Revista Gestão Pública PE nº 04

#4 Recife, Dezembro de 2013

ISSN 2317-2819

Paulo Motta “Estrelas estão na administração pública” Mãe Coruja Muito além do cuidado

Foto: Mariana Guerra

Inclusão Rayane Lins investe tudo nos esportes

Surge uma nova profissão Demorou, mas é realidade. A carreira do gestor público ganha cada vez mais espaço em todas as esferas de governo

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Metas, resultados, eficiência Boas práticas da empresa privada conquistam o setor público

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editorial

índice

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58 EStratégia Municípios investem em planejamento

Foto: Repr odu çã o/ O

ovas carreiras, novos profissionais, muitas mudanças. A nossa reportagem de capa desta edição revela a nova face do gestor público brasileiro. Ele trabalha com foco em metas e resultados, tem salário atrelado ao desempenho e, concursado, não “navega”, em seu cargo, de acordo com a alternância de governos.

Chega para ficar e, por isso mesmo, já é considerado a memória do setor público. Os políticos passam, ele permanece com o conhecimento necessário para ajudar a frear o circulo vicioso da interrupção de projetos e investimentos. Uma prática equivocada e que custa caro aos cofres públicos e ao bolso do cidadão. O professor Paulo Motta, da Fundação Getúlio Vargas, é o nosso entrevistado especial e também trata desta questão. Motta é categórico ao afirmar que as novas estrelas agora estão na administração pública.

Você vai conhecer ainda a tendência das cidades inteligentes e as experiências de políticas públicas nos esportes que estão ajudando muita gente a dar um novo rumo na vida. E mais: poderá conferir o modelo inovador de gestão que tem impulsionado o Programa Mãe Coruja e como no interior de Pernambuco pequenos e médios municípios estão vencendo dificuldades, quebrando paradigmas e trabalhando de maneira planejada.

A Revista Gestão Pública chega, portanto, a edição de dezembro agradecendo a todos os colaboradores, aos articulistas, entrevistados e leitores. Reiteramos o compromisso de estimular reflexões e novas propostas. Voltaremos em 2014 com mais novidades. Você é nosso parceiro indispensável neste desafio. Vamos em frente.

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31 Cine O homem que mudou o jogo

36 Inovação A rede Mãe Coruja Fo to

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Boa leitura e um ótimo Ano Novo!

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expediente ISSN 2317-2819

A Revista Gestão Pública PE é uma publicação do Governo de Pernambuco, por meio do Instituto Gestão, vinculado à Secretaria de Planejamento e Gestão – SEPLAG/PE 4

GOVERNO DO ESTADO DE PERNAMBUCO Governador Eduardo Henrique Accioly Campos Vice-Governador João Soares Lyra Neto Secretário de Planejamento e Gestão – SEPLAG Frederico Amancio

Realização Instituto Gestão PE/ SEDMG /SEPLAG Coordenação Geral Instituto Gestão Maurício Cruz Coordenação Geral do Projeto Elisandra Paiva Vânia Campos

Colaboração Canton Wu Daniel Oliveira Lilian Gomes Maíra Fischer Vivianne Câmara Conselho Editorial Frederico Amancio Maurício Cruz Edilberto Xavier

Vânia Campos Elisandra Paiva Iale Alves Conselho Consultivo Evaldo Costa Francisco Saboya Ricardo Dantas Produção Editorial Empresa Responsável Daniela Nader Fotografia e Editora ME

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Surge uma nova profissão

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Políticas públicas no esporte e os seus desafios

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07 Entrevista Paulo Motta aponta tendência na gestão pública

Jornalista responsável Iale Alves (DRT – 2874) Edição Catarina Lucrécia (DRT – 24330- 003034/91) Reportagens e textos Catarina Lucrécia Fátima Beltrão Juliana Aragão

Fotos Daniela Nader Revisão Carolina Leão Projeto gráfico e ilustrações Christiano Mascaro Diagramação, infografia e ilustrações Sebba Cavalcante

Impressão Companhia Editora de Pernambuco - CEPE Tiragem da edição 700 exemplares

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CARTAs Entrevista Paulo Motta

ACONTECE

CAPA Surge uma nova profissão

OPINIÃO Governança colaborativa

CINE O homem que mudou o jogo

ESPECIAL Cidades inteligentes

INOVAÇÃO A rede Mãe Coruja

CONTA CERTA BID - Compartilhamento de serviços

INCLUSÃO Políticas públicas e desafios

ESTRATÉGIA Planos de gestão

Acadêmicos da Gestão Fundos especiais como suporte ao desenvolvimento municipal

humor Mascaro

Cartas à Redação Devem ser encaminhadas para o Instituto de Gestão de Pernambuco (Rua da Aurora, 1377, Santo Amaro, CEP: 50040-090) ou por email revistagestaope@gmail.com

Contatos com a redação

As cartas podem ser editadas caso estejam em desacordo com o espaço da revista

revistagestaope@gmail.com (81) 3182.3826 (81) 3182.3832

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CARTAS Zico, o gestor

Gostaria de elogiar a entrevista com o Zico, não apenas porque sou fã de futebol, mas pela ideia de criar um paralelo com a questão da gestão pública. Muito bom! Eu jamais imaginaria tal personagem em uma revista de gestão pública.

Realmente nos deparamos com atividades em várias áreas que geram ações, posturas e atitudes que podem ser levadas para outras atividades e áreas de atuação e que, em muitas vezes, ajudam a resolver o problema e orientam para novas saídas e ideias.

Aproveito para sugerir mais entrevistas e matérias que gerem essa forma de traçar paralelos. Fica leve, direto e interessante na forma de analisarmos as questões e repassarmos para nossas equipes como exemplos.

José Campos – Economista/Recife – PE

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Educação

Muito boa a matéria sobre o tema educação, que merecia muito mais atenção dos gestores públicos.

A matéria mostrou que tanto através da inovação quanto de ideais simples pode-se alcançar resultados satisfatórios, em uma área que é base para todas as outras. Enquanto processo de sociabilização, a educação é exercida nos diversos espaços de convívio social, seja para a adequação do indivíduo à sociedade, do indivíduo ao grupo ou dos grupos à sociedade.

Nesse sentido, educação coincide com os conceitos de socialização e endoculturação. Parabéns!

João Guilerme Macedo – Estudante de Ciência Política -Petrolina /PE

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Exemplos

Sou leitora da Revista desde o seu primeiro número.

Gostaria de registrar e elogiar a forma como os assuntos são pontuados, como os temas sempre estão atuais, como são exemplificados. A forma como a gestão pública está sendo mostrada leva para estudantes e gestores de pequenas cidades exemplos claros da aplicação da moderna gestão pública.

Patrícia Maria Caldas - Estudante de Pós Graduação em Gestão Pública – Caruaru/PE

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Sem papel

Quando li a matéria Sem papel e mais transparente, fiquei pensando se realmente vamos chegar a esse ponto. Fiquei feliz em saber que várias áreas estão trabalhando para que realmente a burocracia do papel seja contornada. Mas, acredito que ainda vamos levar muito tempo, principalmente no setor público.

Maria das Graças T. Santos - Professora, Caruaru-PE

Novidade

A Revista Gestão veio para preencher um vazio que havia em informações sobre gestão, principalmente gestão pública. As matérias, muito bem escolhidas, e abordadas com leveza e objetividade, abrem novos horizontes sobre velhos problemas. Parabéns pela excelente iniciativa de mostrar que há um jeito novo de administrar a coisa pública.

André Luiz Maia - Estatístico (Sec. de Educação de Pernambuco) Analista de Suporte e TI 6

AOS LEITORES

Por conta de uma falha técnica, a versão impressa da edição 4 da Revista Gestão Pública saiu com algumas incorreções.

Os ajustes já foram feitos nesta versão online. Aos leitores, nossas desculpas.

Boa leitura!

entrevista

Paulo Motta POR FÁtima Beltrão

“

As estrelas hoje estão na administração pública

Fotos: Luiz Roberto Lima

”

Responsável pela formação de gestores públicos de carreira, o professor Paulo Motta é titular da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas e PhD/Mestrado em Administração Pública na Carolina do Norte, Estados Unidos. Ele costuma definir o gestor público como o profissional que faz o elo entre governo e sociedade, entre público e privado, responsável pela continuidade das boas ações dos governos independente da cor político-partidária. Destaca nessa entrevista concedida à Revista Gestão Pública que a visão de governança privada criou um sistema de regulação, fonte futura de desburocratização. Segundo ele, há dez anos havia empresários bem-sucedidos que participavam da administração pública. Hoje as estrelas estão na administração pública. São gestores muito bem formados pelas escolas brasileiras, algumas das quais de alto nível, que administram muito bem em seus Estados. Os novos gestores são responsáveis pela formulação das políticas públicas de sucesso e garantidores da memória dessas ações. Significa afirmar que as ações ficarão e os políticos passarão.

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Como nasceu a carreira do gestor público?

Ela nasce no governo federal, por imposição constitucional em 1988.

Veio nessa época quando se visualizava conquistas históricas na sociedade. Tinha a atração desse gestor de empresa e fazer a melhoria do serviço prestado. Progrediu bem porque atraiu pessoas, mas tem dimensões novas no futuro. A ordem pública está cada vez mais inserida no contexto internacional, no constructo de redes internacionais. É ela quem faz a interligação entre público e privado e essa ligação molda um ao outro.

Exige muita cooperação, por isso o gestor público está inserido em uma carreira.

De que forma se faz a regulação do sistema gestão pública?

A visão de governança privada criou o sistema de regulação público. A fonte é o sistema privado e a regulação vai ser no futuro a fonte da desburocratização, exigindo outra forma de desenvolvimento para facilitar o trabalho. Já se pode entrever o processo porque os governos são competitivos como as redes privadas também o são. É uma espécie de caminho sem volta, depois que o processo inicia. A carreira do gestor público é fruto da pressa que vivenciamos hoje. E é cada vez mais uma construção individual. Há uma perda do coletivo e por isso mesmo vai depender das competências de cada um. Cada profissional vai ter de se estruturar em suas tarefas e se destacar do todo.

O Brasil se beneficiou muito desse sistema novo. Houve concursos públicos importantes. Essas pessoas são bem formadas e disputadas nos ministérios. Embora a carrei8

ra seja nova, podemos afirmar que houve grandes progressos.

Como o Brasil se situa na gestão pública?

Posso dizer, sem sombra de dúvidas, que há um Brasil antes e depois do gestor público. Ele não tem a capacidade de mudar as coisas, do ponto de vista do Executivo e das leis, não depende dele. O Executivo propõe e o Legislativo cria as leis. Mas ele é o responsável pela execução dessas metas. Moderniza a gestão pública, embora ainda existam os loteamentos políticos de cargos públicos. Claro que isso atrapalha, dificulta a gestão pública, mas entendemos que são construções que levam tempo para se firmarem. A existência da carreira já é um bom sinal de mudança.

Quem cria as políticas públicas?

A figura do gestor profissionalizou a administração, mas ainda é preciso profissionalizar a política.

Ambas devem caminhar juntas.

O gestor é partícipe da criação da política pública, mas a conquista

está no Congresso, de leis que modernizem. Essa não pode ser tarefa do gestor, isso faz parte do rol de atividades dos partidos políticos, responsáveis por essas mudanças.

Há muitas diferenças ainda entre gestor público e privado. Por exemplo, o diagnóstico de problemas depende de superiores. O privado tem autonomia para decidir. O público tem de lutar 365 dias por ano pelo orçamento. O privado tem orçamento à sua disposição.

Quando começa essa tendência de profissionalizar a gestão pública?

Nos anos 90 começa no mundo essa tendência de imitar o sistema privado. Isso frutifica na Inglaterra, Estados Unidos, especialmente nos países de inspiração britânica. É o pragmatismo britânico que se espalha e faz escola. Coincide com a época da primeira ministra britâni-

ca Margareth Tatcher, que empreendeu outro ritmo à Inglaterra.

E o sistema de metas?

O sistema de metas tem sido aperfeiçoado a cada dia. Ele é impor-

tante para verificar o desempenho, mas é preciso que existam as condições adequadas para que as metas sejam atingidas de fato.

Se houver as condições, os instrumentos adequados, o sistema de metas funciona. Os gestores nesse sistema buscam os resultados e estes lhes dão satisfação pessoal e profissional quando atingidos. É a realização profissional.

Sobre quais eixos a profissão se desenvolve?

Os eixos são as funções tradicionais da Administração. Mas eles estão inseridos na formulação de políticas públicas. No Brasil temos muitas escolas boas e que produzem excelentes gestores para a administração pública. Tem sido uma tarefa bem sucedida a formação desses profissionais. A administração pública hoje chama mais

“Posso dizer sem sombra de dúvidas que há um Brasil antes e depois do gestor público” atenção que a empresarial. Há dez anos haviam empresários bem sucedidos que eram chamados para a administração pública. Hoje as estrelas estão na administração pública. Estrelas que administram

bem seus estados ou ajudam na formulação das políticas públicas bem-sucedidas e mais ainda, eles são a garantia de que essas políticas poderão ter continuidade e até serem aprimoradas, melhoradas, ampliadas de um governo para outro, sem cor partidária.

Como se dá a concorrência pelo desempenho nas organizações?

A eliminação de fronteiras econômicas acentuou a interdependência entre nações, substituindo os espaços nacionais de concorrência pelos internacionais. No meu artigo “O Novo Desenvolvimento e a Gestão Pública- as redes sócio-políticas e a cadeia mundial produtiva”, digo que a complexidade moderna, aliada à interdependência, envolve as organizações – públicas e privadas – em uma cadeia produtiva mundial com uma maior variedade de i n te r l i g a çõ e s internacionais ou interculturais. A função administrativa adquiriu uma perspectiva planetária, mesmo em pequenas empresas ou unidades menores de governo. Por isso, atualmente o desempenho das organizações públicas ou privadas depende da capacidade gerencial de lidar eficientemente com a complexidade e a interdependência. A interdependência entre as nações gerou novos desafios do saber e do fazer, por acelerar continuamente

as mudanças e provocar transformações expressivas nas últimas décadas.

O desenvolvimento dos emergentes exige mais desempenho do Estado?

A consciência mundial dos desequilíbrios e atrasos econômicos e sociais reacende a expectativa sobre a oportunidade e a necessidade de novas ideias. Novas conquistas sociais e econômicas criaram um otimismo a respeito das possibilidades de um novo desenvolvimento. O novo desenvolvimento se caracteriza pelo progresso das nações emergentes, libertadas dos rígidos laços da dependência econômica, permitindo-lhes serem partícipes mais efetivas nas transações internacionais. Adicionalmente, se acentuou a crença em um relevante e distinto papel da administração pública nesse processo.

A dinâmica das relações governamentais no mundo contemporâneo alterou constantemente as fronteiras jurídicas, sociais e econômicas entre o governo e a sociedade, deixando-as mais ambíguas e variáveis. Os órgãos públicos se veem como parte de uma rede internacional de cooperação e produção com uma maior variedade de interligações entre instituições nacionais, estrangeiras e empresas privadas, mas a gestão pública ainda desempenha um papel primordial, distribuindo e legitimando valores e recursos à sociedade. A administração pública está hoje inserida em uma cadeia produtiva mundial, gerenciada diretamente por empresas privadas, interligada a governos de diversas nações.

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Essa cadeia aumenta a pressão sobre os governos?

A inserção na cadeia mundial produtiva acentua as pressões para mais produtividade, valor e qualidade nos seus serviços públicos.

As redes se constituem em uma grande interdependência de valor e qualidade. Acrescer valor é a razão de ser de todos os procedimentos e aumentar a produtividade significa suprimir quase tudo que não agrega valor, além de suprimir fontes de não desempenho.

Consegue-se qualidade pelo melhor conjunto e integração de atividades com o menor número de processos produtivos. Os desafios da atualidade acentuam as dificuldades e revelam a incapacidade dos governos nacionais de resolverem, por si sós, problemas do desenvolvimento. A complexidade aliada à interdependência faz pequenas ocorrências, mesmo em nações muito distantes, terem grandes impactos na administração de países distintos. Nesse novo meio complexo, competitivo e de grande poder concedido à iniciativa privada, a administração pública adquire um novo e fundamental papel de reguladora, incentivadora e colaboradora do desenvolvimento.

Cabe ao Estado o papel de controlador?

Espera-se da gestão pública uma 10

forte atividade de controle para proteger não só a produção de bens e serviços, mas o próprio interesse nacional. Conquistas e novidades recentes na administração pública a levaram à proclamação de modelos de gestão privado, resultando em maior fragmentação institucional, pluralidade e variedade de unidades e de formas organizacionais.

Se, de um lado, essas formas fragmentam a administração, por outro valorizam as redes interativas. Por isso, atualmente, o desempenho

Também fazem com que programas de reforma ou inovação institucional, centrados em uma entidade específica, tenham menor impacto na formulação de políticas públicas. Agem além dos limites de organizações específicas. Não há mais correspondência clara e exclusiva entre a formulação de uma política pública e uma organização específica. Mantêm um mínimo de interesses comuns, suficientes para sustentar a cooperação apesar das contradições e conflitos.

“O gestor profissionalizou a administração pública, mas ainda é preciso profissionalizar a política” eficiente e eficaz das organizações públicas depende da capacidade gerencial de lidar com uma grande rede de funções muito variadas.

O que essas redes fazem na administração?

No mesmo artigo que escrevi relaciono o que elas podem fazer. Por exemplo, proclamam uma política integradora para a distribuição de recursos mais eficaz do que transparece na articulação e conjugação de interesses. Fazem a decisão pública não refletir hierarquia organizacional em virtude da pluralidade de interesses dos participantes.

Tornam a formulação de políticas mais pública por meio de um processo sequencial de decisão. Enfrentam de forma mais eficiente as ambiguidades próprias das etapas iniciais do processo decisório. Reforçam a visão clássica do público sobre ser a política pública menos um produto de análise racional e mais fruto de acordo entre indivíduos e grupos.

Nesse seu artigo o senhor fala também da tarefa que cabe aos gestores?

Eles possuem explicitamente a capacidade individual de traba-

lhar na formulação de objetivos e na execução de meios para alcançá-las. Exercem uma função que extrapola os limites tradicionais de poder impostos pelos objetivos organizacionais. Possuem quase um mandato para manter a lealdade a grupos do poder. Decidem e agem em um cotidiano de dificuldades, incongruências e paradoxos impostos pelas divergências entre objetivos políticos.

E sobrevivem menos em termos de resultados específicos e mais

é possível presumir que a satisfação pessoal não seja um fator motivacional para a conquista de resultados, mas exatamente o inverso. Isto é, o alcance de resultados leva à satisfação pessoal. A sociedade incentivadora do progresso individual cria mais expectativas e exigências sobre as pessoas. Há lembretes constantes, vindos de todos os lados, para que se dediquem, se aperfeiçoem e progridam. Nesse contexto se enquadram as organizações

demanda sobre os orçamentos públicos. Na área social, há atividades mais caras, de resposta mais difícil, envolvendo dimensões coletivas mais extensas e ações preventivas constantes. A percepção de escassez aguda de recursos tende a afetar o processo de gestão de qualquer instituição, principalmente quando não se visualiza a possibilidade de solução rápida. “A administração pública não atua normalmente em um ambiente de abundância e efi-

pela lealdade a amplos objetivos agregadores de apoio político.

do trabalho, públicas ou privadas.

Elas são, no final das contas, os principais alvos e receptores desse tipo de mensagem.

cácia, e sim em meio à escassez aguda. Pode-se indicar o aumento da burocracia ou dos obstáculos administrativos, a imagem de ineficiência e de incapacidade administrativa, frustrações e pessimismos individuais e restrições à visão estratégica. Problemas se avolumam, sobretudo pelas dificuldades em atender às demandas de áreas sociais, como a da saúde e da educação. O dilema de administrar escassez e a pressão para que se faça mais, aliada à pressão para que se gaste muito menos, estão entre os principais problemas administrativos.

O que mais importa o resultado ou a satisfação pessoal?

A sociedade mais individualista ou da prevalência do individual pelo coletivo transformou as concepções sobre a relação entre o indivíduo e a organização do trabalho, inclusive as concepções sobre carreira. Posso dizer que no trabalho, os gestores parecem bem adaptados menos pela expressão do individual de suas escolhas e mais pelo valor da ação e da conquista. Nesse nível,

A falta de recursos e o aumento das demandas impõem a busca pela gestão profissionalizada?

A dificuldade de recursos financeiros é cada dia mais clara na área pública, não em função das dificuldades históricas, mas sim por causa da maior demanda de serviços, sobretudo na área social. Praticamente em todos os países, inclusive os mais ricos, produz-se atualmente uma maior

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leituraemfoco Governança

acontece Encontro

Anote: fevereiro de 2014 no calendário. É o mês em que todos os secretários de Planejamento de estados brasileiros vão se encontrar no Recife. Eles participarão de dois eventos: 57º Fórum Nacional de Secretários Estaduais de Planejamento (Coseplan) e do Seminário Internacional de Gestão Pública nos dias 19,20 e 21 de fevereiro, no Mar Hotel. O foco dos debates é a Governança por Resultados. O Seminário é promovido pelo Governo de Pernambuco.

Conferência

Editora: Publix Ano 2009/ 2013 Vários Autores

Administração Uma boa leitura para quem quer mergulhar nas nuances da nova administração pública. Este livro, segundo informa a editora, discute as bases da nova administração pública e examina o caso brasileiro, no qual a recente reforma do Estado se organizou em torno de duas orientações políticas: a gerencial e a societal. Ao descrever as contradições entre essas duas vertentes, a autora mostra que é sempre possível elaborar ideias e ferramentas adequadas ao interesse público e que viabilizem o exercício dos direitos políticos através da participação popular.

Editora FGV Ano 2008 Autora Ana Paula Paes de Paula 12 12

Uma oportunidade para quem quer mostrar que sabe fazer diferente. A Frente Nacional dos Prefeitos, em parceria com as organizações nacionais de prefeitos e com o apoio de veículos de comunicação de grande porte, lançou, em Brasília, o Prêmio Cidades Sustentáveis. A ideia é estimular a implementação de políticas públicas inovadoras, além de induzir à competição saudável entre cidades do mesmo porte. O prêmio vai contemplar as cidades nas categorias pequena, média e grande, em cada um dos 12 eixos do Programa Cidades Sustentáveis. Os primeiros vencedores serão anunciados em agosto deste ano. A reedição será a cada dois anos.

As inscrições podem ser feitas até maio.

Você pode obter mais informações através do link: http://www.cidadessustentaveis.org.br/premio

Premiação do BID Foto: Mariana Guerra

Se você quer ficar por dentro das tendências na questão da Governança para Resultados eis uma boa dica. Esta coleção, com quatro volumes, esmiúça o tema.

O volume I apresenta metodologias de sucesso no desenvolvimento de capacidades para abordagem do Governo Matriarcal. O Volume 2 vai fundo nos desafios da gestão por resultados, enquanto que o volumes 3 trata de experiências relacionadas ao alinhamento entre políticas governamentais e estratégias organizacionais. Já o Volume 4 traz seis casos relevantes, que abordam temas de gestão para resultados, tais como gestão de pessoas e gestão de parcerias com organizações sociais. Vale conferir.

O Comitê Gestor da Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliação é o organizador da edição 2014 da Conferência Anual do Reino Unido Sociedade de Avaliação, que vai acontecer no período de 9 a 10 de abril , na Universidade de Londres. A Conferência será composta por apresentações de palestrantes, painéis de discussão e sessões plenárias interativas, juntamente com sessões paralelas para que participantes de toda a comunidade de avaliação sejam convidados a submeter seus resumos. Uma série de workshops de treinamento pré-conferência será realizada na manhã do dia 09 de abril, com a conferência principal que começa depois do almoço.

