Perspektiv 23

GEOFORUM

PERSPEKTIV T IDSSKRIFT FOR GEOGRAFISK INFOR MATION JUNI 2013

23 | TEMA | AUTORITATIVE GRUNDDATA

Leder - Rygter fra randområderne

3

De offentlige digitaliseringsstrategier Anne Kjølhede Revald og Inge Flensted

4

Data er sluppet løs – frie geografiske data Mads Bjørn-Møldrup og Tina Svan Colding FOT - fra Fælles Objekt Typer til Fællesoffentligt Geografisk Christian Helring Andersen og Rune Wøhlk

10

Administrating Marine Interests In The Sea of Data Liva Kaugure, Catrine Gylling Jensen, Esben Dalsgaard Johansen, Brian Albinus Graugaard, Line Hvingel 38 The value of Open Government Data Thorhildur Jetzek

48

Mere end repræsentationer, i praksis Bo Allesøe Christensen

58

Mercatorprojektionen Leif Kahl Kristensen

72

16

Autotitative grafiske grunddata på miljøområdet Lasse Baaner 26

L EODL EORF O N K

Redaktionen Ansvarshavende redaktør Line Hvingel, Lektor, Institut for Planlægning, Aalborg Universitet. hvingel@land.aau.dk Redaktionsmedlemmer Henrik Skov, Ph.D. Institut for Sociologi og Socialt Arbejde, Aalborg Universitet Hans Skov-Petersen, Seniorforsker.

Skov & Landskab, Københavns Universitet.

Lars Brodersen, Lektor, Institut for planlægning, Aalborg Universitet.

Forsideillustration: Autoritative grunddata viser vejen ind i fremtiden

Geoforum Perspektiv er tidsskrift for Geoforum Danmarks medlemmer

Geoforum Perspektiv ISSN 1601-8796 © Geoforum Danmark samt Forfatterne.

Ikke-kommercielle udnyttelser er tilladt med tydelig kildeangivelse.

Henvendelse om medlemskab mv. kan ske til: Geoforum Danmark Kalvebod Brygge 31, 1780 Kbh V Tlf. 3886 1075, Fax: 3886 0252, e-mail: geoforum@geoforum.dk www.geoforum.dk

Pris, 120 kr.

No. 001

2 2

PERSPEKTIV NR. NR. 23-2013 23-2013 | PERSPEKTIV

KLIMA-NEUTRAL TRYKSAG

LEDER

Autoritative grunddata Med udgivelsen af ”Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi” i 2011 og den opfølgende indsatsplan ”Gode grunddata til alle” (2012) er ’Autoritative grunddata’ og ’Frie data’ blevet de nye buzz-words i geo-branchen. I de nævnte dokumenter defineres grunddata, som autoritative data om grundlæggende objekter for den offentlige forvaltning. I første omgang fastlægges grunddata inden for områderne 1) Geografisk information, veje og fast ejendom, 2) Ejendomme, boliger, bygninger og adresser, 3) Personers identitet, bopæl og familieforhold, 4) Virksomheder og deres nøglepersoner og 5) Borgernes indkomst, formue og uddannelse.

Line Hvingel

Autoritativ betyder at have gyldighed/myndighed og afledt heraf, at noget er overbevisende og troværdigt. I den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi er dette

Ansvarshavende redaktør hvingel@plan.aau.dk

udlagt til, at grunddata skal være veldefinerede og veldokumenterede samt have klare kvalitetsmål, samtidig med at distributionen af grunddata skal være effektiv og pålidelig. I forhold til adgangen til data er frikøbet af grunddata en vigtig brik.

På trods af, at feltet er nyt, og at der aktuelt finder udvikling sted på området, er det lykkedes at sammensætte en udgivelse, der diskuterer og udfordrer det nye setup omkring de autoritative grunddata samt betydningen af frikøbet af disse.

I udgivelsen vil du således kunne få et indblik i strategiarbejdet på området (ved Geoforums digitaliseringsudvalg) samt i datafrikøbet (ved Geodatastyrelsen). Du vil kunne finde mere debatterende artikler om, hvad det vil sige at være autoritative datasæt, dels i forhold til FOT´s rolle som grundlag for digital forvaltning (artikel af Helring Andersen og Wøhlk), dels hvad der sker, når vi lægger autoritative grunddata til grund for retlige afgørelser (ved Lasse Baaner). Thorhildur Jetzek diskuterer i sin artikel værdien af frie offentlige data og opstiller en fin model for udbyttet, som udfordrer de gængse økonomiske kalkuler ved en diskutere forskellige samfundsmæssige udbytter af frigivelsen. Det er underforstået, når man taler om autoritative grunddata, at man har fokus på forvaltning på land. Behovet for administration af landets maritime arealer er dog stigende og behandles i artiklen af Kaugure m.fl. Endeligt kan du finde to artikler af mere perspektiverende art i form af Bo Allerøds tanker om, hvad det egentlig er, vi forstår ved data repræsentationer, og Leif Kahl fortælling om Mercator projektionen, som har muliggjort kortfremstilling af især nautiske kort.

God læselyst !

På redaktionens vegne. /Line Hvingel

PERSPEKTIV NR. 23-2013

|3

De offentlige digitaliseringsstrategier De seneste år er der udarbejdet digitaliseringstrategier indenfor alle myndighedsniveauer i det offentlige.

Mon man i disse strategier har haft øje for, at geodata i mange sammenhænge kan hjælpe med at skabe overblik, at give forbedret beslutningsgrundlag og ikke mindst at præsentere resultater på en forståelig måde?

Anne Kjølhede Revald Senior projektleder med hovedopgaver inden for porteføljestyring og metodeudvikling til projektgennemførelse af større komplekse projekter på sundhed-it området i Region Syddanmark. Formand for Geoforums Digitaliseringsudvalg.

Geoforum har nedsat Digitaliseringsudvalget til at kigge disse strategier igennem med geodata-øjne.

Nøgleord: Offentlige digitaliseringsstrategier, geografisk information, digital forvaltning

Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi (FODS) blev vedtaget i 2011 af den forrige regering og fastholdt af den nuværende. Den har således en bred politisk opbakning.

Det har været ventet med stor spænding, om den ville give det afgørende gennembrud for digitalisering af det offentlige Danmark. Det er naturligvis ikke et gennembrud, der vil ske ”over natten”, men der er retfærdigvis igangsat rigtig mange initiativer gennem det seneste år.

Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi indeholder i alt 60 initiativer, spændende over mange fagområder fra ” Styrket digital rehabiliteringsindsats” til ”Stednavne som grunddata”.

Initiativerne er inddelt i 3 hovedspor, som er underinddelt i 12 fokusområder •

Slut med papirblanketter og brevpost 1. Effektiv-digital-kommunikation-med-borgerne 2. Lettere-vej-til-vaekst-for-virksomhederne

Inge Flensted Konsulent ved FOTdan-

•

Ny digital velfærd

mark. Arbejder med ud-

3. Folkeskolen-skal-udfordre-den-digitale-generation

vikling af datasamlingen

4. Effektivt-digitalt-samarbejde-med-patienterne

i FOT samt med imple-

5. Fart-paa-brugen-af-teknologi-i-den-sociale-indsats

mentering af projekt 5.2

6. En-digital-effektiv-og-forenklet-beskaeftigelsesindsats

”Fælleskommunale geodata” i den fælleskom-

7. Digitale-Universiteter

munale digitaliserings-

8. Effektiv-miljoeforvaltning-paa-et-faelles-grundlag

strategi. Tidligere 24 års beskæftigelse i Herning kommune som leder af” Kort, GIS og IT”.

•

Tættere offentligt samarbejde 9. Robust-digital-infrastruktur 10. Faelles-grunddata-for-alle-myndigheder 11. Digitaliseringsklar-lovgivning 12. Fremdrift-og-faellesoffentlig-styring

4

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

DEN DIGITALE VEJ TIL FREMTIDENS VELFÆRD

DEN FÆLLESOFFENTLIGE DIGITALISERINGSSTRATEGI 2011-2015 REGERINGEN / KL / DANSKE REGIONER AUGUST 2011

Fokusområderne 8 og 10 er naturligt dem, der springer i

Regionernes digitaliseringsstrategi

øjnene, set ud fra vores kendte fagverden. De er da også

Forankringen af den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi

højaktuelle med deres underliggende initiativer:

på de forskellige sektorområder og myndighedsniveauer håndteres lidt forskelligt alt efter behov. For regionernes

8. Effektiv-miljoeforvaltning-paa-et-faelles-grundlag

vedkommende fokuseres på digitalisering af sundhedsvæ-

– Let adgang til offentlige miljødata

senet, og i februar 2013 er der vedtaget en ny fællesregio-

– Digitalt overblik over planområdet

nal strategi for sundheds-it-området 2013-2019.

– Kvalitet og deklaration af miljødata – Lettere virksomhedskommunikation på miljøområdet

Strategien koncentrerer sig om 6 strategiske målsætninger: •

Vi gør det nemt for borgerne at have en aktiv og ligeværdig rolle i patientforløbet

10. Faelles-grunddata-for-alle-myndigheder

•

– Stednavne som grunddata – Administrative landinddelinger som grunddata

kerneopgaver •

– FOT-vandløb som grunddata – Digitalt vejnet

•

– Bedre grunddata om borgernes indkomst mv.

Vi samarbejder om at få mest muligt ud af sundhedsvæsenets ressourcer

•

– Personregistreringen gøres endnu bedre – Forbedret grunddata om virksomhederne

Vi udvikler it-infrastrukturen for at skabe sikker og stabil drift

– Samordnet genbrug af ejendoms- og bygningsdata – Genbrug af adressedata

Vi gør det nemt for sundhedspersoner at passe deres

Vi tager teten på at skabe sammenhængende patientforløb

•

Vi skaber klare aftaler for det digitale samarbejde i partnerskab med stat, kommuner og praktiserende læger

PERSPEKTIV NR. 23-2013

|5

t

den FODS blev vedtaget. Strategien kan findes her http://

e

www.kl.dk/Fagomrader/Administration-og-digitalisering/Digitaliseringsstrategier1/Den-falleskommunale-

es

digitaliseringsstrategi/.

Udmøntningen af den blev dog koordineret med FODS, og der er nogle gengangere på områder, hvor der er store statslige eller samfundsmæssige interesser.

Den fælleskommunale digitaliseringsstrategi har 32 projekter delt over 4 fagområder: •

Beskæftigelse

•

Børn og kultur

•

Social og sundhed

•

Teknik og miljø

Samt to tværgående områder:

7

•

Digital borgerbetjening

•

Sammenhængende it og konkurrence.

Forventningen er, at disse projekter tilsammen vil give en effektiviseringsgevinst på 2 mia. på det kommunale områder efter, at de i 2015 skal være gennemført.

De strategiske målsætninger udmøntes i en række pejlemærker, hvor der i dette forår aftales nye pejlemærker

Alle disse digitaliseringsstrategier

for de kommende 2 år med mål for mere detaljerede

I tilslutning til disse offentlige digitaliseringsstrategier

projekter på sundheds-it-området. Det vil sige, at der

nedsatte Geoforums bestyrelse digitaliseringsudvalget,

inden for strategiperioden er 3 pejlemærkeperioder.

hvis væsentligste formål er at pege på de muligheder,

Der er en række borgerservices inden for sundhedsområdet, der kan forbedres ved brug af geodata. For eksempel er der et stort potentiale i at etablere vejvis-

som strategierne indebærer for fagområdet.

Udvalget startede i 2012 sit arbejde med Anne Kjølhede Revald som formand.

ningsløsninger både udendørs og indendørs på de store

Digitaliseringsudvalget har påbegyndt sit arbejde

sygehuse og mellem forskellige behandlingssteder og på

med at screene de 60 initiativer i FODS for at udpege

tværs af sektorer f.eks. i overgangene mellem sygehus,

dem, der vil kunne have fordel af, at geodata indgår i vir-

den kommunale pleje og diverse behandlingstilbud. Stra-

keliggørelsen af initiativet.

tegien kan ses på www.regioner.dk.

Her er initiativerne under fokusområde 8 og 10 alle relevante, og der indgår allerede geodata i de fleste af ini-

Den fælleskommunale digitaliseringsstrategi

tiativerne. Udvalget vil følge op på initiativerne.

Også kommunerne har udarbejdet en digitaliserings-

nævnes fokusområde 3 "folkeskolen skal udfordre den

strategi, den fælleskommunale digitaliseringsstrategi:

digitale generation" her bør der også indtænkes geodata,

2011.2015. Den blev vedtaget i november 2010, altså in-

GPS, kortbaserede selvbetjeningsløsninger og nytænk-

6

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Af initiativerne under de øvrige fokusområder kan

ning af skoleopgaver med brug af kort og f.eks. ejendomsdata og miljødata. Mange elever går rundt med

HVAD ER GRUNDDATA?

mobile devices (smartphones), der gør brug af disse data

Grunddata er de autoritative data om de

og systemer, og det vil være en god indgang til at gøre

grundlæggende objekter for den offentlige

dem interesserede i teknologien, der jo også fremadrettet

forvaltning.

vil ruste eleverne godt for en evt. dybere indsigt i deres

Der fastlægges grunddata inden for føl-

videre uddannelsesforløb.

gende områder:

Under fokusområde 4 ”Effektivt-digitalt-samarbejdemed-patienterne” vil patienternes geografiske placering

• Geografisk information, veje og fast ejen-

(i sammenhæng med behandlingsstedernes geografiske

dom

placering) have stor betydning for en effektiv tilrettelæg-

• Ejendomme, boliger, bygninger og

gelse af behandlingsindsatserne.

adresser

Ligeledes bør geodata indgå i fokusområde 6 ”En-

• Personers identitet, bopæl og fami-

digital-effektiv-og-forenklet-beskaeftigelsesindsats”, hvor

lieforhold

det at koble den jobsøgende med de ledige jobs ud fra

• Virksomheder og deres nøglepersoner

geografi og befordringsmuligheder i forhold til arbejdsti-

• Borgernes indkomst, formue og uddan-

der via rejseplanen, må være et meget værdifuldt værktøj

nelse

til en samfundseffektiv tilrettelæggelse af beskæftigelsesindsatsen og til at understøtte prioriteringer og valg i

Grunddata skal være nemme at tage i

indsatsen.

anvendelse for myndighederne. Derfor skal

Der er ikke umiddelbart nogen initiativer, hvor et sådant forslag hører hjemme, men det må vi jo hjælpe med

grunddata være veldefinerede og veldokumenterede samt have klare kvalitetsmål.

at gøre opmærksom på. Ligeså er der heller ikke nogle steder, hvor effektivisering via eksempelvis ruteplanlæg-

Samtidig skal distributionen af grunddata

ning indgår; det må med megen succes kunne indgå i

være effektiv og pålidelig.

blandt andet fokusområde 5 ”Fart-paa-brugen-af-teknologi-i-den-sociale-indsats”, men helt sikkert også i andre fokusområder.

Af andre spændende initiativer i FODS kan nævnes initiativ 3 under fokusområde 11: ”Principper for digita-

Fokusområde 9 ”Robust-digital-infrastruktur”, der

liseringsklar lovgivning”. Her er det i allerhøjeste grad på

blandt andet indeholder selvbetjeningsløsninger, må også

sin plads at inddrage og gennemgå al den lovgivning, der

have geodata inkorporeret, da vejen via stedet er forståe-

omfatter arealrestriktioner.

lig og intuitivt genkendelig for langt de fleste borgere.

Så under alle fokusområder, mener vi, at der er initia-

Lovgivningens til tider vage og løse formuleringer af den fysiske verden, som f.eks. vandløb gør det endog

tiver, hvor geodata bør indgå for at gøre initiativet mest

meget vanskeligt og uigennemskueligt at administrere, så

effektiv.

det er forståeligt for menigmand, som kigger på ”stedet”,

Udvalget vil i den kommende tid sætte fokus på disse

det aktuelle sted. Det er ganske sikkert ikke nemt at be-

initiativer og søge kontakt med de involverede i udvalgte

skrive f.eks. ”skoven” i en lov, og dermed give helt klare

af dem – helst udenfor vores sædvanlige fagområder – og

regler for, hvordan der vil blive forvaltet. Men en gen-

drøfte muligheder og fordele ved inddragelse af geodata.

nemgang af lovgivninger og en fælles tolkning på tværs

PERSPEKTIV NR. 23-2013

|7

af lovgivninger vil give en gennemskuelighed og åbenhed, som alle forventer nu til dags, hvor vi er så gennemregistrerede.

Såvel skov som vandløb er tydelige eksempler på, at forskellige love har forskellige beskrivelser af, hvad der for menigmand er ”det samme”. Sidste års mange protester på bræmmeproblematikken giver en antydning af, hvor vanskeligt emnet er, men også hvor vigtig, denne klarhed i lovgivningen er.

Et andet meget væsentligt initiativ, er initiativ 5 under fokusområde 9: ”Fælles distribution af grunddata”. Her er det, at den meget omtalte ”Datafordeler” kommer i spil. Der er store forventninger til denne og i formålet for denne står i FODS: ”Grunddata skal være tilgængelige på en enkel, effektiv og meget stabil måde for de myndigheder, som anvender grunddata. Samtidig skal de stigende omkostninger til distribution af data reduceres”.

Ligeledes står der: ”Grunddata skal være et fælles forvaltningsgrundlag for den offentlige sektor, der vedligeholdes ét sted og anvendes af alle de myndigheder, der har behov for de omfattede oplysninger. For at dette kan lade sig gøre skal grunddata have en høj teknisk tilgængelighed, dvs. at oppetiden for grunddata er meget høj og at

5

grunddata kan tilgås med et meget stort antal opslag på kort tid.

Allerede i dag volder kravet om tilgængelighed udfor-

Skal de opdateres sammen med de mere traditionelle re-

dringer af teknisk og økonomisk karakter for bl.a. BBR,

gisterdata, som de skal bruges i sammenhæng med? Eller

CPR, CVR og Geodatastyrelsens kortforsyning. Disse

skal de gemmes sammen med øvrige geodata i separate

økonomiske og tekniske udfordringer vil stige markant

spatiale databaser?

fremover”.

Så det er erkendt, at en ting er frie data, noget helt

Der er for og imod disse i diskussioner. Hvis geodata skal opdateres sammen med de alfanumeriske registre,

andet er, hvordan man får adgang til data. Tidsplanen er

så skal funktioner til håndtering af geodata indarbejdes i

lige nu, at udfærdigelse af kravspecifikation og gennem-

alle disse registre, hvilket vil komplicere dem yderligere.

førelse af udbud for datafordeleren sker i 2013, udvikling

Hvis geodata håndteres i separate spatiale databaser, så

i 2014 og derefter kommer den i spil. Indtil da må vi ”nø-

skal der ske koblinger på kryds og tværs, men modsat

jes” med Kortforsyningen.

skal de samme geodata gerne kunne anvendes i mange

En ikke ny men stadig yderst relevant diskussion, der

forskellige sammenhænge og sammen med mange regi-

dukker op i sammenhæng med geodata i FODS-initiativer,

sterdata, som det f.eks. er tilfældet med vandløb, skove

er: ”hvor skal de geografiske data opdateres/håndteres?”

og bygninger.

8

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Beslutning om dette emne skal blandt andet snart træffes for så vidt angår bygninger. Skal bygningernes geokodede omrids håndteres i BBR eller i f.eks. FOT? Det er en drøftelse, der ganske sikket vil komme til at brede sig til rigtig mange andre geodata.

Lige nu arbejdes der bl.a. intenst på initiativerne in-

Svendborg Kommune, vil helt sikkert tilslutte sig denne opfattelse.

Fra Allans abstract citeres: ”Det er målet, at Det Socioøkonomiske Svendborgkort skal være et supplerende redskab til brug i analysen af, hvor i kommunen forskellige indsatser skal prioriteres. Dette skal ske i et helhedsorienteret

denfor ejendomsområdet 10.1 og 10.2. Der afholdes i

perspektiv, og såvel Plan-, Børn & Unge- samt Økonomifor-

dette forår et væld af møder og en lang række workshops.

valtningen bliver inddraget i udviklingen af løsningen”.

Desværre anvendes en arbejdsform med hyppige,

Og indlægget viste til fulde, at dette datagrundlag bør

men korte møder i et meget komprimeret forløb, hvilket

være med i en enhver kommunes værktøjskasse for at

bevirker, at arbejdet bliver centraliseret og baseret på

kunne prioritere på en rationel og effektiv måde. Se ind-

ganske få personer, der kan prioritere deres tid til disse

lægget her http://www.kortdage.dk/17---Kommunal-

initiativer. Det betyder dog, at der er fare for, at den

planlægning-10114.aspx

brede opbakning mistes, og at man overser de praktiske

At få flere data frikøbt er ifølge Kontorchef i digi-

og håndterbare løsninger. Mange af de fagfolk, der se-

taliseringsstyrelsen Jens Krieger Røyen ikke umuligt,

nere skal arbejde med de resultater, der nu udarbejdes og

såfremt der kan vises en businesscase, der viser større

forhandles og som vil komme til at blive påvirket i deres

benefit end cost (oplæg ved Kortdag 2012).

fremtidige arbejde, føler sig underinformeret, når så gan-

Der er stadig mange sten på vejen, der skal ryddes,

ske få er direkte involveret i dette store og betydnings-

såfremt FODS initiativer også på geodataområdet skal

fulde arbejde.

give det store gennembrud.

Digitaliseringsudvalget opfordrer alle til at komme

De frie data

med gode ideer til, dels hvor geodata bør inddrages i ini-

Tankerne om de frie data blomstrer heldigvis, og der er

tiativerne, dels hvilke nye data, der med en god busines-

ideer til flere data, der bør blive frit tilgængelige. For ek-

scase bør frikøbes. Andre relevante input er også meget

sempel Danmarks Statistiks data, der er indsamlet på det

velkomne.

offentliges regning. Her ligger mange rigtig værdifulde

Input kan sendes til formand Anne Kjølhede Revald

oplysninger, som vil gøre stor gavn i det daglige arbejde.

(Anne.Kjoelhede.Revald@rsyd.dk) eller Inge Flensted

De, der var så heldige på Kortdage 2012 at høre indlægget

inf@kl.dk

”Det Socioøkonomiske Svendborgkort” af Allan Larsen,

PERSPEKTIV NR. 23-2013

|9

Data er sluppet løs – frie geografiske data Som led i den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015 blev regeringen og kommunernes landsforening (KL) enige om et grunddataprogram i oktober 2012. Grunddata er de data, der bruges overalt i den offentlige sektor, og som er en vigtig forudsætning for, at myndighederne kan varetage deres opgaver korrekt og effektivt. Eksempelvis informationer om personer, virksomheder, ejendomme og naturarealer.

Grunddataprogrammet indeholder en række konkrete forbedringer Mads Bjørn-Møldrup Områdechef for Leveranceinfrastruktur i Geodatastyrelsen med ansvar for, at Geodatastyrelsens ydelser, applikationer og Kortforsyningen.

og tiltag omkring offentlige grunddata. Data skal være af en høj kvalitet, gratis at benytte for alle og på sigt distribueres via en fællesoffentlig "datafordeler". Intentionen er, at grunddata vil understøtte effektivisering af den offentlige sektor og være en kilde til innovation, vækst og nye arbejdspladser i den private sektor.

Den 1. januar 2013 blev Geodatastyrelsens grunddata, de topografiske data, matrikelkortet og Danmarks Højdemodel, de første grunddata, der frit kunne hentes via Geodatastyrelsens kortforsyning. Denne artikel beskriver tiden op til frie geografiske data, hvad der er sket de første tre måneder, samt hvor vi i Geodatastyrelsen er på vej hen i forhold til datafordeleren og samarbejdet med omverdenen.

Nøgleord: Frikøbte grunddata, offentlige digitaliseringsstrategier, digital forvaltning

Tina Svan Colding M.sc. Ph.D. Funktionsleder i Geodatastyrelsen. Tidligere ansat som forsker i KORA (Det nationale institut for Kommuners og Regioners analyse og forskning, tidl. Amternes og Kommunernes Forsknings Institut)

10

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Tiden op til frie geografiske data i Geodatastyrelsen Geodatastyrelsen er en statsvirksomhed, hvilket blandt andet betyder, at "styrelsen skal basere sin virksomhed på så udstrakt grad af brugerbetaling som muligt". I forbindelse med grunddataprogrammet ændres Geodatastyrelsens finansieringsmodel, så de indtægter, der tidligere kom fra salg af data til den private sektor nu bevillingsoverføres således, at Geodatastyrelsen også fremover kan producere data af høj kvalitet. Grunddataprogrammet har derfor en markant indflydelse på "forretningen" Geodatastyrelsen. Nedenfor gives et hurtigt kig ind i maskinrummet på "geodatafabrikken" i tiden op til de frie geografiske data.

Aftaler FOT 1 Aktuelle topografiske kort Stednavne Landinddelinger DHM - Danmarks Højdemodel Matrikeldata Historiske kort - georefererede Historiske kort - ikke georefererede Kort til print Geonøgler 1

FOT data produceres sammen med de danske kommuner

Som en konsekvens af grunddataprogrammet opsagde Geodatastyrelsen de ca. 400 aftaler, som Geodatastyrelsen havde med borgere og virksomheder. De aftaler, der var baseret på en abonnementsordning, er krediteret, dvs. kunderne har fået deres forudbetaling for 2013 tilbage. I aftaleporteføljen resterer aftalerne med hhv. kommuner, stat og regionerne samt en række specialaftaler.

Adgang til data – distribution Med overgangen til de frie geografiske data var forventningen, at der ville komme mange nye brugere af geo-

Kilde: http://www.gst.dk/Emner/Frie_data/ Hvilke+data+er+ omfattet/Hvilke+data+er+frie/

data, der ikke var vant til at bruge kortforsyningens tjenester eller FTP-server til download. Geodatastyrelsen valgte derfor at udbygge kortforsyningen med en brugervenlig "web-butik", hvor brugerne kan se og vælge de

Tabel 1: Hvilke data er frie?

Loven Lov om Geodatastyrelsen skulle ændres, så data kan

data, de ønsker at downloade. Webbutikken trådte i kraft den 2. januar 2013.

For at downloade data eller tilkoble sig kortforsyning-

videregives uden betaling, en forudsætning for at man

ens tjenester eller geonøgler, skal nye brugere oprette en

samfundsmæssigt kan høste de gevinster, der er ved

brugerprofil. Informationerne vil fremadrettet blive brugt

grund-dataprogrammet. I Folketinget er der bred forstå-

til at lave statistik over, hvilke typer af brugere der anven-

else for betydningen af en fortsat digitalisering og der-

der, hvilke data (se nedenfor). Kortforsyningens kapacitet

med grunddataprogrammet, og loven blev enstemmigt

er tilsvarende blevet opgraderet til at imødekomme en

vedtaget lige før jul 2012.

stigende efterspørgsel. Med baggrund i de første prognoser (se nedenfor) vil kortforsyningens infrastruktur blive

Vilkår

yderligere styrket frem til, at data distribueres via datafor-

En af forudsætningerne for, at grunddata kan udnyt-

deleren.

tes optimalt er, at de vilkår, der er forbundet med brugen og sammensætningen af data, er lette at forstå og

Hvad er der sket i de første tre måneder?

implementere. Grunddataejerne har derfor lavet fælles

Frem til den 1. januar 2013 var der 800 brugere af Kort-

vilkår for anvendelsen af grunddata (de grund-data

forsyningen. Alene i de første 3 måneder i 2013 har ca.

der ikke er personfølsomme oplysninger), så det er de

4.000 nye brugere registreret sig og downloadet mere

samme vilkår der gælder for anvendelsen af adresser,

end 15.000 datasæt (Figur 1).

CVR- og geografiske data. Helt centralt er princippet

Størstedelen af de nye brugere på downloadløsningen

om, at data kan anvendes af alle til både kommercielle

er borgere (62 %), mens virk-somhederne udgør 28% af

og ideelle formål uden betaling. Vilkårene findes her:

de nye brugere (figur 2). Samlet set er det dog virksom-

www.gst.dk/Emner/Frie_data/Vilkaar

hederne, der har downloadet de fleste datasæt.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 11

Figur 1: Antal af nye brugere på Kortforsyningen og antal downloadede datasæt

Bland de nye brugere er der helt nye brancher, som

fra brugerne viser stor interesse fra specielt de udskil-

ikke tidligere har været i direkte kontakt med Kortforsy-

te forsyningsselskaber, lokale vandværker, bygge- og

ningen, som f.eks. bygge- og anlægsbranchen. De mest

anlægsbranchen, rådgivende ingeniørfirmaer og mindre

populære datasæt i første kvartal er Danmarks Højde-

konsulentvirksomheder.

model efterfulgt af matrikelkortet og DTK/Kort 25 i traditionel udgave.

Der er i løbet af januar kvartal 2013 løbende blevet

Geodatastyrelsens syn på fremtiden mht. frie grunddata

åbnet op for Kortforsyningens tjenester, og der er nu

Frigivelsen af data er på den ene side resultatet af et langt,

fuld adgang til Geodatastyrelsens WMS- og WMTS-

forudgående stykke arbejde, men er på den anden side

tjenester og "geonøglerne". En sammenligning af første

også startskuddet til en spændende fremtid, hvor Kort-

kvartal 2013 med første kvartal 2012 viser et betragte-

forsyningen skal flyttes over i Den Fællesoffentlige Data-

ligt større træk på tjenesterne i 2013. For første gang

fordeler.

oplevede Kortforsyningen i marts 2013 et træk på over 100.000.000 forespørgsler i en måned (figur 3). Hvis den

Fra Kortforsyning til Datafordeler

nuværende tendens fremskrives vil Kortforsyningen i

I disse dage er Geodatastyrelsen i samarbejde med de

2013 håndtere ca. 1.5 mia. forespørgsler, hvilket næsten

øvrige partnere i Grunddata-programmet i færd med at

er en fordobling af forbruget fra 2012.

færdiggøre udbudsmaterialet til indkøb af Den Fællesof-

Det er for tidligt at konkludere på effekten af de frie geografiske data, men de første tilbagemeldinger

12

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

fentlige Datafordeler. Fem leverandører er netop blevet prækvalificerede til at byde på opgaven, og snart begyn-

Figur 2. Fordelingen af de nye brugere på Kortforsyningen

der den konkurrenceprægede dialog, som skal sikre, at

digt at modernisere mange forskellige distributionsløs-

der købes den rigtige datafordeler.

ninger af data hver for sig.

