XX - LECIE KONSTYTUCJI RP. TOM 4.

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

TWENTY YEARS OF POLISH CONSTITUTION VOLUME 4 – JUDICIARY AND CONTROL BODIES

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ

TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

pod red. Marty Sobieckiej i Mikołaja Ślęzaka

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Projekt okładki: Marta Sobiecka Skład i opracowanie graficzne: Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak Redakcja: Marta Sobiecka, Mikołaj Ślęzak

Recenzenci: dr hab. Monika Gładoch (Uniwersytet im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie) dr Anna Reda-Ciszewska (Uniwersytet im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie) dr Adam Krzywoń (Uniwersytet Warszawski)

data wydania: lipiec 2017 roku miejsce wydania: Warszawa

ISBN: 978-83-64552-63-2 Copyright by Wydawnictwo Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej SAPERE AUDE Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana, ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i Wydawcy.

Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE działające przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego ul. Krakowskie Przedmieście 26/28 00-927 Warszawa

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

5

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Szanowni Czytelnicy,

mamy przyjemność oddać w Państwa ręce kolejną serię monografii naukowych, która powstała dzięki wytężonej pracy Członków i Współpracowników Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej SAPERE AUDE działającego przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Całość serii pt. „XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ” Składać się będzie z czterech tomów:

TOM 1 – HISTORIA UCHWALENIA, PROJEKTY ZMIAN I ZASADY USTROJOWE, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Historia powstania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku



Projekty nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem w Unii Europejskiej



Preambuła – definicja, historia, treść, normatywny charakter



Wartości zawarte w Konstytucji Rzeczpospolitej – ich treść i wykładnia



Zabezpieczenie społeczne w świetle konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej



Relacja przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej do konwencji międzynarodowych w zakresie ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego



Obowiązki obywatelskie w Konstytucji RP 6

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

TOM 2 - ZASADY USTROJOWE, WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Społeczna gospodarka rynkowa jako podstawa ustroju gospodarczego



Monteskiuszowski trójpodział władzy w Konstytucji RP



Instytucja wywłaszczenia w Konstytucji RP



Stosunek państwa do kościołów i innych związków wyznaniowych w Konstytucji RP



Status mniejszości narodowych i etnicznych w Konstytucji RP



Bezpieczeństwo energetyczne w Konstytucji RP



Prawo do sądu w Konstytucji RP

TOM 3 – WOLNOŚCI, PRAWA I OBOWIĄZKI CZŁOWIEKA I OBYWATELA ORAZ INNE ZAGADNIENIA, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Zakaz podwójnego karania w Konstytucji RP



Prawo do prywatności oraz ochrona danych osobowych osób monitorowanych przez prywatne bezzałogowe statki powietrzne w konstytucji RP



Wolność słowa a etyka lekarska



Prawo pracy w Konstytucji RP



Pozycja prawnoustrojowa prezydenta w Konstytucji RP i towarzysząca jej praktyka polityczna 7

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI



Pozycja samorządu terytorialnego w Konstytucji RP



Narodowy Bank Polski w Konstytucji RP

TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI, w którego skład wchodzą następujące rozdziały:



Władza sądownicza w Konstytucji RP



Kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego – początek i eskalacja



Legitymacja czynna organizacji pracodawców do dokonywania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa przed Trybunałem Konstytucyjnym



Trybunał Stanu w Konstytucji RP



Krajowa Rada Sądownictwa w Konstytucji RP



Komisja śledcza jako szczególny aspekt funkcji kontrolnej Sejmu



Najwyższa Izba Kontroli w Konstytucji RP



Rzecznik Praw Obywatelskich w Konstytucji RP

Wydawcy

Warszawa, lipiec 2017 roku

8

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

9

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Dear Readers,

we have pleasure to put at your disposal another series of scientific monographies published thanks to the work of Members and Associates of Interdisciplinary Students Association SAPERE AUDE operating under the auspices of Faculty of Law and Administration at the University of Warsaw.

This series of monographies entitled “TWENTY YEARS OF POLISH CONSTITUTION” will encompass four volumes.

VOLUME 1 – HISTORY OF ENACTION, PROPOSED AMENDMENTS AND BASIC PRINCIPLES will include following chapters:



History of the inception of the Constitution from the year 1997



Proposals of amendments to Polish Constitution due to membership in the European Union



Preamble – definition, history, content, normative character



Values included in the Polish Constitution – their content and explanation



Social security in the light of the constitutional principle of social justice 10

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI



Relationship between provisions of Polish Constitution and provisions of international conventions in the scope of cultural goods and national heritage protection



Civic duties in the Polish Constitution

VOLUME 2 – POLITICAL SYSTEM’S PRINCIPLES, FREEDOMS, RIGHTS AND DUTIES OF HUMANS AND CITIZENS will include following chapters:



Social market economy as the basis of Polish economic system



Montesquieu's separation of powers in the Polish Constitution



Expropriation in the Polish Constitution



Relationship between the state and religious organizations in the Polish Constitution



Status of national and ethnic minorities in the Polish Constitution



Energy security in the Polish Constitution



Right to a fair trial in the Polish Constitution

VOLUME 3 – FREEDOMS, RIGHTS AND DUTIES OF HUMANS AND CITIZENS AND OTHER ISSUES will include following chapters:



Prohibition of double penalty in the Polish Constitution



Right to privacy and data protection of persons monitored by unmanned aircraft in the Polish Constitution



Freedom of speech and medical ethics 11

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI



Labour law in the Polish Constitution



Role of the president in the Polish Constitution and political practice



Position of the local government in the Polish Constitution



The National Bank of Poland in the Polish Constitution

VOLUME 4 – JUDICIARY AND CONTROL BODIES will include following chapters:



Judiciary in the Polish Constitution



Crisis around Constitutional Tribunal - beginning and escalation



Locus standi of employers’ organizations to make abstract review of the legality of law



Tribunal of State in the Polish Constitution



National Council of the Judiciary of Poland in the Polish Constitution



Investigative commission as the part of the Sejm’s control function



Supreme Audit Office in the Polish Constitution



Ombudsman in the Polish Constitution

Publishers

Warsaw, June 2017

12

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

13

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

SPIS TREŚCI TABLE OF CONTENTS WŁADZA SĄDOWNICZA W KONSTYTUCJI RP (Edyta Szumilas) ........................... 17 JUDICIARY IN THE POLISH CONSTITUTION (Edyta Szumilas) .............................. 17 KRYZYS WOKÓŁ TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO – POCZĄTEK I ESKALACJA (Marta Sobiecka) ........................................................................................... 37 CRISIS AROUND CONSTITUTIONAL TRIBUNAL – BEGINNING AND ESCALATION (Marta Sobiecka)......................................................................................... 37 LEGITYMACJA CZYNNA ORGANIZACJI PRACODAWCÓW DO DOKONYWANIA ABSTRAKCYJNEJ KONTROLI LEGALNOŚCI PRAWA PRZED TRYBUNAŁEM KONSTYTUCYJNYM (Wojciech Radkiewicz) .................................... 60 LOCUS STANDI OF EMPLOYERS’ ORGANIZATIONS TO MAKE ABSTRACT REVIEW OF THE LEGALITY OF LAW (Wojciech Radkiewicz).................................. 60 TRYBUNAŁ STANU W KONSTYTUCJI RP (Jarosław Skowyra)................................ 80 TRIBUNAL OF STATE IN THE POLISH CONSTITUTION (Jarosław Skowyra) ...... 80 KRAJOWA RADA SĄDOWNICTWA W KONSTYTUCJI RP (Mikołaj Ślęzak)...................................................................................................................... 99 NATIONAL COUNCIL OF THE JUDICIARY OF POLAND IN THE POLISH CONSTITUTION (Mikołaj Ślęzak) ..................................................................................... 99

14

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

KOMISJA ŚLEDCZA JAKO SZCZEGÓLNY ASPEKT FUNKCJI KONTROLNEJ SEJMU (Michał Szymański) ............................................................................................... 111 INVESTIGATIVE COMMISSION AS THE PART OF THE SEJM’S CONTROL FUNCTION (Michał Szymański) ....................................................................................... 111 NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI W KONSTYTUCJI RP (Mikołaj Ślęzak).................................................................................................................... 128 SUPREME AUDIT OFFICE IN THE POLISH CONSTITUTION (Mikołaj Ślęzak).................................................................................................................... 128 RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH W KONSTYTUCJI RP (Katarzyna Hanas, Natalia Kurek)..................................................................................... 140 OMBUDSMAN IN THE POLISH CONSTITUTION (Katarzyna Hanas, Natalia Kurek)..................................................................................... 140 INTERDYSCYPLINARNE KOŁO MYŚLI PRAWNEJ SAPERE AUDE.................... 157

15

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

16

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

EDYTA SZUMILAS1

WŁADZA SĄDOWNICZA W KONSTYTUCJI RP

JUDICIARY IN THE POLISH CONSTITUTION

słowa kluczowe: władza sądownicza, konstytucja, sądy, podział władzy

keywords: judiciary, constitution, courts, separation of powers

STRESZCZENIE Niniejszy rozdział podejmuje problematykę władzy sądowniczej, zaprezentowaną na tle rozwiązań zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Na początku przedstawiono miejsce władzy sądowniczej, zwanej też III władzą, w monteskiuszowskiej koncepcji trójpodziału władzy oraz jej relacje z władzą ustawodawczą i wykonawczą.

Następnie omówiono podstawowe reguły dotyczące wymiaru sprawiedliwości oraz zasady organizacji sądownictwa, w nawiązaniu do rozwiązań konstytucyjnych. Podsumowanie stanowią końcowe wnioski oraz propozycje de lege ferenda, wysuwane w oparciu o głosy podnoszone w doktrynie i literaturze prawniczej.

1

Absolwentka studiów magisterskich na kierunku Prawo na Uniwersytecie Jagiellońskim oraz studiów licencjackich na kierunku Ekonomia. Studentka V roku Finansów i Rachunkowości na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. W kręgu jej zainteresowań znajduje się prawo gospodarcze, prawo podatkowe oraz zagadnienia związane z funkcjonowaniem rynku kapitałowego.

17

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

EXTRACT

This chapter is about the judiciary as specified in the Polish Constitution. At the beginning the author discusses the place of the judiciary in Montesquieu's separation of powers. Secondly, there are presented the basic principles of justice and the principles of organization of the judiciary. In the summary the chapter presents conclusions and proposals de lege ferenda based on the doctrine and legal literature.