Veja mais informações no site http:// www.evaluation.org.uk/events

Cidades Sustentáveis

Duas iniciativas do Governo do Estado foram vencedoras do prêmio “Governarte: a arte do bom governo”, realizado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Os projetos premiados foram: Modelo de Gestão por Resultados do Programa Pacto pela Vida, na categoria “Governo Seguro - Boas práticas em prevenção do crime e da violência”, e o Programa de Soluções Integradas, da Junta Comercial de Pernambuco (Jucepe), na categoria “Governo Inteligente - Melhoria dos procedimentos burocráticos para cidadãos e empresas”. Os trabalhos do Governo pernambucano foram dois dos 71 recebidos pela comissão julgadora do BID de mais de 30 governos de países como México, Brasil, Argentina, Colômbia, Peru e Chile. O objetivo do Governarte é identificar, documentar e disseminar experiências inovadoras em diferentes áreas de gestão pública em governos de segundo nível administrativo (estados, províncias, departamentos, regiões ou outras denominações). A cerimônia de premiação será realizada no dia 15 de janeiro em Washington (EUA).

capa

Carreiras públicas

Novos tempos, novos desafios POR FÁtima Beltrão

Prestar serviços de qualidade à sociedade com o menor custo é um dilema dos governantes que atravessou séculos e começou antes mesmo do Estado existir como legítimo representante do povo. Ciência recente, a Administração ganha corpo na modernidade, após revoluções políticas e industrial. Era preciso planejar, administrar e controlar gastos para obter melhores resultados com o dinheiro público. Afinal, quem paga a conta exige e cobra benefícios com rapidez. A iniciativa privada partiu na frente. Precisava vender seus produtos e serviços a um público que não perdoa. O Estado entende que não poderia ficar para trás. Importou para si o comportamento da moderna empresa privada. Surgiu uma tendência e a profissionalização das carreiras públicas, enfim, se consolida no País.

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emorou, é verdade. Mas é no rastro dessa tendência e da modernização que as novas carreiras e profissões conquistam o seu espaço. São agora ferramentas que governantes passam a usar para alcançar metas.

O caminho, no entanto, é longo. E se na empresa privada as carreiras se definem por competência, mérito e competição, o Estado demorou em absorver essa lógica.

Assim, durante décadas, prevaleceu o critério político da indicação.

Inglaterra, Estados Unidos, França partiram na frente na criação da

Uma mudança que levou tempo, mas está acontecendo. Cada vez mais Estados da federação criam a obrigatoriedade de concursos públicos para preenchimento de vagas e implantam em seus quadros a figura profissional do gestor público.

Foi assim em Pernambuco.

Desde 2007, o governo do Estado determinou a elaboração de leis complementares que viriam na sequência, 117;118 e 119/2008, garantindo o acesso à carreira de Gestor Público por meio de concurso público. Desde então, os gestores públicos têm ascensão profissional garantida pelo mérito de seus Estado importou desempenhos. Mais ainda.

Ficam no governo mesmo o modelo da moderna quando o dirigente sai do empresa privada. comando. Hoje, o primeiro, Surgiu uma tendência segundo e até terceiro escalões do governo de Pere a profissionalização nambuco estão preenchidos por funcionários de cardas carreiras reira. Eles são verdadeiros guardiões garantidores da públicas no país continuidade de políticas públicas importantes para a população. Com a carreicarreira do gestor público, uma ra, as indicações políticas vão aos exigência para um Estado que quer poucos se desvanecendo. Mas ela ser competitivo e precisa mostrar é nova, e por isso ainda tem um serviço eficiente a uma população longo caminho de amadurecimencada dia mais ávida pelo melhor to para trilhar.

Realizar concursos para prepadrão de qualidade.

O Brasil demorou e só há 25 enchimento de vagas na admianos importou a carreira do ges- nistração pública, em cargos de tor público profissionalizado para importância para a elaboração seus quadros. A Constituição de e condução de políticas públicas 1988 criou a figura do funcionário permanentes e capazes de mupúblico de carreira. Entra em cena dar a realidade do Estado, foi uma o Gestor Público, responsável pela decisão estratégica de governo dinamização do serviço público. tomada em 2007. Frederico AmanMelhor ainda. Vai ser o responsá- cio, secretário de Planejamento e vel direto pela memória do Estado. Gestão do Estado de Pernambuco, 14

é funcionário de carreira e sabe como um servidor concursado, de carreira, faz a diferença. Ele pontua que havia muitos anos que não se fazia concursos para as chamadas atividades meio. Ele conta que havia carreiras generalistas para suprir demandas administrativas das áreas e carreiras específicas como a de delegados e de auditores. Estas tinham plano de carreiras consolidado. “O novo modelo vislumbra que as carreiras precisam de nível de qualificação e isso exige mudanças. O governo percebeu que aquelas pessoas não estavam preparadas para essa novidade, para dar resultados. Por isso, era preciso mudar aquela visão ultrapassada, incorporando uma visão moderna de resultado”.

Frederico Amancio conta que a mudança foi feita e ela carrega consigo o processo de formação continuada (PFC). Com isso, os novos gestores públicos de carreira têm de cumprir determinado volume de horas/aula de qualificação nas áreas oferecidas pelo Estado.

Melhor ainda. Isso faz parte do salário de cada um, o que significa dizer que quem não se qualifica perde parte do salário. “O processo de qualificação tem de ser permanente, atrelando a necessidade institucional à necessidade pessoal – leia-se salário. Uma visão moderna de administrar.

Assim, o gestor que quiser fazer mais cursos pode, mas quem não cumpre o mínimo de qualificação, ou metas, perde salário. É o sistema de metas e bônus que prevê um projeto de carreira. “O cumprimento de metas para as três carreiras, Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão (APOG), Analista em Gestão Administrativa

(AGAD), e Analista de Controle Interno (ACI), vincula a remuneração ao resultado”. Com isso, Frederico Amancio garante que a “carreira genérica” acabou. As novas carreiras foram desenhadas para atender as três áreas, por isso o modelo é chamado de integrado, com atribuições definidas. Elas não se cruzam, mas seguem a mesma filosofia em suas construções.

O secretário ensina que o modelo adotado apresenta um analista com outra visão, no qual cada um percebe sua missão. “O con-

qual o nível de comprometimento com o trabalho é grande. Para o secretário, eles são muito profissionais. E lembra que na empresa privada também há mudanças de políticas internas e de condução. A diferença é que no público existem processos eleitorais e as mudanças podem impactar no modelo adotado. “Em Pernambuco, a carreira foi criada por lei, o que fortalece o modelo. Fica mais difícil mexer nessas estruturas na medida em que o modelo de gestão e carreiras é institucionaliza-

que passam a contaminar outros profissionais de carreira, e assim o serviço público vai melhorando”.

Ele acredita que muitas vezes a culpa não está no servidor público, mas no serviço público, pois é uma questão de cultura. “Esse pessoal novo já tem essa cultura moderna, é um imenso avanço, embora ainda não seja o ideal”.

Há muito para caminhar, mas os resultados já podem ser contabilizados pelos cerca de 400 gestores que ocupam as três carreiras no Estado. “Ainda são poucos, mas

“Modelo adotado pelo Governo apresenta um analista com outra visão, na qual cada um percebe sua missão”

Foto: Daniela Nader

Frederico Amancio, secretário de Planejamento e Gestão de Pernambuco

curso é aberto e sem limite de idade, mas acabou incorporando gente jovem que por sua vez levou ao desenvolvimento de novas ferramentas, mais modernas”. Melhor ainda. Eles chegam abertos a novidades e já se incorporam à nova cultura. Sabem que precisam alcançar resultados.

Com isso, o governo trouxe uma nova e moderna cultura, na

do”. Para se ter uma ideia, apenas 5% de funcionários de um setor podem ser cedidos para outros órgãos, evitando a evasão de profissionais. Como eles são disputados dentro da administração, o Estado criou lei limitando a migração.

O secretário atesta, sem receio, que o modelo adotado deu certo. “Nossos profissionais já demonstram visão moderna à medida

já se pode sentir a influência positiva no serviço público. Os pares têm respeito por eles e pelas carreiras dentro do Estado”. Mais ainda. As visitas de outros estados e municípios é motivo de orgulho. “Eles estão interessados em conhecer o modelo de gestão adotado em Pernambuco. Minas Gerais, Espírito Santo, Mato Grosso, Rio Grande do Sul já estiveram por aqui. Estados 15

como Sergipe, Paraíba e prefeituras estão fazendo também movimento nesse sentido”.

Nesse modelo, a ascensão na carreira se dá pelo mérito e desempenho. Os gestores podem chegar a cargos superiores desde que tenham merecimento e sejam avaliados. Para ele não se pode permitir reserva de mercado e a ascensão vai ser natural, pela qualidade de cada um. O secretário tem razão. Ele sabe melhor do que ninguém que hoje a população cobra resultados. Por isso, ele diz que a gestão não pode mais

po, na década de 90, observou-se a necessidade da continuidade, por isso criou-se o concurso público para preencher cargos no campo operacional. Mudança que é consagrada na Constituição de 1988.

Essa é a primeira grande mudança na parte da execução”.

Nos anos 70 e 80, a gestão se dava de fora para dentro e pela ausência de uma política administracional. Mas cada Estado buscou sua própria maneira de profissionalizar seu pessoal. O debate sobre a profissionalização do serviço público começou com o ex-ministro da Fazenda Bresser A existência de gestores Pereira.

No enpúblicos em quadros tanto, não avançou permanentes assegura que o nem criou planejamento de médio e longo um marco nacioprazo seja implantado. Melhor nal. “Tudo começou ainda. Permite que seja medido com o planejamense apoiar no discurso, mas mos- to, que, sendo técnico, muda a lontrar resultados. “Os políticos que go prazo e leva a políticas públicas acham que só discurso elege, es- acertadas, com padrão de eficiêntão trilhando o caminho errado. A cia profissional; mas continua sem sociedade exige resultados, e rá- paradigmas e regras. Em 2007, pido”.

Pernambuco traz para o governo Décio Padilha, secretário de uma nova forma, um novo modelo Administração de Pernambuco, de gerir, baseado em objetivos escompartilha com o pensamento tratégicos”.

Décio Padilha pontua que nesdo colega do Planejamento. E ensina que a antiga prática da ad- se contexto o Estado define cada ministração pública era baseada um desses objetivos, mas para em cabeças pensantes de fora do realizá-los é preciso planejamento serviço público. Eram circunstan- com base na ação e atividades esciais e importadas. “Nas décadas tratégicas. Elas devem ser calcade 70 e 80, o primeiro e segundo das na nova definição do papel da escalões do governo federal eram administração pública e dos sergeneralizadamente provenientes vidores. “Surgem as metas priorida iniciativa privada. Com o tem- tárias ajustadas ao lapso temporal 16

do Executivo, que se traduzam em ações e números para melhoria do serviço público, cujo objetivo final é a transformação na vida das pessoas”. O secretário conta que quando a nova fase se estabeleceu através de planejamento e metas foi dado prazo pelo Executivo para as coisas acontecerem.

A existência de gestores públicos em quadros permanentes vai assegurar que o planejamento de médio e longo prazo seja implantado, e, mais que isso, medido.

“Administrar é medir e avaliar os resultados constantemente. Isso pressupõe modelo de monitoramento, implantado nesse governo desde 2007, garantindo assim uma organização de nível do privado”.

O melhor de tudo é que o modelo permite acompanhar o que foi planejado, o que está sendo executado, se há desvios para implantação de medidas corretivas. É o famoso PDCA formado pelo tripé planejamento, administração e controladoria.

Com esse modelo é possível medir, corrigir e atingir as áreas da Saúde, Educação, Segurança, infraestrutura, todas imprescindíveis para a qualidade de vida. “Nesse arcabouço moderno implantado desde 2007, para se obter eficácia, é absolutamente necessário que os gestores sejam permanentes.

Eles vão garantir a possibilidade do modelo não fracassar. A máquina pública não pode ficar à mercê de mudanças políticas, nem sofrer solução de continuidade”. Por isso, Pernambuco criou os concursos nas áreas de planejamento, administração e controladoria, conhecidas como as três carreiras. Elas complementam o pilar e a base desse novo modelo, responsável

pela implantação, manutenção e acompanhamento do monitoramento, da medição de resultados e do diagnóstico de desvios. “É o que chamamos no governo de fazer mais com menos”.

Décio Padilha exemplifica a condução do gestor que tem de implantar, monitorar e medir o retorno do gasto. Para ele, o resultado disso é a performance e eficácia do modelo, com a otimização dos recursos públicos. Todo esse conjunto vai levar à rediscussão do pacto federativo ante a necessidade de controle e criatividade na aplicação do dinheiro público. “Antes não havia planejamento e a peça orçamentária era objeto de ficção, sem monitoramento, sem profissionalização. As despesas tinham de ser pagas com verbas extras porque não tinham sido previstas. Com a gestão profissional isso acaba.

Cada recurso aplicado segue uma linha de planejamento que é aferida mês a mês pelo governador”.

Meritocracia

Trata-se de um modelo que leva a uma nova política funcional.

Hoje os gastos têm metas definidas por ações planejadas e acompanhadas. Uma mudança de 180 graus na segurança pública, com índices de criminalidade decrescentes; na educação, com ações inovadoras e em todas as outras áreas. Não é só isso. Para ele, o gestor deve permanecer em seu cargo, por isso são concursados, entram na gestão e crescem pelo mérito próprio. É a chamada meritocracia, qualificando a gestão, sem perda de memória. O conhecimento é internalizado. “Em Pernambuco, a gestão ousou, criou o

concurso e preencheu cargos com funcionários de carreira. Os secretários de Fazenda, de Planejamento, Defesa Social, Educação, Controladoria, o Procurador Geral do Estado, Casa Civil, bem como executivos, presidentes de órgãos, ao todo 97, são funcionários de carreira. Mais de 65% dos cargos no governo são ocupados por esses funcionários. O resultado tem sido uma enorme melhoria na qualidade do serviço público”.

Não se trata apenas de preen-

moderno que trabalha com técnicos preparados para a função exercida, remunerada por resultados apresentados. “É o mesmo modelo aplicado na iniciativa privada que bonifica quem atinge metas, permite movimentação na carreira e a profissionalização através de avaliação de desempenho. Exige desses profissionais permanente qualificação nas três carreiras”.

No modelo adotado, o analista de planejamento é o guardião do monitoramento das metas. Já o analista de gestão administrativa é responsável pela Inglaterra, Estados execução e qualiUnidos e França partiram ficação da gestão, atua na área de lina frente na criação da citação; e o analista de controle intercarreira do gestor no. É o responsável público. Exigência pelo acompanhamento e controle para um Estado que das atividades praticadas nos setores. quer ser competitivo É ele quem vai medir o gasto, resultado das metas. “A cher cargos com funcionários de expectativa do governo com esses carreira. Há um Comitê de Busca e profissionais é a de que existam Seleção Pública para que eles pos- pessoas comprometidas em zesam se candidatar a outros cargos lar pelos recursos públicos, pela dentro do serviço público. “Vamos qualidade do serviço, das obras. A atrás do bom funcionário e damos pretensão é a de que esses profisa ele a chance de se candidatar e sionais sejam indutores e líderes fazer a seleção”. Foi preciso mudar na condução das atividades, dos também a forma de remuneração, projetos e estratégias do Executique passou a ser por resultados. vo. Que sejam parceiros das ações, O Estado investe e ganha mais na agentes multiplicadores dessa ponta, com os resultados obtidos. nova forma de gestão”. O secretáExemplo disso é a Nova Central rio estima que esses profissionais de Licitação que vai remunerar os sejam duradouros, sejam de Estafuncionários de acordo com o re- do e não de governos e para isso sultado que eles apresentarem. O é preciso haver motivação, engaobjetivo é otimizar recursos com jamento, ousadia e criatividade. serviços de qualidade. Um modelo O modelo adotado pressupõe três 17

TRANSPARÊNCIA

A abrangência dessa secretaria se ampliou com a criação em 2007 do Portal da Transparência de Pernambuco. Era necessária a existência de uma controladoria porque os órgãos externos de controle, como Tribunal de Contas da União e do Estado são muito rígidos. “Nosso papel é orientar os gestores para que o trabalho saia perfeito. Desde ações simples, como um funcionário que vai viajar para o exterior e 18

Fotos: Daniela Nader

frentes: a ética pública, trabalho com afinco e ousadia. “Fazer diferente”.

No tripé da moderna gestão pública, a controladoria é um de seus braços forte. Todo Estado que se preza tem um órgão controlador, que orienta e dá suporte ao trabalho dos profissionais da gestão. Djalmo de Oliveira Leão, secretário de Controladoria Geral de Pernambuco, conta que o embrião desse projeto existia precariamente dentro da Secretaria da Fazenda, onde funcionava o departamento de Auditoria, sem a força de uma secretaria.

Mas quando o Estado colocou a transparência como objetivo de governo deu dimensão à controladoria. Essa secretaria controla, dá consultoria e apóia a função do gestor. Ela não permite que as coisas saiam erradas.

“ Administrar é medir e avaliar os resultados constantemente” Décio Padilha, secretário de Administração de Pernambuco

não sabe como fazer para pagar e comprovar gastos, ou ações mais complexas como as licitações. A secretaria existe para facilitar o trabalho de todos, desde orientar quanto à burocracia até como não infringir as leis”.

Na estrutura, existe a Diretoria de Estudos Estratégicos para estudar impactos financeiros dos empréstimos, repasses de verbas federais, observar a Lei de Responsabilidade Fiscal. Desde o ano passado, a lei federal de 16 de maio de 2012, o acesso à informação obrigou os estados aplicarem a legislação. Dessa forma, tudo deve estar ao alcance e à disposição do contribuinte. E isso se dá através

dos portais de transparência, onde o cidadão pode, por exemplo, pedir informação sobre obras em andamento. Por isso, o governo em 2008 implantou rede de ouvidorias em 23 órgãos. “A preocupação do governo é que elas sejam um canal de acesso fácil. Hoje já são 63 implantadas em 87 órgãos. Através dessa rede de ouvidorias os pedidos de informação não precisam ser presenciais. Eles são analisados e no prazo de 20 dias aquele órgão tem de ter repassado a resposta. É exigência legal e reclamo da sociedade”.

Djalmo Leão lembra que as informações solicitadas pela sociedade pautam o governo e é a Controladoria quem coordena esse

processo de transparência. Por isso a ouvidoria é um instrumento de interação com a sociedade.

“Nossos analistas, e aqui entram os gestores públicos, são treinados e capacitados, de tal modo que são muito requisitados para outros órgãos. Pernambuco está implantado o Gespública, que é uma espécie de ISO 9000 da gestão. Esse programa vai corrigir os processos produtivos internos para garantir excelência e este será o modelo de gestão para 2014”.

A Controladoria tem um setor de consultoria externa de gestão por competência para acompanhar e fazer uma radiografia para criar um banco de talentos à disposição do Estado. “No momento em que profissionalizamos a gestão, capacitamos o Estado. É possível estabelecer metas, bonificar, capacitar e guardar a memória da gestão que vai passando de governo a governo”. O secretário pontua que o trâmite no Estado é mais demorado do que na empresa privada, no entanto, nos dias hoje, ele lembra que há mais celeridade nos processos. E nesse contexto o controle é necessário, ainda que pareça burocrático.

Quando se compara o Estado à empresa privada, percebe-se que os mecanismos são diferentes, e essa é a razão da existência do tripé planejamento, administração, controladoria do Estado. Eles interagem para modernizar a máquina estatal. Um planeja, outro executa e outro acompanha, audita. “Com essas ferramentas o gestor se capacita a fazer o meio de campo entre todos os setores atuantes. O gestor de carreira é o servidor púbico estável que tem a responsabilidade de manter os ganhos adqui-

ridos pelas ações públicas. Os mais velhos deixam e passam suas experiências para os que estão chegando, é uma constante evolução e renovação de quadros. As ações do Estado não podem se dar pela

panhem através do Portal o que está sendo realizado com a verba suplementar que elas recebem para pequenas obras e reparos.

A Escola Estadual João Barbalho faz esse monitoramento. “Leva-

“Nosso papel é orientar os gestores para que o trabalho saia perfeito” Djalmo Leão, secretário da Controladoria Geral de Pernambuco

simpatia ou alegria de quem chega. Todos temos de ter em mente que cargos são temporários, mas as carreiras permanecem”.

Djalmo Leão relata que no projeto Cidadão no Controle foram colocadas algumas escolas públicas. A ideia é que os alunos acom-

mos os alunos a usarem o Portal da Transparência para acompanharem aonde estava sendo empregado o dinheiro. O resultado é excelente. É dessa forma que se cria a cultura de cidadania, desde pequeno. A semente está lançada, mas há muito a fazer”.

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Foto: Divulgação/ Gov de Minas

Jovens e bem sucedidos

“Desde o vestibular já me dirigi para a carreira de gestor . O vestibular aqui em Minas é como o concurso público, quem entra e termina a graduação já sai empregado” André Abreu Reis, subsecretário de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gestor (MG)

A

criação da carreira de gestor público não apenas criou uma nova cultura no serviço público, além de garantir boas políticas públicas. Fez mais.

Deu oportunidade para jovens talentosos, abertos à mudança e com vontade de fazer diferente.

Eles ingressam no serviço público de seus estados através de concurso e seguem carreira onde podem ascender por mérito próprio. Tem

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sido assim em Pernambuco onde concursos públicos garantem a entrada desses profissionais. Tem sido assim também em Minas Gerais, onde a escola para formação de gestores é do Estado e a passagem por lá garante um emprego público. Ela é o próprio concurso.

Tem sido assim no Rio de Janeiro, que também instituiu o concurso para gestores públicos. Uma mudança gradativa de cultura na administração pública que aos pouco ganha espaço.

Foi assim com André Abreu Reis que aos 33 anos já é subsecretário de Planejamento, Orçamento e Qualidade do Gestor da Secretaria de Planejamento do Estado de Minas Gerais. E não é pouco. O cargo que ocupa é responsável por toda política de planejamento, orçamento e logística estadual. Foi criado pela Lei de Diretrizes Orçamentárias. A área como um todo define políticas públicas e todo processo de uso dos recursos públicos é objeto dessa subsecretaria.

André é modesto, mas conta que é gestor público por vocação.

Sem exercer crítica a colegas diz que não veio de outras carreiras,

como a maioria, o que não impede que sejam excelentes gestores.

“Desde o vestibular já me dirigi para a carreira de gestor. O vestibular aqui em Minas é como o concurso público: quem entra e termina a graduação já sai empregado”.

Felipe de Carvalho, 32 anos, começou na carreira em 2011 como gestor público concursado pelo Estado do Rio de Janeiro.

Ele é Coordenador de Provimento e Desenvolvimento de Pessoas. É responsável pela avaliação de desempenho, concurso público e reformulação de planos de cargos e salários, bem como pelos impactos financeiros relacionados a assuntos de remuneração.

Ele conta que a carreira foi criada em 2008 e em 2010 entrou a primeira turma. Ele mesmo fez concurso em 2010. Esse é o seu primeiro cargo e foi chamado em virtude de seu perfil de gestor. “O caminho para quem quer se sair bem na profissão é estudar sempre para as diversas áreas da administração pública. O gestor pode atuar em muitas áreas do governo. Pode ser chamado para alguma função, mas para isso precisa estar bem preparado e se atualizar”.