Der eksisterer i dag beslægtede systemer til at distri-

Datafordeleren vil fra begyndelsen af 2014 distribu-

buere grunddata om personer, virksomheder, adresser,

ere data fra Kortforsyningen (land-kort, matrikelkort

boliger og geografi. På grund af en øget efterspørgsel er

og andre geografiske data), samt data fra den offentlige

der et stigende pres på grunddataejernes distributions-

informations-server (OIS), der distribuerer oplysninger

løsninger for at levere de ønskede data til brugerne. En

om ejendomme i Danmark. Næste bølge vil bestå af per-

fælles distributionsløsning vil imødekomme behovet for

sondata (CPR) og virksomhedsdata (CVR). Dataforde-

at kunne hente data nemt, hurtigt og pålideligt og med

leren er i første række beregnet til grunddata, men for-

færrest mulige omkostninger. Og det vil spare ressourcer

ventes også på sigt at anvendes til distribution af andre

hos grunddataejerne, når det ikke længere er nødven-

typer data (eksempelvis miljødata).

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 13

Figur 3. Udvikling i antallet af forespørgsler på Kortforsyningens tjenester (januar 2012 til marts 2013)

I Geodatastyrelsen arbejder vi allerede nu hårdt på at forberede flytningen af Kortforsyningen, så det sker så smidigt og smertefrit for alle parter som muligt, og

URL'en til eks. Skærmkort WMTS-tjenesten for at fungere fremover.

Organiseringen omkring Datafordeleren omfatter en

ikke mindst for de mange tusinde, der dagligt anvender

operatør, og Digitaliseringsstyrelsen har peget på Geo-

data herfra. Leveranceinfrastrukturen Kortforsyningen

datastyrelsen som den mest kvalificerede til at varetage

er blevet til over en periode på mere end ti år og består i

operatøropgaven. Operatøren får det daglige forretnings-

dag af en række forskellige applikationer fordelt på mere

ansvar i forhold til den kommende drifts- og udviklings-

end 140 servere. Som når man flytter bolig, er opryd-

leverandør og skal på en række områder koordinere akti-

ning nødvendig, så der ikke ”blindt” flyttes uhensigts-

viteterne mellem de dataansvarlige myndigheder, private

mæssigheder med over i den nye datafordeler. Konkret

og offentlige dataanvendere og Digitaliseringsstyrelsen.

har vi netop gennemført en systemkortlægning, som har

Operatøren får derfor en helt central rolle i at sikre den

givet os et dugfriskt overblik over vores infrastruktur i

fællesoffentlige distribution af grunddata, og Geodatasty-

sig selv samt over de afhængigheder, som styrelsens øv-

relsen ser frem til at kunne udnytte de mange erfaringer

rige applikationer har til Kortforsyningen.

og kompetencer omkring drift og udvikling af Kortforsy-

Et overordnet mål for flyttearbejdet er først og frem-

ningen i en fællesoffentlig kontekst.

mest, at det ikke skaber unødige gener for de mennesker, der dagligt er afhængige af løsninger, der baserer

Samarbejde

sig på data fra Kortforsyningen. Dernæst er det et klart

Med de frie geografiske data og Geodatastyrelsens nye

ønske, at Kortforsyningens oppetid og stabilitet forbed-

strategi er der for alvor kommet fokus på at sikre borgere

res i forhold til det nuværende niveau. Lidt lavpraktisk

og virksomheder en lettere adgang til geodata, og et mål

kan det siges således, at Kortforsyningens adresse beva-

om at geodata indgår som en naturlig del af offentlige

res, så løsninger og systemer end ikke behøver ændre

myndigheders opgavevaretagelse. Det betyder i prak-

14

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

sis, at Geodatastyrelsen vil gøre en dyd ud af at lytte til omverdenens behov, herunder krav til Geodatastyrelsens services og ydelser. Lidt firkantet kan det siges, at Geodatastyrelsen først har succes med lanceringen af de frie data, når brugerne har succes med anvendelsen af dataene.

Derfor inviterer Geodatastyrelsen til åben dialog med partnere og offentlige myndigheder såvel som private forretningspartnere. Det bliver i form af større partner-

1. Alle grunddata distribueres via Datafordeleren, og Datafordeleren kan også anvendes til at distribuere andre relevante data end grunddata.

2. Opdatering af grunddata sker fortsat gennem grunddataforvalterens grænseflader. Grunddataforvalteren skal til Datafordeleren levere og vedligeholde en opdateret kopi af grunddata med en frekvens, der er tilstrækkelig i forhold til brugernes behov for aktualitet.

møder eller dialog med den pågældende virksomhed.

Vi vil i Geodatastyrelsen bestræbe os på også at være bedre til at informere med rettidig omhu også tidligt i processen, selv om der eventuelt ikke er 100% afklaring.

Eksempelvis hvis vi forudser problemer med en af vores tjenester, eller hvis vi ser behov for at ændre i eksisterende datasæt eller ajour-føringsfrekvensen heraf. Med den nye hjemmeside www.kortforsyningen.dk er der

3. Eksisterende dataansvar er uændret, og dataansvarlige sikrer udviklingen af data- og grænsefladebeskrivelser til udstilling på Datafordeleren.

Tværgående databeskrivelser udarbejdes i samarbejde af de relevante dataansvarlige.

4. Datafordeleren distribuerer data via onlineopslag, hændelser og fil-distribution til både offentlige og private brugere.

mulighed for en bedre kommunikation fra Geodatastyrelsen til brugerne, f.eks. i form af tilbud til brugere om at abonnere på rss-feeds og tweets med generelle nyheder og ikke mindst driftsinformationer (se figur 4).

At lytte til omverdenen er i sig selv ikke et problem.

Men det er unægtelig lettere selv at diktere retningen uden indblanding "udefra". I praksis betyder det blandt andet, at Geodatastyrelsens prioriteringer må til at tage højde for flere forskellige faktorer, interne såvel som eksterne.

Tilsvarende kan en henvendelse, der umiddelbart virker

5. Datafordeleren leverer standardiserede aftaler for adgang til grunddata.

6. Hvis en offentlig eller privat bruger i medfør af lovgivning, frikøbsaftaler eller betalingsaftaler har ret til at anvende data i Datafordeleren, kan denne bruger som udgangspunkt hente disse data uden yderligere omkostninger.

7. Datafordeleren opbevarer og distribuerer data i henhold til gældende love.

triviel, kræve inddragelse fra mange af Geodatastyrelsens områder og derfor være tidskrævende at finde et tilfreds-

ringssystem. Det letter arbejdet for alle og giver samtidigt

stillende svar på. For at imødekomme dette er der i regi

en mere åben dialog om problemer og deres løsning.

af Kortforsyningen en række initiativer i gang for at sikre

Afslutningsvis kan vi konkludere, at der er meget

mere åbenhed og transparens. Eksempelvis vil fremover

store forventninger til de samfundsmæssige gevinster

blive publiceret et "roadmap" med ajourføringsfrekvensen

ved grunddataprogrammet i form af effektiviseringer i

på en lang række af Geodatastyrelsens datasæt, ligesom vi

den offentlige sektor og vækst i den private sektor. Disse

via vores forskellige kommunikationskanaler dagligt øver

gevinster kan kun høstes, hvis data bliver brugt ved at

os på at højne informationsniveauet til vores brugere. Der-

indgå i nye innovative løsninger. Her er Geodatastyrel-

udover planlægger vi også at åbne op for en mere struktu-

sen og de andre grunddataejere helt afhængige af sam-

reret tilgang til, at brugere, herunder partnere, kan logge

arbejdet med den del af den private sektor, der udvikler

fejl og problemer direkte i Geodatastyrelsens fejlhåndte-

løsninger, hvori grunddata indgår.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 15

FOT - fra Fælles Objekt Typer til Fællesoffentligt Geografisk Administrationsgrundlag Denne artikel præsenterer resultaterne fra et afgangsprojekt, hvor det er undersøgt om FOT på nuværende tidspunkt kan betragtes som værende et fællesoffentligt geografisk administrationsgrundlag og om organiseringen af FOT understøtter principperne for digital forvaltning.

Nøgleord: Digital forvaltning, autoritative grunddata, geografisk information, FOT Christian Helring Andersen Cand.scient.techn med specialisering i Geoinformatik (2012).

GIS-koordinator Rødovre Kommune

Det enorme fokus på digitaliseringen gør, at vi befinder os i hvad, der i daglig tale kaldes for en digitaliseringsbølge. Det offentlige stiller stadig større krav til borgerne om, at kontakt til det offentlige skal ske digitalt, - og oftere og oftere via selvbetjeningsløsninger.

Vi ved dog, at det både organisatorisk og systemmæssigt er en utroligt kompleks problemstilling at ensrette de standarder og politikker, der er nødvendige for at skabe en type data, der kan bruges på tværs af organisatoriske og systematiske skel.

Som geoinformatikstuderende er det følgeligt geografiske data, der fanger interessen. Med den erkendelse er det svært at se bort fra FOT projektet, der er Danmarks største kortsamarbejde, der tilmed forventes at være landsdækkende i 2012. FOT samarbejdet blev i 1997 påbegyndt som et projekt, der skulle strømline og standardisere produktionen af grundkort. Derfor bestemte vi os for at undersøge, hvor langt produktet FOT er på nuværende tidspunkt, samt at indplacere FOT i forhold til den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi.

Rune Wøhlk Kandidat landinspektøruddannelsen 2012, Landmålergården I/S, Køge

Analysen bygger på en spørgeskemaundersøgelse med 20 spørgsmål, som er sendt til samtlige danske kommuner, da de om nogen har erfaring med brugen af FOT i forbindelse med alle typer af forvaltningsopgaver, yderligere er det kommunerne, der i høj grad skal løfte den konkrete opgave i forbindelse med digital forvaltning.

Af den samlede population på 95 respondenter (antallet af medlemmer af FOTdanmark, da undersøgelsen blev påbegyndt) har 68 respondenter besvaret, hvilket svarer til 72 %. Vi valgte efterfølgende, at det kun er de kommuner, der har data i FOT2007, der var interessante for undersøgelsen. Derfor blev der sorteret seks respondenter fra, da de opgav, at de ikke havde data i FOT2007. På

16

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Figur 1: Antallet af anvendte FOT objekter

tidspunktet for spørgemaundersøgelsen var det officielle

typer. Med andre ord er der mange kommuner, der gør

tal for kommuner kortlagt i FOT 89. Dermed har 62 re-

brug af mange objekttyper.

spondenter svaret ud af en samlet population på nu 89.

39 % af respondenterne mener, at der er de objekttyper,

De 62 besvarelser giver en besvarelsesprocent på 70. For

der skal være, mens kun 3 % mener, at der mangler nogle

yderligere beskrivelse af undersøgelsens tilrettelæggelse

objekttyper, og ingen mener, der mangler mange. Halv-

henvises til selv afgangsprojektet.

delen af kommunerne (50 %) mener, at der er for mange objekttyper, mens 22 % mener, der er alt for mange objekt-

Resultater

typer. Kigges der på den geografiske fordeling er der en

91% af de svarende respondenter har data i FOT-2007.

stor forskel mellem de vest- og østdanske kommuner. 7 %

Der er en lidt større andel af kommuner i Vestdanmark,

af de østdanske kommuner mener, der er de objekttyper,

der ikke har data i FOT2007 (13 %), mod tilsvarende 3% i

der skal være, mens det tilsvarende tal for de vestdanske

Østdanmark. Respondenterne er rimelig spredt med hen-

er 41 %. 38 % af de østdanske kommuner mener, der er alt

syn til antallet af ajourføringer. Der er både respondenter,

for mange objekttyper mod 12 % i Vestdanmark. I forhold

der har ajourført 4 gange, og nogle respondenter, der sta-

til spørgsmålet om hvorvidt der er for mange objekttyper,

dig venter på at få lagt data i FOT-2007 for første gang.

er der forholdsvis enighed mellem øst og vest med 46 %

For den samlede population i spørgeskemaundersøgelsen anvender 77 % mere end 10 objekttyper. Kun 2 %

af Vestdanmark, der mener der er for mange objekttyper, mens det tilsvarende tal for Østdanmark er 52 %.

anvender ingen objekttyper, mens at henholdsvis 13 %

Besvarelserne står i nogen kontrast sammenlignet

og 5 % anvender mellem 4-6 objekttyper og 7-9 objekt-

med en tilsvarende undersøgelse foretaget af Specifika-

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 17

Figur 2: Brugbarheden af FOT i den nuværende form

tionsforum på vegne af FOTdanmark (2010). Den over-

denterne mener, at FOT er brugbart i sin nuværende form

ordnede konklusion var der, at der ikke er for mange

med 87 % af kommunerne i Vestdanmark og 57 % i Øst-

objekter - tværtimod mangler der objekter. Umiddel-

danmark Her er der en klar indikation af, at kommunerne

bart virker det besynderligt, at man kan komme til så

i Vestdanmark ser FOT som brugbart i sin nuværende

forskellige konklusioner. Men i modsætning til vores

form. Dette står i kontrast til kommunerne i Østdanmark,

undersøgelse, indgik en økonomiske vægtning af de

hvor der blandt sidstnævnte er 42 %, der ikke mener, FOT

enkelte objekttyper i FOTdanmark undersøgelsen ved at

er brugbart i sin nuværende form. For respondenterne i

angive det konkrete objekts andel af den samlede udgift

Vestdanmark er det tilsvarende tal 13 %.

til kortlægning (eksempelvis udgør objektklassen BYG-

Denne konklusion bliver dog udfordret af spørgsmå-

NING 24 % af de samlede kortlægningsudgifter). Det

let om, hvorvidt FOT udgør eller vil komme til at udgøre

kan have den konsekvens, at en kommune, som mener

det bærende element i kommunens geodata-infrastruk-

at eksempelvis objektgruppen BEBYGGELSE ikke har

tur. Af den samlede population mener 33 % procent ikke,

nogen anvendelse, alligevel tager den med, da den kun

at FOT på noget tidspunkt kan komme til at udgøre det

udgør ca. 5 % af de samlede udgifter. Endvidere kunne

bærende element i kommunens geodata. Omvendt me-

visse af spørgsmålenes formuleringer ifølge kritikere

ner 35 %, at FOT allerede er den bærende del af deres

have haft den utilsigtede konsekvens, at man satte fokus

geodata grundlag. Mellem de to yderpunkter mener 19

på en ”Nice-to-have” vinkel fremfor en ”Need-to-have”

% ikke, at det vil ske indenfor 2-3 år, mens 19 % omvendt

(FOT-specifikationsforum 2010).

mener, det vil ske indenfor 2-3 år. Ses der på den geogra-

Overordnet er konklusionen, at hele 73 % af respon-

18

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

fiske fordeling er der en lille overvægt af østdanske kom-

muner (36 %), der ikke tror, at FOT nogensinde kommer

med anvendelsen af FOT kommer man ikke uden om at

til at udgøre det bærende element i kommunens geodata,

skulle ”pakke” data ind i en løsning, så disse kan finde

mens det tilsvarende tal for Vestdanmark er 31 %. Om-

deres anvendelse.

vendt er der en stor andel af østdanske kommuner (39 %), der mener, at FOT allerede er en bærende del af de-

Diskussion

res geodata grundlag, mens det tilsvarende tal for Vest-

I både den fællesoffentlige og fælleskommunale digita-

danmark er 31 %. Til gengæld er der en markant forskel

liseringsstrategi indgår FOT som grunddata, idet der i

i spørgsmålet, om FOT vil udgøre størstedelen af kom-

strategierne direkte er nævnt, at data om geografisk in-

munens geodata indenfor 2-3 år ved, at 19 % mener, det

formation, veje og fast ejendom skal indgå som såkaldte

er tilfældet i Vestdanmark mod kun 6 % i Øst. Uden en

autoritative data.

dybdegående undersøgelse af, hvad der ligger til grund

Autoritative data er kendetegnet ved, at de er grund-

for de enkelt svar, kan det kun konstateres, at medlem-

læggende objekter for den offentlige forvaltning, og at

mer er splittet omkring brugbarheden af FOT.

de bruges igen og igen på tværs af hele den offentlige

Ses der på den samlede population er kommunerne

sektor. Disse data skal være nemme at tage i anvendelse

splittet i ovenstående spørgsmål. 51 % siger, de anvender

for myndighederne. Derfor skal de ifølge strategien være

FOT i deres fagsystemer, mens at 49 % siger, de ikke gør.

veldefinerede og veldokumenterede samt have klare

Ses der på den geografiske fordeling er der en lidt større

kvalitetsmål. Samtidig skal distributionen af grunddata

andel af vestdanske kommuner, der anvender data i de-

være effektiv og pålidelig. Disse krav kan alle genfindes

res fagsystemer, nemlig 59 % mod 42 % østdanske. Om-

i INSPIRE direktivet, i den danske implementering (Lov

vendt er der 58 % af de østdanske kommuner, der ikke

nr. 2008-12-19 nr. 1331 om infrastruktur for geografisk

anvender FOT-data i deres fagsystemer mod 41 % af de

information) samt i KMS publikationen ”Stedet som

vestdanske kommuner.

nøgle”. FOT er endvidere veldefineret i forhold til de

Dertil kommer anvendelsen af andre alternative kortløsninger. Samlet set svarer 51 % af respondenterne,

specifikationer der findes.

Det kan diskuteres, hvorvidt målet om, at data skal

at de anvender gratis kortløsninger mod 49 %, der sva-

være nemme at tage i anvendelse for myndighederne,

rer, at de ikke anvender det. Med udgangspunkt i oven-

er opfyldt, idet lovgivning i et vist omfang spænder ben

stående besvarelser kan det konstateres, at en markant

for, at man fra offentlig side kun kan anvende ét datasæt.

andel (66 %) af de østdanske kommuner anvender andre

Eksempelvis dækker temaet om vandløb flere ressort-

kortdata end FOT, mens at den tilsvarende andel for de

ministerier og adskillige lovgivninger, der ultimativt

vestdanske kommuner er 38 %. I besvarelserne har 63 %

vanskeliggør oprettelsen og anvendelsen af ét vandløbs-

af kommunerne i Vestdanmark svaret, at de ikke anven-

tema. Dette ligger i god tråd med, hvad flere kommuner

der gratis kortløsninger, mens at den tilsvarende andel

påpeger i deres kommentarer til spørgeskemaunder-

af østdanske kommuner er 34 %. Der er flere ting at

søgelsen. Her påpeges det, at det faktum, at FOT-data

holde sig for øje i forbindelse med besvarelserne af dette

er fotogrammetrisk registreret, kan give problemer de

spørgsmål. For det første er der stor forskel på FOT og

steder, hvor det i lovgivningen klart er angivet, hvordan

kortløsninger såsom Open Street Maps (OSM) og Goog-

grundlaget for administrationen af loven er blevet til.

le Maps. Førstnævnte er rene data, mens de sidstnævnte

Derfor er det nødvendigt, hvis der skal skabes værdi af

er data pakket ind i en løsning, der kan præsentere disse

anvendelsen af FOT-data, at skabe en forholdsvis ensar-

data på en (efterhånden) intuitiv måde. I forbindelse

tet lovgivning og administration af denne.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 19

Figur 3: Tidsforbruget på kontrol af FOT-data

Flere initiativer i den fællesoffentlige digitaliserings-

data skal indgå. Vores spørgeskema undersøgelse kon-

strategi peger på, at man fra den offentlige sektors side

kluderer ret tydeligt, at et flertal af kommunerne mener,

er bevidste om problemstillingen og aktivt forsøger at

der er for mange objekter (om end der er en geografisk

gøre noget ved det.

forskel i svarene afhængigt af om kommunen er placeres

Det er ikke sikkert, det kan lade sig gøre kun at have

i henholdsvis Øst- eller Vestdanmark). En årsag til dette

ét datasæt, men så skal det klarlægges præcist hvilke da-

kan findes i det faktum, at de forskellige kommuner har

tasæt, der skal anvendes, og som kan kategoriseres som

forskellige behov. Ses der alene på byområder kontra

værende autoritative data. Som nævnt tidligere i analysen

landområder er der store forskellige i hvilke objekter, der

bør antallet af objekter diskuteres. Umiddelbart er der i

anvendes, og flere objekttyper anvendes eksempelvis kun

den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi ikke angivet

(eller primært) i det åbne land og har dermed ikke nogen

præcis, hvilke objekter / temaer, der bør indgå som auto-

relevans for de kommuner, der kun har byområder.

ritative data, men det bør nok overvejes, om alle FOT-

20

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Da autoritative data jf. den fællesoffentlige digitali-

seringsstrategi blandt andet er kendetegnede ved en høj

data. Selv hvis der sammenlignes med indbyggertallet

kvalitet, er det bydende nødvendigt at sikre dette dels

er der ikke nogen entydig forklaring; flere små kommu-

gennem produktionen af FOT-data, men også i forhold

ner anvender mere, end hvad der kunne forventes, og

til kommunernes kvalitetskontrol. Baseret på kommu-

flere store kom muner anvender mindre, end hvad der

nernes tilbagemeldinger må denne konkluderes at være

kunne forventes. FOTdanmark synes at have konklu-

noget uensartet.

deret det samme, idet man har igangsat en høring med

Vi har gennem vores undersøgelse erfaret, at tidsfor-

titlen ”professionalisering af produktionen”, hvor ét af

bruget på kontrol af FOT-data er meget forskelligt i de

ønskerne er, at KMS overtager det fulde produktions-

enkelte kommuner.

forløb inklusiv kontrol af data. Resultatet af et sådan til-

Resultatet må unægtelig blive, at datakvaliteten ikke

tag vil betyde, at ressourcer vil blive frigivet i kommu-

er så ensartet, som den bør være, hvis det skal være et

nerne samtidigt med, at det må forventes, at kvaliteten

sammenhængende og ensartet kortgrundlag. Selvom

af data vil blive hævet.

specifikationen overholdes, vil der stadig opstå ulighed

Tilgængelighed af data og beskrivelse af data (meta-

i datakvaliteten på tværs af kommunegrænserne, og

data) er et afgørende element i INSPIRE og i den danske

yderligere er det tvivlsomt, at kommunerne fortager de

implementering, og dette kan genfindes i de fællesof-

kontroller de skal i forbindelse med kvalitetssikring.

fentlige initiativer, der pågår. Det anerkendes i den fæl-

Mange kommuner har svært ved at afsætte ressourcer

lesoffentlige digitaliseringsstrategi ved ”.. blandt andet at

til behandlingen af FOT-data, og der er sikkert flere

se på om man med en fælles infrastruktur kan distribu-

kommuner, der ikke helt kan se logikken i, at de skal

ere data på en mere effektiv måde fra de offentlige regi-

kvalitetssikre en masse data, de alligevel ikke har behov

stre, så data samtidig kan bringes i spil med en højere

for. Skal FOT være et produkt, der fungerer som et im-

stabilitet og kapacitet, end det er tilfældet i dag.” (s. 38).

plementeret datagrundlag i sagsbehandlingen, skal der

Det er med andre ord afgørende at kunne tilgå data på

måske ikke kun ændringer til i forhold til det tekniske,

en mere effektiv måde.

men også i forhold til det organisatoriske. Her tænker vi primært på setuppet omkring kontrol af data.

Derudover bør der ske en forbedring af det flow, der

I forhold til produktet FOT er der flere muligheder for adgang til data. Det er muligt for kommunerne at downloade data fra Kortforsyningen via en FTP service

sker til og fra kommunerne i forhold til produktionen

eller benytte sig af en WMS/WFS løsning, der ligeledes

af data således, at kvaliteten af data sikres. Dette har

tilgås via Kortforsyningen. En yderligere mulighed er at

man fra FOTdanmarks side forsøgt at komme i møde

tilgå data via FOTdanmarks webinterface, hvor det lige-

ved at lave en kvalitetssikringsmanuel, men man må

ledes er muligt at foretage mindre rettelser. Umiddelbart

konstatere, dels er manualen forholdsvis kompleks at

har de fleste kommuner et komplet sæt af deres ”egne”

forstå, dels fokuserer den primært på de data, der kom-

FOT-data liggende lokalt. I forhold til de muligheder der

mer fra producenten og som skal kontrolleres, og ikke

generelt er til stede for anvendelse af FOT-data, er disse

på de ændringsudpegninger, der sendes fra kommuner-

begrænset. FOT2007 er at betragte som en ren produkti-

ne til producenten. Sidstnævnte kan til dels genfindes

onsdata og har derfor ikke de faciliteter til rådighed, der

i svaret fra kommunerne om, hvor mange timer de an-

med rimelighed kan forventes, herunder de nødvendige

vender til kontrol af data. Den overordnede konklusion

standardiserede snitflader til at kunne tilgå data via web-

her er, at der ikke er noget klart billede af, hvor mange

services. Dette er løst ved at lave en replikering af data

timer de enkelte kommuner anvender på at kontrollere

i FOT2007 til kortforsyningens database, hvorfra data

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 21

kan tilgås som WMS/WFS eller via en FTP service. Med

Eksempelvis kunne flere delobjekter i NATUR udgøres

den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi ønsker man at

af de udpegninger, der ligger i eksempelvis Danmarks

etablerer en Datafordeler, der skal fungere som mellem-

Miljøportal.

led i forhold til de enkelte fagregistre (CPR, BBR mfl.)