WPROWADZENIE Władza sądownicza, obok władzy ustawodawczej i wykonawczej, stanowi jedną z form,

w

jakich

objawia

się

władztwo

państwa

we

współczesnych

ustrojach

demokratycznych. Władza sądownicza w świetle Konstytucji z 1997 r. została ukształtowana w sposób nawiązujący do bogatych tradycji konstytucjonalizmu polskiego, a równocześnie stanowi odbicie koncepcji demokratycznych, opartych o zasadę podziału i równowagi władzy.

Władza sądownicza definiowana jest w doktrynie na różne, często odmienne sposoby.

Z funkcjonalnego punktu widzenia pojęcie to obejmuje system sądów i trybunałów, mających za zadanie sprawowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rozstrzyganie sporów w oparciu o zasady demokratycznego państwa prawa2. W Konstytucji z 1997 r. władzy sądowniczej poświecono przede wszystkim rozdział VIII, zatytułowany „Sądy i trybunały”, ale w bezpośrednim związku z tą tematyką pozostają również artykuły umieszczone w innych fragmentach ustawy zasadniczej, jak choćby art. 10, konstytuujący oparcie ustroju Rzeczypospolitej polskiej o trójpodział władz, czy art.45, mówiący o prawie do sądu.

MIEJSCE WŁADZY SĄDOWNICZEJ W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. urzeczywistniono ideę trójpodziału władzy.

Koncepcja ta sięga korzeniami czasów oświecenia. W polskiej Konstytucji jej

zastosowanie zasygnalizowano już w art. 10, który stanowi, iż ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, po czym dalej doprecyzowuje, kto uważany jest za immanację danej władzy. W myśl ustawy zasadniczej władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę 2

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 86-87

18

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały3.

Zasada trójpodziału władzy, na której bazuje większość współczesnych systemów demokratycznych, należy do najstarszych, a zarazem najpowszechniejszych zasad konstytucyjnych4. Genezy tej idei można doszukiwać się już w myśli Arystotelesa, który wyróżniał w obrębie władzy państwowej trzy aspekty: obradujący, kierujący i sądzący5.

Właściwy rozwój tej koncepcji należy jednak datować na czasy oświecenia. Za

ojców

trójpodziału władzy uznaje się dwóch wielkich filozofów tamtej epoki: Johna Locke’a i Charlesa Montesquieu, zwanego Monteskiuszem. To właśnie odbicie myśli Monteskiusza, bazujące na równowadze i wzajemnym kontrolowaniu się poszczególnych władz, zostało zaanektowane przez konstytucjonalistów. Po raz pierwszy zasada trójpodziału władzy została przyjęta w Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 roku, natomiast w Europie pierwszym odbiciem nowych prądów stała się polska Konstytucja z 3 maja 1791 r.

Zasada ta jest mocno zakorzeniona w polskich tradycjach konstytucyjnych - wdrażano ją w większości ustaw zasadniczych, jakie na przestrzeni lat funkcjonowały w naszym kraju jednakże współczesną postać trójpodziału władzy najpełniej oddała Mała Konstytucja z 1992 r., a w Konstytucji z 1997 r. została ona ostatecznie utrwalona. W ramach ustroju państwowego nowa Konstytucja wyodrębniła organy zaliczane do władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz uznała sądy i trybunały za władzę sądowniczą - było to novum w stosunku do zapisów konstytucyjnych obowiązujących w 1982 r., w których trybunały traktowane było odrębnie od sądów i pełniły rolę związaną z ochroną oraz kontrolą prawa6.

W doktrynie podkreśla się, że zasada podziału władzy nie ma jedynie znaczenia organizacyjnego, sprowadzającego się do zracjonalizowania sposobu, w jaki zbudowany jest aparat władzy państwowej. Również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego potwierdza tezę, że zasada ta „nie ma znaczenia czysto organizacyjnego(...) celem zasady podziału władz m.in. jest ochrona praw człowieka przez uniemożliwienie nadużywania władzy przez którykolwiek ze sprawujących ją organów7”. W literaturze zaznacza się również, że rozdział władz nie oznacza ich całkowitej separacji, w związku z czym na gruncie prawa ustrojowego Rzeczypospolitej Polskiej możliwe jest tworzenie pewnych wyjątków od ogólnych reguł,

3

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 10 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. E. Gdulewicz, Lublin 2015, s. 45 5 Arystoteles, Polityka, tłum. L. Piotrowicz, Dzieła wszystkie, t. I, Warszawa 2003, s. 103 i nast.

