XX - LECIE KONSTYTUCJI RP. TOM 3.

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 - WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

TWENTY YEARS OF POLISH CONSTITUTION VOLUME 3 – FREEDOMS, RIGHTS AND DUTIES OF HUMANS AND CITIZENS AND OTHER ISSUES

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ

TOM 3 - WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

pod red. Marty Sobieckiej i Mikołaja Ślęzaka

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Projekt okładki: Marta Sobiecka Skład i opracowanie graficzne: Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak Redakcja: Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak

Recenzenci: dr hab. Marek Mączyński (Uniwersytet Jagielloński) dr Adam Krzywoń (Uniwersytet Warszawski)

data wydania: lipiec 2017 roku miejsce wydania: Warszawa

ISBN: 978-83-64552-62-5 Copyright by Wydawnictwo Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej SAPERE AUDE Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana, ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i Wydawcy.

Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE działające przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego ul. Krakowskie Przedmieście 26/28 00-927 Warszawa

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

5

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Szanowni Czytelnicy,

mamy przyjemność oddać w Państwa ręce kolejną serię monografii naukowych, która powstała dzięki wytężonej pracy Członków i Współpracowników Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej SAPERE AUDE działającego przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Całość serii pt. „XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ” Składać się będzie z czterech tomów:

TOM 1 – HISTORIA UCHWALENIA, PROJEKTY ZMIAN I ZASADY USTROJOWE, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Historia powstania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku



Projekty nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem w Unii Europejskiej



Preambuła – definicja, historia, treść, normatywny charakter



Wartości zawarte w Konstytucji Rzeczpospolitej – ich treść i wykładnia



Zabezpieczenie społeczne w świetle konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej



Relacja przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do konwencji międzynarodowych w zakresie ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego



Obowiązki obywatelskie w Konstytucji RP 6

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

TOM 2 - ZASADY USTROJOWE, WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Społeczna gospodarka rynkowa jako podstawa ustroju gospodarczego



Monteskiuszowski trójpodział władzy w Konstytucji RP



Instytucja wywłaszczenia w Konstytucji RP



Stosunek państwa do kościołów i innych związków wyznaniowych w Konstytucji RP



Status mniejszości narodowych i etnicznych w Konstytucji RP



Bezpieczeństwo energetyczne w Konstytucji RP



Prawo do sądu w Konstytucji RP

TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Zakaz podwójnego karania w Konstytucji RP



Prawo do prywatności oraz ochrona danych osobowych osób monitorowanych przez prywatne bezzałogowe statki powietrzne w konstytucji RP



Wolność słowa a etyka lekarska



Prawo pracy w Konstytucji RP



Pozycja prawnoustrojowa prezydenta w Konstytucji RP i towarzysząca jej praktyka polityczna

7

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA



Pozycja samorządu terytorialnego w Konstytucji RP



Narodowy Bank Polski w Konstytucji RP

TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Władza sądownicza w Konstytucji RP



Kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego – początek i eskalacja



Legitymacja czynna organizacji pracodawców do dokonywania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa przed Trybunałem Konstytucyjnym



Trybunał Stanu w Konstytucji RP



Krajowa Rada Sądownictwa w Konstytucji RP



Komisja śledcza jako szczególny aspekt funkcji kontrolnej Sejmu



Najwyższa Izba Kontroli w Konstytucji RP



Rzecznik Praw Obywatelskich w Konstytucji RP

Wydawcy

Warszawa, lipiec 2017 roku

8

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

9

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Dear Readers,

we have pleasure to put at your disposal another series of scientific monographies published thanks to the work of Members and Associates of Interdisciplinary Students Association SAPERE AUDE operating under the auspices of Faculty of Law and Administration at the University of Warsaw.

This series of monographies entitled “TWENTY YEARS OF POLISH CONSTITUTION” will encompass four volumes.

VOLUME 1 – HISTORY OF ENACTION, PROPOSED AMENDMENTS AND BASIC PRINCIPLES will include following chapters:



History of the inception of the Constitution from the year 1997



Proposals of amendments to Polish Constitution due to membership in the European Union



Preamble – definition, history, content, normative character



Values included in the Polish Constitution – their content and explanation



Social security in the light of the constitutional principle of social justice

10

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA



Relationship between provisions of Polish Constitution and provisions of international conventions in the scope of cultural goods and national heritage protection



Civic duties in the Polish Constitution

VOLUME 2 – POLITICAL SYSTEM’S PRINCIPLES, FREEDOMS, RIGHTS AND DUTIES OF HUMANS AND CITIZENS will include following chapters:



Social market economy as the basis of Polish economic system



Montesquieu's separation of powers in the Polish Constitution



Expropriation in the Polish Constitution



Relationship between the state and religious organizations in the Polish Constitution



Status of national and ethnic minorities in the Polish Constitution



Energy security in the Polish Constitution



Right to a fair trial in the Polish Constitution

VOLUME 3 – FREEDOMS, RIGHTS AND DUTIES OF HUMANS AND CITIZENS AND OTHER ISSUES will include following chapters:



Prohibition of double penalty in the Polish Constitution



Right to privacy and data protection of persons monitored by unmanned aircraft in the Polish Constitution



Freedom of speech and medical ethics

11

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA



Labour law in the Polish Constitution



Role of the president in the Polish Constitution and political practice



Position of the local government in the Polish Constitution



The National Bank of Poland in the Polish Constitution

VOLUME 4 – JUDICIARY AND CONTROL BODIES will include following chapters:



Judiciary in the Polish Constitution



Crisis around Constitutional Tribunal - beginning and escalation



Locus standi of employers’ organizations to make abstract review of the legality of law



Tribunal of State in the Polish Constitution



National Council of the Judiciary of Poland in the Polish Constitution



Investigative commission as the part of the Sejm’s control function



Supreme Audit Office in the Polish Constitution



Ombudsman in the Polish Constitution

Publishers

Warsaw, June 2017

12

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

13

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

SPIS TREŚCI TABLE OF CONTENTS ZAKAZ PODWÓJNEGO KARANIA W KONSTYTUCJI RP (Marta Zwierz) ....................................................................................................................... 16 PROHIBITION OF DOUBLE PENALTY IN THE POLISH CONSTITUTION (Marta Zwierz) ....................................................................................................................... 16 PRAWO DO PRYWATNOŚCI ORAZ OCHRONA DANYCH OSOBOWYCH OSÓB MONITOROWANYCH PRZEZ PRYWATNE BEZZAŁOGOWE STATKI POWIETRZNE W KONSTYTUCJI RP (Kacper Milkowski) .......................................... 34 RIGHT TO PRIVACY AND DATA PROTECTION OF PERSONS MONITORED BY UNMANNED AIRCRAFT IN THE POLISH CONSTITUTION (Kacper Milkowski)................................................................................................................ 34 WOLNOŚĆ SŁOWA A ETYKA LEKARSKA (Magdalena Krajenta) ........................... 47 FREEDOM OF SPEECH AND MEDICAL ETHICS (Magdalena Krajenta) ................ 47 PRAWO PRACY W KONSTYTUCJI RP (Jakub Rumian) ............................................. 56 LABOUR LAW IN THE POLISH CONSTITUTION (Jakub Rumian) .......................... 56 POZYCJA PRAWNOUSTROJOWA PREZYDENTA W KONSTYTUCJI RP I TOWARZYSZĄCA JEJ PRAKTYKA POLITYCZNA (Marta Sobiecka) ..................... 74 ROLE OF THE PRESIDENT IN THE POLISH CONSTITUTION AND POLITICAL PRACTICE (Marta Sobiecka) .............................................................................................. 74

14

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

POZYCJA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W KONSTYTUCJI RP (Damian Brodacki) ................................................................................................................. 89 POSITION OF THE LOCAL GOVERNMENT IN THE POLISH CONSTITUTION (Damian Brodacki) ................................................................................................................. 89 NARODOWY BANK POLSKI W KONSTYTUCJI RP (Mikołaj Ślęzak).................................................................................................................... 106 THE NATIONAL BANK OF POLAND IN THE POLISH CONSTITUTION (Mikołaj Ślęzak).................................................................................................................... 106 INTERDYSCYPLINARNE KOŁO MYŚLI PRAWNEJ SAPERE AUDE .................... 118

15

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

MARTA ZWIERZ1

ZAKAZ PODWÓJNEGO KARANIA W KONSTYTUCJI RP

PROHIBITION OF DOUBLE PENALTY IN THE POLISH CONSTITUTION

słowa kluczowe: ne bis in idem, podwójne karanie, Trybunał Konstytucyjny keywords: ne bis in idem, double penalty, Constitutional Tribunal

STRESZCZENIE Celem rozdziału jest wykazanie, że konieczne jest wprowadzenie w polskim systemie prawnym odpowiednich mechanizmów, które rozstrzygałyby problem kumulowania sankcji za ten sam czyn zabroniony na poziomie konstytucyjnym. W rozdziale autorka przedstawia m.in. źródła umocowania zasady ne bis in idem oraz kryteria decydujące o uznaniu podwójnego (wielokrotnego) karania za ten sam czyn zabroniony za zgodne z Konstytucją RP, jak również Europejską Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych 1

Absolwentka studiów magisterskich na kierunku Prawo na Wydziale Prawa i Administracji Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania w Warszawie ukończonych z wyróżnieniem oraz wielokrotna stypendystka Rektora WSFiZ. Obecnie doktorantka w Instytucie Prawa Karnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W obszarze jej zainteresowań badawczych znajdują się: prawo karne, prawo administracyjne oraz prawo cywilne.

16

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Wolności oraz Kartą Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Autorka zwraca również uwagę na rozszerzenie na poziomie konstytucyjnym zakresu odpowiedzialności karnej na inne rodzaje postepowań i związany z tym problem wyodrębnienia na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego tzw. odpowiedzialności represyjnej.

EXTRACT

The aim of this chapter is to demonstrate that the creation of appropriate mechanisms for solutions solving the problem of cumulation of penalties for the same offense is necessary in the Polish legal system. In the chapter, the author discusses among all the source of legitimacy of the ne bis in idem principle and the criteria for recognition of double (multiple) punishment for the same offense under the provisions of the Polish Constitution and other legal acts.

WPROWADZENIE

Zasada ne bis in idem stanowiąca, że postępowanie nie może toczyć się ponownie, gdy sprawa została prawomocnie zakończona należy do fundamentalnych zasad prawa karnego, gdzie została ujęta w aspekcie negatywnych przesłanek procesowych. Z jednej strony wyrażają one bowiem postulat, aby wymierzana kara realizowała pewne podstawowe standardy odpowiedzialności, a w szczególności aby była współmierna do wagi popełnionego czynu zabronionego, lecz z drugiej strony stanowią również gwarancje dla oskarżonego, że nie zostanie po raz kolejny pociągnięty do odpowiedzialności za czyn, który został już osądzony. W innych krajach zasada ne bis in idem jest postrzegana na poziomie konstytucyjnym, jako jedna z podstawowych gwarancji obywatelskich, lecz również w prawie stanowionym oraz zwyczajowym można znaleźć postanowienia odnoszące się bezpośrednio tej zasady. Wskazuje się bowiem na jej ścisły związek z zasadą proporcjonalności, która określa granice ingerencji państwa i jego organów w sferę praw i wolności jednostki.

Zjawiska zachodzące w polskim systemie prawnym w ciągu ostatnich kilkunastu lat sprawiły jednak, iż coraz większe znaczenie odgrywa bezpośrednie unormowanie tej zasady na gruncie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, lecz również odpowiednich mechanizmów rozwiązań określających sposoby rozstrzygania kolizji 17

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

norm prawnych. Przynależność państwa do różnych organizacji międzynarodowych wiąże się bowiem z ciągłą koniecznością dostosowania kształtu systemu prawa krajowego do ich postanowień, a tym samym również przejście od monocentrycznego systemu prawnego do modelu multicentrycznego. Także wyodrębnianie się bardzo wąskich dziedzin prawa zmusiło państwo do odpowiedniego dostosowania środków reakcji prawnej do stopnia naruszenia prawa i w efekcie do instrumentalizacji prawa oraz sankcji prawnych przejawiającego się w chaotycznym i przypadkowym ich stanowieniu, jak również zacieraniu się podstawowych konstrukcji, pojęć prawnych i funkcji właściwych dla danej dziedziny prawa i wykształcenia się na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nowej kategorii sankcji prawnych, jako tzw. sankcji represyjnych. Warto zatem zwrócić uwagę na skalę zaistniałego problemu oraz funkcjonowanie zakazu ne bis in idem w na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jako szczegółowej zasady konstytucyjnej.

POJĘCIE WARTOŚCI W UJĘCIU FILOZOFICZNOPRAWNYM Problem wartości w prawie od stuleci budzi ożywione dyskusje wśród przedstawicieli doktryny, jak również nieustannie pozostaje głównym przedmiotem zainteresowania orzecznictwa sądowego. Przyjęta przez ustawodawcę aksjologia całego systemu prawnego, jak również poszczególnych jego fragmentów ujętych w konkretne, a niekiedy bardzo wąskie dziedziny prawa wymaga bowiem od każdego, kto podejmuje się badania i rozstrzygania konkretnych problemów i zagadnień prawnych udzielenia w pierwszej kolejności odpowiedzi na pytanie, jaką wartość powinien realizować i czy w rzeczywistości ją realizuje. Jest to naturalną konsekwencją synchronizacji norm prawnych z normami etycznymi i moralnymi, a więc uznania, że dana norma prawna posiada swoją moc obowiązującą ze względu na aksjologiczne uzasadnienie w postaci aprobaty nakazywanych przez nią czynów, bądź też dezaprobaty czynów zakazywanych z punktu widzenia określonego systemu wartości2. Sam termin „wartość” jest pojęciem nieostrym i dość wieloznacznym. Na trudności w jego zdefiniowaniu zwrócił uwagę W. Tatarkiewicz wskazując, że zdaje się ono oznaczać „swoiste, proste, nierozkładalne zjawisko” jak „byt” czy „świadomość”, jednak w rzeczywistości to, co wygląda na definicję „wartości” jest raczej zastąpieniem wyrazu przez

2

Por. M. Piechowiak, Filozofia praw człowieka: prawa człowieka w świetle ich międzynarodowej ochrony, Lublin 1999, s. 209

18

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

inny wyraz mniej więcej to samo znaczący, jak na przykład „dobro” 3, bądź też omówieniem przybierającym zwykle jedną z dwóch postaci: własność rzeczy, bądź rzecz własność tę posiadającą4. Dopiero wprowadzenie w XIX wieku do filozofii kategorii ważności pozwoliło na wyraźne rozróżnienie tego, co faktyczne od tego, co normatywne, a więc bycia rzeczy od obowiązywalności idei i wartości i w konsekwencji uznania, że „wartość” ma wymiar normatywny i wyłącznie dodatnie znaczenie5. Charakterystyczną cechą wartości jest ich hierarchiczność. Mogą być one różnie postrzegane w zależności od osoby i grupy osób, jak również przyjmować postać nazwy jednostkowej lub ogólnej, odpowiednio z jednym albo wieloma desygnatami w zależności od danej dziedziny prawa. Zadaniem ustawodawcy jest dokonanie ich odpowiedniej klasyfikacji i hierarchizacji.

MULTICENTRYCZNOŚĆ SYSTEMU PRAWNEGO I JEGO KONSEKWENCJE Polska tradycja prawna przyzwyczaiła nas do ujmowania systemu prawnego w kategorii pewnej złożonej całości, której poszczególne elementy są ze sobą ściśle powiązane i ułożone na zasadzie hierarchiczności. Z zasady nadrzędności Konstytucji RP wynika zresztą, że jako akt prawny ulokowany na szczycie krajowego systemu źródeł prawa stanowi główny ośrodek decyzyjny w zakresie wykładni przepisów. Jego istota, jako aktu prawnego o najwyższej mocy prawnej w państwie wynika bowiem nie tylko z faktu ukształtowania formalnoprawnej podstawy obowiązującego prawa poprzez wyraźne określenie sposobu powoływania organów państwa i podstawowych zasad jego ustroju, lecz przede wszystkim z wyrażania podstawowych wartości na których oparty jest system prawa 6.

Z jednej strony pozwala to na odpowiednie ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki w państwie poprzez zagwarantowanie jej szeregu praw i wolności o zróżnicowanym charakterze, jak również nałożenia na nią pewnych obowiązków, lecz z drugiej umożliwia również eliminowanie z systemu prawnego tych przepisów, które są sprzeczne z jej 3

Należy zauważyć, że termin „wartość” został wprowadzony do powszechnego obrotu dopiero pod koniec XIX wieku głównie za pośrednictwem F. Nietzsche, który głosił hasło „przewartościowania wszystkich wartości”.

Wcześniej bowiem zastępował go termin „dobro”. Obecnie w filozofii przyjmuje się założenie, że „dobro” ma węższy zakres znaczeniowy niż „wartość” i z tego względu powinny być postrzegane jako korelaty wartości.

Zob. więcej na ten temat: Prawo administracyjne materialne ( w: ) System prawa administracyjnego, T. 7, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2012, s. 127 4 W. Tatarkiewicz, Dobro i oczywistość. Pisma etyczne pod redakcją Pawła J. Smoczyńskiego, Lublin 1989, s.

62 5 Por. M. Piechowiak, Filozofia praw człowieka: prawa człowieka w świetle ich międzynarodowej ochrony, Lublin 1999, s. 210-211 6 P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003, s.

64-65

19

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

postanowieniami. Należy jednak zauważyć, że obecny kształt Konstytucji RP będący wyrazem minimalizmu i kompromisu pomiędzy różnymi środowiskami politycznymi, interesami społecznymi oraz oczekiwaniami obywatelskimi nie uwzględnia podstawowych problemów prawnych jakie wytworzyły się w toku przemian społeczno-gospodarczych przełomu XX i XXI wieku. Wyodrębnianie się bardzo wąskich dziedzin prawa zmusiło bowiem państwo do konieczności dostosowania środków reakcji prawnej do stopnia naruszenia prawa i w konsekwencji powstawania nowego typu sankcji w polskim systemie prawnym przybierającym wręcz represyjny charakter. Problem ten jest zwłaszcza widoczny na gruncie prawa administracyjnego. Rozległość materii administracyjnoprawnej i jej zróżnicowany charakter uniemożliwia stworzenie jednolitej kodyfikacji normującej kwestię odpowiedzialności w związku z popełnieniem deliktu administracyjnego oraz jednoznacznie określającej

zasady

wymiaru

sankcji

administracyjnych.

Rozproszenie

sankcji

administracyjnych w różnych aktach prawnych stwarza jednak ciągłe ryzyko ich dublowania z sankcjami innego rodzaju, co w konsekwencji może prowadzić do wielokrotnego ponoszenia odpowiedzialności za ten sam czyn zabroniony7. Badania przeprowadzone przez M. Wicenciaka nad problemem istnienia i funkcjonowania sankcji administracyjnych w polskim systemie prawnym, jak również ich wymierzania przez uprawnione do tego organy państwowe wykazały, że wyłącznie na gruncie prawa administracyjnego jedno zachowanie podmiotu (działanie, bądź zaniechanie) oceniane z perspektywy różnych aktów prawnych może wyczerpywać jednocześnie znamiona deliktu administracyjnego oraz: wykroczenia, przestępstwa, czynu ściganego w postępowaniu dyscyplinarnym, jak również wykroczenia, bądź przestępstwa oraz czynu ściganego w postępowaniu dyscyplinarnym lub deliktu administracyjnego i przewinienia pracowniczego uzasadniającego wymierzenie na przykład kary porządkowej na podstawie przepisów prawa pracy albo wykroczenia, bądź przestępstwa oraz czynu ściganego w postępowaniu dyscyplinarnym, jak również może stanowić podstawę dochodzenia roszczeń o odszkodowanie na podstawie przepisów prawa cywilnego Problem jest na tyle istotny, że w sferze oddziaływania sankcji administracyjnych pozostaje coraz większa liczba podmiotów, a samo postępowanie administracyjne cechuje swoisty automatyzm. Przy ich wymierzaniu pomija się bowiem szereg czynników takich jak chociażby szkodliwość naruszenia prawa, stopień zawinienia sprawcy, jego możliwości finansowe, czy też inne okoliczności wpływające na możliwość wykonania kary.

7

Zob. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 137

20

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

W rzeczywistości wiąże się to również z brakiem odpowiedniego zabezpieczenia właściwego poziomu ochrony praw podmiotu podlegającego ukaraniu, co budzi wątpliwości w świetle obowiązywania podstawowych zasad konstytucyjnych zwłaszcza wobec zatracania się pierwotnego restytucyjno-prewencyjnego charakteru sankcji administracyjnych na rzecz fiskalizmu właściwego dla sankcji karno-skarbowych, jak również przejmowania innych cech właściwych dla sankcji penalnych.

ZAKAZ NE BIS IN IDEM W PRAWIE KARNYM Na gruncie przepisów prawa karnego zakaz ne bis in idem jest postrzegany jako zasada fundamentalna. Istotną regulacją rozstrzygającą problem zbiegu sankcji karnych za ten sam czyn zabroniony jest zwłaszcza art. 17 § 1 pkt 7 KPK w którym zasada ne bis in idem została ujęta w aspekcie dwóch negatywnych i zarazem ściśle ze sobą powiązanych przesłanek procesowych, a więc przeszkód skutecznie uniemożliwiających wszczęcie oraz dalsze prowadzenie postępowania sądowego, tj. stanu rzeczy osądzonej (res iudicata) oraz zawisłości sprawy (lis pendens). Przesłanka res iudicata dotyczy sytuacji, w której wcześniej wszczęte postępowanie przeciwko tej samej osobie o ten sam czyn zabroniony zakończyło się wydaniem prawomocnego orzeczenia, a więc takiego, które nie może być zaskarżalne w drodze zwyczajnych środków zaskarżenia, mimo iż mogłoby być zmienione w wyniku ich rozpoznania8. Istotą przesłanki lis pendens jest natomiast powrót do stanu pozostawania przez sprawcę czynu zabronionego w toku wcześniej wszczętego przeciwko niemu postępowania sądowego powstającego w chwili postawienia jej określonych zarzutów. Należy zauważyć, że uregulowanie zakazu ne bis in idem w przepisach prawa karnego wyraża z jednej strony postulat, aby wymierzana kara realizowała pewne podstawowe standardy odpowiedzialności, a w szczególności aby była współmierna do wagi popełnionego czynu zabronionego, lecz z drugiej strony stanowi również gwarancję dla oskarżonego, że nie będzie mógł zostać ponownie pociągnięty do odpowiedzialności karnej za czyn, który już raz został osądzony i – jak słusznie zauważył M. Rogalski – będzie chronił go przed publicznym poniżeniem, życiem w stanie niepewności oraz poczuciu braku bezpieczeństwa, jak również dodatkowymi wydatkami o charakterze finansowym, które są związane z kolejnym procesem9.

8 9

Kodeks postępowania karnego: komentarz, wyd. 6, pod red. A. Sakowicza, Warszawa 2015, s. 88 M. Rogalski, Przesłanka powagi rzeczy osądzonej w procesie karnym, Kraków 2005, s. 128-129

21

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Trudno zgodzić się z poglądem reprezentowanym przez W. Radeckiego, który sprowadza odpowiedzialność prawną wyłącznie do realizacji sankcji10. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby równoznaczne z uznaniem, że usankcjonowanie tego samego czynu zabronionego w aktach prawnych zróżnicowanych pod względem charakteru ponoszonej odpowiedzialności prawnej i tym samym każdorazowe pociągnięcie do odpowiedzialności jednego podmiotu za ten sam czyn zabroniony na podstawie różnych regulacji prawnych zawsze będzie zgodne z prawem niezależnie od okoliczności danej sprawy i tym samym stawiałoby pod znakiem zapytania faktyczne obowiązywanie zasady ne bis in idem.

Ponoszenie odpowiedzialności prawnej ma bowiem głębszy wymiar aksjologiczny.

Sprawiedliwość karania wynikająca wprost z treści przepisów Konstytucji RP przyznaje wszystkim podmiotom znajdującym się w sferze jej oddziaływania uprawnienie do roszczenia od państwa i jego organów obowiązek powstrzymywania się od nadmiernej ingerencji w sferę ich praw i wolności. Można zatem uznać zakaz ne bis in idem za szczególne prawo podmiotowe, którego treścią jest uprawnienie podmiotu naruszającego przepisy prawne, aby reakcja państwa była współmierna do wagi popełnionego czynu zabronionego.

INSTRUMENTALIZACJA PRAWA ORAZ SANKCJI PRAWNYCH Szczególnie widoczna w ostatnich latach i ciągle postępująca instrumentalizacja prawa uniemożliwia wdrożenie odpowiednich mechanizmów rozwiązań na poziomie ustawowym w przypadku zbiegu sankcji za ten sam czyn zabroniony11. Problem ten jest widoczny zwłaszcza na gruncie prawa administracyjnego, w niemniejszym jednak stopniu dotyczy on również takich dziedzin prawa jak gospodarcze, czy finansowe. W dużej mierze jest to powiązane ze zjawiskiem multicentryczności systemu prawnego. Przynależność państwa do różnych organizacji międzynarodowych pociąga za sobą konieczność dostosowania ich aktów prawnych do kształtu przepisów prawa krajowego, a tym samym odchodzenie od tradycyjnego modelu hierarchicznego systemu prawa będącego wytworem rodzimego 10

Zob. W. Radecki, Odpowiedzialność prawna w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2002, s. 61 [ cyt. za: ] J. Malanowski, Pojęcie i koncepcje odpowiedzialności administracyjnoprawnej (w: ) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, pod red. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2009, s. 173 11 Z pewnymi nielicznymi wyjątkami. Przykładem jest regulacja zawarta w art. 92c ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. 2001, Nr 125, poz. 1371 ), która stanowi, że: „Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 ust.1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowania wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ”

22

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

ustawodawcy i zastępowanie go modelem multicentrycznym, gdzie zamiast jednego istnieje kilka ośrodków decyzyjnych co do stanowienia prawa i wyznaczania kierunków jego wykładni12. Usuwanie kolizji norm prawa krajowego i wspólnotowego, jak również realizowanie standardów wyznaczonych przez prawo wspólnotowe zwłaszcza poprzez implementację dyrektyw do polskiego systemu prawnego powoduje, że przepisy prawne stanowione są w sposób masowy, chaotyczny, skomplikowany oraz przypadkowy, co jest efektem braku uprzedniego planowania legislacyjnego, zwłaszcza dokładnej analizy oraz należytej refleksji ze strony ustawodawcy i w konsekwencji prowadzi do zacierania się granic pomiędzy różnymi dziedzinami prawa i tym samym mieszania się podstawowych pojęć i konstrukcji prawnych, jak również rozproszenia sankcji prawnych z pogranicza różnych dziedzin prawa w obrębie jednego aktu prawnego13.

Wobec powyższych okoliczności wydaje się, że najsensowniejszym rozwiązaniem byłoby stworzenie przez ustawodawcę odpowiednich mechanizmów rozstrzygających problem podwójnego karania za ten sam czyn zabroniony na poziomie konstytucyjnym. Ich brak istotnie wpływa na stopień przewlekłości postępowania sądowego. Rozstrzygnięcie kolizji norm przewidujących podwójne, bądź też wielokrotne karanie jednego podmiotu za ten sam czyn zabroniony wymaga bowiem każdorazowego wystąpienia organu prowadzącego postępowanie do Trybunału Konstytucyjnego w celu zbadania zgodności ponownego nałożenia sankcji z przepisami Konstytucji RP. ZASADA NE BIS IN IDEM NA GRUNCIE ORZECZNICTWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJJNEGO

Istnienie i funkcjonowanie zakazu ne bis in idem w polskim systemie prawnym na poziomie konstytucyjnym jest bowiem niepodważalne, mimo, iż nie wynika on wprost z treści przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Trybunał Konstytucyjny stoi na straży przekonania, że istota zakazu ne bis in idem jako fundamentalnej zasady prawa karnego wynika przede wszystkim z faktu, że stanowi ona szczególny element zasady demokratycznego

państwa

prawnego

urzeczywistniającego

zasady

sprawiedliwości

społecznej oraz prawa do rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej14. Należy zatem uznać,

12

E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, Państwo i Prawi 2005, Nr 4, s. 3-10 13 Zob. więcej na ten temat: J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 261-268 14 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r., K 45/14

23

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

że zasada ne bis in idem, mimo iż nie została wyrażona expressis verbis w tekście Konstytucji RP, to znajduje jednak swoje umocowanie w innych normach konstytucyjnych, a więc przede wszystkim w art. 2 oraz 45 ust. 1. Kwestią kontrowersyjną jest natomiast poszukiwane umocowania dla tej zasady w art. 30 Konstytucji RP odnoszącej się do przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego utożsamianie naruszenia każdego prawa i wolności z naruszeniem godności pozbawiałoby gwarancje zawarte w art. 30 Konstytucji samodzielnego pola zastosowania i tym samym spłycałoby oraz nadmiernie upraszczało sens oraz treść normatywną zawartą w pojęciu, którym operuje ten przepis prawa15. Konstytucyjnie zagwarantowana godność człowieka może być bowiem rozpatrywana w dwóch wymiarach: jako wartość transcendentna, pierwotna wobec innych praw i wolności człowieka dla których jest źródłem, a przy tym przyrodzona i niezbywalna, gdyż towarzyszy człowiekowi zawsze i nie może zostać naruszona zarówno przez prawodawcę jak i inne podmioty oraz jako „godność osobowa” najbliższa temu, co może być określane mianem prawa osobistości, gdyż obejmuje zarówno wartości życia psychicznego każdego człowieka, jak również te, które określają podmiotową pozycję jednostki w społeczeństwie i zarazem składają się na należny mu szacunek 16. Godność człowieka powinna być zatem postrzegana przede wszystkim jako źródło wolności i praw człowieka, ich rdzeń oraz fundament przybierający względem nich pierwotny charakter 17. W związku z tym należy

uznać, że szczegółowe prawa i wolności człowieka są bezpośrednio powiązane

z zasadą godności człowieka uregulowaną w art. 30 Konstytucji RP w ten sposób, że znajdują w niej swoje aksjologiczne uzasadnienie, czego konsekwencją jest niemożność ich ograniczenia, gdyż prowadziłoby to do jednoczesnego naruszenia tej zasady. Słuszny zatem wydaje się pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny, że zasada godności człowieka obejmuje najważniejsze wartości, które nie korzystają z innych samodzielnych gwarancji na gruncie konstytucyjnym, a które dotykają istoty pozycji jednostki w społeczeństwie, jej relacji do innych osób oraz do władzy publicznej18, a tym samym odnosi się również do zasady ne bis in idem, która znajduje w niej swoje pośrednie umocowanie i zarazem aksjologiczne uzasadnienie. Normy prawne określające prawa podmiotowe nie muszą bowiem wynikać 15

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 Zob. wyrok TK z dnia 5 marca 2003 r., K 7/01; por. też wyrok TK z dnia 22 lutego 2005, K 10/04 oraz wyrok TK z dnia 12 maja 2008, SK 43/05 17 Należy jednak odróżnić pojęcie „źródła” od „przyczyny”. Nie można bowiem ujmować godności jako przyczyny praw człowieka, gdyż nie generuje ona treści tych praw, gdyż jest to sprawą prawodawcy . Wynika to zresztą jednoznacznie z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zob. postanowienie TK z dnia 22 lipca 2014 r. SK 20/1 18 Wyrok TK z dnia 5 marca 2003 r., K 7/01 16

24

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

bezpośrednio z Konstytucji, lecz mogą być efektem pośredniej interpretacji innych norm konstytucyjnych, a zwłaszcza wspomnianych wyżej klauzul generalnych. Taką pośrednią interpretację zasad prawnych wspiera zresztą teoria praw podstawowych R. Alexy’ego opierającej się na założeniu, że w obrębie jednego systemu prawnego można wyróżnić dwa rodzaje zasad: wyraźnie sformułowane w odpowiednich aktach prawnych przez prawodawcę zasady w znaczeniu dyrektywalnym oraz wywodzone z treści poszczególnych aktów prawnych przy pomocy odpowiednich zabiegów argumentacyjnych zasady w znaczeniu opisowym19.