Andre kommuner påpeger problemstillingen omkring

og slutbrugeren. På den måde vil man sikre en stabil og

administrativt udpegede kontra fotogrammetriske regi-

hurtig infrastruktur for distribution af registerdata. Det

strerede data. Eksempelvis kan områder udpeget efter

er endnu ikke klarlagt hvordan geodata konkret skal

Naturbeskyttelseslovens § 3. ikke registreres fotogramme-

indgå i Datafordeleren.

trisk, men kræver en administrativ udpegning foretaget ”i

Disse udfordringer med at tilgå data bliver også

marken”. Andre geodata, som i dag indgår i FOT specifi-

kommenteret på af kommunerne, som mener, at de

kationen, kunne endvidere blive erstattet af de administra-

løsninger, der eksisterer i dag, er for komplicerede, og

tive registreringer, der foregår andre steder, hvis og såfremt

at de ikke efterlever de behov, kommunerne har. Det er

at den bagvedliggende lovgivning der ligger til grund for

eksempelvis med den nuværende tekniske løsning ikke

de pågældende registreringer gør det muligt.

muligt at ajourføre data ved ”kilden” (eksempelvis ob-

Dette vil sandsynligvis også kunne øge anvendelig-

jekttypen BYGNING i kommunens byggesagssystem),

heden af FOT-data hos andre offentlige myndigheder,

da der ikke eksisterer standardiserede snitflader som 3.

der i dag er underlagt lovgivning og procedurer, der i sin

part leverandører kan udvikle op imod. Dette strider

nuværende form ikke afspejler virkeligheden.

også imod princippet om, at arkitekturen skal under-

I vores undersøgelse er det også blevet tydeligt, at der

støtte fleksible og tværgående arbejdsprocesser. Ved at

eksisterer forskellige opfattelser af, hvad løbende sags-

skulle anvende ovenstående løsning som eksempelvis

orienteret ajourføring (LSA) er for en størrelse. Flere

byggesagsbehandler frem for sit fagsystem eller eventu-

kommuner nævner ændringsudpegninger (ÆUP´erne)

elt bede en GIS medarbejder om at tilrette data, under-

som værende LSA, og vi har i vores opgave præsenteret

støtter i sagens natur ikke de arbejdsprocesser, der er i

og diskuteret de to overordnede løsninger, der af mange

de enkelte forvaltninger.

kommuner anses som værende LSA. Begge løsninger,

Denne problemstilling belyses også i spørgsmålene

FOT browseren og GML upload, er omstændelige at

omkring Løbende Sagsorienteret Ajourføring (LSA),

anvende og lever efter vores opfattelse ikke op til IN-

hvoraf det fremgår, at langt størstedelen af kommunerne

SPIRE principperne om, at data ajourføres ved ”kilden”.

ajourfører data hos de GIS kyndige og ikke i de enkelte

Dette til trods for, at principperne går igen i de offentlige

fagkontorer.

digitaliseringsstrategier samt Lov om infrastruktur for

Et andet problem, som flere kommuner påpeger

geografisk information. Et eksempel kan være objekt-

i kommentarerne og i de generelle svar, er snitfladen

typen BYGNING. Denne ajourføres i forbindelse med

mellem administrative data og det, man kan kalde for

den generelle byggesagsstyring. De forskellige opfattel-

topografiske data (”kulissekort”). Flere kommuner

ser af LSA vidner om behovet for en afklaring og klar

nævner, at der ikke er en klar og entydig definition på

definition af, hvad LSA er. FOTdanmark udarbejdede en

administrative og topografiske data, og at der er flere

rapport, som blandt andet skulle være med til at afklare

objekter der med fordel kunne erstattes af administrativt

begrebet LSA, men kommentarerne fra kommunerne

registrerede data. På den måde ville det også blive mu-

kunne tyde på, at dette ikke er blevet kommunikeret or-

ligt at forenkle registreringen af data og dermed opfylde

dentligt ud, eller at kommunerne stadig har forskellige

INSPIRE princippet om, at data kun registreres én gang.

opfattelser af begrebet

22

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Som redegjort for er det i dag muligt for andre myn-

i forbindelse med registrering af deres ledninger. Som

digheder at anvende FOT-data via den såkaldte Statsaf-

vi tidligere har redegjort for, har ledningsejerne og især

tale. I forretningsmodellen for FOT beskrives, at det er

kommunerne haft et tæt samarbejde omkring udvikling

kommunerne og KMS, der kan anvende FOT-data, men

og ajourføringen af digitale grundkort. Dette forhold

efter indgåelsen af Statsaftalen er det blevet muligt for

har ændret sig efter, at FOT samarbejdet blev etableret,

andre statslige myndigheder at anvende data. Det giver

men ledningsejerne er stadig brugere af kommunernes

god mening, at forskellige ministerier og ressortområ-

tekniske grundkort, som nu for manges vedkommende

der har mulighed for at få adgang til FOT-data og vel at

er blevet til FOT. Samtidig sælger de enkelte kommuner

mærke i samme detaljeringsgrad som kommunerne, da

data til forskellige aktører, herunder landinspektørfirma-

alle myndigheder skal kunne foretage sagsbehandling ud

er, rådgivende ingeniørfirmaer mfl. Aftalen mellem kom-

fra de samme præmisser (samme datagrundlag). Men

munerne og KMS er skruet sammen på en sådan måde,

i forhold til den bagvedliggende forretningsmodel og

at det ikke er muligt for KMS at sælge detaljerede kort-

tilhørende økonomiske aftale mellem KMS og kommu-

data, men kun generaliserede data. Dette var for at sikre

nerne kan det overvejes, om denne model yder kommu-

hensynet til konkurrencen, så man ikke skabte en mo-

nerne retfærdighed, efter at flere statslige myndigheder

nopollignende situation. Det skaber et problem i forhold

har fået adgang til data. Det er endvidere på tale, at en

til, at private aktører, der ønsker at anvende FOT-data

tilsvarende aftale etableres mellem de danske regioner

på tværs af kommunegrænserne, er nødsaget til at indgå

og KMS vedrørende brug af geodata, hvilket givetvis vil

brugsaftaler med hver enkelt involveret kommune. Dette

øge brugen af FOT-data. I forbindelse med at FOT vil

er ikke optimalt og er i bedste fald ikke med til at skabe

være landsdækkende i 2012, er der lagt op til, at øko-

øget værdi af FOT-data. I forhold til de offentlige myn-

nomien bag aftalen kan genforhandles, og det må for-

digheder har private aktører ikke de samme muligheder

ventes, at økonomien bag vil blive ændret til at afspejle

i forhold til at trække på data. Som det er lige nu, kræver

virkeligheden, som den ser ud i 2012. Det økonomiske

adgangen til Kortforsyningen, at man betaler et abon-

setup er generelt en udfordring i forhold til tilgængelig-

nement for adgangen til data. Det er med andre ord for-

heden og dermed værdiskabelse i FOT. Salg af FOT-data

bundet med en ikke ubetydelig udgift for en privat aktør

er delt mellem kommunerne og KMS, sådan at KMS kan

at anvende de services, der stilles til rådighed fra KMS.

sælge aggregerede data, hvor kommunerne har salget

Et væsentligt element i overgangen til et Digitalt

af detaildata inden for den enkelte kommunes admini-

Samfund er nem og billig (gratis) adgang til data. Ved

strative grænse. Prissættelse og særlige forretningsvil-

at stille allerede indsamlet data (FOT) til rådighed for

kår fastsættes af den enkelte kommune. Det bevirker, at

andre aktører, kan der skabes mulighed for videreudvik-

hvis en større ledningsejer eller entreprenør skal have

ling (forædling) af disse data samt etablering af services,

data på tværs at fx 12 kommunegrænser, skal lednings-

som anvender disse data, og som i sidste ende kan skabe

ejeren eller entrprenøren lave selvstændige aftaler med

værdi for samfundet. At stille FOT-data gratis til rådig-

alle 12 kommuner. Nu, hvor data er tæt på landsdæk-

hed bliver ikke omtalt direkte i de fællesoffentlige digi-

kende, burde der laves en langt smidigere løsning. At en

taliseringsinitiativer, ikke mindst da kommunerne og

ledningsejer skal forhandle med alle 12 kommuner med

KMS har indtægter på salg af disse data, som de i givet

uens vilkår og prissættelse, er en højst unødvendig bu-

fald vil miste. Der går rygter om frikøb af FOTdata, men

reaukratisk besværliggørelse af processen.

hvordan modellen vil blive skruet sammen er på nuvæ-

I dag anvendes FOT blandt andet af ledningsejerne

rende tidspunkt ikke offentliggjort.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 23

Konklusion Autoritative data forstås som data, der har en grundlæg-

FOTdanmark har igangsat en høring om etableringen

gende betydning for den offentlige sektor, og at disse an-

af snitflader til FOT2007, der gør det muligt for 3. part

vendes på tværs af hele den offentlige sektor. Endvidere

at udvikle løsninger til FOT2007. Det kan imødekomme

skal disse data være veldefinerede, veldokumenterede

snitflade problematikken, såfremt forslaget bliver vedtaget.

og have klare kvalitetsmål. Samtidig skal distributionen

Organiseringen af FOTdanmark understøtter fint rol-

af disse data være effektiv og pålidelig, og data skal som

len for et frivilligt fællesoffentligt geografisk administra-

udgangspunkt kun indtastes én gang.

tionsgrundlag. Vores undersøgelse dokumenterer dog, at

Sættes FOT i denne ramme for at undersøge hvor

mange kommuner ikke føler sig hørt og ikke mener, de

modent FOT er, og dermed om FOT i dag anvendes

har tilstrækkeligt med indflydelse i forhold til de beslut-

som fællesoffentligt geografisk administrationsgrund-

ninger, der bliver taget. FOT projektet er en politisk sty-

lag, må svaret umiddelbart være nej. Vores undersøgelse

ret organisation med mange medlemmer. Kommunerne

viser, at der stadig er et stykke vej til det fællesoffentlige

skal derfor være bedre til at arbejde sammen, agere

geografiske administrationsgrundlag, men omvendt er

strategisk og være bedre til at spille deres politiske rolle

der også ting, der peger på, at FOT er på rette vej. Data

for at blive hørt. Det er en ressourcekrævende proces,

registreres eksempelvis flere gange, fordi manglende

men må anses som en nødvendighed i så omfattende et

entydige lovgivninger og praksisser betyder, at der skal

samarbejde. Selvom kommunerne bliver bedre til at spe-

oprettes og ajourføres flere datasæt (eksempelvis vand-

cificere deres behov, må det dog forventes, at ikke alle

løb). Manglende standardiserede snitflader i FOT2007

kommunerne kan få deres ønsker opfyldt, hvorfor det er

betyder, at det ikke er muligt at tilgå og rette FOTdata

vigtigt at finde den største fællesnævner. Bliver kommu-

direkte i fagsystemer og dermed gøre det muligt at op-

nerne bedre til at spille deres politiske rolle i samarbej-

datere FOT-data direkte ved kilden, som det foreskrives

det, vil de få større indflydelse på i hvilken retning, FOT

af INSPIRE direktivet og Lov om infrastruktur for geo-

skal udvikle sig. Dermed vil kommunerne kunne være

grafisk information.

mere medvirkende til, at produktet FOT kan dække de-

FOT-data er i dag veldefinerede, veldokumenterede

res behov. Det kræver samtidig, at der bliver sat nogle

og har klare kvalitetsmål i forhold til de specifikationer,

krav om, hvordan politikkerne skal ændres for at skabe

der er udarbejdet, men i forhold til den praktiske udfø-

det nødvendige samspil med fagsystemerne. Det må

relse i kommunerne viser vores undersøgelse, at der kan

nødvendigvis være en lang proces, men set i forhold til

sættes spørgsmål ved de faktuelle kvalitetsmål. Vores

hvor ungt et produkt FOT faktisk er, er arbejdet kun

undersøgelse viser endvidere, at FOT-data primært

lige begyndt. Der er mange muligheder i FOT samar-

anvendes som ”kulissekort”, og at kun ganske få objekter

bejdet, men der må tænkes i andre baner, end der hidtil

har en reel interesse for kommunerne.

er gjort, hvis flere kommuner skal stille sig tilfredse. De

Der er en generel begrebsforvirring i FOT samar-

store forskelle i kommunernes tidsforbrug på kvalitets-

bejdet. Det er forskelligt, hvad de enkelte kommuner

sikring af FOT-data kan være et problem for et ensartet,

forstår ved fx LSA og fællesoffentligt geografisk admini-

sammenhængende kortværk. Umiddelbart kan vi se en

strationsgrundlag. Her har FOTdanmark et større kom-

mulighed i, at FOT specifikationen bliver mindre omfat-

munikationsarbejde foran sig for at få defineret begre-

tende, så ressourcerne kan koncentreres om de vigtigste

berne og ikke mindst afstemt forventninger.

objekttyper.

24

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

REVIEWED

Autoritative geografiske grunddata på miljøområdet Artiklen diskuterer og kvalificerer begreberne grunddata og autoritative geodata. Autoritative geodata beskrives som retlige geodata, der umiddelbart og uden yderligere prøvelse kan lægges til grund for retlige beslutninger, og der foreslås nogle kriterier for vurdering af, hvad der kan anses for forvaltningsmæssige geografiske grunddata. Kriterierne illustreres med fire eksempler, der samtidigt viser, hvordan den grundlæggende areallovgivning ofte er skruet sammen på en måde, så lovgivningen står i vejen for at danne autoritative datasæt. Det konkluderes, at udviklingen i Lasse Baaner Lasse Baaner er cand. jur. ph.d. og adjunkt ved Institut for Fødevare- og Ressourceøkonomi på Københavns Uni-

retning af autoritative retlige geodata kræver, at lovgivningens arealregulerende bestemmelser stedfæstes på baggrund af kompetencenormer, hvor retsvirkningen er knyttet til selve registreringen.

Nøgleord: geodata; vandløb; fredskov; zonestatus; § 3-områder; naturbeskyttelse; offentligretlige rådighedsindskrænkninger; planlægning; areal-

versitet. Han arbejder med miljøretlige problemstillinger med særligt fokus på offentligretlige rådighedsindskrænkninger, geodata, arealregule-

lovgivning, miljøret, vandløb;

ring og planlægning.

teknik- og miljøområdet de seneste år. Grundlaget for GIS og digital forvalt-

Denne artikel stiller skarpt på, hvad autoritative geografiske grunddata som forvaltningsgrundlag egentlig er, og tegner et billede af, hvilken udvikling der er nødvendig, for at natur- og miljøforvaltningens geografiske grunddata kan blive autoritative.

Udviklingen af den digitale forvaltning på baggrund af GIS har præget ning er infrastrukturen for geografisk information (Kort- og Matrikelstyrelsen 2010; Ryttersgaard 2006; Baaner 2010; Regeringen et al. 2011, p.39). Udviklingen af denne infrastruktur er drevet af forøget datakapacitet overalt i samfundet og mulighederne for at udvikle og anvende geografisk relaterede applikationer i computere, webtjenester og telefoner og navigationssystemer.

Infrastrukturen for geografisk information skal også understøtte digitaliseringen og bidrage til en sammenhængende, enkel og effektiv offentlig opgavevaretagelse (Kort- og Matrikelstyrelsen 2011, p.6; jf. også Miljøministeriet 2011).

Det samfundsmæssige behov herfor er næsten identisk formuleret af Dansk Industri (Dansk Industri 2011), og ambition om at udnytte potentialerne ved digi-

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 25

REVIEWED

talisering deles af Kommunernes Landsforening og flere

defineret som alle data, som rummer en direkte eller

andre styrelser og ministerier (Kommunernes Landsfor-

indirekte henvisning til et bestemt sted eller geografisk

ening 2010; Erhvervs- og Byggestyrelsen 2010; Kultursty-

område. INSPIRE-direktivet sondrer mellem forskellige

relsen 2012; Fødevareministeriet 2011). Med oprettelsen

slags data, men alle data, der kan stedfæstes geografisk,

af Digitaliseringsstyrelsen i 2011 og vedtagelsen af Den

er omfattet af legaldefinitionen.

fællesoffentlige digitaliseringsstrategi (Regeringen et al.

Man opfatter traditionelt geodata som data med

2011) er der sat en national ramme for arbejdet. Det er

tre dimensioner eller bestående af tre elementer: tid,

samtidigt et udtryk for et forøget politisk fokus på områ-

sted og attribut (Balstrøm et al. 2006, p.23; Heywood

det – delvist ud fra en forventning om, at besparelser og

et al. 2006, p.32). Legaldefinitionen medtager ikke

effektiviseringer som følge af digitalisering kan finansiere

tidsdimensionen. Det er altså ikke nødvendigt for geo-

fremtidens velfærd (Regeringen et al. 2011, p.4).

data, at have en tidsmæssig reference, for at være omfat-

Udviklingen af fælles grunddata for myndighedernes

tet af legaldefinitionen. Sondringen mellem attribut og

arbejde er en del af digitaliseringsstrategien. I dette ini-

stedlig reference heller ikke helt klar i legaldefinitionen,

tiativ indgår også udbygning og forbedring af autorita-

men stedfæstelse er jo ikke er noget værd i sig selv, hvis

tive geografiske grunddata (Regeringen et al. 2011, p.39).

man ikke via en attribut er klar over, hvad det er, der er

Initiativet er uddybet i grunddataprogrammet (Kommu-

stedfæstet. Alligevel kunne det have styrket direktivets

nernes Landsforening & Regeringen 2012), som beskri-

grundlæggende systematik, hvis de tre elementer tid,

ver en række initiativer, der skal sikre lettilgængelige og

sted og attribut havde været tydeligt identificeret i for-

frie grunddata af høj kvalitet som grundlag for myndig-

bindelse med beskrivelsen eller definitionen af geodata.

hedernes arbejde, borgernes selvbetjening og virksomhedernes vækst. Det er også målet i grunddataprogram-

Retlige geodata

met, at der etableres digitale forvaltningsløsninger, som

Begrebet retlige geodata er tidligere introduceret som en

med udgangspunkt i geodata og GIS kan understøtte

kategori af geodata, der aktualiserer nogle særlige pro-

opgavevaretagelsen på natur- og miljøområdet. Natur-

blemstillinger vedrørende kvalitet, metadata og gyldighed

og Landbrugskommissionens statusrapport giver en både

(Baaner 2010). Sondringen har endnu ikke for alvor fået

god og letforståelig oversigt over hovedelementerne og

fodfæste i geodatamiljøet, men den skal fremhæves her,

udviklingstendenserne indenfor natur- og miljøområdet

fordi den er afgørende vigtig i analytisk sammenhæng, når

(Natur- og Landbrugskommissionen 2012, pp.463–472).

man skal diskutere geodata som forvaltningsgrundlag.

Men hvad er egentlig autoritative geografiske grundda-

Indenfor miljøområdet er en stor del af de geodata,

ta? Og hvad skal der til, for at de grundlæggende data i na-

som myndighederne indsamler og opbevarer, data om

tur- og miljøforvaltningen kan anses for autoritative? Det er

retlige forhold eller om forhold, der er retligt reguleret.

de spørgsmål, denne artikel diskuterer og søger at besvare.

Man kan sige, at geodata indenfor miljøområdet enten

Fokus er på samspillet mellem lovgivning og geodata , og

er retlige geodata, dvs. data om retlig regulering, eller

problemstillingen illustreres med nogle af de eksisterende

ikke-retlige geodata om objekter, der er retligt regule-

og velkendte grundlæggende arealregulerende regelsæt.

rede. Det er derfor at geodata er så relevant at beskæftige sig retsvidenskabeligt med. De fleste datasæt – i alt

Geodata og grunddata

fald indenfor natur- og miljøområdet – er tæt forbundet

Geodata - legaldefinitionen

med en form for retlig styring eller regulering.

Geodata er i INSPIRE-direktivet artikel 3, stk. 1, nr. 2

26

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

I et intensivt reguleret land som Danmark vil mange

af myndighedernes geodatasæt angå objekter, der er

definition, kan de autoritative data altså umiddelbart

retligt regulerede. Det er i udgangspunktet ikke-retlige

bruges i retlige sammenhænge og danne grundlag for

geodata, da det er geodata for fysiske objekter, men det

retlige afgørelser. I retsvidenskaben anvendes et begreb

er fysiske objekter, der er underlagt retlig regulering. Ek-

som gyldighed (jf. f.eks. Andersen 2002, p.848), og retlig

semplerne kan være søer og vandløb i FOT, fortidsmin-

autoritet kan også beskrives som retlig gyldighed. Når

derne i Det Kulturhistoriske Centralregister (DCK) og

vi snakker gyldighed for geodata, bruges dette begreb

bygningerne i Bygnings- og Boligregisteret (BBR).

imidlertid ofte mere snævert til at beskrive, at der er

De retlige geodata er derimod stedfæstede rettig-

overensstemmelse mellem virkelighed og data hvad

heder og pligter, som det f.eks. kommer til udtryk i rå-

angår det tidsmæssige element (jf. f.eks. FOT Danmark

dighedsindskrænkninger, arealreguleringer, tilladelser,

2010, p.348). Derfor er autoritet for så vidt et velvalgt

forbud, påbud m.v. Det drejer sig bl.a. om udpegede

begreb for data, der har retlig gyldighed.

eller beskyttede områder, bygge- og beskyttelseslinjer,

Vender vi os mod retlige geodata, så er det afgø-

tilladelser og godkendelser m.v., planer, ejerforhold og

rende for deres autoritet, om de er gyldige fordi deres

noteringer. Stedfæstede oplysninger om disse forhold

retlige gyldighed knytter sig til selve datasættet, eller

er ikke primært data om eksisterende geografiske og

om de er ”gyldige” fordi, datasættet er retvisende m.h.t.

fysiske objekter, men data om lokaliserede rettigheder

objekternes retlige gyldighed i henhold til lovgivningen.

og pligter. Det er den gruppe af geodata, man kan be-

Forskellen kan virke lidt kryptisk, men er i virkelighe-

tegne som retlige geodata. I forståelsen af geodata som

den ikke så kompliceret, og nogle almindelige begreber

havende de tre dimensioner tid, sted og attribut, kan de

fra forvaltningsretten kan understøtte forståelsen.

retlige geodata beskrives som geodata med retlige attributter (jf. også Baaner 2010, p.6).

I forvaltningsretten sondres mellem konstaterende og konstituerende forvaltningsafgørelser (jf. f.eks. Revsbech 2009, p.84; Berg 2007, p.16). De konstaterende afgørelser,

Autoritative geodata

som kendes fra lovliggørelsespåbud m.v., kendetegnes

Der er ingen almindelig anderkendt definition af auto-

ved, at de ikke skaber eller ændrer retsforhold, men blot

ritative data. Begrebet bruges også i den fællesoffentlige

fastslår, hvad der er gældende ret. Konstituerende afgø-

digitaliseringsstrategi i flere forskellige sammenhænge

relser, som kendes fra tilladelser dispensationer m.v., er

og især indenfor ejendomsom-rådet uden nærmere defi-

derimod karakteriseret ved, at de skaber ret.

nition (Regeringen et al. 2011, pp.37–39).

Sondringen er central for vurdering af retlige geoda-

Man kan beskrive autoritative data som data, hvor

tas autoritet. Retlige geodata, der dannes med udgangs-

der er overensstemmelse mellem virkeligheden og så

punkt i en kompetencenorm – som f.eks. udpegningen

data for det enkelte objekt med hensyn til både tid, sted

vandløb med åbeskyttelseslinje efter naturbeskyttelses-

og attribut. Det er imidlertid et forhold, der kan inde-

lovens § 16 eller vandløb udpeget som beskyttet af

holdes i begrebet datakvalitet, og der bør ligger mere i

naturbeskyttelseslovens § 3 – kan beskrives som retligt

tilføjelsen af ordet autoritative end blot tilstedeværelsen

konstituerende geodata (jf. også Baaner 2010, p.10). De

af en høj datakvalitet.

er autoritative i den forstand, at de umiddelbart kan

Mit udgangspunkt er, at data for at anses som autoritative i en forvaltningssammenhæng umiddelbart

lægges til grund for forvaltningsakter.

For de konstaterende retlige geodatasæt er spørgs-

skal kunne lægges til grund for en given retlig beslut-

målet om retlig autoritet et helt andet. Det er et spørgs-

ning som f.eks. en forvaltningsretlig afgørelse. Med den

mål om datakvalitet - et spørgsmål om, hvorvidt der er

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 27

REVIEWED

overensstemmelse mellem datasættet og så det retsfor-

Der er ingen tvivl om, at de data, som Digitalise-

hold, som datasættet beskriver. Her er de enkelte ob-

ringsstyrelsen i første omgang tager fat på modernise-

jekters retlige autoritet noget, man kan undersøge ved

ringen af, er nogle af de væsentligste data for hele den

anvendelsen af traditionel juridisk metode. Og ser man

offentlige forvaltning, men der er lagt op til, at grund-

på datasættet som sådan, er den retlige autoritet noget,

dataprogrammet skal udvides til at omfatte andre data af

man kan undersøge ved at sammenligne dataspecifika-

betydning for forvaltningen. Hvis grunddataprogram-

tionen for datasættets objekter med den tilsvarende rets-

met skal udvides til at omfatte geodata indenfor natur-

regel i lovgivningens arealregulerende eller rådigheds-

og miljøforvaltningen, kommer spørgsmålet om, hvilke

indskrænkende regelsæt.

data der er grunddata. Hvilke datasæt er de grundlæg-

For de retligt konstituerende datasæt følger autoritet

gende datasæt indenfor areallovgivningen?

af kompetencenormen i den bagvedliggende lovgivning.

Både i regi af Servicefællesskabet for Geodata og

For de konstaterende retlige geodatasæt følger autoritet

Kort- og Matrikelstyrelsen har der været arbejdet med

noget, af datakvaliteten og specifikationens overens-

spørgsmålet om, hvilke datasæt, der er de grund-

stemmelse med den bagvedliggende lovgivning samt an-

læggende datasæt indenfor ejendomsforvaltning og

vendelsen af juridisk metode ved dataindsamlingen.

arealregulering. Udvalget til nytænkning af basisdata

De konstaterende geodatasæt bliver dog aldrig retligt

kom i 2004 med en rapport, der sigter på både med at

autoritative i egentlige forstand. De kan blive retvisende,

fastlægge en forståelsesramme for basisdata og metoder

og dermed i praksis få en vis autoritet, men retlige auto-

til at udpege basisdata (Udvalget til nytænkning vedrør-

ritet får geodata kun, når de er dannet på baggrund af en

ende basisdata 2004, p.7). Rapporten arbejder med

kompetencenorm i lovgivningen til at stedfæste en given

kategorierne sektorspecifikke data og multisektordata

retlig regulering, som f.eks. kompetencen til at udpege et

og blandt multisektordata beskrives en gruppe data som

område som beskyttet.

referencedata. Geografske referencedata giver en entydig stedbestemmelse og gør det muligt at sammenstille data

Grunddata

fra forskellige kilder (Udvalget til nytænkning vedrør-

Grunddata er et af omdrejningspunkterne for den

ende basisdata 2004, p.14). Sondringen genkendes i

fællesoffentlige digitaliseringsstrategi og grunddata-

Kort- og Matrikelstyrelsens strategiske grundlag, hvor

programmet. Men hvad er da grunddata? Grunddata

de grundlæggende geodatasæt beskrives som stedbe-

beskrives af Digitaliseringsstyrelsen som fundamen-

stemmende referencedata (Kort- og Matrikelstyrelsen

tale oplysninger, der indgår i myndighedernes daglige

2011, p.19). Disse stedbestemmende referencedata fun-

sagsbehandling og er særligt vigtige fordi de bruges igen

gerer som stedlig reference og geonøgle for en række

og igen på tværs af hele den offentlige sektor (Kommu-

andre datasæt, og en entydig stedfæstelse af disse data er

nernes Landsforening & Regeringen 2012, p.6). I første

derfor essentiel for deres kvalitet.

omgang indgår registre som Det Centrale Virksomheds-

Der er altså flere muligheder. En mulighed er at tage

register (CVR), Bygnings- og Boligregisteret (BBR) og

udgangspunkt i begrebet multisektordata og se på, i

Det Centrale Personregister (CPR), samt landkortdata

hvilket omfang et datasæt anvendes i forvaltningen. Et

på baggrund af FOT-specifikationen (Kommunernes

datasæt, der anvendes ofte af mange myndigheder og

Landsforening & Regeringen 2012, p.19). Grunddata er

til mange formål, kan siges at være et grunddatasæt. I

altså ikke nødvendigvis geodata, men en del af samfun-

afgrænsningen af multisektordata kan imidlertid også

dets grunddata vil naturlig være det.

indgå, at datasættet relateret til lovgivningsmæssige

28

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

krav, at der er behov for sammenhæng og homogenitet,

natur- og planområdet og er tilsvarende centralt for

samt at der er samfundsøkonomiske og politiske interes-

den statslige Natura 2000-planlægning og Natur- og

ser i datasættes kvalitet og udbredelse (se Udvalget til

Miljøklagenævnets sagsbehandling. Registreringen

nytænkning vedrørende basisdata 2004, p.19). En anden

bruges endvidere direkte i de geografiske analysered-

mulighed er at se på, i hvilket omfang et datasæt indgår

skaber og beslutningsstøttesystemer, som myndighe-

de forskellige arealregulerende regelsæt. Et datasæt, der

der og private rådgivere udvikler, (se f.eks. Ludvigsen

indgår i mange regelsæt indenfor areallovgivningen

& ConTerra 2010; KOMBIT Kommunernes it-fælles-

– f.eks. som geonøgle eller som stedbestemmende for

skab 2012; J. B. Jensen 2011a; J. B. Jensen 2011b) og af

andre regelsæt – kan siges at være et grunddatasæt.

interesseorganisationer indenfor natur- og miljø. På

En tredje mulighed er at se på retsvirkningen og intensiteten af reguleringen knyttet til datasættet. Et data-

den bagrund kan § 3-registreringen, som den kaldes, ses som et grundlæggende datasæt.

sæt, der beskriver en intensiv regulering med umiddelbar

Beskyttelsen efter naturbeskyttelseslovens § 3 omfat-

retsvirkning for borgerne, kan på den måde siges at være

ter visse heder, moser, enge, overdrev og søer. Datasæt-

et grunddatasæt. Den sidste mulighed, som behandles

tet over disse naturtyper er opbygget i forbindelse med

i denne artikel, er at se på, hvor intensivt de objekter,

det, der er blevet kaldt en vejledende registrering af

som datasættet beskriver, er regulerede. Et datasæt over

beskyttelsen (Miljøministeriet Skov- og Naturstyrelsen

objekter, der intensivt regulerede, vil med den forståelse

1993). Der er – med undtagelse af registreringen af

være et grundlæggende datasæt. I begge tilfælde vil der

vandløb – tale om en konstaterende registrering, hvor

være de politiske og retssikkerhedsmæssige hensyn til

man med udgangspunkt i luftfotos har forsøgt at registre

stede, der kan kategorisere datasættet som multidatasæt,

de arealer, hvor anvendelsen af lovgivningens regler ville

i den etablerede basisdataterminologi (se Udvalget til ny-

føre til en konstatering af, at arealet var beskyttet.

tænkning vedrørende basisdata 2004, p.19) Jeg vil prøve at give nogle eksempler på velkendte

Det er imidlertid i mange tilfælde en vanskelig sag at konstatere, om et areal er beskyttet eller ej. De beskyttede

datasæt, der ud fra de forskellige betragtninger ovenfor

arealer afgrænses på baggrund af fortolkning af loven,

kan anses som grunddata i natur- og miljøforvaltnin-

dens forarbejder og en udviklet nævnspraksis, hvori

gen. Samtidigt vil jeg også diskutere og problematisere

blandt andet indgår forhold som arealets driftshistorie,

deres konkrete autoritet med udgangspunkt i sondrin-

botanik og jordbundsforhold samt eventulle anmeldel-

gen mellem konstaterende og konstituerende datasæt.

ser til kommunen efter driftslovens regler (se f.eks. Anker 2006a; Pagh 2009). Det lader sig ikke afgøre alene ved un-

Eksempler på natur- og miljømæssige grunddata

dersøgelser af luftfotos og besigtigelser i felten. Datasæt-

Beskyttede naturtyper – Et datasæt, der anvendes ofte

umiddelbart lægges til grund for retlige beslutninger.

Et datasæt, der anvendes ofte af mange myndighe-

tet over § 3-arealer er altså ikke autoritativt – det kan ikke En undersøgelse i 2011 viste tilmed også en afvi-

der og til mange formål, kan siges at være et grund-

gelse mellem de eksisterende data og tilstedeværel-

datasæt. Datasættet over arealer beskyttet af natur-

sen af beskyttede naturtyper på 15-20 % (Nygaard et

beskyttelseslovens § 3 er sådan et datasæt. Det er mit

al. 2011). Den store usikkerhed vedrørende registre-

indtryk, at datasættet, der fremgår af alle kommunale

ringen af beskyttelsen og en rapport fra Danmarks

GIS, bruges af kommunerne i forbindelse med langt

Miljøundersøgelser førte i 2010 til en aftale mellem

den meste planlægning og sagsbehandling indenfor

Miljøministeriet og Kommunernes Landsforening om at

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 29

REVIEWED

bruge op mod 36 mio. kr. på at gennemgå det eksiste-

mer er eksempelvis via vandløbslovens § 69 delvist bun-

rende datasæt (Miljøministeriet 2010).

det til vandplanernes miljømål for vandløbet, der igen

I denne store statslige indsats med en samlet opdate-

via bekendtgørelse nr. 1355 af 11. december 2006 om

ring af datasættet, er det imidlertid uklart om det er en

karakterisering af vandforekomster, opgørelse af påvirk-

retlig eller fysisk attribut, der registreres - altså om det

ninger og kortlægning af vandressourcer er bundet til

er en registrering af tilstedeværelsen af en rådighedsind-

afgrænsningen af vandløbsvandforekomster, der igen via

skrænkning eller af tilstedeværelsen af naturtype eller

Naturstyrelsens vejledning (By- og Landskabsstyrelsen

om det er begge dele på samme tid. At bedømme på de

2011, p.12) igen er bundet til afgrænsningen af Natura

tekniske anvisninger (Naturstyrelsen 2010) er det formo-

2000-områder osv. Beskyttelsen af sten- og jorddiger er

dentligt et forsøg på en registrering af begge dele på sam-

efter bekendtgørelse nr. 1511 af 14. december 2006 om

me tid (jf også Asbirk & Skafte 2011, p.146), men med en

beskyttede sten- og jorddiger og lignende knyttet til så

forsimplet registrering af den retlige attribut – beskyttel-

forskellige forhold, som ejerskabet, tilstedeværelsen af

sen – der ikke bruger almindelig juridisk metode.

beskyttede naturtyper, markeringen af diget på Kort-

Beskyttelse efter naturbeskyttelseslovens § 3 omfatter

og Matrikelstyrelsens (nu Geodatastyrelsens) kortværk

imidlertid også en række vandløb nemlig dem, der er ud-

Danmark (1:25.000) i den seneste reviderede udgave

peget af miljøministeren som beskyttede. Vandløb er altså i

forud for den 1. juli 1992, digets formål og endelig om-

modsætning til de andre naturtyper kun omfattet af beskyt-

rådets zonestatus. Sten- og jorddigebeskyttelsen er altså

telsen, hvis de er udpegede af miljøministeren. Stedfæstel-

også sammenkædet med en lang række andre forhold og

sen er her bundet til en kompetencenorm, udpegningen er

registreringer.

konstituerende og datasættet er dermed autoritativt.