6 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. E. Gdulewicz, Lublin 2015, s. 45 7 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.11.1993 r., sygn. K 11/93 4

19

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

dających możliwość zaistnienia sytuacji nakładania się w pewnym zakresie kompetencji przynależnych poszczególnym władzom8. W przypadku jednakże, gdy podmiotem takich działań, polegających na krzyżowaniu się kompetencji, miałyby stać się organy władzy sądowniczej, nie mogą być tworzone wyjątki natury prawnej. Co więcej organy legislatywy ani egzekutywy nie powinny mieć możliwości działania w sferze zwanej wymiarem sprawiedliwości. Zasada ta wywodzona jest z art. 173 ustawy zasadniczej, który stanowi, iż władza sądownicza, w postaci sądów i trybunałów, jest odrębna i niezależna wobec innych władz. Warto równocześnie podkreślić, że w przypadku pozostałych władz brak w Konstytucji analogicznego zapisu9. Pozwala to domniemywać, że ustawodawca świadomie chciał zapewnić władzy sądowniczej pewną szczególną pozycję w stosunku do egzekutywy i legislatywy, niewątpliwie słusznie konstatując, iż specyficzna funkcja, jaką pełni ona w systemie władzy publicznej winna być obwarowana jak najlepszymi gwarancjami.

Odrębność i niezależność władzy sądowniczej nie może jednak prowadzić do zatamowania mechanizmu równowagi pomiędzy władzami, ponieważ wymóg taki wynika wprost z art. 10 Konstytucji10.

WŁADZA SĄDOWNICZA W KONSTYTUCJI Z 1997 ROKU Próbując scharakteryzować władzę sądowniczą w świetle zapisów Konstytucji z 1997 r. należy wyjść od definicji tego pojęcia. Wielka Encyklopedia Prawa definiuje władzę sądowniczą w następujący sposób: „działalność organów państwa polegająca na wymierzaniu sprawiedliwości i innych związanych z tym działań orzeczniczych(…)11”. Na gruncie doktrynalnym natomiast spotyka się co do zasady dwa podejścia do omawianej tematyki: pierwsze z nich opiera się o przesłanki przedmiotowe i łączy pojęcie władzy sądowniczej z pojęciem wymiaru sprawiedliwości. Władza sądownicza traktowana jest w sposób stricte funkcjonalny, poprzez zdefiniowanie jej jako rodzaju działalności wyróżniającej się pewnymi specyficznymi cechami, zwykle ukazywanymi w opozycji do egzekutywy i ustawodawstwa12.

Drugie podejście, oparte o przesłanki podmiotowe, definiuje władzę sądowniczą jako

8

P. Sarnecki [w] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, M. Zubika, Warszawa 2016, s. 342-343 9 P. Sarnecki [w] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, M. Zubika, Warszawa 2016, s. 343-344 10 Wyrok TK z dnia 14.04.1999r., K 8/99 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41 11 Wielka Encyklopedia Prawa. VI Prawo konstytucyjne, pod red. A. Łabno, Warszawa 2016 s. 426 12 B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2009, s. 86-87

20

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

działalność sądów i trybunałów13. Jest to podejście dużo bliższe literalnemu brzmieniu art. 10 ustawy zasadniczej, ale równocześnie trzeba zauważyć, że nie wyczerpuje ono w pełni szerokiego znaczenia pojęcia władzy sądowniczej. Zasadniczym trzonem władzy sądowniczej jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości; w doktrynie panuje dość zgodny pogląd co do tego, że pozostałe władze nie powinny i nie mogą realizować tej funkcji, z natury swej zastrzeżonej dla władzy sadowniczej. Nie mogą również swym działanie wpływać na pełnienie owej funkcji przez sądy i trybunały14, której to gwarancji wymagają standardy demokratycznego państwa prawa.

Zasady na których opiera się organizacja i funkcjonowanie sądownictwa wynikają z Konstytucji. Statuuje ona pewne reguły o fundamentalnym dla wymiaru sprawiedliwości znaczeniu, które powinny stanowić podstawę organizacji i funkcjonowania systemu sądów i trybunałów w Polsce. Pierwsza z nich to zasada właściwości, w myśl której sądy powinny charakteryzować się przymiotem fachowości: zarówno w aspekcie personalnym, jak i w kontekście określania kompetencji rzeczowej i sposobu pracy sędziów. Zasada niezależności pełni rolę gwarancji autonomii organów wymiaru sprawiedliwości względem innych państwowych jednostek organizacyjnych. Zasada neutralności nakazuje zachowanie bezstronności względem interesów stron. Ostatnia z zasad, zasada niezawisłości, gwarantuje, że sądy podlegają jedynie Konstytucji i ustawom15. Na to, na jakich zasadach działają sądy, przekładają się również konstytucyjne prawa jednostki. Zwłaszcza istotne jest tu znaczenie prawa do sądu, ujętego w art. 45: prawo to obejmuje prawo dostępu do sądu, czyli uruchomienia postępowania, prawo do ukształtowanej w odpowiedni, zgodny z zasadami sprawiedliwości sposób procedury, prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy oraz prawo do właściwie ukształtowanej pozycji i ustroju rozpoznających sprawę organów16.