ZASADA NE BIS IN IDEM JAKO PRAWO PODMIOTOWE Przyznanie zasadzie ne bis in idem rangi szczegółowej zasady konstytucyjnej wiąże się z nadaniem jej charakteru normy nadrzędnej wobec pozostałych norm uregulowanych na niższych szczeblach w hierarchii źródeł prawa. Jest to zresztą naturalną konsekwencją zakwalifikowania zasad do kategorii norm, ich odpowiedniej klasyfikacji i w efekcie hierarchizacji w systemie prawnym. W relacji do zwykłych norm, zasady prawa wyróżnia bowiem ich zasadniczy charakter, który jest oceniany z punktu widzenia nadrzędności hierarchicznej i treściowej, jak również szczególnej doniosłości społecznej oraz roli pełnionej przez nie w wyodrębnionej całości normatywnej20. Z zasady ne bis in idem wynika szczególnej kategorii prawo podmiotowe, którego treścią jest zakaz podwójnego, bądź też wielokrotnego karania rozumianego jako stosowanie środka represyjnego wobec tej samej osoby fizycznej za popełnienie tego samego czynu zabronionego21. Jako zakaz optymalizacyjny określa ona złożoną sytuację prawną jednostki przede wszystkim względem państwa i jego organów, lecz także innych podmiotów. O konstytucjonalizacji tej zasady będzie zatem decydować funkcja, jaką będzie ona pełniła w całym systemie prawnym, bądź też poszczególnych jego gałęziach. Z jej treści, jak również z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż zakaz ne bis in idem pełni w polskim systemie prawnym szczególną funkcję ochronną, która może być rozpatrywana zarówno w aspekcie podmiotowym, jak również przedmiotowym. Z punktu widzenia jednostki bardziej doniosłą funkcję realizuje niewątpliwie w aspekcie podmiotowym, gdyż stanowi dla niej gwarancję

19

Zob. H. Izdebski, Elementy teorii i filozofii prawa, wyd. 2, Warszawa 2011, s. 212-213 Por. M. Kordela, Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012, s. 14 oraz A. Sakowicz, Zasada ne bis in idem w prawie karnym w ujęciu paneuropejskim, Białystok 2011, s. 62 21 Wyrok TK z dnia 8 października 2002 r. , K 36/00 oraz wyrok TK z dnia 29 kwietnia 1998 r., K 17/97 20

25

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

ochrony przed nadmierną represyjnością ze strony państwa i jego organów. W tym aspekcie funkcja ochronna zakazu ne bis in idem sprowadza się również do postulatu, aby wymierzana kara realizowała pewne podstawowe standardy odpowiedzialności, a w szczególności, aby była współmierna do wagi popełnionego czynu zabronionego. Kumulowanie rożnego rodzaju sankcji przy jednoczesnym spełnieniu przesłanek tożsamości czynu i podmiotu może bowiem stanowić rażące naruszenie zasady proporcjonalności reakcji państwa na naruszenie obowiązku prawnego. W aspekcie przedmiotowym funkcja ochronna odnosi się natomiast do ochrony powagi i trwałości prawomocnych orzeczeń sądowych22.

POJĘCIE ODPOWIEDZIALNOŚCI REPRESYJNEJ Pociągnięcie jednostki do odpowiedzialności w dwóch różnych postępowaniach o charakterze sankcyjnym nie zawsze będzie jednak równoznaczne z naruszeniem zasady ne bis in idem23. Procedura weryfikacji oraz ostateczna ocena, czy określone przepisy naruszają zasadę ne bis in idem wobec braku odpowiednich mechanizmów rozwiązań wdrożonych przez prawodawcę na poziomie konstytucyjnym, bądź ustawowym należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i przebiega ona dwuetapowo: poprzez ustalenie, czy środki przewidziane przez ustawodawcę mają charakter sankcji oraz poddania ich dalszej weryfikacji pod kątem realizowanych przez nie celów. Wykazanie, iż środki o charakterze sankcji realizują identyczne cele jest równoznaczne z naruszeniem zasady ne bis in idem24.

Problematyka kumulowania sankcji za ten sam czyn zabroniony jest pośrednio związana z uznaniem, że zakres pojęcia „odpowiedzialność karna” na poziomie konstytucyjnym

jest

szerszy

oraz

niezależny

od

treści

przypisywanych

mu

w ustawodawstwie zwykłym i na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego funkcjonuje jako tzw. odpowiedzialność represyjna. Wprowadzenie nowej kategorii odpowiedzialności, która – jak słusznie wskazuje P. Burzyński – jest ściśle związana z prawem karania poprzez sam źródłosłów pojęcia „represja” nie została jednak wyraźnie 22

Por. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., P 32/12 Zob. np. wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., P 50/13 w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 278 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny ( Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm. ) oraz art. 57 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z 2013 r., poz. 984 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 457, 490, 900, 942 i 1101 ) są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim dopuszczają jednoczesne stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej, za ten sam czyn polegający na nielegalnym poborze energii elektrycznej, odpowiedzialności karnej za przestępstwo kradzieży energii z art. 278 § 5 ustawy – Kodeks karny oraz opłaty przewidzianej w art. 57 ust. 1 pkt. 1 ustawy – Prawo energetyczne 24 Zob. wyrok TK z dnia 1 grudnia 2016 r., K 45/14 23

26

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zdefiniowana25. Trybunał Konstytucyjny stoi zresztą na straży przekonania, że odpowiedzialność karna sensu stricto stanowi tylko jedną z form odpowiedzialności na podstawie której stosuje się środki o charakterze represyjnym.

Tendencja orzecznicza rozszerzająca zakres zastosowania zakazu ne bis in idem również na inne formy postępowania, które nie mają formalnie charakteru karnoprawnego, ale które charakteryzują się tym, że przynajmniej w początkowej fazie postępowania mogą prowadzić je inne niż sądy organy państwowe i w ramach swoich uprawnień nakładać środki o charakterze represyjnym doprowadziła w zasadzie do zakwalifikowania ich jako postępowania karne26.

KRYTERIA USTALANIA REPRESYJNEGO CHARAKTERU SANKCJI Kryteria ustalania represyjnego charakteru odpowiedzialności wielokrotnie były przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Z utrwalonego i zarazem bogatego orzecznictwa wynika bowiem, iż o karnym charakterze odpowiedzialności decydują trzy podstawowe kryteria powszechnie określane, jako kryteria Engela, tj.: kwalifikacja prawna czynu w systemie prawa krajowego, charakter czynu oraz rodzaj sankcji grożącej za jego popełnienie, jak również stopień jej surowości.

Pierwsze kryterium stanowi jedynie punkt wyjścia dla całościowej oceny, czy dane regulacje prawne naruszają zakaz ne bis in idem, gdyż nie ma ono charakteru rozstrzygającego, a jego rola sprowadza się wyłącznie do wstępnej analizy sankcji pod kątem realizowania przez nie funkcji represyjnej, właściwej prawu karnemu. Drugie i trzecie kryterium mogą być stosowane alternatywnie, niemniej jednak podkreśla się, iż powinny zostać poddane kumulatywnej weryfikacji w każdym przypadku, gdy ich oddzielna analiza nie pozwala na udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, co do charakteru odpowiedzialności.

Samo uznanie, że dana regulacja prawna ma charakter powszechny i służy ochronie dóbr prawnych, których ochrona zapewniania jest zwykle przez normy karne może bowiem przesądzać o represyjnym charakterze sankcji27. Podobne kryteria przyjął także Trybunał 25

P. Burzyński, Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008, s. 65-66 Por. wyrok TK z dnia 26 listopada 2003 r., SK 22/02 oraz wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02 27 Wyrok ETPC z dnia 8 czerwca 1976 r. w sprawie Engel i inni przeciwko Holandii, skarga nr 5100/71; wyrok ETPC z dnia 21 lutego 1984 r. w sprawie Öztürk przeciwko Niemcom, skarga nr 8544/79; wyrok ETPC z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie Zooltukhin przeciwko Rosji, skarga nr 14939; wyrok ETPC z dnia 25 czerwca 2009 r., w sprawie Maresti przeciwko Chorwacji, skarga nr 55759/07; wyrok ETPC z dnia 9 października 2003 r. w sprawie Ezeh i Connors przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skargi nr 39665/98 oraz 40086/98; wyrok ETPC z dnia 24 lutego 1994 r. w sprawie Bendenoun przeciwko Francji, skarga nr 12547/86 26

27

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Sprawiedliwości Unii Europejskie poprzez wyraźne wskazanie, że o karnym charakterze odpowiedzialności decyduje: kwalifikacja prawna naruszenia w prawie krajowym, charakter naruszenia oraz sankcji, jak również stopień jej rygoryzmu28.

Konsekwencją przejęcia systemu prawa wspólnotowego przez prawo krajowe jest obowiązek respektowania przez państwo zasad ogólnych będących jego źródłem i zarazem gwarancją

przestrzegania

fundamentalnych

wartości,

a

więc

również

konstrukcji

określających dyrektywy rozstrzygania kolizji norm prawnych. Gwarancji przestrzegania zakazu ne bis in idem należy zatem doszukiwać się również m.in. w art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 4 ust. 1 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zwłaszcza ostatnia regulacja dostarczyła podstaw do uznania, iż o naruszeniu zakazu ne bis in idem świadczy spełnienie warunków: tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz czynu zagrożonego karą o charakterze odwetowym.

Do dorobku orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej odwołuje się również Trybunał Konstytucyjny poprzez sformułowanie na gruncie swojego orzecznictwa wyraźnych kryteriów identyfikowania odpowiedzialności karnej i stanowiących jej znamiona sankcji represyjnych. Należą do nich: stopień dolegliwość sankcji oraz istota, cele i pełnione przez nią funkcje 29. Należy przy tym zauważyć, że dolegliwość sankcji rozpatrywana jest z punktu widzenia zrealizowania przez nią przesłanki odpowiedzialności obiektywnej, która jednoznacznie przesądza o represyjnym charakterze sankcji. Sankcje o charakterze represyjnym odznaczają się niewątpliwie bardzo wysokim stopniem surowości. Dolegliwość kary – jak słusznie zresztą zauważył K. Wojtyczek – polega, bowiem na tym, że z jednej strony intensywność ingerencji w określone dobra podmiotu odpowiedzialnego wykracza poza zakres absolutnie niezbędny do usunięcia skutków naruszenia prawa i przywrócenia stanu zgodnego z prawem, z drugiej zaś strony intensywność tej ingerencji wykracza poza zakres absolutnie niezbędny, by uniemożliwić powstanie określonego stanu rzeczy30. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego istota sankcji karnej wiąże się z przypisaniem sprawcy czynu zabronionego ujemnej oceny społecznej z powodu zawinionego naruszenia prawa, realizowania celów w postaci prewencji 28

Wyrok TSUE z dnia 5 czerwca 2012 r. w postępowaniu przeciwko Łukaszowi Marcinowi Bondzie, sygn.

C-489/10 oraz wyrok TSUE z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie Åklagaren przeciwko Hans Åkerberg Fransson, sygn. C-617/10 29 Wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., P 32/12 30 K. Wojtyczek, Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego. Uwagi na gruncie Konstytucji RP, Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych 1999, z. 1, s. 54 [ cyt. za ]: P. Burzyński, Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008, s. 83

28

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

generalnej oraz indywidualnej, jak również pełnieniem funkcji retrybutywnej31. Sankcja karna zawsze będzie zatem ujmowana w kategorii odpłaty za popełniony czyn zabroniony i poprzez dotkliwe konsekwencje dla sprawcy czynu zabronionego będzie oddziaływała zarówno na samego sprawcę, aby powstrzymywał się on od ponownego naruszenia prawa, jak również na inne podmioty.

PODSUMOWANIE Wobec powyższych rozwiązań stosowanych w polskim systemie prawnym oraz dużej swobody orzekania i zarazem luzu decyzyjnego przyznanego Trybunałowi Konstytucyjnemu przez prawodawcę poprzez niedostosowanie mechanizmów rozwiązań na poziomie zarówno ustawowym, jak i konstytucyjnym do wagi problemu kumulowania sankcji za ten sam czyn zabroniony powstaje pytanie, czy został odpowiednio zabezpieczony poziom praw jednostki na wszystkich etapach postępowania, w tym również na poziomie rozpatrywania skargi konstytucyjnej. Rozszerzenie zakresu odpowiedzialności karnej również na te postępowania, które oprócz przestępstw obejmują swoim zakresem także wykroczenia, jak również delikty administracyjne, bądź podatkowe może bowiem niewątpliwie prowadzić do świadomego i celowego nadużywania przez państwo i jego organy ius puniendi, a tym samym do istotnego pogwałcenia zasady proporcjonalności. Zwłaszcza automatyzm cechujący postepowanie administracyjne może powodować, iż sankcja nałożona na jednostkę dopuszczającą się naruszenia obowiązku prawnego wynikającego z władczego ukształtowania jego sytuacji prawnej przez uprawniony do tego organ administracji publicznej będzie nieodwracalna i szczególnie dla niej dotkliwa poprzez rażącą niewspółmierność do stopnia jego naruszenia. Wątpliwości wywołuje również sporny charakter sankcji egzekucyjnych, gdyż w doktrynie wskazuje się, że zakaz ne bis in idem nie odnosi się do sankcji egzekucyjnych, gdyż nie jest represją i zarazem karą administracyjną sensu stricto, dlatego można wymierzać ją wielokrotnie, a już nałożoną cofnąć, jeżeli cel zostanie osiągnięty.

Kwestia administracyjnych kar pieniężnych została bowiem jednoznacznie rozstrzygnięta na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w ten sposób, że: „administracyjne kary pieniężne zaliczane są do szerzej ujmowanej konstytucyjnej, a więc autonomicznej, odpowiedzialności karno-represyjnej (…). Administracyjne kary pieniężne, nakładane w określonej wysokości w razie obiektywnego naruszenia obowiązków ustawowych, mogą 31

Por. wyrok TK z dnia 21 października 2015 r., P 32/15

29

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

jednocześnie być środkiem represji i odpłaty za niewykonanie określonych obowiązków najczęściej typu administracyjnego. Stają się wówczas instrumentem szerzej pojętej polityki karania, zaś sama instytucja kary pieniężnej stanowi zagadnienie interdyscyplinarne, wspólne prawu karnemu i administracyjnemu. Interdyscyplinarność mechanizmu karania oznacza, że represyjne sankcje administracyjne należą do szerszej kategorii prawa represyjnego, odpowiadającego autonomicznemu konstytucyjnemu pojęciu „postępowania karnego” występującemu w art. 42 Konstytucji”32.

W obecnym stanie prawnym pierwszorzędną rolą prawodawcy powinno być zatem wprowadzenie minimalnych standardów rozwiązań problemu podwójnego ( wielokrotnego ) karania za ten sam czyn zabroniony, aby zapewnić odpowiedni poziom ochrony praw jednostki przed nadmierną represyjnością ze strony państwa na wzór wynikających z rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych oraz rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77)31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji. Formułują one bowiem pewne podstawowe postulaty o charakterze materialnoprawnym, jak i proceduralnym, którymi powinien kierować się organ administracji publicznej przy wymierzaniu sankcji administracyjnych, do których w szczególności należy zaliczyć wprowadzenie jednolitego katalogu sankcji i przesłanek ich wymiaru wyraźnie uregulowanych na poziomie ustawowym, nakaz uwzględnienia przy wymiarze rodzaju oraz wysokości sankcji prawnej również wcześniej już wymierzonych sankcji za to samo naruszenie prawa, jak również zakaz ich nałożenia w przypadku zaistnienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność administracyjną, bądź późniejszego obostrzenia sankcji w przypadku, gdy została ona wcześniej wymierzona według łagodniejszych zasad. Wadą wyznaczonych standardów rozwiązań dla państw członkowskich jest wyłącznie fakt, iż nie są one formalnie wiążące i odnoszą się wyłącznie do regulacji normujących materię administracyjnoprawną. Niemniej jednak należy uznać, że mogą one stanowić istotną wskazówkę dla unormowania przez prawodawcę odpowiednich mechanizmów rozwiązań na poziomie konstytucyjnym.

32

Wyrok TK z dnia 15 października 2013 r., P 26/11

30

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

SUMMARY

Current Polish legal mechanisms regarding principle ne bis in idem are inadequate. It seems that the level of individual rights protection at all stages of the proceedings is insufficient. Therefore, the primary role of the legislator should be to introduce minimum standards ensuring the adequate level of protection of the individual’s rights against excessive repressive measures from the State following the recommendations of the Committee of Ministers of the Council of Europe No R (91 )1 of February 13, 1991 on administrative sanctions and resolution of the Committee of Ministers of the Council of Europe No 77(31) of 28 September 1997 on the protection of individuals in matters dealt with by administrative organs.

31

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne: 1. Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz. Urz. UE 2007/C 303/02) 2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78, poz. 483) 3. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 16 grudnia 1966 r. (Dz. U. 1977 Nr 38, poz. 167) 4. Protokół nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony dnia 22 listopada 1984 r. w Strasburgu (Dz. U. 2003 Nr 42, poz. 364) 5. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U 1997 Nr 88, poz. 553) 6. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. 1997 Nr 89, poz. 555) 7. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2001 Nr 125, poz.

1371) 8. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.)

9. Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych 10. Rezolucja Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77)31 z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji

Wydawnictwa zwarte: 1. Burzyński P., Ustawowe określenie sankcji karnej, Warszawa 2008 2. Izdebski H., Elementy teorii i filozofii prawa, wyd. 2, Warszawa 2011 3. Kodeks postępowania karnego: komentarz pod red. A. Sakowicza, Warszawa 2015 4. Kordela M., Zasady prawa. Studium teoretycznoprawne, Poznań 2012 5. Rogalski M., Przesłanka powagi rzeczy osądzonej w procesie karnym, Kraków 2005 32

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

6. Piechowiak M., Filozofia praw człowieka: prawa człowieka w świetle ich międzynarodowej ochrony, Lublin 1999 7. Prawo administracyjne materialne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla (w:) System prawa administracyjnego, t. 7, Warszawa 2012 8. Radecki W., Odpowiedzialność prawna w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2002 9. Sakowicz A., Zasada ne bis in idem w prawie karnym w ujęciu paneuropejskim, Białystok: 2011 10. Tatarkiewicz W., Dobro i oczywistość. Pisma etyczne pod redakcją Pawła J. Smoczyńskiego, Lublin 1989 11. Tuleja P., Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003, s. 64-65 12. Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi pod red. A. Marka, Warszawa 2009 13. Wincenciak M., Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008 14. Zimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa: Wolters Kluwer business 2013

Artykuły: 1. Łętowska E., Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, Państwo i Prawo, nr 4/2005 2. Wojtyczek K., Zasada wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego. Uwagi na gruncie Konstytucji RP, Czasopismo Prawa Karnego i Nauk Penalnych z. 1/1999

33

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

KACPER MILKOWSKI33

PRAWO DO PRYWATNOŚCI ORAZ OCHRONA DANYCH OSOBOWYCH OSÓB MONITOROWANYCH PRZEZ PRYWATNE BEZZAŁOGOWE STATKI POWIETRZNE W KONSTYTUCJI RP

RIGHT TO PRIVACY AND DATA PROTECTION OF PERSONS MONITORED BY UNMANNED AIRCRAFT IN THE POLISH CONSTITUTION słowa kluczowe: prywatność, ochrona danych osobowych, drony, bezzałogowy statek powietrzny, UAS, prawo konstytucyjne

keywords: privacy, data protection, drones, unmanned aircraft, UAS, constitutional law

STRESZCZENIE W niniejszym rozdziale autor porusza tematykę związaną z prawem do prywatności oraz ochroną danych osobowych osób monitorowanych objętych oglądem kamer zamieszczonych na pokładzie cywilnych bezzałogowych statków powietrznych. Wiele kontrowersji budzi wykorzystywanie bezzałogowych statków powietrznych do prowadzenia obserwacji. Istnieje obawa związana z właściwą ochroną danych pozyskiwanych w ten sposób oraz ich dystrybuowaniem i ewentualnym naruszaniem prawa do prywatności.

33

Magister prawa, aplikant Olsztyńskiej Izby Adwokackiej, doktorant w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego i Penitencjarnego na Uniwersytecie Warmińsko - Mazurskim w Olsztynie. Autor publikacji z zakresu prawa międzynarodowego publicznego oraz karnego materialnego.

34

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Konieczne jest wypracowanie przez ustawodawcę zasad dotyczących prawa do prywatności i ochrony danych osobowych w tym kontekście na poziomie konstytucyjnym.

EXTRACT

In this chapter, the author raises issues related to the right to privacy and protection of personal data of persons monitored by the cameras placed on civil unmanned aircraft. Many controversies are raised by the use of unmanned aircraft for observation. There is a fear associated with the appropriate protection of data collected in this way and their distribution and possible violations of the right to privacy. Therefore, it is necessary to develop the constitutional provision to deal with these issues.

WPROWADZENIE Problematyka prawa do prywatności oraz ochrony danych osobowych w kontekście korzystania z cywilnych bezzałogowych statków powietrznych (dalej: UAS) jest w tej chwili przedmiotem analizy wielu organów zarówno na szczeblu państwowym, europejskim, jak i międzynarodowym. Zainteresowanie wynika przede wszystkim z faktu, że UAS mogą być wykorzystywane

celowo

lub

mimowolnie

do

pozyskiwania

dużej

ilości

danych

kwalifikowanych jako dane osobowe, zazwyczaj bez wiedzy podmiotu, którego te dane dotyczą. Są w stanie śledzić obserwowane obiekty i wkraczać do przestrzeni wcześniej niedostępnych. Miniaturyzacja technologii sprawia, że ludzie mogą nawet nie wiedzieć, że są monitorowani przez bezzałogowy statek powietrzny. Każdy z nas może być przyłapany w sytuacji dla niego niekomfortowej. Szczególne wyzwanie może stanowić jeszcze niepraktykowany, rutynowy i regularny nadzór określonych przestrzeni przez UAS. Celem ochrony danych osobowych jest zagwarantowanie każdemu człowiekowi prawa do możności decydowania o sobie w sferze informacji, jak i przysługującego prawa do ochrony prywatności i intymności34. Prywatność, której element stanowi ochrona danych osobowych, oznaczać będzie w aspekcie normatywnym uprawnienie podmiotu do kreowania własnej sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji

i niedostępna dla innych35.

Niekontrolowane wykorzystywanie bezzałogowych statków może doprowadzić do sytuacji, 34

D. Ossowska-Salamonowicz, Ochrona danych osobowych w działalności dziennikarskiej, Olsztyn 2015, s. 69, http://wydawnictwo.uwm.edu.pl/artykul/20/e-monografie.html 35 M. Pryciak, Prawo do prywatności, http://www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/37379/011.pdf

35

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

w której każdy ruch człowieka jest monitorowany, analizowany i katalogowany przez władze lub podmioty prywatne. Zauważyć należy, iż w Polsce brakuje przepisów, które regulowałyby zarówno poruszanie się UAS w przestrzeni powietrznej, w tym nad prywatnymi nieruchomościami, jak również nagrywania przez UAS. Mimo to, nie jest prowadzona szeroka debata publiczna na temat korzystania z UAS w zakresie tego typu działaniań. Są to inicjatywy wymagane, gdyż gwarancje ochrony prywatności zapewnia obecnie konstytucja oraz (bardziej szczegółowo) postanowienia ustawy o ochronie danych osobowych, które jednak nie zawsze mogą znaleźć zastosowanie w przypadku używania UAS. PRAWO DO PRYWATNOŚCI I OCHRONA DANYCH OSOBOWYCH Wraz z coraz szerszym zastosowaniem rozwijającej się technologii bezzałogowych statków powietrznych, ustawodawca zmierzyć się musi z problemem jakim jest możliwie jak najpełniejsza realizacja prawa do prywatności oraz ochrony danych osobowych 36. UAS wyposażone są najczęściej w kamery, które pozwalają na nagrywanie i to w najwyższych możliwych rozdzielczościach. Możliwy jest już zakup urządzenia za kilkaset złotych wyposażonego w dobrej jakości sprzęt nagrywający. Problemem wobec podstawowych praw jest możliwość wykorzystania UAS, jako systemu monitoringu wizyjnego, który definiowany jest jako system, który umożliwia zarówno rejestracje, jak i obserwację zdarzeń z odległości za pomocą kamery, z której obraz przekazywany jest do urządzenia odbiorczego 37 – może polegać to zarówno na tym, że obraz zostaje zapisany na nośniku pamięci, bądź jest przekazywany „na żywo” i umożliwia zapoznanie się z nim przez operatora. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby UAS wyposażony był jednocześnie w kamerę, która nagrywa obraz na pamięć wewnętrzną, jak i kamerę, która przekazuje na przykład do gogli, czy monitora obraz w ramach technologii First Person View (dalej: FPV). FPV polega na umieszczeniu w UAS kamery, która przekazuje za pomocą fal radiowych obraz bezpośrednio do osoby znajdującej się na ziemi. Zapewnia ona widok zbliżony do tego, jaki ma pilot będący za sterami statku powietrznego. Powyższa technologia pozwala na wykonywanie lotów na wiele kilometrów.

Jedynym ograniczeniem jest zasięg, który uzależniony jest od konfiguracji sprzętowej 36

P. Mączyński, R. Płaszowska, Prawo do prywatności oraz ochrona danych osobowych osób monitorowanych przez systemy monitoringu wizyjnego funkcjonujące w celu zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego, Internetowy Przegląd Prawniczy Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, nr 3/2015, s. 5 37 P. Waszkiewicz, Wielki brat. Rok 2010. Systemy monitoringu wizyjnego – aspekty kryminalistyczne, kryminologiczne i prawne, Warszawa 2010, s. 30

36

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

użytkowania. Bardzo często osoby korzystające z tego typu urządzeń wspomagają się OSD (On Screen Display), czyli technologią konfiguracji parametrów – pozwala na wyświetlanie określonych danych na ekranie. Jest to swoista namiastka prawdziwych systemów wspomagających prace pilota. Dzięki OSD operator cały czas dysponuje informacjami telemetrycznymi38.

Ryzyko naruszenia prawa do prywatności jak również prawo do ochrony danych osobowych jest ściśle związane ze specyfiką tego typu urządzeń. Nie trudno sobie wyobrazić, że osoba kupuje UAS, następnie nagrywa inną osobę i umieszcza film w Internecie. Polskie prawo lotnicze umożliwia loty cywilnymi bezzałogowymi statkami powietrznymi w zasięgu wzroku, ustawodawca jednak nie wprowadził szczegółowych regulacji39, które realizowałby w sposób skuteczny przestrzeganie tych podstawowych gwarancji konstytucyjnych. Prawo do ochrony danych osobowych zostało zapewnione w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r40. w art. 51, który stanowi w ust. 1 i 2, iż nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby oraz, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. W sytuacji gdyby nie była w prawidłowy sposób zagwarantowana taka ochrona, to jednostka pozbawiona byłaby możliwości decydowania o swoim losie. Wynika z tego, że informacje, które zostają uznane przez konkretną osobę za intymne, czy prywatne mogą zostać zachowane przez nią w tajemnicy41. Każdemu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przysługuje – zgodnie z art.

47 - prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Sprawy te szczegółowo reguluje ustawa o ochronie danych osobowych (dalej: u.o.d.o.)42, a także o ochronie informacji niejawnych43. Kluczowe dla przedmiotu publikacji ma znaczenie art. 6 u.o.d.o., w którym wskazane zostało czym są dane osobowe. Zgodnie z jego treścią za dane osobowe uważa się wszelkie informacje 38

P. Sawicki, Bezzałogowe aparaty latające UAV w fotogrametrii i teledetekcji – stan obecny i kierunki rozwoju, Archiwum Fotogrametrii, Kartografii i Teledetekcji, nr 23/2012, s. 366 39 Korzystanie z UAS uzależnione jest od charakteru lotu – czy jest to lot rekreacyjny, sportowy, czy komercyjny – oraz od wagi urządzenia. Wymogiem w przypadku innych lotów aniżeli rekreacyjne i sportowe niezbędne jest uzyskanie świadectwo kwalifikacji operatora UAS, które wydawane jest przez Urząd Lotnictwa Cywilnego. Aby otrzymać takie świadectwo konieczne jest zdanie egzaminu teoretycznego i praktycznego, okazanie wyników badania lotniczo-lekarskiego oraz wykupienie polisy ubezpieczeniowej – A. Beskierska, Drony - prawna przyszłość bezzałogowych statków, Rzeczpospolita 2015, http://www.rp.pl/Opinie/307299946-Drony---prawnaprzyszlosc-bezzalogowych-statkow.html&template=printart 40 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78, poz. 483) 41 D. Ossowska-Salamonowicz, Ochrona danych osobowych w działalności dziennikarskiej, Olsztyn 2015, s. 69 - 71, http://wydawnictwo.uwm.edu.pl/artykul/20/e-monografie.html 42 Ustawa o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 2014, poz.1182 z późń. zm.)