Foto: Daniela Nader

renato, patrícia e severino fazem parte de um time que não pára de crescer no Brasil

Termômetro das ações governamentais

S

everino José Andrade Júnior, 30 anos, é daqueles jovens que sempre querem mais.

Ele é formado em Administração pela Universidade Federal de Pernambuco, tem pós-graduação pela Universidade Rural de Pernambuco em Gestão Pública e desde que começou a trabalhar sempre foi servidor público. “Quando abriu concurso em Gestão Pública não hesitei. Meu interesse pelo assunto surgiu em 2009, fiz o concurso e, no ano seguinte, fui chamado para ocupar o cargo de Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão”.

A partir daí a carreira deslanchou e hoje é o gerente geral por resultados na Educação. Ele é o responsável pelo Pacto pela Educação firmado no Governo de Pernambuco.

Não é só isso. É também o chefe da equipe técnica de analistas que faz a produção e monitoramento do pacto.

Costuma dizer que esse novo gestor

é o melhor termômetro das ações governamentais, porque a sociedade percebe tanto o investimento quanto o desempenho de cada governo.

Concursado há quatro anos, Renato Barbosa Cirne, 29 anos, já é Coordenador de Ações de Auditoria. Ele sempre gostou da área de controle na gestão pública porque parecia mais complexa do que na iniciativa privada. Ele conta que quem cuidava dessa área antes dos concursos e da gestão profissionalizada eram funcionários temporários. A Controladoria foi desmembrada da Secretaria de Fazenda e o concurso veio suprir essa falta.

Para ele é um processo de gestão e controle, algo moderno no que diz respeito à gestão. “É um diferencial porque não se trata apenas de fiscalização preventiva, mas de um processo para contornar problemas quando existem. Temos setor de racionalização de gastos para melho-

rar o custeio do governo, é um trabalho diferenciado”.

Com mais tempo de carreira, Patrícia Pastick é Analista de Gestão Administrativa. Aos 44 anos, quatro dos quais concursada pelo Estado, é gestora pública de profissão, e já passou por diversos cargos na administração estadual. Conta que quando estudava para o concurso, o que mais atraía na profissão era a estabilidade, no entanto, buscava a gestão financeira. “Esse concurso tinha algo muito desafiador que era a administração voltada para metas e resultados. O governo acenava com nomeação por concurso e não por indicação. Passei em cinco concursos, inclusive federal, mas na hora de escolher, fiquei com o do Estado por entender que era mais promissor. O desafio de cumprir metas, implantar políticas públicas que viessem a ser duradouras me fez escolher ficar no Estado”.

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México em busca da gestão eficiente e profissionaL Diversos países já adotaram a carreira de gestor público para garantir a continuidade de boas ações e políticas públicas. O México já fez o “dever de casa” e criou em 2003 o seu sistema de gestão profissionalizado. Lá é conhecido como Sistema de Serviço Profissional e Carreira (SPC), um instrumento pelo qual a Administração Pública Federal (APF) reforça o desempenho eficaz e eficiente da máquina, promovendo a sua transformação para se tornar um fator de intercâmbio profissional, imparcial e comprometido das políticas públicas do país .

O Titular da Unidade de Política de Recursos Humanos da Administração Pública Federal do México, César Antonio Osuna Gómez, explica que o Sistema de Serviço Profissional de Carreira é uma instituição política da qual faz parte um grupo de servidores públicos de carreira, sendo um instrumento para governar e é um sistema de recursos humanos. Para ele, também é uma boa prática no governo federal, porque absorve servidores públicos de níveis médio e alto da Administração Pública Federal. É semelhante a processos transversais através de um quadro que, por sua vez permite flexibilidade 22

nos sete subsistemas, conforme estabelecido pela Lei de Carreira e Serviço Profissional na Administração Pública Federal (LSPC).

César Osuna diz que o Sistema reconhece que os servidores públicos são o fator-chave para alcançar resultados e organizações políticas públicas. Por isso, o principal desafio é ter profissionais servidores públicos de carreira, honestos, competentes, eficientes, eficazes e trabalhando para o benefício do cidadão.O titular da Política de Recusos Humanos explica que o México tem feito vários esforços para fazer avançar na profissionalização dos funcionários públicos, como parte da modernização da administração pública e da consolidação das reformas estruturais. “Antes da entrada em vigor da lei, houve várias tentativas para promover o estabelecimento de um modelo abrangente de serviço público no governo federal, no entanto, anos atrás já havia serviços públicos profissionais em algumas instituições públicas, como o Ministério dos Negócios Estrangeiros, no Serviço Agrícola Profissional, no Instituto Federal Eleitoral e no Gabinete do Procurador-Geral entre outros”. César Osuna ensina que esses esforços para a profissiona-

lização dos funcionários públicos, como parte do processo de modernização da Administração Pública Federal datam de várias administrações presidenciais passadas.

Mas não é só isso. Desde 2002, foi incluída na Agenda Presidencial para o bom governo, a estratégia de Formação de Governo, que levou à Lei do SPC ou Sistema de Serviço Profissional de Carrera. “A lei de carreira de serviço na Administração Pública Federal (LSPC) foi publicada no Jornal Oficial da Federação em 10 de abril de 2003.

A carreira, portanto, do serviço, depende do Poder Executivo Federal, dentro da Secretaria de Função Pública, e sua operação está a cargo de cada um dos departamentos da administração pública, através dos Comitês Técnicos Profissionais. A centralização do sistema de carreiras na Administração Pública Federal foi implementada entre 2003 e 2006, período em que foi emitido o primeiro regulamento (Abril de 2004), que identificou a base para sua operação gradual e descentralizada, por sua vez é aprovada pelo Ministério da Administração Pública. O Titular de Recursos Humanos esclareceu que a primeira fase de implementação e operação aconteceu através do lançamento de

sete subsistemas dentro do tempo estabelecido pela LSPC e que não deveria exceder três anos, a partir da data de início da referida lei. Já o Plano Nacional de Desenvolvimento 2007-2012 (NDP) marcou o início da fase de consolidação do Sistema de Serviço, estabelecendo que para melhorá-lo seria necessário descentralizar a operação, critérios, metodologias e ferramentas para atrair e reter os profissionais mais

gulamentação da LSPC, em setembro de 2007. E com base na legislação em vigor, nos anos de 2008, 2009 e 2010, foram implementadas diversas ações para fortalecer a descentralização e a flexibilidade do Sistema de Serviço”. O sistema vigente, segundo César Osuno, aplica-se à Administração Pública Federal e opera em 77 instituições, organismos da Administração Pública Federal, entre estes 14 a 15 secretários de Estado e de Direito do Conselho Executivo Federal, e 62 outros órgãos administrativos.

Mas o Sistema de Serviço, ou carreira de gestor, não O governo acredita que se aplica aos Ministérios a linha de ação adotada das Relações Exteriores e consolida um governo de Defesa Nacional, a Marinha, nem áreas relacioque seja produtivo e nadas com a segurança eficaz na consecução de pública e a polícia nacional. seus objetivos Estas instituições têm seus Cesar Gómez, serviços de carreira especítitular da Unidade de Política de fico.

Recursos Humanos da Administração Pública Federal do México Desde junho deste ano, o SPC é composto de 35.245 postos que podem ascender até CEO e estão distribuídos em 77 instituições. Mas o Sistema de na Administração Pública Federal Serviço mexicano não se aplica (RLSPC) foi publicada em abril de aos executivos seniors das agên2004 e estabeleceu a base para o cias, incluindo secretários, secrefuncionamento gradual do siste- tários adjuntos e chefes das unima nos escritórios e centralização dades, nem cargos de nomeação da Secretaria da Função Pública derivadas de outras leis, como ti(SFP). “A partir do resultado dos tulares de áreas de Controladoria. relatórios sobre a aplicação do sis- Já o pessoal da base tem esquetema e dos resultados de auditoria mas profissionais especificados realizados na época pela auditoria em leis trabalhistas relevantes. nacional, além das recomendações Assim, em julho deste ano, havia feitas por várias agências interna- 26.139 servidores de carreira, o cionais, no caso do México, foi re- que representa 82,5% dos cargos alizada avaliação completa de sua abrangidos pelo Sistema de Servioperação, resultando na atual re- ço ou de carreira pública.

mérito, a replicação das melhores práticas e implementação de sistemas de gestão automatizados, que incluem o reconhecimento do mérito e com isso inicia a fase de qualidade do SPC”.

Ele relata que a lei em vigor estabelece três áreas principais de atuação, quais sejam: fortalecimento, descentralização e flexibilidade do sistema. A regulamentação da Lei do Serviço Civil Profissional

“

Foto: Divulgação/ Anesp

”

apropriados para o serviço público e obtenção de resultados organizacionais.

César Osuna comenta que o presidente do México, Enrique Peña Nieto, anunciou o Plano Nacional de Desenvolvimento 20132018, em maio deste ano, dentro da estratégia Governo Próximo e Moderno. “O governo acredita que a linha de ação adotada consolida um governo que seja produtivo e eficaz na consecução de seus objetivos, através da racionalização adequada de recursos, reconhecimento do

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A

carreira do gestor público foi criada por força de lei, a Constituição de 1988, para profissionalizar a gestão pública. Essa iniciativa foi adotada para que cargos gerenciais em governos fossem ocupados por gestores de forma transversal entre os vários setores. Eles são especialistas em gestão, que atuam entre os técnicos e os políticos para garantir assim a estabilidade da administração. Trajano Quinhões, presidente da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, Anesp, é peremptório ao afirmar que os gestores devem ser necessariamente funcionários públicos de carreira, especialistas em gestão, e que só podem garantir que as metas serão buscadas e atingidas.

Para ele, esse conjunto deve diminuir o aspecto político-partidário das administrações.

Trajano diz que a carreira de gestor implica em que os conhecimentos deles permanecerão, serão mantidos e as boas ações continuarão, sendo aperfeiçoadas, ampliadas. Nesse sentido, a Anesp é uma entidade que representa os interesses dos gestores, ao todo são mais de 850 associa24

dos em todo o país.

A associação produz ideias sobre boas práticas na gestão e sobre eficiência. Publica ideias no campo de políticas públicas.

“Há 17 anos incentivamos associados participarem de Congressos e outros eventos e participamos institucionalmente, promovendo também encontros e congressos, como o Brasileiro de Gestores Públicos de Carreira, em outubro passado, em Brasília”. Trajano conta que esse Congresso, o primeiro realizado, onde participaram cerca de dez carreiras diferentes, produziu uma Carta Aberta em defesa da profissionalização da gestão pública. Para ele, o Brasil está atrasado nessa agenda e nem todos os estados da federação têm em seus quadros gestores concursados de carreira.

Paulo Brunet, assessor Executivo da Anesp, reforça o depoimento de Trajano e avalia que o debate fortalece a categoria, ainda mais que a carreira é ainda considerada nova. Tem apenas 25 anos no país. Vai mais longe e diz que quando se pensa na carreira de gestor é preciso pensar em dois níveis, dos mais novos nos mais antigos. Todos eles enfrentam grandes desa-

Foto: Divulgação/ Anesp

Profissionalização exige mudança de cultura

“Gestores devem ser necessariamente funcionários públicos de carreira, especialistas em gestão, e que podem garantir que as metas serão buscadas e atingidas” Trajano Quinhões, presidente da Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental

fios comuns em todos os estados. As carreiras mais novas surgiram no Estado do Piauí que acabou de criar o cargo de Gestor Público e o concurso está em andamento. Já no Rio de Janeiro, São Paulo, Mato Grosso, Minas Gerais e Pernambuco têm gestores concursados nas áreas de Analista de Planejamento e Gestão e Analista de Gestão Administrativa. O assessor da Anesp é enfático ao afirmar que os cargos comissionados deveriam todos ser ocupados por funcionários concursados, de carreira, portanto. Isso garante a memória da profissão do Gestor Público. Essa é uma das bandeiras defendidas pela entidade e todas as setoriais.

solução de problemas, destravando pendências processuais e fazendo com que a estrutura das secretarias e órgãos estatais funcione em favor da sociedade. Nesse sentido, o processo de monitoramento que desde 2011 acompanhou mais de 1.000 metas prioritárias, solucionando

ANÁLISE Por Elisandra Paiva Rodrigues

Foto: Daniela Nader

A

população tem demandado cada vez mais respostas efetivas do Governo e para isso é essencial a Profissionalização da Gestão Pública. Nesse sentido, um aspecto crucial é a disponibilização de profissionais de carreira bem treinados, capacitados e motivados para promover a transformação na realidade vivenciada pela sociedade.

Em Pernambuco, os servidores do Modelo Integrado carregam a responsabilidade de ser um modelo diferenciado de funcionários públicos, com metas para serem alcançadas, instrumentalizados com ferramentas utilizadas na gestão moderna, com o objetivo de dar foco nos Resultados. Cada uma dessas carreiras, de acordo com suas atribuições, vem contribuindo com uma nova maneira de pensar e fazer a administração pública.

No que se refere à carreira de Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão, cuja importância estratégica se faz presente na concretização das metas e objetivos do Estado, atualmente é composta por 98 analistas na estrutura da Secretaria de Planejamento e Gestão, divididos em quatro secretarias executivas. Apesar de atuarem há apenas três anos, apresentam resultados expressivos: 1)Secretaria Executiva de Gestão Estratégica, composta pelas equipes do Monitoramento e do Escritório de Gerenciamento de Projetos (EGP). As equipes atuam nos processos de monitoramento e avaliação. Têm auxiliado as Secretarias de Estado a concretizarem metas definidas como prioritárias. A realização de reuniões de monitoramento/validação tem possibilitado o surgimento de propostas que levam à

Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão e Presidente da Associação dos Analistas de Planejamento, Orçamento e Gestão de Pernambuco-AAPOG/PE)

mais de 2.500 encaminhamentos originados a partir de 300 horas de reuniões com o governador. Também a atuação no âmbito das câmaras de monitoramento de processos

judiciais e no âmbito ambiental, em que os analistas, em conjunto com a Procuradoria Geral do Estado - PGE e com a Agência Estadual do Meio Ambiente - CPRH, apresentam respostas mais céleres (em até 15 dias) para questões relativas aos temas citados.

A equipe do Escritório de Gerenciamento de Projetos (EGP) que utiliza metodologia específica para o controle dos projetos prioritários, onde dessas 1.000 metas supracitadas, acompanhou 74 metas que já foram concluídas e monitora atualmente 56 metas que se desdobram em 85 projetos. Há ainda 21 projetos em fase de planejamento para posterior início do acompanhamento.

2)Na Secretaria Executiva de Desenvolvimento do Modelo de Gestão, os analistas atuam na criação e aprimoramento de instrumentos voltados para o planejamento estratégico e para as etapas que compõem o Ciclo de Gestão de Políticas Públicas – Formulação, Implementação, Monitoramento e Avaliação.

Pela visão holística dessa estrutura, foi agregada a essa Secretaria Executiva, em 2011, o Instituto de Gestão Pública de Pernambuco, espaço voltado para a promoção de debate e inovação relativos à temática. Os analistas atuam no desenvolvimento, formação e profissionalização do capital humano necessário para o funcionamento do Modelo de Gestão do Estado, utilizando-se de metodologias como, por exemplo, a Matriz de Azoubel, além da geração de estudos técnicos, conteúdo científico e análises sobre a Gestão Pública.

3)Já na Secretaria Executiva de Captação e Orçamento, os analistas trabalham em três áreas, na política de captação do modelo de gestão 25

Todos por Pernambuco, essencial para viabilização dos investimentos necessários ao desenvolvimento no Estado, prioriza os programas de abordagem multissetorial com foco nos resultados. Hoje, a equipe de Captação de Recursos e Controle de Financiamentos da SEPLAG gerencia nove operações multissetoriais, que somam cerca de 6,53 bilhões de reais contratados. Outra atribuição desses analistas é a participação da gestão das ferramentas de Tecnologia de Informação que dão suporte à administração financeira e orçamentária do Estado, com foco na melhoria de processos e principalmente no fornecimento de informações gerenciais com vistas a subsidiar as tomadas de decisões estratégicas da alta administração do Governo. Em 2012, a Secretaria de Planejamento e Gestão adquiriu o sistema de BI (Business Intelligence) denominado Qlikview. E também outro papel fundamental desses analistas é a elaboração dos Instrumentos Formais de Planejamento - PPA - Plano Plurianual, LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias e LOA - Lei Orçamentária Anual, tendo por desafio a aderência da estrutura orçamentária às metas prioritárias do Governo, além da análise do comportamento da despesa e a elaboração de cenários fiscais, permitindo o diagnóstico de problemas e propondo soluções que otimizem o gasto estatal.

4)A Secretaria Executiva de Gestão por Resultados é composta pela unidade central e pelo Pacto pela Vida, pela Educação e pela Saúde.

Os analistas de planejamento, Orçamento e Gestão atuam no Plano Estadual de Segurança Pública, o Pacto pela Vida (PPV), o apoio desses analistas na elaboração dos 26

diagnósticos das Áreas Integradas de Segurança (AISs), o auxílio na consolidação da integração nos trabalhos das polícias militar e civil, a condução para que o Corpo de Bombeiros Militar e a Polícia Científica contribuíssem de modo mais efetivo com os resultados do PPV. Como resultado, todos que fazem o Pacto pela Vida proporcionaram aos pernambucanos, ao final de setembro de 2013, a menor taxa de Crimes Violentos Letais Intencionais (CVLI) por 100 mil habitantes da série histórica (iniciada em 2004).

Em setembro, a taxa de CVLI chegou a 34,45 contra 55,06 observada em dezembro/2006, uma redução de 37,4%.Uma das reduções mais significativas ocorreu na capital pernambucana. Recife reduziu em 59,4% sua taxa de CVLI, passando de 72,09 em dezembro/2006 para 29,26 em setembro/2013.

Desde 2011, o Núcleo de Gestão por Resultados na Educação (NGR/ SEE) participou da formulação das diretrizes e indicadores do Pacto pela Educação (PPE). Além da apresentação elaborada bimestralmente com os principais indicadores de cada escola e gerência regional, os analistas contribuem realizando diagnósticos e reuniões de gestão com os gerentes regionais e com a equipe gestora das escolas acompanhadas. Os resultados na Educação costumam ocorrer a longo prazo, mas já é possível observar melhorias significativas nas avaliações externas semestrais realizadas com os estudantes do Ensino Médio, o que indica melhoria no aprendizado.

Constata-se também um aumento de 10% no resultado da avaliação do Sistema de Avaliação Educacional de Pernambuco (Saepe) ocorrida em 2012 se comparada à avaliação

realizada em 2011. Importante destacar as Escolas de Referência, que eram um projeto piloto com apenas 13 unidades em 2007, se transformaram numa política pública voltada para o ensino médio de tempo integral e semi-integral no Estado.

Hoje há 260 Erem’s e em 2014 serão 300 unidades. As EREMs de tempo integral obtiveram em 2012 Idepe 4,5 alcançando a meta do MEC para o Ideb projetada para 2021 no Ensino Médio.

Os analistas do Núcleo de Gestão por Resultados na Saúde (NGR/ SES) participaram ativamente de todo o processo de formulação e contribuem na disseminação do modelo junto aos gestores municipais e estaduais. A equipe elabora mensalmente relatórios de apresentação e análise dos indicadores de saúde que integram o Pacto, participa das reuniões internas de monitoramento da Secretaria de Saúde, elabora ferramentas auxiliares para identificação de problemas e de prioridades em saúde e realiza reuniões em hospitais e regiões de saúde, apoiando os gestores na elaboração de planos de ação para enfrentamento dos problemas identificados.

Todas essas áreas trabalham de forma integrada com o objetivo de trazer resultados concretos e de maneira mais rápida para a sociedade. O cuidado com a qualidade das informações e a agilidade com que precisam chegar aos responsáveis pela tomada de decisão são o diferencial de uma Gestão Pública Profissionalizada, que permite tirar um número maior de ideias do papel e transformá-las em ações, serviços e bens públicos, capazes de melhorar de maneira efetiva a realidade da população. É a nossa missão.

opinião

Foto: Arquivo pessoal

GOVERNANÇA COLABORATIVA Se pudéssemos propor uma equação do processo de governança, poderíamos ter algo assim: qualidades e capacidades institucionais + atuação em rede > desempenho (esforços > resultados) > valor público.

POR Humberto Falcão Martins

G

overnança tornou-se um conceito mágico, portador de uma carga prescritiva e múltiplos matizes conceituais que tornam o termo elástico e fluído. Não é simples tentar juntar seus principais elementos sob um enunciado sucinto. Mas, ousemos: governança é um processo (que requer qualidades e capacidades institucionais de múltiplos agentes públicos e privados) de geração de valor público – outro conceito mágico relacionado a percepções de satisfação e confiança (o que o público valora e consequentemente daria algo em troca) em função de resultados de políticas públicas (Moore, 2011).

Logo, muitos predicados comumente atribuídos à governança fazem todo sentido: governança é para resultados, porque se orienta para o desempenho e valor público; governança é colaborativa porque requer interações multi-institucionais e entre múltiplas instituições e a sociedade. Governança colaborativa é, enfim, a ciência e a arte de gerar valor público de forma conectada: é a governança em rede entre instituições e entre estas e a sociedade. E a governança colaborativa é um fenômeno irresistível porque vivemos numa sociedade em rede, somos parte de um estado em rede, cada vez mais partícipes da coprodução de políticas pú-

blicas. Nosso olhar pragmático nos diz que governança colaborativa é um processo; como todo processo pode e deve ser otimizado. para gerar mais valor público com menos energia. Para isto, é necessário entendê-lo como uma rede. Este é o primeiro desafio. Governança em rede é um processo complexo que possui parâmetros instáveis.

O processo de governança não é linear; é uma rede de difícil previsibilidade, controle e capacidade de intervenção.

Redes são uma nova forma de pensamento sistêmico – que apresenta avanços expressivos em relação a concepções tais como gestáltica, cibernética, teoria geral 27

de sistemas, sistemas complexos, paradigma da complexidade, teoria do caos etc., variando de concepções de simplicidade para outras de complexidade desorganizada e, ultimamente, de complexidade organizada. Com efeito, a atual ciência das redes procura enxergar conexões e padrões gerais presentes em fenômenos físicos, biológicos e sociais, tais como leis de potência e conexões preferenciais (Barabási, 2009), limitação dos graus de separação (Watts, 2004) e instâncias de socialização (Christakis, 2010, 2012, 2013). Segundo esta nova visão, tudo está interconectado e o que importa é entender os padrões de conexão e as conexões críticas que mantêm a integridade da rede/ sistema ou cuja ruptura promove sua evolução.

Ao mesmo tempo, do ponto de vista do design institucional, redes são uma nova forma de organização, uma alternativa mais funcional às formas típicas de mercado (baseado em transações episódicas) e hierárquicas (baseado em interações pré-definidas e reguladas) (Agranof, 2007).

