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MIÉRCOLES, 27 DE NOVIEMBRE DE 2013 Profesional
GESTIÓN Y DIRECCIÓN •• I+D+i •• NORMATIVA Y LEGAL •• SALUD •• DIDÁCTICA
Profesional
Suplemento Nº 8 Miércoles, 27 de noviembre de 2013
La Lomce y la autonomía escolar El autor analiza la autonomía escolar en la Lomce y concluye que autonomía sin medios o sin liderazgo no logrará las mejoras que se pretenden. Por otro lado advierte de que la competencia del director sobre los RRHH no deja de ser algo vaga e inconcreta.
Miguel Ángel Sancho, presidente de la Fundación Europea Sociedad y Educación.
L
a Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa (Lomce) está teniendo un proceso de aprobación largo, debatido y controvertido en el sector educativo y en la opinión pública, donde se han mezclado con excesiva frecuencia posiciones apriorísticas de tipo ideológico que no aciertan a argumentar con rigor y objetividad, junto con razonables propuestas que disienten de algunos de los planteamientos del texto legal. Precisamente la ley, por la técnica normativa elegida de modificación limitada de la LOE, ha querido buscar la estabilidad del sistema evitando cambios innecesarios, justo lo contrario de lo que muchos de los que se oponen a la ley le achacan. La nueva normativa justifica su oportunidad en función de las insuficiencias detectadas o la necesidad de dar respuesta a nuevos problemas que se suscitan. El apartado VI de la exposición de motivos ha querido enumerar los pilares en los que se apoya la ley: Los principios sobre los cuales pivota la reforma son, fundamentalmente, el aumento de la autonomía de centros, el refuerzo de la capacidad de gestión de la dirección de los centros, las evaluaciones externas de fin de etapa, la racionalización de
la oferta educativa y la flexibilización de las trayectorias. Por lo tanto, uno de los campos en los que ha querido avanzar es el referente a la autonomía, y lo argumenta cuando dice que, pese a la reiteración formal de la Ley Orgánica de Educación (LOE) sobre la importancia de la autonomía, las encuestas internacionales siguen marcando este factor como un déficit de nuestro sistema. Es necesario que cada centro tenga la capacidad de identificar cuáles son sus fortalezas y las necesidades de su entorno, para así
La ley ha querido buscar estabilidad en el sistema, lo contrario de lo que muchos le achacan La autonomía es un medio, y si no va acompañada de recursos, no va a producir mejoras poder tomar decisiones sobre cómo mejorar su oferta educativa y metodológica en ese ámbito, en relación directa, cuando corresponda por su naturaleza, con la estrategia de la Administración educativa. Las llamadas acciones de calidad. El control y la rendición de cuentas La Lomce, al regular la autonomía, introduce algunas novedades o modificaciones en
Sección coordinada por la Fundación Europea Sociedad y Educación
* Sociedad y Educación no se hace responsable de las ideas vertidas por los autores en los artículos publicados.
