CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EN LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Artículo elaborado por Heiner Antonio Rivera Rodríguez Juez Paz Letrado Titular del Poder Judicial de Perú
Resumen: El control de convencionalidad es un mecanismo por el cual los jueces verifican la no incompatibilidad de la normativa de derecho interno con los tratados internacionales ratificados en materia de derechos humanos y en caso de conflicto se opte por la aplicación de la legislación supranacional, puede realizarla tanto los jueces de la república, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sea por control difuso, sea por control concentrado.
El control de convencionalidad Perú tiene dos sistemas de control de constitucionalidad el control difuso que realiza cada juez al momento de aplicar o interpretar las normas legales en los casos que resuelve y el control concentrado vía acciones de garantía constitucional como la acción de amparo, habeas corpus, acción de anticonstitucionalidad, acción popular; el control difuso implica que en caso de incompatibilidad entre legislación concurrente a la solución de un caso se opte por la norma de mayor jerarquía, empezando por la Constitución. Por el control de convencionalidad se ubica a la Constitución como parte del derecho interno y se prioriza el tratado internacional ratificado sobre derechos humanos en los casos de incompatibilidad entre la legislación supranacional y la legislación interna (incluyendo la Constitución).
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La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha emitido diversas sentencias sobre el tema, podemos mencionar caso Trabajadores Cesados del Congreso versus Perú, Barrios Altos versus Perú, Castillo Petruzzi versus Perú, Palamara Iribarne versus Chile, Trujillo Oroza versus Bolivia, Suarez Rosero versus Ecuador. Veamos la cita del fundamento segundo del voto del Juez Sergio García Ramírez en el caso Trabajadores Cesados del Congreso versus Perú: “2. En la especie, al referirse a un “control de convencionalidad” la Corte Interamericana ha tenido a la vista la aplicabilidad y aplicación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José. Sin embargo, la misma función se despliega, por idénticas razones, en lo que toca a otros instrumentos de igual naturaleza, integrantes del corpus juris convencional de los derechos humanos de los que es parte el Estado: Protocolo de San Salvador, Protocolo relativo a la Abolición de la Pena de Muerte, Convención para Prevenir y Sancionar la Tortura, Convención de Belém do Pará para la Erradicación de la Violencia contra la Mujer, Convención sobre Desaparición Forzada, etcétera. De lo que se trata es de que haya conformidad entre los actos internos y los compromisos internacionales contraídos por el Estado, que generan para éste determinados deberes y reconocen a los individuos ciertos derechos.” Fin de la cita.-
Veamos la cita del fundamento segundo del voto del Juez Cancado Trindade en el caso Trabajadores Cesados del Congreso versus Perú: “2. (…) "Cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque el efecto útil de la Convención no se vea mermado o anulado por la aplicación de leyes contrarias a sus disposiciones, objeto y fin. En otras palabras, los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también de 'convencionalidad' ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.(…)” Fin de la cita.-
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Veamos el fundamento siete del voto del Juez Cancado Trindade, en el caso Trabajadores Cesados del Congreso versus Perú: “7. (…) Reiterar mi entendimiento, expresado en numerosos escritos a lo largo de los años, en el sentido de que todos los derechos humanos, inclusive los derechos económicos, sociales y culturales, son pronta e inmediatamente exigibles y justiciables, una vez que la interrelación e indivisibilidad de todos los derechos humanos se afirman en los planos no sólo doctrinal sino también operativo, - osea, tanto en la doctrina como en la hermenéutica y la aplicación de los derechos humanos.” Fin de la cita.-
Veamos el voto del Juez Sergio García Ramírez fundamentos 13, 14, 15, en la Sentencia Barrios Altos versus Perú: “13. En la base de este razonamiento se halla la convicción, acogida en el Derecho internacional de los derechos humanos y en las más recientes expresiones del Derecho penal internacional, de que es inadmisible la impunidad de las conductas que afectan más gravemente los principales bienes jurídicos sujetos a la tutela de ambas manifestaciones del Derecho internacional. La tipificación de esas conductas y el procesamiento y sanción de sus autores --así como de otros participantes--constituye una obligación de los Estados, que no puede eludirse a través de medidas tales como la amnistía, la prescripción, la admisión de causas excluyentes de incriminación y otras que pudieran llevar a los mismos resultados y determinar la impunidad de actos que ofenden gravemente esos bienes jurídicos primordiales. Es así que debe proveerse a la segura y eficaz sanción nacional e internacional de las ejecuciones extrajudiciales, la desaparición forzada de personas, el genocidio, la tortura, determinados delitos de lesa humanidad y ciertas infracciones gravísimas del Derecho humanitario.