Vivemos numa sociedade em rede – o que difere grupos e redes é a conexão entre as partes: redes são grupos de indivíduos ou partes conectadas. Ora, a sociedade sempre foi uma rede, mas o advento da sociedade da informação (o surgimento da internet e a vasta e rápida disseminação de instrumentos de conexão entre pessoas) intensificou a conectividade para além da imaginação. Segundo Manuel Castells, sociólogo catalão que vem pioneiramente estudando este fenômeno há décadas, o que esta sociedade contemporânea superconectada tem de novo é a capa28

cidade de se comunicar de forma “autônoma”, livre do controle das instituições (empresas, igrejas, estados, mídia etc.), dando expressão a múltiplas formas de exercício do “contra-poder” (uma espécie de lei de reação ao poder exercido pelas instituições) e gerando transformações políticas e sociais relevantes. O que Castells denomina “redes de indignação e esperança” são um padrão de emergência do contra-poder pela sociedade civil desorganizada, fora das regras de representação de interesse definidas pelas instituições (ONGs, parlamentos, organismos internacionais, organizações governamentais etc.). Este padrão converte de forma difusa e instável o medo e a indignação em raiva e ação, resultando na ocupação de lugares e na geração de consequências políticas de uma forma segundo a qual o processo de significação (as demandas, as pautas...) se constrói ao longo do desenrolar dos acontecimentos.

Esta sociedade em rede – que embora ainda não abranja a maior parte do planeta, mas certamente afeta todo o planeta – traz algumas novidades impactantes para o conceito e a prática da governança colaborativa: está além da colaboração multi-institucional; e trata-se de conexões com a sociedade desorganizada, sem a intermediação de instituições. Logo, engendra formas altamente instáveis de participação, coprodução e accountability.

Além da sociedade em rede, vivemos um Estado em rede. Significa dizer que agentes públicos e privados (empresas e organizações não-governamentais de distintos tipos, setores e escalas) formam

redes de governança para coproduzir e cocriar (fazer com várias partes, inclusive e principalmente com o beneficiário) serviços, políticas e bens públicos nos mais distintos domínios temáticos. Redes de governança são aqui definidas como conjuntos de nós (organizações, grupos, indivíduos), links (comando e controle, concessão e inclusão, cooperação e colaboração, competição etc.) e funções (coordenação, mobilização, compartilhamento e difusão de informação, desenvolvimento de capacidades, aprendizado e transferência de tecnologia, enunciado de problemas, desenho e planejamento de soluções, prestação serviços, regulação, avaliação, alinhamento político etc.).

As redes de governança aparecem como conjuntos de relacionamentos, a partir de capacidades de organizações, grupos e indivíduos em coordenar suas atividades de alguma forma a alcançar objetivos relacionados a propósitos públicos nos quais padrões mistos de hierarquias, mercados e entes colaborativos operam juntos em múltiplos setores e escalas geográficas mediante múltiplos elos verticais, horizontais e diagonais. (Koliba, Meek & Zia, 2011). Formam, na expressão de Agranoff (2007), colaborarquias autogeridas, em que a colaboração advém da confiança e da interdependência (Agranoff & McGuire, 2003) e vai além da cooperação (que pode ser esporádica) porque baseia-se em reciprocidade, integração, formalização, alinhamento finalístico e de longo prazo.

Colaborarquias autogeridas “não são arranjos caóticos ou desprovidos de processos estruturados... a gestão colaborárquica é ao mesmo tempo similar e diferente da gestão

de hierárquica” (Agranoff, 2007, p.123-4), combinando elementos hierárquicos e outros tipicamente colaborativos, conforme ilustrados no quadro a seguir. O grande desafio da gestão colaborárquica é combinar atributos hierárquicos e colaborativos, posto que nenhum dos dois caráteres, por si só, representa nem o melhor nem o pior de um modelo de gestão em rede.

Tais arranjos colaborárquicos geram significativos impactos tanto do ponto de vista gerencial

nizacionais dos participantes da rede, principalmente em relação a padrões mais informais de interação e comunicação para fora da organização. A interdependência e interação também geram maior consciência estratégica.

Nesse contexto, parcerias figuram como formas concretas de implementação de arranjos em rede, sejam com entes de cooperação (envolvendo uma vasta tipologia de organizações não governamentais e formas de atuação conjunta)

de responsabilidades, recursos, riscos e benefícios em determinados períodos de tempo”. Parcerias são, nesse sentido, uma forma de “governança por terceiros” (Salomon), envolvendo agentes mais ou menos distantes e dependentes do poder público, tanto empreendedores econômicos interessados na apropriação de valor, quanto empreendedores sociais como foco na criação de valor (Santos, 2009).

Do ponto de vista político-democrático, redes de governança

HIERARQUIAS

REDES

Padronização

Heterogeneidade morfológica (variedade de requisito)

Verticalização fragmentária

Integração horizontal e transversalidade

Comando, controle, coordenação, subordinação, manipulação

Cooperação, participação colaborativa, animação, mobilização, articulação, solidariedade e negociação

Estabilidade, rigidez e inércia

Instabilidade, flexibilidade de dinamismo

Especialização

Multifuncionalidade e redundância

Regulamentação e impessoalidade

Regras básicas + informalidade humanizada

Dependência e centralização

Autonomia, descentralização e interdependência

Hierarquia

Democracia

Autoridade do cargo

Liderança

Reducionismo

Visão sistêmica

Comunicação de cima para baixo e reservas de informações

Comunicação multidirecional e compartilhamento de informações

Opacidade

Transparência, escuta

Responsabilização individual

Coresponsabilidade

Redução de custos e produção

Redução de custos de transação

Aprendizado de circuito simples e aplicação do conhecimento (imposição de estilos, culturas e técnicas)

Aprendizado de circuito duplo, apropriação e desenvolvimento de capacidades (geração de conhecimento baseado no intercâmbio de estilos, culturas e ténicas)

quanto do ponto de vista político-democrático.

Do ponto de vista gerencial, redes são formas alternativas de organização, mais flexíveis e com maior capacidade de resposta em ambientes instáveis para tratar problemas públicos complexos.

Engendram novos padrões de organização baseados na recriação de regras, procedimentos, equipes em bases mais colaborativas e que envolvem mudanças orga-

ou com a iniciativa privada (objeto de modelos estruturados de PPP, parcerias público-privadas propriamente ditas). A OCDE (1990: 18) define parceria como “sistemas formalizados de cooperação, baseados em arranjos legais de relacionamento ou entendimentos informais, de relacionamentos de trabalho cooperativo e de adoção mútua de planos entre instituições; envolvendo entendimentos programáticos, compartilhamento

provêm uma “ancoragem democrática” baseada na participação, interlocução e uma expansão da accountability. O termo accountability está sendo utilizado no duplo sentido de controle e aprimoramento, tanto exigindo o alcance de metas e conformidade a regras definidas quanto a detecção de problemas e sua correção (Peters, 2010). O dilema é que, por um lado, a governança em rede (policêntrica, em contraste com a accounta29

bility hierárquica tipo agente-principal) gera uma responsabilização difusa. Por outro lado, promove múltiplos regimes de accountability a partir dos eixos democrático (eleitos, cidadãos, lei, tribunais); de mercado (acionista, consumidor); e administrativo (superiores hierárquicos, profissionais especialistas, parceiros). Estes eixos se combinam e sobrepõem em distintas “narrativas de accountability” (Koliba, Meek & Zia, 2011), promovendo, na expressão de Aguilar (2006), uma “responsabilidade pública de modo integral”. Daí, a importância da gestão para resultados, de instrumentos quase-legais (soft law), confiança e valores, vigilância anti-moral hazzard, constituindo-se uma espécie de metagovernança, ou a “governança da governança”.

(Peters, 2010; Goldsmith & Eggers, 2004) Coprodução é, portanto, um elemento que também confere legitimidade à governança pública, tornando-a mais transparente e democrática, sem prejuízo da atuação integrada das instituições políticas, diminuindo-se os riscos de insulamento e captura. Coprodução também promove eficiência na medida em que permite a composição de arranjos organizacionais mistos que minimizam desvantagens e maximizam vantagens das esferas envolvidas.

A fronteira do conceito e das práticas de governança colaborativa não está apenas no desafio de se gerir redes multi-institucionais de governança, mas como integrar estas redes com a sociedade em rede, difusa e confusa que é na sua natureza fluída. Paralelamente à flagrante ignorância que nos acomete – afinal, mais de 100 anos de gera30

ção sistemática de conhecimento gerencial foram dedicados à organizações hierárquicas – é, por outro lado, confortante ver emergir práticas inovadoras de gestão coletiva baseadas em redes de colaboração (crowdsourcing com ou sem polinização ou transferência de conhecimento para inovação, crowdbuying, crowdfunding, crowdlearning, crowdbusiness, peer production, processos de multiversidade, netweaving etc.) que poderão inspirar a criação de conhecimentos gerenciais mais apropriados no âmbito de redes de governança pública.

informação, economia, sociedade e cultura. Paz e Terra.

2010. The Power of Identity: The Information Age: Economy, Society, and Culture Volume II. Willey & Blackwell 2010. End of Millennium: The Information Age: Economy, Society, and Culture Volume III. Willey & Blackwell.

Christakis, Nicholas A. 2011. Connected: The Amazing Power of Social Networks and How They Shape Our Lives. HarperCollins.

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& McGuire, M. 2003. Collaborative Public Management. Georgetown University Press.

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Aguilar, L. F. 2006. Gobernanza y Gestión Pública. Fondo de Cultura Económica.

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2011. Public governance for results: a conceptual and operational framework. United Nations Economic and Social Council, Committee of Experts on Public Administration, Tenth session New York, 4-8 April 2011.

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1990. Partnerships for rural development, Paris: OECD.

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Castells, Manuel. 2013. Redes de indignação e esperança – movimentos sociais na era da internet.

Zahar.

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Salamon, Lester M. 1987. “Of Market Failure, Voluntary Failure, and Third-Party Government: Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State,” Journal of Voluntary Action Research 16 (1-2): 29-49.

Santos, Filipe. 2009. A Positive Theory of Social Entrepreneurship, working paper in the INSEAD Working Paper Series.

Watts, Duncan. 2004. Six Degrees: The Science of a Connected Age. W.W. Norton.

Foto: Danela Nader

cine

Por EDILBERTO XAVIER Edilberto Xavier é Auditor da Fazenda, Secretário executivo de Planejamento, Orçamento e Captação da Seplag / PE

Título Original Moneyball 2011, Estados Unidos Bennett Miller

N

esta quarta coluna, dando continuidade à análise de filmes sobre esportes e seu interesse para o mundo corporativo, examinamos o filme O Homem que Mudou o Jogo. Drama que romanceia para o cinema um livro de economia e estatística, chamado Moneyball: The Art of Winning an Unfair Game de Michael Lewis. O foco é na história real de Billy Beane, gerente geral do time de beisebol do Oakland Athletics nos Estados Unidos e suas tentativas de criar um time competitivo para a temporada de 2002 com baixíssimo orçamento, usando uma sofisticada análise estatística dos

jogadores, que passou a ser empregada por quase todos os times de Beisebol a partir de então.

O filme começa na pós-temporada de 2001, com a derrota do Oakland Athletics para o New York Yankees. Durante uma frustrada tentativa de negociar trocas de atletas com o time Cleveland Indians, Beane conhece Peter Brand, um jovem recém-formado em economia na faculdade de Yale que possui ideias radicais de como avaliar cada jogador.

Desafiando o senso comum, treinadores e técnicos do seu time, Billy Beane descarta o método tradicional e monta, com a ajuda das análises estatísticas de Brand, um time de desajustados, subestimados pelos especialistas, mas com alto potencial e baixíssimo custo.

A mudança de tática a princípio não surte efeito, mas no meio da temporada a técnica começa a produzir resultados. O time vence 20 jogos em sequência, embora sem vencer o campeonato, batendo todos os recordes do Beisebol

americano. A premissa do livro que inspira o filme mostra que uma instituição de pequeno porte pode, com ferramentas analíticas, superar a performance de competidores com orçamentos muito mais robustos. É possível traçar paralelos entre o que se vê no filme e alguns movimentos gerenciais do mundo corporativo, em particular o conjunto de metodologias e tecnologias que se convencionou chamar de Business Intelligence (BI). Com o objetivo de transformar grandes quantidades de dados brutos em informação gerencial relevante e útil para a tomada de decisão, modelagens de BI são capazes de diagnosticar problemas operacionais desconhecidos pela percepção intuitiva e enviesada de gestores, revelar soluções e oportunidades inusitadas, permitindo simular cenários e testar hipóteses que lhes ofereçam melhores resultados a um baixo custo. Esta lição é muito relevante, sobretudo nos dias de hoje em que parte do setor público se adapta com dificuldade à crise econômica.

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especial

AS CIDADES INTELIGENTES SÃO NECESSARIAMENTE SUSTENTÁVEIS? POR TuLLIO Ponzi Netto Chefe de Gabinete da Secretaria de Planejamento e Gestão de Pernambuco

“Smartficação” e o papel do poder público

Contextualização Será que as cidades inteligentes são necessariamente sustentáveis? Em que medida uma cidade inteligente é sustentável e qual é (ou pelo menos poderia ser) o Papel do Poder Público no enfrentamento deste desafio?

Uma questão como esta nos remete ao exercício de pensar fora da caixa ou até mesmo repensar a caixa propriamente dita. E, se, sabemos que a grande maioria das cidades brasileiras encontra dificuldades de lidar com o presente, por que não entendermos que a solução pode estar no futuro, ou melhor, que a solução pode ser criá-lo ou trazê-lo para o presente.

Esta reconstrução do papel do Poder Público, que ora se propõe, perpassa inicialmente pela compreensão, dele próprio, de que o mundo mudou bastante e que o contexto em que vivemos jamais poderia ser desconsiderado ao se pensar ou “tocar” uma cidade (um Estado ou um país). É que aproximadamente há duas décadas, ainda nos familiarizávamos com a então enigmática Internet. Hoje teríamos sérias dificuldades ao abrir mão de al32

guns dias sem o Google, Facebook, Linkedin, Wikkipidia, Amazon ou Youtube. Por sua vez, a economia, cada vez mais informacional, de escala global, depara-se mais com a abundância do que com escassez.

Quase tudo se comoditiza. A propósito, temos hoje mais autores do que leitores. São 2 bilhões conectados e em 2020 teremos 5 bilhões.

No Brasil, nós já temos mais celulares do que habitantes, sendo que pelo menos 40 % destes são smartphones conectados à internet. Em poucos anos, teremos mais pessoas com smartphones conectadas à Internet do que exercendo sua cidadania com o voto. À semelhança do que disse Manuel Castells, vivemos uma sociedade em redes! Há quem fale em hipertnetworks (redes de redes), há quem fale em sociedade do conhecimento, mas o fato é que essa nova conjuntura de relacionamento e interação entre as pessoas e objetos, em espaços, ou redes, ou não-lugares, e ainda por muito tempo em lugares, potencializa de forma exponencial o fluxo e o acesso a informações e dinamiza a produção do conhecimento. É, neste contexto, que o Poder Público precisa se reposicionar e

entender, de uma vez por todas, que a cidade é um espaço físico (um lugar), mas também um espaço lógico (um não lugar), que pode se expandir e se conectar com diversas outras redes.

Smartcities A noção de cidade inteligente ou smartcities (e aqui vamos usar mais o termo smartcities por razões óbvias), dentre diversas acepções, está basicamente associada ora a Planejamento e à Gestão Inteligente das Cidades, ora ao capital humano, inspirado nos países nórdicos, ou mais recentemente e na mesma linha, o modismo smartcitizens e a tecnologia da informação e comunicação, na linha das asiáticas high teck ou cidades do futuro, Songdo ou Masdar. O convívio inteligente com o meio ambiente também é bem destacado nas discussões. De forma bem interessante, há quem fale em cloudcity ou, ainda, em cidades emocionais, destacando a paixão das pessoas pela cidade, à exemplo do Rio de Janeiro. E, claro, a cidade como uma rede.

Aqui vamos adotar a ideia de que é tudo isto. Mas com o cuida-

do de deixar claro que é uma rede, mas que também é um lugar, em prol das pessoas, que se interligam presencialmente e virtualmente, entre si e a objetos ou lugares (espaços públicos, os mesmos restaurantes de sempre, os mesmos bares, aquele lugarzinho da praia) em prol da contínua melhoria da qualidade de vida e da felicidade. E aí a paixão pela cidade é consequência.

SUSTENTABILIDADE: prosperidade econômica, pessoas, meio ambiente e inovação Ao mesmo passo, a noção de sustentabilidade se revigora e o clássico tree bottom line (econômico, social e ambiental) passa a ganhar outro formato. É que o eixo econômico cada vez mais se afasta de “Lucro” e se aproxima da ideia de “Prosperidade”; o Meio Ambiente entende que equilíbrio pressupõe conviver de forma harmônica com os outros eixos, social e econômico, e as pessoas cada vez mais se apresentam no cerne do debate. E, sugestivamente, o mais novo pilar da noção de sustentabilidade é a Inovação. Não dá para admitir o contrário. E se nos inspirarmos em Silvio Meira para entendermos “Inovação” nos permitiremos imaginar sustentabilidade como algo mutante, algo que permanentemente simbolizará o inconformismo com o status quo, resultando em soluções mais sustentáveis amanhã do que hoje; algo, em certa medida, utópico, mas uma utopia do possível, cujo limite é a capacidade humana de

inovar, de criar o futuro, ou de trazer o futuro para o presente. É este inconformismo, pois, da noção de sustentabilidade que nos provoca reconstruir o papel do Poder Público na condução de uma cidade inteligente que se quer sustentável, ou melhor, que tenha a capacidade de oferecer as atuais gerações soluções que apenas as próximas desfrutariam e não se limite a oferecer às próximas gerações apenas as soluções de hoje.

Planejamento de Longo prazo Se, portanto, continuar promovendo o desenvolvimento sustentável de uma cidade inteligente significa estar preparado para atender as futuras gerações, mas também as presentes; na mesma linha, lembremos que o planejamento de longo prazo jamais poderá se esquecer do presente, a pretexto do futuro. A propósito, cidades que acumularam problemas urbanos durante décadas merecem mais iniciativas como as retiradas dos carros das calçadas de Bogotá ou a implementação das ciclofaixas no Recife, ambas ações de execução rápida, de baixo investimento e alto impacto.

Gestão estratégica é justamente isto: gerenciar o presente, olhando e se preparando para o futuro, e se assim não for (não estaríamos a falar de gestão estratégica) lá na frente este planejamento será um mero fantasma de papel e, infelizmente, qualquer semelhança aqui com os planos diretores das cidades brasileiras não é uma mera coincidência. Planejamento de longo prazo é oportunidade para colocarmos

os projetos pilotos no papel, mas também encontrarmos, finalmente, mecanismos de replicá-los em escala. É oportunidade para entender o contexto, se reposicionar e tornar-se mais competitivo. Talvez pela ausência de uma diretriz nacional, as cidades brasileiras, de um modo geral, precisam de uma vez por todas entender o novo contexto: o da sociedade em redes, o da economia de escala global e se indagar de que forma podem interagir mais com o mundo, de fora para dentro e dentro para fora, socialmente e economicamente.

Mas para isso é fundamental compreender também a vocação do seu território, em que medida ela é industrial, habitacional, de preservação ambiental, cultural ou turística. É oportunidade, pois, para viabilizar mais voos diretos aos grandes centros mundiais em detrimento de viagens que duram absurdamente mais de 1 dia. É oportunidade, pois, para imaginar um Capibaribe tão navegável e, por que não o Rio Tietê, quanto o Rio Tâmisa em Londres, que já foi um esgoto a céu aberto. É oportunidade para se repensar o IPTU (ou a isenção dele) e entendê-lo como um instrumento de revitalização da cidade. Com novas fachadas, com menos muros e mais jardins expostos, com os painéis fotovoltaicos e a energia solar nos telhados, ou de arborização dos tetos dos grandes edifícios, como fez Toronto, ou criar estímulos para o homeoffice se apresentar como uma alternativa aos problemas de mobilidade e a melhoria da qualidade de vida das pessoas. Jaime Lerner, ex prefeito de Curitiba, 33

implementou na década de 80 os BRTs/Bus Rapid Transport, investimento muito mais barato do que os Metrôs ou Linhas Férreas. O detalhe interessante é que à mesma época este Urbanista sugeriu a mesma iniciativa na cidade do Rio de Janeiro, e apenas depois de 30 anos isto aconteceu. Visionário ou não, ele revelou que é possível um poder público antever as tendências e as necessidades das próximas gerações.

E, por fim, já que planejar pressupõe falar de missão e visão é interessante observar que empresas como a Ambev entendem que a empresa é feita de pessoas e que as pessoas não têm missão, não têm visão. As pessoas sonham! A AmBev sonhou ser a maior cervejaria do mundo e o resto da história todos nos conhecemos. Uma cidade (um país ou um Estado), que se quer inteligente e que é feita de pessoas, precisa sonhar, precisa, aliás, fazer as pessoas sonharem.

Democracia Colaborativa O cidadão, cada vez mais no centro do debate, não aceita mais ser tratado pelo Poder Público como um mero usuário do serviço público e gradativamente ou drasticamente conquista seu espaço, quer dizer, reconquista o espaço que é seu.

Ora, se teremos 5 bilhões de mentes e vozes nos próximos anos, se vivemos, portanto, uma sociedade em que as redes cada vez mais se proliferam; se o estado passa a ser tratado como uma empresa; e se uma empresa tem stakeholders; o cidadão não 34

se contentaria em alçar do status de usuário para cliente (o que na maioria dos municípios brasileiros não seria um mau negócio) desta empresa: definitivamente, o cidadão é o acionista desta empresa. Aliás, não há mais como gerir a coisa pública sem o seu próprio dono, sem a participação do povo. É preciso uma ruptura cultural na forma do Estado olhar para a sociedade e da sociedade olhar para o Estado. E, neste sentido de ruptura, os protestos que o Brasil presenciou este ano, na melhor das hipóteses, sinalizaram que, talvez à época de Aristóteles, quando os “e-mails” ou correspondências demoravam cerca de 3 meses para chegar aos destinatários (quando chegavam), os institutos da democracia direta e indireta eram, de fato, o melhor caminho, frise-se: há dois milênios.

A crise de representatividade e o déficit de legitimidade das instituições sugerem que a relação entre o poder Público e a Sociedade precisa se reinventar. E por que esperar novos protestos? O

Poder Executivo pode e deve exercer um papel decisivo neste redesenho.

Embora os juristas de um modo geral preconizem que o papel do Poder Executivo é “executar e fazer cumprir a lei”, depois

de muito esforço dos que buscam introduzir as melhores práticas de gestão do privado no público, “executar” passou a ser compreendido como planejar, realizar, gerenciar, checar e avaliar e já está na hora de começarmos a entender como colaborar, co-criar, inovar.

Nas empresas privadas mais inovadoras, Apple, Samsung, Cisco etc., além do ambiente favorável à inovação e de uma visão multidisciplinar para a solução de um problema a partir de uma nova abordagem, trazem consigo a quebra das estruturas verticalizadas, dando espaço para a horizontalidade, e a hierarquia dos cargos dá vez aos líderes com as melhores ideias.

Novos valores nos indicam que precisamos continuar evoluindo e, por que não, superar a Era do Portal da Transparência, a Era da Ouvidoria, que foram, sem dúvida, avanços históricos em nossa democracia, para atingirmos a Era da Gestão Colaborativa e colaboração aqui pressupõe a participação de toda a sociedade. É verdade que estamos numa sociedade em redes (e a internet potencializou as redes), e, sem dúvida alguma, o caminho mais promissor para esta relação entre o Poder Público e a Sociedade é apostar na tecnologia, talvez em aplicativos que ofereçam e estimulem a ativa participação do cidadão na gestão, em todo o ciclo do PDCA. Seja com o envio da foto de um buraco, de um clique no mapa apontando o poste sem iluminação, no envio de um vídeo com uma infração de trânsito, etc. e, em seguida, o tão importante feedback do Poder Público sobre a

execução do seu encaminhamento. Já temos um exemplo concreto e bem sucedido no Brasil de que é possível fazer políticas públicas em colaboração com a sociedade, e na fase de planejamento, algo que é difícil até mesmo nas empresas privadas: Todos por Pernambuco.