Eksemplet med naturbeskyttelseslovens § 3 vi-

Et datasæt, der på den vis indgår i mange af de forskellige andre arealregulerende regelsæt kan ses som

ser, at behovet for autoritative data, der stedfæster de

et grunddatasæt. Data for et områdets zonestatus er et

grundlæggende naturbeskyttende regelsæt er stort, og

godt eksempel herpå. En undersøgelse af den regulering,

at samfundet bruger en del penge på at få det opfyldt,

der på den ene eller anden måde er knyttet til et områ-

men også at det med den nuværende formulering af

des zonestatus, viser at det omfatter mindst 24 regelsæt

naturbeskyttelseslovens § 3 ikke kan lade sig gøre. Man

(se Boks 1). Ud fra den metode, er der altså grundlag for

kan nærme sig et godt datagrundlag og forbedre me-

at karakterisere data for et områdes zonestatus som for-

toderne for dataindsamling og registrering, forhånds-

valtningsmæssige grunddata indenfor miljø- og natur-

formodningen for, at et registreret areal er omfattet af

beskyttelsesområdet.

lovens beskyttelse, kan bestyrkes, men autoritativt bliver

Hvordan er så den retlige autoritet af de zonedata vi

datasættet aldrig, så længe stedfæstelsen af de beskyttede

har? Data om et områdets zonestatus er – i modsætning

arealer kun kan ske ud fra den konkrete subsumption

til f.eks. data om tilstedeværelsen af et særligt naturind-

under naturbeskyttelseslovens regler.

hold på et areal – retlige geodata. Det er geodata, hvor attributten beskriver et retsforhold og ikke et fysisk objekt.

Zonestatus – Et datasæt, der indgår i mange forskellige arealregulerende regelsæt

Retsforholdet zonestatus bedømmes ud fra planlovens

Den danske areallovgivning består i betydelig grad af

ler tilsvarende ældre planer, er landzone. Stedfæstelsen

sammenkædede regelsæt. Vandløbslovens 2-m. bræm-

af byzone og sommerhusområder er således bundet til

30

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

§ 34, hvorefter et område, der ikke gyldigt er overført til byzone- eller sommerhusområde ved lokalplan el-

Boks 1

Regelsæt hvis anvendelse bl.a. styres af området zonestatus • Anmeldepligt for anlægsarbejder, jf. VVM-bekendtgørelsens bilag 2, nr. 11a.

• Miljøvurderingspligt for planer m.v., jf. miljøvurderingslovens bilag 4, nr. 10 a og b.

• Markering af strandbeskyttelseslinjen, jf. naturbeskyttelseslovens § 69a • 2 m.-bræmmer langs vandløb, jf. vandløbslovens § 69 • Randzoner, jf. lov om randzoner, jf. randzonelovens § 1.

• Områdeklassificering af lettere forurenet jord, jf. jordforureningslovens § 50a • Godkendelse af husdyrbrug, jf. husdyrbruglovens § 20 • Ophævelse af landbrugspligt, jf. landbrugsejendomslovens § 6.

• Dyrkningspligt, rydningspligt m.v., jf. driftslovens § 3 • Personer og selskabers erhvervelse af landbrugsejendomme i.h.t. landbrugslovens kap. 7-10.

• Forbud mod etablering af husdyrbrug, jf. husdyrbruglovens § 6.

• Anvendelsen af by- og landregelsæt for private veje, jf. privatvejlovens § 6 • Pålægges af statslig forkøbsret, jf. naturbeskyttelseslovens § 56.

• Begrænsning i vandløbsmyndighedens kompetence m.h.t. udpumpningsanlæg, jf. vandløbslovens § 46a • Emmissionskrav vedrørende fyrringsanlæg, jf. brændeovnsbekendtgørelsens § 4.

• Beskyttelsen af sten- og jorddiger, jf. digebekendtgørelsens § 1 • Etablering af dyrehold som hestepensioner og hundekenneler, jf. husdyrgødningsbekendtgø-relsens § § 4 og 5.

• Etablering af pelsdyrfarme, jf. pelsdyrfarmbekendtgørelsens § 2.

• Anvendelsen af affald til jordbrugsformål, jf. slambekendtgørelsens § 20 • Afgrænsning af kolonihaveområder, jf. kolonihavelovens § 2 • Jagt på fiskeriterritoriet, jf. jagtlovens § 19 • Hobbypræget husdyrhold, jf. miljøaktivitetsbekendtgørelsens § 8.

• Afbrænding af haveaffald, jf. affaldsbekendtgørelsens § 38.

• Beskyttelsen af heder, enge og overdrev, jf. naturtypebekendtgørelsens § 1.

en kompetencenorm. Alligevel er datasættets autoritet

status i medfør af plangrundlaget, dels den geografiske

problematisk. Et områdes zonestatus må nemlig herefter

udstrækning af eventuel byzone og sommerhusområde.

afgøres på baggrund af en vurdering af det kommunale

Angivelse af zonestatus i plansystemDK er altså en regi-

plangrundlag.

strering, der må bruges med meget stor forsigtighed

Naturstyrelsen samler alle oplysninger om kommu-

i retlige sammenhænge. De grunddata vi har i plan-

nale planer efter planloven i plansystemDK, og kommu-

systemDK vedrørende et områdets zonestatus er ikke

nerne har efter cirkulære nr. 68 af 6. september 2006 om

autoritative.

plansystemDK pligt til at indberette nye og eksisterende

Planerne tilknyttes systemet i en pdf-version, så det

planer til systemet. I forbindelse med indberetningen,

er muligt at vurdere et areals reelle zonestatus på det rette

har kommunerne relativt formløst vurderet både attri-

autoritative grundlag med indgang via plansystemDK.

but og stedfæstelse – dvs. dels spørgsmålet om zone-

Men, når der nu findes et centralt register, som plansy-

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 31

REVIEWED

stemDK, og når nu et områdes zonestatus har så stor betydning i mange retlige sammenhænge, så er det ikke

Boks 2

Skovlovens § 3

hensigtsmæssigt, at data i systemet vedrørende et områdes

Fredskovspligtige arealer er:

zonestatus ikke er autoritative – hverken ud fra retssikker-

1) Arealer, som miljøministeren har besluttet skal

hedsmæssige eller effektivitetsmæssige betragtninger.

PlansystemDK har hjemmel i planlovens § 54 b, der blev indsat i 2006 ved lov nr. 539 af 8. juni 2006.

være fredskovspligtige.

2) Arealer, der i matriklen eller tingbogen er noteret som majoratskov.

Det havde været forholdsvist let ved lovændringen at

3) Arealer med skov, der ejes eller erhverves af

etablere et autoritativt register, der ikke bare samlede

stat, kommuner eller folkekirke, arealer, der

oplysninger om gældende kommune- og lokalplaner

ejes af disse, og hvor skov etableres eller

og stillede planerne til rådighed for alle, men som også

indfinder sig, samt tilhørende arealer uden

konstituerede et områdets zonestatus. Derved kunne

træbevoksning

vi med den samme indsats have haft et autoritativt datasæt for zonestatus i Danmark.

Landbrugslovens § 2 Fredskovspligt - Et datasæt, der beskriver en intensiv regulering med umiddelbar retsvirkning for borgerne Vi har to gamle arealregulerende regelsæt – de to gamle

§ 2. Ved en landbrugsejendom forstås i denne lov en ejendom, der er noteret som en landbrugsejendom i Kort- og Matrikelstyrelsens matrikelregister.

”pligter” landbrugspligten og fredskovs-pligten. De er de næste eksempler, jeg vil trække frem. Fredskovsplig-

Stk. 2. En landbrugsejendom er undergivet land-

ten er bindende for ejerne af en ejendom, og indeholder

brugspligt, hvorved forstås, at ejendommen er

en intensiv regulering af udnyttelsesmulighederne på de

omfattet af reglerne i denne lov.

omfattede arealer. På den baggrund kan data for fredskovspligt karakteriseres som et grunddata.

Fredskovspligten er – som det ofte formuleres – en

Landbrugspligten er autoritativt knyttet til registre-

permanent reservation af arealet til skovformål (jf. f.eks.

ringen i matriklen. Det er fredskovspligten derimod

Anker 2006b, p.646). Fredskovspligten medfører en række

ikke. Afgrænsningen af, hvilke arealer, der er fredskovs-

indskrænkninger i ejerens rådighed over arealet. Kravet

pligtige, har tidligere været vældig vanskelig, idet det

om, at fredskovspligtige arealer skal holdes bevoksede, var

har krævet et historisk kendskab til den enkelte skovs

i mange år det væsentligste element i skovlovens rådig-

tilblivelse og til den skiftende skovlovgivning. Det førte

hedsindskrænkning. I dag er det i højere grad forbuddet

til en revision af bestemmelserne i 2004. For privatejede

mod byggeri, anlæg og terrænændringer, der ikke er nød-

arealer angiver skovlovens § 3 nu, at fredskovspligten

vendige for skovdriften, der er den væsentligste restriktion

dels omfatter de arealer, som miljøministeren har be-

knyttet til fredskovspligten. Ligesom et areals zonestatus

sluttet, skal være fredskovspligtige, dels de arealer, der

har afgørende betydning i forbindelse med en lang række

i matriklen eller tingbogen er noteret som majoratskov

andre arealregulerende regelsæt, så er der også en lang

(se boks 2).

række forskellige regelsæt, hvis anvendelse afhænger af, om et areal er fredskovspligtigt eller ej.

32

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Begrebet majoratskov er knyttet til lensafløsningsloven af 1919, der regulerede udstykningsmulighederne fra

de gamle len, stamhuse m.v., Efter lensafløsningsloven

1996, bem. til § 8) og efterhånden som administrationen

var blevet vedtaget, blev alle majorater gennemgået, og

af dem kommer på afstand, vil tvivl om afgrænsning og

deres skovejendoms status som majorat blev tinglyst og

lokalisering af fredskovspligtige arealer blive stadig van-

senere noteret i matriklen. Denne afgrænsning, der hen-

skeligere at håndtere.

holder sig til matriklens og tingbogens notering, er derfor ukompliceret. Matriklens notering er her autoritativ.

Endelig er der de offentlige arealer med skov. Her er fredskovspligten knyttet til tilstedeværelsen af natur-

Den anden gruppe, ”arealer som miljøministeren har

typen skov. Dertil kommer et kompliceret samspil med

besluttet skal være fredsskov”, er derimod problematisk.

den kommunale planlægning i lovens § 3, stk. 4 og stk.

Baggrunden for bestemmelsen er, at skovloven af 1989

5, der betyder, at også ældre kommune- og lokalplaner

opererede med ni forskellige kriterier for hvilke jorder,

har betydning for, om et offentligt ejet areal med skov er

der var omfattet af fredskovspligt. Man gennemførte

fredskovspligtigt.

så en landsdækkende fredskovskonstatering for at få

Ligesom hede, overdrev, eng, sø og mose, så er skov

fredskovspligten noteret i matriklen. Fredskovskonsta-

en dynamisk naturtype. Skov indfinder sig på de fleste

teringen afsluttedes i 1998, og matriklen skulle herefter

arealer over en årrække og udvikles fra tilgroede parker

også være autoritativ m.h.t. fredskovspligt. Vedtagelsen

og offentlige beplantninger. Data om skov kræver altså

af den nye skovlov i 2004 tilsigtede angiveligt at opnå en

en jævnlig opdatering for at være retvisende. Indberet-

forenkling vedrørende spørgsmålet om fredskovspligt,

ningerne, der danner grundlag for Naturstyrelsens og

men den forenkling opnåede man stort set ikke. Formu-

Geodatastyrelsens notering af fredskovspligt i matrik-

leringen i 2004-loven betyder nemlig, at det er den ”be-

len, er varierende i kvalitet, og er formodentligt i mange

slutning”, der blev truffet i forbindelse med fredskovs-

kommuner mere undtagelsen end reglen. Skovlovens §

konstateringen med hjemmel i den tidligere skovlov, der

3, stk. 6, der indeholder pligten til at meddele Natursty-

er det retlige grundlag for fredskovspligten.

relsen, når offentlig skov på den måde opstår, er desuden

Når man derfor skal afgøre, om et privat areal er un-

kun en ordensforskrift uden retsvirkning i forhold til

derlagt fredskovspligt, kan man altså ikke henholde sig

fredskovspligten. Matriklens registrering af fredskovs-

til matriklens notering. Den har, hvad enten den går ud

pligt er altså konstaterende og ikke konstituerende, som

på fredskovspligt eller ej, ingen retsvirkning. Det er den

den tilsvarende registrering af landbrugspligt er.

konkrete skovlovssag, der er det retlige rundlag for fred-

Ved lovændringen kunne fredskovspligten let have

skovspligten. Er der ingen skovlovssag, så er der ingen

været knyttet til matriklens notering ligesom land-

fredskovspligt. Er der en skovlovssag, som fastslår fred-

brugspligten. Når det ikke skete, så skyldes det ifølge

skovspligt, så er arealet som udgangspunkt fredskovsplig-

forarbejderne til 2004-loven dels muligheden for at rette

tigt. En skovlovssag kan imidlertid som andre afgørelser

fejlregistreringer, dels at man i tvivlstilfælde vil fastholde

anfægtes som forkert. Hvis man som borger vil anfægte

den gamle skovlovssag frem for matriklens notering

den gamle skovlovsafgørelse, må man have fat i den gamle

som det retlige grundlag (Miljøministeren 2004, indl.

skovlov igen med dens ni kategorier af fredskovspligtige

pkt. 2.6 og bem. til § 3). Problemet med fejlregistre-

arealer, og sammenholde den med de forhold, der var gæl-

ringer kunne imidlertid være løst ved en almindelig

dende på tidspunktet for fredskovskonstateringen.

hjemmel til at rette sådanne i matriklen, og ud fra en

Den gamle skovlovs ni kriterier for fredskovspligt

effektivitetsbetragtning havde tvivlstilfældene nok haft

gav i forvejen anledning til retssikkerhedsmæssig kritik

bedst af at blive udryddet en gang for alle, ved at lade

(Miljøministeren 1988, bem. til § 7; Miljøministeren

matriklens notering være autoritativ.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 33

REVIEWED

2004- skovloven knytter udtrykkeligt fredskovspligten til miljøministerens ”beslutning” og ikke til miljøministerens ”afgørelse” – der ellers naturligt vil referere til skovlovsafgørelsen. Det kan umiddelbart undre. Nu kan ministeren jo beslutte næsten hvad som helst for sig selv og sine ansatte, men skal hans beslutning have retsvirkning for borgerne, må den enten følges op af en forvaltningsretlig afgørelse eller af en ministeriel bekendtgørelse.

Om skovlovens formulering er valgt for at give mini-

Boks 3

Søer, bassiner, vandløb, grøfter m.v. på topografiske og tekniske kort kan være omfattet af følgende regelsæt

1. Vandløbsloven der omfatter visse søer, vandløb, grøfter, kanaler, dræn og rørledninger m.v.

2. Miljøbeskyttelsesloven der omfatter visse søer, bassiner, grøfter, dræn, rørledninger m.v.

steren mulighed for at fastlægge fredskovspligtige arealer generelt ved en ministeriel bekendtgørelse – som f.eks. strandbeskyttelses- og klitfredningslinjen efter naturbeskyttelseslovens § 8, stk. 3 – må stå åbent. Lovens forarbejder tager ikke stilling til spørgsmålet, men den konstruktion ville på forholdsvis smidig vis kunne gøre matriklens notering autoritativ for så vidt angår privatejede fredskovspligtige arealer. Vedrørende de offentligt ejede arealer ville det imidlertid kræve en lovændring at få et autoritativt datasæt, så fredskovspligten ikke blev knyttet til tilstedeværelsen af skov, men til Naturstyrelses konstatering og Geodatastyrelsens registrering af arealet i matriklen som fredskovspligtigt.

3. Naturbeskyttelseslovens § 3 der omfatter visse naturlige søer og vandløb 4. Naturbeskyttelseslovens § 16 der omfatter visse søer og vandløb med beskyttelseslinje 5. Vandløbslovens § 69 der omfatter visse søer og vandløb med bræmmer 6. Randzoneloven der omfatter visse søer, vandløb, grøfter, kanaler m.v. med randzoner 7. Randzonekompensationsbekendtgørelsen der omfatter visse søer, vandløb, grøfter, kanaler m.v. med kompensation for randzoner.

8. Miljømålslovens kap. 6 der omfatter visse søer og vandløb, grøfter, kanaler m.v. med miljømål.

Vandløb – Et datasæt over objekter, der er intensivt retligt regulerede Det sidste eksempel på data, der kan anses som grund-

der er gengivet i boks 3. Der er altså tale om objekter,

data og hvis autoritet kan problematiseres, er data for

der er intensivt retligt regulerede og data for søer og

vandløb. Vandløb er fysiske objekter, der er relativt inten-

vandløb kan på den baggrund betragtes som grunddata.

sivt retligt reguleret. En del af de vandløbsdatasæt, som

Vandløbsdata har på mange måder været et smer-

myndighederne har, er datasæt over vandløbene som fy-

tensbarn for både den kommunale og den statslige

siske objekter, mens andre af myndighedernes datasæt er

natur- og miljøforvaltning, og nu er det ambitionen, at

retlige geodata – dvs. datasæt over retlig regulering.

vandløbsdata skal etableres som en del af de geografiske

Danmark har historisk set en detaljeret vandløbs-

grunddata (Kommunernes Landsforening & Regerin-

registrering (se f.eks. Ovesen et al. 2000, pp.17–18).

gen 2012, p.22). Baggrunden for ambition om auto-

Kortlægningen, der har taget udgangspunkt i topogra-

ritative vandløbsdata er nok de kaotiske tilstande der

fiske kort omfatter op mod 76.000 km. vandløb, grøfter,

herskede efter at politikerne havde fastlagt indholdet

kanaler m.v. og op mod 120.000 søer over 100 m2. Som

af randzoneloven i den politiske aftale ”Grøn Vækst”

landskabselementer eller fysiske objekter kan søer og

og embedsmændene blev sat til at skrive lovteksten

vandløb m.v. være omfattet af et eller flere af de regelsæt,

og udmønte politikkernes krav om randzoner langs

34

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

alle vandløb, grøfter, kanaler m.v. (jf. f.eks. Hedemand

etableres som autoritative data (Regeringen et al. 2011,

2010).

p.39). Men hvis det mål skal kunne nås, så må der en

Til hvert regelsæt i boks 3 er der udviklet et datasæt, der danner baggrunden for et kortmateriale, som den

lovændring til i både vandløbsloven, miljøbeskyttelsesloven, naturbeskyttelsesloven og randzoneloven.

retlige regulering baseres på. Det er imidlertid kun i de tilfælde, hvor der tale om et retligt konstituerende

Konklusion

kortmateriale, at vandløbsdatasættene er autoritative.

Vender vi tilbage til spørgsmålet om, hvad autoritative

Aktuelt gælder det kun for 4 regelsæt, nemlig naturbe-

geodata som forvaltningsgrundlag egentlig er, så læg-

skyttelseslovens beskyttelse af vandløb i lovens § 3 og

ger denne artikel altså op til en definition af autoritative

16, for kompensationskortet knyttet til enkeltbetalings-

geodata som retlige geodata, der umiddelbart og uden

ordningen og for miljømålslovens udpegning af sø- og

yderligere prøvelse kan lægges til grund for en given ret-

vandløbsforekomster. Her er reguleringen bundet til

lig beslutning som f.eks. en forvaltningsretlig afgørelse.

kortmaterialet – datasættet er konstituerende.

Med den definition, kan de autoritative data altså umid-

Kortmaterialet for de andre datasæt er en registrering af, hvor man formoder at anvendelsen af lovgivningens regler, ville føre til, at en sø, grøft, vandløb eller

delbart bruges i retlige sammenhænge og danne grundlag for retlige dispositioner.

I afgrænsningen af, hvad der kan anses som forvalt-

rørledning var omfattet af det pågældende regelsæts

ningsmæssige grunddata, opstiller artiklen nogle mulige

regler. Det gælder således for søer vandløb m.v. omfattet

kriterier i vurderingen. Hvad angår retlige geodata, så

af vandløbslovens og miljøbeskyttelseslovens regler, for

foreslås det at se på omfanget af anvendelsen i forvalt-

søer omfattet af naturbeskyttelseslovens regler, for søer

ningen, omfanget af, hvor mange andre arealregulerende

og vandløb med 2 m-bræmmer efter vandløbslovens §

regelsæt, der knytter sig til datasættet, og intensiteten af

69, og for søer og vandløb omfattet af kravet om randzo-

reguleringen knyttet til datasættet. Hvad angår geodata

ner. Her er datasættet eller kortmaterialet, som det ofte

for fysiske objekter, så foreslås det at se på, hvor intensivt

formuleres af myndighederne, kun vejledende.

regulerede de objekter er, som datasættet beskriver. Ek-

Det er selvsagt helt uigennemskueligt for de borgere,

semplerne i artiklen - § 3-registreringen og registrerin-

der forventes at efterleve lovgivningen, og til dels også

gen af zonestatus og fredskovspligt – illustrerer imidler-

for de myndigheder, der administrerer den. For borgeres

tid, at den måde den grundlæggende areallovgivning er

vedkommende kompliceres sagen yderligere af, at søer

skruet sammen på, ofte står i vejen for at få et autoritativt

og vandløb med 2 m-bræmmer samt søer og vandløb

datasæt. Lovgivningens konstruktion og formuleringer

med kompensationsmulighed for randzonekravet vises

står i vejen for autoritative grunddata indenfor natur- og

på kort med adgang via NaturErhvervstyrelsens hjem-

miljøområdet.

meside (NaturErhvervstyrelsen 2012) søer og vandløb

Hvis vi skal bevæge i retning af autoritative retlige

omfattet af naturbeskyttelseslovens regler vises på Miljø-

geodata, så skal vi bevæge os hen imod en situation,

ministeriets side Arealinformation (Miljøministeriet

hvor arealreguleringen stedfæstes på baggrund af kom-

n.d.), mens søer og vandløb med miljømål vises på kort

petencenormer, og hvor retsvirkningen knyttes til regi-

med indgang via Naturstyrelses hjemmeside (Miljømi-

streringen. Vi skal altså bevæge os fra en konstaterende

nisteriet Naturstyrelsen 2013).

til en retligt konstituerende afgrænsning af de enkelte

I den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi ses vandløbsdata som grunddata, og ambitionen er, at de skal

objekter i datasættet.

I Regeringens og KL’s digitaliseringsstrategi erkendes

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 35

REVIEWED

problemet med de tvivlsomme retlige geodata. Det fører

er det ambitionen, at myndighedernes registreringer

til en målsætning om, at der skal arbejdes mod bedre

fremover skal leve op til skærpede krav. Men det er ikke

kvalitet og deklaration af miljødata. Det erkendes, at

alene registreringerne, der er problemet. Problemet er

forskellene på miljødatas kvalitet er for store og svære at

en areallovgivning, der er skruet sammen på en måde,

gennemskue for brugerne, hvilket skaber usikkerhed og

så den ikke understøtter en digital forvaltning.

mindre effektivitet (Regeringen et al. 2011, p.33). Derfor

Referenceliste Andersen, J., 2002. Domstolsprøvelse. In Forvaltningsret. pp. 801–864.

Anker, H.T., 2006a. Naturbeskyttelseslovgivning. In E. M. Basse, ed. Miljøretten 2. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, pp. 417–556.

Anker, H.T., 2006b. Skov- og landbrugslovgivning. In E. M. Basse, ed. Miljøretten 2: Arealanvendelse, natur. og kulturbeskyttelse. København: Jurist- og Økonomforbundets Forlag, pp. 417–556.

Asbirk, S. & Skafte, T.N., 2011. Opdateret registrering af værdifuld dansk natur. URT, 35(4), pp.142–148.

Balstrøm, T., Jacobi, O. & Bodum, L., 2006. Bogen om GIS og geodata, Kbh.: Forlaget GIS & Geodata.

Berg, B., 2007. Almindelig forvaltningsret 3rd ed., Forlaget Thomson.

By- og Landskabsstyrelsen, 2011. Retningslinjer for udarbejdelse af indsatsprogrammer. Version 5.0, Miljøministeriet.

Baaner, L., 2010. Geodata – et nyt område for miljøretten.

Tidsskrift for Kortlægning og Arealforvaltning, 45(3), pp.1–20.

Dansk Industri, 2011. Digital Dagsorden for Danmark, København: Dansk Industri.

Erhvervs- og Byggestyrelsen, 2010. Kortlægning af byggeog boligområdets modenhed for digital forvaltning, Erhvervs- og Byggestyrelsen.

FOT Danmark, 2010. FOT Specifikationen 4.1, Fødevareministeriet, 2011. Fødevareministeriets Digitaliseringsstrategi 2011-15, Hedemand, L., 2010. Udfordringer med hensyn til randzonekortlægningen under Grøn Vækst. In Kortdage 2010 Konferencekatalog. Geoforum Danmark, p. 41.

Heywood, I., Cornelius, S. & Carver, S., 2006. An introduction to Geographical information systems 3rd ed., Prentice Hall.

Jensen, J.B., 2011a. Kritik af nyt system til miljøgodkendelser: Forældet og fyldt med fejl. Landinspektøren, 53(3), pp.40–42.

36

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Jensen, J.B., 2011b. Randers viser GIS-vejen. Landinspektøren, 53(3), pp.42–43.

KOMBIT Kommunernes it-fællesskab, 2012. Faktablad Byg og Miljø. Gør ansøgningsprocessen nemmere, Kommunernes Landsforening, 2010. Den Fælleskommunale Digitaliseringsstrategi 2010 - 2015, Kommunernes Landsforening & Regeringen, 2012. Gode grunddata til alle - En kilde til vækst, København: Rosendahls - Schultz Distribution.

Kort- og Matrikelstyrelsen, 2010. Redegørelse om infrastrukturen for geografisk information 2009, København: Miljøministeriet, Kort og Matrikelstyrelsen.

Kort- og Matrikelstyrelsen, 2011. Stedet som indgang til digital forvaltning. Strategisk grundlag, Kort og Matrikelstyrelsen 2011-2015, Miljøministeriet, Kort og Matrikelstyrelsen.

Kulturstyrelsen, 2012. Kulturministeriets digitaliseringsstrategi 2012–2015, København: Kulturministeriet.

Ludvigsen, N. & ConTerra, 2010. Beskyttet natur og landbrugsdrift. Sammenligning af dyrkningsoplysninger og registrerede beskyttede natyrtyper, København: Danmarks Naturfredningsforening.

Miljøministeren, 2004. Forslag Lov om skove. Lovforslag nr.

147 af 28. januar 2004, København.

Miljøministeren, 1988. Forslag til lov om skove. Lovforslag nr. 87 af 17. november 1988, København.

Miljøministeren, 1996. Forslag til lov om ændring af skovloven. Lovforslag nr. 392 af 22. maj 1996, København.

Miljøministeriet, 2010. Aftale mellem Miljøministeriet og KL om et bedre grundlag for beskyttelse af værdifuld dansk natur.

Miljøministeriet, Danmarks Miljøportal. Available at: www. miljoeportalen.dk [Accessed February 26, 2013].

Miljøministeriet, 2011. Miljøministeriets digitaliseringsstrategi 2012-2014, København: Miljøministeriet.

Miljøministeriet Naturstyrelsen, 2013. Se vandplanerne.

Available at: www.naturstyrelsen.dk/vandet/vandplaner/ se [Accessed February 26, 2013].

Miljøministeriet Skov- og Naturstyrelsen, 1993. Vejledning om registrering af beskyttedenaturtyper, København: Skov- og Naturstyrelsen.

Natur- og Landbrugskommissionen, 2012. Natur- og Landbrugskommissionens statusrapport, København: Naturog Landbrugskommissionen.

NaturErhvervstyrelsen, 2012. Kortmateriale om randzoner.

Available at: http://1.naturerhverv.fvm.dk/kort_over_ vandloeb_og_soer.aspx?id=14693 [Accessed March 5, 2013].

Naturstyrelsen, 2010. Teknisk anvisning til besigtigelse af naturarealer 2010. Feltskemaer for de enkelte naturtyper., Nygaard, B. et al., 2011. Ændringer i arealet af beskyttede naturtyper 1995-2008 – en stikprøveundersøgelse. Faglig rapport fra DMU nr. 816, Århus: Danmarks Miljøundersøgelser, Aarhus Universitet.

Ovesen, N.B. et al., 2000. Afstrømningsforhold i danske vandløb. Faglig rapport fra DMU nr. 340, Miljø- og Energiministeriet, Danmarks Miljøundersøgelser.

Pagh, P., 2009. Omsætning og regulering af fast ejendom, København: Thomson Reuters.

Regeringen, KL & Danske Regioner, 2011. Den digitale vej til fremtidens velfærd. Den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi 2011-2015, Schultz Information.