la actual regulación. Son aportaciones de la nueva ley: las llamadas acciones de calidad sobre las que pivotan nuevas competencias con relación a la gestión de las personas, aunque son más bien de propuesta que propiamente de decisión, y acciones de control y rendición de cuentas. Las vamos a sintetizar en tres apartados que desarrollamos a continuación. a) Las acciones de calidad Con esta expresión, se ha querido justificar y organizar alrededor de ella el tratamiento de la autonomía que hace la ley. En ese sentido la ley añade un nuevo artículo, el 122.bis, con el fin de reforzar la autonomía. En el apartado 1º se declara que se promoverán las acciones destinadas a fomentar la calidad de los centros docentes, mediante el refuerzo de su autonomía y la potenciación de la función directiva, según establezcan el Gobierno y las Administraciones educativas. Este nuevo apartado, en consonancia con las recomendaciones de los informes internacionales, relaciona una mayor calidad con el fomento de la autonomía y la potenciación de la función directiva. Parece necesario indicar que la autonomía como tal es un medio y, si no va acompañada de recursos y competencia en quienes toman las decisiones, no parece que vaya a producir en sí misma una mejora de la calidad. De ahí la importancia de que vaya unida a una mayor profesionalización de la función directiva con un adecuado sistema de selección, donde los procesos formativos han de tener un importante papel. En ese sentido se quiere dar a la certificación previa al nombramiento de director, un requisito que puede garantizar la idoneidad del candidato. Un liderazgo escolar eficaz es una clave fundamental para impulsar la calidad de los centros por medio del factor más determi-
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Los que funciona es una autonomía con recursos adaptados a las necesidades de los centros
nante a juicio de multitud de informes e investigaciones: la calidad e idoneidad del profesorado. Decíamos también que la autonomía sin los necesarios recursos poco puede aportar. De ahí que precisamente la ley en el art. 122 apartados 2º y 3º recoja la posibilidad de que la propia Administración educativa asigne mayores recursos a los centros en función de los proyectos que asumen o entornos y circunstancias en las que realizan su tarea. También contempla la posibilidad de que el propio centro promueva la búsqueda de los recursos con la aprobación del director, dentro claro está de la normativa vigente y de lo establecido por la Administración educativa. Suele ocurrir, como es el caso, que se condicionen tanto el origen como el destino de los posibles fondos a conseguir. Volviendo a la expresión “acciones de calidad”, parece entender por tal un tipo de acción integral en el centro, de carácter estratégico que se plasma en un proyecto de calidad competitivo para el que se dotará al centro de autonomía con relación a la gestión de los recursos humanos, financieros y materiales. Como puede apreciarse, las afirmaciones son bastante generales y cuando se ha querido concretar un poco más ha sido en las competencias que se asignan al director con relación a los recursos humanos, que trataremos a continuación.
Característica fundamental es que la evaluación tenga en cuenta los condicionantes de los centros Uno de los mayores problemas del sistema público es la enorme rotación del personal
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b) La gestión de las personas La Lomce ha querido dar un mayor poder al director con relación a los RRHH pero vaya por delante que cuando lo analizamos con atención apenas tiene capacidad de decisión con plena autonomía. Así, donde parecería que se le daba una capacidad de decisión con relación a la continuidad del profesorado interino, se dice que su decisión tendrá que ser refrendada por la Administración educativa. Evidentemente son pasos y deseos de avanzar en esta dirección que hoy por hoy presenta en la práctica muy escaso recorrido teniendo en cuenta la normativa reguladora de la Función Pública. La declaración general de que
tendrá la competencia para adaptar los recursos humanos del centro a las necesidades que lleven consigo las acciones de calidad, no deja de ser algo vago e inconcreto que va a tener muchas limitaciones en la práctica desde el punto de vista de una competencia efectiva del director en esta materias. Por una parte se limita su competencia a establecer requisitos de méritos y requisitos específicos para los puestos ofertados. Por otra se le faculta pata proponer la continuidad del personal del centro que está desarrollando tareas dentro de los planes de acciones de calidad. Se quiere salir al paso de uno de los mayores problemas del sistema público: la enorme rotación
del personal y su falta de estabilidad en torno a la continuidad de los proyectos. El problema está, como hemos dicho, en que la decisión no está en manos del director sino siempre en proponer o plantear necesidades a otras instancias que son las que deciden o refrendan la decisión al final. De todas formas no cabe duda de que se quiere dar un paso adelante en flexibilidad y adaptación del personal del centro a los proyectos. c) Acciones de control y rendición de cuentas Por último nos referiremos a la mención que se hace sobre la otra cara de la autonomía: la rendición de cuentas. Ya en la exposición de motivos se