Por que não sonharmos com a reinvenção da relação entre poder público e sociedade, por que não sonharmos com uma democracia colaborativa?

Vizinhança também Inteligente: um novo modelo de governança Mais de cinco mil municípios e cada um com os seus problemas.

Pois é. Mas não deveria ser. É que os problemas de uma cidade não se limitam a sua fronteira geográfica, mas se desencadeiam na do vizinho e vice-versa. Não há mais como se tratar da rede de saneamento básico, de gestão de resíduos sólidos, de controle urbano-ambiental, e de segurança se não for de forma integrada e articulada com os municípios vizinhos. Até mesmo no setor privado a ideia de cooperação ganha mais espaço.

Talvez o arcabouço jurídico-institucional já exista e seja o dos consórcios públicos, mas o fato é que de nada adianta se ele for utilizado pelas prefeituras como subterfúgio para se livrar do problema ou jogá-lo para debaixo do tapete, no caso, o do vizinho. De nada adianta se as mãos são dadas em prol da conveniente imobilização. A questão aqui é menos de legislação e mais

de falta de conhecimento que estes prefeitos têm sobre os ganhos.

Ganhos de execução, com uma política pública mais efetiva e eficaz, ganhos na qualificação da despesa, mas também e, sobretudo, da receita. E é mesmo.

Num cenário em que a União Federal concentra a maior parte dos recursos da federação, os municípios deveriam entender que talvez, enquanto isto não muda, uma grande oportunidade é perceber que não se tem apenas o seu orçamento para administrar, mas vários outros orçamentos. Para influenciar e potencializar a sua capacidade de realização.

Tanto o recurso que seu vizinho deixou de gastar e redirecionou para outra ação novamente com benefício recíproco, como em decorrência do aumento do poder de barganha de um município, representado por um consórcio de municípios, junto aos Bancos e organismos financeiros internacionais, aumentando consideravelmente o universo de captação de recursos.

Ponto de Chegada?

“Smartficação”...

E é com este novo tripé, planejamento de longo prazo, democracia colaborativa e um novo modelo de governança que esperamos ter alcançado não o ponto de chegada, mas o ponto de partida, a ideia de “smartficação” que simboliza um caminho para uma cidade inteligente que se quer sustentável, uma ruptura cultural, um inconformismo com o status quo e um esforço de trazer o futuro para o presente, do Poder Público e, agora, mais do que nunca, da Sociedade.

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inovação

Mãe Coruja Muito I além da Saúde

Foto: Daniela Nader

POR CATARINA LUCrécia

railda Quitéria da Silva, 32 anos, mãe de três filhos, deu uma guinada na vida. Ela é de uma família de pequenos agricultores, no município de Panelas, Agreste de Pernambuco, e também casou com um agricultor. Estava meio que predestinada a focar as atenções na mesma profissão depois que perdeu o emprego de agente de saúde e entrou em depressão em plena gravidez da filha caçula. Mas isso não aconteceu.

Ela se livrou da depressão e diversificou completamente suas atividades, mesmo não tendo deixado de lado o trabalho no campo. Agora faz bolos e doces para festas, costura, faz artesanato com material reciclável e quer muito mais. Irailda é uma das 106 mil mulheres cadastradas no Programa Mãe Coruja, do Governo de Pernambuco, e está determinada a seguir em frente. “Não é porque eu nasci cortando cana e mato que quero o mesmo para os meus filhos”. Tem razão.

IRAILDA QUITÉRIA e seus filhos Heloíse, José 36 Edilson e Larissa foram beneficiados pelo programa

Fotos: Iramaraí/ Mãe Coruja

A pretensa empreendedora Irailda, de fato, sabe o que quer.

Para ela e para quem acredita que precisa seguir um rumo semelhante.

Agora é meio que um agente multiplicador. A história de vida dela, afinal, ganhou novos contornos com a ajuda do Mãe Coruja.

“Eu via que esse programa existia pela televisão, mas não achava que chegaria em Panelas”. Chegou e mais rápido do que ela imaginava e de uma maneira até surpreendente. “ A agente de saúde vinha de casa em casa chamando KIT Bebê para participar. Ané oferecido às mães que tes o atendimenfazem o pré-natal completo to era no posto de saúde, mas agora temos uma sede e ficou muito Irailda. Além do acompanhamento melhor. Sempre que vou na cidade pré-natal, ela recebeu assistênpasso por lá atrás de novidades e cia psicológica e estímulo para se qualificar profissionalmente. dos cursos”.

O Mãe Coruja surgiu em 2007 através do decreto 30.859 para Diagnóstico Irailda talvez nem saiba, mas reduzir o índice de mortalidade infantil em Pernambuco, mas quando o programa surgiu foi acabou sendo consolidado com constatado um quadro de mortauma dimensão muito maior e já é lidade infantil que indicava desireconhecido nacionalmente e in- gualdades latentes entre as regiternacionalmente como um pro- ões de Pernambuco. E olhe que a grama inovador. Instituído como dela nem estava na pior situação. lei em 2009, funciona como uma É o que revelou um diagnóstico rede, proporcionando ações inte- feito pela Secretaria estadual de gradas, como as que beneficiaram Saúde em cima de indicadores

do período de 2000 a 2005. O desafio apareceu muito bem delineado. A chance de uma criança nascer e viver no Recife era muito maior do que a de uma criança quilombola, indígena e, sobretudo, sertaneja. Mas qual seria a melhor alternativa para reverter essa situação?

Ana Elizabeth de Andrade Lima, coordenadora do Comitê Executivo do Programa e diretora geral da Gestão de Cuidado e das Políticas Estratégicas da Secretaria estadual de Saúde, conta que o primeiro passo, antes mesmo de consolidar o Mãe Coruja, foi implantar uma política de fortalecimento da atenção primária nos municípios. O foco era fortalecer o município na gestão do cuidado.

“O Estado cofinanciou, colocou princípios, diretrizes, indicadores e o projeto foi implantado. “Em outubro de 2007, com esse programa formatado e com o foco da redução da mortalidade materno-infantil, e ainda com a lógica de trabalhar integrado nos eixos de saúde, educação, assistência e desenvolvimento social , nasce o Mãe Coruja”.

O Sertão do Araripe foi o local escolhido para deflagrar o trabalho. Não por acaso. A região detinha os piores indicadores de mortalidade infantil de Pernambuco, chegando a 25 mortes para cada 37

Fotos: Iramaraí/ Mãe Coruja

Mulheres recebem qualificação e acompanhamento sistemático

mil nascidos vivos. Uma situação bem mais séria do que, por exemplo, a do Recife, com 15 mortes para cada mil nascidos vivos e a do Estado, que chegava a 21 mortes por cada mil nascidos vivos.

Como o sub-registro era muito grande, na prática a situação do Sertão do Araripe era bem pior.

Sem contar com outros indicadores preocupantes e que também foram levados em consideração, como baixa renda e desenvolvimento social. A equipe arregaçou as mangas e colocou em prática a ação integrada, que diferencia o Mãe Coruja de tantos outros porque permite o trabalho, em sintonia, entre nove secretarias. De lá para cá, não parou mais.

Depois do Sertão do Araripe, o programa chegou ao Sertão do Moxotó, cuja situação também era grave, e hoje cobre 103 municí38

pios. Todos os que, em 2007, apareciam no mapa com mortalidade acima de 25 por mil. “Estamos no Estado inteiro, cobrindo as 12 regionais”.

Ana Elizabeth conta que a meta foi atingida e destaca que o foco sempre foi amplo. Mesmo quando um município apresentava estatísticas menos preocupantes do que outros, se ele estivesse inserido em uma região onde 50% das localidades tinham mortalidade acima de 25 mortes por mil nascidos vivos e , portanto, onde o sinal de alerta estava aceso, ele também seria contemplado pelo programa.

A experiência cresce e mesmo municípios que não têm índices alarmantes de mortalidade materno-infantil se interessam pelo Programa. Surge, então, a versão municipal viabilizada através de

cooperação técnica. Ipojuca, na Região Metropolitana do Recife, já tem o seu Canto, como são chamadas as sedes, e o Recife está em fase final de entendimento para fazer o mesmo.

Inovação

Com metas e resultados em dia e em processo de expansão, a boa fama do Mãe Coruja corre o Brasil e já ultrapassou as fronteiras do País. Em 2012, depois de uma visita a Pernambuco, representantes do Governo do Timor- Leste, na Ásia, anunciaram que iriam replicá-lo. Nacionalmente, inspirou o Rede Cegonha e o Brasil Carinhoso, do Governo Federal.

O sucesso é atribuído ao modelo de gestão, que não dá espaço para ações isoladas e que foi construído com base na premissa

Mãe Coruja em Números 106.815

mulheres cadastradas

50 mil

crianças de zero a cinco anos acompanhadas

103

cantos Mãe Coruja

12

regionais

246

profissionais envolvidos na rede direta

9

secretarias envolvidas do trabalho integrado. Ana Elizabeth é taxativa. Diz que o modelo é inédito e tem, de fato, atraído a atenção pelo gerenciamento, pela forma como é conduzido.

Nove secretarias trabalham juntas. “Não foi feito um ajuntamento de coisas. Todas elas participaram e construíram o programa juntas”, destaca Ana Elizabeth, ressaltando que o programa vai além: une Governo, municípios e sociedade civil.

Esse menino, essa menina

Os resultados do Mãe Coruja já apontam para uma situação diferente daquela encontrada em 2007, quando o Programa começou. O indicador revela que, em nível estadual, a taxa retraiu de 21 para 15 mortes para cada mil

nascidos vivos. A Saúde ainda tem indicadores que mostram o aumento do aleitamento materno, aumento da captação precoce de gestantes no pré-natal, e maior índice de vacinação.

O resgate da cidadania também é destacado por Ana Elizabeth”. Fomos no lugar da vulnerabilidade e onde pessoas estavam completamente alijadas do processo de sociedade e onde encontramos crianças com 10, 11 anos ainda sem nome, que moravam no meio do nada e eram chamados pelos pais de esse menino, essa menina”.

Na Educação, os Ciclos de Educação e Cultura têm ajudado mulheres como Irailda Quitéria a olhar para vida com novas perspectivas. Os profissionais que atuam nestes ciclos fizeram o caminho inverso do professor-aluno.

Tiveram qualificação pedagógica para se adequarem à realidade daquelas mulheres grávidas que não conseguem passar cinco horas ininterruptas em sala de aula.

Os módulos de ensino também ganharam nomes afinados com a realidade das alunas. Módulo Mulher, Módulo Família, Módulo Criança e Módulo Território. O método é o Paulo Freire, construtivista, que permite que elas construam conhecimento a partir da necessidade do saber delas.

Os cursos de qualificação profissional também avançam. O Mãe Coruja tem parceria com o Sistema S e tem despertado a atenção de muita gente. O Cozinha Brasil, que transmite, por exemplo, orientações sobre a alimentação saudável, é um deles e não dá para quem quer. Irailda Quitéria, de Panelas, já está inscrita e recomenda.

39

PROJETOS de Curitiba E do Rio Grande do Sul como inspiração O

40

número de visitadores habilitados também cresceu no mesmo período, passando de 75 para 2.697 respectivamente. A quantidade de crianças atendidas já chega a quase 60 mil.

Quando a equipe de Pernambuco chegou no Rio Grande do Sul para conhecer o programa ele ainda era mais voltado para a Educação, mas hoje já ampliou. Assim como o Mãe Curitibana, que tinha as suas particularidades, o diferencial do PIM é o vinculo com a Unesco. Em Pernambuco, o financiamento do Mãe Coruja é do Governo do Estado.

Pernambuco, que foi buscar

Fotos: Iramaraí/ Mãe Coruja

cuidado com as gestantes em situação de risco e com crianças na primeira infância, de 0 a 6 anos, impulsiona experiências importantes em muitos estados brasileiros. Dois projetos serviram de inspiração para o Mãe Coruja. Curitiba, no Paraná, tem, desde 1999, o Mãe Curitibana. Mas, mesmo tendo sido uma referência, reguarda uma particularidade: é focado exclusivamente na Saúde. O Rio Grande do Sul investiu no PIM – Programa Primeira Infância Melhor, implantado em parceria com a Unesco em 2003.

O Mãe Curitibana volta as atenções para a melhoria da qualidade do pré-natal e a garantia de acesso ao parto. A humanização do atendimento, cuja preocupação foi replicada em Pernambuco, é outra prioridade.

Ana Elizabeth, coordenadora do Comitê Executivo do Mãe Coruja, conta que a Mãe Curitibana conseguiu atingir uma meta que o Mãe Coruja ainda persegue. É fazer com que a mulher que está no pré-natal já saiba onde vai ter o filho. “É o chamado padrão ouro de um programa com tais pretensões”.

No Rio Grande do Sul, as estatísticas do PIM, disponibilizadas na página oficial do Programa na internet, trazem resultados relevantes. O número de famílias atendidas passou, por exemplo, de 1.875, em 2003, para 53.940, em 2013. O

“Queremos fazer o mesmo que Curitiba, onde a mulher já sabe, no pré-natal, onde vai ter o filho” Ana Elizabeth, Coordenadora do Comitê Executivo do Mãe Coruja

experiências exitosas como referência, agora também é apontado como exemplo, assim como Curitiba e o Rio Grande do Sul. A Bahia, que estrutura a sua rede estadual da primeira infância, promoveu recentemente um seminário e o Mãe Coruja estava lá entre os demais estados convidados para contar como se organizou e como avançou nos seus objetivos, sobretudo do ponto de vista de gestão – o seu grande diferencial.

México, Peru, Paraguai e Africa têm estabelecido diálogos com o Mãe Coruja na expectativa de conhecer a experiência. A rede de parceiros também cresce. Em 2012, o Programa ganhou um reforço importante – A Fundação Maria Cecília Souto Vidigal, de São Paulo, organização não governamental que disponibiliza todos as suas publicações para o Mãe Coruja.

Também há parceria com a Unicef e a Save the Children - que é da Fundação Abrinq, que viabiliza a qualificação de profissionais que atuam no Mãe Coruja no Sertão. Os profissionais passam a ser agentes multiplicadores. A Fundação holandesa Bernard Van Leer inclui Pernambuco no roteiro de viagem em recente visita ao Brasil e saiu muito bem impressionada. O diferencial? O modelo integrado de gestão. Deve entrar para as listas de parceiros, inclusive do ponto de vista financeiro.

Monitoramento e resultados

Fotos: Iramaraí/ Mãe Coruja

encontro reuniões fazem parte da rotina do programa

O

monitoramento é uma ferramenta que dá resultados. O Mãe Coruja não abriu mão dele. Segue essa sistemática desde que foi criado e assim deve permanecer porque os resultados positivos servem de estímulo. A rotina não é fácil, mas é reconhecidamente necessária. Desde que foi criado, em 2007, o Comitê Executivo se reúne toda segunda-feira. O mesmo acontece nos comitês regionais, uma prática que não deixa parada a rede de informa-

ções, considerada primordial no trabalho do dia a dia.

O Programa também é acompanhado mensalmente através da Sala de Situação do Canto Mãe Coruja onde são disponibilizadas informações que subsidiam a tomada de decisões, a gestão do cuidado, a prática profissional e a geração do conhecimento. O Programa integra o Mapa da Estratégia do Governo e como todos os outros precisa cumprir metas e apresentar os resultados.

A tecnologia é parceira. O sistema é descentralizado e permite que o gestor que está no Recife, por exemplo, saiba exatamente o que está acontecendo nos municípios mais distantes. É um sistema avançado, que além de eficiente, tem um diferencial importante: consegue dar as informações praticamente em tempo real. Para uma equipe que envolve tantos profissionais em tantos lugares, agilidade e precisão são fundamentais.

41

conta certa

Por Pedro Farias Especialista Principal em Modernização do Estado do Banco Interamericano de Desenvolvimento, onde atua desde 2003, apoiando diversos países latino-americanos em dezenas de projetos de fortalecimento da governança e da capacidade institucional.

42

Compartilhamento de Serviços no Setor Público: o que aprender com a experiência internacional A busca de racionalização dos gastos do setor público tem sido uma preocupação permanente dos governos, com ênfases diferenciadas ao longo dos anos. Nas últimas décadas, a preocupação com o equilíbrio fiscal orientou muitas ações voltadas para uma gestão mais eficiente.

O marco conceitual do New Public Management preconizava o alcance de resultados a partir da maior autonomia dos gestores públicos e do uso de novas ferramentas gerenciais. Ainda que os resultados obtidos sejam díspares a nível internacional, há um relativo consenso quanto a uma consequência indesejada da concessão de autonomia promovida nesse período: o recrudescimento da fragmentação institucional com a decorrente perda de capacidade para garantir o alinhamento estratégico das múltiplas entidades e o melhor aproveitamento dos recursos públicos.

Como resposta, o fortalecimento dos órgãos de centros de go-

verno e de uma abordagem integral da ação governamental tem sido amplamente estimulado. Nesse contexto, instrumentos de incentivo à colaboração e à coordenação são crescentemente valorizados e ideias antigas são renovadas para buscar ganhos de eficiência. A racionalização de recursos comuns aos órgãos públicos ganha impulso com o uso de novos recursos tecnológicos que potencializam o compartilhamento de serviços administrativos ofertados de forma centralizada, ou “shared sevices”, como são conhecidos. Esse modelo busca, por meio do estabelecimento de agências ou centros de compartilhamento de serviços (CCS), reduzir custos, através de ganhos de escala e especialização, além de melhorar a qualidade da oferta dos serviços corporativos, tais como a gestão de compras, contrações, recursos humanos (RH), patrimoniais, financeiros e de tecnologia de informação e comunicação (TIC).

O compartilhamento de servi-

ços administrativos tem sido estimulado nos últimos anos, mas não representa uma novidade. A agência General Service Administration (GSA) do Governo dos Estados Unidas é notória por operar nesse modelo desde 1949, como resultado da fusão de outras seis agências, para administrar a oferta de suprimentos e prédios públicos às demais agências federais.

No Brasil, são pouco comuns os projetos governamentais que comprometam a autonomia dos órgãos setoriais na execução de suas atividades administrativos. O Decreto Lei 200 fortaleceu o exercício descentralizado das funções administrativas ao homogenizar regras a serem seguidas pelos órgãos setoriais no âmbito dos sistemas auxiliares que criou e estabelecer mecanismos de controle pelos órgãos centrais desses sistemas. Desde o século passado, esses órgãos centrais não tiveram como prioridade a assunção de funções operativas, concentrando43

-se no papel normativo e supervisor dos sistemas administrativos pelos quais eram responsáveis.

Uma exceção nessa política ocorreu durante a gestão do Ministro Bresser Pereira no então Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE). Entre 1996 e 1997, tive oportunidade de coordenar um Grupo de Trabalho composto por representantes do MARE, Casa Civil, Ministérios da Fazenda e do Planejamento. Por demanda da Câmara da Reforma do Estado, preocupada com os gastos das unidades do Governo Federal nos estados, o Grupo formulou uma proposta de reorganização administrativa instituída por Decreto em 1997. O Decreto criou o Programa de Racionalização de Unidades Descentralizadas, com o objetivo de “promover a melhoria dos serviços prestados, o fortalecimento das atividades finalísticas e a otimização dos recursos alocados às unidades civis da Administração Pública Federal Direta”.

O Programa previa a transformação gradual das Delegacias de Administração do Ministério da Fazenda em prestadoras de serviços às demais unidades federais em cada Estado nas áreas de administração de pessoal, compras, contratações, patrimônio, serviços gerais e outras “áreas de competência dos sistemas de atividades auxiliares, quando verificada a possibilidade de obtenção de ganhos de escala”. Apesar de avanços nas etapas de planejamento e de pilotos iniciados nos estados de Mato Grosso do Sul e Ceará, o Programa foi encerrado em 1999, devido a forte resistência de responsáveis pelas áreas de administração nos órgãos setoriais e da falta de capital 44

político para contrapor-se a essa resistência.Mais recentemente, alguns estados brasileiros empreenderam iniciativas importantes de compartilhamento de serviços administrativos. Por exemplo, o estado de Mato Grosso lançou seus Núcleos de Administração Sistêmica em 2009 e, em Minas Gerais, um CCS provê serviços corporativos aos clientes governamentais abrigados no Centro Administrativo do Estado desde 2010.

A tendência em países desenvolvidos é no sentido de enfatizar o compartilhamento da gestão de compras, contratações e serviços de TIC, devido à crescente complexidade dos mercados provedores desses serviços. O Governo dos EUA vem ampliando o papel da GSA na oferta de serviços tecnológicos e o Office of Personnel Management tem incentivado agências governamentais credenciadas na gestão de RH a assumir a provisão desses serviços a outras agências.

No Governo Britânico, entre 2004 e 2011, oito CCS foram estabelecidos como resultados de arranjos dos próprios departamentos, sem uma padronização rígida definida a nível central. No Canadá, desde 1996, a Public Works and Government Services Canada (PWGSC) oferece a mais de 100 agências federais vários serviços, entre os quais as compras centralizadas e a construção e administração de imóveis. Em 2012, foi criada a Shared Services Canada (SSC), com a missão de consolidar e administrar a infraestrutura e a gestão dos serviços de TIC em todo o Governo Federal.

A diversidade de experiências com agências ou CCS permite identificar algumas variáveis que

definem os modelos mais adotados pelos governos, em função de seus contextos políticos, jurídicos e institucionais. As principais variáveis são: jurisdição dos serviços, propriedade dos ativos, amplitude dos serviços ofertados, caráter da relação com os clientes, e tipo de financiamento.

Em relação aos clientes, os CCS pode ter sua jurisdição abarcando todo o Governo (a exemplo da GSA e do PWGSC) ou ter uma cobertura parcial que atende, em geral, a um critério geográfico ou setorial. A experiência britânica de estabelecimento de centros de serviços que atendem a entidades vinculadas ao mesmo departamento tem despertado críticas por dificultar as economias potenciais que advém de uma padronização mais ampla de processos. Avanços tecnológicos e de conectividade tornam cada vez menos comum a adoção do critério geográfico, o qual orientou o desenho do projeto do MARE. Também o menu de serviços ofertados pode ser bastante amplo ou restrito a um tema no qual o CCS tem uma especialização diferenciada, como é o caso da SSC canadense, na área de TIC. Em geral, a propriedade dos ativos envolvidos nos serviços prestados é do próprio CCS, embora este também possa administrar ativos dos órgãos e entidades clientes, em um modelo que se assemelha à terceirização.

A forma de relação com os clientes governamentais tem relação forte com os mecanismos de financiamento dos serviços prestados. Quando a adesão dos clientes é voluntária, o financiamento do CCS costuma ser feito através do pagamento pelo serviço, o que

demanda o desenvolvimento e a negociação de critérios para a definição dos preços adequados, como ocorre na GSA. Nos casos em que o CCS é o único provedor e a relação com os clientes é compulsória, seu orçamento costuma incorporar dotações específicas que consideram seus custos operativos. No Canadá, a SCC tem uma meta acordada com a Secretaria de Tesouro de reduzir anualmente sua dotação orçamentária, na medida em que realize ganhos de escala e racionalize o uso dos

ve redistribuição de poder dentro da burocracia e demanda compromisso ao mais alto nível governamental.