Warto zaznaczyć, że bezpośrednio stosując przepisy Konstytucji, jej art. 177 wprowadza domniemanie drogi sądowej jedynie wówczas, gdy równocześnie art. 45 ust 1 zapewnia jednostce dostęp do sądu17.Ważne znaczenie w kontekście wymiaru sprawiedliwości ma też prawo do obrony, czyli prawo obejmujące możliwość posiadania obrońcy oraz ukształtowania postępowania w taki sposób, by oskarżony miał zapewnione pełnoprawne uczestnictwo w procesie. Zasady te można i należy łączyć z regułami wynikającymi z prawa 13

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Warszawa 2009, s. 87 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz I, pod red. L. Garlickiego, M. Zubika, Warszawa 2016, s. 344 15 S. Sagan, Prawo Konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 192 16 Wyrok TK z dnia 24.10. 2007 r., SK 7/06, OTK-A 2007, nr 9, poz. 108 17 Postanowienie SN z 5.11.2009 r., I CSK 1609, LEX nr 583720 14

21

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

międzynarodowego, w szczególności z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych

Wolności

oraz

Międzynarodowym

Paktem

Praw

Obywatelskich

i Politycznych.18 W ustawie zasadniczej oraz w ustawach powiązanych w sposób ścisły z regulacjami konstytucyjnymi zawarto również zasady, które powinny znajdować swoje zastosowanie w systemie organów sądowych, aby zapewnić realizację narzuconych przez ustawodawcę konstytucyjnego standardów wolnościowych i demokratycznych. Zaliczany do nich19: odrębność sądów, wyłączność sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, jednolitość sądów, instancyjność postępowania, udział obywateli w postępowaniu sądowym, jawność postępowania,

praworządność

przeprowadzanego

postępowania

oraz

zasadę

kontradyktoryjności.

Warto też zauważyć osobliwe powiązanie w polskim systemie prawnym pozycji prezydenta z władzą sądowniczą: ma on uprawnienia do powoływania sędziów, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz części członków Krajowej Rady Sądownictwa i Trybunału Konstytucyjnego20.

ORGANIZACJA WYMIARU SPRAWIEDLIWOŚCI Struktura władzy sądowniczej w Rzeczypospolitej Polskiej nie ma charakteru jednolitego. Zarówno art. 10 ustawy zasadniczej, jak i rozdział VIII wskazują, że władzę tą sprawują sądy i trybunały. Tym samym władza sadownicza w Polsce została rozdzielona pomiędzy dwa segmenty: sądy, tworzące system wzajemnie ze sobą powiązanych organów, oraz dwa trybunały, które wydzielono poza system sądów21. Zawarte w Konstytucji zasady dotyczące funkcjonowania oraz organizacji wymiaru sprawiedliwości dotyczą następującej tematyki22: status prawny i organizacja sądów, postępowanie sądowe, oraz prawny status sędziego. Konstytucja na początku rozdziału VIII, poświęconego władzy sądowniczej, statuuje iż Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz23. Zasada ta jest niezwykle ważna, wręcz fundamentalna, dla sądownictwa w prawdziwie demokratycznym

18

Polskie prawo konstytucyjne, pod red. D. Góreckiego, Warszawa 2015, s. 216-217 Polskie prawo konstytucyjne, pod red. D. Góreckiego, Warszawa 2015, s. 217-219 20 M. Bożek, M. Karpiuk, J. Kostrubiec, K.Walczuk, Zasady ustroju politycznego państwa, Poznań 2012, s.134135 21 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2016, s. 381 22 S. Sagan, Prawo Konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s.192 23 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 173 19

22

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

państwie prawa. W związku z tym realizuje się ją na wiele sposobów, do których można zaliczyć24: oddzielenie sądów i trybunałów od organów innych władz pod względem organizacyjnym; pozostawienie do regulacji ustawowej kwestii organizacji sądownictwo oraz zakresu poszczególnych judykatur; przekazanie do uznania sądu decyzji o posiadaniu kompetencji do rozstrzygnięcia danej sprawy; specyficzny sposób finansowania sądów oraz kierowania ich gospodarką finansową, przy równoczesnym zagwarantowaniu odpowiednich środków zarówno na sam system sądowniczy, jak i na wynagrodzenia sędziów w słusznej wysokości; zakaz pozbawiania obywatela prawa dostępu do sądu; zapewnienie, że organy innych władz mogą ingerować jedynie w działalność sądów nie mającą charakteru orzeczniczego; udzielenie gwarancji również na gruncie postępowania oraz pozycji sędziego.

Do gwarancji procesowych należy natomiast zaliczyć instytucje takie jak: jawność postępowania przed sądem, tajność narady sędziów, orzekanie w sposób kolegialny, zasada swobodnej oceny dowodów oraz instytucja wyłączenia sędziego.

Ważną zasadą, która wpływa na sposób, w jaki funkcjonuje cały system sądowniczy, jest zasada wyłączności sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy. Wypływa ona bezpośrednio z art. 175 Konstytucji, który w par. 1 stanowi, iż „Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej

Polskiej

sprawują

Sąd

Najwyższy,

sądy

powszechne,

sądy

administracyjne oraz sądy wojskowe25.” Sądy posiadają gwarancje niezawisłości, są powoływane przez Państwo i działają w jego imieniu, opierając się o autorytet i władzę, jaką im zapewnia. Równocześnie jednak są niezależne od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz zorganizowane w odrębny od nich sposób. Sądy i trybunały wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej26. Jest to istotna zasada, ponieważ oznacza, że nie są one jedynie przejawem arbitralnej woli sędziów, ale stanowią odbicie wartości, które państwo pragnie szanować i krzewić. Podnosi to prestiż takiego orzeczenia, ale równocześnie ma stanowić gwarancję, że zostało ono wydane w sposób sprawiedliwy i obiektywny, uwzględniający zarówno dobro państwa jak i słuszne prawa jego obywateli.