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14. El sistema democrático reclama la intervención penal mínima del Estado, que lleva a la tipificación racional de conductas ilícitas, pero también requiere que determinadas conductas de suma gravedad sean invariablemente previstas en las normas punitivas, eficazmente investigadas y puntualmente sancionadas. Esta necesidad aparece como natural contrapartida del principio de mínima intervención penal. Aquélla y éste constituyen, precisamente, dos formas de traducir en el orden penal los requerimientos de la democracia y sostener la vigencia efectiva de este sistema. 15. En la sentencia de la Corte se advierte que las leyes de autoamnistía aludidas en el presente caso son incompatibles con la Convención Americana, que el Perú suscribió y ratificó, y que por eso mismo es fuente de deberes internacionales del Estado, contraídos en el ejercicio de la soberanía de éste. En mi concepto, dicha incompatibilidad trae consigo la invalidez de aquellos ordenamientos, en cuanto pugnan con los compromisos internacionales del Estado. Por ello, no pueden producir los efectos jurídicos inherentes a normas legales expedidas de manera regular y compatibles con las disposiciones internacionales y constitucionales que vinculan al Estado peruano. La incompatibilidad determina la invalidez del acto, y ésta implica que dicho acto no pueda producir efectos jurídicos.” Fin de la cita.-
La Corte Suprema de México indicó que el control de convencionalidad se identifica con el control de constitucional y es una obligación de los jueces el control de oficio, para declarar la ineficacia o inaplicación de las normas anticonvencionales, que en todo caso la interpretación de la norma interna sea compatible con los tratados de derechos humanos.
En Perú es igual, los jueces ejercemos control de constitucional y por ende también debemos ejercer control de convencionalidad, como dispone la Ley Orgánica del Poder Judicial en caso de ejercer control difuso de convencionalidad debemos elevar en consulta a la Sala Constitucional de la Corte Suprema.
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Casuística para el debate Como enfrentar la función de Juez, el derecho en tiempos de neoliberalismo titulaba una charla de Eugenio Raúl Zaffaroni, donde hacía notar que gracias a los populismos nos educamos por financiamiento estatal y que ahora el neoliberalismo está flexibilizando derechos, recortando derechos y se preguntaba si es lícito suprimir derechos.
Tenemos por ejemplo el principio de progresividad de los derechos económicos, sociales y culturales que se encuentra contemplado en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. El artículo 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), establece que: “Cada uno de los Estados partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” Fin de la cita.El artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que: “Artículo 26. Desarrollo Progresivo. Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” Fin de la cita.-
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Conforme al principio ratificado por Perú, no debe darse legislación que suprima o recorte derechos laborales ya ganados, pues se vulnera la progresividad y no regresividad de los derechos laborales.
En Perú teníamos la bonificación por trabajo en zona rural o urbano marginal al sector salud de treinta por ciento sobre la remuneración integra, vigente desde 1991 por el artículo 184 de la Ley 25303 y fue desaparecida con el Decreto Legislativo 1153 en 2013, preguntamos esta desaparición de un derecho laboral acaso no ha vulnerado el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales ya ganados, no deberíamos inaplicar la derogación tácita y mantener vigente el derecho a bonificación en zona rural. Puede verse al respecto la Casación 881-2012- Amazonas publicada el 16 de julio del 2014 en el diario oficial El Peruano. En Perú el magisterio nacional gozaba de dos remuneraciones integras por luto y dos más por sepelio, ahora en la nueva Ley de Reforma Magisterial Ley 29944 sólo se goza de una por luto y una más por sepelio, preguntamos no es un recorte. La bonificación de treinta por ciento por preparación de clases sobre la remuneración integra, ha sido absorbida en el concepto de RIM o remuneración integra mensual, según el artículo 56 de la Ley de Reforma Magisterial, ya no se habla de treinta por ciento, preguntamos no estamos frente a un recorte de los derechos laborales ya ganados, no estamos frente a la vulneración del derecho a la progresividad y no regresividad de los derechos laborales ya ganados. La propia judicatura tenía por Ley Orgánica unos porcentajes remunerativos respecto de los Jueces Supremos, por Ley 30125 se redujeron, no es acaso un recorte del derecho, no es una vulneración al principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales, preguntamos deberíamos aplicar control difuso, deberíamos ejercer control concentrado vía acción de amparo. Y cada vez que se crea leyes especiales para sectores laborales con menos derechos que el resto de trabajadores, como por ejemplo el intento de ley de empleo juvenil, la ley del CAS, la ley de empleada del hogar, que dan sólo quince días de vacaciones y no treinta como se establece a todos los trabajadores, acaso no se vulnera igualdad de trato en la aplicación de la ley, acaso no vulnera progresividad y no regresividad de derechos.