2. O uso voluntário de serviços compartilhados conduz a um compromisso mais forte dos clientes, mas reduz os ganhos com economias de escala.

3. Recursos para investimentos iniciais são cruciais para a implementação do modelo e o retorno financeiro pode levar anos para se consolidar.

4. As mudanças provocadas nos processos de trabalho das enA tendência em tidades clientes de serviços são países desenvolvidos significativas. Os é no sentido de enfatizar dirigentes devem estar preparados o compartilhamento para adaptar suas rotinas e admida gestão de compras, nistrar as resiscontratações tências de atores que se sintam e serviços de TIC ameaçados.

5. O cronograrecursos e contratos de TIC que ma de implementação do modelo deve buscar um equilíbrio entre herdou de outra agências.

A implementação de serviços a construção de capacidade insticompartilhados a nível internacio- tucional para seu funcionamento nal tem gerado lições que podem e a disponibilidade de capital poser utilizadas pelos governos inte- lítico que o suporte. Estratégias ressados no tema. Em 2012, orien- que considerem projetos-pilotos, tei o trabalho de conclusão de um aproveitamento de uma agência grupo de estudantes de Mestrado existente para ofertar os serviços em Políticas Públicas da American e gradualidade, podem ser úteis, University, em Washington. O tema mas devem levar em conta a susdo trabalho foi “Shared Services in tentabilidade do apoio político rethe Public Administration” e as li- querido. ções mais relevantes identificadas 6. Mudanças no marco nore sistematizadas pelos mestran- mativo dos serviços podem facidos foram: litar a transição ao novo modelo, 1. O processo de compartilha- mas é a capacidade de ofertar mento de serviços requer forte bons serviços que garante sua apoio político. A mudança promo- sustentabilidade.

“

Adicionalmente, existem outros fatores comuns nas experiências exitosas: a. um marco de gerenciamento da qualidade e dos custos, com indicadores que permitem o controle e a eventual cobrança pelos serviços, em função de volumes, número de transações, horas de assessoria, etc. b. gestão da relação com clientes, incluindo unidades especializadas e compromissos de desempenho; e c. uso intensivo de TIC para oferta de soluções inovadoras que reduzem os custos de transação e agregam valor aos processos finalísticos dos clientes.

No Brasil, há crescente interesse de governos estaduais e do governo federal no tema. O amplo uso de instrumentos como o registro de preços associados aos pregões eletrônicos, além da existência de sistemas de informação consolidados para a gestão financeira e de atividades administrativas geram condições favoráveis à adoção de modelos de compartilhamento de serviços. Além disso, as prerrogativas outorgadas pelo Decreto-Lei 200 aos órgãos centrais dos sistemas administrativos facilitam a definição de padrões uniformes, um requisito importante para o funcionamento do modelo.

O BID tem apoiado países em projetos que envolvem a oferta de serviços e recursos compartilhados. O potencial de ganhos é grande, mas o desafio é garantir as condições necessárias para o sucesso, sem subestimar a complexidade e os riscos existentes, pois o modelo transcende às práticas de gestão interna e afeta a própria lógica da governança no setor público.

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Foto: Juliana Aragão

inclusão

Políticas públicas impulsionam corrida contra dificuldades e revelam novos talentos 46

Por Juliana Arag達o 47

É

desenhava até então a esses e outros tantos jovens cidadãos. O que o poder público tem a ver com isso?

Bem mais do que se imagina. Além de garantir direitos fundamentais relativos à saúde, educação, lazer, trabalho moradia e segurança a todos os cidadãos, a Constituição Brasileira, no artigo 217, estabelece que é dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais como direito de cada um dos brasileiros. Desta forma, governo federal, estados e muni-

do da monotonia das aulas de educação física, decidiu trocá-las pela participação no projeto Atletas com Futuro, idealizado, desenvolvido e mantido de forma independente pelo professor Roberto Andrade, na Escola Estadual Isaura de França, onde Bruno estudava. “Queria só me livrar das aulas, mas aquela decisão mudou a minha vida”. A paixão aconteceu aos poucos. “Fui tomando gosto, mas para ficar no grupo precisava ter notas altas e passar de ano. Foram muitos con-

cípios dividem, no âmbito de suas competências, a obrigação de assegurar estrutura e oportunidade para os esportes em todo o território nacional.

O relato de Bruno Diego Xavier, 24 anos, é em tom de comemoração. Criado pela avó em Caetés 2, Abreu e Lima, Região Metropolitana do Recife, ele diz que o seu negócio era “perturbar”. “Vivia na rua com os outros meninos, não queria saber de estudar nem de trabalhar”, lembra. Na sétima série, com 15 anos, já tinha sido expulso de duas escolas e enfrentava a quinta reprovação. Até que, cansa-

selhos e conversas francas com Roberto, hoje considerado um pai por Bruno. Mas a regra era clara: ou tira notas altas ou nada de ficar na equipe. Não demorou para que Bruno percebesse que somente o estudo e o esporte lhe dariam alguma perspectiva de futuro. E esse futuro a que o jovem se refere diz respeito não a planos e sonhos, mas à mais básica sobrevivência.

“Dos meus amigos, três foram mortos e quatro estão presos. Resto somente eu aqui. Hoje ando pelo bairro e as pessoas me apontam: ‘olha o professor!’ Sou o primeiro a fazer faculdade na família e

Fotos: Mariana Guerra

com um sorriso largo que Bruno começa a contar sua história. Fala animado sobre a formatura na faculdade de Matemática, marcada para o ano que vem, sobre os planos de emendar os estudos com outra graduação, sobre os treinos diários, sobre como a prática esportiva nasceu na vida dele – e o reinventou. No meio da conversa, mais confiante, dispara: “Acho que só estou vivo por causa do esporte. Devo tudo a ele”. A expressão de alegria apare-

ce novamente uma, duas, dez vezes nos rostos de Ricardo, Rayane, Virgínia, Paula, Nataly. As histórias praticamente se repetem: começam com a vida difícil em alguma comunidade carente e seguem com o convívio diário com o tráfico e a violência, a desestrutura familiar, o desinteresse nos estudos, a falta de perspectivas. Mas, mais cedo ou mais tarde, o rumo de cada um deles se chocou com o inesperado.

O encontro, na maioria das vezes, foi involuntário. Mas o simples contato com alguma prática esportiva foi suficiente para dar de presente um futuro bem diferente do que se 48

hoje eles se orgulham de mim”. A graduação, que já lhe permite dar aulas na mesma escola na qual um dia ocupou as bancas, também é fruto direto do esporte. Por se destacar no atletismo, Bruno, vice-campeão pernambucano aos 16 anos e campeão estadual aos 17, ganhou uma bolsa de estudos em uma faculdade particular.

Pelo projeto do professor Roberto Andrade, docente da Rede Pública Estadual de Pernambuco, já passaram mais de 600 alunos.

Foi lá que a saltadora em distância Keila Costa, hoje atleta olímpica e colecionadora de medalhas - conquistou o bronze no Associação Internacional de Federações de Atlestismo (IAAF)/World Junior Championships em 2002, a prata no salto em distância e salto triplo nos Panamericanos de 2007 e participou das Olimpíadas de Atenas e de Pequim, quando chegou à final e obteve a 11ª colocação - começou a ser treinada. Dentro do grupo, dois novos talentos começam a despontar: Lucas Gabriel Silva, de 17 anos, que este ano conseguiu o feito de quebrar dois recordes na prova de 10 mil metros da marcha atlética no Campeonato Pernambucano de Juvenis e no Troféu Norte Nordeste de Atletismo - e Rayane Caroline Lins, de 16, atual campeã brasileira e a segunda melhor atleta do Brasil de todos os tempos na modalidade.

As conquistas renderam a ambos não só medalhas e reconhecimento pelo esforço e dedicação nos treinos, mas também a inclusão em programas de políticas públicas voltados para o estímulo e o desenvolvimento dos esportes no Estado.

Tanto Lucas quanto Rayane foram selecionados para o recém-lançado programa Time Pernambuco,

criado pela Secretaria dos Esportes de Pernambuco no intuito de apoiar atletas de alta performance com potencial de chegarem ao pódio na Olimpíada de 2016, no Rio de Janeiro. A Secretaria de Esportes será incorporada pela Secretaria de Educação, mas os projetos serão mantidos.

Para Rayane, beneficiária do Time Pernambuco e do Bolsa Atleta Federal, que juntos lhe rendem cerca de R$ 2,5 mil ao mês, a ajuda fez toda a diferença. “Antes, eu nem sequer tinha condições de comprar roupas para competir. Fiquei cinco anos treinando sem um tênis adequado. Hoje a realidade é outra”, avalia. Com o dinheiro recebido dos programas, a atleta consegue custear os gastos com equipamen-

Acho que só estou vivo por causa do esporte.

Devo tudo a ele Bruno Xavier, 24 anos

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tos e suplementos alimentares e ainda ajuda os pais em casa. “Sou privilegiada. Vejo muita gente com grande potencial parar de treinar porque precisa trabalhar e não tem incentivo”, lamenta.

O Time Pernambuco é hoje a menina dos olhos entre os programas mantidos pela Secretaria dos Esportes. “Os 20 atletas e paratletas selecionados são a elite entre os esportistas pernambucanos”, explica o secretário executivo de esportes do Estado, Aldemir Telles. “Nossa meta é fazer com que pelos menos sete deste grupo consigam de fato chegar à Olimpíada e, desses, três sejam medalhistas”, projeta. O programa contempla a concessão de uma bolsa mensal de R$ 1 mil para o atleta, outra bolsa de igual valor para o treinador, plano de saúde, seguro de acidentes, avaliações e acompanhamentos fisiológicos, nutricionais e psicológicos e custeio de passagens nacionais e internacionais para todas as competições das quais o atleta for participar. “Além da assistência integral à saúde do esportista, o pagamento das passagens é um dos grandes diferenciais do programa, já que ele acaba com o entrave muito frequente de o atleta não conseguir arcar com os custos de viagens”, detalha o secretário.

Outro programa de ajuda direta a atletas mantido pela secretaria é o Bolsa Atleta, que concede subsídios de R$ 500 (atletas escolares) até R$ 2.700 (atletas olímpicos) para 218 esportistas de destaque no Estado.

Apesar dos avanços, Telles avalia que a governança no campo dos esportes não só em Pernambuco, mas igualmente no Brasil, vive, às vésperas de dois mundiais, um 50 50

momento difícil por conta da dependência excessiva de recursos públicos para a realização de eventos. “Clubes que lidam com esportes olímpicos, exceto o futebol, não conseguem investidores nem patrocinadores. No caso do nosso Estado, o único clube que ainda aposta em outras modalidades é o Sport”. As federações de desportos, que deveriam realizar campeonatos, não têm recursos, embora devessem receber verbas das confederações que, por sua vez, recebem repasses federais. “Espera-se muito do governo como apoiador desses eventos. Precisamos nos concentrar em buscar uma política que induzisse essas federações a resolverem suas pendências, buscarem recursos e custearem grandes eventos sem a ajuda do poder público”, aponta Telles.

Outra grande dificuldade na gestão do esporte no Brasil, de acordo com o professor do departamento de Educação Física da Universidade Federal de Pernambuco Vilde Gomes de Menezes, é a falta de capacidade técnica dos gestores nos municípios, considerados a base da administração pública do esporte no organograma do setor.

Autor de uma tese de doutorado sobre a gestão de políticas públicas desportivas nas cidades da Região Metropolitana do Recife, defendida na Universidade do Porto, em Portugal, Menezes observou que boa parte dessas cidades nem sequer têm na estrutura uma secretaria voltada para os esportes. “Normalmente o esporte é administrado por uma diretoria que faz parte de outra secretaria, como a de saúde ou de turismo. Desta forma, é difícil se estabelecer uma gestão voltada para o setor”, sentencia. “Outro

Fiquei cinco anos treinando sem um tênis adequado.

Hoje a realidade é outra RayAne Lins, que recebe incentivo do programa Time Pernambuco e do Bolsa Atleta

Foto: Mariana Guerra

ponto comum é a falta de capacitação desse gestor. Vi ex-carteiros e ex-motoristas de prefeito, sem nenhuma formação na área, ocupando cargo de secretário de esportes.

Especialmente nas cidades mais afastadas da capital, essa é uma área relegada e negligenciada” aponta o professor. Outro agravante identificado na pesquisa e verificado principalmente nas cidades menores é o fato de o incentivo à prática desportiva não ser tratado como prioritário diante de outras áreas geridas pelos municípios, como saúde e educação. “É um contrassenso. A prática de esportes está na base da prevenção de doenças, e investimentos na área refletiriam diretamente nos gastos com saúde, mas infelizmente ainda não existe essa consciência nas gestões municipais”, defende.

Quando o talento fala mais alto, porém, não há entrave que detenha a força de vontade. Em Gravatá, no Agreste pernambucano, Ricardo Nascimento, de 17 anos, começa a se destacar como grande promessa no tênis de mesa. Aluno de uma escola pública, ele dribla como pode a falta de estrutura para os treinos. “Esse menino vai longe.

Já é um campeão”, anima-se o técnico Hamilton Cezar Leite, professor da rede municipal da cidade, que vem se empenhando para garantir uma estrutura mínima de treinamento para o pupilo. Ricardo descobriu o tênis de mesa aos nove anos, na AABB de Gravatá, onde começou a jogar “de brincadeira”.

Enquanto isso, Hamilton lutava para implantar a modalidade nos Jogos Escolares de Gravatá (Joeg), realizados anualmente. Na primeira competição, veio a surpresa. “Foi a primeira que o vi jogar. Ali mesmo 51 51

Foto: Mariana Guerra

PROFESSOR ROBERTO ANDRADE Um craque em descobrir talentos

Foto: Daniela Nader

vi que Ricardo tinha futuro”, lembra.

O garoto, então com 14 anos, venceu na categoria mirim e, por conta do resultado, passou à fase Regional.

No ano seguinte, Ricardo foi novamente campeão, passou pelo Regional e chegou à etapa Pernambucana. Este ano, o bom desempenho o colocou novamente na fase estadual, na qual chegou às quartas de final. “Para mim já foi bom demais. É como se eu tivesse ganho o campeonato”, resigna-se. “Joguei com os caras ‘top’, todos eles com equipamentos de qualidade e treinados com toda a infraestrutura, enquanto eu só tinha minha raquete simples”.

Na tentativa de melhorar a performance de Ricardo e dos cerca de 100 alunos que treinam a modalidade com o seu auxílio, Hamilton recorreu ao programa Mais Educação, do Ministério da Educação (MEC), que concede recursos para ampliar a oferta de atividades educativas, entre as quais está o esporte. “Consegui R$ 2.500, suficientes para comprar duas mesas de tênis e 90 kits de raquetes e bolas. É o mínimo que precisam”. A meta mais urgente do professor é conseguir incluir Ricardo como monitor dentro do mesmo programa, o que lhe garantiria uma bolsa de R$ 300 mensais. “Hoje ele

precisa trabalhar para complementar a renda da família, mas com a bolsa ele poderia se dedicar integralmente ao esporte”.

Ganho social

Reuniões com os pais, acompanhamento do desempenho escolar e olhos sempre atentos ao que os “seus meninos” andam fazendo longe da escola. A rotina extra-classe da professora Gilvandira Freitas, técnica do time de vôlei da escola estadual Mardônio de Andrade Lima, no bairro da Bomba do Hemetério, no Recife, exige bem mais do

Ricardo Nascimento dá cortada certeira nas dificuldades com dedicação ao tênis de mesa 52

suas boas notas, Pedro foi selecionado para fazer um intercâmbio no Canadá, custeado pelo Governo do Estado. De volta, o jovem se esforça para mostrar aos colegas que o empenho nas quadras e fora delas é capaz de levá-los longe.

Para Paula Antonieta da Silva, 26 anos, e Virgínia Conceição, 31, o atletismo foi a a única saída possível para uma vida praticamente predestinada. Alunas do Atletas com Futuro, elas encontraram nos treinos a chance de mudar de vida. “Eu era ‘maloqueira’ mesmo”, adianta Virgínia. “Minha família era desestruturada, eu não tinha orientação em casa.

Roberto [o técnico] assumiu o papel de meu pai e hoje devo muito da minha vida a ele”. Paula diz não ter dúvidas de que, sem o projeto, teria um futuro bem diferente. “O esporte me afastou das drogas, da bebida.

Eu passei a viver o atletismo todas as

horas do dia”, diz ela, que há 13 anos mantém a rotina puxada de treinos diários de segunda a sábado. Apesar do empenho, a preocupação das duas com seus desempenhos agora é dividida. Ambas engravidaram quando já faziam parte do projeto e conseguiram aliar a maternidade com a prática esportiva. Hoje, o foco é na performance das filhas. Thalyta Janayna, 13 anos, e Thaynara Jamily, de 9, filhas de Virgínia, e Fernanda, de 8, filha de Paula, acompanham diariamente as mães nos treinos e já entenderam que podem ir longe. “É o melhor caminho para minhas filhas. O esporte cria bons hábitos, livra dos vícios, das drogas, mostra outra perspectiva. Sonho para elas tudo o que não conquistei. Hoje, com dedicação, é mais fácil conseguir uma Bolsa Atleta, fazer faculdade, quem sabe até chegar a uma Olimpíada”, diz Virgínia.

Foto: Mariana Guerra

que seu dia a dia de aulas de educação física. Os “meninos”, 16 ao todo, dão trabalho, mas o esforço compensa. “Meu objetivo é formar cidadãos em todos os aspectos. Os treinos são só uma parte da formação. Para isso, preciso estar em contato direto com os pais, muitas vezes afastados dos filhos; com os professores vejo as notas, acompanho de perto o que eles fazem fora da sala de aula e cobro atitudes”, resume. A jornada dupla tem suas compensações tanto nas quadras quanto fora delas. O êxito veio na forma de vitórias em vários campeonatos, na descoberta de talentos e na melhora do desempenho escolar dos jovens esportistas. No ano passado, um dos alunos-destaque de Gilvandira, Pedro Henrique da Silva, precisou abandonar temporariamente os treinos. Mas a causa foi mais do que justa. Por conta das

Paula da Silva, 26 anos, com a filha Fernanda, 8 anos, que a acompanha diariamente nos treinos

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Foto: Helder Tavares/ Sec. Esportes

Pernambuco quer mudar forma de financiar projetos

U

m modelo de gestão já adotado com sucesso em Santa Catarina, Paraná, Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais e Maranhão deve alterar radicalmente a forma de captação de recursos para o financiamento de eventos esportivos em Pernambuco. A criação de um Fundo Estadual do Esporte, à semelhança do Fundo Estadual de Cultura (Funcultura), deve facilitar o acesso de projetos de menor porte às verbas de patrocinadores.

Nos Estados que alteraram suas legislações para mudar a lógica da distribuição de recursos do esporte, os resultados foram quase instantâneos. No Rio, onde a mudança foi implementada há cinco anos, o quantitativo de recursos investidos no fundo chega a R$ 50 milhões. Já São Paulo, considerado um modelo de gestão do setor no Brasil, mantém um fundo específico para os esportes desde 2005 e, a partir do qual, já foram movimentados mais de R$ 100 milhões em verbas específicas para a promoção de eventos e projetos na área.

Na prática, o fundo permite uma inversão na forma de prospectar 54

patrocínios. Em vez de buscarem diretamente os financiadores, como ocorre atualmente em Pernambuco, onde vigora o modelo baseado na Lei de Incentivo aos Esportes, as entidades passam a pleitear verbas diretamente do fundo a partir da submissão de projetos sujeitos aos editais do fundo, como já ocorre no Estado com o Funcultura. Hoje, a concessão de patrocínios é condicionada aos interesses dos apoiadores. “Logicamente, eles se interessam em vincular suas marcas ao projetos de maior vulto. Já com o fundo, elimina-se essa necessidade de a empresa se interessar pelo projeto. Não importa se o evento vai trazer a Seleção Brasileira de Vôlei ou se está planejando um campeonato de pelada no interior”, exemplifica o secretário executivo de Esportes de Pernambuco, Aldemir Telles. A obtenção de recursos para o fundo – estimada em R$ 18 milhões no primeiro ano – se dará nos moldes da atual Lei de Incentivo aos Esportes, que concede às empresas incentivos fiscais na forma de descontos no Imposto sobre Circulação de Meradorias e Serviços (ICMS).

Para chegar à minuta do projeto de lei que será apresentado em breve à Assembleia Legislativa de Pernambuco, foram usados como modelo os dispositivos que já vigoram em outros Estados. O projeto já deveria ter sido submetido a votação em 2012 já com o aval da Secretaria da Fazenda, mas a Controladoria Geral do Estado fez observações no texto e recomendou sua revisão. A meta é apresentar o projeto para apreciação da Assembléia Legislativa de Pernambuco (Alepe) ainda em 2013 para permitir a implantação da nova lei já em 2014.

Para Telles, a nova fórmula, baseada no repasse direto, sem interferências no orçamento da pasta, beneficia essencialmente as entidades envolvidas na promoção dos esportes no Estado. “Essa nova forma de captar verbas tem tudo para ser a grande saída para os esportes em Pernambuco”, analisa. Como a proposta adotada por Pernambuco contempla um modelo híbrido, empresas podem até apoiar projetos específicos a partir de seus interesses, mas 60% do valor aplicado será destinado ao fundo.

Santos Dumont vai abrigar centro de excelência

A

enorme pista em tons de azul vivo destoa do entorno. Quando se passa do portão que divide a nova área de atletismo do Centro de Esportes e Lazer Alberto Santos Dumont, em Boa Viagem, a impressão é de que estamos em um daqueles ginásios onde esportistas olímpicos disputam suas provas. Por ora, o local abriga treinos de atletas locais e campeonatos de corrida, marcha olímpica, salto em altura e em distância de alunos da rede pública de ensino.

Hoje, é lá que a pequena Nataly Araújo de Melo, 11, e o irmão, Caíque, de nove, dão as primeiras passadas firmes para um futuro nos esportes. Em 2016, porém, a mesma pista azul deve ver desfilar grandes atletas olímpicos.

Inaugurado em meados da década de 1970, o Santos Dumont já passou por várias reformas pontuais para conseguir abrigar os cerca de dois mil alunos que hoje frequentam as aulas de natação, hidroginástica, karatê, voleibol, futsal, yoga, ginástica rítmica e funcional, aeróbica, dança,

musculação, handebol, badminton, judô, atletismo e bocha. Mas a construção da nova pista é só o começo de um projeto que vai transformar o local em um centro de excelência comparável aos mais modernos equipamentos do gêneros instalados no mundo. A nova pista de atletismo, cuja reforma, concluída em novembro de 2012, consumiu R$ 5,7 milhões, obedece aos padrões da Associação Internacio-

nal de Federações de Atlestismo

(IAAF), entidade pela qual já foi homologada. O restante das obras, já licitadas, foram orçadas em R$ 79 milhões.

O primeiro grande passo para garantir a captação de recurso para a reforma já foi dado: o Santos Dumont foi incluído entre os 176 centros de treinamento e aclimatação das delegações estrangeiras para a Olimpíada de 2016, no Rio Janeiro. É o único equipamento pernambucano aprovado na seleção.

No Nordeste, somente 10 ginásios estão na lista.

A reforma no Santos Dumont prevê, além da pista de atletismo, uma

enorme arena multiuso com dois pavimentos, novo parque aquático com raias de 50 metros, piscina para aquecimento e tanque de saltos, 112 alojamentos de alto padrão, restaurante, lanchonete, área de descanso, salas de condicionamento físico e musculação, primeiros socorros, tratamento médico, fisioterapia e massagem, sauna a vapor, além de sala de reunião com equipamentos multimídia. Com as obras, o centro vai dispor de infraestrutura para treinamento de atletas de primeiro nível.