Revsbech, K., 2009. Forvaltningens virksomhed. In J. Garde, ed. Forvaltningsret. Almindelige emner. København: Jurist- og Økonomforbundet, pp. 55–83.

Ryttersgaard, J., 2006. INSPIRE - vil gøre mange ting lettere. Geoforum Perspektiv, 5(10), pp.25–32.

Udvalget til nytænkning vedrørende basisdata, 2004. Basisdata - forståelsesramme og analysemodel til kategorisering af basisdata,

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 37

REVIEWED

Administrating Marine Interests in the Sea of Data Authors

eGovernment and autoritative public data in Denmark are still mainly focused on the landside of Danmark. But the need to eloborate the coordinating

Liva Kaugure, MSc in Geography, 8. semester student.

effort of administration at sea is recognised and the development of maritime eGovernment is happening within the next years. This paper discusses the data involved in this administration and focuses on the need to understand

Catrine Gylling Jensen, 8. semester student.

the function and hence value of data. Some maritime data contain accurate

Esben Dalsgaard Johansen, 8. semester student.

ning and interest areas and finally some data are representation of legislation,

Brian Albinus Graugaard, 8. semester student.

MSc in Land Management, Department of Development and Planning, Aalborg University Line Hvingel, Associate Professor, Aalborg University

placements of objects, and, as a tricky part, some are dealing with floating placement. Other data show non-visible areas in terms of zoning, e.g. planwhether it is rights or restrictions. These different data are not always usable in the same manner. This paper investigates the correlation between spatial data and legislation. Experience from many years of land administration can be used as part of this discussion, furthermore, the conclusions from this paper provide input for the ongoing development on land.

Keywords: eGovernment, marine spatial data infrastructure, mSDI, sea administration

Data with a spatial dimension are crucial elements in the administration of land today.

The different functions in the land administration system are administrated with the use of geodata to tie the data to a specific location. These functions could reflect e.g. land tenure or land use planning, where the administration is strongly reliant on spatial data the support the registration of rights and restrictions.

All the mentioned functions are related to the administration of interests whether it be the rights or the restrictions concerning them. This administration system is mostly only serving its purpose on land. But there are also an increasing amount of interests at sea. These interests include fishing, offshore activities related to the establishment of fixed facilities and all kinds of shipping. Research from the Belgian part of the North Sea shows that the total demand for space in their marine territory is 2.6 times larger than the actual available space in the Belgian part of the North Sea (Maes et al., 2005). This illustrates that the increasing claim for space at sea eventually will lead to conflicts.

38

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

This increasing demand for space at sea and the conflicts

relevant sectors. The statement from the Minister of the

that have already happened at sea show that there are two

Environment shows that the spatial data behind it has

central problems: Firstly that the responsible institutions

been recognised politically as an essential element in the

and different parties are facing problems such as lack of

administration of the sea, but it does not show any spe-

qualitative information exchange among responsible insti-

cific means of achieving this goal of a sustainable devel-

tutions to secure good governance of the marine territory.

opment at sea.

Secondly, there are many interests in the sea, and it will

In the development of an administration system to

cause conflicts between the interest groups and also in re-

handle the geodata at sea it is relevant to focus on the

lation to the responsible institutions, if the decision makers

geodata that have some kind of juridical status attached

are not providing good governance, with proper acknow-

to it, because they are tricky but vital in the admini-

ledgment of the interests at stake. The importance of proper

stration of the sea territory. This could be geodata on

management of the marine territory is steadily increasing,

physical objects such as offshore windmills with attach-

as the claim for space is growing, thus larger conflicts can be

ed ownership or it could be non-visible objects such as

expected. thus there is a need for a different way of mana-

protected areas. These juridical geodata represent inter-

ging and administrating the sea. The increase of interests

ests that somehow secure the rights and the restrictions

and activities at sea are at high risk of generating conflicts.

of the interest at sea and are regulated through related

Hence it is necessary to recognise that there cannot only be

legislation.

a focus on administrating the land areas of Denmark. There

To be able to achieve a sustainable development through

has to be a focus on the development of a system at sea that

a proper administration of the rights and restrictions at sea,

supports a sustainable development.

it is necessary to look at the administration from an overall

The Danish Minister of the Environment recently issued

perspective. This paper investigates this through an identifi-

a statement prior to an international conference concerning

cation of the core functions in a land administration system

the administration of data at sea on January 30th 2012 at the

related to the rights and restrictions, and by drawing on this

Geodata Agency. Among other things she stated:

in the discussion of the development of an administration

“The sea is a huge workplace, and there are many commercial interests at play. Likewise the sea is a

system at sea.

As mentioned above, this paper focuses mainly on the

big nature area with rich animal life. Therefore is it

geodata that have a juridical status attached to them. This

important to secure the best possibilities to exploit the

means that the central elements of the discussion of admini-

resources at sea without damaging the environment.

strating the sea concern the link between the geodata and

When we plan on land, there is knowledge about where

the legislation as shown in figure 1.

the protected nature is, and where the big traffic corridors are. This is what we want to achieve at sea as well.

Framework for potential solutions

(Auken, 2013, authors translation)�

There are existing strategies that are either present or are

The statements prior to the international conference

in development concerning the administration of the sea.

from the Minister of the Environment show that it is

In July 2010 the former Danish government developed a

the intention of the ministry to make it possible to e.g.

strategy for the Marine environment (Regeringen, 2010).

plan and protect the sea. Above all this is to be done

In this strategy a chapter is dedicated to coordination

through a better coordination of the geodata concern-

of the efforts in the marine environment. The chapter

ing the sea territory through a joined effort between the

states that by focusing on the creation of institutional

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 39

REVIEWED

Commission, 2008). The strategy states the following principles for the future planning in the marine environment: • The marine planning has three dimensions (the seabed, the water column and the surface) and it cannot copy the planning on land • Goals should be defined for the planning process • It should be incorporated by law • The planning process should be transparent and secure involvement from all the stakeholders • The planning needs to be coordinated internationally.

Figure 1: Relations between geodata and juridical geodata.

Source: created by authors.

The different existing strategies concerning the administration of the sea define an overall path for how to

frameworks, better planning and better foundation for

achieve a sustainable development at sea and thereby

the further development, it is possible to create a better

also a framework for the potential solutions of the pre-

administrative basis for marine politics. Further in the

sent paper.

strategy it is argued that this should happen through

In the following parts of the paper the correlation

better coordination between the different authorities,

between the spatial data and legislation at sea will be in-

better overall planning, better geographic infrastructure

vestigated. Firstly, a theoretical framework is defined to

for marine information and easier reports on the marine

create a theoretical background for the further investiga-

environment.

tion. To be able to manage the large number of interests

The Geodata Agency hosted a conference on 30th

at sea in the discussion, the concept of rights, restricti-

January 2013 with participants from 16 countries (Dael,

ons and responsibilities is introduced. Because the goal

S., 2013), in an effort to make strategies on how to gather,

is sustainable development at sea, the global land admi-

exchange and arrange maritime geodata. A focus of the

nistration perspective is used and investigated.

conference was also to discuss new ways of using nauti-

To be able to identify the aspects found in the theore-

cal charts beyond the navigation sector. The participants

tical framework in a real-life context case studies are used.

at the conference are members of the "Marine Spatial Data

The case studies are based on rights and restrictions with an

Infrastructure Working Group", which is organized under

analysis of offshore windmills and Natura 2000 protected

the International Hydrographic Organization. The Danish

areas respectively.

Geodata Agency was asked to chair the conference and the following collaboration in the group. This gives Denmark the possibility of influencing and taking a leading role in this development.

The European Commission has created a strate-

Rights, restrictions and responsibilities and the global land administration perspective – a theoretical framework Rights, restrictions and responsibilities (RRR) is a land

gy called “Roadmap for Maritime Spatial Planning:

administration principle that represents interests in land.

Achieving Common Principles in the EU” (European

According to Enemark (2009) “… property rights are con-

40

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Figure 2:The global land administration perspective. Source: based on Enemark et al. 2010, p. 119.

cerned with ownership and tenure, restrictions usually control

owner. Land value is related to the valuation and taxation of

use and activities on land, and responsibilities relate more to

land. An example of activities regarding land value is asses-

a social, ethical commitment or attitude to environmental

sment of the value of land. Land use is about the general

sustainability and good husbandry.� However RRR as a land

land use policies and regulations, such as planning on dif-

administration principle does not apply to the management

ferent levels like state, regional and municipal level. Land

of land itself. It is more about understanding the relations

development is about giving permits of land development

between people, land and land policy.

to specific projects (Enemark et al., 2010, p. 119-120). All of

The global land administration perspective (Figure

these functions are closely interrelated to each other, which

2), developed by Enemark, Williamson and Wallace, of-

means that a change in one element will affect the other ele-

fers a solution for how to structure a land administration

ments. These land administration functions are regulated by

that promotes efficient land markets and effective land

law and determinations. However the functions of the land

use management, which eventually can lead to sustaina-

administration are supported by the land information infra-

ble economic, social and environmental development in a

structure. The land information infrastructure includes va-

country (Enemark et al., 2005). This perspective includes

rious datasets and the interaction between them (Enemark

the interaction between the identification of land parcels,

et al., 2010, p. 127). These datasets support all functions of

the registration of land rights, the valuation and taxation of

the global land administration perspective and improve the

land and property, and the present and possible future use

realisation of laws and regulations.

and development of land (Enemark et al. 2010, p. 119). The

When looking at the global land administration

global land administration perspective includes four main

perspective in relation to rights, it mainly relates to land

functions – land tenure, land value, land use and land de-

tenure and land value. Another aspect is that land tenure

velopment. Land tenure refers to activities and institutions

and land value tend to support efficient land markets. Thus

that secure tenure rights, for instance the cadastral map-

they are principally about individual interests, such as the

ping and property transfer from a former owner to a new

right to own land as well as to buy or sell it. Land use and

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 41

REVIEWED

Figure 3: RRR and the global land administration perspective. Source: based on Enemark et al. 2010, p. 119.

land development are planning acts and specific permits.

However, there must be awareness of the issues that MAS

Thus they primarily refer to restrictions. These two func-

has to deal with, such as inconsistent coastal boundaries,

tions promote effective land use management. However, it

overlapping interests and different data types than those

is relevant to keep in mind that all functions are affecting

used on land.

each other. Responsibilities refer to the purpose of the glo-

The global land administration perspective provides

bal land administration perspective, which is sustainability,

a unified management approach that can be used in the

which only can be achieved by collaboration between the

marine environment as well. Therefore, the global land

four functions.

administration system in a combination with RRR is used

Both the RRR concepts and the global land administra-

to analyze the two Danish cases, Offshore Windmills and

tion perspective are relevant in the land administration pro-

Natura 2000 territories in the marine environment and how

cess. Joining them into one system helps us understand how

they are functioning from the global land administration

the land administration should function and how it could

perspective. The case of offshore windmills represents the

lead to sustainable development. Figure 3 shows how the

relationship between the private owner and the state in the

global land administration perspective relates to the concept

marine territory – how the individual property rights are

of RRR, and the two case studies that were investigated dur-

registered and secured, and how the state is organizing and

ing this research, cover rights and restrictions respectively.

administrating it. While the case of Natura 2000 territories

To regulate the intensive use of the marine territories,

in the marine environment represents restrictions originat-

some countries try to create management systems for the

ing from various levels of the political hierarchy, such as The

marine environment. However, these systems tend to be silo

European Commission, national, municipal and local levels.

oriented and unable to manage the whole system. According to Enemark et al. (2010), the three main components of

Results

the land information infrastructure is cadastre, registers and

Offshore Windmills

SDI. These components could be used in the MAS as well.

As described previously, the case of offshore windmills

42

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Figure 4: Information flow between territory and the Land Book. Source: created by authors.

represents rights related to the land tenure and land values

criterion, it was found that even though the chosen

from the global land administration perspective.

building number was not shown in the overall view, it

When a right to an offshore windmill is to be register-

actually does exist. Thus it is possible to get information

ed in the Land Book to secure property against a third

about coordinates and the ID number from the MDRwt,

party, the windmill will be registered as “building on rented

but only if the particular offshore windmill’s building

ground”. To complete the registration procedure, it requires

number is known. Otherwise it is not possible to get the

the basic information: the owner(s), the shareholding, the

information, unless the search starts with building num-

information on the parcel, mortgage, easements, in some

ber 1 and continues until the right one has been found.

cases the ID-number provided by the Danish Energy

The coordinates are stored under notices in the Land

Agency (Energistyrelsen) in Master Data Register for Wind

Book. This is a non-searchable text column; therefore

Turbines (MDRwt) as well as coordinates which provide a

coordinates cannot be used as search criteria. Thus this

spatial dimension to these data. By providing this informa-

information, which could be useful in identifying tenure,

tion, it is assumed that information is available and will be

is not usable for this purpose at present.

used in the administration system, for instance when searching the particular windmill in the Land Book.

However in the Land Books online web portal

According to “Tinglysningloven” § 19 (Bekendtgørelse af lov om tinglysning, 2006) it is stated that if a building and the parcel do not have the same owner, then the building

(Tinglysningsretten, S.a.) it is possible to search on the

needs its own sheet. Also, according to “Tinglysningsloven”

address, the title number, the building number, the BBR

§ 19, it is stated that it is necessary that there is a clear refe-

number given by the Building and housing register

rence to and from the parcel’s property sheet. In practice,

(Bygnings- og boligregistret), the head notice number (ho-

this does not function, however.

vednoteringsnummer) or unregistered area. There are no

Figure 4 illustrates that the interaction between the

options to search through the coordinates. If the parti-

Land Book and marine territories functions in only one

cular windmill’s building number is unknown, the only

direction. Thus it is possible to search windmills in the Land

option is to use unregister area 1681 as a search criterion.

Book using different search criteria as described above, but

Unregistered area 1681 covers all territorial waters in

it is a very cumbersome process if only the coordinates are

Denmark. However, the search result presents only three

known.

windmills. According to the MDRwt (Energi Styrel-

Similar problems occur on land. This implies that there

sen, S.a.), there exist more than 400 offshore windmills.

are similar problems in the Land Book searching system

When a random building number was chosen as search

regarding buildings on rented ground on land. Thus when

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 43

REVIEWED

the title number is chosen as the search criterion, the title

use of interoperable geodata is needed, and is provided

number’s property sheet does not show that there exists a

through maps and portals, which gives the possibility of

building on rented ground. If the search is done using the

navigating in the map and make overlay analysis with the

address as search criterion, both the title number’s property

other datasets. Therefore it is important that maps and por-

sheet and the building on rented ground occur. Hence the

tals provide geodata that show the latest updated bounda-

connection from the property sheet to the building’s sheet

ries. When looking on a specific plan where the delimita-

depends on the search method applied.

tion has been changed in the latest ministerial order, it is

Finally, the case shows that this information is only

expected that the SDI provided geodata has updated the

available “as text”. It is not possible to turn on a map and

boundaries at the same time. However one should always be

see the windmills and hence the rights and restrictions. The

aware that it takes time to make data changes and the latest

cadastral map does not allow entities smaller than the parcel

changes are presented in the law.

hence the Land Book has been the only solution for registration of rights at sea.

The problem about rights in relation to buildings on

Other conflicts occur with the Natura 2000 plans. In Miljømålsloven § 36 (Miljøministeriet, 2009) it is stated that the Minister of the Environment is responsible for making

rented ground, and the unsatisfactory way it is handled

the Natura 2000 plans which appoint the relevant areas that

in the Land Book, is a known problem, and a change in

need protection, and § 46 states that these plans have to be

the Cadastre in 2015 will address this problem (Knudsen,

updated every six years.

2012). Also, it is decided that the Cadastre will be extented

Firstly, each of the Natura 2000 plans has a unique

into the sea and property rights will be registered in the

number. A Natura 2000 plan can contain more than one

Land Book as it is partly done at present. Though the pro-

area. Likewise each habitat, ramsar or bird protection area

blem is to be solved in a couple of years, it is still a good

also has a number of its own, which is not the same as the

example of how rights are handled today, and that the regi-

Natura 2000 area number. For example, the Natura 2000

stration does not provide the necessary security of the right.

plan 116 contains e.g. Habitat area H100 and the two bird

The case of windmills shows that in order for the geo-

protection areas F73 and F98, which adds up to 4 different

data to work as a tool to secure rights, it is necessary that the

ID numbers. Therefore it is easy to mix up these identifica-

data be made accessible and usable, and not just existing in

tion numbers.

the Land Book. In other words, a reference system for the

Secondly, when looking into the “Natura 2000 order”,

marine territory is missing when dealing with rights.

Appendix five, each Natura 2000 area is mentioned with

Natura 2000

number, name and habitat, ramsar or bird protection num-

The case of Natura 2000 territories in marine environment

bers. This information is not implemented in the data provi-

represents restrictions related to the land use and land de-

ded through The Danish Environmental Portal (“Danmarks

velopment from the global land administration perspective.

Miljøportal”). Here it is only possible to get information

The Natura 2000 order (“Natura 2000 bekendtgørelsen”

about the habitat, ramsar and bird protection areas, but the

Miljøministeriet, 2007) provides the juridical delimitation

ID number for the Natura 2000 plans is not available. This is

of the Natura 2000 areas. A change in the delimitation of

a problem concerning availability, because the Natura 2000

the specific areas is not valid until it is changed by law. The

ID number is an easy way of linking what is found on “Dan-

delimitation provided by law is static geodata, and is hardly

marks Miljøportal” with the correct plan on the Danish

of any use except in securing that the restriction is legally

Nature Agency web portal (Miljøministeriet Naturstyrelsen,

binding and legitimate. In the enforcement of Natura 2000,

2013). However it is possible to find the Natura 2000 plan

44

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

by using the name of the area, but since the Natura 2000

legislation for the marine environment. To support that, a

plans are sorted by number, finding the plan in this way is a

Marine Spatial data infrastructure (MSDI) is required. Both

slow process, which reduces the availability of the geodata

of the case studies show that the methods used today to

contained in the plans. An independent solution is found

administrate offshore windmills and Natura 2000 territories

on the Danish Nature Agency's web portal, where it is pos-

in the marine environment are land administration met-

sible to find the plans on Natura 2000 by using a selectable

hods, based on land legislation adjusted to the sea.

map that narrow the search to a regional level.

The differences between land and sea administration

Thirdly, when looking into the “Natura 2000 bekendt-

means that the general information infrastructures at sea do

gørelse” all the plans are mentioned, whereas on the Danish

not work at present. Keeping the case of offshore windmills

Nature Agency's website this information is missing. A

in mind, the conditions at sea can be considered different

further investigation into some of the other marine plans

from those on land. Hence there is a need for legislation

showed that a lot of the newly selected habitat areas haven’t

which is not just a copy of the land system, a MSDI that

got any plan either. If looking into both plans 190 and 246,

supports the legislation and an institutional framework that

that contain both an old bird protection area and two newly

can administrate it.

selected habitat areas, it is mentioned that this plan only

The key connector between the data and the legislation

counts for the bird protection and that the habitat areas will

system is the reference data which add a spatial dimension

be in the plan from next planning period.

to the legislation. The only existing general reference data

By investigating areas that have been selected in the “Na-

in the marine environment are the nautical charts. The

tura 2000 bekendtgørelse”, it was found that the problematic

nautical chart conveys hydrographical, navigational and

plans were added to the ministerial order 22. January 2010.

topographical information. But no datasets show general

This is three years ago, and the information has not been

administrative boundaries as the Cadastre does on land.

updated since then on the web portal. This is problematic,

This probably explains why there has been a significant

not just that the plans either are not created, published or

discussion about the Sea Cadastre and how to build it. In

mentioned at all, but also because all the missing plans re-

relation to the conclusion of this paper, the Sea Cadastre in

late to the marine environment.

itself is not interesting. The important point is how to make

The above shows that the juridical geodata on Natura

datasets that secure the connection between the legislation,

2000 actually works well to secure the restrictions that are

the administrative boundaries and the sea. This could be ac-

implied in the Natura 2000 areas. Because of this level of

complished through a marine cadastre, but it might also be

usability of the data, it would seem relevant that even more

achieved through e.g. orthofotos.

information concerning the Natura 2000 areas were given a

Understanding relationships between data and legis-

spatial dimension. A supplementary feature could be a data

lation is relevant in creating and maintaining the proces-

visualization showing the specific restrictions within each

ses of an administration system, whether it be on land or

Natura 2000 area. In order to find this information today

in marine territories. When looking at juridical data, it is

it is necessary to look into both “Miljømålsloven”, “Natura

important to take the legislation and procedures behind it

2000 bekendtgørelse” and the individual Natura 2000 plans.

into account. The legislation is what makes the juridical data stronger than other data. It is not possible to change juridi-

Conclusion

cal data in other ways than as described in the legislation.

To make an effective marine administration system there is

In other words – legislation secures the juridical data. It is

a need for further development and extension on the whole

therefore relevant when looking into the whole MSDI di-

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 45

REVIEWED

scussion to remember the relations between legislation and

gating how MSDI and legislation together can provide

juridical geodata.

the basis for these data. The purpose of the overall admi-

The statements from the Minister of the Environ-

nistration system is to support the four core functions:

ment in Denmark, Ida Auken, at the Geodata Agency

tenure, value, use and development in order to reach a

Conference show that the Minister recognizes the impor-

sustainable development. To get these four core func-

tance and necessity of a marine administration system in

tions to work together, there is a need to deal with e.g.

Denmark. However, the statements suggest that a clear

how to register tenure in the marine territory, how to va-

understanding of the relationship between juridical data

luate assets in the marine territory, how the marine-use

and legislation, and an approach to how to manage the

should function, and how to give permits? When these

marine environment in general, are still missing. This

questions regarding institutional framework and legisla-

involves the questions of what kind of juridical data is

tion are solved, it is possible to make a MSDI which sup-

necessary, how to produce these data, as well as investi-

ports juridical geodata.

References: Auken, I. (2013). Danmark vil samle et hav af data.

Ministry of the Environment. At http://www.mim.dk/ Nyheder/20130130_Ethavafdata.htm [accessed 10 February 2013 Bekendtgørelse af lov om tinglysning (2006). Bekendtgørelse af lov om tinglysning LBK nr 158 af 09/03/2006.

Enemark, S. (2009). Managing Rights, Restrictions and Responsibilities in Land. GSDI-11 World Conference. Rotterdam, The Netherlands.

Enemark, S., Rajabifard, A., Wallace, J. and I. Williamson (2010). Land Administration for Sustainable Development. Redlands, California: Esri Press.

Enemark, S., Wallace, J. and I. Williamson (2005). Building Modern Land Administration Systems in Developed Economies. Spatial Science. Volume 50, No. 2. p. 51-68.

Energi Styrelsen (S.a.). Stamdataregister for vindmøller. At http://www.ens.dk/da-DK/Info/TalOgKort/Statistik_ og_noegletal/Oversigt_over_energisektoren/Stamdataregister_vindmoeller/Sider/forside.aspx [accessed 11 November 2012].

European Commision, (2008). Roadmap for Maritime Spatial Planning: Achieving Common Principles in the EU. at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=COM:2008:0791:FIN:EN:PDF [accessed 15 December 2012].

Dael, S. (2013). MSDI-konference med Geodatastyrelsen i spidsen. at http://www.gst.dk/Om+styrelsen/Stedsans/ Stedsans+nr.+71+-+uge+5/MSDIkonference.htm [accessed 7 may 2013]

46

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Knudsen, P. (2012). Matriklens udvidelse- tidlig registrering af alle typer fast ejendom. At http://www.gst. dk/NR/rdonlyres/2A127C47-DA42-47AB-878E-3DB98F73883A/0/plancheMatriklensudvidelse.pdf [accessed 5 January 2013] Maes, F., Schrijvers, J. and A. Vanhull (2009). A Flood of Space. Torwards a spatial structure plan for the sustainable management of the Norts Sea. Belgian Science Policy. stems. Berlin: Springer Verlag.

Miljøministeriet (2007). Bekendtgørelse om udpegning og administration af internationale naturbeskyttelsesområder samt beskyttelse af visse arter, Miljøministeriet BEK nr 408 af 01/05/2007.

Miljøministeriet (2009). Bekendtgørelse af lov om miljømål m.v. for vandforekomster og internationale naturbeskyttelsesområder (Miljømålsloven) LBK nr 932 af 24/09/2009.

Miljøministeriet Naturstyrelsen (2013). Se planerne 2009-15, Miljøministeriet Naturstyrelsen. At http://www.naturstyrelsen.dk/Naturbeskyttelse/Natura2000/Natura_2000_ planer/Se_Planerne/ [accessed 12 November 2012].

Regeringen (2010). En samlet maritim strategi.

Tinglysningsretten (S.a.). Tingbogen - Forespørg i fast ejendom. At https://www.tinglysning.dk/tinglysning/ forespoerg/tingbogen/tingbogen/tingbogen.xhtml?_ afPfm=ost3sqeu8 [accessed 8 January 2013].

REVIEWED

The value of Open Government Data Recent trends towards openness and technical connectivity have offered the ability to drive massive social and economic change; however they Thorhildur Jetzek

demand a redefinition of relationships. We have observed a move from

Thorhildur Jetzek is an industrial PhD student at KMD and CBS. Her research focuses

a polarized world where companies operate in economic markets while

mainly on Open Data and the impact of Open Data initiatives on society, individual public institutions and private companies. As a part of her research

governments drive social progress, to an interconnected, networked world of shared resources and co-creation. One of the trends driving this change is open government data. This paper presents a framework of four value generating mechanisms from use of OGD. The framework makes it easier to compare and communicate different pathways to value generation, while highlighting the current tensions between the private/public and economic/social domains. Our proposition is that these tensions bring about possibilites for synergies and value enhancement.

she is studying the Basic Data Program in Denmark in co-operation with the Danish Agency for Digitization. Previously, Thorhildur was a director of Business Develop-

Keywords: Open Government Data, Value, Generative Mechanisms

ment in the Icelandic IT ďŹ rm Advania. Other previous ventures include program management of a M.Sc.

have doubled the amount of information available in the digital universe to

program in the University of Reykjavik, giving university lectures and doing consulting work in the IT arena.

The unique features of OGD The amount of digital information accumulating in the world is breathtaking. In the past two years alone, increased internet access within emerging markets and data generation from surveillance cameras and smart meters its current rate of 2.8 ZB, a number that will continue to double every year and hit 40 ZB by 2020 (IDC, 2012). The massive increase in the amount of data, combined with openness and technologies that allow global distribution, has changed the structure of digital data as a resource, from a closed proprietary resource to a common shared resource. Additionally, the technical and semantic ability to combine different types of data and the availability of sophisticated data analytics technologies can dramatically increase the value of all this data to the economy. It is estimated that the annual value of data to US health care could be USD 300 billion and that the value of better use of data to Europe´s public sector administration could be EUR 250 billion (McKinsey, 2011).

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 47

REVIEWED

Open data can be defined as data that are freely

and Smart, 2010). The total value of the Dutch geogra-

accessible online, available without technical restrictions

phic information sector is estimated to be around 0,25%

to re-use, and provided under open access license that

of the national GDP (Castelein et al., 2010). Applying

allows the data to be re-used without limitation, includ-

the same assumptions to Denmark, the total value of the

ing across different "fields of endeavor" (e.g. commercial

geo-information sector can be estimated as DKK 4,7 bil-

and non-commercial alike) (OKF, 2012). Government

lion in 2011.

data is defined as "data and information produced or

Due to the above features of OGD described in the

commissioned by government or government control-

previous section, economists generally support the

led entities" (OKF, 2012) . Government data has already

marginal cost pricing of government data (deVries et

been collected for specific use, been paid for by the tax-

al, 2011; Pollock, 2008). Marginal cost pricing has been

payers and offers value beyond what is captured from

shown to lead to increased value generation when ap-

the originally intended use. Open government data

plied to geographic information. The results of an em-

(OGD) can be viewed as a common resource that is

pirical study on 4.000 firms in the architectural and

owned by the public but provided by the government,

engineering business in 15 different countries during the

and has as such some unique features:

period of 2000-2007 show that firms operating in coun-

• It is nonrivalrous: One person's use of the data does not reduce availability to others.

• It is not excludable: One person cannot exclude another person from using the data.

• It has high fixed costs: Costs of collecting, processing and storing the data are generally high.

tries where public sector agencies provided fundamental geographical information either freely or at maximum marginal costs had grown about 15 percent more per annum than firms in countries where public sector geographic information was priced according to the cost-recovery principle (Koski, 2011).

• It has (almost) zero marginal cost: It is cheap to

The impact and use of geographic information

reproduce the data after it has been collected.

continues to increase with new levels of openness and

• It offers valuable information and has high potential for re-use.

(Nilsen, 2010; Pollock, 2008; Shapiro and Varian, 1999)

availability of data and technological advancements.

Satellite-based images, geo-coded administrative data, growing number of sensors in everyday devices and location-based information systems present some of

Geographic information and the value ecosystem

the major trends. This development, coupled with the

Geographic information is a particular set of govern-

based applications, has led to a much broader user

ment data that has been shown to offer high economic

base. A study by PewInternet (2012) reveals that 74%

value. Results from case studies in key application areas

of smartphone owners use their phone to get real-time

show that Gross Domestic product (GDP) was £323

location-based information, and 18% use a geo-social

million (0,02%) higher in 2009 in England and Wales

service to “check in” to certain locations or share their

than would have been without adoption of geospatial

location with friends. According to the same study,

information by local public services providers (Coote

65% of smartphone owners have used their phone to

increased use of geographic data in web- and mobile

Government data is generally considered to be a subset of public sector information (PSI) which according to OECD´s definition (OECD, 2008) includes information products and services as well as data. In the currently used terminology, OGD does not include data that are subject to valid privacy, security or privilege limitations, as governed by other statutes.