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Finalmente, teníamos el derecho laboral de reposición laboral y el Tribunal Constitucional de Perú al sentenciar el caso de Rosalía Huatuco STC 050572013-PA-TC dispone que la reposición no se aplica a los trabajadores que no hayan ingresado por concurso, acaso no ha vulnerado el principio de progresividad y no regresividad de los derechos laborales, acaso no justifica llegar hasta la Corte Interamericana de Derechos Humanos, claro que es bueno precisar que esta jurisprudencia de neoliberalismo, se atenúo con las sentencias 11169-2014- La Libertad y 12475-2014- Lima de la Segunda Sala Constitucional de la Corte Suprema de Perú y con la Sentencia del expediente 06681-2013-PA/TC caso de Richard Nilton Cruz Llamos, donde se enumeran supuestos de inaplicación del Precedente Huatuco, así no aplica a los siguientes casos según fundamento décimo cuarto del expediente 124752014- La Libertad:
“a) Pretensiones de Nulidad de Despido, previstos en el Art. 29º del D. S Nº 003-97-TR, TUO del DL 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral. Es decir no aplica el precedente Huatuco a los despidos discriminatorios (por embarazo, por Libertad Sindical, o ejercicio de la Tutela Efectiva, etc). b) Casos de trabajadores estatales sujetos al régimen laboral de la carrera administrativa DL 276 ó Ley 24041. c) Casos de obreros municipales sujetos al régimen laboral de la actividad privada - DL 728. d) Casos de trabajadores sujetos al régimen del Contrato Administrativo de Servicios – CAS. e) Casos de funcionarios, políticos, funcionarios de dirección o de confianza a que se refiere el Art. 40º de la Constitución. f) Casos de trabajadores estatales excluidos del ámbito de la Ley del Servicio Civil, señalados en la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30057.” Fin de la cita.-
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Aun así el Precedente Huatuco ha recortado el derecho de trabajadores sujetos a la Ley Marco del Empleo Público Ley 28175 y cuyo ingreso se realice por concurso, además de los trabajadores de la Ley 30057 Ley del Servicio Civil.
Conclusión
El control de convencionalidad es un mecanismo por el cual los jueces verifican la no incompatibilidad de la normativa de derecho interno con los tratados internacionales ratificados en materia de derechos humanos y en caso de conflicto se opte por la aplicación de la legislación supranacional. Los jueces ejercemos control de constitucional y por ende también debemos ejercer control de convencionalidad. El control de convencionalidad se realiza tanto vía control difuso como por control concentrado.
Bibliografía El control de convencionalidad criterios con base en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos por Manuel Arnaldo Castillo Calle. Gaceta Constitucional número 71, página 315. https://issuu.com/manuelarnaldocastillocalle/docs/el_control_de_convencio nalidad_-_cr El principio de progresividad y no regresividad de derechos laborales por Omar Toledo Toribio. Blog jurídico de Omar Toledo Toribio. http://omartoledotoribio.blogspot.pe/2010/12/el-principio-de-progresividad-yno.html Página web de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Barrios Altos vs Perú. http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_75_esp.pdf
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Página web de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Trabajadores Cesados del Congreso vs Perú. http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_174_esp.pdf Página web de la revista Legis Peru, caso Cruz Llamos. http://legis.pe/tc-cruz-llamos-precedente-huatuco-solo-aplica-trabajadoreshacen-carrera-administrativa/ Casación 881-2012-Amazonas. http://www.munizlaw.com/normas/2014/Julio/16-07-14/JURISPRUDENCIA.pdf Casación 12475-2014-Lima. http://heinerantonioriverarodriguez.blogspot.pe/2016/02/sentencia-decasacion-laboral-n-12475.html Casación 11169-2014- La Libertad. http://heinerantonioriverarodriguez.blogspot.pe/2016/02/casacion-laboral11169-2014-la-libertad.html Sentencia expediente 05057-2013-PA-TC. http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2015/05057-2013-AA.pdf El derecho en tiempos de neoliberalismo por Eugenio Raúl Zaffaroni. http://heinerantonioriverarodriguez.blogspot.pe/2016/09/el-derecho-entiempos-de-neoliberalismo.html
Moquegua, 05 de abril del 2017.
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