A obra, de acordo com a Secretaria Estadual dos Esportes, devem ser iniciadas já em 2014, com previsão de conclusão em 18 meses. Os investimentos na estrutura dos equipamentos de esporte também devem beneficiar ginásios no interior do Estado.

As reformas dos centros de treinamento de Arcoverde e Petrolina, ambos no Sertão, já foram orçadas – devem consumir R$ 2 milhões cada – e aguardam a liberação de verbas para serem iniciadas.

UFPE terá centro de capacitação de gestores para esportes

A

falta de capacitação técnica dos gestores, apontada hoje como um dos grandes entraves para o êxito das políticas públicas aplicadas ao esporte, está com os dias contados em Pernambuco.

O déficit de formação na área motivou o Departamento de Educação Física da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) a planejar um programa que pretende auxiliar especificamente gestores do se-

tor com cursos de formação. Batizado de Programa de Capacitação de Gestores de Esporte e Lazer, o projeto pretende oferecer, em convênio com a Universidade do Porto, em Portugal, com a West Virginia University, nos EUA, a Universidade de São Paulo (USP) e a Universidade de Brasília (UNB), vários cursos para capacitar secretários, gerentes e diretores responsáveis pelo gerenciamento de programas

e pela administração de recursos e de estruturas voltados para os desportos. O plano é oferecer, já a partir de 2014, cursos de especialização, MBA, mestrado e doutorado com foco na gestão pública dos esportes, inclusive dentro da modalidade de Ensino à Distância (EAD), cuja estrutura já é suportada pela UFPE, o que permitiria a participação de alunos do interior e até de outros Estados.

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Foto: Arquivo pessoal

GESTÃO DESPORTIVA E POLÍTICA PÚBLICA NOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFE VILDE GOMES DE MENEZES, PROFESSOR DA UFPE

O

processo de descentralização, verificado nas experiências de Políticas Públicas Desportivas da Região Metropolitana do Recife (RMR), com exceções, não é necessariamente um procedimento conceitual voltado para a materialização da democracia, e sim uma opção metodológica relacionada com a desconcentração, que diz respeito ao encaminhamento de procedimentos que levem programas e ações do setor desportivo das prefeituras analisadas aos bairros e às comunidades em situação de risco social, determinados pela própria demanda; municípios muito extensos, de difícil acesso, muito mais no período de chuva, com comunidades carentes, em que as questões sociais são predominantes. Considerando a dinâmica histórica, MOURA (1996) afirma que o processo de descentralização ocorre em dois importantes momentos: o primeiro com a relação entre o governo local, o governo central e a sociedade, e o foco na participação do povo e na descentralização intraurbana. O segundo momento foi notadamente na década de 90, em que se focava a dimensão econômica como 56

estratégia para o desenvolvimento.

Tais procedimentos podem efetivamente dificultar a efetivação de uma cultura cívica no setor de desporto, que os sujeitos interessados possam ter maior intervenção no que concerne à participação em arenas decisórias, com sugestões críticas, fiscalização da efetivação e de recursos, de modo que, com a participação, o próprio Estado e o governante possam se fortalecer diante da sociedade. Para que algum passo a mais seja dado, hoje teríamos de ter, do ponto de vista do governo, uma decisão política de ampliar a estrutura da Diretoria de Esportes. Outra evidência é que na estrutura federativa brasileira, o município é ativo produtor de política e de experiências singulares de gestão pública. Na RMR dá-se de forma centralizada, quase absolutamente. Contudo, e como já dito, ao se analisar o discurso desses agentes de forma geral, observa-se que o conceito teórico de descentralização é compreendido e praticado como desregionalização, desconcentração. Com uma exceção o Recife, conforme se pode identificar. Sendo assim, verifica-se na descentralização: a) baixo

estabelecimento de diálogo com a população; b) baixa cultura cívica da sociedade em relação às políticas públicas desportivas. Quanto ao tema referente à participação, a identificação de necessidade de serviços por parte dos gestores, em larga medida, é o que indica os procedimentos referentes à participação popular. Supõe-se que o nível de organização e a presença de líderes em dadas comunidades são os elementos pelos quais se identificam as necessidades. Asim sendo, quanto mais se planeja e se executa, mais aumentam as demandas. Alguma exceção atribui-se ao chamado orçamento participativo, em que se discutem e se elegem prioridades em uma arena especialmente constituída para esse fim, ou seja, as prioridades do conjunto de políticas a serem efetivadas pelo Executivo municipal, bem como a prestação de contas do que havia sido encaminhado. De forma geral e em algumas especificidades, realizam-se fóruns de esportes na cidade, onde se procura contato com as associações esportivas para cadastrá-las, como estratégia de aproximação desses setores com a gestão, para juntos,

Foto: Mariana Guerra

em parceria, poder desenvolver a política das ações esportivas. Os gestores, com base em entrevistas, afirmam que há processo participativo em sua gestão. No entanto, em uma análise mais detalhada, identifica-se que a participação não está em sua totalidade vocacionada para a perspectiva de maior deslocamento de poder dirigido à sociedade como (em última instância) uma ação que se constituiria em maior democratização e fortalecimento de uma cultura cívica. Sendo assim, de acordo com todos os discursos, não existem arenas especificamente instituídas para debate e a decisão acerca de diretrizes para as políticas públicas desportivas; desse modo, tem-se que as políticas públicas desportivas da RMR são deliberadas de forma tradicional e centralizada, afastando o cidadão comum, que normalmente não tem voz nem poder nos processos decisórios; processos pelos quais não é possível exercitar a democracia participativa.

57

estratégia

Por CATARINA LUCRÉCIA

Foto: Isabel França

Cai um paradigma. A gestão pública eficiente e de qualidade deixou de ser exclusividade dos grandes. De países, estados muito bem estruturados administrativamente ou prefeituras com arrecadações milionárias.

Municípios pequenos e médios estão experimentando e executando essa prática com disciplina e criatividade e já têm o que mostrar. É o caso de Santa Cruz da Baixa Verde, cidade com 12 mil habitantes no sertão de Pernambuco, que traçou o seu plano de gestão e está provando que dá, sim, para trabalhar com planejamento, definição de metas, foco em resultados e em parceira com a população, mesmo com recursos escassos, equipe enxuta e tecnologia limitada. Quem tem contato com essa experiência garante: é o futuro, é o moderno é o que tem que ser feito. Não dá mais para olhar para trás.

58

S

anta Cruz da Baixa Verde é, de fato, uma ótima surpresa. E não está sozinha. A boa onda também chegou a outros municípios pernambucanos. Uns bem pequenos outros nem tanto. Planos de gestão estão prontos ou em fase adiantada de estuturação em Triunfo, em Afogados da Ingazeira (Sertão) e Cortês(Mata Sul). Na Região Metropolitana do Recife, há

Recife, onde trabalha a equipe do Instituto de Gestão. Foi de lá que saiu a “semente” que, agora, começa a dar bons frutos.

A semente foi o curso de Gestão, realizado na forma de seminário, no início deste ano. Um desdobramento do Programa Juntos Por Pernambuco, que viabilizou, com recursos do Governo do Estado, uma cota extra do Fundo de Parti-

se planejar, se organizar e investir com responsabilidade? Se para o cidadão a tarefa de administrar bem as próprias contas não é fácil, imagine quando o sujeito em questão é a máquina pública, com os seus peculiares entraves e burocracias.

O presidente do Instituto de Gestão de Pernambuco, Maurício Cruz, é taxativo. Quem não se pla-

Foto: Daniela Nader

SANTA CRUZ DA BAiXA VERDE/PE reforma da escola entrou no plano de metas e já foi concluída

projetos em execução em Paulista, Ipojuca e Moreno. Mas tem muito mais gente seguindo neste mesmo rumo.

Este mapa está bem desenhado e é meticulosamente acompanhado no terceiro andar do moderno prédio da Secretaria de Planejamento e Gestão de Pernambuco( Seplag), na Rua da Aurora, área central do

cipação dos Municípios (FPM) para prefeituras que estavam no sufoco financeiro.

O Programa prevê liberação de recursos, sem burocracias, atrelando a aplicação desses recursos a investimentos. Mas quem já viu alguém gastar certo e aproveitar bem um crédito que lhe é concedido se não sabe ajustar as contas,

neja, quem não se organiza não vai conseguir se sair bem. O curso foi preparado para apontar o caminho das pedras e tem conseguido um retorno importante. Surpreendente até”. Estruturamos um curso de 40 horas, muito intenso, com grau de profundidade bem adequado e direcionado a prefeitos e secretários municipais de planejamento para 59

que eles pudessem construir os seus modelos de gestão, adequando as técnicas e a realidade do dia a dia”.

Não. A ideia, segundo Maurício, não é mesmo distribuir uma receita de bolo. É apontar os caminhos técnicos, diretrizes e, a partir daí, esperar que cada um, dentro da sua realidade, trabalhe o seu próprio plano de gestão.

Mas Maurício faz um alerta.

“Todo modelo de gestão, seja ele qual for, há de planejar e estruturar uma sistemática de oitiva à população. “A gente aqui, no Governo,

Todo modelo de gestão há de planejar e estruturar uma sistemática de ESCUTA À população tem o Seminário Todos por Pernambuco, mas cada um, inspirado ou não no modelo do Estado, deve criar o seu”, explica o secretário, destacando que a informação que foi repassada no curso aponta para um eixo fundamental: independentemente da mídia, do instrumento, o gestor tem que chegar junto da população.

Outra questão, portanto, fundamental: o líder, no caso o prefeito, tem que estar envolvido. É dele o comando e ponto final. Se este envolvimento não acontece, pode esquecer. Não vai dar certo.

Gestores dos 184 municípios 60

de Pernambuco foram convidados a participar do curso. A maioria, 100 municípios, marcou presença.

Foi escalonado um calendário e ele foi replicado cinco vezes, em cinco locais diferentes. Ao longo de três meses, o seminário ocorreu em Triunfo (Sertão) , Garanhuns, Caruaru ( Agreste), Petrolina ( Sertão) e na Capital, Recife.

Planejamento e ação

Quando chegou a vez de Triunfo, em maio, a secretária de Admintração de Afogados da Ingazeira, Flaviana Rosa Rabelo, estava lá.

Aluna atenta, ela tinha uma missão importante. Escutar, entender, aprende e aplicar a ideia no município. Ela foi além. Tornou-se um agente multiplicador de informação, dentro da administração municipal e fora também.

Ela aprendeu mesmo e fez a sua parte. A definição de uma metodologia foi um dos ensinamentos que considerou mais relevante. De aluna, Flaviana agora já fala como especialista. “Se você não tem um método pré-definido, o instrumento não vai ajudar muito”.

Outra lição que ela não esquece, acompanha a linha do que disse o secretário Maurício”. Você pode ter a melhor metodologia do mundo, mas se o líder não se envolve, você se perde. É uma questão primordial, mesmo tendo uma equipe que pensa, que idealiza, é preciso ter um comando que transmita força, passe determinação com o projeto e saiba cobrar para que as coisas aconteçam. E elas acontecem”.

Tem sido assim em Afogados da Ingazeira. O plano de gestão do município, segundo Flaviana, é es-

truturado em quatro bases: é democrático, participativo, tem metas e foco em resultados.

Antes de participar do curso, havia a orientação do prefeito José Patriota de implantar um modelo de gestão no município. O processo foi deflagrado nos primeiros 100 dias, estabelecendo 30 ações prioritárias e que foram socializadas através da imprensa. “Chegamos a um índice de satisfação alto, com 83% das ações realizadas”.

E o que, então, avançou após o curso? Flaviana revela que novas práticas foram implementadas.

“Incrementamos, por exemplo, o monitoramento. Agora realizamos reuniões semanais com toda a equipe de governo. É quando discutimos coletivamente ações estratégicas em consonância com ações prioritárias”.

E a estrutura administrativa, como ficou ? Flaviana vai mudar de função. Será Secretária de Planejamento e Gestão. Ela era sozinha na antiga função e agora vai trabalhar com mais duas pessoas. Os dois técnicos que também fizeram o curso. A equipe cresceu com a responsabilidade de fazer acontecer.

Flaviana, de fato, começa a sentir o gostinho do dever cumprido.

Dentro das nossas possibilidades, fizemos o nosso Plano Plurianual de Ações e o resultado é satisfatório. O planejamento, a implantação de um plano de gestão é, para nós, um caminho sem volta”.

“O prefeito veio?

Aqui no sítio?”

A sensação de Flaviana Rabelo é a mesma de Edvanice Alves de Souza, técnica de controle interno e coordenadora de núcleo de ges-

tão de Santa Cruz da Baixa Verde, e de Myrtes Bezerra, Secretária da Coordenaria de Controle Interno de Triunfo.

Edvanice saiu do curso com a mesma missão de Flaviana, que foi transmitir o que aprendeu e tirar do plano das ideias e das boas intenções o plano de gestão do município. Ela não perdeu tempo. “A lição fundamental para nós é que um modelo de gestão para ser bom

tram as maiores necessidades. Na primeira reunião foi o maior espanto: o prefeito veio? Aqui no sítio?

Sim. O prefeito Tássio foi e transformou essas visitas em pauta semanal. “Quando a gente chega junto, conversa com as pessoas, sente o problema de perto. E aí você faz uma administração como ela deve ser, próxima das pessoas”.

Tanto o prefeito quanto Edvanice foram categóricos em afirmar

Foto: Daniela Nader

edvanice DE SOUZA parceria até com a Igreja em Santa Cruz da Baixa Verde/PE

tem que ter a participação das pessoas”. Maurício Cruz diz que Santa Cruz da Baixa Verde aparece, hoje, no mapa da Seplag como um município que se destaca. Não por caso.

A lição que Edvanice aprendeu virou um projeto bem estruturado em um município com recursos limitados. “Criamos a linha do tempo e fizemos a escuta junto a população. Começamos pela zona rural porque ela fica mais afastada da cidade e é também onde se concen-

que esse caminho é irreversível.

“Fizemos parceria com o comércio, com a comunidade e até com a igreja. Havia uma demanda, por exemplo, pelo resgate das tradições do município. Já criamos um calendário festivo e isso tem impacto na economia”, contam.

Assim como em Afogados da Ingazeira, em Santa Cruz da Baixa Verde a palavra do momento é planejamento. Foi feito o PPA, devidamente discutido em audiên-

cia pública, com a participação de administradores e da população, além de um calendário de pagamentos e também um cronograma de obras prioritárias.

Reivindicação feita, hora de lançar a meta prioritária no plano de gestão. As obras em estradas já começaram. A ordem de prioridade vai das que estão em pior situação para as que estão menos caóticas.

Onde as máquinas não puderem chegar, a prefeitura estabeleceu uma parceria com a comunidade.

Os trabalhadores serão de lá mesmo. “Assim, além de atender a demanda, a gente garante emprego e renda”, explica o prefeito.

Mas não fica por aí. Tássio Bezerra revela que quer mais. Conta que além da parte estrutural, de fato, quer mudar a forma como os profissionais que trabalham na equipe devem agir no dia a dia”. Pedimos mudança de comportamento. As pessoas precisam ser bem atendidas. Não se concebe uma pessoa sair da Zona Rural, chegar e não ter o serviço que veio procurar. A gente tem que resolver os problemas, eliminar as dificuldades e procurar atender da melhor forma possível. Mesmo quando não for possível atender tem que explicar o motivo e buscar soluções”.

Participação popular e metas

Triunfo, cidadade vizinha de Santa Cruz, no sertão pernambucano, também investiu no plano de gestão. Fez uma reforma administrativa e, na tendência de outros municípios, criou a Secretaria de Planejamento e Gestão. A ordem agora é uma só: governo e sociedade interagem para transformar 61

Foto: Divulgação/Pref. de Triunfo

PLAnejamento e ação Limpeza do canal em Triunfo/PE e fazer acontecer. Metas e resultados passaram a fazer parte da rotina administrativa. “Todo mundo é cobrado e quando as dificuldades surgem a nossa missão é resolver, explica Myrtes Bezerra.

A reforma administrativa também trouxe uma novidade. Foi criada a Secretaria de Promoção à Igualdade Racial, que, segundo Myrtes, é a primeira em âmbito municipal do Nordeste.

A reforma é uma braço do Programa Todos Por Triunfo, lançado pelo prefeito Luciano Fernando de Souza em junho. E a partir daquele momento foi definido como seria o trabalho. Myrtes conta que ele é baseado no planejamento estratégico de maneira democrática e regionalizada, com foco na transparência e participação ativa do cidadão. Depois de definida a 62

estruturação, o próximo passo era chegar mais perto da comunidade. Foi feito um levantamento das reivindicações em diversas áreas: saúde, educação, cidadania, serviços públicos, infraestrutura, turismo, agricultura. Deste levantamento, saíram 200 propostas que foram apresentadas por cerca de mil pessoas para o programa.

As propostas foram compiladas despois de 70 dias de visitas e encontros com representantes de 45 associações. O prefeito então se reuniu com o secretariado e mais uma vez com as lideranças das associações para produzir o relatório final. O seminário foi dividido em temas e daí saíram as ações que seriam focadas como prioritárias.

Em Cortês, na Zona da Mata, as lições do cursos de gestão também ganharam contorno de um plano.

Métodos e técnicas foram adaptados e estão ajudando a mudar a face administrativa do município. É o que conta o secretário de Governo, Helton Jonatas, e Lucileide Alves Pontes, assessora técnica da assistência social.

Moreno segue tendência

Moreno, na Região Metropolitana do Recife, tem acompanhado a tendência. Mudou a estrutura administrativa para dar mais envergadura à área de gestão, criando a secretaria de Planejamento e Gestão. O município decidiu incorporar o modelo de gestão adotado no Estado, com as devidas adaptações para atender às especificidades do lugar. O secretário executivo de Orçamento, Alexandre Cavalcanti, e a

serviços. Muitas obras já começaram ou estão com licitações prontas. As prioridades foram definidas em um grande seminário.

A população focou nos serviços essenciais. Saúde, Educação, Segurança. Mais pediu também melhorias estruturais. Foi decidido, portanto, a implantação do Pacto pela Vida municipal, a construção de uma nova UPA, a melhoria da maior policlínica da cidade, recuperação de escolas, recapeamento

Reivindicação Construção de ponte em Moreno/PE do modelo de gestão adotado pelo governo do Estado. Foi estabelecido o prazo de 30, 60 e 100 dias, com intervalos monitorados com ferramentas semelhantes as que são adotados na esfera estadual.

Foram definidas então as metas de estruturação das secretarias e o que precisava ser feito de urgente para a engrenagem administrativa funcionar bem.

O Plano de 100 dias foi concluído em abril e o resultados, de acordo com Alexandre e Janaína, já começam a ser vistos nas ruas e repercutem na melhoria de alguns

de ruas e a construção da ponte do Engenho Pocinho, atendendo uma reivindicação de pedestres e motoristas.

A mudança do perfil econômico do município também está no foco.

Consta, portanto, no plano de gestão como meta a realização de cursos de qualificação profissional. Foi feita uma parceria com o Sistema S e muita gente já está aproveitando a oportunidade para tentar mudar de vida.

O terceiro ciclo de monitoramento de gestão, que ocorreu em julho, durou uma semana e anali-

sou o andamento de projetos pactuados com nove secretarias. Uma das metas atingidas foi a redução de 39% do custeio da máquina com fornecedores.

O prefeito Dilsinho Gomes destaca que o modelo implantado dá o foco das reais necessidades da cidade, definindo as prioridades, o plano de trabalho, a execução e a conclusão do serviço. “Assim, vamos acompanhando essas etapas, cobrando daquela secretaria que não esteja cumprindo o prazo compactuado”. É por conta de todas essas novidades que o presidente do Instituto de Gestão está animado.

Maurício Cruz reitera que a implantação de um plano de gestão é, acima de tudo, um negócio atitudinal. E enfatiza. “Evidente que a tecnologia ajuda, mas para monitorar, controlar, planejar, não é necessário ter tecnologia.

O fundamental é querer fazer. Evidente que a falta de tecnologia pode diminuir a potência ou o tamanho do seu abraço. Com tecnologia você monitora 500 metas. Sem ela, monitora 50, as 50 mais importantes. É isso que as prefeituras entenderam. Você não precisa necessariamente ter um computador para trabalhar. Se fosse assim, o mundo só teria começado no anos 1970”. É fato. Maurício tem razão. E se você é gestor e ainda não aderiu a essa boa onda, que tal começar? Afinal, convenhamos, é muito chato ficar congelado no tempo enquanto as boas transformações acontecem.

Foto: Daniela Nader

secretaria executiva de Gestão por Resultados, Janaína Jussele Padilha, contam que no início do ano já estava definido que seria implantado um plano de gestão. Foi traçada então um plano de 100 dias, com metas e ações emergencias. Elas teriam que ter resultados imediatos. Necessidade tomadas no início da gestão para dar andamento a outras metas. Foi o primeiro passo.

A maior característica deste plano é que ele já nasceu dentro

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pojuca, na Região. Metropolitana do Recife, integra o time dos municípios pernambucanos que decidiu investir em planejamento e gestão para administrar com foco em metas e resultados.

Partiu do zero, no início do ano, mas já se estruturou e está pronto para entrar em 2014 com uma “filosofia de gestão nova e um mapa da estratégia muito bem definido.

Se 2014 é o ano que está sendo aguardo com expectativa para impulsionar o plano de gestão, 2013 foi a base. A definição é da secretária de Planejamento e Gestão, Danielle Lima Barbosa, que levou para o município a experiência do Governo do Estado.

Uma das primeiras medidas, segundo ela, foi mexer na estrutura administrativa. A Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Econômico foi desmembrada e surgiu a Secretaria de Planejamento e Gestão, que também trata das questões de orçamento, antes de responsabilidade da Secretaria de Finanças. A partir daí, a efetiva estruturação do plano começou.

Danielle conta que o primeiro ciclo de monitoramento aconteceu em março. “Já ocorreu o oitavo e vamos chegar a dez, com uma grande avaliação anual agora em dezembro”, ressaltando, que foi um ano de aprendizado.

Da implantação de uma cultura de monitoramento”. Essa cultura

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prefeitura já iniciou várias obras

de monitoramento, na avaliação da secretária, é uma peça chave porque garante ao prefeito uma visão panorâmica de tudo o que está acontecendo. O que foi feito, o que não andou e por quais motivos. “Ele tem toda as informações e isso é fundamental”.

Danielle chama a atenção para outro ponto importante. Essa visão macro, que surge com o monitoramento, também otimiza gastos.

“Imagine, por exemplo, que uma secretaria quer fazer um concurso e existem outras com o mesmo projeto. Quando isso é colocado para todos, no lugar de fazer vários concursos, você vai fazer apenas um. É economia de tempo e dinheiro, mas isso só se viabiliza quando os gestores passam a interagir, a dialogar”.

Planejar não é uma tarefa fácil, requer uma mudança de lógica administrativa. Em Ipojuca houve um facilitador. “Secretários das três maiores áreas (Infraestrutura, Saúde e Educação) já têm essa cultura porque fizeram parte da equipe do Governo do Estado”, conta Danielle que também participou da estruturação do Plano de Gestão do Governo do Estado no período de 2008 a 2011.