Wskazuje się, że pomimo iż między systemem organów sądowych a trybunałami można zauważyć daleko idące różnice, to istnieją pewne wspólne dla nich cechy, stanowiące równocześnie differentia specifica władzy sądowniczej. Zaliczymy do nich odnoszącą się w sposób jednolity do całej władzy sądowniczej zasadę niezawisłości sędziowskiej, oparcie działalności władzy sądowniczej jedynie o prawo, a nie o kryteria stanowiące podstawy 24

B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 777-778 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 175 26 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 174 25

23

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

działania innych władz, jak np. celowość czy efektywność, oraz zadanie w postaci rozstrzygania sporów i spraw, pojawiających się w procesie stanowienia i stosowania prawa.

Wśród tych cech wymieniane jest również oparcie procesu rozstrzygania o sformalizowane procedury, z położeniem silnego akcentu na zasadę kontradyktoryjności27.

STRUKTURA SĄDOWNICTWA W POLSCE- REGULACJE KONSTYTUCYJNE

Sądy uważane są za historycznie najstarszy segment władzy sądowniczej. Ich funkcją jest, zgodnie z art. 175 ust 1 Konstytucji, sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Warto zauważyć, że brzmienie tego przepisu odnosi się jedynie do sądów, zatem zadanie to nie zostało powierzone trybunałom. Znajduje to również odbicie w literaturze prawniczej, zgodnej zasadniczo co do tego, że trybunały stanowiące organy władzy sądowniczej nie realizują jednak funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości28. Z jednej strony ma tu znaczenie wpływ czynnika historycznego, bowiem tradycyjnie to sądy odpowiadały za sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Równocześnie jednak pozwala to na zaakcentowanie szczególnie mocnego związku sądów z ochroną praw jednostki29.

Konstytucja statuuje, że do organów sądowych należą30: Sąd Najwyższy, sądy powszechne , sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Do trybunałów natomiast ustawa zasadnicza zalicza Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Katalog sądów zawarty w ustawie zasadniczej ma charakter zamknięty, co oznacza, że wykluczona jest w obecnie obowiązującym stanie prawnym możliwość tworzenia innych sądów, nieopartych o owo wyliczenie. Z drugiej strony przepis ów statuuje nakaz dla ustawodawcy do powołania wszystkich, wymienionych w art. 175 sądów31. Z art. 175 par. 2 Konstytucji wynika natomiast zakaz tworzenia sądów wyjątkowych oraz orzekania w trybie doraźnym. Zakaz ów odnosi się jednakże jedynie do czasu pokoju, zatem w czasie wojny dopuszczalne są wyjątki od owej zasady.

27

L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2016, s. 381 A. Wasilewski, Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Państwo i Prawo, nr 7/1998; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2016, s. 326 29 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2016, s. 326 30 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 175 31 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. E. Gdulewicz, Lublin 2015, s. 234 28

24

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Sąd Najwyższy powołany jest do sprawowania nadzoru judykacyjnego nad działalnością w zakresie orzekania zarówno sądów powszechnych jak i sądów wojskowych. Przez pewien okres czasu, na mocy przepisów przejściowych, do Sądu Najwyższego należało również sprawowanie nadzoru judykacyjnego nad działalnością sądów administracyjnych. Wiązało się to z koniecznością zapewnienia realizacji konstytucyjnej gwarancji dwuinstancyjnego postępowania, przy jednolitej w tamtym okresie strukturze sądownictwa administracyjnego32.

Sąd Najwyższy ma również kompetencję do podejmowania uchwał, które wyjaśniają przepisy prawne budzące wątpliwości, bądź też są stosowane w praktyce w sposób wywołujący rozbieżności. Może on także podejmować uchwały rozstrzygające zagadnienia prawne budzące wątpliwości w konkretnej sprawie33.

Konstytucyjne regulacje dotyczące tego organu nie są zbyt rozbudowane. W sposób znacznie bardziej kompleksowy istnienie i organizację SN reguluje ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. 2002 nr 240 poz. 2052). Niezależnie jednak od dokonanej w ustawie konkretyzacji, pewien wachlarz kompetencji SN wynika z samej ustawy zasadniczej. Sąd Najwyższy stwierdza ważność wyborów do Sejmu i Senatu, ważność wyboru prezydenta oraz referendów ogólnokrajowych, w tym tych dotykających materii konstytucyjnej. Podstawowy przepis dotyczący tej instytucji to art. 183 Konstytucji, normujący zakres działania SN oraz sposób powoływania Pierwszego Prezesa SN. Ustawowe kompetencje SN obejmują następujące grupy uprawnień34: sprawowanie nadzoru nad działalnością innych sadów w zakresie orzekania; podejmowanie uchwał w celu wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa; podejmowanie uchwał dotyczących wątpliwości na tle konkretnej sprawy; wykonywanie innych uprawnień.