43 Ustawa o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz.U. nr 182, poz. 1228 z późn. zm.)

37

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Identyfikacja może być dokonana zarówno w sposób bezpośredni jak i pośredni tj. poprzez jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Stąd nawet nie w pełni szczegółowy zapis video będzie traktowany jako dane osobowe, jeżeli odbiorca ze względu na szczególne cechy będzie mógł powiązać osobę uwiecznioną na filmie z osobą identyfikowaną44. Zaznaczyć należy, iż w art. 6 ust. 3 u.o.d.o. sformułowany został wyjątek, iż informacji nie uważa się za umożliwiające określenie tożsamości osoby, jeżeli wymagałoby to nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Nie ulega wątpliwości, że przesłanki zostały sformułowane w sposób ogólny, nieostry, co wymaga za każdym razem dokonania szczegółowej analizy pod kątem tego, czy na przykład dany organ ma do czynienia z danymi osobistymi, czy też nie. Taki stan rzeczy ma doniosłe znaczenie wobec zapisu wideo, który jest specyficznym rodzajem danych osobowych. Takie stanowisko podtrzymał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2014 r. (sygnatura akt II SA/Wa 2393/13), który w uzasadnieniu stwierdził, że system monitoringu wizyjnego, pozwalając na identyfikację osób, jest zbiorem danych osobowych i podlega przepisom ustawy o ochronie danych 45. Do kwestii związanych z zdefiniowaniem pojęcia danych osobowych odniósł się Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r. (sygnatura C-212/13) zauważył, iż: zagadnienie danych osobowych, zawarte w art. 3 ust. 1 dyrektywy 95/46 w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 lit. a) owej dyrektywy, obejmuje swoim zakresem wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej.

Według Trybunału Sprawiedliwości osoba możliwa do zidentyfikowania to „osoba, której tożsamość można ustalić bezpośrednio lub pośrednio, szczególnie przez powołanie się na [...] jeden bądź kilka szczególnych czynników określających jej fizyczną [...] tożsamość”.

Stąd obraz osoby zarejestrowanej przez urządzenie umożliwiające nagrywanie wchodzi w zakres pojęcia danych osobowych w rozumieniu owego przepisu, o ile pozwala on ustalić tożsamość danej osoby46. Ponadto wskazać należy, iż celem dyrektywy 95/46 w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego

44

J. Barta, P. Fajgielski, R. Markiewicz, Ochrona danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 257 i n.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II SA/Wa 2393/13 46 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. C-212/13 45

38

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

przepływu tych danych47 na podstawie, której wydany został powyższy wyrok jest zagwarantowanie wysokiego poziomu ochrony podstawowych praw i wolności osób fizycznych, przede wszystkim prawa do prywatności w związku z przetwarzaniem danych osobowych pozyskanych w wyniku korzystania z monitoringu wizyjnego, który stanowić może kamera zamontowana na UAS. W szczególności na uwagę zasługuje fakt, iż ochrona zapewniona przez art. 7 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, wymaga, aby jakikolwiek odstępstwa od ochrony danych osobowych i jej ograniczenia miały zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy jest to absolutnie konieczne. Wszelkie regulacje zawarte w niniejszej dyrektywie muszą być interpretowane w sposób ścisły i precyzyjny – nie można wychodzić poza granice pojęć. W wyroku sformułowano także kluczową tezę dotyczącą zakresu prywatności, a mianowicie: „jeśli nadzór kamer wideo wykracza choćby częściowo na przestrzeń publiczną i tym samym jest skierowany poza sferę prywatną osoby dokonującej w ten sposób przetwarzania danych, nie powinien on być rozumiany jako czynność o czysto 'osobistym lub domowym charakterze' w rozumieniu art. 3 ust. 2 tiret drugie dyrektywy 95/46”.

Uznanie obrazu pochodzącego z kamery zamontowanej w UAS niesie za sobą wiele konsekwencji. Rezultatem owego stanu rzeczy jest ponoszenie obowiązków przez administratora takich danych wynikających zarówno z u.o.d.o oraz wyżej omówionej dyrektywy.

Realizacją konstytucyjnej ochrony danych osobowych są przepisy zawarte w kodeksie cywilnym (dalej: KC )48, a w szczególności art. 23 i 24, które służą ochronie dóbr osobistych.

Nie ma przy owych regulacjach znaczenia, jaki jest to rodzaj informacji, jakie jest jej źródło, w jaki sposób informacja jest prezentowana, bądź jaki jest jej zakres informacji. Ważne, żeby informacja cechowała się dwiema przesłankami: musi dotyczyć osoby fizycznej oraz dotyczyć tożsamości (ustalonej lub do ustalenia)49. Stąd w sytuacji, w której inna osoba lata UAS wyposażonym w kamerę nad czyjąś posesją może być uznana za naruszenie prawnie chronionego dobra osobistego w postaci prawa do prywatności. Dobra osobiste wymienione w art. 23 KC są ściśle związane z człowiekiem. Dobra wymienione w otwartym katalogu powyższego przepisu zaliczane są do danych osobowych. Podkreślić należy, iż znajdujące się tam wyliczenie nie jest pełne, a jedynie przykładowe, czyli katalog działań, które są zakazane 47

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/46/WE z dnia 24 października 1995 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. U. UE. L.281/31) 48 Ustawa Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

49 E. Kulesza, Ochrona danych osobowych w pomocy społecznej, Warszawa 2013, s. 11 i n.

39

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

jest nadal otwarty50. Taki stan rzeczy powoduje, że pomimo niewymienienia wprost w tym przepisie prawa do prywatności, jest ono dobrem osobistym (które jest chronione przede wszystkim przez Konstytucję Rzeczpospolitej Polskiej)51. Z katalogu sformułowanego przez ustawodawcę przedstawiciele doktryny wyinterpretowali rodzinne dobra osobiste – tj. „wartości życia rodzinnego”52. Zaliczyć do nich można, w szczególności te, które zostają naruszone przez UAS, czyli życie rodzinne, prywatność, mir domowy53. Osobie, której dobro zostało naruszone, przysługują wszelkie roszczenia zagwarantowane w przepisach KC54.

Podkreślić należy, iż w doktrynie wskazane zostało, że naruszenie dóbr osobistych ująć należy w kategoriach zobiektywizowanych - polega ono na naruszeniu obiektywnych, chronionych prawem stanów rzeczy55. Wskazują oni na konieczność szukania obiektywnych kryteriów, którymi mogą być na przykład: „oceny społeczne, wynikające z istniejącej świadomości prawnej, zasad współżycia społecznego i zasad moralnych, a także element pewnej typowej, przeciętnej reakcji, co uzasadnia ochronę tylko typowego interesu, a nie interesu ujętego indywidualistycznie”56. Stąd nie każde zachowanie osoby, która naruszać będzie za pomocą UAS traktować będzie sąd, jako naruszenie dóbr osobistych. Wykazać należy w takiej sytuacji obiektywne przesłanki, które się składać będą na to, aby sąd uznał określone okoliczności za naruszenie norm prawa cywilnego. Zatem nie będą wystarczyły tylko subiektywne odczucia określonej osoby. Bezspornie w trakcie używania UAS wyposażonych w kamery rejestrujące obraz nad terenami prywatnymi, dochodzi do zbierania informacji o właścicielu tejże nieruchomości, który pozbawiony jest nad tym procesem jakiejkolwiek kontroli oraz ewentualnym dalszym przetwarzaniem wobec czego działanie operatora UAS może łamać prawo. Aby jednak móc skorzystać z ochrony przewidzianej w KC, nie musi dojść do całkowitego naruszenia prawa do ochrony dóbr osobistych, gdyż sama możliwość ich naruszenia będzie stanowić podstawę dochodzenia swoich praw przed sądem. Przypadek taki może mieć hipotetycznie miejsce w sytuacji, w której ktoś lata

50

S. Grzybowski, Ochrona dóbr osobistych według przepisów ogólnych prawa cywilnego, Warszawa 1957, s. 79 A. Beskierska, Drony - prawna przyszłość bezzałogowych statków, Rzeczpospolita 2015, http://www.rp.pl/Opinie/307299946-Drony---prawna-przyszlosc-bezzalogowychstatkow.html&template=printart 52 Dobra osobiste i ich ochrona w polskim prawie cywilnym, pod red. J. St. Piątowskiego, Warszawa 1986, s. 232 53 Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1967 r., II CZ 52/67 54 D. Ossowska-Salamonowicz, Ochrona danych osobowych w działalności dziennikarskiej, Olsztyn 2015, s. 143 – 144, http://wydawnictwo.uwm.edu.pl/artykul/20/e-monografie.html 55 Z. Radwański, Glosa do postanowienia SN z dnia 18 października 1967 r., II CZ 94/67, Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych 208/1968 56 A. Kopff, Glosa do wyroku SN z dnia 19 września 1968 r., II CR 292/68, Nowe Prawo nr 7- 8/1970, s. 1186 51

40

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

UAS wyposażonym w kamerę obok nieruchomości, jednak kamera będzie filmować osoby znajdujące się na niej57.

Z naruszaniem prawa do wizerunku mamy do czynienia w okolicznościach, w których dochodzi do rozpowszechniania zarejestrowanego przez UAS materiału filmowego z czyimś wizerunkiem na przykład w Internecie. Należy wtedy stosować ustawę o prawie autorskim i prawach pokrewnych58, a dokładnie art. 81, który stanowi w ust. 1, iż rozpowszechnianie wizerunku wymaga zezwolenia osoby na nim przedstawionej. W braku wyraźnego zastrzeżenia zezwolenie nie jest wymagane, jeżeli osoba ta otrzymała umówioną zapłatę za pozowanie. Ponadto w ust. 2 ustawodawca określił, że zezwolenia nie wymaga rozpowszechnianie wizerunku: osoby powszechnie znanej, jeżeli wizerunek wykonano w związku z pełnieniem przez nią funkcji publicznych, w szczególności politycznych, społecznych, zawodowych oraz osoby stanowiącej jedynie szczegół całości takiej jak zgromadzenie, krajobraz, publiczna impreza.

PRAWO DO PRYWATNOŚCI NA GRUNCIE EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZŁOWIEKA Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wartości (dalej: EKPC) stanowi, że każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji 59. Legalność gromadzenia informacji o osobach przy wykorzystaniu dronów przez instytucje publiczne będzie uzależniona od spełnienia przesłanek z art. 8 ust. 2 EKPC tj. niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności osób. Państwo – Strona EKPC jest zobligowane powstrzymywania się przez władzę publiczną od podejmowania arbitralnej ingerencji w prawa jednostki (aspekt negatywny), jak również wnika z niego nakaz podejmowania działań tworzących prawne i faktyczne przesłanki korzystania z praw i wolności (aspekt pozytywny). Przy dokonywaniu

57

G. Marczak, Czy drony kradną naszą prywatność?, http://antyweb.pl/czy-drony-kradna-nasza-prywatnosc/ Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz.U. 1994 nr 24 poz. 83) 59 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. 1993, nr 61, poz. 284) 58

41

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

analizy konkretnego przypadku niezbędne jest dokonanie rozróżnienia, czy określone działania mogące stanowić naruszenie czyjeś prywatności zainicjowane były przez podmioty prywatne w celu zaspokojenia celów osobistych, czy przez podmioty publiczne w celu wykonywania czynności publicznych. Zaznaczyć należy, iż każdy kto wykaże, że szeroko pojęte władze publiczne gromadzą lub przechowują dane na swój temat jest objęty ochroną na podstawie art. 8 EKPC. Sytuacja będzie się kształtować inaczej w sytuacji kiedy dochodzi do naruszeń przez jednostkę prywatną60.

NARUSZENIA PRZEZ UAS Aby zapewnić obywatelom właściwą ochronę ich prywatności oraz danych osobowych należy wypracować właściwe regulacje prawne, które zagwarantują w pełni dochodzenie swoich praw. Powinno to wszystko odbywać się z działaniami na rzecz upowszechniania informacji jakie korzyści wynikają ze stosowania z UAS w aspekcie ochrony i bezpieczeństwa obywateli. Nie ulega wątpliwości, iż bardzo często dochodzi do swoistej sprzeczności interesów w tym zakresie, gdyż jakiekolwiek monitorowanie zgromadzeń jest odbierane w sposób negatywny, to już użycie w celu poszukiwania ofiar katastrofy naturalnej jest powszechnie akceptowane61. Problematyczna jest również sytuacja związana z faktem, iż osoby znajdujące się na terenie prywatnych nieruchomości nie mają zazwyczaj możliwości stwierdzenia czy znajdujące się w ich polu widzenia urządzenie UAS wyposażone jest w kamerę, czy jej używa i co jest ich celem nagrania62. Naruszenia podstawowych praw dokonywane mogą również być przez służby. Na przykład FBI przyznało, że używa na terenie USA bezzałogowych statków powietrznych w celach inwigilacji. Szef agencji utrzymuje, że UAS wykorzystywane są przede wszystkim do długotrwałej, skrytej obserwacji, w warunkach, w których zaangażowanie ludzi groziłoby dekonspiracją i stanowiło dla nich zagrożenie. Tym samym przyznał, że sprzęt bezzałogowy stanowi w tej chwili skuteczniejszą, tańszą i bezpieczniejszą alternatywę63. Rozwój 60

J. Kociubiński, Rozwój bezzałogowych statków powietrznych w świetle prawa do prywatności na gruncie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, http://www.aerofestival.pl/midcom-serveattachmentguid1e62bd913f0ddea2bd911e6bb20d13231af9f8d9f8d/dr_jakub_kociubinski_rozwoj_bezzalogowych_statkow_po wietrznych_w_swietle_prawa_do_prywatnosci_na_gruncie_ekoopc.pdf 61 T. Zieliński, Funkcjonowanie bezzałogowych systemów powietrznych w sferze cywilnej, Poznań 2014, s. 61 62 J. Kociubiński, Rozwój bezzałogowych statków powietrznych w świetle prawa do prywatności na gruncie Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka, http://www.aerofestival.pl/midcom-serveattachmentguid1e62bd913f0ddea2bd911e6bb20d13231af9f8d9f8d/dr_jakub_kociubinski_rozwoj_bezzalogowych_statkow_po wietrznych_w_swietle_prawa_do_prywatnosci_na_gruncie_ekoopc.pdf 63 https://www.wprost.pl/524324/Wykorzystywanie-dronow-a-prywatnosc-i-inwigilacja

42

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

technologii pozwolił na zastosowanie nokto i termowizji, co powoduje, że UAS są zdolne do rejestrowania w każdych warunkach widoczności. Wiadomym jest, że UAS w swoim wyposażeniu posiadaja zarówno policja, straż pożarna oraz straż graniczna, lecz polscy ustawodawcy jeszcze nie dokonali kompletnych regulacji w tym zakresie.

PODSUMOWANIE Przepisy aktualnej Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej gwarantują prawo do prywatności oraz związane z nim prawo do ochrony danych osobowych. Prywatność jest prawem, które powinno służyć jako szczegółowy i konkretny wyznacznik granic autonomii jednostki. Dany podmiot publiczny lub prywatny nie może korzystać ze swych praw i wolności, jeśli przy ich realizacji naruszy się prywatność innej osoby. Zmiany zachodzące we współczesnym świecie i rozwój technicznych środków zbierania, gromadzenia i wyszukiwania informacji dotyczących innych osób sprawia, że bardzo silnie wzrasta konieczność ochrony prawa do prywatności, w szczególności kiedy mamy do czynienia z UAS. Przepisy dotyczące UAS wciąż ewoluują i zapewne tendencję tę będziemy obserwować w najbliższych latach. Powołany w ramach Urzędu Lotnictwa Cywilnego zespół do spraw bezzałogowych statków powietrznych, którego celem jest opracowanie założeń do przepisów regulujących zagadnienia związane z wykonywaniem lotów bezzałogowych w polskiej przestrzeni powietrznej nie wypracował do tej pory kompleksowych uregulowań, które chroniłby ludzi przed naruszeniami. Zauważyć należy, iż jest prawdopodobne, że polskie przepisy będą musiały już wkrótce ustąpić miejsca europejskim, jako że Komisja Europejska zainicjowała prace związane z uregulowaniem zasad korzystania z dronów na płaszczyźnie europejskiej.

SUMMARY The provisions of the current Polish Constitution guarantee the right to privacy and the related right to the protection of personal data. Privacy is a right that should serve as a detailed and specific indicator of the limits of the autonomy of the individual. Public or private entity can exercise its rights and freedoms as long as their realization does not violate the privacy of another person. The changes taking place in the contemporary world and the development of technical means of collection, storage and retrieval of information about other people, make it visible that the right to privacy should be strenghtened. Provisions relating to 43

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

UAS are still evolving and probably this trend will be observed in the coming years. It should be noted that it is likely that the Polish legislation will soon be relaced by the European Union provions, as the European Commission has initiated work related to the regulation of the principles of the use of drones on the European level.

44

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne: 1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 95/46/WE z dnia 24 października 1995

r. w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych (Dz. U. UE. L.281/31) 2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 nr 78,

poz. 483) 3. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada

1950 r. (Dz. U. 1993, nr 61, poz. 284) 4. Ustawa Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

5. Ustawa o ochronie informacji niejawnych z dnia 5 sierpnia 2010 r. (Dz.U. nr 182, poz.

1228 z późn. zm.)

6. Ustawa o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 2014,

poz.1182 z późń. zm.)

7. Ustawa o prawie autorskim i prawach pokrewnych z dnia 4 lutego 1994 r. (Dz.U. 1994

nr 24 poz. 83)

Wydawnictwa zwarte:

1. Barta J., Fajgielski P., Markiewicz R., Ochrona danych osobowych. Komentarz, Warszawa 2015 2. Dobra

osobiste

i

ich

ochrona

w

polskim

prawie

cywilnym,

pod

red.

J. St. Piątowskiego, Warszawa 1986 3. Grzybowski S., Ochrona dóbr osobistych według przepisów ogólnych prawa cywilnego, Warszawa 1957 4. Kulesza E., Ochrona danych osobowych w pomocy społecznej, Warszawa 2013 5. Ossowska-Salamonowicz

D.,

Ochrona

danych

osobowych

w

działalności

dziennikarskiej, Olsztyn 2015, s. 69, http://wydawnictwo.uwm.edu.pl/artykul/20/emonografie.html

45

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

6. Waszkiewicz P., Wielki brat. Rok 2010. Systemy monitoringu wizyjnego – aspekty kryminalistyczne, kryminologiczne i prawne, Warszawa 2010 Artykuły: 1. Beskierska A., Drony - prawna przyszłość bezzałogowych statków, Rzeczpospolita 2015 2. Kopff A., Glosa do wyroku SN z dnia 19 września 1968 r., II CR 292/68, Nowe Prawo nr 7- 8/1970 3. Marczak G., Czy drony kradną naszą prywatność?, http://antyweb.pl/czy-dronykradna-nasza-prywatnosc/ 4. Mączyński P., Płaszowska R., Prawo do prywatności oraz ochrona danych osobowych osób monitorowanych przez systemy monitoringu wizyjnego funkcjonujące w celu zapewniania bezpieczeństwa i porządku publicznego, Internetowy Przegląd Prawniczy Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego, nr 3/2015 5. Pryciak

M.,

Prawo

do

prywatności,

Biblioteka

Cyfrowa

http://www.bibliotekacyfrowa.pl/Content/37379/011.pdf 6. Radwański Z., Glosa do postanowienia SN z dnia 18 października 1967 r., II CZ 94/67, Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych 208/1968 7. Sawicki P., Bezzałogowe aparaty latające UAV w fotogrametrii i teledetekcji – stan obecny i kierunki rozwoju, Archiwum Fotogrametrii, Kartografii i Teledetekcji, nr 23/2012 8. Zieliński T., Funkcjonowanie bezzałogowych systemów powietrznych w sferze cywilnej, Poznań 2014

Źródła internetowe: 1. http://www.aerofestival.pl/midcom-serveattachmentguid1e62bd913f0ddea2bd911e6bb20d13231af9f8d9f8d/dr_jakub_kociubinski_rozwoj_bez zalogowych_statkow_powietrznych_w_swietle_prawa_do_prywatnosci_na_gruncie_e koopc.pdf 2. https://www.wprost.pl/524324/Wykorzystywanie-dronow-a-prywatnosc-i-inwigilacja

46

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

MAGDALENA KRAJENTA64

WOLNOŚĆ SŁOWA A ETYKA LEKARSKA FREEDOM OF SPEECH AND MEDICAL ETHICS

słowa kluczowe: wolność słowa, etyka lekarska, Konstytucja RP, wolność wyrażania poglądów, samorząd zawodowy lekarzy

keywords: freedom of speech, medical ethics, Polish Constitution, freedom of expression, professional association of physicians

STRESZCZENIE Autorka omówiła konstytucyjną zasadę wolności słowa w kontekście etyki lekarskiej.

Szeroko omówiła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 roku (sygn. SK 16/07), który doprowadził do zmiany stosowanej dotychczas interpretacji Kodeksu Etyki Lekarskiej.

EXTRACT

The autohor discussed constitutional freedom of speech in the context of medical ethics. She discussed in detail the judgement of the Constitutional Tribunal of April 23, 2008 that has led to change in the practice of interpretation of the Code of Medical Ethics.

64

Doktorantka w Katedrze Prawa Ubezpieczeniowego na Wydziale Prawa i Administracji na Uniwersytecie Mikołaja Kopernika w Toruniu, wiceprezes Studenckiego Koła Naukowego Prawa Ubezpieczeń Gospodarczych

47

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

WPROWADZENIE Konstytucja

jest

najwyższym

w

hierarchii

aktem

prawnym.

Gwarantuje ona człowiekowi wiele wolności. Przez wolność należy rozumieć właściwość każdego człowieka legitymującą go do dokonywania czynów, które nie są zabronione przez obowiązujące prawo. Należy jednak pamiętać, że tak rozumiana wolność nie może naruszać wolności innych osób i być negatywnie oceniana w świetle prawa. Wśród wolności konstytucyjnych art. 54 Konstytucji wymienia wolność słowa. Będzie ona przedmiotem analizy w niniejszym opracowaniu. Wolność słowa zestawiona zostanie z zasadami etyki lekarskiej, a doprecyzowując z zasadą lojalności, stanowiącą, że lekarz powinien zachować ostrożność w formułowaniu opinii na temat działalności innego lekarza. W niniejszym artykule omówiona zostanie konstytucyjna zasada wolności słowa. Analizie poddany zostanie samorząd zawodowy, ze szczególnym uwzględnieniem samorządu lekarskiego i etyki zawodowej lekarza.

KONSTYTUCYJNA ZASADA WOLNOŚCI SŁOWA Rozważając problematykę wolności słowa i jej relacji z etyką lekarską należy rozpocząć od omówienia zasady wolności słowa. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. charakteryzuje się występowaniem specyficznej terminologii, która jest typowa dla języka prawnego. Język ten jest nierzadko trudny do zrozumienia dla osób trudniących się zagadnieniami konstytucyjnymi. Zasadne jest więc gruntowne omówienie zasady wolności słowa.

Zdaniem

L.

Garlickiego

o

wolności

można

mówić

w

sytuacji,

kiedy „władza publiczna ma obowiązek powstrzymania się od ingerencji w działania jednostki (a więc wtedy, gdy mamy do czynienia z prawem negatywnym)”65.

Jedną z fundamentalnych wolności w państwie demokratycznym jest wolność wyrażania poglądów. Została ona uregulowana w art. 54 Konstytucji66. Na wolność tę składa się szeroko rozumiana wolność słowa oraz wolność druku.

Wolność wyrażania poglądów zdaniem W. Skrzydło oznacza „swobodę głoszenia poglądów, rozumianą jako możliwość wyrażania własnych opinii w dowolny sposób,

65 66

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Poznań 2009 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U 1997 Nr 78 poz. 483)

48

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

a także wolność pozyskiwania informacji i ich rozpowszechniania za pośrednictwem środków masowego

przekazu,

a

więc

zarówno

prasy,

mediów

elektronicznych

czy też innych dostępnych form przekazu, zarówno za pomocą publicznych, jak i prywatnych środków przekazu”67. Tak skonstruowana definicja mogłaby sugerować, ze wolność ta zawężona została jedynie do dziennikarzy i publicystów. Jest to jednak błędne przekonanie.

Zasada

określona

w

art.

54

Konstytucji

ma

bowiem

charakter

powszechny.

Oznacza to, że przysługuje ona każdemu podmiotowi – nie tylko obywatelowi polskiemu, ale także cudzoziemcowi. Wolność słowa może być praktykowana w sytuacjach, w których ich artykulacja jest możliwa. W. Skrzydło wskazuje ponadto, że „wolność rozpowszechniania informacji musi dotyczyć prawa do krytyki, jak i prawa do sprostowania informacji nieprawdziwych, czy też naruszających sferę dóbr osobistych jednostki.

Stanowi to bowiem istotę owej wolności, dając prawo do ustosunkowania się do wyrażanych poglądów”68.

Zaznaczyć jednak należy, że wolność wyrażania poglądów ma charakter względny.

Nie można jej traktować w sposób bezwzględny. Na uwadze trzeba mieć możliwość kontroli rzetelności informacji, które są rozpowszechniane na drodze sądowej w ramach monitorowania ochrony innych prawnie chronionych wartości. W moim ujęciu przez wolność słowa należy rozumieć nie tyko swobodę głoszenia poglądów w rozumieniu przytaczanej wyżej definicji, ale także możliwość zapoznawania się z poglądami innych osób. Jak słusznie dostrzega Piotr Uziębło wolność w aspekcie biernym „dotyczy wyłącznie sfery prawnej, a więc zapewnienia potencjalnej możliwości jej realizacji w sposób nieskrępowany, a nie innych sfer życia społecznego, szczególnie sfery ekonomicznej, zapewniającej każdemu możliwość powszechnego, jak również skutecznego dotarcia do odbiorców za pomocą środków masowego przekazu o największym zasięgu”69.

SAMORZĄD ZAWODOWY Niewątpliwie przez samorząd zawodowy można rozumieć pewnego rodzaju samorząd, którego celem jest zrzeszanie osób wykonujących pewien zawód. Celem funkcjonowania 67

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009, s. 546 68 Uziębło P., Wolność słowa, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009, s. 547 69 Uziębło P., Wolność słowa, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009, s. 548

49

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

tak rozumianego tworu jest reprezentowanie oznaczonej grupy zawodowej i realizowanie jej korporacyjnych interesów (dotyczyć to może m.in. następujących kwestii: podnoszenie kwalifikacji oraz kontrola ich poziomu, regulacje związane z etyką zawodową itp.).

Samorządy zawodowe są formą o charakterze konstytucyjnym,

zostały powiem

one uregulowane w art. 17 ust 1 Konstytucji, który stanowi, że „ w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”70. Powołane w ten sposób samorządy zawodowe realizują ponadto wynikające z art. 12 i art. 58 Konstytucji RP prawo do zrzeszania.

Zgodnie z kodeksową definicją samorządu zawodowego zaznaczyć należy, iż zrzesza on osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. Przez zawody takie należy rozumieć zawody, których wykonywanie wiąże się ze świadczeniem usług, które są istotne z punktu widzenia jednostki, takich jak zdrowie, ochrona dóbr osobistych, czy interesów majątkowych itp. Jak zasadnie zauważa A. Młynarska – Sobaczewska „z wykonywaniem takiego zawodu ściśle związane jest powierzenie przez osobę, na rzecz której usługa jest wykonywana zakresu informacji istotnych z punktu widzenia ochrony jej interesów i co do których istotne jest zachowanie ich w sekrecie. Dlatego jednym z najbardziej istotnych obowiązków osób wykonujących zawody zaufania publicznego jest zachowanie tajemnicy zawodowej”71. Głównym zadaniem samorządów zawodowych jest sprawowanie pieczy nad rzetelnym wykonywaniem tego typu zawodów dla ochrony interesu prawnego i w jego granicach.

Nie budzi wątpliwości, że przy świadczeniu usług w zawodach zaufania publicznego niezbędne jest spełnienie szczególnych wymogów dotyczących kwalifikacji zawodowych.

Nie bez powody w ramach samorządu zawodowego funkcjonują odpowiednie procedury dyscyplinarne. Przynależność do samorządów zawodów zaufania publicznego ma charakter obowiązkowy. Ponadto samorządy te cechują się posiadaniem instrumentów władczych wobec swoich członków, które w konsekwencji mogą prowadzić nawet do wykluczenia z grupy zawodowej. Tego typu instrumenty pełnią funkcję sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Zaznaczyć należy, że Konstytucja RP nie określa granic działalności zawodowej, pozostawiając tę rolę ustawie.

70

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U 1997 Nr 78 poz. 483) Młynarska – Sobaczewska A., Samorząd zawodowy, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009, s. 666 71

50

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

SAMORZĄD ZAWODOWY LEKARZY Jednostkami lekarskiego samorządu zawodowego jest Naczelna Izba Lekarska i okręgowe izby lekarskie. Obecnie funkcjonują 23 izby okręgowe oraz Wojskowa Izba Lekarska w Warszawie. Co prawda izba wojskowa z mocy ustawy posiada status izby okręgowej, ale de facto działa na terenie całego kraju. Z mocy ustawy członkami izby są lekarze i lekarze dentyści, którzy posiadają prawo wykonywania zawodu.

Wymienione wyżej

izby posiadają osobowość prawną. Zaznaczyć należy,

że są one niezależnymi jednostkami samorządu zawodowego lekarzy. Podlegają one jedynie przepisom prawa. Różnica pomiędzy Naczelną Izbą Lekarską a izbami okręgowymi opiera się o szczebel, na jakim reprezentowany jest samorząd. Naczelna Izba Lekarska reprezentuje samorząd zawodowy lekarzy na szczeblu państwowym, z kolei rady okręgowe na szczeblu regionalnym.

Statystyki podają, że „najwięcej lekarzy i lekarzy dentystów wykonujących zawód zarejestrowanych jest w Okręgowej Izbie Lekarskiej w Warszawie - ponad 28 tysięcy, a najmniej Okręgowej Izbie Lekarskiej w Gorzowie Wielkopolskim - ponad tysiąc”72.

Krajowy Zjazd Lekarzy jest najwyższym organem Naczelnej Izby Lekarskiej.

W przypadku okręgowych izb lekarskich funkcję tę spełniają Okręgowe Zjazdy Lekarzy.

W czasie przerwy między zjazdami działalnością izb kierują odpowiednio Naczelna Rada Lekarska i Okręgowe Rady Lekarskie.

Zgodnie z dotychczasową praktyką „delegaci na okręgowe zjazdy lekarzy wybierani są w rejonach wyborczych, do których należą wszyscy polscy lekarze i lekarze dentyści.

Zjazdy okręgowe wybierają prezesa i członków okręgowej rady lekarskiej, okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej, członków sądów lekarskich oraz delegatów na Krajowy Zjazd Lekarzy”73.

Lekarze i lekarze dentyści we wspólnym samorządzie mają równe prawa.

Podczas Krajowego Zjazdu lekarzy wybierani są: Prezes oraz członkowie Naczelnej Rady Lekarskiej, członkowie Naczelnego Sądu Lekarskiego, Krajowej Komisji Wyborczej

72

Naczelna Izba Lekarska, O samorządzie lekarskim, dostępne online: http://www.nil.org.pl/dzialalnosc/osamorzdzie-lekarskim, dostęp:20.03.2017 r.

73 Naczelna Izba Lekarska, O samorządzie lekarskim, dostępne online: http://www.nil.org.pl/dzialalnosc/osamorzdzie-lekarskim, dostęp:21.03.2017 r.

51

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

i Naczelnej Komisji Rewizyjnej. Ponadto wybierany zostaje Naczelny Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej i jego zastępcy. Kadencja organów izb wynosi 4 lata.

