Equidad Fiscal Hay que igualar la capacidad fiscal de las provincias Informe Técnico N° 1, junio del 2014 La disparidad en los Recursos Propios que hoy existen entre provincias se explica por la distinta capacidad tributaria de cada provincia y no por un mayor o menor esfuerzo fiscal. No se verifica el incentivo negativo a recaudar recursos propios que se afirma tendrían las importantes transferencias nacionales que reciben las provincias de menor nivel de desarrollo. Es responsabilidad de la Nación y de todas las provincias actuar para reducir las disparidades en el nivel de desarrollo económico dentro del país, ya que provocan que los ciudadanos de las distintas provincias tengan posibilidades laborales, de consumo y de acceso a bienes y servicios muy disímiles. Una de las herramientas que tiene nuestro país al respecto es la coparticipación de la recaudación de impuestos nacionales (los más importantes IVA y Ganancias), la que tiene entre otros objetivos, la meta de reducir la desigualdad fiscal. Por igualdad fiscal o equidad fiscal interprovincial se entiende alcanzar un nivel similar de necesidades de financiamiento en cada Provincia. Esta necesidad surge de la diferencia entre el costo de los bienes y servicios públicos requeridos y los ingresos públicos que puede generar cada jurisdicción en forma propia. Como esa necesidad no es nunca similar para cada provincia, las transferencias intergubernamentales deberían ir en la dirección de reducir la disparidad en ese indicador. Si clasificamos a las 24 jurisdicciones del país en cuatro grupos según su Índice de Desarrollo Humano (IDH, ver la metodología al final de esta nota), observaremos que las provincias con IDH Bajo reciban muchos más recursos por habitante que las provincias con IDH Alto. Las transferencias por coparticipación de impuestos de la Nación a las provincias, como porcentaje del Producto Bruto Geográfico (PBG), para las seis provincias con IDH Bajo representa el 22,4% del PBG, mientras que en las seis provincias de IDH Alto esta relación es de 6,2% (Gráfico 1).
22,4%
Gráfico 1: Coparticipación / PBG
14,7% 8,9%
IDH Bajo
IDH Medio
IDH Medio Alto
6,2%
IDH Alto
Un posible riesgo de los mecanismos de redistribución de recursos fiscales es que las provincias o regiones con menor nivel de desarrollo relativo, al contar con importantes recursos por coparticipación, tiendan a reducir el esfuerzo de recaudación de recursos propios. Esto puede evaluarse midiendo el esfuerzo fiscal, que se define como la relación entre la recaudación efectiva y la capacidad tributaria. Esta última es la máxima recaudación tributaria dadas las características económicas de una región o provincia. En el caso de las provincias argentinas, una buena aproximación de esfuerzo fiscal (dado que todas tienen a grandes rasgos la misma estructura tributaria) es la presión tributaria, definida como Recursos Propios / Producto Bruto Geográfico. Es interesante notar que si miramos la relación entre Recursos Propios por Habitante entre las provincias de IDH Alto y Bajo, la relación es 4,2 ($8.789 vs $1.600, Gráfico 2), pero si miramos la relación Recursos Propios/PBG (o sea la presión tributaria provincial) la relación es de 1,44 (7,2% vs. 5%, Gráfico 3).
Gráfico 2: Recursos Propios / Habitantes $8.789
$3.831 $1.600
$1.750
IDH Bajo
IDH Medio
IDH Medio Alto
IDH Alto
Gráfico 3: Recursos Propios / PBG 6,4%
7,2%
5,0% 3,9%
IDH Bajo
IDH Medio
IDH Medio Alto
Gráfico 4: Recaudación Impuestos al Comercio y la Producción / PBG
IDH Bajo
3,7% 2,9%
IDH Medio
IDH Medio Alto
Desde aquella época, es posible escuchar la idea en los ámbitos académicos y profesionales vinculados con las finanzas públicas provinciales, que “quien no tiene que esforzarse en recaudar gasta irresponsablemente” y que la gran importancia que tienen las transferencias intergubernamentales inciden en un escaso esfuerzo fiscal de las provincias.
IDH Alto
Ahora bien, si miramos el esfuerzo fiscal en términos de la relación entre la Recaudación de Impuestos sobre la Producción y el Comercio/PBG notamos que no hay diferencias significativas entre provincias con distintos niveles de IDH (Gráfico 4).
3,6%
En el período posterior a la grave crisis del 2001, se generó cierto “consenso” acerca de la incidencia de la falta de “responsabilidad fiscal” de las provincias y municipios en esa crisis. Incluso en esa época varias provincias adoptaron normas de “responsabilidad fiscal” y hasta se aprobó una ley nacional al respecto.
3,6%
IDH Alto
Creemos que esta forma de medir el esfuerzo fiscal es la más acertada porque elimina la consideración de las regalías por la extracción de recursos naturales, elemento con que cuentan sólo algunas provincias, y además no toma en cuenta las importantes diferencias en el capital acumulado en distintas regiones (sea en tierra productiva, edificaciones y en parque automotor).
Como hemos demostrado en esta breve nota técnica, el monto total de recursos propios por habitante que tiene cada provincia depende principalmente de su nivel de desarrollo, mientras que el esfuerzo fiscal realizado por cada jurisdicción para recaudar tributos no está vinculado necesariamente con los recursos recibidos por coparticipación fiscal de impuestos nacionales.
Disparidades del desarrollo económico regional y forma de medirlas En nuestro país existe disparidad en el nivel de desarrollo de cada región o provincia, lo cual puede comprobarse a través de una diversidad de indicadores. Uno de los más usados es el Índice de Desarrollo Humano (IDH), el cual está publicado para los años 1996, 2001, 2006 y 2011 a nivel provincial. También se publican los datos de los tres indicadores principales que lo componen, vinculados con la educación, la salud y el nivel de ingresos. La ventaja de esta información detallada es que puede ser interpretada como indicadores de necesidad (brechas en educación y salud) y capacidad fiscal (nivel de ingreso), que son dos elementos centrales del análisis de federalismo fiscal.
El IDH es un índice que varía en teoría entre 0 (bajo desarrollo) y 1 (alto desarrollo), mientras que el país de mayor desarrollo tiene 0,955 (Noruega) y el de menor desarrollo 0,304 (Níger). La mayoría de los países de América del Sur tienen un IDH entre 0,819 (Chile) y 0,669 (Paraguay). Según el Informe internacional 2013, Argentina tiene un IDH de 0,811 aunque en el Informe Nacional 2013 (donde se desagrega la información por provincia) el IDH es de 0,847. La diferencia surge por cuestiones de metodología y disponibilidad de información.
Siguiendo la misma metodología que usan los informes del IDH, agrupamos las 24 jurisdicciones en cuartiles, y de esto modo obtenemos seis provincias con desarrollo relativamente bajo, medio, medio alto o alto, respecto a las demás provincias del país. El valor promedio del grupo 1 es 0,815 y del grupo 4 es 0,871. Para tener una referencia, entre estos 0,06 puntos de diferencia a nivel mundial hay 25 países, siempre tomando los datos referidos al 2011.
Gráfico 5: Índice de Desarrollo Humano (2011) Promedio Nacional= 0,841 IDH Alto
0,871
0,847
IDH Medio Alto
0,833
IDH Medio
IDH Bajo
0,815
La serie Equidad Fiscal es una publicación periódica del Instituto Gestar que brinda información y análisis sobre la fiscalidad de las provincias y regiones del país, con la intención de aportar a los debates necesarios para mejorar la equidad fiscal interprovincial, requisito del desarrollo inclusivo del país.