Sądem Najwyższym kieruje Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Jest on powoływany na 6-letnią kadencje przez Prezydenta RP z grona dwóch kandydatów, przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Sądu Najwyższego. Sposób powoływania Pierwszego Prezesa SN określono w ustawie zasadniczej. Procedura ta ma na celu podkreślenie, że władza sądownicza kreowana jest w sposób możliwie apolityczny i równocześnie stanowi przejaw rozwiązań opartych o zasadę podziału władzy. Szczególną rolę w tym procesie przyznano

32

M. Kallas, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997, s. 75 S. Sagan, Prawo Konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001, s. 193 34 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. E. Gdulewicz, Lublin 2015, s. 236 33

25

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów Sądu Najwyższego, które z natury swej stanowi organ niezależny i apolityczny35.

Sądy powszechne stanowią kolejną, wymienianą przez Konstytucję kategorię sądów.

Są to sądy o właściwości generalnej.

Jest to najszersza, zarówno pod względem

podmiotowym jak i przedmiotowym, grupa. Art. 177 stanowi, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, statuując tym samym konstytucyjnie domniemanie kompetencji na rzecz sądów powszechnych. Ten zapis stanowi równocześnie wskazówkę dla ustawodawcy, który przy doprecyzowaniu zakresu działania poszczególnych segmentów sądownictwa powinien w sposób uważny pochylić się nad przesłankami, jakie przemawiają za wyłączeniem danego zakresu spraw spod kompetencji sądów powszechnych36.

Szczegółowe regulacje dotyczące ustroju i funkcjonowania tego segmentu sądownictwa zawiera ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. 2001 nr 98 poz. 1070 z późn. zm.). Ustawa ta wprowadziła trzystopniowy system sądownictwa powszechnego, wyróżniając sądy rejonowe, sądy okręgowe i sądy apelacyjne37.

Ustawy doprecyzowują również dokładnie przedmiotowy i podmiotowy zakres jurysdykcji poszczególnych sądów, szczegółowe zasady ich funkcjonowania oraz sposób ustalania kompetencji miejscowej i rzeczowej. Przepisów tych nie umieszczono w ustawie zasadniczej częściowo z powodów czystko praktycznych, mając na względzie konieczność zapewnienia względnej przejrzystości i odpowiedniej objętości ustawy zasadniczej, ale i z powodów funkcjonalnych: doprecyzowanie takich spraw za pomocą ustawy pozwala na dokonywanie nowel w sposób względnie sprawny, bez konieczności odwoływania się do skomplikowanej procedury zmiany Konstytucji.

Obok sądownictwa powszechnego w Konstytucji umieszczono również dwa typy sądów szczególnych: administracyjnych oraz wojskowych. Ich właściwość nie jest tak szeroka, jak w przypadku sądów powszechnych i obejmuje pewne wyraźnie określone kategorie spraw.

Sądownictwo administracyjne przywrócono w Polsce w wyniku reformy w roku 1980.

Cechowała je słabo rozwinięta struktura organizacyjna oraz wyraźnie ograniczony zakres 35

Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. E. Gdulewicz, Lublin 2015, s. 237 Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red P. Sarneckiego, Warszawa 2009, s. 400 37 Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. 2001 nr 98 poz. 1070 z późn. zm.)

36

26

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

kompetencji. Początkowo w ramach tego pionu sądownictwa funkcjonowała tylko jedna instancja - Naczelny Sąd Administracyjny - dlatego też przez pewien czas odwołanie od decyzji NSA rozpatrywał SN, w celu realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania38.

W późniejszym okresie owa zasada wpłynęła na decyzję ustawodawcy o przeprowadzeniu gruntownej reformy sądownictwa administracyjnego i dopasowaniu go tym samym do wymagań ustawy zasadniczej. Zgodnie z art. 236 ust. 2 ustawodawca otrzymał na wprowadzenie koniecznych reform pięcioletni okres od wejścia w życie ustawy zasadniczej.

Dyspozycje ta udało się w pełni zrealizować dopiero latem 2002 roku, kiedy to uchwalono trzy ustawy, mające od tej pory decydować o kształcie sądownictwa administracyjnego w Rzeczypospolitej: Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz.

1271z późn. zm.). Bezpośrednie zakotwiczenie w ustawie zasadniczej instytucji Naczelnego Sądu Administracyjnego zdeterminowało w pewien sposób kształt przyszłego sądownictwa administracyjnego39. Równocześnie jednak w doktrynie wskazuje się, że brak bliższego określenia roli, jaką NSA winien pełnić wobec pozostałych sądów administracyjnych stanowi pewna lukę prawną. Wyłączenie tej kategorii sądów spod nadzoru Sądu Najwyższego może wskazywać na chęć poddania ich nadzorowi NSA, niemniej brak w Konstytucji z 1997 r. odpowiednika art. 183, stosującego się do sądów administracyjnych40.

W świetle regulacji konstytucyjnych sądy administracyjne stanowią część składową władzy sądowniczej i są na równi z innymi sądami powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Działają one na specyficznej działce prawa administracyjnego i mają za zadanie sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej oraz orzekanie o zgodności aktów prawa miejscowego41 - stanowionych przez organy samorządu terenowego lub terenowe organy administracji rządowej - z prawem ogólnokrajowym, czyli ustawami42.

To właśnie kontrola nad działalnością administracji publicznej uważana jest za podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego. „Administracja publiczna” jest tu rozumiana

38

W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Kraków 2004, s. 245 Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red P. Sarneckiego, Warszawa 2009, s. 402 40 Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red P. Sarneckiego, Warszawa 2009, s. 403 41 W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Kraków 2004, s. 245 42 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 184 39

27

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

szeroko, jako ogół państwowych i samorządowych jednostek pełniących funkcje administracyjne, jak również obejmuje inne podmioty, które z mocy prawa zostały powołane do pełnienia funkcji administracyjnych43.