ETYKA LEKARSKA Reguły deontologiczne ustalane są co do zasady z uwzględnieniem aspektu moralnego. Zaznaczyć jednak należy, że podstawą ich tworzenia są normy prawne.

Reguły te mają charakter imperatywu ustalanego przez władze samorządu zawodowego (dotyczy to zawodów o wysokim stopniu zorganizowania) bądź też w drodze zwyczaju.

Obowiązujące obecnie reguły etyki lekarskiej wywodzą się od praw spisanych w

V

wieku

przez

Hipokratesa

(greckiego

lekarza).

Kodeks

Etyki

Lekarskiej

jest uwspółcześnieniem starożytnej przysięgi Hipokratesa.

Kodeks Etyki Lekarskiej reguluje kwestie związane z postępowaniem moralnym lekarzy i lekarzy dentystów w stosunku do pacjentów, innych lekarzy oraz badań naukowych.

Ponadto ustanawia on priorytety, jakimi powinni kierować się w pracy zawodowej.

Historia tego kodeksu sięga 14 grudnia 1991 roku, kiedy to został uchwalony na Nadzwyczajnym II Krajowym Zjeździe Lekarzy74. Dokument ten był dwukrotnie zmieniany na Krajowych Zjazdach Lekarzy75. Kodeks Etyki Lekarskiej jest dokumentem, który zgodnie z ustawą o izbach lekarskich76 musi być przestrzegany przez lekarzy.

Ustawa bowiem determinuje odpowiedzialność zawodową przed sądami lekarskimi za postępowanie sprzeczne z kodeksem deontologicznym.

WOLNOŚĆ SŁOWA A ETYKA LEKARSKA Ustawa o izbach lekarskich zobowiązuje lekarzy do przestrzegania zasad etyki zawodowej. Ponadto reguluje ona kwestie związane z nakładaniem odpowiednich sankcji w przypadku nieprzestrzegania Kodeksu Etyki Lekarskiej. Ponadto wspomniana ustawa upoważnia w takiej sytuacji sąd lekarski do orzeczenia kary upomnienia, nagany, zawieszenia lub pozbawienia prawa wykonywania zawodu. Na mocy upoważnienia ustawowego samorząd 74

Uchwały Nadzwyczajnego II Krajowego Zjazdu Lekarzy w brzmieniu pierwotnym z serwisu internetowego Naczelnej Izby Lekarskiej. KEL znajduje się pod pozycją 5 75 Uchwała nr 19 III Krajowego Zjazdu Lekarzy z 14 grudnia 1993 r. oraz Uchwała Nr 5 Nadzwyczajnego VII Krajowego Zjazdu Lekarzy z 20 września 2003 r.

76 Art. 5 stanowi, że „zadaniem samorządu lekarzy jest w szczególności ustanawianie zasad etyki lekarskiej oraz dbanie o ich przestrzeganie”

52

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

zawodowy lekarzy uchwala zasady etyki zawodowej. Wiele kontrowersji wywołuje art.

52

Kodeksu

Etyki

Lekarskiej,

który

reguluje

tzw.

zasadę

lojalności.

Art. 52 stanowi, że „ lekarz powinien zachować szczególną ostrożność w formułowaniu opinii o działalności zawodowej innego lekarza, w szczególności nie powinien publicznie dyskredytować go w jakikolwiek sposób”77. Warto także odnieść się do przyrzeczenia lekarskiego, które stanowi, że lekarz nie powinien podważać zaufania do innych lekarzy.

Praktyka funkcjonowania sądów lekarskich pokazuje, że zakaz publicznej dyskredytacji jest przez nie interpretowany jako zakaz każdej publicznej krytyki. Taka interpretacja w moim ujęciu jest zdecydowanie niewłaściwa. Należy bowiem zbadać motywy wygłoszenia takiej opinii i prawdziwość ewentualnych zarzutów.

Zagadnienie

to

było

przedmiotem

wyroku

Trybunału

Konstytucyjnego

z dnia 23 kwietnia 2008 r. Skarga konstytucyjna, której inicjatorem była osoba fizyczna spowodowana

była

ukaraniem

skarżącej

karą

nagany.

Jej

sytuacja

przedstawia

się następująco: „Skarżąca, zatrudniona na stanowisku adiunkta w Katedrze i Klinice Chorób Zakaźnych Wieku Dziecięcego Akademii Medycznej we Wrocławiu, podjęła polemikę z kierownikiem tej katedry, odnośnie zasadności pewnego zabiegu dokonywanego na określonej grupie pacjentów. Niezależnie od poinformowania o sprawie organu samorządu lekarskiego,

skarżąca

przeprowadzaniu

tych

wyraziła

w

zabiegów.

publikacji W

prasowej

związku

z

tą

swój

protest

publikacją,

przeciwko orzeczeniem

Okręgowego Sądu Lekarskiego, uznano ją za winną popełnienia przewinienia zawodowego w

postaci

naruszenia

art.

52

ust.

2

KEL,

wymierzając

jej

karę

nagany.

Odwołanie skarżącej od tego orzeczenia zostało uwzględnione w części przez Naczelny Sąd Lekarski. Zmieniono zaskarżone orzeczenie co do wymiaru kary, wymierzając skarżącej karę upomnienia, oddalono natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 ust. 2 KEL. Sądy lekarskie obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcia na stwierdzeniu, że art. 52 ust. 2 KEL sankcjonuje sam fakt publicznej wypowiedzi dyskredytującej innego lekarza, niezależnie od jej ewentualnej prawdziwości”78.

Opinia skarżącej w moim ujęciu jest jak najbardziej zasadna, bowiem przyjęta interpretacja sądu lekarskiego zdaje się naruszać konstytucyjną zasadę wolności słowa.

Uważam ponadto, że w kontekście omawianego stanu faktycznego należy zastanowić

77

Uchwała Nadzwyczajnego II KZL z 14 grudnia 1991 r. w sprawie przepisów wprowadzających Kodeks Etyki Lekarskiej (pozycja 4) 78 Wyrok z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt SK 16/07, sentencja opublikowana w M.P. Nr 38, poz. 342 (M.P. 2008 nr 38 poz. 342)

53

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

się, czy samorząd zawodowy spełnia swoją konstytucyjną rolę działania dla ochrony interesu publicznego i w jego granicach.

Rozstrzygnięcie

Trybunału

Konstytucyjnego

było

jednoznaczne.

Stwierdził

on bowiem, że „art. 52 ust. 2 kodeksu etyki lekarskiej w związku z art. 15 pkt 1, art. 41 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich w zakresie, w jakim zakazuje zgodnych z prawdą i uzasadnionych ochroną interesu publicznego wypowiedzi publicznych na temat działalności zawodowej innego lekarza, jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 63 Konstytucji”79.

Konsekwencje

takiego

rozstrzygnięcia

są

wielorakie.

Po

pierwsze

regulacja

art. 52 ust. 2 Kodeksu Etyki Lekarskiej jest obarczona wadliwością konstytucyjną w pewnej części. Trybunał Konstytucyjny podaje dwie możliwości rozwiązania tego problemu, dopuszcza

się

bowiem

zmianę

wykładni

niniejszego

artykułu

dokonywanej

przez sądy lekarskie bądź też zmianę treści tego artykułu. Drugą konsekwencją jest to, że osoby, które dotychczas zostały ukarane na podstawie art. 52 ust 2 mogą wystąpić o wznowienie postępowania.

PODSUMOWANIE Inspiracją do napisania niniejszego rozdziału był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 roku (sygn. SK 16/07). Wniesiona przez podmiot skarga konstytucyjna miała na celu zbadanie zgodności z Konstytucją80 odpowiednich przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich81. Przedmiotem kontroli Trybyunału Konstytucyjnego był obowiązek zachowania przez lekarza ostrożności przy formułowaniu opinii związanej z działalnością zawodową innego lekarza oraz zakaz jego publicznej dyskredytacji wynikający z art. 52 ust. 2 Konstytucji RP.

SUMMARY The inspiration for writing this chapter came from the judgment of the Constitutional Tribunal of April 23, 2008 (SK 16/07). The constitutional complaint filed by the party was intended to examine the compatibility of the relevant provisions of the act of May 17, 1989 on medical chambers with the Constitution.

79

Wyrok z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt SK 16/07, sentencja opublikowana w M.P. Nr 38, poz. 342 (M.P. 2008 nr 38 poz. 342) 80 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U 1997 Nr 78 poz. 483) 81 Ustawa z dnia 17 maja 1989 roku o izbach lekarskich (Dz. U. 2009 Nr 219 poz. 1708)

54

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U 1997 Nr 78 poz. 483) 2. Ustawa z dnia 17 maja 1989 roku o izbach lekarskich (Dz. U. 2009 Nr 219 poz. 1708) 3. Uchwały Nadzwyczajnego II Krajowego Zjazdu Lekarzy w brzmieniu pierwotnym z serwisu internetowego Naczelnej Izby Lekarskiej. KEL znajduje się pod pozycją 5 4. Uchwała nr 19 III Krajowego Zjazdu Lekarzy z 14 grudnia 1993 r. oraz Uchwała Nr 5 Nadzwyczajnego VII Krajowego Zjazdu Lekarzy z 20 września 2003 r.

5. Uchwała Nadzwyczajnego II KZL z 14 grudnia 1991 r. w sprawie przepisów wprowadzających Kodeks Etyki Lekarskiej (pozycja 4)

Wydawnictwa zwarte: 1. Garlicki L., Polskie prawa konstytucyjne. Zarys wykładu, Poznań 2009 2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red.

S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009 3. Uziębło P., Wolność wyrażania poglądów, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009 4. Uziębło P., Wolność słowa, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009 5. Młynarska

–

Sobaczewska

A.,

Samorząd

zawodowy,

[w:]

Konstytucja

Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz Encyklopedyczny, pod red. S. Grabowskiej, R. Grabowskiego, W. Skrzydło, Warszawa 2009

55

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

JAKUB RUMIAN82

PRAWO PRACY W KONSTYTUCJI RP LABOUR LAW IN THE POLISH CONSTITUTION

słowa kluczowe: konstytucja RP, prawo pracy, zbiorowe prawo pracy, wolności pracownicze, związki zawodowe keywords: constitution RP, labour law, collective labour law, employee’s freedoms, trade unions

STRESZCZENIE Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku zapewnia ochronę pracy, niezależnie od podstawy zatrudnienia. Bezpośrednio przyznaje prawa podmiotowe oraz określone wolności, takie jak: wolność wyboru pracy i miejsca pracy, zapewnienie urlopów pracowniczych i dni wolnych od pracy, bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Oprócz tego Konstytucja RP reguluje zbirowe prawo pracy poprzez przyznanie związkom zawodowym określonych praw takich jak: prawo zrzeszania się, prawo do zawierania układów zbiorowych pracy, prawo prowadzenia rokowań oraz bardzo istotne z perspektywy sporów zbiorowych gwarancje prawa do strajku. Wpływa to na kształt poszczególnych regulacji ustawowych z zakresu prawa pracy.

82

Student V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

56

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

EXTRACT The Constitution of April 2, 1997 ensures protection of work regardless of the employment base. The Constitution gives individual rights and freedoms such as: freedom of choice of employment, ensuring employees' leaves, safe and healthy working conditions. The Constitution of 1997 also regulates collective labor law, namely: the right of association, the right to collective bargaining, the right to negotiate.

WPROWADZENIE

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona 2 kwietnia 1997 roku, jest najwyższym aktem prawnym w hierarchii źródeł prawa w Polsce. W przypadającą w tym roku dwudziestą rocznicę uchwalenia Ustawy Zasadniczej, cenne jest zwrócenie uwagi, w jaki sposób ustawodawca już na gruncie konstytucyjnym uregulował jakże istotne dla funkcjonowania aparatu państwowego kwestie związane z prawem pracy. Praca jest jednym z najistotniejszych elementów życia człowieka oraz podstawą jego funkcjonowania w stosunkach społecznych. Przepisy dotyczące pracy oraz praw pracownika umieszczone już na poziomie konstytucyjnym nie tylko podkreślają wagę i istotę pracy w funkcjonowaniu państwa, lecz stanowią również punkt wyjścia dla kształtu całego ustawodawstwa prawa pracy zarówno indywidualnego jak i zbiorowego oraz nadają kierunek tym przepisom.

Zasługuje na zaznaczenie fakt, że przywołanie przepisów dotyczących prawa pracy w obecnej Konstytucji ma szczególny wydźwięk ze względu na to, że jest ona pierwszym tego rodzaju aktem prawnym, po Konstytucji PRL z 1952 roku. Próba umiejscowienia prawa pracy na poziomie konstytucyjnym była też – jak wielu innych przepisów – przełamaniem dwóch tak różnych od siebie modeli ustrojowych. Przepisy Konstytucji, mają istotne znaczenie nie tylko dla kształtu obecnego systemu prawa pracy, ale także są jego elementem. Zgodnie bowiem z art. 8 § 2 przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Wynika z tego, że wszelkie przepisy dotyczące praw i wolności pracowników i pracodawców zawarte w Konstytucji Rzeczpospolitej, dają im możliwość do powoływania się na nie bezpośrednio, jeżeli Konstytucja wyraźnie tego nie zabrania83. Pytaniem jednak problematycznym w tym zakresie zdaje się być fakt, czy aby na pewno wszystkie prawa mogą 83

L. Florek, Prawo pracy, Warszawa 2016, s.25

57

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

być stosowane bezpośrednio ? Problematyka ta jest jednak przedmiotem odrębnego wywodu.

Dogłębna analiza przepisów Konstytucyjnych dotyczących prawa pracy z perspektywy aksjologicznej, historycznej czy prawno – porównawczej jest niemożliwa w jednym opracowaniu. Celem niniejszego artykułu będzie opis poszczególnych norm dotyczących prawa pracy w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zaprezentowanie poszczególnych przepisów Ustawy Zasadniczej bezpośrednio odnoszących się do prawa pracy, będących punktem wyjścia dla dalszego ustawodawstwa prawa pracy.

OGÓLNE GWARANCJE PRACOWNICZE W KONSTYTUCJI RP Kluczowym przepisem konstytucyjnym z punktu widzenia prawa pracy w ogóle, jest art. 24 Konstytucji, który gwarantuje jej ochronę przez Państwo. Zgodnie z treścią tej dyrektywy, praca znajduje się pod ochroną Rzeczpospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Ochrona, o której mowa w niniejszym artykule obejmuje wszelaką pracę nie zaś tylko tę, która jest świadczona w ramach stosunku pracy.

W doktrynie przewodzi stanowisko, że ochrona ta obejmuje także pracę bezpłatną, wolontariat oraz świadczoną niezależnie od jej podstawy84. Oznacza to, że ochrona konstytucyjna będzie dotyczyć także, zatrudnienia na podstawie umów cywilnoprawnych, zwłaszcza umowy zlecenie czy umowy o świadczenie usług. Za takim rozumowaniem, przemawia argument lege non distinguente, gdyż ustawodawca nie dzieli ochrony pracy na podstawie poszczególnych podstaw prawnych. Ponadto, w mojej ocenie kolejnym argumentem za takim poglądem, jest sam fakt niezdefiniowania pojęcia pracy w Konstytucji.

A simile, należy więc przyjąć, że ochrona pracy, dotyczy każdej pracy świadczonej na rzecz innej osoby. Skupiając się jednak w niniejszym wywodzie na zagadnieniach prawno – pracowniczych sensu stricte, należy zaznaczyć podwójne znaczenie omawianego przepisu w kontekście prawa pracy. Po pierwsze jako konstytucyjną gwarancję ochrony pracy czyli ,,ogół środków i podejmowanych przez władze publiczne działań dla zapewnienia szacunku dla pracy oraz bezpiecznych warunków jej wykonywania, ochronę świadczenia za pracę, a także zapobiegania bezrobociu”85. Po drugie jako punkt wyjścia dla całego ustawodawstwa prawa

84 85

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 179 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 179

58

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

pracy, które ma na celu zapewnienie ochrony pracy, a zwłaszcza wsparcie dla słabszej ze stron stosunku pracy czyli pracownika86.

W mojej ocenie jednak konstytucyjna zasada ochrony pracy, nie ogranicza się tylko do zapewniania ochrony i wsparcia pracownikowi87. Literalne brzmienie przepisu wyraźnie stanowi o ochronie pracy, nie zaś konkretnych praw pracowniczych, będących prawami podmiotowymi. Ochrona ludzi pracy to tylko jeden z elementów szerokiej zasady zapewnionej przez Konstytucję. Przepis art. 24 ma charakter normy ogólnej, a ochrona o której mowa w tym przepisie ma przejawiać się w stworzeniu konkretnego ustawodawstwa przyznającego ochronę zarówno ludziom pracy i ich praw88, jak określającym warunki wykonywania pracy, zabezpieczenie społeczne czy kontrolę pracy. Przepis ten spełnia więc zarówno funkcję ochronną jak i również funkcję kreacyjną. Trafnie zauważa A. Sobczyk, żeprzepis art. 24 Konstytucji zapewnia ochronę nie tylko w zakresie wzajemnych zobowiązań pomiędzy podmiotami zatrudniającymi a podmiotami zatrudnionymi, ale także ochronę obowiązków wynikających ze sfery wolności i praw obywatelskich. Tak też, elementem ochrony pracy będą między innymi zapewnienie obywatelom prawa wyboru miejsca pracy, zakaz stałego zatrudniania dzieci do lat 16 czy gwarancja ustawowego ustalania minimalnej wysokości

wynagrodzenia

za

pracę89.O

szczegółowych

indywidualnych

prawach

pracowniczych w Konstytucji będzie jeszcze mowa w dalszej części wywodu.

Drugie zdanie omawianego przepisu, stanowi, że Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. W doktrynie zaznaczono, że pojęcie ,,warunki pracy” należy rozumieć szeroko. Będą to

więc zarówno

warunki podczas

świadczenia pracy

(bezpieczeństwo zakładu pracy, sprawny technicznie sprzęt, higiena w zakładzie pracy) oraz warunki na podstawie, których świadczona jest praca ( postanowienia umów o pracę, regulaminów, czas pracy)90. Takie rozumowanie niewątpliwie można poprzeć wykładnią systemową, a więc umiejscowieniem tego przepisu w rozdziale ,, Rzeczpospolita”. Co więcej, wspomniany już argument lege non distinguente znajduje i w tym miejscu swoje 86

T. Liszcz, Konstytucyjna zasada ochrony pracy [w:] Prawo pracy. Refleksje i poszukiwania. Księga jubileuszowa prof. Jerzego Wartnego, pod red. G. Uścińskiej, Warszawa 2013, s. 35 87 A. Sobczyk,Prawo pracy w świetle Konstytucji RP. Tom I. Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013, s. 52 88 Por. T. Liszcz, Konstytucyjna zasada ochrony pracy [w:] Prawo pracy. Refleksje i poszukiwania. Księga jubileuszowa prof. Jerzego Wratnego, pod red. G. Uścińskiej, Warszawa 2013, s. 35 89 A. Sobczyk, Prawo pracy w świetle Konstytucji RP. Tom I. Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013, s. 50 90 T. Liszcz, Konstytucyjna zasada ochrony pracy [w:] Prawo pracy. Refleksje i poszukiwania. Księga jubileuszowa prof. Jerzego Wratnego, pod red. G. Uścińskiej, Warszawa 2013, s. 38; L. Florek, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo, nr 11-12/1997, s. 198

59

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

zastosowanie. Ustawodawca posługuje się pojęciem nadzoru nie zaś kontroli, co znacznie zwiększa zakres uprawnień upoważnionych organów nadzoru o możliwość reagowania i ingerowania w te sprawy, których nadzór bezpośrednio dotyczy. Ustanowienie nadzoru nad warunkami pracy na poziomie konstytucyjnym, jeszcze raz podkreśla istotę zapewniania godnego wykonywania pracy. Z brzmienia całego przepisu art. 24 Konstytucji można wnioskować, że ustawodawca przewidział swoistego rodzaju podwójną ochronę pracy.

W pierwszej kolejności ochrona przejawia się w samym ustanowieniu przepisów określających warunki pracy co wynika z art. 24 zdanie 1. Następnie zaś w ustanowieniu nadzoru nad przestrzeganiem tych warunków. Powszechnie w doktrynie przyjmuję się, że zdanie drugie art. 24 jest podstawą działania Państwowej Inspekcji Pracy91. Należy jednak nadmienić, że nie jest to jedyny podmiot państwowy, który sprawuje nadzór tego rodzaju. Nie należy zapominać o doniosłej roli wymiaru sprawiedliwości tj. sądów pracy , Sądu Najwyższego czy Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto zdaniem W. Muszalskiego organami wpływającymi na warunki pracy są także między innymi inspekcja ochrony środowiska, inspekcja budowlana, inspekcja pożarowa, inspekcja energetyczna, inspekcja ruchu drogowego czy też inspekcja dozoru technicznego92.

Rodzi się w tym miejscu pytanie, że skoro Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy, to czy społeczna inspekcja pracy, również może być w tym kontekście rozumiana jako element ochrony w art. 24 Konstytucji ? W mojej ocenie jak najbardziej, można dokonać dychotomicznego podziału, na ochronę bezpośrednią poprzez określone instytucje oraz ochronę pośrednią pracy, którą stanowi społeczna inspekcja pracy. Zgodnie z ustawą o społecznej inspekcji pracy z dnia 24 czerwca 1983, Społeczna inspekcja pracy jest służbą społeczną pełnioną przez pracowników, mającą na celu zapewnienie przez zakłady pracy bezpiecznych i higienicznych warunków pracy oraz ochronę uprawnień pracowniczych, określonych w przepisach prawa pracy. Za poglądem, że społeczna inspekcja pracy, również może być oceniana w perspektywie art. 24 Konstytucji, jest art. 1 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Nie można więc odmówić czynnikowi społecznemu niekwalifikowania się, do sprawowania konstytucyjnego nadzoru nad warunkami pracy. Treść artykułu 24 ma istotne znaczenie dla całości rozważań o prawie pracy w

Konstytucji,

bowiem

każdy z

91

kolejno omawianych przepisów

Por. W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, Lex 2013; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 181 92 W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2010, s. 29

60

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

konstytucyjnych czy to dotyczących praw socjalnych pracowników czy praw zbiorowości pracowniczej, będzie miał związek z szeroko pojętą ochroną pracy.

Podczas rozważań o ogólnych konstytucyjnych gwarancjach prawa pracy, nie bez znaczenia jest także art. 20 ustanawiający zasadę społecznej gospodarki rynkowej. Zgodnie z tym przepisem społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta obejmuje również stosunki pracy, dla których szczególny wydźwięk ma solidarność dialog i współpraca partnerów społecznych. Interpretacja tego przepisu pozwala dojść do wniosku, że już na poziomie konstytucyjnym zagwarantowano – choć nie bezpośrednio – swobodę zawierania umów o pracę i kształtowania stosunku pracy, a zwłaszcza w aspekcie zbiorowego prawa pracy, w celu rozwiązania metodami pokojowymi sporów zbiorowych pomiędzy pracodawcą a reprezentującymi pracowników związkami zawodowymi. Wyrazem tego będzie chociażby wprowadzanie zasady racji ostatecznej strajku, polegającej na możności jego organizacji dopiero po wyczerpaniu pokojowych metod rozwiązywania sporów zbiorowych czyli rokowań i mediacji. Jednak A. Sobczyk zauważa, że ,, analityczna rola art. 20 Konstytucji stosowanego samodzielnie jest dla oceny prawidłowości konkretnych rozwiązań prawa pracy znikoma. Na podstawie powyższej regulacji nie da się wyprowadzić żadnych konkretnych

wniosków,

a

wręcz

można

dokonać

interpretacji

błędnej” 93.Pomimo

przywołanego stanowiska, nie sposób odmówić niniejszemu przepisowi znaczącego wpływu na stosunki pracy.

Obok powyżej omówionych przepisów Konstytucji stanowiących podstawy dla krajowego systemu prawa pracy należy przytoczyć nieodłączną zasadę sprawiedliwości społecznej, pełniąca doniosłą rolę w każdej dziedzinie prawa i życia społecznego. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Cytowany wcześniej A. Sobczyk, uważa, że poprzez intuicyjną wykładnię tego przepisu należy rozumieć ,, obowiązek ochrony słabszego przed silniejszym”94. Takie sformułowanie nie oznacza oczywiście wprowadzenia w stosunkach pracy całkowitego egalitaryzmu95, lecz wyeliminowania pewnych nierówności, 93

A. Sobczyk,Prawo pracy w świetle Konstytucji RP. Tom I. Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013, s. 47 94 A. Sobczyk,Prawo pracy w świetle Konstytucji RP. Tom I. Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013, s. 55 95 P. Winczorek,Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa, 2008, s. 19

61

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

które mogłyby wpływać niekorzystnie na pracowników, uważanych za słabszą ze stron stosunku pracy. Pomimo to, nie jest to jedyny z punktu widzenia prawa pracy sposób rozumienia sprawiedliwości społecznej. Pojęcie to chociaż nieostre i bardzo szerokie, lecz w połączeniu z zasadą społecznej gospodarki rynkowej oraz konstytucyjnej ochrony pracy, w swojej treści nakazuje uwzględnienie pewnych klauzul generalnych, jak zasady współżycia społecznego w stosunkach prawno pracowniczych.

INDYWIDUALNE GWARANCJE PRACOWNICZE W KONSTYTUCJI RP Chociaż jak zaznacza L. Florek ,, zakres konstytucyjnych gwarancji indywidualnych stosunków pracy jest węższy od stosunków zbiorowych”96 w mojej ocenie te indywidualne gwarancje zasługują na przedstawienie w pierwszej kolejności. Przepisy, bezpośrednio związane z pracą, zostały umiejscowione przez ustawodawcę w kategorii ,, Wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych” w rozdziale II poświęconemu, Wolnościom, prawom i obowiązkom człowieka i obywatela. Indywidualne gwarancje wyrażone w Konstytucji mają w mojej opinii charakter dychotomiczny. Możemy je podzielić na dwa rodzaje. Pierwsze z nich to takie, które zawierają ogólne normy i wytyczne dotyczące całokształtu prawa pracy czy pracy w ogóle( wolność pracy, wolność wyboru miejsca pracy), drugie zaś przyznają bezpośrednie prawa podmiotowe i mają charakter roszczeniowy ( prawo do urlopu, prawo do dni wolnych od pracy, prawo do zabezpieczenia społecznego).

WOLNOŚĆ WYBORU I WYKONYWANIA ZAWODU Zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Zaś w ustępie drugim ustawodawca zastrzegł, że obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę.

Konstytucja PRL z 1952 roku w art. 58 ust. 1 stanowiła, że Obywatele Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej mają prawo do pracy, to znaczy prawo do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy. Ustęp 2 głosił, że prawo do pracy zapewniają: społeczna własność podstawowych środków produkcji, rozwój na wsi ustroju społeczno – spółdzielczego, wolnego od wyzysku, planowy wzrost sił wytwórczych, usunięcie źródeł kryzysów ekonomicznych, likwidacja bezrobocia. Odchodząc od modelu istniejącego 96

L. Florek, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo, nr 11-12/1997, s. 207

62

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

w poprzednim systemie ustawodawca zdecydował się na ujęcie omawianego zagadnienia w formie wolności pracy, która jest poniekąd konsekwencją szerokiej zasady prawa do pracy97. Jak pokreślono w doktrynie wolność ta nie powinna być postrzegana jedynie w kategorii negatywnej czyli braku przymusu pracy, lecz jako gwarancja możności swobodnego wyboru dowolnej pracy98. W poprzedniej Konstytucji PRL, prawo do pracy rozumiane było jako korzystanie z zapewnianych przez Państwo mechanizmów mających na celu pomoc w znalezieniu pracy99, nie zaś jako roszczenia obywatela wobec Państwa, o przydzielenie mu określonej pracy. Również i w obecnej Konstytucji RP, ustawodawca nie odszedł całkowicie od takiego rozwiązania, na co wskazuje art. 65 ust 5, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych.

Wywód ten dowodzi, że każdy obywatel ma zagwarantowane prawo do pracy chociaż, nie zostało ono expressis verbis wyrażone w brzmieniu obecnej Konstytucji RP. Jak podkreśla T. Zieliński ,,(…)prawa do pracy nie należy rozumieć jako prawa do otrzymania zatrudnienia przez każdego, kto chce pracować i jest do pracy zdolny. Ogólniej rozumiane prawo do pracy oznacza prawo do korzystania z efektów polityki prowadzonej przez państwo w celu osiągnięcia stanu możliwie pełnego zatrudnienia’’100. Fakt więc zawarcia w Konstytucji chociaż nie bezpośrednio- prawa do pracy w takim znaczeniu, potwierdza cytowany powyżej art. 65 ust 5 Konstytucji zapewniający pomoc państwa przy zatrudnieniu. Kolejnym argumentem przemawiającym za zagwarantowaniem prawa do pracy w Konstytucji, jak zaznaczyłem powyżej jest fakt, że dopiero sama szeroka zasada prawa do pracy implikuje wolność pracy. W ten sposób, ustanowienie w Konstytucji wolności pracy, musi wynikać z tej szerokiej zasady, gdyż sama wolność byłaby oderwana i pozbawiona sensu. Ponadto w mojej ocenie wysnuwam pogląd, że ustawodawca nie wyraził dosłownie prawa do pracy w konstytucji, zastępując je wolnością pracy, z powodu podkreślenia rozdziału od poprzedniego modelu ustroju państwa. Taka argumentacja pozwala w konkluzji stwierdzić, że każdy obywatel ma zagwarantowaną przez Konstytucję wolność wyboru rodzaju pracy 97

T. Zieliński Prawo do pracy – problem konstytucyjny [w:] Prawo pracy RP w obliczu przemian, pod red.M. Matey – Tyrowicz, T. Zieliński, Warszawa 2006, s. 51 98 T. Zieliński Prawo do pracy – problem konstytucyjny [w:] Prawo pracy RP w obliczu przemian, pod red.M. Matey – Tyrowicz, T. Zieliński, Warszawa 2006, s. 46 99 M. Matey Prawo do pracy [w:] Prawa człowieka. Model prawny, pod red. R. Wieruszewskiego, Wrocław 1991, s. 768 100 T. Zieliński Prawo do pracy – problem konstytucyjny [w:] Prawo pracy RP w obliczu przemian, pod red.M. Matey – Tyrowicz, T. Zielińskiego, Warszawa 2006, s. 47

63

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

i miejsca pracy, oraz ma prawo korzystać przez zapewnione konstytucyjnie mechanizmu pomocy w zatrudnieniu i znalezieniu pracy.