48

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

get turn-by-turn navigation or directions while driving.

value generation. A survey of the OGD related literature

Accordingly, measuring the value generated and cap-

shows that commonly discussed barriers to value genera-

tured from use of geographic information is becoming

tion are: 1) closed or inaccessible datasets, 2) lack of com-

increasingly complex. Public providers of geographic

prehensive data policies, 3) lack of validity, completeness

information are now operating within a complex value

and exhaustiveness of datasets, 4) insufficient metadata,

ecosystem where co-creation and sharing of data are ra-

5) lack of consistency in cross-border access regimes, 6)

pidly changing the landscape.

lack of motivation within public sector, 7) lack of technical skills within the public sector, 8) lack of technical and

Enablers of value generation from OGD

semantic interoperability between governmental systems

Value is objectively established or perceived worth

and datasets and 9) too fragmented and disparate open

for somebody. Here we distinguish between value

data community (Davies, 2010; Dawes, 2012; Halonen,

generation (creation) and value appropriation (cap-

2012; Jansen, 2011; Janssen et al. 2012; Lee and Kwak,

ture). Value generation is when the utility of society´s

2011; Mayer-SchĂśnberger and Zappia, 2011;). Barriers to

members increases after accounting for the resour-

value appropriation are following: 1) lack of data literacy

ces used in that activity. Value appropriation happens

and technical ability and 2) the digital divide; power diffe-

when an actor is able to capture a portion of the value

rences between data users and unequal access opportuni-

created by an activity (Bowman and Ambrosini, 2000).

ties (Bertot et al. 2010; Halonen, 2012).

We furthermore distinct between two kinds of value:

In order to overcome these barriers, we propose

Economic value, defined as the worth of a good or

that governments should focus on three enabling

service as determined by the market, and Social value,

factors: open access, data governance and technical

which is created when resources, inputs, processes or

connectivity. Openness in particular is considered

policies are combined to generate improvements in

as a key enabler for unleashing the value of govern-

the lives of individuals or society as a whole (Emerson

ment data as openness is necessary to make the data

et al.,2001). Due to the unique features of OGD, the

available to a bigger group of users. However, as OGD

value that is generated is not necessarily exclusively

is collected by, and hence controlled by, the public

available for appropriation by the owner of the resour-

sector, certain risks for private users regarding the su-

ce or even the value creator. OGD offers the ability

stainability and quality of the resource exist. In order

to generate Shared value (Porter and Kramer, 2011).

to ensure the equitable, efficient and sustainable use of

Shared value means that the generated value benefits

OGD as a resource, it needs to be managed, monitored

multiple stakeholders, involving businesses, govern-

and protected (Hess and Ostrom, 2006). Data gover-

ment, and civil society. In addition, openness coupled

nance is conceptualized as actions or decisions that act

with technical connectivity allows for the shared use

to improve and maintain the quality of data and en-

of resources and co-creation of value. Accordingly, we

sure equitable and sustainable dissemination. Finally,

define the value of open data as shared value gene-

the value from government data can be greatly incre-

rated from the use of open data by an agent or by colla-

ased by linking and aggregating different data-sources

boration of agents.

(Alani et al, 2007). In order to enable such linking of

In order to understand the mechanisms that transform

data we need the supporting infrastructure, networks

OGD to value, we must recognize the main contextual,

and open data standards. Technical connectivity is

enabling elements (actions, skills or tools) that influence

conceptualized as the technical infrastructure that

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 49

REVIEWED

Public sector

OGD

Public sector

Public sector

Data governance

Value generating Mechanisms

Shared value

Technical connectivity

Private sector

Private sector

Open access

Figure 1: OGD value generating ecosystem

enables the public sector to openly disseminate data,

increasing tendency to cite both social and economic

enables the users to access the data and the technology

reasons for opening data can be observed in the OGD

that allows users to transform the data into something

discourse (Jansen, 2011).

of value (knowledge, services or products).

We use a two-by-two matrix in order to show the main strategic options for governments as providers of

Four value generating mechanisms

data. One dimension illustrates whether the focus is on

Two distinct ideologies seem drive most of the OGD

better use and more re-use of the data itself (like in the

initiatives today; The ‘Re-use of data’ perspective and

EU directive) or if the strategy is based on the ideology

the ‘Open Government’ perspective. We thus reviewed

of Open Government (like in the US). The other dimen-

the respective tensions and contributions of these two

sion illustrates whether the focus is on better govern-

unique streams. The literature on re-use of OGD is

ment (more efficient, effective and transparent govern-

mostly focused on the economic value of government

ment) or on enabling value generation in the private

data, often in connection to the European PSI-directive

sector, either by using government data to innovate off

(Jansen, 2011). The literature on Open Government is

or by offering the private sector the ability to partici-

in a higher grade directed towards how use of OGD can

pate in government tasks. These four distinct types of

contribute to the generation of social value in collabora-

value generating mechanisms, illustrated in Figure 2,

tive settings (Linders and Wilson, 2011). The promise of

are Efficiency mechanisms; Innovation mechanisms;

openness is to provide a source of pressure that counter-

Transparency mechanisms and Participation mecha-

acts the tendency of technology enactment to reprodu-

nisms. Each of these mechanisms represents different

ce existing rules, routines, norms and power relations,

ways of generating value from OGD and each of them is

despite the new and innovative capabilities introduced

requires a different strategy and different implementa-

by these technologies. However, this promise can only

tion tasks; however, our proposition is that all of them

be fulfilled if open government changes the nature of

are dependent on the same three key enablers. These

relationships between stakeholders and governments,

mechanisms are not mutually exclusive and ambidex-

thereby producing innovative forms of organizing that

trous strategies, where more than one mechanism is

enable groups to link across organizational boundaries

implemented, could generate the most value, due to the

and functions (Harrison et al. 2011). Accordingly, an

synergies that can be created.

50

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Economic

Focus on ReͲuse of data

Social

Public to private

Public sector

Private sector

1. Efficiency mechanisms

3. Innovation mechanisms

Public sector generates economic value through increased efficiency and effectiveness

Private sector generates economic value through the creation of new products and services

2. Transparency mechanisms

4. Participation mechanisms

Public sector generates social value through increased transparency into government actions

Private sector generates social value through participation and collaboration with government

Private to public

Focus on Open Government

Figure 2: Four archetypes of OGD value generating mechanisms

Efficiency mechanisms

to users were estimated to be between 17% - 33% of re-

This type of mechanisms enables value generation by

venues which suggests possible agency transaction cost

better utilizing current resources. The general economic

savings of around $375,000 per annum after data was

theory that describes the workings of this mechanism is

made freely available online in 2002. If user transaction

Transaction Cost Economics where value is generated

and access costs and associated savings mirrored those

by reducing transaction costs in operations. In the case

of the agencies, then users’ transaction-related net cost

of OGD, such transaction costs might be incurred by

savings may have been of the order of $1.7 million per

keying in the same data many times, saving the same

year (Houghton, 2011).

data in multiple repositories or by charging for the data.

The creation of more effective methods of collection,

Innovation mechanisms

management, distribution and use of data can create

This type of mechanisms generates value through trans-

direct and indirect cost-savings. In this case the strategy

formational effects, where data is supplied as a service or

behind the value generation mechanism is motivated by

leveraged in applications in new and innovative ways.

the vision of more efficient government, but it still offers

Innovation is the source of value creation in Schumpe-

the capability to generate shared value by promoting to

ter’s economic theory, bringing about novel combina-

the health of the bigger community – for instance via

tions of resources, new production methods and new

better and more effective public services. In Australia,

products and services, which in turn lead to the trans-

transaction costs incurred by selling and delivering data

formation of markets and industries and in this way

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 51

REVIEWED

increasing value. An example of the positive effect of

enables value generation drawing from a larger pool of

providing government data to the private sector can be

resources. Public participation can take two discrete

found in the Netherlands where openness and technical

forms: 1) participation (citizen engagement) and 2)

availability of meteorological data with an emphasis on

collaboration, collecting ideas and solutions or crowd-

data governance, has led to the creation of a competitive

sourcing (Linders and Wilson, 2011). In the case of

and innovative private weather market. Impacts include

participation, a similar theoretical argument has been

400% increase in turnover for private sector re-users,

used in the literature on Open Innovation (Chesbrough

250% increase in high-end users, a rise in the use acti-

et al., 2006) where the principal idea is that an open ap-

vity of re-users of 300% and an increase of over €35 mil-

proach to sharing knowledge across boundaries expands

lion on corporate tax returns (de Vries, 2012).

the firm’s innovative potential as the firm is able to tap into a much larger pool of ideas and find such ideas

Transparency mechanism

faster. In the case of collaboration, we can refer to the

This type of mechanisms enables value generation by in-

academic work that has theorized about, and empirically

formation effects. The general economic theory behind

examined, the motivations of those contributing to the

this mechanism is based on the concept of Information

development of Open Source Software. It is argued that

Asymmetry. Information Asymmetry describes situa-

individual motivation should not be looked at in isola-

tions where one party has more or better information

tion, but in interplay with institutions, goods and the

than the other while participating in transactions,

social practice: “…people´s pursuit of visible carrots is

negotiations or general communications. Information

at times interrupted by the larger quest for the invisible

asymmetry can cause all sorts of sub-optimal results

gold at the end of the rainbow.” (von Krogh et al., 2012a,

and behaviors, like Moral Hazard where the party more

p. 671).

informed makes decisions in his own benefit while the cost falls on others. In the case of government, the

Discussion

consequences of misuse of public power for private

Thus far, there has not been much scientific evidence to

benefits can be particularly dire for society in general.

support the hypothesis of a link between opening access

Transparency helps resolve the principal-agent problem

to government data and value generation. However,

and encourages due process and fairness by enabling ci-

the relationship between use of the OGD resource, the

tizens to hold accountable the people and organizations

enabling factors, the different mechanisms and value

they interact with (Nilsen, 2010). While many empirical

generation and appropriation can be illustrated with

studies have given conflicting evidence to the relation-

anecdotal evidence from different initiatives.

ship between transparency and corruption, the results of one recent study show that corruption conviction

The Danish Basic Data program

rates almost doubled when Freedom of Information Act

The case of the Basic Data Program in Denmark shows

(FOI) laws were strengthened in various states in the US

how the synergies between internal efficiency gains and

(Cordis and Warren, 2012).

cost savings in the private sector can drive value generation from OGD. While Denmark scores high in World

Participation mechanisms

Economic Forum´s Global Competitiveness Index (12

This type of mechanisms generates value through the

out of 142 countries for the period 2012/13), and is said

positive effects of scale, where openness and sharing

to benefit from one of the best functioning and most

52

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

transparent institutional frameworks in the world, the

private industry are estimated to be around DKK 500

Danish public sector is relatively large and expensive.

million pr. annum when the program is fully imple-

Denmark ranks 89 out of 142 countries in the aforemen-

mented. The strategy behind the Danish Basic Data Pro-

tioned index when it comes to public sector debt as a

gram is to generate shared, economic value through more

percentage of GDP. In order to maintain the current

efficient collection, dissemination and use of gover-

world-class public service level, the Danish authori-

nment data, by relying on the three enablers, namely

ties prioritize the development of more efficient digital

openness, data governance and technical infrastructure.

public services (Digitaliseringsstyrelsen, 2011).

As a part of such a digitization initiative, the Danish

Although possible effects of new innovations are not a part of the core business case in the Danish Basic Data

authorities have started a big OGD project where the

Program, geographic data were made freely available

aim is to reduce the number of shadow registers, copies

online from January 1st 2013 in the hope that increased

of datasets and data entry requirements for geograp-

private sector use of data will result in the transforma-

hical data, property data (including ownership and

tion of data into new knowledge, products or servi-

valuation), address data and basic data on people and

ces. Some ideas have already been developed and are

businesses. The Danish authorities are implementing

illustrated here: http://brugstedet.dk/

a common platform where every user, both public and private, can get access to the same, high-quality data

Prescribing Analytics

which relieves the users from re-entering the same data

An example of the innovative combination of map

manually in different programs or copying data between

data with data on drug prescriptions can be found at

databases. As the data-sources will be based on a com-

http://www.prescribinganalytics.com. The results of

mon data model, the possibility for automated business

this start-up company´s analytics show how prescrip-

processes across authorities is greatly increased. And

tions of statins, drugs used to lower cholesterol, dif-

as data will be freely available online, transaction costs

fer between different municipalities in England. The

related to user support and billing are also diminished.

company produced a visualization map that shows the

All in all, the total yearly savings are projected to incre-

different proportions between expensive (branded) and

ase from DKK 52 million in 2015 to 260 million in 2020

inexpensive (generic) statin prescriptions in different

(Digitaliseringsstyrelsen, 2012).

counties. Wherever the proportion of branded items

In the Danish case, the focus is on collective savings;

is high, it represents potential to make big savings by

for each individual institution or even ministry, the

switching to a generic form of the same drug. According

business case would not have been positive due to high

to their analysis, if two thirds of the proprietary drugs

start-up costs incurred by such big changes to the data

had switched to the generic forms of the same drugs in

model, data quality and data distribution channels.

the year to June 2012, public healthcare in the UK could

Moreover, the positive external effect from this project

have saved ÂŁ200 million pounds, savings that could have

is that integrated government data of better quality will

been used to help other patients. These analytics support

also benefit the private industries like real estate dealers,

and make explicit the results from a study in the British

insurance companies, the financial sector, the telecom

Medical Journal in 2010 which reckoned that the British

industry and map-providers, which previously had to

National Health Service could save more than ÂŁ1 billion

spend resources on creating usable information from

by switching from branded drugs to generic equivalents.

heterogeneous data-sources. The cost-savings for the

In this particular case, innovative use of OGD and data

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 53

REVIEWED

analytics has enabled the creation of shared economic value that can be appropriated by the entrepreneurs as well as the UK government.

Corruption in large-scale land acquisitions The global surge in large-scale land investments is increasingly linked to significant risks of negative impacts on access to and control over natural resources, food security, human rights, and the environment.

These investments have been plagued by secrecy, with associated land deals often made without the knowledge or consent of affected communities, who are

Haiti OSM before earthquake from http://www.ickr.com /photos/mikel_maron/4274264771

thus unable to hold governments or investors to account (MacInnes, 2012). One way to counter the possible detrimental effects of land grabs (trans-national commercial land transactions) is to increase transparency surrounding land ownership and associated deals. These are longstanding issues; however, they have been given new urgency by the 39th G8 discussions in June 2013, where David Cameron has put openness center stage, encouraging transparency of trans-national land deals, transparency in tax payments and general transparency in government. Greater cross-border transparency, enabled by open access to government data, could uncover corrupt practices, and given that actions follow, subsequently generate shared social value

Haiti OSM 2 days after earthquake from http://www.ickr.com/ photos/mikel_maron/4274264771/

that can be appropriated by governments and citizens of affected countries.

Open Street Map in Haiti Collaboration with the private sector can help governments address difficult public problems (Harrison et al., 2011). A good example of citizen collaboration is the crowdsourcing activities that have been immensely

available from Yahoo. Within 48 hours high resolution

helpful in natural disaster incidents, such as hurricane Katrina and the earthquake in Haiti (Lee and Kwak, 2011). Just a few hours after earthquake hit Haiti in January 2010 the Open Street Map (OSM) Community began tracing roads from imagery that was previously

54

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Haiti OSM today from http://haiti.openstreetmap.nl/ Figure 3: The development of the Open Street Map after the January 12th 2010 earthquake in Haiti

imagery taken post-earthquake became available and

phic data. The relationship between OGD and value

in the first month over 600 people added informa-

generation and appropriation is complex due to the

tion to the OSM. OSM communities have continued

nature of openness, the features of digital data and the

to work with NGO’s and the Government of Haiti to

possibilities enabled by recent technological advances.

further development of the OSM data. This program

We have proposed that there are in essence four diverse

includes baseline (transportation, education, health,

and complex mechanisms that act to extract value from

water and sanitation facilities), humanitarian (hurri-

OGD and that these can be illustrated with four diffe-

cane disaster shelters and cholera-response structures)

rent archetypes. The value of OGD can be derived from

and community mapping as well as capacity building

more efficient use of government data; by making data

programs. This collaboration is generating shared

available to the private sector in order to enable the

social value, appropriated by the government and citi-

transformation of government data into new products

zens of Haiti.

and services; by increasing transparency in government operations which encourages due process and fairness;

Conclusion

and finally by increasing public participation and col-

Many examples and anecdotes illustrate the value po-

laboration which has shown a clear ability to increase

tential of OGD, especially when it comes to geogra-

social justice and solve various difficult social problems.

References Alani, H.; Dupplaw, D.; Sheridan, J.; O’Hara, K.; Darlington, J.; Shadbolt, N. and Tullo, C. (2007). Unlocking the potential of public sector information with Semantic Web technology, in Proceedings of the 6th International Semantic Web Conference (ISWC), 11-15 Nov 2007, Busan, Korea.

Bertot, J.C., Jaeger, P.T. and Grimes, J.M. (2010). Using ICTs to create a culture of transparency: E-government and social media as openness and anti-corruption tools for societies, Government Information Quarterly, 27 (2010), 264-271.

Bowman, C. and Ambrosini, V. (2000). Value Creation Versus Value Capture: Towards a Coherent Definition of Value in Strategy, British Journal of Management, 11(1), 1-15.

Castelein, W.T., Bregtl, A.K. and Pluijmers, Y. (2010). The economic value of the Dutch geo-information sector.

International Journal of Spatial Data Infrastructures Research, 5, 58-76.

Chesbrough, H., Vanhaverbeke W. and West, J. (eds.), (2006). Open Innovation: Researching a New Paradigm, Oxford: Oxford University Press.

Coote, A. and Smart, A. (2010). The Value of Geospatial Information to Local Public Service Delivery in England and Wales. Retrieved March 2013: http://www.local.gov. uk/c/document_library/get_file?uuid=be7d32f3-7c5b4c12-8a25-6da60534d82a&groupId=10171

Cordis, A.S. and Warren, P. L. (2012). Sunshine as Disinfectant: The Effect of State Freedom of Information Act Laws on Public Corruption. Available at http://ssrn.com/ abstract=1922859 Davies, T. (2010). Open data, democracy and public sector reform: A look at OGD use from data.gov.uk. Available at http://tinyurl.com/7joks46 Dawes, S. S. (2012). A Realistic Look at Open Data, Center for Technology in Government, University at Albany/ SUNY Available at http://www.w3.org/2012/06/pmod/ pmod2012_submission_38.pdf Deloitte Analytics (2011). Open data: Driving growth, ingenuity and innovation. Available at: http://tinyurl.com/ ct59aaj Digitaliseringsstyrelsen (August 2011). eGovernment Strategy. Retrieved April 2012 from: http://tinyurl.com/ bt28gz7 Digitaliseringsstyrelsen. (2012). Basic Data. Available at: http://tinyurl.com/dxn2jhj de Vries, M.; Kapff, L.; Achiaga, M. N.; Wauters, P.; Osimo, D.; Foley, P.; . . . and Whitehouse, D. (2011). Pricing of public sector information study (POPSIS), Brussels: European Commission, Information Society and Media Directorate General. de Vries, M. (2012). Re-use of public sector information.

Report for Danish Ministry for Housing, Urban and Rural Affairs. Available at: http://tinyurl.com/dxbpeez

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 55

REVIEWED

Emerson, J.; Wachowicz, J. and Chun, S. (2001). Social Return on Investment (SROI): Exploring Aspects of Value Creation. Available at http://hbswk.hbs.edu/archive/1957.html Halonen, A. (2012). Being Open About Data. Available at http://tinyurl.com/c8mz5vt Harrison, T.M.; Guerrero, S; Burke, G.B; Cook, M; Cresswell, A; Helbig, N.; Hrdinová, J; Pardo, T. (2011). Open Government and E-Government: Democratic Challenges from a Public Value Perspective. In The Proceedings of the 12th Annual International Conference on Digital Government Research (dg.o 2011), June 12, 2011.

Hess C. and Ostrom, E. (eds.). (2006). Understanding Knowledge as a Commons – From Theory to Practice, Cambridge, Massachusetts: MIT Press.

Houghton, J. (2011). Costs and Benefits of Data Provision: Report to the Australian National Data Service. Victoria: Centre for Strategic Economic Studies, Victoria University.

IDC (2012). The Digital Universe in 2020: Big Data, Bigger Digital Shadows, and Biggest Growth in the Far East.

Retrieved March 2013 from: http://www.emc.com/ collateral/analyst-reports/idc-the-digital-universein-2020.pdf Jansen, K. (2011). The influence of the PSI directive on open government data: An overview of recent developments.

Government Information Quarterly, 28(2011), 446-456.

Janssen, M., Charalabidis, Y. and Zuiderwijk, A. (2012). Bene fits, Adoption Barriers and Myths of Open Data and Open Government, Information Systems Management, 29(4), 258-268.

Koski, H. (2011). Does marginal cost pricing of public sector information spur firm growth? Discussion Papers (1260), Helsinki: ETLA, The Research Institute of the Finnish Economy.

Lee, G. and Kwak, J.H. (2011). Open Government Implementation Model: A Stage Model for Achieving Increased Public Engagement. In the Proceedings of the 12th Annual International Conference on Digital Government Research (dg.o.2011) June 12, 254-261.

Linders, D.; Wilson, S.C. (2011). What is Open Government?

One Year after the Directive. In The Proceedings of

56

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

the 12th Conference on Digital Government Research (dg.o.2011), 262-271.

Mayer-Schönberger and Zappia, (2011). Participation and Power: Intermediaries of Open Data. Conference draft prepared for the Berlin Symposium. Available at: http:// tinyurl.com/bo3pyl8 MacInnes, M. (2012). Corruption and large-scale land acquisitions: an analysis of the role high level corruption plays in enabling elite capture of land. Retrieved May 2013 from: http://www.cornell-landproject.org/download/landgrab2012papers/macinnes.pdf McKinsey & Company. (2011). Big data: The next frontier for innovation, competition, and productivity. McKinsey Global Institute.

Nilsen, K. (2010), Economic theory as it applies to Public Sector Information. Annual Review of Information Science and Technology, 44(1), 419-489.

OECD. (2008). OECD Recommendation of the Council for Enhanced Access and More Effective Use of Public Sector Information, C(2008)36. Available at www.oecd.org/ dataoecd/41/52/44384673.pdf Open Knowledge Foundation (OKF). (2012). Open Data Handbook version 1.0.0 (revised November 14, 2012).

Available at http://opendatahandbook.org/pdf/OpenDataHandbook.pdf Pew Internet (2012). PIP Location based services 2012 Report. Retrieved March 2013 from: http://tinyurl.com/ ccn9pnj Pollock, R. (2008). Economics of PSI, Cambridge: University of Cambridge. Retrieved August 2012 at http://rufuspollock.org/economics/papers/economics_of_psi.pdf Porter, M. E. and Kramer, M.R. (2011). Creating Shared Value. Harvard Business Review, 89(1), 62-77.

Shapiro, C. and Varian, H.R. (1999). Information Rules: A Strategic Guide to the Network Economy. Harvard Business School Press, Boston. von Krogh, G.; Haefliger, S.; Spaeth, S.; Wallin, M.W. (2012a).

Carrots and Rainbows: Motivation and Social Practice in Open Source Software Development. MIS Quarterly, 36(2), 649-676.

REVIEWED

Mere end repræsentationer, i praksis Om at være forpligtet og engageret Denne artikel beskriver træk af en nyere geografisk teori, non-repræsentationel teori, og forsøger på at relatere denne til brugen af GIS. Ideen er at Bo Allesøe Christensen Cand. Mag i religionsvidenskab og filosofi.

tænke repræsentationer som mere end statiske reproduktioner af naturlige

Har arbejdet i region midt’s afdeling for

GIS-repræsentationer bliver hermed set som en repræsentationsform, der

innovation og forskning, og desuden som projektkoordinator i innovationsnetværket Animation Hub i Viborg.

ge repræsentationsformer. Artiklen slutter med et forsøg på at begrebsliggø-

Er p.t. i gang med at færdiggøre en phd ved Århus Universitet, Institut for Agro-økologi, omhandlende en filosofisk analyse af forholdet mellem antropologi og økonomi, med udgangspunkt i Randers Regnskov.

eller sociale (symbolske) forhold, og i stedet fokusere på de handlingssammenhænge, hvori repræsentationer bliver til i samspil med andre elementer. kan gøre en forskel i forskellige praktiske sammenhænge blandt andre mulire, hvad det vil sige, at repræsentationer kan gøre en forskel i sammenhæng med hinanden, ved at bruge John Haugelands forståelse af repræsentationer som måder at forpligte og engagere sig i forskellige praksisser.

Nøgle ord: Repræsentationer; non-repræsentationel teori; praksis; John Haugeland

Denne artikel forsøger at bringe en ny geografisk teori, non-repræsentationel eller mere-end-repræsentationel teori (MER-teori), i forbindelse med GIS. MER-teori er centreret omkring og præget af den engelske geograf Nigel Thrift (2007). Kort fortalt er intentionen grundlæggende at gøre op med repræsentationer som ”…refleksioner af en a priori orden der venter på at blive afsløret, afkodet eller åbenbaret” (Anderson og Harrison 2010, 19), hvor denne a priori orden er af naturlig eller social beskaffenhed. Repræsentationer er altså ikke afspejlinger af en forudgiven (naturlig) verden, adskilt fra et individ der så gennem ”bevidstheden” eller ”sproget” er med til at producere disse repræsentationer på baggrund af forudgivne (sociale og magtmæssige) strukturer eller systemer. At forstå repræsentationer som afspejlinger er for MER-teori ensbetydende med en essentialistisk og statisk verdensforståelse, der i sidste ende forstår menneske og verden som adskilt, snarere end som interagerende. I stedet baserer MER-teori sig derimod på en relationel verdensforståelse, hvor det er den processuelle og praktiske interaktion med verden, og den deraf føl-

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 57

REVIEWED

gende produktion af mening in action, der er i fokus.

basis for at forstå, hvordan repræsentationer bliver til

MER-teori kan dermed siges at være en radikalisering

og udvikler sig. Lorimers (2005) betegnelse, ”mere-end-

af den socialkonstruktivistiske bevægelse der opstod i

repræsentationel” (MER) teori, er derfor mere rammen-

80’erne i socialvidenskaberne, herunder humangeogra-

de og vil blive anvendt i det følgende.

fien. Det hævdes nemlig, at selvom en angivelig neutral

Ovennævnte var en abstrakt og hurtig indføring i

repræsentation af ”virkeligheden derude” erstattes af

MER-teori, der forhåbentlig ikke har skræmt læseren

et fokus på, hvordan denne repræsentation i stedet er

væk. Det følgende vil gøre meget ud af at relatere det

et udtryk for en socialt konstrueret virkelighed, så er

teoretiske og det praktiske niveau vha. eksempler. Artik-

det stadig en repræsentation med den selvsamme ad-

len vil helt overordnet forsøge, at aftegne konturerne af

skillelse mellem menneske og (nu den sociale) verden

denne nye teori, ved at knytte den til GIS, og supplere

bevaret i udgangspunktet. Sagt mindre teknisk, så vil

den med nogle overvejelser omkring repræsentationer

GIS-repræsentationer forstås hverken som neutrale

fra et lidt andet teoretisk ståsted end MER-teori normalt

repræsentationer af en adskilt naturlig verden eller som

bekender sig til, nemlig den analytiske filosofi. Formå-

udtryk for en forud givet social verdens symbolske eller

let er tvedelt, for det første at åbne op for en diskus-

magtmæssige orden.

sion af denne spændende teori og dens mulige relation

I MER-teori er fokus i stedet på praksis og den per-

til GIS. For det andet, at bidrage med en enkelt pointe

formance der udfoldes heri, med tilknytning af affek-

der betyder, at vi kan tænke repræsentationer som et

ter, materialitet og begivenheder (Se Cadman 2008).

udtryk for vores involvering og engagement med ver-

Mening skabes i praksis, uden det på forhånd kan siges

den. Den sidste pointe er vigtig, fordi den åbner op for

hvem eller hvad der har produceret den, hvilket åbner

en praksis-sensitivitet, der kan gøre forskelligheden i

op for emotioner og materialitet som betydningsfulde

brugen af repræsentationer forståelig som forskellige

bestanddele af interaktionen mellem menneske og ver-

forhold mellem forpligtelse og engagement. Artiklen

den, på lige fod med det kognitive og reflekterende. Den

tager udgangspunkt i et forsøg på at koble MER-teori

mere-end-repræsentationelle tilgang forsøger derfor

og GIS sammen, nemlig Hacigüzellers (2012) praktiske

at forstå hverdagens flygtige praksisser, og på den bag-

aktualisering af MER-teori indenfor arkæologien. Ha-

grund tilsidesætte de adskillelser og delinger der frem-

cigüzellers fremstilling vil herefter blive suppleret med

kommer, ved at indsætte repræsentationer mellem men-

filosoffen John Haugelands tanker om, hvad repræsenta-

neske og verden (se Thrift 1997, der udfolder en dansens

tionsbegrebet indeholder. Kernen er her, at repræsenta-

geografi). For så vidt der kan tales om repræsentationer

tionsbegrebet allerede besidder mange af MER-teoriens

som noget meningsfuldt, er det derfor kun ”…forstået

kendetegn, men tilføjer samtidig et afgørende supple-

som performative præsentationer…” (Anderson og Har-

ment: nemlig, at beskrive, hvad der sker når repræsen-

rison 2010, 19), som noget der både går forud for og

tationer går galt, og hvordan forskellige repræsentatio-

overskrider det skær af konstruktion og afspejling, der

nelle modi eller klasser kan spille sammen. Tilsammen

er forbundet med teorier, hvor repræsentation tages som

giver det en basis for en nuanceret forståelse af, hvordan

noget adskilt fra de praktiske sammenhænge de indgår

(GIS) repræsentationer er knyttet til forskellige prak-

i. Overordnet kan man derfor sige, at prefixet non sigter

tiske sammenhænge, og hvordan disse sammenhænge

mere på at tænke udover den måde man hidtil har tænkt

forpligter forskelligt, men samtidig kan forstås som rela-

repræsentationer, end at benægte repræsentationer per

terede. Dette er vigtigt for brugen af GIS, for eksempel i

se. Med andre ord vil man udvide den informationelle

PPGIS, fordi det giver os redskaber til at anskueliggøre,

58

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

hvordan folk på tværs af forskellige praktiske sammen-

fattende kritik og nedvurdering i kølvandet (se f.eks.

hænge, forstår sig forpligtet på forskellig vis. Samtidigt

Schuurmann, 2000; Leszczynski 2009; Pickles 1995;

kan vi så gøre disse forskelligheder forståelige, som del

og Thomas 2004; Tiley 2004 i arkæologien)

af en større sammenhæng.