Ipojuca traçou uma mapa emergencial de estratégia para 2013 com seis objetivos. Já no próximo ano serão 10 objetivos estratégicos. O Plano Plurianual

Foto: Rodrigo Cavalcanti

Ipojuca: nova lógica administrativa I

de Ações (PPA) não foi feito com foco em secretaria por secretaria. É todo centrado em objetivos.

“A secretaria é o meio, o objetivo é a prioridade”, destaca Danielle, chamando a atenção para outra mudança. A transversalidade entre as secretarias vai aumentar.

Hoje cada uma responde por um objetivo. Passarão a responder por dois cada uma e, consequentemente, secretarias afins terão que interagir mais.

A população, que já teve um papel relevante na estruturação do plano, ganha cada vez mais importância na definição de metas.

Tanto é assim que as principais reivindicações captadas através de seminários, ou já começaram a ser atendidas ou constam no PPA. Segurança, saúde, educação, infraeestrutura. As prioridades se repetem. Em janeiro, Ipojuca lançará, por exemplo, o seu Pacto pela Vida. A questão de polícia continua sob a respondasabilidade do Estado, como previsto em lei, mas o município quer trabalhar em parceria entrando com todo o trabalho de prevenção. Não por acaso. O problema da proliferação das drogas, segundo Danielle, é grave. E tem que ter uma ação”.

Pelo menos 15% das 1.200 pessoas consultadas no seminário apontaram para a questão da violência, com foco na situação das drogas. O município vai agir”.

Mudanças de hábitos, mas para melhor dos, e que nem sempre é bem compreendida.

O presidente do Instituto de Gestão de Pernambuco, Maurício Cruz, compartilha da mesma opinião de Flaviana, de Afogados da Ingazeira,

Foto: Daniela Nader

M

udanças de hábitos não acontecem do dia para noite, muito menos sem enfrentar resistência ou incompreensões. Tem sido assim por séculos, mas se até o poderoso Império Romano caiu, a história é a prova de que as mudanças, por mais improváveis e inimagináveis que sejam, acontecem. A implantação exitosa de um plano de gestão,seja lá em qual esfera de governo for, mexe com este item delicado, mas, mesmo assim, tem avançado.

Prefeitos e secretários que deram os seus depoimentos para que a Revista Gestão Pública pudesse contar aqui um pouco das transformações administrativas em curso em vários municípios de Pernambuco revelam que existem, de fato, resistências. Nem todos, afinal, estão prontos, digamos, para sair das suas ilhas administrativas e trabalhar efetivamente em equipe. Interagindo e principalmente tendo que prestar contas do que fez, do que deixou de fazer e porque deixou de fazer. É aí que entra a turma do puxão de orelhas, os responsáveis pelo monitoramento de metas e resulta-

“Gestão moderna não dá espaço para individualismo” Maurício cruz, presidente do Instituto de Gestão de Pernambuco

de Edvanice Souza, de Santa Cruz da Baixa Verde, de Myrtes Bezerra, de Triunfo, de Daniele Lima Barbosa,de Ipojuca, e tantos outros. O modelo de gestão moderno não dá espaço para individualismos ou ilhas administrativas. Os vários atores têm que atuar de forma integrada e em harmonia, porque o que um faz ou deixou de fazer interfere na área do “vi-

zinho”. Para o bem ou para o mal.

Maurício, que participou de todas as cinco etapas do curso de gestão oferecido pelo Governo do Estado, tem uma análise pronta. Avalia que um novo perfil de líderes está surgindo nos municípios menores. O que implica em transformações e na quebra de resistências em relação a uma nova forma de administrar”.

Os prefeitos estão entendendo que não dá mais para administrar sem um plano de gestão, sem planejamento, e que algumas práticas danosas, como irresponsabilidade fiscal, apadrinhamentos ou a tentativa de tripular a máquina do governo sem critérios técnicos, isso leva ao fracasso”.

Maurício vai no foco. Nada, felizmente, tende a ser como antes. As estruturas de controle do país estão cada vez mais eficientes. E mais: a população está cada vez mais antenada, mais conectada. Você tem outro perfil de cidadão. “O cidadão com mais consciência crítica e que sabe que os impostos são pagos e que a contraprestação de serviços tem que ser bem feita”.

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acadêmicos da gestão

A CRIAÇÃO DE FUNDOS ESPECIAIS ESTADUAIS COMO SUPORTE AO DESENVOLVIMENTO MUNICIPAL: A experiência de Pernambuco e do Espírito Santo Por José Alberto de Siqueira Brandão1

O presente ensaio tem como objetivo introduzir a discussão acerca da criação dos fundos especiais estaduais como instrumento de apoio ao desenvolvimento municipal. Trata-se de um tema ainda pouco explorado pela academia, visto existir um número reduzido de publicações acerca desta temática. O desenvolvimento do estudo envolve a compreensão dos fundos especiais a partir de análise de fatores restringentes e impulsionadores à aplicação deste instrumento, tomando-se como referência as iniciativas em curso nos Estados de Pernambuco e do Espírito Santo. As conclusões apontam para viabilidade na aplicação do instrumento como forma de possibilitar a realização de investimentos municipais voltados para a melhoria da oferta de serviços públicos e da qualidade de vida da população.

1. Introdução Os fenômenos sociais ocorridos no Brasil ao longo de 2013, quando a população brasileira foi às ruas expressar abertamente sua indignação frente à reduzida percepção de qualidade dos serviços públicos, refletem uma crescente insatisfação perante o modus operandi da gestão pública no Brasil. Ainda não estão nítidas as consequências e os impactos que proporcionarão na Administração Pública, mas já sinalizam a necessidade de transformação em formas de atuação do Estado enquanto provedor de ser66

viços públicos e promotor de investimentos públicos.

Quando se observa este cenário percebe-se que as críticas da população foram centradas principalmente no ente federativo mais próximo dos anseios da população: o Município. Cabe, contudo, destacar que o modelo fiscal vigente no país vem provocando severas dificuldades aos gestores municipais, amplificados pelas últimas iniciativas tributárias adotadas na esfera federal com o intuito de estimular o consumo em detrimento da redução dos recursos distribuídos aos entes municipais a título de

Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Com isso, a condição de investimento destes se esvaiu, frente à necessidade de honrar os compromissos já assumidos e considerando que o FPM se constitui atualmente como a principal fonte de recursos para a maioria dos municípios.

Isto implicou em severas restrições na capacidade de investimento por parte dos municípios, proporcionando, como consequência, dificuldades em se ofertar à população estruturas adequadas para a prestação de serviço público. Face ao estado calamitoso que alguns

municípios brasileiros se encontram no tocante às finanças públicas, aliado ao legado de restrições cadastrais impeditivas à realização de convênios e à incapacidade técnica e gerencial visualizada em algumas gestões municipais, verifica-se a necessidade de se buscar alternativas que possibilitem o soerguimento da Administração Pública Municipal e a redenção na capacidade de investimento estatal desta esfera.

Neste sentido, o presente ensaio se propõe a analisar uma das alternativas possíveis visando ao restabelecimento da condição econômico-financeira dos Municípios: o estabelecimento de fundos públicos especiais no âmbito estadual destinados ao desenvolvimento municipal. Pretende-se compreender como ocorreu sua implementação nos Estados de Pernambuco e do Espírito Santo, identificando em caráter preliminar fatores restringentes e impulsionadores que possam ser ponderados de modo a introduzir a discussão acerca da viabilidade de sua aplicação à realidade vivenciada pelos municípios brasileiros.

Fundos especiais: aspectos gerais As inovações promovidas pela Constituição de 1988 trouxeram à gestão pública um rol de novos papéis voltados para a busca de uma maior descentralização e participação no processo gerencial. Com isto, estimulou-se a derrocada dos modelos patrimonialista e burocrático que vigoraram intensamente até o final do século XXI, fortemente caracterizados pela centrali-

zação administrativa. Buscou-se incorporar práticas gerenciais existentes no cerne da administração privada, aplicando um conjunto de ferramentas e modelos administrativos que visam melhorar a eficiência dos serviços públicos, mediante processos de descentralização, desregulação, flexibilização e achatamento de estruturas. Em paralelo, procurava-se o desenvolvimento de uma gestão profissionalizada, com o estabelecimento de objetivos e metas, fixação de medidas de desempenho, direcionamento para o alcance de resultados, redução de gastos e de estruturas administrativas. Também foi enfatizada a necessidade de responsabilização dos gestores públicos, a partir da comparabilidade dos resultados com outras entidades e esferas públicas e da ampliação do controle social. (OSBORNE e GAEBLER,1995).

Nesse contexto, foram introduzidos mecanismos que permitissem maior capacidade de investimentos e melhor prestação de serviços à população. É nesse cenário que se intensificou a adoção de fundos especiais no Brasil. Segundo Reis (1991, p.16), “os fundos especiais são mecanismos de que a entidade governamental se utiliza para aplicar eficientemente os seus recursos e com isso efetivar a sua participação no desenvolvimento e no crescimento socioeconômico”. Percebe-se, nesta conceituação, que os fundos especiais foram concebidos com o intuito de proporcionar uma maior eficiência ao processo de aplicação de recursos públicos e, desta maneira, contribuir para o desenvolvimento socioeconômico. Tal instituto existia no arcabouço legal nacional desde

o início do século XX, com a observância, por exemplo, no Código de Contabilidade Pública de 1922 e em legislações extravagantes, como o Decreto nº 4.382 de 8 de abril de 1902, que criou o Fundo de Amortização de Empréstimos Públicos.

No âmbito constitucional, a Carta Magna de 1934 foi a primeira a recepcionar expressamente esta temática, fixando a criação de fundos públicos para a educação, amparo à maternidade e à infância e defesa contra a seca. (SANCHEZ, 2002) Pode-se afirmar que, apesar do instituto legal existir há mais de um século, o desenvolvimento dos fundos especiais ocorreu principalmente após a instituição da Lei nº 4.320/64. Destaca-se nesta norma, o título VII, especialmente seu artigo 71, que, ipsis litteris, “constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.”

A partir daí houve a sistematização e a conceituação do termo, havendo uma maior estabilidade em seu trato no âmbito jurídico. Outro importante avanço legal ocorreu com a publicação do Decreto nº 200/67, que instituiu em seu § 2º os fundos especiais de natureza contábil, como o propósito de proporcionar maior flexibilidade operacional para os entes administrativos. Ainda em 1967, com a promulgação da carta constitucional, foram incorporados o Fundo de Participação dos Estados (FPE), o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e o Fundo Especial, a partir do que foram criados diversos outros para atender demandas setoriais e organizacionais especí67

ficas. O Decreto nº 93.872/86 consolidou o conceito de fundos especiais, trazendo à tona a distinção entre fundos de natureza contábil e de natureza financeira. Destaca-se, nesse sentido, o artigo 71 e parágrafos abaixo apresentados: “Art. 71. Constitui Fundo Especial de natureza contábil ou financeira, para fins deste decreto, a modalidade de gestão de parcela de recursos do Tesouro Nacional, vinculados por lei à realização de determinados objetivos de política econômica, social ou administrativa do Governo. § 1º São Fundos Especiais de natureza contábil, os constituídos por disponibilidades financeiras evidenciadas em registros contábeis, destinados a atender a saques a serem efetuados diretamente contra a caixa do Tesouro Nacional. § 2º São Fundos Especiais de natureza financeira, os constituídos mediante movimentação de recursos de caixa do Tesouro Nacional para depósitos em estabelecimentos oficiais de crédito, segundo cronograma aprovado, destinados a atender aos saques previstos em programação específica.”

O corpo normativo do Decreto acima exposto traz a distinção entre os fundos especiais de natureza contábil dos de natureza financeira. Os primeiros englobam aqueles cuja função está atrelada à realização de despesas, podendo ser confundidos com programas e ações orçamentárias, enquanto os demais são configurados como elementos de empréstimos ou financiamentos subsidiados.

Outra importante distinção deve ser feita no sentido de compreender as diferenças entre os fundos de natureza pública daqueles de natureza privada. Os fundos de natureza pública são especificamente denominados de especiais, 68

sendo criados por Lei complementar específica e podem ainda ser tipificados como fundos de transferência e fundos que fazem a gestão dos recursos, como os fundos programáticos, os fundos de financiamento, os fundos garantidores e os fundos de formação de poupança pública. Os fundos de natureza privada são estabelecidos por agentes financeiros que se responsabilizam por sua gestão, não havendo, portanto, a criação de Lei específica para sua constituição. Pode haver a participação de entidades públicas em fundos privados, desde que haja Lei que autorize esta operação. Os fundos privados fazem a gestão dos recursos e podem ser tipificados como fundos de financiamento, fundos garantidores, fundos parafiscais de poupança compulsória e fundos de investimento. (COSTA, 2012) A Constituição de 1988 recepcionou a legislação esparsa existente, com a incorporação de outras normas que versam sobre a matéria e nas concepções fixadas nas leis, de modo a sedimentar as bases para a constituição dos fundos especiais.

Assim, firmou-se o entendimento de que os fundos especiais constituem universalidades de bens e receitas afetadas a determinado fim. Constituem um importante instrumento legal de administração financeira, operacionalizados por entidades de administração direta ou indireta, a partir da vinculação de recursos a aplicações específicas imunes contra contingenciamentos ou limitações de pagamentos. Souza e Freitas (2012) apresentam as principais características constituintes dos fundos especiais, dentre as

quais algumas são apresentadas abaixo: a) exigência de Lei complementar como instrumento para fixação das regras para instituição e o funcionamento dos fundos; b) necessidade de prévia autorização legislativa; c) vedação à vinculação de receita de impostos; d) programação em lei orçamentária anual; e) receitas especificadas, próprias ou transferidas; f) vinculação à realização de determinados objetivos e serviços, mediante programas de trabalho; g) possibilidade de fixação de normas peculiares de aplicação, controle, prestação e tomada de contas; h) transferência para o exercício seguinte do saldo apurado em balanço patrimonial do fundo, a crédito do mesmo fundo; i) a disponibilidade de caixa deverá constar de registro próprio de modo que os recursos vinculados fiquem identificados e escriturados de forma individualizada; j) as demonstrações contábeis devem apresentar, isolada e conjuntamente, as transações e operações de cada entidade.

Além das características acima apresentadas, é notória a necessidade de se incorporar a obediência às regras previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal. Outro aspecto a ser trazido para uma melhor tipificação dos fundos especiais diz respeito à inexistência de personalidade jurídica, tendo em vista a condição de vinculação a órgãos da administração direta ou indireta, ainda que seja obrigatório o registro no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica – CNPJ em virtude de possuírem natureza jurídica, constituindo-se esta uma obrigação tributária de caráter acessório.

Até aqui foram apresentados os aspectos gerais acerca dos fundos especiais, como sua conceituação, base legal, tipificação e características gerais. Compreendidos tais

elementos, passa-se a discutir as experiências vivenciadas nos Estados de Pernambuco e Espírito Santo.

Fundos especiais estaduais de apoio ao desenvolvimento municipal: as experiências de Pernambuco e do Espírito Santo Os fundos especiais, como se pode observar, já se configuram como uma realidade no âmbito da administração pública brasileira.

Na esfera federal existe um conjunto destes que abrangem segmentos diversos como aeronáutico, naval, turismo, calamidades públicas, desenvolvimento regional, dentre outros. Contudo, ainda são limitadas as experiências de fundos especiais em nível estadual e ainda mais reduzidas em nível municipal.

Algumas iniciativas foram desenvolvidas por governos estaduais que optaram por criar fundos especiais para fornecer suporte financeiro aos investimentos municipais, visando à implantação de ações e obras importantes para o desenvolvimento do município, a partir da transferência de recursos orçamentários estaduais. Desta maneira, buscou-se a retomada da realização de investimentos cuja execução foi comprometida pelo atual momento de fragilidade das finanças municipais.

Em Pernambuco, o fundo especial de apoio ao desenvolvimento municipal, denominado FEM, foi

criado pela Lei nº 14.921, de 11 de março de 2013, com investimentos destinados às áreas de infraestrutura urbana e rural, educação, saúde, segurança, desenvolvimento social, meio ambiente e sustentabilidade. O FEM se configura como um fundo especial de natureza financeira e contábil, ou seja, envolve a transferência e a gestão de recursos orçamentários do Estado para o município, o que correspondeu em 2013 a um valor equivalente a R$ 228 milhões, destinados exclusivamente para investimentos.

Os recursos são equivalentes a uma cota média mensal do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) recebido por cada município em 2012, equivalendo, portanto, a distribuição populacional. Além desses recursos, a Lei possibilita a inserção de recursos através de outras formas, como doações, auxílios, subvenções e outras contribuições de pessoas, físicas ou jurídicas, rendimentos de aplicações financeiras e outras receitas que sejam legalmente destinadas.

A operação envolve a transferência dos recursos, gerando a necessidade das Prefeituras e as respectivas Câmaras de Vereadores elaborarem leis que criem os correspondentes fundos municipais.

Algumas condições foram impostas no sentido de se assegurar a destinação fiel ao objetivo proposto. Como exemplo, foi imposto o limite de 10% (dez por cento) do valor disponibilizado para ser aplicado em equipamentos, móveis e utensílios. O intuito de tal regramento é o de destinar o recurso para ser consumido na própria região onde se encontra o município demandante e, com isso, fazer circular o recurso dentro do pró-

prio Estado. Visando proporcionar maior profissionalização dos gestores foram ofertadas capacitações para secretários e técnicos das Prefeituras, com conteúdo destinado à gestão pública, confecção de planos de trabalhos e gestão dos recursos do fundo.

No processo inicial, foram propostos 450 planos de trabalho, englobando ações nas áreas indicadas pela norma do fundo especial.

Atualmente os planos aprovados se encontram em fase de execução, com previsão máxima de encerramento em abril de 2014, ou seja, a execução das obras se restringe ao período de um ano. O processo de controle, fiscalização, avaliação e acompanhamento das ações propostas é de responsabilidade dos órgãos do Governo Estadual, sem exaurir a competência do Tribunal de Contas do Estado.

No Espírito Santo foi criado, em 16 de setembro de 2013, o Fundo Estadual de Apoio ao Desenvolvimento Municipal – CidadES (FEADM), mediante Lei Complementar nº 712/2013. O referido fundo representa um mecanismo de apoio financeiro prestado pelo Estado por meio de repasse de verbas aos Municípios. Além das áreas de destinação indicadas no fundo pernambucano, o FEADM incorporou as áreas de esporte, turismo, cultura e proteção social.

O montante de recursos aplicados em cada município capixaba foi distribuído conforme a população residente no ano imediatamente anterior e o inverso da receita total per capita do município, possibilitando uma maior aproximação com relação à distribuição de renda em função da condição econômica dos entes municipais. O volume total 69

de recursos a serem destinados envolve um total de R$ 200 milhões para os anos de 2013 e 2014.

O FEADM também estabeleceu restrições na aplicação dos recursos do fundo. Como exemplo, não é possível o uso dos recursos para pagamento de obras anteriormente realizadas, iniciadas com recursos de terceiros ou como contrapartida de convênios. Da mesma forma, não é possível o uso dos recursos para a aquisição, desapropriação, avaliação ou regularização de imóveis.

Atualmente está ocorrendo o processo de orientação e captação de propostas na forma de planos de trabalho apresentados pelos municípios. A previsão legal para a finalização do recebimento de propostas é março de 2014.

Conclusões Os fundos especiais se configuram como uma alternativa real para possibilitar uma resposta mais efetiva às demandas sociais observada nos últimos tempos. A transferência de recursos não vinculados auxilia na disponibilidade para investimentos necessários ao desenvolvimento municipal.

A sua adoção pode ser vista como uma alternativa interessante em função do cenário atual, que envolve a perda de arrecadação do FPM, principal fonte de recurso para grande parcela dos municípios brasileiros. Os recursos transferidos para Estados e municípios se configuram como insuficientes para atender às necessidades de investimentos demandados pela população. A redução do FPM tem impactado diretamente na difi70

culdade dos gestores municipais realizarem investimentos com recursos próprios, implicando na postergação da realização de obras para os municípios.

Outro fator importante é que a aplicação dos fundos especiais visa, além da descentralização administrativa, à ampliação da velocidade de resposta às demandas sociais. Sua adoção proporciona maior agilidade na transferência de recursos entre Estados e Municípios. Na mesma perspectiva, a distribuição de recursos mediante os fundos especiais possibilita um maior equilíbrio no desenvolvimento regional, tendo em vista a possibilidade de destinar recursos para municípios que talvez não fossem contemplados pelas iniciativas do governo estadual, permitindo um alinhamento entre a estratégia de desenvolvimento do Estado e dos Municípios.

Um ponto considerado crítico por alguns é o de que a criação destes fundos pode obstar os processos de racionalização administrativa ao possibilitar a duplicação de rotinas e ações entre União, Estados e Municipios. Outro aspecto criticado é que sua implementação pode dificultar o planejamento de políticas intersetoriais integradas, visto que a iniciativa da elaboração das propostas parte do ente municipal.

Percebe-se ainda que os Estados também foram impactos com as políticas federais de incentivo ao consumo, limitando suas próprias capacidades de investimento, gerando dificuldades na criação de fundos especiais semelhantes aos aqui analisados. Contudo, uma análise preliminar da execução orçamentária demonstra que, quan-

do a ação se encontra localizada mais próxima do destinatário final e com prazo máximo para conclusão da obra estabelecido, esta se torna mais efetiva.

Um aspecto ainda pouco explorado, até mesmo pelo próprio estágio em que se encontram as iniciativas estudadas, se refere ao processo de prestação de contas.

Entretanto, pelo que pode ser observado até o presente momento, houve o cuidado de fornecer as informações e os instrumentos necessários às prefeituras no sentido de que se promova a prestação de contas de modo adequado, abrindo-se inclusive canais de comunicação com a sociedade para possibilitar maior transparência neste processo.

Apesar de ambos os casos estudados se configurarem como iniciativas ainda em andamento, observa-se que as respostas por parte das prefeituras municipais demonstram o interesse em participar do processo. Trata-se de uma oportunidade para a realização de investimentos que, no cenário atual, dificilmente seriam possíveis, visto a fragilidade financeira identificada na maior parcela dos municípios.

Para os Estados a criação dos fundos especiais também se configura como oportunidade para a distribuição de receitas de forma mais efetiva e eficiente, fazendo com que os investimentos realizados proporcionem melhorias na qualidade de vida da população local. Ademais, o efeito didático proporcionado no sentido de ofertar profissionalização aos agentes públicos na esfera municipal, mediante a oferta de cursos voltados especificamente para a gestão

pública de recursos é uma prática louvável.

Conclui-se, ainda em caráter preliminar, que se bem conduzidos os fundos possibilitam melhor distribuição dos recursos entre os entes federativos e, principalmente, proporcionam maior efetividade na condução de políticas de desenvolvimento local, configurando-se como alternativa viável para democratizar a gestão dos recursos públicos. O presente ensaio pretende despertar para a realização de futuros estudos acerca dos fundos especiais voltados ao desenvolvimento municipal estudados, como também de outros que venham a serem implementados no futuro.

Há um campo científico pouco trabalhado que carece de esforços para uma melhor compreensão acerca desta temática, de modo a avançarmos na construção de uma sociedade republicana e democrática no Brasil.

1 José Alberto de Siqueira Brandão é Administrador, Advogado e Contador, Especialista em Consultoria Empresarial e em Direito Empresarial, Mestre e Doutorando em Administração. Atualmente exerce o cargo de Gerente Geral de Monitoramento e Avaliação dos Programas do Governo de Pernambuco. É Analista de Planejamento, Orçamento e Gestão desde 2011

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