ZAKAZ STAŁEGO ZATRUDNIENIA OSÓB PONIŻEJ 16 ROKU ŻYCIA W Konstytucji z 1997 roku ustawodawca przewidział ograniczenie pracy dla osób młodych. W art. 65 ust. 3 Konstytucji ustawodawca wskazał, że stałe zatrudnianie dzieci do lat 16 jest zakazane, a ewentualne formy i charakter dopuszczalnego zatrudniania określi ustawa. Ograniczenie pracy osób młodych już na gruncie Konstytucyjnym oraz podanie określonej granicy wiekowej, nie pozwala ustawodawcy na zbyt dużą swobodę, w ustalaniu przepisów szczególnych, dotyczącej pracy dzieci. Ochrona dzieci przed pracą w pełnym wymiarze, kierowana jest nie tylko nieprzygotowaniem fizycznym, brakiem doświadczenia młodych osób oraz nastawieniem psychicznym, ale także stałe zatrudnienie w pełnym wymiarze kolidowałoby w pewnym sensie z powszechnym obowiązkiem szkolnym. Przepis ten ma więc nierozerwalny związek z artykułami 70 i 72 Konstytucji101. Art. 70 ust. 1 Konstytucji ustanawia obowiązek nauki do 18 roku życia, zaś art. 72 ust. 1 zapewnia ochronę praw dziecka przez Rzeczpospolitą Polską. W świetle tego przepisu każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed wyzyskiem, co pozostaje w bezpośrednim związku z zakazem zatrudniania dzieci. W tym miejscu godnym zaznaczenia jest fakt nieprzystosowania dziecka do zwyczajów panujących w powszechnych stosunkach społecznych, co w dużej mierze mogłoby doprowadzać do rzeczonego wyzysku i wykorzystywania niewiedzy dziecka. Jest to wyraźne odniesienie się a zarazem realizacja, zapewnionej w omawianym wcześniej art. 24 konstytucyjnej ochrony pracy.

MINIMALNE WYNAGRODZENIE ZA PRACĘ Wszystkie ogólne zasady dotyczące praw i wolności konstytucyjnych, wymienione na początku rozdziału II Konstytucji będą miały zastosowanie do spraw pracowniczych. Dlatego też istotne jest aby praca, jako jeden z najważniejszych elementów życia społecznego ekonomicznego i gospodarczego była nie tylko świadczona w godnych warunkach ale także za godnym wynagrodzeniem. Stąd też ustawodawca uznał za konieczność i potrzebę 101

A. Sobczyk, Prawo pracy w świetle Konstytucji RP. Tom I. Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013, s. 210

64

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

uregulowanie tej materii już na gruncie konstytucyjnym. Oczywistym jest, że zasada trwałości Konstytucji jako ustawy szczególnej, oraz ciągła zmienność sytuacji ekonomicznej oraz różnych czynników z nią związanych takich jak chociażby inflacja czy wzrost cen towarów i usług, nie pozwala na uniwersalne określenie kwotowego minimalnego wynagrodzenia za pracę na gruncie Konstytucyjnym. Dlatego w świetle art. 65 ust 4 Konstytucji minimalną wysokość wynagrodzenia za pracę lub sposób ustalania tej wysokości określa ustawa.

L. Florek w swojej interpretacji zaznacza, że ,, gwarancja ta dotyczy tylko pracy świadczonej w ramach stosunku pracy. Świadczenie pracy na podstawie innych stosunków prawnych, w tym zwłaszcza umów cywilnoprawnych może być połączone z dowolnym wynagrodzeniem lub nawet nieodpłatnie”102. Aktualna wersja ustawy, nie pozwala na aktualność tego poglądu.

Zgodnie bowiem z art. 8a ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę w przypadku umów, o których mowa w art. 734 i art. 750 kodeksu cywilnego ( czyli umów zlecenia i umów o świadczenie usług), wykonywanych przez przyjmującego zlecenie lub świadczącego usługi, wysokość wynagrodzenia powinna być ustalona w umowie w taki sposób, aby wysokość wynagrodzenia za każdą godzinę wykonywania zlecenia lub świadczenia usług nie była niższa niż wysokość minimalnej stawki godzinowej ustalonej zgodnie z przepisami omawianej ustawy. Od 1 stycznia 2017 roku ustawodawca, rozszerza więc objęcie minimalnym wynagrodzeniem także osoby zatrudnione na innych podstawach niż stosunek pracy. Nie jest to złamanie konstytucyjnej gwarancji minimalnego wynagrodzenia, a wręcz przeciwnie. Zgodnie bowiem z argumentem a completudine, Państwo czynić może wszystko na co prawo wyraźnie mu zezwala. Jak zostało zaznaczone w powyższych wywodach, pojecie ochrony pracy w art. 24 Konstytucji, może mieć ,, nieco szersze znaczenie i objąć [nim można] każdą pracę wykonywaną dla celów zarobkowych”103.

Rodzić może wątpliwość co do zgodności obecnego brzmienia ustawy o minimalnym wynagrodzeniu z cywilistyczną naturą umowy zlecenia, które zgodnie z art. 735 kodeksu cywilnego może być wykonywane zarówno za jak i bez wynagrodzenia. Zagadnienia te jednak nie znajdują miejsca w przedmiocie niniejszego wywodu i mogą być przedmiotem oddzielnej obszernej analizy.

102

L. Florek, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo 1997, nr. 11-12, s. 208 - 209 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa, 2008, s. 64 103

65

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

PRAWO DO BEZPIECZNYCH I HIGIENICZNYCH WARUNKÓW PRACY Prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy Konstytucja RP gwarantuje w art. 66 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia, że każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Sposób realizacji tego prawa oraz obowiązki pracodawcy określa ustawa. Kwestie te ustawowo zostały uregulowane w dziale dziesiątym kodeksu pracy. Wielokrotnie w doktrynie zastanawiano się nad problematyką niniejszego przepisu konstytucyjnego. Pomimo bowiem, że ustawodawca zapewnia ,, każdemu” bezpieczne i higieniczne warunki pracy, w drugiej części obowiązkiem przestrzegania tych zasad wyraźnie obarcza pracodawcę. Dlatego rodzi się pytanie czy poprzez stwierdzenie ,, każdy ma prawo”, należy rozumieć, każdego pracownika? Podzielam w tym miejscu opinie dominującą w doktrynie prawa pracy, że użyte przez ustawodawcę pojęcie ,, pracodawca”, nie może być rozumiane w taki sposób jaki przewiduje to kodeks pracy. Obecnie powszechne jest bowiem zatrudnienie poza pracownicze, zwłaszcza na podstawie umów cywilnoprawnych, trudno więc wyobrazić sobie, żeby osoby świadczące pracę w taki sposób nie miały prawa do bezpiecznych i higienicznych warunków jej wykonywania104. Kolejnym argumentem jest art.

304 § 1 kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca jest zobowiązany zapewnić bezpieczne i higieniczne warunki pracy osobom fizycznym wykonującym pracę na innej podstawie niż stosunek pracy. Ponadto, kodeks pracy zobowiązuje pracodawcę do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków zajęć odbywanych na terenie zakładu pracy przez studentów i uczniów nie będących jego pracownikami. Przepisy te nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że w art. 66 ust. 1 nie chodzi o każdego pracownika ( przynajmniej w rozumieniu art. 2 kodeksu pracy), lecz o każdą osobę wykonującą pracę na rzecz drugiej osoby105. Ten przepis także jest swoistą realizacją art. 24, z którego perspektywy jak zaznaczyłem powyżej oceniane są wszelkie inne przepisy dotyczące prawa pracy w Konstytucji,

104

Por.A. Sobczyk, Uwagi na tle art. 66 Konstytucji RP [w:] Wolność i sprawiedliwość w zatrudnieniu. Księga pamiątkowa poświęcona Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej Profesorowi Lechowi Kaczyńskiemu, pod red. M. Seweryńskiego, J. Steliny, Gdańsk 2012, s. 286; L. Florek, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo, nr 11-12/1997, s. 210 105 Por. L. Florek, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo, nr 11-12/1997, s. 210

66

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

DNI WOLNE OD PRACY I URLOPY PRACOWNICZE Jednym z kluczowych praw pracowniczych, które bezpośrednio zostały wyrażone w Konstytucji RP, jest pracownicze prawo do urlopu oraz dni wolnych od pracy. Zgodnie z przepisem art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, pracownik ma prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów, a maksymalne normy czasu pracy określa ustawa. W ustawie z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy, zostało wymienionych 13 dni, w które praca nie może być świadczona. Co do norm czasu pracy oraz urlopów przysługujących pracownikom, właściwą ustawą je regulującą jest kodeks pracy. Delegacja ustawowa do uregulowania norm czasu pracy jest odstępstwem od Konstytucji PRL, gdzie ośmiogodzinna norma czasu pracy, była przewidziana już na gruncie ustawy konstytucyjnej.

W mojej ocenie rodzą się kolejne wątpliwości co do rozumienia pojęcia pracownika przez pryzmat niniejszego przepisu. Ustawa o dniach wolnych od pracy, nie może bowiem dotyczyć tylko i wyłącznie osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. W przeciwnym razie zakłady pracy mogłyby funkcjonować w dni wymienione w ustawie i pracować mogliby w nich zatrudnieni na innych podstawach chociażby na umowach cywilnoprawnych, zaś pracownicy zatrudnieni na podstawie stosunku pracy, nie mogliby wtedy tej pracy wykonywać. Takie rozumowanie nie byłoby zgodne z innymi przepisami Konstytucji, zwłaszcza z powoływanym już wcześniej art. 32 statuującym zasadę równości. Nie pozostawia więc wątpliwości fakt, że dni wolne od pracy ustanowione w ustawie przysługują każdej osobie świadczącej pracę niezależnie od podstawy zatrudnienia.

GWARANCJE ZBIOROWEGO PRAWA PRACY W KONSTYTUCJI RP

Po odzyskaniu przez Polskę niepodległości, Konstytucje na linii temporalnej XX wieku, nie regulowały w sposób kompleksowy kwestii dotyczących zbiorowego prawa pracy.

Konstytucja marcowa z 1921 roku106 zapewniała obywatelom ogólne prawo koalicji, zgromadzania się i zawiązywania stowarzyszeń i związków, zaś Konstytucja uchwalona 23 kwietnia 1935 roku107w ogóle nie używała pojęcia koalicji, stanowiąc jedynie, że Państwo 106 107

Dz. U. 1921 Nr 44, poz. 267 Dz. U. 1935 Nr 30, poz. 227

67

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

zapewnia obywatelom możność rozwoju i ich wartości osobistych oraz wolność sumienia, słowa i zrzeszeń, które i tak ograniczono szeroko pojętym ,, dobrem powszechnym”. Chociaż Konstytucja PRL z 1952108 przewidywała prawo zrzeszania się obywateli w celu rozwoju aktywności politycznej, społecznej, gospodarczej i kulturalnej oraz przewidywała funkcjonowanie i istnienie związków zawodowych, to ich działalność była mocno ograniczona. Art. 72 ust. 3 Konstytucji PRL stanowił bowiem, że tworzenie zrzeszeń i udział w zrzeszeniach, których cel lub działalność godzą w ustrój polityczny i społeczny albo w porządek prawny Polskie Rzeczypospolitej Ludowej jest zakazane109.

Jak zauważa K. W. Baran, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku jest więc pierwszą ustawą zasadniczą, regulującą w sposób wyczerpujący i całkowity wolności związkowe110. W przeciwieństwie zwłaszcza do Konstytucji PRL, prawa związków zawodowych nie są w żaden niedookreślony sposób ograniczone, lecz jest to możliwe jedynie w drodze ustawowej.

Punktem wyjścia do rozważań na temat zbiorowego prawa pracy w Konstytucji RP, jest art. 12, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno – zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Ustawodawca decydując

się

na

umiejscowienie

tego

przepisu

w

rozdziale

I,

zatytułowanym

,,Rzeczpospolita”, nadał funkcjonowaniu związków zawodowych charakteru o wymiarze ustrojowym, a ich funkcjonowanie uznał jako nieodłączny element demokratycznego państwa prawnego111.Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ,, swoboda i efektywność działania związków zawodowych stanowi jeden z podstawowych elementów społeczeństwa obywatelskiego”112.

Równocześnie należy stwierdzić, że z przepisu art. 12 Konstytucji wynika także wolność zrzeszania się w organizacjach pracodawców. W. Sanetra podkreślał, że jest to swoistego rodzaju nowość, wprowadzona w Konstytucji z 1997 roku113.Ustawodawca nie zdecydował się jednak expressis verbis wymienić w brzmieniu przepisu art. 12 organizacji 108

Dz. U. 1952 Nr 33, poz. 232 Por. K.W. Baran, Wolności związkowe i ich gwarancje w systemie ustawodawstwa polskiego, BydgoszczKraków, s. 32 i nast.

110 K.W. Baran, Wolności związkowe i ich gwarancje w systemie ustawodawstwa polskiego, BydgoszczKraków, s. 33 111 Por. J. Oniszczuk [w:] Zarys Systemu Prawa Pracy. Tom I. Część ogólna prawa pracy, pod red. K.W. Barana, Lex 2010; K.W. Baran, Wolności związkowe i ich gwarancje w systemie ustawodawstwa polskiego, BydgoszczKraków, s. 35 112 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 kwietnia 2003 roku, P 7/02 113 W. Sanetra, Prawa (wolności) pracownicze w Konstytucji, Praca i Zabezpieczenie Społeczne, nr 11/1997, s. 7 109

68

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

pracodawców jako odrębnej kategorii wolności zrzeszania się. Wolność organizacji pracodawców wyprowadzić należy z gwarancji możliwości tworzenia ,, innych dobrowolnych zrzeszeń”, niż te które konkretnie ustawodawca wymienia w przepisie z nazwy. Z drugiej zaś strony, wolność ta w sposób oczywisty wynika, w związku z treścią innych przepisów Konstytucyjnych dotyczących równości traktowania, a zwłaszcza art. 32 ust. 1 zd. 1, w którym zapewniono, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Stosunek pracy, jako stosunek zobowiązaniowy charakteryzuje się równością stron, z tego też powodu, niemożliwe byłoby ograniczenie zrzeszania się pracodawców skoro Konstytucja wyraźnie zezwala na funkcjonowanie związków zawodowych. W mojej ocenie wolność organizacji pracodawców wynika nawet bardziej z umieszczenia w art. 12 z nazwy związków zawodowych niż ze zwrotu ,, innych dobrowolnych zrzeszeń” 114. Ponadto art. 59, będący uszczegółowieniem ogólnej zasady art. 12, wymienia na równi ze związkami zawodowymi organizacje pracodawców.

Ogólna zasada wolności koalicji wyrażona w pierwszym rozdziale Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uściślona została przez ustawodawcę w dalszych przepisach Ustawy zasadniczej. Zbiorowe prawo pracy obejmuje takie regulacje, które dotyczą stosunków pomiędzy

organizacjami

pracowników

i

pracodawców,

funkcjonowania

związków

zawodowych i organizacji pracodawców, zawierania układów zbiorowych pracy a także rozwiązywania sporów zbiorowych115.Takie rozumienie definicji zbiorowego prawa pracy, pozwala wysnuć wniosek, że właściwie każdy immamentny element zbiorowego prawa pracy został zagwarantowany już na gruncie konstytucyjnym. Możemy więc wyróżnić trzy rodzaje konstytucyjnych gwarancji dla zbiorowego prawa pracy: - wolność zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców ( art. 12, 58 ust. 1; 59 ust. 1) - prawo do rozwiązywania sporów zbiorowych drogami pokojowymi (art. 59 ust. 2) oraz prawo do strajku i innych akcji protestacyjnych (art. 59 ust. 3) - prawo do zawierania układów zbiorowych (art. 59 ust. 2)116 Artykuł 59 ust. 1 Konstytucji zapewnia wolność zrzeszania się w związkach zawodowych, organizacjach społeczno – zawodowych rolników oraz organizacjach 114

Por. W. Sanetra, Prawa (wolności) pracownicze w Konstytucji, Praca i Zabezpieczenie Społeczne, nr 11/1997, s. 7; K.W. Baran, Wolności związkowe i ich gwarancje w systemie ustawodawstwa polskiego, Bydgoszcz- Kraków, s. 35 115 L. Florek, Prawo pracy, Warszawa 2016, s. 6 116 Por. K.W. Baran, Zbiorowe prawo pracy. Zarys wykładu z kazusami, Gdańsk – Kraków 1998, s. 13; L. Florek, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo, nr 11-12/1997, s. 205

69

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

pracodawców, zaś art. 58 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdemu zapewnia się wolność zrzeszania. Przepisy te są uściśleniem ogólnej normy wyrażonej w art. 12 i czytane razem dają pełną nieskrępowaną zasadę wolności zrzeszania się, która obejmuje zrzeszanie się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców. Obejmuje ona zarówno tworzenie, funkcjonowanie i przystępowanie do związków zawodowych i organizacji pracodawców.

Zgodnie z art. 59 ust. 2 związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do rokowań, a w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych, oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień. Następnie w art. 59 ust 3 czytamy, że związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu w granicach określonych w ustawie. Ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu o określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach. W doktrynie wielokrotnie podnoszono rozbieżności co do relacji art. 59 ust. 2 do art. 59 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem L. Florka wolności wymienione w art. 59 ust. 2 Konstytucji, mają charakter nieograniczony, w przeciwieństwie do strajku, który zgodnie z art. 59 ust. 3 zdanie 2 może podlegać (i podlega w obecnym brzmieniu ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych) określonym ograniczeniom117. Poglądowi temu zdecydowanie sprzeciwia się Ł. Kobroń, według, której ,, z argumentu a coherentia wnioskuje się iż zarówno prawo do przystępowania jak i nieprzystępowania do związków zawodowych, organizacji pracodawców, prowadzenia rokowań zbiorowych, prawo do strajku czy lokautu mają charakter ograniczony”118. W mojej ocenie przychylam się do stanowiska Ł. Kobroń. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie, i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Wynika z tego, że również wymienionych wyżej sytuacjach mogą zostać ograniczone prawa wymienione w art. 59 ust. 2. Ustawodawca umieszcza ograniczenie strajku bezpośrednio w artykule go gwarantującym w mojej opinii z dwóch powodów.

Pierwszym jest waga samego strajku nie tylko dla stron sporu zbiorowego, ale także nierzadko dla osób trzecich i całej gospodarki kraju119. Drugim powodem jest fakt, że strajk 117

L. Florek, Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo, nr 11-12/1997 1997, s. 205 Ł. Kobroń, Wolność zrzeszania się a prawo do wolności zrzeszania się partnerów społecznych w Konstytucji RP [w:] Studia z zakresu prawa pracy i polityki społecznej, pod red. A. Świątkowskiego, Kraków 2015, s. 608 119 B. Cudowski, Spory zbiorowe w polskim prawie pracy, Białystok, 1998, s. 127 118

70

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

jako niepokojowa metoda rozwiązywania sporów zbiorowych, polega na wywarciu presji przez pracodawcę. Jest więc pewnego rodzaju użyciem siły i jak trafnie zauważa J. Oniszczuk jest odejściem od tradycyjnego poglądu, że to jedynie państwo posiada monopol na stosowanie przymusu120. Dlatego też, celem ustawodawcy takiego zredagowania przepisu było podkreślenie wagi ograniczenia strajku tylko do sytuacji ostatecznych. Tym samym nie zmienia to faktu, że obok już istniejących ustawowych ograniczeń strajku, z racji wymienionych w art. 31 ust. 3 przyczyn, nie można w drodze innej ustawy i tylko ustawy doprowadzić do kolejnych jego ograniczeń.

Ponadto w art. 59 ust. 4 czytamy, że wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców oraz innych wolności związkowych może podlegać tylko takim ograniczeniom ustawowym, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. Pomijając fakt, że ograniczenia są dopuszczalne tylko w zakresie określonych w wiążących umowach międzynarodowych należy zwrócić na fakt, że niezależnie w jakim zakresie ale mogą być wymienione wolności i prawa związkowe ograniczone. Stąd też należy dojść do konkluzji, że zarówno sama wolność zrzeszania się w związkach zawodowych jak i prawo do rokowań, zawierania układów zbiorowych i strajku nie są absolutne i nieograniczone.

PODSUMOWANIE W Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 roku, zostało zagwarantowanych wiele praw i wolności pracowniczych. Konstytucja RP przyznaje pracownikom określone prawa podmitowe, na które mogą się powoływać. Umieszczenie uregulowań z zakresu prawa pracy w Konstytucji świadczy o ich doniosłym znaczeniu i roli, jaką odgrywają w demokratycznym państwie prawnym i społecznej gospodarce rynkowej.

SUMMARY The Polish Constitution guarantees many rights and freedoms for the employees, so they can rely directly on that legal rights in employment relationships. That kind of guaranties on the constitutional level is a significant proof, that labour law is an immanent part of democratic legal state.

120

J. Oniszczuk [w:] System prawa pracy. Tom V. Zbiorowe prawo pracy; pod red. K.W. Barana, Warszawa 2014, s.722

71

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku 2. Ustawa z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy ( Dz. U. z 2015 r. poz. 90) 3. Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.)

4. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny ( Dz. U. z 2017 r. poz. 459)

Wydawnictwa zwarte: 1. Aktualne zagadnienia prawa pracy i polityki socjalnej (zbiór studiów). Tom I, pod red.

B.M. Ćwiertniaka, Sosnowiec 2012 2. Banaszak B., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012 3. Baran K.W., Wolności związkowe i ich gwarancje w systemie ustawodawstwa polskiego, Bydgoszcz – Kraków, 2001 4. Baran K.W., Zbiorowe prawo pracy. Zarys wykładu z kazusami, Gdańsk – Kraków, 1998 5. Cudowski B., Spory zbiorowe w polskim prawie pracy, Białystok 1998 6. Florek L., Prawo pracy, Warszawa 2016 7. Muszalski W., Prawo socjalne, Warszawa 2010 8. Prawa człowieka. Model prawny, pod red. R. Wieruszewskiego, Wrocław 1991 9. Prawo pracy RP w obliczu przemian, pod red. M. Matey – Tyrowicz, T. Zielińskiego, Warszawa 2006 10. Sobczyk A.,Prawo pracy w świetle Konstytucji RP. Tom I. Teoria publicznego i prywatnego indywidualnego prawa pracy, Warszawa 2013 11. Sobczyk A., Prawo pracy w świetle Konstytucji RP. Tom II. Wybrane problemy i instytucje prawa pracy a konstytucyjne prawa i wolności człowieka, Warszawa 2013 72

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

12. System prawa pracy. Tom V. Zbiorowe prawo pracy, pod red. K.W. Barana, Warszawa 2014 13. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Warszawa, 2008 14. Wolność i sprawiedliwość w zatrudnieniu. Księga pamiątkowa poświęcona Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej Profesorowi Lechowi Kaczyńskiemu, pod red. M. Seweryńskiego, J. Steliny, Gdańsk 2012 15. Z aktualnych zagadnień prawa pracy i zabezpieczenia społecznego. Księga jubileuszowa profesora Waleriana Sanetry, pod red. B. Cudowskiego, J. Iwulskiego, Białystok 2013

Artykuły: 1. Florek L., Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo nr 11-12/1997 2. Sanetra W., Prawa (wolności) pracownicze w Konstytucji, Praca i Zabezpieczenie Społeczne, nr 11/1997

73

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

MARTA SOBIECKA121

POZYCJA PRAWNOUSTROJOWA PREZYDENTA W KONSTYTUCJI RP I TOWARZYSZĄCA JEJ PRAKTYKA POLITYCZNA

ROLE OF THE PRESIDENT IN THE POLISH CONSTITUTION AND POLITICAL PRACTICE

słowa kluczowe: konstytucja, prezydent, uprawnienia, klasyfikacja, praktyka polityczna

keywords: constitution, president, competences, classification, political practice

121

Doktorantka na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego (kierunek: Prawo) od 2016 roku. Absolwentka jednolitych studiów magisterskich na kierunku Prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, absolwentka studiów magisterskich na kierunku Metody Ilościowe w Ekonomii i Systemy Informacyjne w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, absolwentka studiów licencjackich International Economics w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Dwukrotna Stypendystka Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w latach 2014/2015 i 2015/2016. Laureatka I miejsca w Szkole Głównej Handlowej w Konkursie Studencki Nobel 2015. Wielokrotna stypendystka Rektora UW oraz Rektora SGH. Obecny prezes i założycielka Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej Sapere Aude działającego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W polu jej zainteresowań badawczych znajdują się: prawo konkurencji, prawo Unii Europejskiej, prawo pracy i prawo ubezpieczeń społecznych, ekonomia pracy, prawo cywilne, prawo karne, ekonomiczna analiza prawa oraz prawo handlowe.

74

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

STRESZCZENIE W niniejszym opracowaniu w pierwszej kolejności omówiono teoretyczne modele prezydentury, tj. model prezydenta władczego wykształcony w systemie prezydenckim oraz model głowy państwa reprezentacyjnej o władzy rezerwowej wykształcony w systemie parlamentarnym przyjmujący dwie postaci - model prezydenta neutralnego i model prezydenta arbitra. Aby ocenić jaki typ głowy państwa przyjęto tworząc Konstytucję z 1997 roku przeanalizowano rozwiązania instytucjonalne (tj. uprawnienia nadane prezydentowi na mocy Konstytucji i innych ustaw) oraz praktykę polityczną im towarzyszącą. Uprawnienia prezydenta przeanalizowano według autorskiej klasyfikacji obejmującej uprawnienia wobec narodu, podmiotów zagranicznych, władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej oraz wobec władzy sądowniczej. Po analizie praktyki politycznej wystosowano postulaty dotyczące przyszłości.

EXTRACT

In this article, there are presented theoretical models of presidency. Namely, the model of active president built in the presidential system and two models present in the parliamentary system, the model of neutral presidency (not participating in internal policy) and the model president arbitrator (actively taking part in both internal and foreign policy).

In order to analyse which of the models is present in Polish Constitution from 1997, both institutional background and political practice were discussed. In order to analyse institutional background new classification of president’s competences was introduced. It encompasses competences towards nation, foreign entities, executive power, legislative power and judicial power. Having analysed political practice, hopes for future were expressed.

WPROWADZENIE

Dla przedstawienia pozycji prawnoustrojowej Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej w świetle Konstytucji122 z 1997 roku konieczne jest omówienie zarówno wymiaru instytucjonalnego (tj. uprawnień prezydenta w świetle Konstytucji i innych ustaw), jak 122

Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej jako: Konstytucja RP lub KRP

75

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

i praktyki politycznej, bowiem obie te płaszczyzny razem decydują o ostatecznym kształcie pozycji prezydenta w życiu politycznym. Wynika to z faktu, iż instytucjonalny model polskiej prezydentury jest usytuowany pośrodku modeli neutralnej głowy państwa i aktywnego prezydenta arbitra.

TEORETYCZNE MODELE PREZYDENTURY Kluczowe znaczenie do określenia pozycji prezydenta w państwie oraz zdefiniowania modelu prezydentury ma klasyfikacja przyjętego w konstytucji systemu rządów. Przez system rządów należy rozumieć relacje między organami państwa, ich wzajemne odniesienia i zależności, przy czym najistotniejsze znaczenie klasyfikacyjne mają stosunki pomiędzy władzą wykonawczą i ustawodawczą.123 Analiza wzajemnych powiązań między egzekutywa i legislatywą pozwala podzielić systemy rządów występujące na świecie na trzy grupy: systemy parlamentarne, systemy prezydenckie i systemy rządów zgromadzenia.124 Analizując wymiar instytucjonalny polskiej prezydentury znaczenie mają tylko dwie pierwsze grupy, bowiem to właśnie do nich nawiązywano podczas prac nad konstytucją. Od razu zrezygnowano z modelu, w którym rząd jest swoistym organem wykonawczym parlamentu, a władza ustawodawcza dysponuje pozycją nadrzędną nad innymi organami państwa.125 Historycznie pierwszy jest model prezydenta władczego, który wykształcił się w systemie prezydenckim ponad dwieście lat temu dzięki konwencji konstytucyjnej Stanów Zjednoczonych Ameryki. To wtedy powstał system, w którym występuje trójpodział władzy, egzekutywa jest monistyczna, nie ma inicjatywy ustawodawczej i jest organizacyjnie niezależna od legislatywy, a władza sądownicza ma silną pozycję.126 123

Więcej o rozumieniu pojęcia „system rządów”: Konstytucyjny system organów państwowych, pod red.

B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s.21; Konstytucyjne systemy rządów, pod red. M. Domagały, Warszawa 1997 124 Podział za: A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997r., Warszawa 2008, s. 9; B. Szmulik wyodrębnia system parlamentarno-gabinetowy, system prezydencki, system półprezydencki, a także system komitetowy Zob. B. Szmulik[w:] Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, Niektórzy autorzy wyodrębniają system semiprezydencki, jednak bardziej zasadne wydaje się włącznie sytemu semiprezydenckiego do systemów prezydenckich, bowiem mają one liczne cechy wspólne.

125 Więcej o cechach systemu rządów zgromadzenia: Konstytucyjne systemy rządów, pod red. M. Domagały, Warszawa 1997; Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s.23 126 Więcej o cechach systemu prezydenckiego: A. Pułło, System prezydencki [w] Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, pod red. M. Domagały, Warszawa 1997, s. 56 – 75, S. Gebethner, Systemy rządów parlamentarno-gabinetowych, systemy rządów prezydenckich oraz rozwiązania

76

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Podstawą do wyodrębnienia modelu prezydenta władczego stał się monizm egzekutywy powoływanej w wyborach powszechnych, politycznie nieodpowiedzialnej przed parlamentem. Jak podkreśla T. Szymczak127 „[m]odel ten możemy określać używając terminu <<silna>> prezydentura, albowiem prezydent posiada realną władzę, wykonuje bezpośrednio funkcję rządzenia i jest aktywnym uczestnikiem gry politycznej czy wręcz jej kreatorem”.

Druga grupa systemów rządów to systemy parlamentarne. Jest to grupa znacznie bardziej niejednolita. Jednak mimo iż systemy parlamentarne występują w wielu odmianach (np. model parlamentarno – gabinetowy w wersji brytyjskiej, model parlamentarno – gabinetowy w

wersji

włoskiej,

model

kanclerski

w

wersji

niemieckiej,

model

semiprezydencki w wersji francuskiej), to można wyodrębnić pewne cechy wspólne. Należą do nich dualizm egzekutywy, zasada neutralizacji działań głowy państwa (która wyraża się instytucją kontrasygnaty), przyznanie inicjatywy ustawodawczej prezydentowi, ponoszenie odpowiedzialności parlamentarnej przez egzekutywę, a także prawo egzekutywy do rozwiązania parlamentu.128 Podstawą do wyodrębnienia modelu głowy państwa w systemach parlamentarnych jest zasada dwuczłonowej egzekutywy. Oznacza ona „istnienie w sferze władzy wykonawczej dwóch konstytucyjnie wyodrębnionych pod względem organizacyjnym i jednocześnie funkcjonalnie ze sobą powiązanych organów w postaci głowy państwa […] i rządu bądź szefa rządu i ministrów”129. W konsekwencji prezydent nie rządzi bezpośrednio, jednak pozycja głowy państwa nie jest jednolita we wszystkich odmianach systemu parlamentarnego, bowiem zakres jego uprawnień dyskrecjonalnych bywa różny. Co więcej, może dojść do sytuacji, w której głowa państwa będzie pozbawiona możliwości korzystania ze swoich uprawnień osobistych na skutek układu sił politycznych wspierających rząd w parlamencie.