Parallelt hermed var, iflg. Hacigüzeller, udviklingen og vurderingen af GIS i arkæologien. GIS blev også her,

GIS og MER-teori

set som et neutralt redskab i hænderne på en positivi-

Hacigüzeller (2012) er et forsøg på at bringe GIS og

stisk videnskab, men kritiseret for at give en forståelse

MER-teori sammen, ved at advokere for en teori-

af fortiden, hvor det visuelle primært blev fremhævet

ladet tilgang til den arkæologiske diskussion omkring

på bekostning af at”…høre, smage, lugte, berøre, føle og

brugen af GIS. En tilgang, der ligger i forlængelse af

bevæge sig i et område.” (Hacigüzeller 2012, 250) Poin-

1990’ernes kritik af GIS for at være instrument i en

ten var, at GIS stillede en begrænset mulighed for re-

positivistisk forstået videnskab, men ikke vil afskrive

præsentation til rådighed, der ikke tilgodeså, at fortiden

GIS som kilde til ny viden, som visse positioner i ar-

har mange modi for forståelse. Visse dele af kritikken

kæologien ellers har udtrykt.Fra den spæde begyn-

var endda så radikal, at den simpelthen afskrev GIS,

delse i 1960’erne og gennem 70’erne og 80’erne er

fordi repræsentationer aldrig kan erstatte eller formidle

moderne GIS, ifølge Hacigüzeller, blevet anskuet som

den særlige oplevelse eller erfaring af et sted (Tiley

et videnskabeligt neutralt og a-teoretisk instrument,

2004, 118; Hacigüzeller 2012, 250, 254) Som Hacigüzel-

der formår at skabe objektive repræsentationer af en

ler rigtig gør opmærksom på, så tangerer denne kritik,

uafhængig virkelighed. Dermed blev ”…en vigtigt og

at smide babyen ud med badevandet. Man kan nemlig

langvarig forbindelse…smedet mellem GIS og positi-

stadig spørge, hvordan GIS kan suppleres med andre

vistiske metoder, der førte til en konflatering af tekno-

muligheder for repræsentation. Dermed kan man etab-

logien med den positivistiske epistemologi i mange af

lere et mere nuanceret billede af, hvordan fortiden kan

de GIS brugende discipliner, inklusiv arkæologien.”

forstås og repræsenteres, men uden at afskrive GIS’s

(Hacigüzeller 2012, 248) Positivisme forstås her som

bidrag til denne viden på forhånd. Hacigüzellers pointe

bestræbelsen på, at finde det mest sikre og adækvate

er derfor, at i stedet for at benægte repræsentationens

medie til at repræsentere en uafhængig virkelighed,

mulighed, så bør man spørge kritisk til de (forkerte og

så eventuelle subjektive elementer formindskes mest

rigtige) forudsætninger, som det repræsentationelle

muligt, dvs. så den uafhængige virkeligheds væsens-

paradigme har. Derved baner man vej for en forståelse

træk bevares, objektiv set, i selve mediet. Herimod

af GIS-repræsentationer, som dele af den større sam-

hævdede mere social-teoretisk funderede forskere op

menhæng det er at forstå rumlighed og stedslighed.

gennem 80’erne og 90’erne, at GIS ikke er et neutralt

Sagt meget banalt, mennesker forstår rum og sted på

redskab eller medium, men var med til at konstruere

mangfoldige måder. At nogle måder er bedre end andre,

den (sociale) virkelighed, hvori GIS blev brugt. GIS

er indlysende. Men alle bidrager både hver for sig og i

blev hermed, imod den positivistiske forståelse, tolket

sammenhæng med hinanden til at kaste lys over, hvad

som tagende del i en social konstrueret repræsenta-

dvs. at forstå, opleve og erfare det, at man befinder sig i

tion af den virkelighed, som videnskaben befinder

(bevægelse i) rum og på steder. Det er denne mulighed

sig i. I forlængelse heraf blev GIS desuden set som

Hacigüzeller vil åbne op for, ved at bringe GIS og MER-

udtryk for politisk ideologi, ulighed, kapitalisme osv.

teori sammen gennem en kritisk diskussion af repræ-

(Hacigüzeller 2012, 249; Sheppard 2005), med en om-

sentationers forudsætninger i arkæologien.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 59

REVIEWED

Hacigüzeller påpeger følgende to problematiske forudsætninger, i den måde GIS-repræsentationer er blevet brugt i arkæologien, og som kan opløses gennem en

tioner med virkeligheden og stoler på dem ubetinget.”

(Hacigüzeller 2012, 253) For det andet, har der, ifølge Hacigüzeller, været

indoptagen af MER-teori. For det første, så vil den ad-

bekymringer internt i arkæologien (Thomas 2004) om,

skillelse mellem menneske og verden, som vi noterede i

hvorvidt GIS-repræsentationer tilskriver objektivitet

indledningen som en del af ideen med repræsentationer,

til natur, materialer, miljø og fortiden, på bekostning

blive minimeret. F.eks. så implicerer brugen af et kort

af kultur, mening og nutiden. Dette giver dog kun me-

allerede en forståelse af forskellen på kortet, og det kor-

ning, når repræsentationer forstås både som neutrale,

tet er om. Dvs. vi må forudsætte en form for interaktion

det bedste og eneste medium, at nå den uafhængige

mellem menneske og verden, for at give mening til ideen

virkelighed igennem, med fare for at erstatte denne

om, at et kort er om noget. Overført på GIS betyder det,

virkelighed som det sted vi opnår viden fra. Hvis GIS-

at lige meget hvor upartisk en GIS-bruger er eller prøver

repræsentationer derimod ses som medskabende i for-

at være med den hensigt at gøre repræsentationen så ob-

hold til den virkelighed de hjælper med til at forstå, så

jektiv som muligt, så er vedkommende ”…en kropslig-

ses de ikke ”..som erstattende virkeligheden men, prag-

gjort beboer i denne verden med så meget erfaring i ’at

matisk forstået, som bidragende til videnskabelsen.”

være i verden’ at man ikke forveksler GIS repræsenta-

(Hacigüzeller 2012, 253) Fuldkommenheden for GIS-

60

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

repræsentationer bliver dermed ikke primært, hvorvidt

fortiden som noget der ”…varer ved og relaterer til vores

de (korrekt) afspejler virkeligheden, men om deres

nutid på forskellige måder.” (Hacigüzeller 2012, 255)

bidrag til en bedre praktisk forståelse af rum, sted og,

At hævde at GIS-repræsentationer relaterer til vores

for arkæologien, fortiden. Hermed er rammen sat, for

nutid på forskellig måder, er også at hævde, at de gør en

Hacigüzeller, til at bringe GIS og MER-teori sammen.

forskel, altså bidrager selvstændigt og ikke neutralt til vo-

For at omgås de to ovenstående problemer, knytter Ha-

res forståelse af fortiden. Som den arkæologiske praksis på

cigüzeller an ved MER-teori, ved ikke at prioritere repræ-

en udgravning er forskellig fra selve GIS-repræsentation af

sentationer på forhånd, og samtidig at fokusere på praksis.

udgravningen, så vil GIS-repræsentationer, helt generelt,

Repræsentationer bliver dermed en del af handlingssam-

”…låne sig til forskellige sæt af praksisser, repræsentatio-

menhænge der, sammen med andre ting, er med til at

ner, politiske og etiske anliggender eller diskurser, i og

skabe vores forståelse, af det vi vil forstå. Det betyder nu

med vi redigerer dem og konteksterne uundgåeligt foran-

følgende for arkæologien. For det første, forstås fortiden

dres gennem tid og sted sammen med den arkæologiske

i MER-teori ikke som en uafhængig virkelighed i forhold

relevans…” (Hacigüzeller 2012, 256) GIS-repræsentationer

til de ”…arkæologiske forskningsprojekter, indeholdende

bidrager altså sammen med andre arkæologiske praksisser

en selvstændig kode ventende på at blive utvetydig afkodet

til vidensskabelsesprocessen på hver deres unikke måde,

engang for alle.” (Hacigüzeller 2012, 255) For det andet, er

i særegne tid-sted sammenhænge. Kombineret med per-

arkæologiske fænomener unikke hver for sig. Dette frem-

spektivet på GIS som en del af en videnskabelig discipli-

mer et fokus på, hvordan fænomener adskiller sig eller er

nær agency, er dette fokus på hvordan ting gør en forskel

forskellige fra hinanden, i stedet for et fokus på lighed og

med til at bidrage til en MER-teoretisk forståelse af at ”…

identitet. I praksis betyder det, at en repræsentation ikke

relatere forskellige ting og gøre disse naturlig relevante for

kan være en eksakt kopi af en given original, ”At repræ-

hinanden.” (Hacigüzeller 2012, 257) I Hacigüzellers per-

sentere er, snarere, en iboende handling der skaber noget

spektiv åbner MER-teorien derfor op for, at arkæologisk

forskelligt fra originalen, men stadig relateret og relevant

forskning kan være en hybrid disciplin i udgangspunktet,

for denne.” (Hacigüzeller 2012, 255-256)

for derigennem at omfavne både de ”…forskelle GIS gør

For de arkæologiske GIS-praksisser betyder det, iflg.

i arkæologien og at fremføre frugtbare relationer mellem

Hacigüzeller, at de må ses som del af en større disci-

andre former for arkæologisk viden og dem der er skabt

plinær handlingssammenhæng, dvs. ”…et etableret

gennem teknologi.” (Hacigüzeller 2012, 257)

begrebslig systems handlingssammenhæng der fører

Hacigüzellers har en god pointe i, at vi hverken kan

os igennem en serie af manipulationer ved brugen af

se GIS-repræsentationer som neutrale eller som bare

GIS.” (Hacigüzeller 2012, 256) Brugen af GIS indenfor

reflekterende de sociale og politiske forhold, de opstår

denne disciplinære sammenhæng bør, iflg. Hacigüzller,

ud fra, men som gørende en forskel i forhold til den

forfølges gennem afdækninger af de historiske retnin-

videnssammenhæng de bruges i. Jeg vil i resten af artik-

ger denne brug har fulgt, for at vise ”…hvordan vor

len tage fat i udfordringen med tydeliggørelsen af for-

nutidige forståelse af og hensigt med den arkæologiske

skelle, som Hacigüzeller og MER-teori betoner. Nemlig

GIS teknologi er uløseligt bundet til disse retninger og

udfordringen i at artikulere, ikke bare at ting gør en for-

deres rumlig-historiske kontekst.” (Hacigüzeller 2012,

skel, men hvordan disse forskelle finder sted. Forbundet

256) Modsat en prioritering af repræsentationer, bør

hermed er desuden, hvordan en disciplinær sammen-

GIS teknologien derfor ses i sammenhæng med andre

hæng kan etableres, dvs. hvordan kan der skabes en me-

(arkæologiske) praksisser, der tilsammen relaterer til

ningsfuld forbindelse mellem disse forskelle.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 61

REVIEWED

Haugeland og den nye eksistentialisme

else som noget særligt. Forståelsen er, for Haugeland,

John Haugeland (1945-2010) formåede at levere vægtige

altid forståelse af noget. Men dette af er indholdsmæs-

bidrag til både videnskabsteori, bevidsthedsfilosofi og

sigt hverken udfyldt af overbevisninger (beliefs), et

studier i den filosofiske betydning af kunstig intelligens.

udtryk for længsler (desires) eller bestående af kom-

Samtidigt var han afgørende for at sætte den tyske filo-

plekse strukturer af eller partikulære former for viden

sof Martin Heidegger ind i en analytiskfilosofisk kon-

(Haugeland 1998, 1). Forståelsen er snarere karakteri-

tekst (f.eks. Haugeland 1982), og han skrev på en bog

seret ved en kombination af engagement og forpligtelse

om Heidegger (Haugeland 2013), da han døde (tragisk

(commitment) som kernebegreber. Det eksistentielle

af et hjertetilfælde under en konference til ære for ham

udtrykker dermed, at forståelsen er en for mennesket

selv). I den nævnte artikel om Heidegger formulerer

særlig kapacitet til at forpligte sig, når det kommer til

Haugeland tesen at al konstitution er (social) institution,

den engagerede omgang med tingene (og menneskene).

en tese der på mange måder kan ses som udtryk for en

Som sådan er denne kapacitet et udtryk for frihed,

socialkonstruktivisme som nævnt ovenfor. Den senere

men det er en særlig menneskelig frihed, der gør sig

Haugeland (1998, 4) forlader dog denne tese, både som

gældende. At mennesket er givet nogle forpligtende vil-

karakteristik af Heidegger og af sin egen position, fordi

kår, er nemlig samtidig en mulighed for engagementets

den ikke formår at gøre indholdet og trægheden i vor

frisættelse. Sagt på en anden måde, hævder Haugeland

eksistentielle omgang med verden forståelig.

at ”…den konstituerede objektive verden og det frie kon-

Kendetegnet ved Haugelands eksistentialisme er, at den tager udgangspunkt i den menneskelige forstå-

62

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

stituerende subjekt er kun forståelig som to sider af den samme mønt.” (Haugeland 1998, 6).

Repræsentationer, som vi vil se i næste afsnit, er for

(tennisboldens bevægelse), dvs. indholdet er det repræsen-

Haugeland særlige måder at håndtere de forskellige rela-

tationen viser, faktisk eller muligt. Dette er vigtigt, fordi

tioner mellem forpligtelse og engagement, der gør sig

det betyder at repræsentation som begreb fungere gennem

gældende i omgangen med tingene. Ydermere baserer

en særlig repræsentationel skematik sådan at:

denne håndtering sig afgørende på forståelsen af, hvordan der kan skabes eller frisættes forbindelse i og mellem

”…(i) mange forskellige mulige indhold kan repræ-

forskellige praktiske (repræsentationelle) sammenhænge.

senteres ved en tilsvarende mangfoldighed af repræsentationer; (ii) hvad en given repræsentation

Repræsentation, optagelse og praksis

(ting, mønster, tilstand, begivenhed…) repræsen-

Udgangspunktet er en enkelt artikel af Haugeland, nem-

terer er bestemt på en konsistent eller systematisk

lig Repræsentationelle genera (Haugeland 1998a). Målet

måde af skematikken; og (iii) der er rigtige (og for-

for Haugeland er i denne artikel at undersøge mulighe-

kerte) måder at producere, at bevare gennem mo-

den af det meningsfulde i at tale om repræsentation som

dificering, og/eller bruge de forskellige repræsenta-

begreb i lyset af de forskellige slags repræsentationer, der

tioner under forskellige miljømæssige og andre

findes. Haugelands tanker vil her blive fremstillet gen-

betingelser.” (Haugeland 1998, 172)

nem tre trin. Først, præsenteres repræsentation og det at repræsentere løseligt som begreber, derefter præsen-

Vi kan se på de forskellige mennesker, der sidder til

teres to, af Haugeland benævnt kanoniske, tilgange til

Wimbledonfinalen og se forskellige repræsentationer

repræsentation og det afgørende problem ved dem. Til

af bolden, der bevæger sig i faktiske og mulige (forven-

sidst kvalificeres den løselige beskrivelse fra første trin

tede) retninger. Der er et mønster involveret, da ho-

i et forsøg på at nå ind til kernen af problemet med den

vederne mest bevæger sig i en horisontal retning. Der

kanoniske forståelse af repræsentation.

er derfor en lighed knyttet til den repræsentationelle skematik her, visende sig i relationen mellem det fakti-

Repræsentation og at repræsentere

ske tennisspil, hovedernes bevægelse og hvordan det bli-

Men først den begrebslige afklaring, “Det som står for

ver vist på fjernsynsskærmen. Desuden vil det nok blive

noget andet…er en repræsentation; det som det står for

bedømt som meget upassende af Wimbledonfans at vise

er dets indhold; og det at det står for det indhold er at

satireshowet, som om det var den rigtige finale. Begrebet

repræsentere det.” (Haugeland 1998a, 172). Når hovederne

om en misrepræsentation kan dermed adresseres ligeså.

på tilskuerne bevæger sig på fjernsynsskærmen under

Tv-produceren af Wimbledon-finalen kan, i et øjebliks

visningen af finalen i Wimbledon, så er det én repræsenta-

svaghed, tage fejl af den faktiske finale og satireshowets

tion af et muligt indhold, nemlig tennisboldens bevægel-

skildring af det. Han vil først ikke mene han gør noget

ser. Den særlige måde hovederne bevæger sig på, er selve

forkert her. Men han er, som Haugeland (1998, 173)

det at repræsentere. Hvis nu finalen var et plagiat – måske

siger, blevet vildledt i forsøget på at indstille sig på visse

et satireprogram – repræsenterer hovedernes bevægelse så

træk i verden, dvs. den virkelighed han befinder sig i

stadig noget? Ifølge Haugeland ja, bevægelsen repræsen-

her og nu. Hans forståelse af situationen, som et forhold

terer stadig muligheden af boldens bevægelse, bare sat i

mellem forpligtelse og engagement, er blevet ført på af-

en anden sammenhæng. Repræsentationen (hovedernes

veje, måske pga. det er hans første dag på arbejde og han

bevægelse) er altså ikke adskilt fra det de repræsenterer

ikke kender procedurerne eller båndmaskinen endnu.

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 63

REVIEWED

De repræsentationelle klasser og problemet

lem de forskellige repræsentationelle klasser udviskes

Den ovenfor nævnte skematik er en del af den billed-

med en grundlæggende usikkerhed på, hvad der faktisk

lige (ikoniske) klasse ifølge Haugeland. Ved siden af den

karakteriserer dem til følge. Grunden til dette er, ifølge

billedlige, eksisterer to andre “kanoniske” forståelser af

Haugeland (1998, 177) at kanoniseringen “…misplacerer

disse repræsentationelle klasser. I begrænsningens navn og

forskellige repræsentationelle klassers særegenhed i

uden det går ud over argumentet, beskrives kun to, og den

repræsentationsrelationen – og den behørige respons

tredje klasse, distribuerede repræsentationer, lader vi ligge:

på det er hverken reparation eller desperation, men en grundlæggende re-konception.” Responsen indebærer,

• Logiske repræsentationer er karakteriseret ved den

ifølge Haugeland, en karakterisering af de forskellige

kompositionelle semantik kendt fra første og anden

repræsentationelle klasser som indholds-bestemte, dvs.

ordens logikken til at repræsentere sproget. Sætninger

bestemt af de faktiske og mulige sammenhænge de både

kan repræsenteres rekursivt ved at specificere, i det lo-

indgår og kan indgå i, modsat den kanoniserede visdom

giske notationssystem, syntaksen og de bestemmende

der forstår disse klasser i kraft af relationen mellem re-

atomare dele, sådan at sætningens helhed fremstår

præsentationen og det den repræsenterer.

som bestemt af disse, eventuelt koblet til situationelle parametre ligeså. (Haugeland 1998, 174)

At optage og at repræsentere Hvis selve relationen udgør det karakteristiske, så kan

• Billedlige repræsentationer er karakteriseret, som

meget forskellige repræsentationer umiddelbart virke

beskrevet ovenfor, ved lighed (isomorfi). Isomorfi er

relaterede. Ifølge kanoniseringen vil en tekstmæssig

her både den hands-on lighed der er mellem et sted

beskrivelse af en hund og et billede af selvsamme dyr,

i google-maps og det faktisk afbillede sted, og mere

derfor have samme indhold i kraft af den relation, der

abstrakte former bag grafer og diagrammer. Der

er mellem henholdsvis teksten og hunden, og billedet

er derfor “… mange slags isomorfismer, og de rele-

og hunden. Men for Haugeland udvisker det netop den

vante for en enkelt repræsentation er alle bestemt af

forskel, der ligger i henholdsvis en mulig sproglig (lo-

den skematik den tilhører…Hvilke isomorfismer et

gisk) repræsentation og en billedlig repræsentation af

skema bruger, er til at begynde med vilkårlig eller

denne hund. Det samme vil gøre sig gældende, hvis vi

konventionel; men når det er fastlagt, så er indhol-

tog et billede af en tekstlig beskrivelse: forholdet mel-

det af repræsentationen [particular tokens] ikke

lem teksten, og det den beskriver, vil i den kanoniske

vilkårlig mere.” (Haugeland 1998, 174)

forstand, være relateret som forholdet mellem billedet og det teksten beskriver. At det ikke forholder sig sådan,

Problemet med disse kanoniseringer (det alle forventer

prøver Haugeland at fange ved at skelne mellem det at

alle andre tror på) er, at de hver især tillader tilfælde, der

repræsentere og det at optage.

egentlig burde falde ind under en af de andre klasser.

Tag eksemplet med billedet af en tekst, her er ind-

En todimensionel plantegning af et hus til salg har f.eks.

holdsbestemmelsen af henholdsvis teksten og billedet

en kompositionel struktur, med forskellige elementer

forskellige. Teksten er, som repræsentation, relateret til

der signalere trapper, døre, køkkenborde osv., men

det den omhandler, hvor billedet primært er relateret til

udtrykker samtidig en slags billedlig helhed i forhold

den særlige indholdsmæssige sammenhæng, hvori man

til selve huset. Resultatet er derfor, at forskellene mel-

tager billeder af tekster (f.eks. pga. mangel på en kopi-

64

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

maskine, så man tager et billede vha. telefonen – billedet

og være basis for sammenblanding.” Som man kan se,

vil så primært være en repræsentation af det at tage

så er Haugelands kritik af forståelsen af repræsentation

billeder af tekster med telefoner pga. mangel på kopima-

som en relation mellem repræsentationen og dens ind-

skiner). Sekundært vil man, hvis billedet er klart nok,

hold, meget lig MER-teoriens kritik af repræsentation

kunne indhente selve tekstens indhold. Men det pri-

som en neutral afspejling. Den forskel som Hacigüzeller

mære indhold af billedet er stadig ikke det samme som

peger på som det særlige ved repræsentationer (i GIS

tekstens indhold. At man kan indhente tekstens indhold

forstand), kan derfor beskrives ved Haugelands måde

peger imidlertid på, at man evner at relatere forskellige

at se repræsentationers praktiske indholdsbestemmelse

repræsentationer (og dermed deres indhold) til hinan-

som givet ved forholdet mellem forpligtelse og engage-

den i forskellige sammenhænge. For Haugeland er det

ment, hvilket vi vender tilbage til i næste afsnit.

her, det særlige ved repræsentationer som praksisrela-

Men inden da, hvad er så den særlige indholdsbe-

terede indholdsbestemmelser kommer ind, for at evne

stemmelse af de sproglige (logiske) og billedlige repræ-

dette kræver nemlig kløgt.

sentationer? Det særlige ved den sproglige (logiske)

Problemet med den kanoniske forståelse er, ifølge

repræsentations indhold er, at de elementer indholdet

Haugeland, at den forveksler det at repræsentere med

er gjort af, om det så er objekter eller egenskaber, betin-

det at optage. At optage er en proces, bogstavelig talt

gelser og handlinger osv., i praksis altid kan identificeres

som at optage på bånd. Når man derfor tager billedet af

separat og individuelt, dvs. uden nødvendigvis at stå i et

teksten ovenfor, så har man ikke transformeret teksten

særligt konkret forhold til andre elementer. Om et glas

”…til en ikonisk [repræsentation], i stedet er den blevet

er i stykker kan, i omgangen med det, forstås (som en

”optaget” i et ikonisk medium.” (Haugeland 1998, 179).

logisk repræsentation) uafhængigt af, om det er større

I kontrast hertil er det at repræsentere mere en praktisk

end et askebæger, om der var rødvin i det osv. Pointen

statuering, dvs. en særlig måde at forpligte sig i en enga-

er derfor, at det ikke er en forudsætning for det at det

geret omgang med tingene, og selve repræsentationen

er i stykker (eller kan repræsenteres som sådan), at ”…

er så et udtryk for denne praktiske status (Haugeland

det eller dets itu-hed optager en bestemt position i et

1998, 180). At optage, derimod, svarer til at se bort fra

struktureret hele af objekter eller egenskaber; de [indivi-

den praktiske indholdsbestemmelse, repræsentationens

duelle og separate elementer] står i deres sammenhold

status, ved, som i den kanoniske forståelse, at betragte

for sig selv.” (Haugeland 1998, 191) Den sproglige (logi-

kernen i det at repræsenterer som udtømt ved selve

ske) repræsentation af omgangen med glasset forpligter

relationen mellem repræsentationen og dens indhold.

altså på en individualitet, der, modsat for de billedlige

Grunden til at man forveksler optagelse med repræsenta-

repræsentationer, har et skær af absoluthed over sig (det

tion er, som eksemplificeret ved billede-eksemplet oven-

er præcist det her glas, der er gået i stykker og på denne

for, at man forveksler det, at man kan indhente tekstens

særlige måde).

repræsentation vha. billedet, med billedets repræsenta-

For billedlige repræsentationer forholder det sig lige

tion (eller registrering) af det samme som tekstens. Som

omvendt. Tag plantegningen nævnt ovenfor, det billedlige

Haugeland (1998, 180) formulerer det, så er grunden

indhold består her af en variation af elementer men relate-

det, at ”…nogle gange kan resultatet af det at optage også

ret til forskellige (her, to) dimensioner (længde og bredde).

have status af at repræsentere det optagne, og derfor

Måden, elementerne er placeret på, er ikke vilkårlige, de er

samtidig være en optagelse og en repræsentation af det,

placeret relativt til hinanden indenfor den særlige struktur

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 65

REVIEWED

som plantegninger udgør som del af billedlige repræsen-

problem, at den udviskede afgørende forskelle imellem

tationer. Køkkenborde placeres ikke i døråbninger, lige-

de repræsentationelle klasser. Til sidst blev dette pro-

som vinduer ikke placeres på gulvet. Det særlige ved det

blem lokaliseret nærmere, som en sammenblanding

billedlige er derfor, at man i omgangen med plantegninger

mellem det at repræsentere, som en praksisrelateret ind-

forstår, at det handler om variationer – måder man kan

holdsbestemmelse, og det at optage, som en slags neu-

flytte rundt på tingene, men relativt og forpligtende til de

tral kopiering af indholdet. I dette afsnit vil vi præcisere,

to dimensioner af længde og bredde.

hvad dvs. at en repræsentation er indholdsbestemt gen-

Når en politirapport af tingene på et gernings-

nem praksis, dvs. som udtryk for forpligtelse og engage-

sted derfor hævder, at der lå et og kun et ødelagt glas

ment, for derigennem at se, hvordan repræsentationelle

under en serviet på bordet, så forstår man i en abso-

forskelle meningsfyldt kan holdes sammen. Det særlige

lut forstand, hvad det er for et glas der snakkes om.

ved repræsentationen, modsat optagelsen, er, at den i

Men billederne fra gerningsstedet viser ikke glasset,

sin praksisrelation er forbundet med den menneskelige

kun servietten. Til gengæld viser billedet så det særlige

kløgt. Optagelsen derimod, er

lysindfald fra højre der falder på bordet, som den tekstlige beskrivelse ikke får med, og den særlige variation

”…komplet ukløgtig – processerne [det at optage]

af de måder glas kan ligge under servietter på. De to

er ligeglade med indhold (hvis det er der) og uvi-

repræsentationer af gerningsstedet er derfor forskellige

dende om verdenen. I kontrast hertil afhænger en

i kraft af deres repræsenterede indhold, men i praksis

velformuleret beskrivelse og en artistisk gengivelse

både bliver og kan de relateres – deri består den kløgt i

på afgørende og indgående vis af den generelle bag-

omgangen med tingene som repræsentationer er udtryk

grundsfortrolighed med det repræsenterede indhold

for. Vi har her en nuanceret måde at forstå repræsen-

– dvs. med erfaringer og evner rodfæstet i verden.

tationers unikhed på, som Hacigüzeller fremhævede

Påstanden er selvfølgelig ikke, at repræsentationer

ovenfor, men som samtidigt evner at relatere dem i en

aldrig produceres ukløgtigt, men kun at optagelser

praktisk handlingssammenhæng.

altid er.” (Haugeland 1998, 180)

Haugeland og CSI: repræsentation og praksis

Den kanoniserende forståelse er altså formelt modsat

Lad os kort samle op. Vores mål med at inddrage Hau-

baseret på en fortrolighed med verden. Her dukker Hauge-

geland har været at nuancere de forskelle, begreber om

lands eksistentialisme så op, for repræsentationer er dermed

repræsentation gør og kan gøre i mere-end-repræsenta-

udtryk for, hvordan mennesker i omgangen med tingene i

tionelle sammenhænge. Til det formål blev repræsenta-

verden engagerer og forpligter sig på baggrund af fortrolig-

tionsbegrebet beskrevet gennem tre trin. Først blev de

hed og erfaring, og dermed som (u)forstående eller (u)kløg-

centrale begreber præsenteret løseligt. Dette viste en

tige. Repræsentationer er derfor allerede i udgangspunktet

central sammenhæng mellem repræsentation og repræ-

knyttet til metaforen om hverdagens flygtige natur, som

sentationens indhold. Dernæst blev den kanoniserede

MER-teori lægger vægt på, fordi fortrolighed og erfaring

forståelse af, hvad kernen i det at repræsentere består af

kontinuerlig er i og på spil i den skiftende omgang med ting

gennemgået, nemlig i relationen mellem repræsentatio-

og mennesker. Det kan anskueliggøres, ved at bruge ger-

nen og indholdet. Kanoniseringen havde imidlertid det

ningsstedet fra sidste afsnit som et dramatisk eksempel på

66

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

indholdsmæssigt bestemt, og knytter sig ikke til en kløgt

kriminalteknikerens ”hverdag”, et eksempel som Haugeland

fra højre. Pointen er nu, at de to slags repræsentationer,

(1998, 185) selv antyder men ikke udfolder.

beskrivelsen og fotografierne, viser noget forskelligt i

Vi skal forestille os, at gerningsstedet er blevet rodet

kraft af det repræsenterede indhold, og at det kræver en

igennem. Der har været et opgør af en slags, der udover

baggrundsfortrolighed at kunne relatere de to forskel-

at vælte vinglasset har resulteret i mordet på den berø-

lige repræsentationer, i den hverdagspraksis det hedder

vede person liggende på gulvet. Men i politirapporten

at lave og bruge politirapporter. Man skal have evnen

(bestående af både billeder og beskrivelse) står ikke, at

at ”læse” beskrivelsen sammen med billederne og om-

værelset er blevet rodet igennem. I stedet står der, at

vendt, ud fra den erfaring man har erhvervet fra at

skufferne er åbne og tøjet ligger på gulvet. Der står hel-

omgås gerningssteder. Man ved dermed, hvordan den

ler ikke, hvilken slags opgør det har været, om end det

ene repræsentation forpligter på en mere absolut manér,

nok har været voldeligt, ligesom der kun står, at den

mens den anden forpligter mere relativt i forhold til

afdødes tomme pung lå på gulvet. Billedet af den afdøde

deres respektive praktiske indholdsbestemmelser. Kri-

repræsenterer reelt set ikke, at den afdøde er død, det

minalteknikerens kløgt består derfor af forståelsen af,

kunne være en model, det gør beskrivelsen derimod.

hvordan de to repræsentationer som forskellige kan sup-

Derimod viser billedet mere end beskrivelsen, f.eks. at

plere hinanden. F.eks. beskriver rapporten ikke edder-

der er et spindelvæv i vinduet, der hvor lyset falder ind

koppen i vinduet, men en entomologisk interesseret

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 67

REVIEWED

kriminaltekniker kan vide at edderkoppen er en sjælden

relaterede indholdsbestemmelse af repræsentation, og

art, måske undsluppet fra terrariet i soveværelset, hvil-

det mere end repræsentation som MER-teori udfol-

ket indikerer at opgøret måske handlede om den. Den

der. F.eks. er det begreb om optagelse eller kopiering,

måde billederne og beskrivelsen som repræsentationer

som Haugeland kritiserer den kanoniserede forstå-

udtrykker et forhold mellem engagement og forplig-

else af repræsentation for at bruge, basalt set den

telse, der ydermere kan relateres på rigtige og forkerte

samme kritik af repræsentationsbegrebet for at være

måder, er altså udtryk for den eksistentielle og praktiske

en afspejling som MER-teori fremsætter. Haugelands

forståelse, som Haugeland taler om i forbindelse med

begreb om misrepræsentation, som en manglende

repræsentationer. Som udtryk for engagement og for-

vejledning, fanger desuden et afgørende aspekt ved

pligtelse er repræsentationerne forskellige i kraft af deres

repræsentationer, nemlig at en given praksis kan kom-

indholdsbestemmelse, men i praksis kan de spille sam-

me på afveje. Haugelands tanker om repræsentation

men pga. den eksistentielle forståelse (baggrundsfortro-

beriger derfor MER-teori ved at insistere på, at repræ-

ligheden i omgangen med verden).

sentationer er med til at udfolde forskellige praktiske

Dermed er rammerne lagt, indenfor hvilken re-

sammenhænge som rigtige og forkerte.

præsentation er et udtryk for en praktisk forståelse.