menciona la autonomía necesariamente unida a la exigencia de una mayor transparencia en la rendición de cuentas. Unos párrafos más adelante y después de subrayar la importancia de reforzar el liderazgo de los directores de los centros educativos, vuelve a insistir en el necesario control, manifestando que en la ley se establece un protocolo para rendir cuentas de las decisiones tomadas, de las acciones de calidad y de los resultados obtenidos al implementarlas. Cuando la ley contempla las acciones de calidad y sus correspondientes planes estratégicos, establece que la realización de acciones de calidad estará sometida a la rendición de cuentas por parte de los
centros (art. 122 bis, 3). También las acciones referentes a la gestión de las personas que hemos comentado anteriormente son objeto de control. Así se dice expresamente que la gestión de los recursos humanos será objeto de evaluación específica en la rendición de cuentas (art.122 bis,4). Antes en este mismo apartado indica que las acciones de los directores tienen que estar autorizadas por las administraciones y dentro de la normativa establecida para los recursos humanos. Esto último indica el control de legalidad al que están sometidos todos los órganos de la administración, pero la expresión “decisiones autorizadas por la Administración educativa correspondiente” más bien supone, con carácter general, un control a priori de la actividad de los directores. Refleja algo distinto a como se suele plantear la autonomía: control a posteriori y no a priori donde el órgano correspondiente toma las decisiones en el marco de sus competencias. Otra característica fundamental de la evaluación y control de los centros es que se hará siempre teniendo en cuenta el punto de partida. Es decir, una evaluación que tiene en cuenta los condicionantes de los centros: factores socioeducativos y socioeconómicos del contexto. En varios apartados se repite esta expresión, evitando valoraciones o comparaciones entre sistemas y centros que operan en circunstancias muy distintas y entre los que no cabe una comparación directa. Siempre se busca que esas evaluaciones vayan acompañadas de planes de mejora y estén basadas en estándares de referencia que den elementos de comparabilidad en el tiempo para ver la evolución de la tendencia. Habrá que esperar al desarrollo posterior que pueda tener la ley y su efectiva implantación. Pero en todo caso lo que parece que funciona en otros países es una autonomía con recursos adaptados a las necesidades de los centros, un liderazgo efectivo que asuma esa autonomía y acierte a motivar al equipo docente en torno a un proyecto educativo que contemple unos estándares de calidad. Y un sistema de rendición de cuentas que estimule procesos de mejora continua.
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I+D+i
Salarios de los profesores y ratio profesor-alumno en la enseñanza privada tio “profesor / alumno” compensa en parte el superior nivel salarial. La Tabla 2 muestra la relación anteriormente descrita en la Ecuación 1 en función del tamaño del centro. Distingue entre cuatro tipos de centros: los que cuenta con me-
Gonzalo Sanz-Magallón y Manuel Molina, del Grupo de Investigación Eleduca. Universidad San Pablo CEU
OCDE recomienda pagar bien aunque sea a costa de un incremento de la ratio
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a mayoría de los estudios sobre el sistema educativo español versan sobre los resultados académicos de los centros, no siendo habitual encontrar informes que se centren en los gastos de los centros. Sin embargo, la Educación es un servicio básico de nuestro sistema del bienestar que absorbe un notable volumen de recursos, tanto públicos como privados, por lo que el estudio de los costes del sector adquiere enorme importancia. Un primer aspecto que guarda relación con la estructura de costes de un centro es su tamaño. Diversos estudios muestran que a medida que aumenta el número de alumnos por centro se reducen los costes unitarios. Así pues, el Institute for Educational Management, en su primer estudio publicado en 1970, ya ponía de manifiesto como en los centros en los que el número de alumnos era superior a 1.000 los costes unitarios tendían a disminuir. Desde entonces, numerosos autores han ido publicando trabajos que apuntan en esta dirección (Fox en 1981, Monk en 1987). En España, mediante la explotación de los microdatos de la Encuesta de Financiación y Gasto de la Enseñanza Privada del Instituto Nacional de Estadística (2012), es posible obtener conclusiones relevantes sobre la estructura de costes de los centros privados y concertados. En la ecuación siguiente se muestra la descomposición del nivel del “gasto de personal por alumno” en dos ratios: “gasto de personal por profesor”, representativo del nivel salarial del centro, y el “número de profesores por alumno” que dependerá del número de alumnos por clase y del número de horas de docencia semanales a impartir por los profesores. Ecuación 1. Gasto de personal / Nº alumnos = (Gasto de personal / Nº de profesores) x (Nº de profesores/ Nº alumnos).