Tak ukształtowany model prezydentury określa się jako model głowy państwa reprezentacyjnej o władzy rezerwowej. Sformułowanie to oznacza, iż choć prezydent nie jest bezpośrednio powołany do pełnienia funkcji rządzenia to może wpływać na kształt polityki rządu korzystając z własnego autorytetu i przysługujących mu kompetencji. Taki model nie pośrednie [w] Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, pod red.

M. Domagały, Warszawa 1997, s. 80 – 81 127 T. Szymczak, Rozumienie i stosowanie terminów <<słaba>> lub <<silna>> prezydentura w publikacjach prasowych, publicystyce i w literaturze przedmiotu [w] Studia nad prawem konstytucyjnym, pod red.

J. Trzcińskiego i B. Banaszaka, Wrocław 1997, s. 279 128 Więcej o cechach systemu parlamentarnego: Konstytucyjny system organów państwowych, pod red.

B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 21-22 129 E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych, Katowice 1992, s. 102

77

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

może być jednoznacznie sklasyfikowany jako „silny” lub „słaby” model prezydentury, bowiem siła władzy prezydenta zależy od wielu czynników. W ramach tego modelu A. Chorążewska130 wyróżnia dwa submodele, tj. model prezydenta neutralnego i model prezydenta arbitra. Pierwszy typ głowy państwa to prezydent działający jako formalna głowa państwa w stosunkach międzynarodowych, a w stosunkach wewnętrznych pełniący rolę jedynie symbolu państwa. Drugi natomiast to prezydent aktywny, rozstrzygający sprawy państwa jako rozjemca i strażnik interesu publicznego. Aby ocenić jaki typ głowy państwa przyjęto tworząc Konstytucję z 1997 roku należy przeanalizować rozwiązania instytucjonalne (tj. uprawniania nadane prezydentowi na mocy Konstytucji innych ustaw) oraz praktykę polityczną im towarzyszącą.

KLASYFIKACJE UPRAWNIEŃ PREZYDENTA Pragnąc omówić uprawnienia prezydenta staje się przed dylematem klasyfikacyjnym.

Pierwszą i najbardziej uproszczoną systematykę kompetencji prezydenta przedstawił W. Komarnicki131. Podzielił on uprawnienia głowy państwa na wykonawcze (wydawanie rozporządzeń oraz ogłaszanie ustaw) oraz dyskrecjonalne (działania pozostające w zakresie swobodnego uznania). Inną propozycję klasyfikacyjną przedstawił A. Piasecki132, który dokonał podziału kompetencji prezydenta na uprawnienia władzy zwierzchniej, uprawnienia określające udział prezydenta w ustawodawstwie oraz uprawnienia określające współudział prezydenta w pełnieniu władzy wykonawczej. Z kolei R. Mojak133 zbudował dość rozbudowaną klasyfikację i podzielił uprawnienia prezydenta na kompetencje głowy państwa (zaliczając do nich kompetencje w zakresie sprawa zagranicznych, kompetencje w zakresie obronności, klasyczne kompetencje głowy państwa, tj. prawo łaski, nadawanie obywatelstwa, nadawanie orderów, odznaczeń oraz tytułów naukowych, czy zwracanie się z orędziem), kompetencje arbitrażu politycznego i równoważenia władz (zaliczając do nich kompetencje prezydenta w stosunku do parlamentu, w stosunku do rządu, w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości) oraz inne kompetencje (zaliczając do nich uprawnienia ustrojowe,

130

A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997r., Warszawa 2008, s. 13 131 W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 1922, s. 262 132 A. Piasecki, Zarys prezydentury Republiki we Francji, Warszawa 1931, s. 33 133 R. Mojak Transformacja ustroju politycznego w latach 1989-1997 [w] Polskie prawo konstytucyjne, pod red.

W. Skrzydło, Lublin 1997, s. 325 – 326

78

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

uprawnienia kreacyjne i organizacyjne oraz wszystkie kompetencje nie ujęte w innych kategoriach).

Powyższe klasyfikacje są ciekawe, jednak nie ukazują uprawnień prezydenta przez pryzmat wzajemnych relacji między głową państwa a innymi podmiotami. Systematykę opartą o ten punkt widzenia zbudował R. Balicki134, który podzielił uprawnienia prezydenta na kompetencje w stosunku do Sejmu i Senatu (zaliczając od nich uprawnienia związane z zarządzeniem wyborów oraz zwoływaniem pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu, skrócenie kadencji Sejmu, uprawnienia w dziedzinie legislacji, możliwość wygłoszenia orędzia), kompetencje w stosunku do rządu (zaliczając do nich udział w powołaniu rządu, przyjęcie dymisji rządu, dokonywanie zmian w składzie Rady Ministrów, zwoływanie Rady Gabinetowej), kompetencje w stosunku do władzy sądowniczej (zaliczając do nich powoływanie sędziów, powoływanie organów kierowniczych sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego) oraz tradycyjne uprawnienia głowy państwa (zaliczając do nich uprawnienia związane z reprezentowaniem państwa i stosunkami międzynarodowymi, prawo łaski, kompetencje w zakresie obronności, nadawanie obywatelstwa, nadawania orderów, odznaczeń i stopni naukowych).

Ten podział wydaje się bardzo ciekawy, jednak można dokonać w nim kilku modyfikacji. Zasadnym wydaje się zrezygnowanie z kategorii tradycyjnych uprawnień głowy państwa i przypisanie tych kompetencji prezydenta do innych grup. Warto również wyróżnić więcej podmiotów, wobec których skierowane są uprawnienia prezydenta. Mianowicie, oprócz uprawnień wobec władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej warto dodać uprawnienia wobec narodu i wobec podmiotów zagranicznych. Taką klasyfikację przedstawiono poniżej.

UPRAWNIENIA WOBEC NARODU Pierwszą grupę stanowią uprawnienia wobec narodu. Obejmują one takie kompetencje jak prawo zarządzenia przeprowadzenia referendum na podstawie art. 125. ust. 2 KRP, prawo zgłoszenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji na podstawie art. 235 ust. 1 KRP, prawo wnioskowania do Marszałka Sejmu o przeprowadzenie referendum zatwierdzającego ustawę

134

R. Balicki, Uprawnienia prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia podstawowe, Przegląd Prawa i Administracji, nr XL/1998, s. 21-40

79

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

o zmianie Konstytucji uchwaloną przez parlament, jeżeli dotyczy ona zmiany przepisów rozdziału I, II lub XII Konstytucji na podstawie art. 235 ust. 6 KRP. Do tej kategorii uprawnień należy zaliczyć również nadawanie orderów i odznaczeń na podstawie art. 138 KRP, czy nadawanie tytułów naukowych na wniosek Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na podstawie art. 25 ustawy o stopniach naukowych 135, a także kompetencje do nadawania określonych w ustawach stopni wojskowych na podstawie art. 134 ust. 5 Konstytucji.

Uprawnienia prezydenta wobec narodu obejmują również kompetencje dotyczące stanów nadzwyczajnych. Mianowicie, jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, to prezydent postanawia o stanie wojny na podstawie art. 116 ust. 2 KRP, prezydent wydaje rozporządzenie o wprowadzeniu stanu wojennego lub wyjątkowego na wniosek Rady Ministrów na podstawie art. 229 i 230 KRP, a także na wniosek premiera zarządza powszechną lub częściową mobilizację i użycie sił zbrojnych do obrony RP na podstawie art. 136 KRP oraz jeżeli Sejm nie może się zebrać na posiedzenie w czasie stanu wojennego, to prezydent na wniosek Rady Ministrów wydaje rozporządzenia z mocą ustawy na podstawie art. 234 KRP. UPRAWNIENIA WOBEC PODMIOTÓW ZAGRANICZNYCH Uprawnienia prezydenta wobec podmiotów zagranicznych obejmują trzy zakresy kompetencji136. Po pierwsze, ratyfikowanie i wypowiadanie umów międzynarodowych na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 1 KRP, a także mianowanie i odwołanie pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 2 KRP oraz przyjmowanie listów uwierzytelniających i odwołujących akredytowanych przy nim przedstawicieli państw obcych na podstawie art. 133 ust. 1 pkt 3 KRP137. Po drugie, nadawanie obywatelstwa polskiego według uznania na podstawie art. 137 KRP. Wreszcie, Prezydent RP jest najwyższym zwierzchnikiem sił zbrojnych, przy czym w czasie pokoju sprawuje zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi za pośrednictwem Ministra 135

Dz. U. z 2003r., Nr 65, poz. 595 Więcej na ten temat: L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011, s. 268-271 137 Więcej na ten temat: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Legalis 2016, art. 133 ; Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s.126 136

80

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Obrony Narodowej na podstawie art. 134 ust. 1 i 2 KRP138. Prezydent powołuje i odwołuje członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego na podstawie art. 144 pkt 26 Konstytucji, Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych na wniosek premiera w czasie stanu wojny na podstawie art. 134 ust. 4 KRP, Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego i dowódców rodzajów sił zbrojnych na wniosek Ministra Obrony Narodowej na podstawie art. 5 pkt 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP139, a także na wniosek Ministra Obrony Narodowej określa kierunki rozwoju sił zbrojnych na podstawie art. 5 pkt 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP i na wniosek Rady Ministrów postanawia o użyciu jednostek wojskowych poza granicami państwa na podstawie art. 3 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych RP poza granicami państwa140.

UPRAWNIENIA WOBEC WŁADZY USTAWODAWCZEJ Kolejna

grupa

kompetencji

prezydenckich

to

uprawnienia

wobec

władzy

ustawodawczej141. Pierwsza podgrupa dotyczy wyborów i obejmuje następujące uprawnienia: zarządzanie wyborów parlamentarnych łącznie z wyznaczeniem dnia wyborów na podstawie art. 98 KRP142, zwołanie pierwszego posiedzenia Sejmu i Senatu na podstawie art. 98 ust. 5 KRP lub art. 109 ust. 2 KRP143, wyznaczenie Marszałka Seniora w Sejmie i Senacie, czy otwarcie pierwszego posiedzenia Senatu. Drugą stanowią uprawnienia dotyczące arbitrażu prezydenckiego. Obejmują one skrócenie kadencji parlamentu - fakultatywne na podstawie art. 225 KRP i obligatoryjne na podstawie art. 155 ust. 2 KRP144 oraz prawo do zwrócenia się z orędziem do Sejmu, Senatu lub Zgromadzenia Narodowego, którego audytorium ma obowiązek wysłuchać i nie może nad nim przeprowadzać debaty na podstawie art. 140 KRP. Kolejne uprawnienia to te dotyczące stanowienia ustaw, czyli prawo inicjatywy

138

Więcej na ten temat: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Legalis 2016, art. 134 139 Ustawa z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz. U. z 1967r., Nr 44, poz. 220) 140 Ustawa z dnia 17 grudnia 1998r., o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, (Dz. U. z 1998r., Nr 162, poz. 1117) 141 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011, s. 266-267 142 Więcej na ten temat: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Legalis 2016, art. 98; Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s.135-141 143 Więcej na ten temat: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Legalis 2016, art. 109 144 Więcej na ten temat: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Legalis 2016, art. 155

81

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

ustawodawczej na podstawie art. 118 ust. 1 KRP145, prawo zgłaszania poprawek do zgłoszonych przez siebie projektów ustaw na podstawie art. 119 ust. 2 KRP, prawo weta ustawodawczego na podstawie art. 122 ust. 5 KRP, prawo do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności ustawy na podstawie art. 122 ust. 4 KRP, czy zarządzenie ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw na podstawie art. 122 ust. 2 KRP. UPRAWNIENIA WOBEC WŁADZY WYKONAWCZEJ Uprawnienia prezydenta wobec władzy wykonawczej obejmują desygnowanie i powołanie Prezesa Rady Ministrów w zasadniczej i rezerwowej procedurze powoływania rządu na podstawie art. 154 ust. 1 i 2 KRP, powoływanie członków Rady Ministrów na wniosek jej prezesa na podstawie art. 161 KRP, odwoływanie ministrów, wobec których Sejm uchwalił wotum nieufności na podstawie art. 159 ust. 2 KRP, obligatoryjne bądź fakultatywne przyjmowanie dymisji Rady Ministrów na podstawie art. 162 ust. 3 Konstytucji, wydawanie rozporządzeń i zarządzeń na podstawie art. 142 ust. 1 KRP i przede wszystkim zwoływanie posiedzenia Rady Gabinetowej w sprawach szczególnej wagi na podstawie art. 141 KRP, która stanowi formę swoistego współdziałania oraz wymiany poglądów pomiędzy prezydentem a rządem w ramach dualistycznej egzekutywy146.

UPRAWNIENIA WOBEC WŁADZY SĄDOWNICZEJ Kolejną grupę uprawnień prezydenta stanowią kompetencje wobec władzy sądowniczej147. Obejmują one mianowanie sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na podstawie art. 179 KRP, wskazywanie 1 członka Krajowej Rady Sądownictwa na podstawie art. 187 ust. 1 pkt 1 KRP, powołanie I Prezesa Sądu Najwyższego spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego na podstawie art. 183 ust. 3 KRP, powołanie prezesów Sądu Najwyższego na podstawie art. 144 ust. 3 pkt 23 KRP, powołanie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 185 KRP, powołanie wiceprezesów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 144 ust. 3 pkt 23 KRP, powołanie Prezesa i Wiceprezesa 145

Więcej na ten temat: Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Legalis 2016, art. 118 146 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011, s. 267; Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s.141-145 147 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011, s. 268

82

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Trybunału Konstytucyjnego spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 194 ust. 2 KRP, czy najważniejsze - wnioskowanie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności aktu normatywnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 KRP oraz o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego na podstawie art. 192 KRP148.

W ramach swoich uprawnień wobec władzy sądowniczej prezydent może również złożyć wstępny wniosek o pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej członka rządu na podstawie art. 144 ust. 3 pkt 13 KRP oraz Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, Naczelnego Dowódcę Sił Zbrojnych, czy członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na podstawie art. 198 ust. 1 KRP, a także ma prawo zlecać Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenie kontroli na podstawie art. 144 ust. 3 pkt 10 KRP oraz dysponuje prawem łaski na podstawie art. 139 KRP, które w przeciwieństwie do amnestii jest jego prerogatywą osobistą.

PRAKTYKA POLITYCZNA Kiedy rozpoczęto prace nad Konstytucją z 1997 roku przyjęto koncepcję kierunkową, zgodnie z którą prezydent miał pełnić rolę arbitra politycznego i gwaranta ciągłości władzy państwowej.149 Dano prezydentowi szerokie uprawnienia, które omówiono wyżej. Jednak prezydent nie musi korzystać z nich obligatoryjnie i wielokrotnie potrzebna jest kontrasygnata150 Prezesa Rady Ministrów. Takie ukształtowanie instytucjonalne oznacza, że „[u]strojodawca pozostawił możliwość ukształtowania ostatecznego modelu polskiej prezydentury w drodze praktyki ustrojowej. [Dlatego też] o rzeczywistym obliczu prezydentury […] decydują […] takie czynniki jak osobowość, styl sprawowania urzędu czy kształt sceny politycznej”, a nie jedynie rozwiązania instytucjonalne. Dlatego warto przeanalizować działania poszczególnych osób pełniących funkcję prezydenta.

Analizując i oceniając praktykę polityczną sprawowania urzędu przez poszczególnych prezydentów, można dojść do następujących wniosków. Aleksander Kwaśniewski opowiedział się za modelem neutralnego politycznie prezydenta arbitra. Starał się 148

Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s.146147 149 Więcej o powstawaniu Konstytucji z 1997 roku: m.in. S. Gebethner, W poszukiwaniu kompromisu konstytucyjnego. Dylematy i kontrowersje w procesie stanowienia nowej Konstytucji RP, Warszawa 1998 150 Więcej o instytucji kontrasygnaty: m.in. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Zakamycze 2004

83

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

równoważyć relacje rządu i parlamentu. Co do zasady nie wkraczał w sferę zarezerwowaną dla Rady Ministrów, a Rada Gabinetowa służyła mu do ustalania reguł współpracy w ramach dualnej egzekutywy, a nie do narzucania własnych koncepcji politycznych. W zakresie polityki zagranicznej ogniskował działania na wspieraniu linii politycznej przyjętej przez rząd. Śmiało korzystał z instytucji weta ustawodawczego powołując się na swoje zadania ustrojowe, zwłaszcza na rolę strażnika bezpieczeństwa finansowego i strażnika konstytucji.

Wstrzemięźliwie korzystał z prawa inicjatywy ustawodawczej. Istotną cechą prezydentury A. Kwaśniewskiego był również fakt, iż „styl sprawowania urzędu nie zmieniał się zależnie od tego, czy prezydent funkcjonował w warunkach koabitacji czy kongruencji politycznej” 151, dzięki czemu ugruntował w praktyce politycznej zasadę, że bieżącą politykę państwa prowadzi rząd, a zadaniem prezydenta, jako drugiego organu egzekutywy, jest jej wspieranie.

Lech Kaczyński w przeciwieństwie do Aleksandra Kwaśniewskiego znacznie zmieniał styl sprawowania rządów zależnie od sytuacji politycznej. Aktywnie wspierał działania Prezesów Rady Ministrów w czasie Sejmu V kadencji. W tym czasie tylko jednokrotnie zdecydował się na weto ustawodawcze, Radę Gabinetową zwoływał rzadko, nie wdawał się w spory kompetencyjne, rzadziej korzystał z inicjatywy ustawodawczej. Natomiast w czasie Sejmu VI kadencji siedemnastokrotnie zdecydował się skorzystać z instytucji weta, częściej zwoływał posiedzenia Rady Gabinetowej i wdał się w głośny spór kompetencyjny dotyczący tego, kto (Prezydent RP czy Prezes Rady Ministrów) powinien reprezentować Polskę na posiedzeniu Rady Europejskiej w 2008 roku. Abstrahując od polityki wewnętrznej, należy podkreślić, iż Lech Kaczyński aktywnie prowadził politykę zagraniczną, zwłaszcza w stosunku do Gruzji i Ukrainy. Podsumowując jego postawę jako prezydenta, należy podkreślić iż opowiadał się za modelem prezydenta neutralnego (tj. biernego w polityce wewnętrznej, o ile aktualnie rządziła partia polityczna, z której się wywodził).

Bronisław Komorowski w przeciwieństwie do dwóch swoich poprzedników był prezydentem w zasadzie nieaktywnym na scenie politycznej. Swoją prezydenturę skupił na pełnieniu funkcji reprezentacyjnej i popieraniu działań Prezesa Rady Ministrów w sytuacji kongruencji politycznej. Nie angażował się w prowadzenie polityki wewnętrznej czy zagranicznej. Jednak starał się nawiązywać do wzorca ustalonego przez Aleksandra Kwaśniewskiego. Mimo iż nie był prezydentem arbitrem, to starał się (czasem zbyt mało aktywnie) budować dialog polityczny. Mimo to podsumowując jego pięcioletnią prezydenturę 151

A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997r., Warszawa 2008, s. 286

84

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

należy stwierdzić, iż Bronisław Komorowski opowiadał się za modelem prezydentura arbitra, jednak sam takiej roli nie był w stanie pełnić ze względu na brak charyzmy politycznej.

Prezydentura Andrzeja Dudy, podobnie jak jego bezpośredniego poprzednika, przypada na okres kongruencji politycznej, jednak stopień bierności politycznej obu prezydentów jest nieporównywalny. Bronisław Komorowski był prezydentem biernym, ale mającym własne stanowisko, spełniającym zadania głowy państwa i szanującym prawo, czego nie da się powiedzieć o Andrzeju Dudzie. Mimo iż jest on doktorem nauk prawnych to nie wykonuje swoich konstytucyjnych obowiązków, przede wszystkim nie jest organem czuwającym nad przestrzeganiem Konstytucji, nie uczestniczy w żaden sposób w procesie legislacyjnym i nie prowadzi samodzielnej polityki wewnętrznej, czy zagranicznej. Co więcej, jako głowa państwa dopuścił do sytuacji, w której faktyczną władzę w państwie sprawuje niebędący Prezesem Rady Ministrów szef partii politycznej, która wygrała wybory i władzę tę sprawuje bez poszanowania dla najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest Konstytucja, a to przecież konstytucja jest Kelsenowską normą podstawową (niem.

Grundnorm) w hierarchicznej strukturze sytemu prawnego, która stanowi podstawę obowiązywania całego systemu prawa w danym kraju. Dodatkowo Andrzej Duda pełniąc funkcję prezydenta, pozostał aktywnym użytkownikiem mediów społecznościowych, prowadząc osobiście swoje konto, zamieszczając na nim informacje dotyczące swojej prezydentury, jak również luźne komentarze oraz zdjęcia typu selfie, a także wdając się w polemikę z internautami. Taka postawa osłabiła znacznie autorytet prezydenta jako głowy państwa. Z powyższych powodów, stworzony przez niego model prezydentury jest niemożliwy do zaklasyfikowania jako prezydentura neutralna czy arbiterska. Jest to prezydentura symboliczna, marionetkowa i jako taka – jest nie do przyjęcia.

POSTULATY NA PRZYSZŁOŚĆ

Zgodnie

z

art.

126

KRP

prezydent

jest

najwyższym

przedstawicielem

Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej, który czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, przy czym wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Analizując praktykę polityczną, należy postulować, by tak odpowiedzialne stanowisko piastowały osoby charyzmatyczne, o silnym charakterze, zdeterminowane by spełniać postawione przed nimi 85

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

konstytucyjne zadania. Wydaje się, że w Polsce potrzebny jest prezydent arbiter świadomie ingerujący w bieżące sprawy na arenie krajowej i międzynarodowej, aktywnie łagodzący spory polityczne i chroniący fundamenty polskiego porządku prawnego.

Najbliżej tego

modelu prezydentury był Aleksander Kwaśniewski. A niestety najdalej jest obecnie piastujący to stanowisko Andrzej Duda.

PODSUMOWANIE Podsumowując powyższe rozważania można dojść do wniosku, iż w Polsce ani rozwiązania instytucjonalne, ani tym bardziej praktyka polityczna, nie zbudowały jasnego i jednolitego modelu prezydentury. Polscy prezydenci po 1997 roku nie byli ani prezydentami neutralnymi, ani prezydentami arbitrami. Bronisław Komorowski i Andrzej Duda to prezydenci bierni, bezbarwni, nawiązujący swoją postawą do modelu neutralnego. Jednak obaj byli niezdolni do zachowania neutralności politycznej i wspierali działania partii, z których się wywodzili.

Podobnie do zachowania neutralności politycznej nie zdolny był Lech Kaczyński, który zdecydowanie chętniej wspierał działania rządu w czasie kongruencji niż w czasie koabitacji. Jednak podkreślić należy, że zarówno on, jak i Aleksander Kwaśniewski w swoich prezydenturach dążyli do modelu prezydentów arbitrów oddziałujących nie tylko na sprawy zewnętrze, ale również angażujących się w sprawy krajowe.

SUMMARY

Concluding, it can be stated that in Poland neither institutional solutions, nor political practice built clear and uniform model of presidency. Polish presidents after 1997 were neither neutral, nor arbitrating. However, Bronisław Komorowski and Andrzej Duda aimed at following the neutral model, whereas Lech Kaczyński and Aleksander Kwaśniewski followed the model of presidents arbitrators.

86

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

Wydawnictwa zwarte: 1. Chorążewska A., Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997r., Warszawa 2008 2. Frankiewicz A., Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Zakamycze 2004 3. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2011 4. Gebethner S., Modele rządów prezydenckich, Warszawa 1982 5. Gebethner

S.,

W

poszukiwaniu

kompromisu

konstytucyjnego.

Dylematy

i kontrowersje w procesie stanowienia nowej Konstytucji RP, Warszawa 1998 6. Komarnicki W., Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 1922 7. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, pod red. M. Safjana, L. Boska, Legalis 2016 8. Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014 9. Konstytucyjne systemy rządów. Możliwości adaptacji do warunków polskich, pod red.

M. Domagały, Warszawa 1997 10. Muszyński J., Prezydentura w Polsce, Wrocław 2002 11. Piasecki A., Zarys prezydentury Republiki we Francji, Warszawa 1931 12. Prawo konstytucyjne RP, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2002 13. Prawo konstytucyjne, pod red. P. Tulei, Warszawa 1995 14. Prezydent w państwach współczesnych, pod red. J. Osińskiego, Warszawa 2000 15. Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydło, Lublin 1997 16. Sarnecki P., Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Zakamycze 2003

87

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

17. System rządów Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, pod red. M. Grzybowskiego, Warszawa 2006 18. Studia nad prawem konstytucyjnym, pod red. J. Trzcińskiego i B. Banaszaka, Wrocław 1997 19. Zwierzchowski E., Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych, Katowice 1992

Artykuły: 1. Balicki R., Uprawnienia prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zagadnienia podstawowe, Przegląd Prawa i Administracji, nr XL/1998 2. Więckowska A., Weto Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w praktyce politycznej po wejściu w życie nowej konstytucji, Przegląd Sejmowy nr 6 / 2003

88

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

DAMIAN BRODACKI152

POZYCJA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W KONSTYTUCJI RP

POSITION OF THE LOCAL GOVERNMENT IN THE POLISH CONSTITUTION

słowa kluczowe: samorząd terytorialny, społeczeństwo obywatelskie, decentralizacja zadań publicznych, samorządność keywords: local government, civil society, division of public tasks, self-governance

STRESZCZENIE

Prowadząc rozważania nad obowiązującą Konstytucją RP nie sposób pominąć niezwykle ważnej gałęzi państwowości, jaką jest samorząd terytorialny. Jest on płaszczyzną, na której przenikają się interesy i działania państwa jako całości, konkretnej jednostki samorządu terytorialnego rozumianej jako byt publicznoprawny i wreszcie samych mieszkańców, którzy tworzą z mocy prawa daną wspólnotę samorządową. Prawa i wolności opisane w Konstytucji gwarantują możliwość angażowania obywateli się w życie publiczne w określonych prawem ramach. Jest rzeczą niezwykle istotną, by istniała możliwość 152

Student V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, seminarzysta w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego UJ. Jego zainteresowania naukowe obejmują prawo samorządu terytorialnego i historię prawa.

89

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

efektywnego włączania się obywateli w kształtowanie nie tylko swojej osobistej sytuacji, ale także wspólnot, do których należą, a w dalszej perspektywie sytuacji całego państwa.

Konkludując, konieczne jest stworzenie warunków do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w pełni realizującego konstytucyjną zasadę samorządności. Celem niniejszego rozdziału jest, obok opisania pozycji i znaczenia samorządu terytorialnego w ujęciu konstytucyjnym, prezentacja przewidzianych w jego ramach form zaangażowania mieszkańców w tworzenie aktywnego społeczeństwa obywatelskiego, adekwatnego do demokratycznego państwa prawa.

EXTRACT Discussing the Polish Constitution, we cannot forget about the extremely important branch of the state: self-government. The rights and freedoms described in the Constitution guarantee the opportunity to engage citizens in public life. It is very important to create possibility of effectively incorporating citizens to shape not only their personal situation, but also the situation of the communities which they belong to, and in the long term the situation of the whole country. To sum up, it is necessary to create conditions for the development of civil society by fully implementing the constitutional principle of self-government. The aim of this chapter is to present the ways of forming active civil society, adequate for the democratic state.

WPROWADZENIE Prowadząc rozważania nad obowiązującą Konstytucją RP nie sposób pominąć niezwykle ważnej gałęzi państwowości, jaką reguluje ona w rozdziale VII153. Samorząd terytorialny – bowiem o nim mowa – jest płaszczyzną, na której przenikają się interesy i działania państwa jako całości, konkretnej jednostki samorządu terytorialnego rozumianej jako byt publicznoprawny i wreszcie samych mieszkańców, którzy tworzą z mocy prawa daną wspólnotę samorządową154. Przyjęta w Ustawie Zasadniczej koncepcja demokratycznego państwa prawa i wyposażenie obywatela w szerokie prawa i wolności przesądzają o konieczności decentralizacji i przejęcia pewnych kompetencji naczelnych organów 153

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze sprost. i zm.)

Por. art. 1 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. 1990 Nr 16 poz. 95 ze zm.); art. 1 ust. 1 Ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 578 ze zm.); art. 1 ust. 1 Ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 576 ze zm.)

154

90

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

państwowych przez inne podmioty. Naturalnymi sukcesorami tych kompetencji są jednostki samorządu i ich organy. Jak pisze Ewa J. Nowacka, w systemie zdecentralizowanym zasadniczym celem działalności władzy lokalnej jest identyfikacja i zaspokajanie potrzeb miejscowej ludności155. W istocie Konstytucja i ustawy regulujące ustrój i funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego czynią z tego główny trzon ich działalności nazywając je zadaniami własnymi156. Ponadto ustawy te wyróżniają też tzw. zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, które jednostki samorządu terytorialnego wykonują na mocy ustaw i dzięki przekazanym na ten cel środkom z budżetu centralnego157. Przyjęcie takiego modelu gwarantuje kompleksowe i adekwatne do lokalnych uwarunkowań realizowanie zadań państwa, które stanowią treść niniejszych zleceń.

Wspomniane prawa i wolności obywatelskie, w które wyposaża nas Konstytucja nie tylko zabraniają ingerencji w pewne sfery życia człowieka (np. wolność sumienia), ale także gwarantują mu możliwość angażowania się w życie publiczne w określonych prawem ramach. Ten rodzaj praw i wolności realizuje się najpełniej we wspólnotach samorządowych, które są miejscem codziennego funkcjonowania obywatela, a ich zakres działalności nierzadko dotyczy bezpośrednio jego samego. Umiejętność korzystania ze swoich praw w celu wpływania na decyzje jednostki samorządu terytorialnego, a tym samym ponoszenia współodpowiedzialności za jej stan jest oznaką społecznej dojrzałości i punktem wyjścia do tworzenia coraz szerszych pól zaangażowania. Dlatego jest rzeczą niezwykle istotną, by prawo dawało możliwość efektywnego włączania się obywateli w kształtowanie nie tylko swojej osobistej sytuacji, ale także wspólnot, do których należą, a w dalszej perspektywie sytuacji całego państwa. Mówiąc wprost, konieczne jest stworzenie warunków do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w pełni realizującego konstytucyjną zasadę samorządności158.

Czy

jednak

przyjęty

przez

Konstytucję

model

samorządu

terytorialnego,

a w konsekwencji oparty na nim system prawny faktycznie sprzyja możliwie daleko idącemu samostanowieniu obywateli? W odpowiedzi na to pytanie pomoże nam analiza pozycji 155

E. J. Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003, s. 77 Por. art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz.