Herfra kan der spørges videre til baggrundsfortrolig-

Afslutning

heden med verden, eller det epistemologiske set-up

Med den lille kriminaltekniske beskrivelse af, hvordan

kriminalteknikere må have osv. Men nok så væsentligt

repræsentationer fungerer i praksis, er en udvidelse til

kan den forfejlede vejledning (mis-repræsentationen)

beskrivelsen af repræsentation i MER-teori forsøgt illu-

som repræsentationsbegrebet også implicerer (dvs. som

streret, der desuden burde give et kvalificeret grundlag

repræsentation og ikke som ”optagelse”) forstås. Edder-

for at forstå, hvordan GIS-repræsentationer bruges eller

koppen blev overset, fordi visse kriminalteknikere ikke

kunne bruges i en mere-end-repræsentationel funderet

er erfarne med eksotiske spindlere. Disse teknikere

praksis. Denne afslutning skal derfor mere forstås som

forstår derfor ikke, i deres håndtering af gerningsstedet,

et oplæg til en mulig fremtidig diskussion, end en egent-

hvad spindlerens tilstedeværelse forpligter dem på.

lig slutning.

Den manglende vejledning sker ikke pga. en fejl i selve

Et afgørende spørgsmål er, hvordan skal vi karakte-

repræsentationsrelationen – edderkoppen var der jo

risere GIS-repræsentationer og relatere deres forskellig-

på billedet – men pga. den u-evnede omgang med

heder internt til hinanden og eksternt til andre klasser af

repræsentationen i deres ellers kløgtige omgang med

repræsentationer? Forbundet hermed er, hvorvidt GIS er

tingene i verden.

udtryk for en særegen repræsentationsklasse, eller den

Dermed er det forhåbentlig blevet vist, hvordan vi

måske kan siges at tilhøre én af de klasser, som Hauge-

kan forstå de sammenhænge i hvilke repræsentatio-

land beskriver? Er den måske særegen i den forstand,

ner kan gøre eller gør en forskel. Repræsentationer

at kortlægning er blevet et spørgsmål om navigering og

gror ud af at repræsentere, dvs. forskellige måder for-

ikke kun om kortets repræsentative egenskaber (jf. No-

holdet mellem forpligtelse og engagement kommer i

vember et all, 2010), dvs. at moderne digital teknologi

stand på, eller bliver statueret i og mellem forskellige

gør det muligt for folk i hverdagen, f.eks. gennem google

praksisser med ting og mennesker. Der er åbenlyse

maps, at inddrage de faktorer de har brug for at kunne

ligheder mellem Haugelands forståelse af den praksis-

navigere, samtidig med de bevæger sig. Her bliver den

68

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

evnede brug af kort diversificeret og skaber nye relatio-

elsesgrundlaget i forbindelse med PPGIS (Danielsen &

ner mellem forpligtelse og engagement f.eks. gennem

Wøhl, 2012) Men hvis vi ikke har de rigtige begreber

anticipation (og afstemning af forventninger i brugen

til at støtte op omkring, hvordan denne diversitet kan

af kortet), participation (i at uploade, og beskrive hvor

forstås i en større sammenhæng, så bliver kritikken af

kortet har mangler eller fordele), refleksivitet (i at forstå

PPGIS for at være anti-demokratisk og elitær måske

hvad der skete, da jeg eller vi blev ført på afveje) og feed-

rammende. I stedet kunne man spørge, hvad det er

back (at kortet og den virkelighed det bruges i, responde-

borgere skal engagere sig med og dermed forpligte sig

rer på denne brug gennem anticipationen).

på gennem PPGIS. Hermed flyttes fokus fra det, at man

GIS-repræsentationer er derfor ikke neutrale værk-

bør involvere borgere og hvordan man bedst designer

tøj, der bare bruges eller kan bruges i forskellige sam-

disse procedurer, til hvordan vi er forpligtet og engage-

menhænge, de er med til at skabe forståelsen af de

ret på forskellig vis (som videnskabsmænd, politikere

sammenhænge, hvori de anvendes. Det vil sige, at de bi-

og borgere), men i den større sammenhæng der hedder

drager på forskellig vis til de forskellige måder, hvorpå

at skabe en fælles offentlighed, bestående af forskellige

forpligtelse og engagement er i spil. Vi kan f.eks. sagtens

forståelser af repræsentationer.

have en intention om, at opnå større diversitet i forstå-

Litteraturliste Anderson, B. & Harrison, P. 2010: Taking Place: non-representational theories and geography. Farnham: Ashgate Cadman, L. 2008: ’Non-representational theory’ i (red.)

Kitchin, R. & Thrift, N., International encyclopedia of human geography. London: Elsevier, pp. 456-463 Danielsen, S. K. & Wøhlk, R. 2012: ’Analyse af GIS-baseret borgerinddragelse i danske kommuner’, Geoforum Perpsektiv. Vol. 21, pp. 14-22 Hacigüzeller, P. 2012: ’GIS, critique, representation and beyond’, Journal of Social Archaeology. Vol. 12, nr. 2, pp. 245-263 Haugeland, J. 1982: ’Heidegger on Being a Person’, Nous.

Vol. 16, s. 613-619 Haugeland, J. 1998: Having Thought. Cambridge, Massachusetts and London, England: Harvard University Press Haugeland, J. 1998a: ’Representational Genera’, i Haugeland (1998), pp. 171-206 Haugeland, J. 2013: Dasein Disclosed. Cambridge, Massachusetts and London, England: Harvard University Press Lorimer, H. 2005: ’Cultural geography: the busyness of being ‘more-than-representational’, Progress in Human Geography. Vol. 29, nr. 1, pp. 83–94

November, V., Camacho-Hübner, E., Latour, B. 2010: ‘Entering a risky territory: space in the age of digital navigation’, Environment and Planning D: Society and Space.

Vol. 28, pp. 581-599 Pickles, J. (ed.) 1995: Ground Truth: The social implications of Geographic Information Systems. New York: Guilford Press Schuurmann, N. 2000: ’Trouble in heartland: GIS and its critics in the 1990s’ Progress in Human Geography. Vol. 24, nr. 4, pp. 569-590 Thomas, J. 2004: Archeology and Modernity. London: Routledge Thrift, N. 1997: ’The still point: resistance, expressiveness, embodiment and dance’ i (red.) S. Pile, Geographies of Resistance, London: Routledge, pp. 124-151 Thrift, N. 2007: Non-representational theory: Space, Politics, Affect. London: Routledge Tiley, C. 2004: The Materiality of Stone: Explorations in Landscape Phenomenology 1. Oxford: Berg

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 69

Mercatorprojektionen Leif Kahl Kristensen

For over 500 år siden blev grundstenene lagt til, at vi kan fremstille den tredimensionelle fysiske virkelighed i todimensionelle kort. Mercators

Mag. scient. lkk@ phys.au.dk

kortprojektion er et vigtigt værktøj i kortlægningens historie og har en lang og broget udvikling. Baggrunden og hovedpunkterne i udviklingen af Mercators kortprojektion bliver behandlet i denne artikel, og jeg søger især at omtale danske forhold.

Søkort i middelalderen I middelalderen fandtes meget detaillerede kort over Middelhavets kyster og havne, de såkaldte ”portolaner”. De var karakteriseret ved angivelsen af flere kompasroser og et virvar af kompasstreger, ved hvis hjælp man kunne finde kompaskursen mellem to punkter. Geografisk længde og bredde blev derimod ikke angivet. Kortene byggede på rejsendes oplysninger om kurser og distancer og var langtfra målfaste. I princippet er det muligt at lave et plant kort, hvor retningen mellem punkterne er et system af rette linjer, nemlig som i Mercatorprojektionen. Det kunne man dog ikke vide dengang, og det er langtfra indlysende. På grund af den lille nord-sydlige udstrækning er målestoksændringerne kun ca. 10%, hvilket var umærkeligt på den tid. Kun nordboernes sejlads til Island og Grønland skete på åbent hav, men man havde her navigationsmæssigt den fordel, at man sejlede nær den samme breddegrad. Man holdt kursen ved hjælp af solen, ved stor erfaring og uden avancerede hjælpemidler.

De store opdagelsesrejser Situationen ændrede sig med de store opdagelsesrejser. Med muslimernes fremtrængen i det nuværende Tyrkiet, markeret ved Konstantinopels fald i 1453, opstod et stort behov for en ny handelsvej til Indien. Portugiserne startede en serie opdagelsesrejser langs Afrikas vestkyst. De var statsorganiserede, velforberedte og forskningsbaserede. Der medbragtes astronomiske instrumenter og tabeller, så breddegraden kunne bestemmes ved hjælp af solhøjden. En videnskabsmand, som beskæftigede sig med navigation, var Petrus Nonius (1492-1577). I dag huskes han for aflæsningsmidlet til inddelte skalaer. Han undersøgte også de kurver på globen, kaldet ”loxodromer”, som skærer meridianerne under en konstant vinkel. Simple specialtilfælde er meridianerne selv og breddecirklerne, hvor kursen er konstant 90o. Nonius viste, at loxodromerne i almindelighed gav spiraler omkring polerne. For navigatører var disse kurver særlig bekvemme, fordi man sejler med konstant retvisende kurs, som i princippet kan findes

70

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

ved observation af for eksempel Nordstjernen. Det er i modsætning til storcirkelsejlads, hvor kursen hele tiden skal korrigeres. Lad φ og λ betegne geografisk længde og bredde. På storcirklen vil en lille ændring i længden Δλ ændre kursen med:

(1) sin(φ)•Δλ Denne simple formel er nyttig og bruges senere.

Da de første portugisiske rejser var langs Afrikas kyst og Columbus’ i et smalt øst-vestligt bælte kunne portolanerne bruges i begyndelsen. Men da verdenshavene skulle besejles på kryds og tværs, opstod behovet for en ny kortprojektion.

Gerhard Mercator (1512-1594) I 1569 udkom Mercators epokegørende verdenskort, der afbildede loxodromer som rette linjer. Det vides ikke, hvorledes Mercator konstruerede sin projektion, men allerede 28 år tidligere var han i besiddelse af en globus, som kunne vise loxodromerne. Det er nærlig-

skulle et regulært sørøvertogt til for at det næste skridt i

gende at antage, at han på de gængse ”platkort”, hvor

udviklingen blev taget.

længde- og breddegrader er vist lige lange, har indtegnet flere loxodromer gennem samme punkter. På

Edward Wright (1558-1615)

platkortet bliver de til krumme kurver, som dog nær

I 1589 udsendte Elizabeth den Første af England en

ækvator med tilnærmelse er rette linjestykker. For-

større flådestyrke for at opbringe de spanske handels-

længes disse linjestykker, skærer de hinanden i samme

skibe, der provianterede på Azorerne på vej hjem fra

punkt. Dette angiver positionen i den nye projektion,

kolonierne. Edward Wright fik sin universitetskarriere

som således kunne konstrueres ved hjælp af den om-

afbrudt, da han blev sendt med for at undersøge flådens

talte globus.

navigationsmetoder. I 1599 udkom hans erfaringer i bo-

Mercator havde stor succes som instrumentmager

gen ”Certaine Errors in Navigation”. Han opremser flere

og kortproducent på grund af sin tekniske dygtighed

som fx fejl på en kompasstreg (360/32 = 11.25o), der op-

og evner til at knytte kontakter og få oplysninger fra de

stod ved at ignorere den magnetiske misvisning. Måling

seneste ekspeditioner. Derimod slog projektionen ikke

af solens højde med en Jacobstav (cross-staff ) gav fejl på

an. Det kunne måske skyldes de manglende forklaringer

1o, og tabellerne burde også forbedres. Størst kunne dog

og de åbenlyse forvanskninger af landenes størrelse. Der

fejlen være ved brugen af de primitive platkort. Kursen

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 71

K mellem to nabopunkter, regnet på sømandsvis fra

tilfældigt sammenfald eller var der en dybere sammen-

nord over øst, er givet ved:

hæng, som ville kunne bekræftes med flere decimaler?

Selv kunne han ikke løse problemet, som blev lidt af en

(2) tg K = cosφ•Δλ/Δφ = Δλ/ (Δφ/cosφ) = cosφ• tg K’

besættelse for ham. I Philosophical Transactions, No. 13, June, 1666 kundgjordes, at han med Guds hjælp og en stor

Afstanden cosφ•Δλ mellem to nabomeridianer er på

dusør ville løse problemet. Nu havde han imidlertid ingen

platkortet angivet til Δλ, så afstande i retning øst-vest er

formue, men troede at have gjort en stor opfindelse til

multipliceret med en faktor 1/cosφ (er en affinitet). I formel

gavn for skibsfarten, og det var provenuet fra denne, som

(2) angiver K’ kursen udtaget af platkortet. Ved φ = 75o fås

ville tilfalde den, der kunne bevise formel (3). Opfindel-

den største forskel K’ – K for K = 26.96o og K’ = 63.04o. Fej-

sen ville spare tid, proviant, vand, brændsel, plads og for-

len kan således blive mere end tre kompasstreger.

bedre mandskabets sundhed. Det ville være så værdifuldt,

Wright indså, at Mercator-kortet kunne rette op på

som altid at have medvind! Han røbede selvfølgelig intet

dette ved at øge breddeforskellen Δφ til Δφ/cosφ. For

om, hvorledes det skulle kunne lade sig gøre, men enkel

hvert bueminut (= 1 sømil) fra 1’ til 4500’ = 75o beregne-

har opfindelsen ikke været, når den virker bedst i stærk

de og summerede han derfor 1/cosφ. De 75o blev anset

modvind, men dog ikke hvis kursen er direkte nord eller

for grænsen for sejlbart farvand. Mercator-projektionen

syd. Mercator blev ikke anset for nogen landsbytosse, da

havde nu fået en fornuftig begrundelse, og med Wrights

han så ikke var blevet medlem af det prestigefulde Royal

tabel over de voksende bredder kunne alle konstruere

Society og publiceret i deres tidsskrift. Tiden var en anden

nye kort i denne projektion.

dengang, hvor man troede det muligt at lave guld og evighedsmaskiner, hvis man blot var snedig nok.

Mr. Bonds mirakel

Mercator oplevede ikke at se gåden løst. Han rejste

Omkring et halvt århundrede efter publiceringen af

til Paris i 1686 for at arbejde med vandforsyningerne til

Wrights tabel opdagede en vis mr. Henry Bond på mira-

Versailles, det samme projekt som Ole Rømer forlod i

kuløs vis en formel, som gengav tabelværdierne. Ved

1681. Historien melder ikke, om han havde opgivet sit

sammenligning af tabellen med de efterhånden gængse

projekt eller til det sidste prøvede at rejse risikovillig ka-

logaritmisk-trigonometriske tabeller fandt han, at den

pital til realiseringen af det.

voksende bredde kunne udtrykkes som noget i retning af:

Edmond Halley løser gåden (3) 7915.704•log tg ( 45º + ½φ )

Edmond Halley (1656-1742) var fuldbefaren sømand, ekspert i oldgræsk matematik og astronom. Det er som

På dette tidspunkt var differential- og integralregningen

astronom, han kendes i dag på grund af sin komet. Som

ikke opfundet, så denne opdagelse var langtfra triviel og

student afbrød han studierne og rejste til Sct. Helena for at

ingen kunne bevise sammenhængen.

kortlægge den sydlige stjernehimmel. Han må have brugt øjne og ører godt på den lange sørejse, for han fik senere

Nicolaus Mercator (1619-1687)

kommandoen over et skib i Royal Navy som den eneste

Nicolaus Mercator, alias Claus Kaufmann, blev født i

civilist nogensinde. Skibet målte magnetisk misvisning og

Holsten, som dengang var en del af det danske monarki,

tidevand, og han publicerede det første kort over misvisning

og var knyttet til Københavns Universitet. Han var ikke i

(”isogener”). Under et uvejr mistede skibet roret, men ved

familie med Gerhard Mercator, men begges fædre var han-

dygtigt sømandskab reddede Halley det. En officer af linjen

delsmænd, så deres latiniserede navn blev det samme.

mukkede over at skulle være under kommando af en land-

Nicolaus blev meget optaget af formel (3). Var det et

72

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

krabbe og civilist. Halley gav ham blot fri og overtog selv

alle hans vagter. Synet af en sund og rask mand, der blot gik og dovnede, vendte stemningen hos besætningen til Halleys fordel. Det var ikke den sædvanlige måde at håndtere opsætsighed på i Royal Navy. Halley var også utraditionel som vragfisker, idet han brugte luftfyldte dykkerklokker.

Halley indledte sin diskussion af Mercator-kortet [ref.1] ved at hævde, at det egentlig burde opkaldes efter Wright. Han omtalte også mr. Bond og Nicolas Mercator og dennes betydelige dusør med respekt. Så nævnes nogle matematikere og deres forgæves forsøg på at bevise formel (3). Halleys eget bevis er meget enkelt. Ved anvendelse af Hipparchs stereografiske projektion afbildes kuglen på tangentplanen til polen, så punktet (λ,φ) afbildes i de polære koordinater (λ,r), hvor (4) r = 1/tg (45º+½φ) Den stereografiske projektion er vinkeltro, så en loxodrom med kursen K afbildes i en Archimedes-spiral: (5) r = exp(-λ/tg K) Elimineres r fås (6) λ = tg K• ln tg (45º + ½φ),

”Loxodromien” kommer til Danmark I 1745 udgav kgl. astronom Peder Horrebow (1679-1769)

som viser, at loxodromen bliver en ret linje ved

en lærebog i navigation med titlen ”Danske Skatkam-

anvendelsen af den voksende bredde givet ved (3).

mer”. Det var det første større værk om emnet på dansk,

Egentlig er der nu ikke mere at sige, men Halley for-

og selve titlen lader ingen i tvivl om værkets store værdi.

klarer pædagogisk detaljerne for de læsere, som måtte

Horrebow var søn af en fattig fisker i Løgstør og

have glemt Archimedes (287-212 f. Kr.) og Hipparchos

måtte selv tjene til skolegang og studier. I 1703 kom han

(190-125 f. Kr.). Til slut angives nøjagtige rækkeudvik-

til København, hvor han blev assistent hos Ole Rømer

linger til praktiske beregninger ved anvendelse af rækker

(1644-1710). Der var han i fire år, indtil, som han selv

for de trigonometriske funktioner, som han havde fået af

skrev, ”Mit pjaltede tøj til sidst ikke længere kunne be-

sin gode ven Isaac Newton.

skytte mig mod nattekulden”. Herefter klarede han sig

I en alder af 64 år overtog Halley Greenwich Observato-

ved privatundervisning blandt andet i navigation, og

riet, som var bygget til navigationens fremme. Han satte sig

blev lærer på et gods. Under pesten i 1711 vendte han

det mål, og realiserede det, at observere månen gennem en

tilbage til København og blev skriver ved accise-tolden.

fuld periode af baneplanens ændring (18,6 år). Interessen

Rømer betragtede ikke Horrebow som sin potentielle ef-

for månen skyldtes dens store værdi for længdebestemmel-

terfølger, ellers havde han nok også kunnet skaffe ham et

ser. Hvis man kunne forudberegne dens position indenfor

sæt tøj. Rømers kandidat døde imidlertid af pesten, og

2’, så kunne Greenwich-tid bestemmes indenfor 4 tidsmi-

en anden kandidat fulgte kort efter.

nutter og længdegraden derfor indenfor 1o.

I 1714 fik Horrebow Rømers embeder som direktør for

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 73

observatoriet på Runde Tårn og kgl. astronom. Som profes-

vore bredder (φ~56o). Betragt et punkt og et andet 1 km

sor blev han kollega med Ludvig Holberg (1684-1754). De

øst herfor, svarende til længdeforskellen Δλ = 58”. Tan-

kom i strid og førte processer mod hinanden. Det siges, at

genten til storcirkelbuen drejes mellem disse to punkter

Holberg brugte Horrebow som model til Erasmus Monta-

ifølge formel (1) vinklen.

nus. Horrebow var blevet lidt til grin for et ugyldigt bevis for

(7) sin(φ) • 58” = 48”

det Kopernikanske verdensbillede, det hvor solen står stille.

Horrebow forgudede Rømer og fortsatte så vidt muligt hans arbejde, men beklagede sig over, at Rømer ikke

Retningskorrektionen er vinklen mellem tangenten

havde betroet ham formålet med meget af det arbejde,

og korden og bliver derfor 48”/2 = 24”, hvilket er uac-

der blev lavet dengang, han var hans assistent.

ceptabelt stort. Det undgås imidlertid ved at afbilde en

Horrebow behandlede i flere kapitler problemet med

nærliggende meridian på en tangerende cylinder. Som

at finde ændringerne i geografisk længde og bredde ud fra

basis for retvinklede koordinater i planen blev den-

sejlede distancer og kurser og giver omfattende tabeller af

ne konforme projektion, betegnet Gauss-Krüger eller

den type, som vi i dag nærmest vil betegne ”Tachymeterta-

Transverse Mercator, indført af C. F. Gauss (1777-1855).

beller”. At tage hensyn til meridiankonvergensen betrag-

Dette er tidligere behandlet i fagbladet Landinspektøren

tede han ”Loxodromien” som en særlig videnskab. Han var

(bd. 42, nr.1 (2004) 34 ).

bekendt med Wrights tabeller, men mente selv han havde

I det globale Universal Transverse Mercator (UTM) har

bedre metoder. Der er særlig én, som han var meget stolt

zonerne centralmeridianerne 3o, 9o, 15o, … Nabozonerne

over. Den benytter middelværdien af log cosφ for største-,

er således på vore bredder drejet 6o•sin(56o) = 5,0o i for-

mindste- og middel-bredde i intervallet. Det fremhævedes,

hold til hinanden. Med de største afstande her i landet (ca.

at han fandt metoden i sin ungdom og kun havde røbet den

360 km) giver det ændringer i de relative koordinater på 30

til en ung navigatør, som døde under en rejse til Ostindien.

km, så kvadratnettene i nabozoner bliver meget forskel-

Nu blev den imidlertid stillet til rådighed for alle, og han

lige. Kun ved ækvator (φ = 0o) undgår man denne drejning.

forventede en vis taknemmelighed for det! Der gives ingen

Dette blev udnyttet på genial vis i den danske kortprojek-

bevis for metoden baseret på 3 punkter, og nøjagtigheden

tion fra 1934. Denne projektions ”nordpol” blev placeret

kunne vi i dag let gøre større. Han påstod, at Gerhard Mer-

på Generalstabens centralmeridian 90o nord for et centralt

cator brugte Wrights tabeller, men formel (3) og Halleys

punkt. Herved bliver forskellen mellem Jylland/Fyn og Sjæl-

bevis nævnes slet ikke. Horrebows indsigt i emnet synes

land kun omkring 20 m, hvilket ikke mærkes i kort med

stærkt begrænset. En stor mangel er, at gyldighedsområdet

lille målestok. De to afsnit fremtræder derfor som en enkelt,

for de vidtløftige femcifrede logaritmiske regninger ikke

sammenhængende, projektion og muliggør for eksempel

angives. I praksis ville disse problemer i reglen løses grafisk

den rationelle MK-kortbladsinddeling. En stor fordel er, at

ved konstruktion på selve søkortet i Mercators projektion.

de nye systemer ikke blev drejet i forhold til det gamle, hvil-

Dette er kortets store praktiske værdi, men det nævnes ikke.

ket letter overgangen. Den praktiske definition af systemer-

Som lærebog i praktisk navigation har bogen næppe haft

ne blev dog en smule anderledes end skitseret her.

den store betydning. Det hele virker meget virkelighedsfjernt. Der var vanskeligheder med at finde et passende sprogbrug og kompasset foresloges inddelt i 36 streger i stedet for de gængse 32.

Transverse Mercator Til landmåling er Mercators projektion ubrugelig på

74

| PERSPEKTIV NR. 23-2013

Referencer [1] Edmond Halley: An Easie Demonstration of the Analogy of the Logarithmic Tangents to the Meridian Line or sum of Secants: with various Methods for computing the same to the utmost Exactness. Philosophical Transactions of the Royal Society of London 1695, vol.

XIX, pp. 202-214.

Geoforum Perspektiv nr. 24 - Jordobservationer NASA har skudt seneste version af Landsat satellitten afsted - Landsat 8.

Juli 2013 fylder programmet 40 år og det er uden sammenligning det mest succesfulde jordobservationsprogram vi har haft adgang til. Landsat 7 fungerer stadig fint efter 13-14 år i rummet, og de mange landcovers, det er blevet til i tidens løb, har haft stor betydning for branchen. I anledning af 40 års jubilæet for Landsat programmet omhandler denne udgivelse jordobservationer.

Deadline for indsendelse af artikler til review: 1. juli 2013 (Foto vedhæftet denne mail)

Perspektiv nr. 25 – BIG data Rammerne for Big data har gennem årene rykket sig kraftigt. Man har således bevæget sig fra en opfattelse af gigabyte data som værende store datamængder, til at man i 2012 snakkede om petabyte og exabyte som store mængder. Tendensen i retning af større datasæt har grundlag i muligheden for at trække supplerende information fra analyse af et enkelt sæt af stor mængde sammenhængende data, i sammenligning med adskilte, mindre sæt med den samme totale mængde data, der giver mulighed for at finde sammenhænge så man kan "spotte forretningstrends, fastslå forsknings kvalitet, forebygge sygdomme, sammenholde juridiske citater, bekæmpe kriminalitet og holde øje med trafikforhold i realtid."

Denne udgivelse kredser om de mulighed og udfordringer, der er i BIG data.

Deadline for indsendelse af artikler til review: 1. januar 2014

PERSPEKTIV NR. 23-2013

| 75

GEOFORUM M Ø D E S T E D E T F O R G E O G R A F I S K I N F O R M AT I O N

Geoforum er det danske forum for geografisk information. Det er en bredt sammensat interesseorganisation med medlemmer fra både offentlige og private virksomheder. Geoforum har eksisteret siden 1. januar 2001. Geoforum har i dag en medlemskreds som består af omkring:

Geoforum udkommer 10 gange om året og tidsskriftet, Geoforum Perspektiv, 2 gange om året.

- 200 virksomheder og organisationer fra både den offentlige og den private sektor

Nogle af udvalgene er politiske, andre skaber arrangementerne og formidler viden og endnu andre fordyber sig i tekniske områder og sætter nye standarder for fagligheden i branchen.

- 400 personlige medlemmer

Under Geoforums bestyrelse er der nedsat en række udvalg. Der er næsten 90 frivillige i udvalgene, der alle arbejder på at skabe gode resultater for Geoforum.

Geoforum Danmark • Kalvebod Brygge 31-33 • 1780 København V • E-mail: geoforum@geoforum.dk • Tlf: 3886 1075