Los centros religiosos tienen un coste de personal un 20% inferior a los laicos
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Tabla 1: Partidas según condición religiosa y titularidad Titularidad
Nº
Condición Religiosa
Nº
Gastos de Personal por Alumno
Privado Concertado Total
3.116,22 4.138,85 3.923,99
Laico Religioso Total
4.650,95 3.215,86 3.923,61
Profesor/Alumno
Privado Concertado Total
0,18 0,11 0,12
Laico Religioso Total
0,14 0,10 0,12
Gastos de Personal por Alumno
Privado Concertado Total
19.892,88 32.521,72 29.881,95
Laico Religioso Total
27.431,95 32.259,18 29.880,77
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos del INE (2012).
Tabla 2: Partidas según tamaño del centro Tamaño de centro Menos de 500
Nº Gastos de Personal por Alumno Profesor/Alumno Gasto de personal por Profesor
4.607,43 0,15 26.996,42
Entre 501 y 1.000
Gastos de Personal por Alumno Profesor/Alumno Gasto de personal por Profesor ( salario)
2.986,47 0,09 33.763,45
Entre 1001 y 1.700
Gastos de Personal por Alumno Profesor/Alumno Gasto de personal por Profesor (salario)
2.841,31 0,09 34.273,77
Más de 1.700
Gastos de Personal por Alumno Profesor/Alumno Gasto de personal por Profesor (salario)
3.094,15 0,09 35.885,53
FUENTE: Elaboración propia a partir de datos del INE (2012).
En la Tabla 1 se muestran los valores medios del “Gastos de personal por alumno”, “Gasto de personal por profesor”, y “Número medio de profesores por alumno” en los colegios, atendiendo a su condición religiosa o no, y a su titularidad, diferenciando entre centros concertados o privados. Se puede comprobar que los centros religiosos presentan un coste de personal por alumno claramente inferior frente a los laicos (3.216 euros frente a 4.651), y que esto se consigue por el menor número de profesores por alumno, ya que este tipo de centros paga en torno a un 20% más a su personal por término medio en comparación con los laicos. Por su parte, atendiendo a la titularidad del centro, se observa como los gastos de personal por alumno son superiores en los centros concertados que en los privados (4.138 frente a 3.116 euros por alumno), explicándose esta diferencia por los mayores salarios medios que recibe el personal en los centros concertados, si bien la menor ra-
nos de 500 alumnos; entre 501 y 1.000; entre 1.001 y 1.700 y los de más de 1.700 alumnos en el centro. Puede observarse como los mayores costes de personal por alumno se contabilizan en los centros más pequeños, los que tienen menos de 500 alumnos. Esta situación se produce a pesar de que estos colegios tienden a pagar peor a sus empleados, de forma que el nivel salarial es inferior en un 16% respecto a los centros de mayor tamaño. Los costes unitarios van disminuyendo a medida que aumenta el tamaño del centro, si bien vuelven a crecer cuando el centro sobrepasa los 1.700 alumnos. En conclusión, esta información permite apreciar la relación empírica en la enseñanza privada española entre tamaño, nivel salarial y ratio profesor/alumno. Si damos por buenas las recomendaciones de los expertos en materia de Educación de la OCDE, como Andreas Schleicher, que recomiendan pagar bien a los profesores para incentivar la entrada en el sector de personas más formadas y motivadas, aunque sea a costa de un incremento de la ratio alumno/profesor y de mayor número de clases semanales, podemos afirmar que en la enseñanza privada española estas condiciones se cumplen en mayor medida entre los centros religiosos, concertados y de tamaño medio-grande.
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