483 ze sprost. i zm.); art. 7 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. 1990 Nr 16 poz. 95 ze zm.); art. 4 ust. 1 Ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 578 ze zm.); art. 14 ust. 1 Ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 576 ze zm.)

157 Por. art. 166 ust. 2 i art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

(Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze sprost. i zm.)

158 Za wyodrębnieniem tej zasady opowiada się m.in. Jerzy Kuciński. Por. J. Kuciński, Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej. Podręcznik akademicki, Warszawa 2013, s. 63 156

91

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

ustrojowej jednostek samorządu terytorialnego, zakresu ich samodzielności, a także wyznaczonych przez ustawy możliwości zaangażowania się mieszkańców w życie swoich lokalnych wspólnot.

USTRÓJ TERYTORIALNY PAŃSTWA A SAMORZĄD

Mówiąc o ustroju terytorialnym danego państwa mamy na myśli nie tylko przyjętą w nim koncepcję prostego podziału administracyjnego, ale także zakres autonomii jednostek tworzących to państwo. Podstawowym kryterium jest rozróżnienie na państwa unitarne (jednolite) i federalne. Opowiedzenie się za jednym z tych modeli rzutuje też formę samorządu terytorialnego, choć nie przesądza jednoznacznie o zakresie jego samodzielności i kompetencji.

Odwołując się do analizy Pawła Sarneckiego, z państwem unitarnym mamy do czynienia wtedy, kiedy na jego terenie obowiązuje jeden system organów, to jedno państwo reprezentujących159. Centralna władza państwowa ustanawia jeden system prawny, w oparciu o który funkcjonują wszystkie podmioty działające w ramach tego państwa. Przyjęty podział terytorialny i wyodrębnione przy tym jednostki tworzą swoje lokalne prawo tylko w oparciu o przepisy ustanowione przez władze centralne i to wyłącznie w ramach przezeń ustanowionych. Reprezentantem tego modelu jest oczywiście Polska, co wyrażone jest bezpośrednio w artykule 3 Konstytucji160. Jednak jednolitość terytorialna państwa wcale nie musi oznaczać ograniczonej roli samorządu terytorialnego i tendencji do centralizacji. Wręcz przeciwnie – większość unitarnych państw demokratycznych opiera się na swoistej zasadzie dualizmu, która oznacza, że całość zadań państwowych i kompetencji jest rozdzielana między administrację rządową a samorządową. Oprócz Polski przykładem takiego państwa jest Finlandia. Jak pisze Aranka Ignasiak-Szulc, współpraca i wielość powiązań między samorządami lokalnymi, a także między nimi a instytucjami z otoczenia biznesu w pewnym sensie zastępuje władze szczebla regionalnego. Współpracy tej sprzyja możliwość delegowania szerokich uprawnień władzy publicznej na rzecz związków samorządowych,

159 160

Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. Pawła Sarneckiego, Warszawa 2011, s. 78 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze sprost. i zm.)

92

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

a nawet podmiotów prywatnych161.

Drugi model – państwo federalne, polega na tym (ponownie idąc za P. Sarneckim), że na jednym i tym samym terytorium funkcjonują organy państwowe wywodzące z różnych państwowości i będące ich elementami. W państwie federalnym bowiem, oprócz państwowości (całej) federacji istnieją i posiadają swe organy inne jeszcze państwa, którymi są jednostki tworzące federację i wchodzące w jej skład162. Sztandarowym przykładem takiego państwa jest Szwajcaria, oraz np. Rosja i Niemcy. Analiza systemu prawnego tego ostatniego państwa pokazuje z kolei, że decentralizacja w stosunku do władz federalnych wcale nie musi oznaczać podobnej swobody jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do władz danego kraju związkowego. Według Celiny Kucharskiej i Mariusza Kardasa w konstytucji Niemiec sprawy samorządu nie są uregulowane szczegółowo, więc kraje federalne samodzielnie regulują jego organizację. Szczegółowe rozwiązania na poziomie powiatów i gmin są różne w poszczególnych krajach federalnych, gdyż pozostawiono je w gestii ustawodawstwa krajowego. Różnice w organizacji samorządu terytorialnego występują nie tylko pomiędzy poszczególnymi krajami, ale i wewnątrz danego kraju związkowego163. Widać zatem, że sytuacja jednostek samorządu terytorialnego jest tu poddana wielu różnorodnym regulacjom, a zakres działania każdej z nich może, w zależności od jurysdykcji danego kraju Republiki Federalnej Niemiec, być bardzo zróżnicowany.

Podsumowując,

wśród

państw

demokratycznych

wybór

między

unitarnym,

a federalnym modelem terytorialnym nie przesądza o pozycji ustrojowej i znaczeniu jednostek samorządu terytorialnego, a tym samym o roli ich mieszkańców w budowaniu aktywnego społeczeństwa obywatelskiego. Obie te kwestie mogą być regulowane tak przez władze centralne, jak i władze poszczególnych krajów federalnych i tylko od nich zależy wyznaczenie ram funkcjonowania samorządu terytorialnego na swoim obszarze.

Na marginesie, opierając się na tych rozważaniach można dojść do wniosku, że tzw. teorię naturalistyczną – zakładającą, że wspólnota samorządowa jest pierwotna w stosunku do państwa i jest ona jego konstrukcyjną podstawą – należy uznać za przestarzałą i już tylko historyczną. Natomiast należy oddać słuszność teorii państwowej, która, jak pisze Elżbieta 161

A. Igniasiak-Szulc, Wybrane aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego na Białorusi, w Finlandii i na Łotwie – na przykładzie wspierania przedsiębiorczości, Samorząd terytorialny w Europie i Polsce. Wybrane aspekty, pod red. K. Kociubińskiego, Toruń 2008, s. 32 162 Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2011, s. 78 163 C. Kucharska, M. Kardas, Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Niemiec, Wielkiej Brytanii i Szwecji, Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych, nr 3/2011, s. 95

93

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Paziewska opiera się na suwerenności państwa, które sprawuje władzę przy pomocy swoich organów. Zakłada jednak możliwość przekazania wykonywania części zadań tej władzy określonym grupom społecznym jako odrębnym podmiotom prawa164.

SAMORZĄD TERYTORIALNY W KONSTYTUCJI RP

Jak już powiedziano, pozycję ustrojową samorządu terytorialnego w Polsce wyznacza przede wszystkim Ustawa Zasadnicza. Pierwotną podstawę samorządu terytorialnego moim zdaniem stanowi już sam artykuł 4 Konstytucji, który stanowi, że władza zwierzchnia należy do Narodu, który należy rozumieć nie jako wspólnotę etniczną, ale ogół wszystkich obywateli. Tylko wolni obywatele demokratycznego państwa prawa mogą zrzeszać się w inne podmioty i zawiązywać korporacje – w tym samorządowe. Kolejne podwaliny pod konstrukcję samorządu terytorialnego kładą artykuły 15 i 16. Pierwszy z nich stanowi, że ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje decentralizację władzy publicznej, a wyrażony ustawowo podział terytorialny uwzględnia więzi społeczne, gospodarcze, kulturowe oraz zapewnia jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych165. Zaś drugi z nich wyraża fundamentalną normę będącą podstawą działania każdej jednostki samorządu terytorialnego, a mianowicie, że ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową166.

Samorząd uczestniczy też w sprawowaniu władzy publicznej – co niejako konkretyzuje wizję ustawodawcy o decentralizacji – a wyznaczoną mu ustawami część zadań publicznych wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność167. Prowadzić to musi w konsekwencji do określenia ram niezależności i odrębności finansowej jednostek samorządu terytorialnego oraz wolności prowadzenia przez nie własnej gospodarki.

Dokładniejsze określenie pozycji prawnoustrojowej samorządu terytorialnego

164

E. Paziewska, Samorząd terytorialny wczoraj i dziś, Warszawa 2011, s. 32 Por. art. 15 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz.

483 ze sprost. i zm.)

166 Por. art. 16 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz.

483 ze sprost. i zm.)

167 Por. art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz.

483 ze sprost. i zm.)

165

94

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

następuje w poświęconym mu rozdziale VII Ustawy Zasadniczej168. Przepisy w nim zawarte nadają każdej jednostce samorządu terytorialnego osobowość prawną i zapewniają sądową ochronę ich niezależności. Nadane są im też prawa majątkowe na czele z prawem własności.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą w granicach przewidzianych w ustawie ustanawiać i nakładać opłaty lokalne. Konstytucja dokonuje też rozróżnienia zadań samorządu na własne i zlecone, które scharakteryzowaliśmy już we wprowadzeniu. Państwowy nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego może być oparty jedynie o kryterium legalności (gdy mowa o organach nadzoru – wojewodzie, Prezesie Rady Ministrów i regionalnych izbach obrachunkowych, a nie np. o kontroli prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli, która może być oparta o inne kryteria), a ewentualne spory kompetencyjne między nimi a administracją rządową rozstrzygane są przez sądy administracyjne. Jednostki samorządu terytorialnego mogą też na zasadach określonych w ustawie przystępować do związków i zrzeszeń tak krajowych, jak i międzynarodowych. Jednak najważniejszym aspektem dotyczącym samorządu terytorialnego wyrażonym w Konstytucji jest ustanowienie domniemania jego kompetencji i właściwości, chyba że ustawa wyraźnie zastrzega je na rzecz innych organów. To niezwykle ważne stwierdzenie czyni z jednostek samorządu terytorialnego główne (ale jak ustaliliśmy w poprzednim punkcie – nie pierwotne) jednostki organizacyjne państwa odpowiedzialne za realizację większości zadań publicznych. Nie dziwi zatem ich szczególne oddziaływanie na obywateli, które dotyka ogromnej liczby dziedzin ich życia. Dlatego tak ważne jest zapewnienie mieszkańcom możliwości oddziaływania na decyzje podejmowanie w ramach jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi Konstytucja, jednostki samorządu terytorialnego wykonują swe zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, a ich wyboru – w głosowaniu tajnym, w oparciu o zasady równości, powszechności i bezpośredniości – dokonują właśnie mieszkańcy. Drugą istotną instytucją wpływania na działanie samorządu jest możliwość rozstrzygania o ważnych dla wspólnoty sprawach w drodze referendum lokalnego, którego szczegóły określa ustawa.

W drodze referendum mieszkańcy mogą też zdecydować o odwołaniu organów stanowiących i wykonawczych jednostki. Udział w wyborach i referendum bez wątpienia jest fundamentem społeczeństwa obywatelskiego, które decyduje za ich pośrednictwem o losie swojej wspólnoty.

Konstytucja dokonuje też dwóch innych bardzo istotnych unormowań. Po pierwsze 168

Por. art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz.

483 ze sprost. i zm.)

95

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

stanowi, że podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla jego innych jednostek.

Widzimy zatem, że po generalnym domniemaniu kompetencji jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu całego aparatu państwowego następuje kolejne domniemanie (już w ramach samorządu) na rzecz gminy. W naturalny sposób podnosi to jej rangę i znaczenie.

Po drugie, inne jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone już tylko na drodze ustawy zwykłej. Konstytucja nie określa ilości kolejnych szczebli samorządu, ani ich charakteru, choć to dyskretnie sygnalizuje. Nazywa te jednostki lokalnymi i regionalnymi. Ich charakterystyką zajmiemy się w ciągu dalszych rozważań.

Dodatkowym umocnieniem pozycji ustrojowej samorządu terytorialnego jest możliwość stanowienia przez jego jednostki aktów prawa miejscowego obowiązujących na danym terenie, o czym również przesądza ustawa zasadnicza zaliczając je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa169.

Możemy dojść do wniosku, że pozycja samorządu terytorialnego w Polsce jest niebagatelna.

Szeroki,

gwarantowany

przez

Konstytucję

zakres

samodzielności

i domniemanie kompetencji na jego rzecz wynoszą jednostki samorządu terytorialnego do rangi

podmiotów

zdecydowanie

bardziej

istotnych,

niż

tylko

wyraz

podziału

administracyjnego kraju. Żeby jednak ocenić rzeczywisty zakres ich działalności i możliwość niezależnego kreowania swojej sytuacji, należałoby przeanalizować cały obowiązujący system prawny, by odnaleźć wszystkie dotyczące samorządu płaszczyzny działania i zobaczyć, które decyzje w ich zakresie zostały zastrzeżone dla innych podmiotów państwowych, co w konsekwencji wykluczyłoby wpływ samorządów na nie. Taka całościowa analiza jest oczywiście niemożliwa. Tym bardziej trudno określić ramy społecznego zaangażowania mieszkańców w podejmowanie rozstrzygnięć leżących zakresie decyzyjnym ich wspólnot. Dlatego w dalszej części rozważań skupimy się na ustawach statuujących ustrój i funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, co nie tylko nakreśli bardziej szczegółowo pola ich działalności, ale także pokaże inne niż wybory i referendum formy zaangażowania obywateli w sprawy publiczne.

169

Por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze sprost. i zm.)

96

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

USTAWOWE RAMY FUNKCJONOWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – CHARAKTERYSTYKA OGÓLNA

W celu uściślenia ustroju i funkcjonowania gminy, a także korzystając z danej przez Konstytucję możliwości utworzenia innych szczebli samorządu terytorialnego, uchwalono trzy tzw. samorządowe ustawy ustrojowe. Należą do nich: ustawa o samorządzie gminnym 170, ustawa o samorządzie powiatowym171 i ustawa o samorządzie województwa172. Posiłkując się prostą charakterystyką Huberta Izdebskiego, ustawy te zawierają rozstrzygnięcia dotyczące zakresu działania, zasad organizacji poszczególnych kategorii jednostek samorządu terytorialnego, a także innych instytucji ściśle związanymi z tym samorządem 173. Ustanawiają one trójszczeblowy model samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo). Należy pamiętać, że jednostki te są wzajemnie niezależne, choć oczywiście obszary terytorialne poszczególnych jednostek pokrywają się z terytoriami wyższych szczebli samorządu. Nie są też dla siebie organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego174. Ustawy wyznaczają kilka cech wspólnych każdej z tych jednostek.

Mianowicie każda z nich jest oparta o dwa czynniki: ogół mieszkańców stanowiący wspólnotę samorządową (odpowiednio gminną, lokalną, regionalną) i wyznaczone terytorium.

Władze jednostek samorządu terytorialnego dzielą się na stanowiące organy kolegialne i organy wykonawcze (kolegialne lub jednoosobowe). Dla gmin są to wójt (burmistrz, prezydent miasta) i rada gminy (rada miejska), dla powiatu zarząd na czele ze starostą i rada powiatu, a dla województwa zarząd pod przewodnictwem marszałka i sejmik województwa.

Ustrój każdej jednostki oparty jest o statut, który uchwala jej organ stanowiący. Do zadań organu stanowiącego należy też coroczne uchwalanie budżetu danej jednostki, w oparciu o który prowadzi ona swoją działalność. Ustawy określają też kompetencje poszczególnych organów i wyznaczają zakres działania jednostki. Gminy, powiaty i województwa wykonują zadania niezastrzeżone dla innych organów i szczebli samorządu terytorialnego. Należą do nich m. in. gospodarowanie mieniem samorządowym, organizacja infrastruktury i ładu przestrzennego, sprawy z zakresu ochrony zdrowia, edukacji, kultury, bezpieczeństwa

170

Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. 1990 Nr 16 poz. 95 ze zm.)

Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 578 ze zm.)

172 Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 576 ze zm.)

173 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014, s. 116 174 Por. art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm.), który stanowi, że są nimi samorządowe kolegia odwoławcze 171

97

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

i porządku, transportu publicznego, polityki społecznej itd. Jak już wspomniano, wszystkie jednostki samorządu terytorialnego mogą wydawać akty prawa miejscowego obowiązujące na danym terenie. Dotyczą one przeważnie spraw organizacyjnych, ładu i porządku.

Oprócz trzech wyżej opisanych ustaw, sytuację prawną jednostek samorządu terytorialnego kształtują też inne akty prawne. Są to przede wszystkim ustawy o gospodarce komunalnej175 i finansach publicznych176 określające reguły i formy gospodarowania samorządowym mieniem i finansami, ustawa o referendum lokalnym177 omawiająca tryb ogłaszania referendum i konsekwencje podjętych w nim rozstrzygnięć, kodeks wyborczy178 określający

sposób

wyboru

organów

jednostek

samorządu

terytorialnego,

ustawa

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym179 określająca szczegóły sporządzania i uchwalania

aktów

międzynarodowego

180

planistycznych

oraz ich realizacji,

a

także

przepisy

prawa

.

SPOŁECZEŃSTWO OBYWATELSKIE W SAMORZĄDZIE TERYTORIALNYM

Nim zaczniemy badać możliwości zaangażowania się mieszkańców w życie swoich wspólnot samorządowych, jakie kreują ustawy zdefiniujmy dokładniej pojęcie społeczeństwa obywatelskiego. Jak pisze Leszek Garlicki pojęcie to zyskało w Polsce rację bytu dopiero w tzw. okresie pierwszej „Solidarności”. Używano go wtedy jako hasła przeciwstawiającego zastany stan rzeczy, kiedy to obywatel, pozbawiony możliwości oddziaływania na proces rządzenia, pozostawał jedynie przedmiotem działań władzy, stanowi postulowanemu, w którym obywatel miał stać się podmiotem procesu przemian, a społeczeństwo – organizacją złożoną z jednostek świadomych swoich praw i celów oraz zdolnych do ich realizacji181.

Autor wymienia również najważniejsze czynniki tworzące współczesne społeczeństwo obywatelskie. Zalicza do nich zasadę pluralizmu politycznego (możliwość zakładania partii politycznych i stowarzyszeń, czynnego i biernego udziału w wyborach), możliwość 175

Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r. (Dz. U. 1997 Nr 9 poz. 43 ze zm.)

Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1240 ze zm.)

177 Ustawa o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. 2000 Nr 88 poz. 985 ze zm.)

178 Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. 2011 Nr 21 poz. 112 ze zm.)

179 Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. 2003 Nr 80 poz.

717 ze zm.)

180 Jako przykład można podać Europejską Kartę Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. 1994 Nr 124 poz. 607) 181 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2012, s. 66 176

98

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

zrzeszania się w organizacjach pracowniczych (związkach zawodowych i samorządach zawodowych), wolność wyznania (rozumiana w tym wypadku jako możliwość przynależenia do związków wyznaniowych i ich tworzenia), wolność wypowiedzi i mediów, a także gwarancję istnienia samorządu terytorialnego ze wszystkimi omówionymi wcześniej przymiotami niezależności i samodzielności182.

Prócz tradycyjnych form zaangażowania obywatelskiego w ujęciu całego państwa (udział w wyborach i referendach ogólnokrajowych, wolność zgromadzeń i zrzeszania się itd.), w ustrojowych ustawach samorządowych i innych aktach regulujących ustrój i funkcjonowanie

samorządu

terytorialnego

występują

specyficzne

formy

takiego

zaangażowania na płaszczyźnie lokalnych wspólnot. Są one zróżnicowane zarówno ze względu na szczebel samorządu, moc ich oddziaływania, powszechność, a także treść i wagę zagadnienia publicznego, dla rozstrzygnięcia o którym zostały ustanowione.

Najistotniejszym sposobem oddziaływania mieszkańców na jednostki samorządu terytorialnego są oczywiście wybory do organów stanowiących i wykonawczych. Decydują one o rozkładzie sił politycznych w organach i dają mandat do rozwoju jednostki samorządu według wizji przedstawionej wyborcom. Są one fundamentalnym wyrazem demokracji przedstawicielskiej,

gdyż mieszkańcy

wybierają

mandatariuszy

do

organów,

za

pośrednictwem których wspólnota samorządowa sprawuje władzę.

Ze szczególnym rodzajem wyborów do organów, a także nierzadko z przykładem bezpośredniego zarządzania sprawami publicznymi przez mieszkańców mamy do czynienia w przypadku jednostek pomocniczych gminy (sołectw, osiedli, okręgów), które rada gminy może fakultatywnie utworzyć. Z uwagi na ściśle wydzielony zakres spraw (wyznaczony przez radę gminy i dotyczący tylko funkcjonowania danej jednostki pomocniczej), którymi zajmuje się jednostka pomocnicza, a także możliwość bezpośredniego podejmowania niektórych decyzji przez jej członków183 czyni z nich miejsca, w których można dać naprawdę imponujący wyraz społecznego zaangażowania w sprawy wspólnoty. Stanowią przykład chyba najbardziej zaawansowanej formy partycypacji obywateli w rozstrzygnięciach publicznych w polskim systemie prawnym.

182

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2012, s. 66-70 Jak choćby w przypadku zebrania wiejskiego, będącego organem uchwałodawczym sołectwa, którego członkami są często wszyscy pełnoletni mieszkańcy sołectwa, o czym szerzej Bartosz Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego - sprawozdanie z obserwacji, Samorząd terytorialny nr 6/2011, s. 17-31 183

99

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Drugą ważną instytucją, za pośrednictwem której mieszkańcy decydują bezpośrednio o rozstrzygnięciu danej sprawy jest referendum lokalne, w którym można rozstrzygnąć o istotnej dla danej jednostki sprawie, zasięgnąć opinii mieszkańców, a także zdecydować o odwołaniu organów jednostki przed upływem ich kadencji. Ustawa przewiduje możliwość zorganizowania referendum z inicjatywy organu stanowiącego lub samych mieszkańców ustalając odpowiednie progi, które warunkują jego ogłoszenie i związanie organów jego wynikiem, a także procedurę jego przebiegu. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza też szczególny rodzaj referendum, w którym mieszkańcy mogą (z własnej inicjatywy) zdecydować w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustaleniu jej granic.

Prawo przewiduje także możliwość przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w istotnych dla jednostki samorządu terytorialnego kwestiach, a także w przypadkach przewidzianych w ustawie. W zależności od przedmiotu konsultacji mają one charakter obligatoryjny lub fakultatywny. Dzięki nim podmioty właściwe do podjęcia decyzji w danej sprawie mogą zasięgnąć opinii obywateli i dowiedzieć się, jakie rozstrzygnięcie jest przez nich najbardziej pożądane.

Wyjątkową formą wyrażania opinii przez część mieszkańców gmin i powiatów są rady młodzieżowe i senioralne (gminne i powiatowe). Nie są one organami samorządowymi i pełnią wyłącznie funkcje konsultacyjne i opiniodawcze. Mają na celu aktywizację społeczną odpowiednio młodzieży i osób starszych. Decyzję o ich utworzeniu, określeniu trybu pracy i sposobie wyboru członków podejmują rady gmin i powiatów.

Ważnym zadaniem organów jednostek samorządu terytorialnego jest uwzględnienie potrzeby aktywizacji obywateli we wszelkiego rodzaju programach rozwoju i strategiach, poprzez kreowanie nowych płaszczyzn społecznego zaangażowania. Niezwykle istotna jest też

własna

inicjatywa

władz

samorządowych

do

wprowadzania

innych,

także

pozaustawowych form obywatelskiego zaangażowania mieszkańców. Najznamienitszym przykładem takiego wykorzystania potencjału mieszkańców jest tzw. budżet partycypacyjny (obywatelski) polegający na przeznaczeniu pewnej puli z generalnego budżetu jednostki samorządu terytorialnego na wybrany przez obywateli cel publiczny. Instytucja budżetu partycypacyjnego pozwala nie tylko na spożytkowanie publicznych pieniędzy zgodnie z wolą mieszkańców

wyrażoną

bezpośrednio

przez

100

nich

samych,

ale

też

uwrażliwia

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

ich na dostrzeganie zbiorowych potrzeb wspólnoty184.

OCENA PRAWNYCH I POZAPRAWNYCH FORM BUDOWANIA SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO W SAMORZĄDZIE TERYTORIALNYM

Podsumowując przedstawione dotychczas rozważania, można na pierwszy rzut oka odnieść wrażenie, że mnogość instytucji prawnych umożliwiających obywatelom czynny udział we współdecydowaniu o swoich wspólnotach samorządowych jest wystarczającym budulcem aktywnego społeczeństwa obywatelskiego, gwarantującym jego efektywność.

W połączeniu z – jak już ustaliliśmy – wysoką pozycją ustrojową samorządu terytorialnego powinny one stanowić jeden z najistotniejszych aspektów bezpośredniego sprawowania władzy przez Naród (w ujęciu konstytucyjnym). Rzeczywistość jest niestety inna. Praktyka działania samorządu terytorialnego i badanych przepisów służących pobudzaniu aktywności obywatelskiej pozostawia wiele do życzenia.

Pierwszą przeszkodą na drodze budowania społeczeństwa obywatelskiego jest wciąż nikłe, a przynajmniej niezadowalająco wysokie zainteresowanie społeczeństwa kwestiami publicznymi. Przejawia się to nie tylko niską przeciętną frekwencją wyborczą rzadko kiedy przekraczającą 60 % uprawnionych do głosowania185, ale też niewielkim zainteresowaniem konsultacjami społecznymi, głosowaniami nad budżetem obywatelskim, a kontakt obywatela lub danej ich grupy z lokalnymi władzami bywa inicjowany dopiero wtedy, kiedy zostaną naruszone jego interesy. Mała jest też wiedza o prawie, funkcjonowaniu państwa i jego instytucji, a poruszanie się w tym obszarze pozostaje domeną wyspecjalizowanych prawników i wąskiej grupy społecznych działaczy skupionych zazwyczaj przez lata wokół jednej gałęzi życia publicznego.

Drugim problemem jest tendencja do obarczania samorządów nowymi zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej, które przeszkadzają im należycie skupiać się na realizowaniu najistotniejszych z punktu ich widzenia zadań własnych. Pośrednio ogranicza to samodzielność jednostek samorządu terytorialnego i ich wolność w wyborze podejmowanych 184

O genezie i zaletach budżetu partycypacyjnego: Przemysław Witkowski, Alternatywne modele samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny w Europie i Polsce. Wybrane aspekty, pod red. K. Kociubińskiego, Toruń 2008, s. 85-98 185 Por. statystyki dotyczące frekwencji wyborczej i referendalnej w Polsce w latach 1989-2015. Źródło: https://pl.wikipedia.org/wiki/Frekwencja_wyborcza

101

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

przez nie działań. Ogranicza to tym samym pola do aktywności obywatelskiej na rzecz spraw wspólnotowych popartej współpracą z lokalnymi strukturami władzy.

Trzecim hamulcem rozwoju społeczeństwa obywatelskiego jest wreszcie bierność organów jednostek samorządu terytorialnego i instrumentalne traktowanie przez nie przepisów mających w swym pierwotnym założeniu służyć pogłębianiu zaangażowania mieszkańców. Podobnie same instytucje prawne umożliwiające współdziałanie obywateli z organami samorządowymi są dalece nieefektywne: Wszystkie przewidziane w ustawach samorządowych konsultacje społeczne nie mają dla organów charakteru wiążącego. Tak samo całkowicie uznaniowa jest decyzja rady gminy lub powiatu dotycząca utworzenia rady młodzieżowej bądź senioralnej. Jednostki pomocnicze gminy, mimo wszystkich ich niewątpliwych z punktu widzenia naszych rozważań zalet, podlegają ściśle wyznaczonym przez radę gminy zasadom funkcjonowania. Decyduje ona o zasadach utworzenia jednostki pomocniczej, ramach jej działania, przekazaniu zadań do realizacji, a także o jej finansowaniu z budżetu gminy. Osłabia to niezależność tych jednostek, a tym samym traci się okazję do powiększania odpowiedzialności mieszkańców za sprawy ich najbliższego otoczenia.

Referendum lokalne, które wydaje się najdalej idącym środkiem ingerencji obywateli w sprawy jednostki samorządu terytorialnego jest procedurą skomplikowaną, czasochłonną, stosunkowo drogą, a zatem nie nadającą się do częstego i powszechnego stosowania, za pośrednictwem której można by rozstrzygać o sprawach codziennego funkcjonowania wspólnoty.

Powyższe przemyślenia prowadzą do wniosku, że mimo bogatego prawodawstwa dotyczącego tworzenia społeczeństwa obywatelskiego w samorządzie terytorialnym nie spełnia ono stawianych przed nim oczekiwań. Remedium na to powinna być przede wszystkim zmiana mentalności zarówno obywateli, jak i przedstawicieli władzy, która polegać powinna na pogłębieniu świadomości obywatelskiej, ograniczeniu wzajemnej nieufności i poszerzeniu zdolności kooperacyjnych. W parze ze przemianą myślenia muszą iść zmiany w obowiązujących przepisach, które umożliwiałyby egzekwowanie mieszkańcom ich prawa do współrządzenia gminami, powiatami i województwami, a także jeszcze bardziej umocniłyby pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego. Jak pisze w jednej z ekspertyz

Marek Mączyński, przy tworzeniu

nowych, czy też

modyfikowaniu

dotychczasowych przepisów ustrojowych winno dominować nowe spojrzenie na istotę samorządności wyrażające się w faktycznym – a nie tylko potencjalnym (formalnym) – 102

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

traktowaniu jednostek samorządu terytorialnego jako pełnowartościowych podmiotów prawa publicznego, które zasługują na przypisanie im realnej, a więc zdecydowanie większej niż dotychczas samodzielności, wyrażającej się zarówno w większych niż obecnie możliwościach kreowania przez jednostki samorządu swojej wewnętrznej struktury organizacyjnej, jak też znajdującej

swój

wyraz

w prawdziwym

upodmiotowieniu

członków

wspólnot

samorządowych (mieszkańców) przy podejmowaniu decyzji w jednostkach samorządu terytorialnego i/lub ich dotyczących186.

PODSUMOWANIE Konstytucja RP wyznacza samorządowi terytorialnemu szczególną pozycję, czyniąc z niego strukturę odpowiedzialną za realizację wielu zadań państwa. Uznając wartość społeczeństwa obywatelskiego i jego roli w rozwoju demokratycznego państwa prawa jest szczególnie ważne, aby w ramach samorządu terytorialnego – będącego na co dzień najbliżej obywateli – stworzyć warunki do jego rozwoju. Choć obowiązujące prawo przewiduje liczne formy zaangażowania się społeczeństwa w sprawy publiczne również na poziomie lokalnym, to jednak nadal konieczne są reformy umożliwiające efektywniejsze korzystanie z nich.

Należy jednak pamiętać, że do pogłębienia partycypacji obywateli i demokratyzacji życia publicznego niezbędna jest też przyjazna obywatelowi postawa organów jednostek samorządu terytorialnego i wola samego społeczeństwa.

SUMMARY Polish Constitution determines special position of self-government, making it a structure responsible for the implementation of many public tasks. Recognizing the value of civil society and its role in the development of a democratic state is particularly important in the context of self-government. Although the applicable law provides various forms of public involvement in public affairs on the local level, it still requires necessary reforms to effectively use them.

186

M. Mączyński, Reforma ustroju samorządu terytorialnego; uwarunkowania, możliwości i konsekwencje zwiększania samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, http://www.nist.gov.pl/files/zalacznik/1452372495_M.M%C4%85czy%C5%84ski%20%20Reforma%20ustroju %20samorz%C4%85du%20terytorialnego.pdf

103

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne: 1. Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. 1994 Nr 124 poz. 607) 2. Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm.)

3. Kodeks wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz. U. 2011 Nr 21 poz. 112 ze zm.)

4. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 Nr 78 poz. 483 ze sprost. i zm.)

5. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1240 ze zm.)

6. Ustawa o gospodarce komunalnej z dnia 20 grudnia 1996 r. (Dz. U. 1997 Nr 9 poz. 43 ze zm.)

7. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dnia 27 marca 2003 r.

(Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.)

8. Ustawa o referendum lokalnym z dnia 15 września 2000 r. (Dz. U. 2000 Nr 88 poz.

985 ze zm.)

9. Ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. 1990 Nr 16 poz. 95 ze zm.)

10. Ustawa o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 578 ze zm.)

11.

Ustawa o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. 1998 Nr 91 poz. 576 ze zm.)

Wydawnictwa zwarte:

1.

Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2012

2.

Igniasiak-Szulc A., Wybrane aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego na Białorusi, w Finlandii i na Łotwie – na przykładzie wspierania przedsiębiorczości, 104

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Samorząd

terytorialny

w

Europie

i

Polsce.

Wybrane

aspekty,

pod

red. K. Kociubińskiego, Toruń 2008 3.

Izdebski H., Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014

4. Kuciński J., Ustrój konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej. Podręcznik akademicki, Warszawa 2013 5.

Nowacka E. J., Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Warszawa 2003

6.

Paziewska E., Samorząd terytorialny wczoraj i dziś, Warszawa 2011

7. Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2011 8.

Witkowski P., Alternatywne modele samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny w Europie i Polsce. Wybrane aspekty, pod red. K. Kociubińskiego, Toruń 2008

Artykuły:

1.

Abramowicz B., Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego - sprawozdanie z obserwacji, Samorząd terytorialny, nr 6/2011

2.

Kardas M., Kucharska C., Analiza porównawcza modeli samorządu terytorialnego Niemiec, Wielkiej Brytanii i Szwecji, Colloquium Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych, nr 3/2011

105

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

MIKOŁAJ ŚLĘZAK187

NARODOWY BANK POLSKI W KONSTYTUCJI RP

THE NATIONAL BANK OF POLAND IN THE POLISH CONSTITUTION słowa kluczowe: Narodowy Bank Polski, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Zarząd Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pieniężnej

keywords: National Bank of Poland, President of the National Bank of Poland, Board of the National Bank of Poland, Monetary Policy Council

STRESZCZENIE Narodowy Bank Polski to jedna z kolejnych instytucji o długiej tradycji i historii. Jego historia sięga pierwszej połowy XIX wieku. W zakresie finansów publicznych pełni trzy zasadnicze funkcje: emisyjną, banku państwa oraz banku banków. Konstytucja wymienia lakonicznie 3 organy Narodowego Banku Polskiego: Prezesa, Zarząd, a także Radę Polityki Pieniężnej.

187

Doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego (kierunek: Prawo) od 2016 roku.

Absolwent jednolitych studiów magisterskich na kierunku Prawo (summa cum laude) na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, obecny wiceprezes i założyciel Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej Sapere Aude działającego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Dwukrotny Stypendysta Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w latach 2014/2015 i 2015/2016. Wielokrotny stypendysta Rektora UW i licznych stypendiów regionalnych: Stypendium Prezydenta Miasta Sopotu czy Stypendium Marszałka Województwa Pomorskiego. W polu jego zainteresowań badawczych znajdują się: prawo gospodarcze, historia prawa, prawo upadłościowe, prawo cywilne, prawo pracy oraz prawo handlowe.

106

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

EXTRACT

The National Bank of Poland has long history dating back to the 19th century.

The National Bank of Poland serves three main purposes. It is responsible for issuing the money, it serves as the bank of the country and as the bank of the banks. The Constitution names three bodies of the National Bank of Poland: President of the National Bank of Poland, Board of the National Bank of Poland and Monetary Policy Council.

WPROWADZENIE Narodowy Bank Polski to jedna z kolejnych instytucji o długiej tradycji i historii. Jego historia sięga pierwszej połowy XIX wieku, kiedy to w 1828r. dzięki staraniom Ministra Skarbu Królestwa Polskiego Ksawerego Druckiego-Lubeckiego powołano do życia Bank Polski. Bank ten był Bankiem państwowym, którego kapitał pochodził z pieniędzy rządowych188. Podstawowym zadaniami Banku Polskiego były: emisja pieniądza, udzielanie pożyczek, a także działalność inwestycyjna, która polegała na dotowaniu rozwoju rolnictwa, górnictwa, hutnictwa i przemysłu. Dzięki inwestycjom Banku Polskiego powstały m.in.

Zakłady Starachowickie, Huta Bankowa, Zakłady Żyrardowskie, Fabryka Maszyn w Warszawie, Papiernia w Jeziornie, Warzelnia Soli w Ciechocinku189. Tendencje rusyfikacyjne oraz klęska powstań narodowych doprowadziły do unifikacji Banku Polskiego z bankiem centralnym Imperium Rosyjskiego, proces ten został ostatecznie zakończony w 1885r., kiedy Bank Polski stał się warszawskim kantorem banku centralnego Imperium Rosyjskiego190.

Po odzyskaniu niepodległości w 1918r. nastąpiło odrodzenie polskiej bankowości centralnej, bowiem już 7 grudnia 1918r. Naczelnik Państwa wydał dekret, na mocy, którego powierzono funkcję banku centralnego miała tymczasowo pełnić powołana w 1917r. Polska Krajowa Kasa Pożyczkowa. W 1924r. powołano do życia Bank Polski S.A., który był w okresie dwudziestolecia międzywojennego centralnym bankiem II Rzeczypospolitej. Bank Polski S.A. był instytucją komercyjną, która łączyła funkcje banku emisyjnego z funkcjami banku komercyjnego. Akcje Banku Polskiego należały także do prywatnych inwestorów.

W okresie II wojny światowej Bank Polski S.A. został ewakuowany do Londynu. W lipcu 188

Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 288 A. Mikos, Ustrojowa pozycja banku centralnego w Polsce, Warszawa 2006 190 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 288 189

107

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

1945r. zdecydowano się zakończyć działalność Banku Polskiego S.A. na emigracji i powrocie do kraju, gdzie działał powołany dekretem z 15 stycznia 1945r. przez Prezydenta Krajowej Rady Narodowej Narodowy Bank Polski. Bank Polski S.A. został ostatecznie zlikwidowany w 1951r., zaś jego dawni pracownicy włączyli się w działalność Narodowego Banku Polskiego. W latach 1945-1989 Narodowy Bank Polski był w pełni zależny od rządu, co było charakterystyczne dla gospodarki centralnie sterowanej.

W okresie transformacji ustrojowej Narodowy Bank Polski zyskał określoną samodzielność i w efekcie w Konstytucji RP z 1997r.191 został uregulowany na poziomie konstytucyjnym.

CENTRALNY BANK PAŃSTWA Konstytucja RP w art. 227 stwierdza, że Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa, któremu przysługuje wyłączne prawo do emisji pieniądza. Jak zauważył B. Banaszak192 „centralny bank państwa to instytucja na bieżąco rozliczająca dochody i wydatki państwa oraz wykonująca usługi bankowe na rzecz instytucji rządowych, a także obsługująca emisję skarbowych papierów wartościowych”. Zadaniem Narodowego Banku Polskiego jest określanie wielkości emisji pieniądza, wprowadzanie pieniędzy do obiegu i decydowanie o ilości pieniędzy, która aktualnie znajduje się obiegu193. O tej kompetencji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2000r.194: "NBP działa w charakterze władzy monetarnej sterującej działalnością całego systemu bankowego, posługując się instrumentami finansowymi. W tym zakresie partycypuje on w emisji tzw. pieniądza centralnego, przede wszystkim w postaci depozytów a vista banków komercyjnych i budżetu państwa gromadzonych na ich rachunkach w banku centralnym oraz kredytów udzielanych państwu w celu sfinansowania deficytu budżetowego. [...] Logiczną konsekwencją kompetencji NBP w zakresie działalności emisyjnej są jego kompetencje w dziedzinie organizacji systemu bezgotówkowego rozliczeń pieniężnych".

Na gruncie finansów publicznych to, że Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem państwa, powoduje, że pełni 3 funkcje charakterystyczne dla banku centralnego 195.

Po pierwsze, Narodowy Bank Polski realizuje funkcję emisyjną, która polega na wyłącznym 191

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 193 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 194 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. K 25/99 195 M. Grzybowski[w:] M. Bitner, E. Chojna-Duch, M. Grzybowski, E. Kornberg-Sokołowska, M. SuperaMarkowska, Prawo finansowe. Tom I Finanse publiczne, Warszawa 2011, s. 296 192

108

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

prawie banku centralnego do emitowania znaków pieniężnych, które są prawnym środkiem płatniczym w danym kraju, a także na organizowaniu obrotu gotówkowego. Po drugie, pełni funkcję banku państwa, co powoduje, że: współdziała z organami państwa w kształtowaniu i wykonywaniu polityki gospodarczej państwa; kształtuje politykę pieniężno-kredytową; współdziała w kształtowaniu i prowadzeniu polityki dewizowej; świadczy na rzecz organów państwowych usługi bankierskie, w tym prowadzi rachunki budżetu państwa, obsługuje pożyczki państwowe, które zostały zaciągnięte przez emisję papierów wartościowych, a także sprawuje funkcję agenta finansowego rządu; świadczy usługi w zakresie międzynarodowych stosunków finansowych, w tym reprezentuje polskie interesy w międzynarodowych instytucjach bankowych i finansowych196. Po trzecie, Narodowy Bank Polski pełni funkcję banku banków, która polega na: odziaływaniu przez Narodowy Bank Polski na wszystkie banki komercyjne zgodnie z założeniami polityki pieniężnej, kształtowaniu stóp procentowych; prowadzeniu polityki refinansowania banków i oprocentowania kredytów refinansowych; prowadzeniu polityki rezerw finansowych oraz operacji otwartego rynku 197.

ORGANY NARODOWEGO BANKU POLSKIEGO Struktura

wewnętrzna

Narodowego

Banku

Polskiego

została

uregulowana

w Konstytucji RP w art. 227 st. 2 zgodnie, z którym organami banku są: Prezes, Rada Polityki Pieniężnej oraz Zarząd Narodowego Banku Polskiego. Oznacza to, że Konstytucja RP reguluje w ograniczony sposób strukturę wewnętrzną Narodowego Banku Polskiego, pozostawiając uszczegółowienie tej materii na poziomie ustawy198. Konstytucja RP nie określa także kompetencji poszczególnych organów Narodowego Banku Polskiego, ogranicza się jedynie do określenia procedury wyboru Prezesa Narodowego Banku Polskiego oraz składu Rady Polityki Pieniężnej.

Zgodnie z art. 227 ust. 3 Konstytucji RP Prezes Narodowego Banku Polskiego powoływane jest przez Sejm na wniosek Prezydenta na sześcioletnią kadencję. Konstytucja RP nie formułuje konstytucyjnego zakazu reelekcji na stanowisko Prezesa Narodowego Banku Polskiego. Ponadto, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o Narodowym Banku

196

M. Grzybowski[w:] M. Bitner, E. Chojna-Duch, M. Grzybowski, E. Kornberg-Sokołowska, M. SuperaMarkowska, Prawo finansowe. Tom I Finanse publiczne, Warszawa 2011, s. 296 197 M. Grzybowski[w:] M. Bitner, E. Chojna-Duch, M. Grzybowski, E. Kornberg-Sokołowska, M. SuperaMarkowska, Prawo finansowe. Tom I Finanse publiczne, Warszawa 2011, s. 297 198 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012

109

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Polskim199 stanowi, że maksymalnie ta sama osoba może być Prezes Narodowego Banku Polskiego dłużej niż przez dwie kolejne kadencje200.

Prezes Narodowego Banku Polskiego w czasie kadencji może zostać odwołany przez Sejm tylko na skutek: złożenia rezygnacji; wniosku Prezydenta w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo; skazania przez Trybunał Stanu; niewypełniania obowiązków z powodu długotrwałej choroby oraz złożenia fałszywego oświadczenia lustracyjnego, które zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu201.

Sejm powołuje i odwołuje Prezesa Narodowego Banku Polskiego bezwzględną większością głosów.

Prezes Narodowego Banku Polskiego przewodniczy Radzie Polityki Pieniężnej i Zarządowi Narodowego Banku Polskiego. Reprezentuje także interesy Rzeczypospolitej Polskiej w międzynarodowych instytucjach bankowych oraz, o ile Rada Ministrów nie postanowi inaczej w międzynarodowych instytucjach finansowych202. Reprezentuje Narodowy Bank Polski na zewnątrz. Na gruncie prawa pracy pełni funkcję pracodawcy dla wszystkich pracowników Banku.

Prezes Narodowego Banku Polskiego nie może należeć do partii politycznej, związku zawodowego ani także prowadzić działalności publicznej, której nie można pogodzić z godnością jego urzędu. Nie może też piastować mandatu posła ani senatora. Nie może być, więc zawieszonym członkiem wymienionych organizacji ani także członkiem honorowym 203.

Ma to zapewnić całkowitą apolityczność Prezesa Narodowego Banku Polskiego i sprawić, by żadne z podmiotów zewnętrznych (inne organy państwowe, partie polityczne, organizacje) nie ograniczały samodzielności Prezesa Narodowego Banku Polskiego. O konieczności zapewnienia apolityczności i niezależności Prezesowi Narodowego Banku Polskiego wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 24 listopada 2003r. 204 stwierdził, że: „realizowanie przez NBP (...) zadań wymaga niezależności”.

Zarząd Narodowego Banku Polskiego jest organem wykonawczym, który kieruje bieżącą działalnością Narodowego Banku Polskiego. W skład Zarządu wchodzą: Prezes Narodowego Banku Polskiego jako przewodniczący Zarządu, dwóch wiceprezesów Narodowego Banku Polskiego oraz czterech do sześciu członków. Członkowie Zarządu są 199

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o Narodowym Banku Polskim, Dz. U. z 1997, Nr 140, poz. 938 ze zm.

Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 290 201 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 202 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 290 203 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 204 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2003r., sygn. K 26/03 200

110

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

powoływani na 6 letnie kadencje przez Prezydenta RP na wniosek Prezesa Narodowego Banku Polskiego. Departamenty i jednostki organizacyjne Narodowego Banku Polskiego są zobowiązane do przekazywania Zarządowi materiałów, opracowań i informacji. Do zadań Zarządu należy realizowanie uchwał Rady Polityki Pieniężnej, a także podejmowanie uchwał w sprawach niezastrzeżonych w ustawie do wyłącznej kompetencji innych organów Narodowego Banku Polskiego. Do zadań Zarządu205 należy także: realizowanie zadań z zakresu polityki kursowej; okresowa ocena obiegu pieniądza i rozliczeń pieniężnych oraz obrotu dewizowego; ocena funkcjonowania systemu bankowego; uchwalanie planu działalności i planu finansowego NBP; określanie zasad organizacji i podziału zadań w NBP oraz zasad polityki kadrowej i płacowej w NBP, a także zasad gospodarowania funduszami NBP; opracowywanie bilansów obrotów płatniczych państwa z zagranicą.

Członkowie Zarządu Narodowego Banku Polskiego nie mogą zajmować innego stanowiska i prowadzić innej działalności zarobkowej poza pracą naukową, dydaktyczną lub twórczością autorską206. Członkowie Zarządu zobowiązani są do przestrzegania Regulaminu Zarządu uchwalonego w dniu 10 kwietnia 1998r. Zgodnie z postanowieniami tego Regulaminu członek Zarządu zobowiązany jest realizować politykę ustaloną przez Zarząd, a w swoich wystąpieniach ma obowiązek reprezentowania stanowiska, które zostało przyjęte przez Zarząd.

Zarząd obraduje na posiedzeniach, które powinny odbywać się nie rzadziej niż raz na 2 tygodnie zgodnie z przyjętym przez Zarząd harmonogramem posiedzeń, który obejmuje dany roku lub krótszy okres. Posiedzenia Zarządu zwołuje jego Przewodniczący, czyli Prezes Narodowego Banku Polskiego207.

RADA POLITYKI PIENIĘŻNEJ Rada Polityki Pieniężnej to organ Narodowego Banku Polskiego, który dotychczas nie funkcjonował w Polsce. Wprowadzenie go do polskiego porządku prawnego, a także w poczet organów Narodowego Banku Polskiego świadczy o wzroście znaczenia Narodowego Bank Polskiego208, było także zgodne z tendencjami rozwoju bankowości centralnej w państwach zachodnich, a także zgodne z zasadami określonymi w Traktacie o utworzeniu Unii 205

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 291 207 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 291 208 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 206

111

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Ekonomicznej i Monetarnej209. Rada Polityki Pieniężnej jest organem kolegialnym Narodowego Banku Polskiego.

Przewodniczącym Rady Polityki Pieniężnej jest Prezes Narodowego Banku Polskiego.

W skład Rady obligatoryjnie wchodzą osoby, które są powoływane w równej liczbie trzech przedstawicieli powoływanych przez Prezydenta RP, Sejm i Senat. Skład osobowy jak twierdzi B. Banaszak210 wskazuje na dążenie do zachowania równowagi sił, co pozwala sądzić, że organ ten ma być apolityczny. Zgodne z ustawą o Narodowym Banku Polskim wszyscy członkowie Rady zobowiązani są na czas pełnienia swojej funkcji do zawieszenia swojego członkostwa w partii politycznej lub w związku zawodowym. Ponadto, członkowie Rady nie mogą zajmować żadnych innych stanowisk i podejmować działalności zarobkowej lub publicznej poza pracą naukową, dydaktyczną lub twórczością autorską211. Członek Rady za jej zgodą wyrażoną w uchwale może podjąć działalność w ramach organizacji międzynarodowych. Członkowie Rady Polityki Pieniężnej nie mogą zostać odwołani z przyczyn politycznych przed upływem kadencji, a także wybrani ponownie do Rady.

Kandydat na członka Rady musi posiadać wyróżniającą się wiedzę z zakresu finansów publicznych. Ustawa o Narodowym Banku Polskim nie precyzuje, co należy rozumieć przez pojęcie osoby wyróżniającej się wiedzą z zakresu finansów publicznych. Możemy sądzić, że chodzi tu odpowiednie wykształcenie z dziedziny finansów i prawa finansowego212.

Powoduje to, że członkami Rady Polityki Pieniężnej mogą być jedynie osoby, którym nie obca jest problematyka z zakresu finansów, a organ ten przybiera ekspercki charakter213.

Kadencja członka Rady Polityki Pieniężnej trwa sześć lat, a więc taki sam okres jak trwa kadencja Prezesa Narodowego Banku Polskiego i rozpoczyna się od dnia powołania przez właściwy organ. Kwestia kadencyjności członków Rady Polityki Pieniężnej była przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 24 listopada 2003r.214 stwierdził: „[….]Art. 227 ust. 5 Konstytucji powinien być, zatem interpretowany w sposób sprzyjający stabilizacji personalnej RPP i długofalowości prowadzonej przez nią polityki a jednocześnie ograniczający negatywne konsekwencje wpływu cyklu politycznego na tę politykę. Indywidualizacja kadencji członków Rady, która w perspektywie przynosi

209

E. Kosieradzka, Status prawny Narodowego Banku Polskiego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2008, s. 114 210 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 211 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 291 212 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 213 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 214 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2003r., sygn. K 26/03

112

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

skutek w postaci zróżnicowania momentu powoływania poszczególnych osób wchodzących w skład Rady, zapewnia płynną wymianę członków RPP a w związku z tym gwarantuje jej funkcjonalną oraz instytucjonalną ciągłość. Z kolei z konstrukcją kadencji całej Rady jako organu kolegialnego wiąże się – w przypadku trudności z wyłonieniem nowego składu RPP – ryzyko wystąpienia przerwy międzykadencyjnej. System indywidualnych kadencji z czasem prowadzi do „nakładania się” kadencji poszczególnych osób wchodzących w skład danego organu kolegialnego, co w odniesieniu do Rady Polityki Pieniężnej zmniejszać może prawdopodobieństwo dominowania jej w sześcioletnich sekwencjach przez członków powoływanych przez określoną siłę polityczną, doraźnie – w wyniku wyborów – obejmującą większość mandatów w parlamencie”.

Powołanie nowego członka Rady Polityki Pieniężnej powinno nastąpić najpóźniej do dnia wygaśnięcia kadencji uprzedniego członka215. Oczywiście sytuacją wyjątkową jest odwołanie członka Rady w przypadku: rezygnacji z członkostwa w Radzie, prawomocnym wyrokiem sądu pozbawiającym praw publicznych, choroby trwale uniemożliwiającej sprawowanie funkcji, niezawieszenia członkostwa w partii politycznej lub członkostwa w związku zawodowym oraz złożenia fałszywego oświadczenia lustracyjnego. W takim przypadku uzupełnienie składu Rady powinno nastąpić nie później niż w ciągu 3 miesięcy od odwołania członka lub stwierdzenia wygaśnięcia mandatu216.

Kompetencje Rady Polityki Pieniężnej są związane z realizacją polityki finansowej państwa, a w szczególności z ustalaniem corocznych założeń polityki pieniężnej, które Rada ma obowiązek przedłożyć wraz z projektem ustawy budżetowej opracowanej przez Radę Ministrów. Ma to związek z pozostałymi kompetencjami Rady Polityki Pieniężnej 217 takimi jak: ustalenia wysokości stóp procentowych NBP; ustalanie stopy rezerwy obowiązkowej banków i wysokości jej oprocentowania; określenie górnych granic zobowiązań wynikających z zaciągania przez NBP pożyczek i kredytów w zagranicznych instytucjach bankowych i finansowych; zatwierdzenie planu finansowego NBP oraz sprawozdania z działalności NBP; przyjmowanie rocznego sprawozdania finansowego NBP; ustalanie zasad operacji otwartego rynku. Rada Polityki Pieniężnej dokonuje ponadto oceny działalności Zarządu Narodowego Banku Polskiego w zakresie realizacji założeń polityki pieniężnej. Z kolei do obowiązków Rady, należy złożenie Sejmowi sprawozdania z wykonania założeń polityki pieniężnej 215

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 299 217 Pozostałe kompetencje na podstawie: B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 216

113

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

w kraju i pośredni z realizacji swoich kompetencji (które zostały wymienione powyżej).

Sprawozdanie powinno zostać przedstawione Sejmowi w terminie 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. Sprawozdanie to ma informacyjny charakter i nie może być podstawą do odwołania członków Rady przez podmioty, które ich powołują. Rada Polityki Pieniężnej bierze również udział jako konsultant przy określaniu polityk walutowej państwa przez Radę Ministrów218.

Posiedzenia Rady Polityki Pieniężnej zwołuje Przewodniczący Rady, co najmniej raz w miesiącu. Na pisemny wniosek trzech członków Rady może zostać zwołane posiedzenie Rady219. Tryb i zasady obradowania określa regulamin Rady Polityki Pieniężnej z 15 lutego 2011r. (uchwała Rady Polityki Pieniężnej w sprawie ustalenia regulaminu Rady). Na mocy tego regulaminu pewne części obrad oraz decyzje Rady, które dotyczą stóp procentowych oznaczane są klauzulą „tajne” do czasu podania ich do publicznej wiadomości. Ma to zapobiec wywieraniu nacisku na członków Rady przez instytucje finansowe. Ustalenia Rady podejmowane są w formie uchwał większością głosów, przy obecności przynajmniej pięciu członków, w tym Przewodniczącego Rady.

PODSUMOWANIE W refleksji uogólniającej należy stwierdzić, że Narodowy Bank Polski to organ, który ma długą tradycję, która pochodzi od XIX wieku. Nie jest bankiem komercyjnym jak jego poprzednik Bank Polski S.A. W zakresie finansów publicznych pełni trzy zasadnicze funkcje: emisyjną, banku państwa oraz banku banków. Konstytucja wymienia lakonicznie 3 organy Narodowego Banku Polskiego: Prezesa, Zarząd, a także Radę Polityki Pieniężnej.

Szczegółowe uregulowania, co do działania tych organów znajdują się w ustawie o Narodowym Banku Polskim.

SUMMARY

Concluding, it must be stated that the National Bank of Poland has long history dating back to the 19th century. It is not a commercial bank as its predecessor Polish Bank S.A. (joint-stock company) was. The National Bank of Poland serves three main purposes. It is 218 219

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Legalis 2012 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 299

114

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

responsible for issuing the money, it serves as the bank of the country and as the bank of the banks. The Constitution names three bodies of the National Bank of Poland: President of the National Bank of Poland, Board of the National Bank of Poland and Monetary Policy Council. Details regarding functioning of these bodies are in the Act on the National Bank of Poland.

115

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

2. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997r. o Narodowym Banku Polskim, Dz. U. z 1997, Nr 140, poz. 938

Wydawnictwa zwarte: 1. Bank banków. Narodowy Bank Polski, Warszawa 2012 2. Bitner M., Chojna-Duch E., Grzybowski M., Kornberg-Sokołowska E., SuperaMarkowska M., Prawo finansowe. Tom I Finanse publiczne, Warszawa 2011 3. Mikos A., Ustrojowa pozycja banku centralnego w Polsce, Warszawa 2006 4. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 5. Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014 6. Kosieradzka E., Status prawny Narodowego Banku Polskiego. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2008 7. Smaga P., Rola banku centralnego w zapewnianiu stabilności finansowej, Warszawa 2014

Orzecznictwo: 1. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. K 25/99 2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2003r., sygn. K 26/03

116

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

117

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

INTERDYSCYPLINARNE KOŁO MYŚLI PRAWNEJ SAPERE AUDE

Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE działa przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego ul. Krakowskie Przedmieście 26/28 00-927 Warszawa od 3 grudnia 2012.

Od tamtej pory IKMP SAPERE AUDE zorganizowało wiele wydarzeń o zasięgu ogólnopolskim, w tym liczne konferencje, publikacje pokonferencyjne, warsztaty i monografie naukowe.

Misją IKMP SAPERE AUDE jest: 118

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

1. Pogłębianie wiedzy Członków i Sympatyków Koła w dziedzinie szeroko rozumianej myśli prawnej, w szczególności w zakresie teorii legislacji, nauk historyczno prawnych, ustroju państwa, prawa prywatnego oraz interdyscyplinarnych związków między prawem a gospodarką, administracją, polityką i kulturą.

2. Umożliwienie Członkom Koła rozwoju naukowego.

3. Szerzenie atmosfery koleżeństwa wśród członków Koła.

4. Popularyzacja interdyscyplinarnego spojrzenia na prawo.

5. Przygotowanie studentów do udziału w życiu publicznym.

6. Uzupełnianie

kursu

uniwersyteckiego

o

praktyczne

umiejętności

związane

z wykonywaniem zawodu prawnika.

IKMP SAPERE AUDE realizuje swoje cele poprzez: 1.

Regularne spotkania naukowe w postaci seminariów, konferencji, warsztatów.

2.

Prowadzenie strony internetowej.

3.

Prowadzenie projektów badawczych i publikowanie prac naukowych.

4.

Kontakty naukowe ze środowiskami naukowymi i prawniczymi.

5.

Współpracę z innymi organizacjami studenckimi.

6.

Organizację innych przedsięwzięć związanych z działalnością i celami Koła.

Dlaczego warto współpracować z IKMP SAPERE AUDE? 

oferujemy szerokie spojrzenie na prawo



łączymy różne gałęzie prawa



organizujemy konferencje i warsztaty o zasięgu ogólnopolskim



umożliwiamy publikację artykułów i monografii naukowych studentom, doktorantom i pracownikom naukowo-dydaktycznym Kontakt: ikmp.sapereaude@gmail.com https://www.facebook.com/IKMPSapereAude/

119

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

120

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

121

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Od początku swojej działalności Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE zorganizowało m.in. następujące konferencje naukowe:

2013 Minikonferencja pt. „Szechita, halal, ubój zwierząt - czyli studencka dyskusja o tym, czy Trybunał Konstytucyjny uczynił wyznawców niektórych religii wegetarianami?” data i miejsce konferencji: 11.06.2013, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja „Prawo a gospodarka” data i miejsce konferencji: 26.04.2013, Warszawa

2014

Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. Konkurencja - zasady, ochrona, instytucje data i miejsce konferencji: 10.01.2014, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja im. Manfreda Lachsa pt. ,,Polski wkład w rozwój prawa międzynarodowego" data i miejsce konferencji: 28.02.2014, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. ,,Nowelizacja prawa karnego procesowego i materialnego" data i miejsce konferencji: 24.04.2014, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. ,,Spółki kapitałowe w prawie polskim i europejskim" data i miejsce konferencji: 8.05.2014, Warszawa

122

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

2015

Dwudniowa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. „50 lat obowiązywania kodeksu cywilnego w Polsce” data i miejsce konferencji: 7- 8.01.2015, Warszawa Dwudniowa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Prawo i ekonomia pracy” data i miejsce konferencji: 19-20.02.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Handlowe spółki osobowe” data i miejsce konferencji: 20.03.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Law in action – najsłynniejsze procesy sądowe” data i miejsce konferencji: 17.04.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Alternatywne metody rozwiązywania sporów” data i miejsce konferencji: 15.05.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „50 lat obowiązywania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w Polsce” data i miejsce konferencji: 20.11.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Aktualne problemy ubezpieczeń społecznych i gospodarczych” data i miejsce konferencji: 14.12.2015, Warszawa

123

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

2016 Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Konstytucyjne organy ochrony prawa” data i miejsce konferencji: 15.04.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Historia prawa – polskie osiągnięcia legislacyjne” data i miejsce konferencji: 6.05.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Problemy współczesnego prawa” data i miejsce konferencji: 27.05.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Skarbowość – historia i współczesność” data i miejsce konferencji: 25.11.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa pt. „Prawo materialne Unii Europejskiej” data i miejsce konferencji: 16.12.2016, Warszawa

2017 Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Dochodzenie roszczeń w prawie polskim” data i miejsce konferencji: 24.02.2017, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „XX-lecie Konstytucji RP” data i miejsce konferencji: 24.03.2017, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Historia myśli ekonomicznej i prawnej” data i miejsce konferencji: 21.04.2017, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „XX-lecie obowiązywania Kodeksu karnego i Kodeksu postępowania karnego” data i miejsce konferencji: 19.05.2017, Warszawa

124

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

125

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Od 26 listopada 2013 roku Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE ma swoje Wydawnictwo.

Od tamtej pory wydało liczne publikacje, m.in.:

126

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

127

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

128

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

129

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

130

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

131

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

132

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

133

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

134

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

135

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

Wszystkie publikacje Wydawnictwa Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej SAPERE AUDE są dostępne on-line na międzynarodowej platformie: issuu.com/IKMPSA

136

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

137

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA

138