Ostatnią, specyficzną grupę sądów określonych w Konstytucji, stanowią sądy wojskowe. Sądy wojskowe sprawują wymiar sprawiedliwości wyłącznie w sprawach karnych44, co stanowi charakterystyczną cechę tego segmentu władzy sądowniczej. Już w trakcie prac nad ustawą zasadniczą pojawiały się wątpliwości i zastrzeżenia względem tego modułu sądownictwa. Argumentami, które przemawiały za odrzuceniem idei sądownictwa wojskowego były m.in. liczne trudności organizacyjne, związane z koniecznością zagwarantowania ich niezawisłości i niezależności, oraz trudności w pogodzeniu ich istnienia z zasadą równości wszystkich obywateli. Końcowo przeważyły jednak argumenty przemawiające za utrzymaniem odrębnego sądownictwa wojskowego, z uwagi na specyfikę spraw w nich rozpatrywanych jak i konieczność zagwarantowania specjalnego trybu postępowania, pozwalającego na zachowanie nienaruszalności tajemnicy państwowej.

W pewnej mierze zaważyły tu również supozycje dotyczące potrzeby zagwarantowania odpowiednich ram sądowniczych na wypadek wojny45. Dokładne doprecyzowanie organizacji i funkcjonowania sądów wojskowych zawiera prawo o ustroju sądów wojskowych 46. Na stanowisko sędziego może być powołany wyłącznie oficer pozostający w zawodowej służbie stałej47. Równocześnie ustawa w odrębny sposób definiuje strukturę sądownictwa wojskowego, wyróżniając: wojskowe sądy garnizonowe, wojskowe sądy okręgowe oraz Sąd Najwyższy – Izbę Wojskową.

Warto zwrócić uwagę, że struktura sądownictwa oraz sposób jego funkcjonowania zostały w Konstytucji z 1997 roku zapisane w sposób dość lakoniczny, odmienny od względnie precyzyjnych zapisów dotyczących kompetencji i sposobu powoływania legislatywy oraz organów władzy wykonawczej. Być może przyczyn tak ramowo dokonanej regulacji należy upatrywać w specyficznej naturze władzy sądowniczej, domagającej się z samej swej istoty poszanowania autonomii i swoistej odrębności owej trzeciej władzy. Równocześnie warto jednak zauważyć, że w chwili, gdy powstawała Konstytucja z 1997 r., Polska wciąż była 43

Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red P. Sarneckiego, Warszawa 2009, s. 403 Polskie Prawo Konstytucyjne, pod red. D. Góreckiego, Warszawa 2015, s.216 45 Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red P. Sarneckiego, Warszawa 2009, s. 404 46 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych.9Dz.U. 1997 nr 117 poz. 753 z późn. zm.)

47 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych. (Dz.U. 1997 nr 117 poz. 753 z późn. zm.), art. 22 44

28

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

w okresie przemian ustrojowych i w państwie tworzyły się nowe ramy instytucjonalne, mające stanowić oparcie do działania dla demokratycznego państwa prawa. O ile regulacje techniczne, dotyczące sposobu organizacji Sejmu i Senatu jak i egzekutywy były w pewien sposób dostosowywane do standardów demokracji, o tyle struktura sądownictwa została wówczas prawie całkowicie przebudowana, na każdej możliwej płaszczyźnie. Był to proces na tyle poważny i długotrwały, że w chwili, gdy opracowywano Konstytucję, ciężko było jednoznacznie stwierdzić, jaki będzie końcowy efekt owych przemian, na ile sprawdzi się on w praktyce i jaki ostateczny kształt powinno nadać się tej władzy. Rozsądnym rozwiązaniem było więc zminimalizowanie konstytucyjnych regulacji do najbardziej istotnych zasad, pozostawiając

mniej

ważkie

sprawy

do

doprecyzowania

ustawowego,

opartego

o doświadczenia praktyczne i długotrwałe prace dogmatyków i teoretyków ustrojowych.

Rozwiązanie takie należy uznać za słuszne, zapobieżono bowiem w ten sposób chaosowi regulacyjnemu, który mógłby wyniknąć z niemożności pogodzenia realnie istniejących warunków z rozwiązaniami zawartymi w ustawie zasadniczej.

TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY I TRYBUNAŁ STANU W rozdziale VIII Konstytucji, poświęconym tematyce władzy sądowniczej, zawarto również regulacje dotyczące dwóch, funkcjonujących obecnie w Polsce trybunałów: Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Stanu. Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu pozostają poza systemem organizacyjnym sądownictwa, tworząc tym samym odrębny segment władzy sądowniczej.

Ponieważ zagadnieniom związanym z tymi organami

poświęcono odrębne miejsce w monografii, w tym miejscu zostanie przedstawiony zarys owych instytucji oraz ich przybliżona charakterystyka.

Trybunał Stanu to organ władzy sądowniczej, którego zadaniem jest egzekwowanie odpowiedzialność najwyższych urzędników państwowych za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania48.

Postępowanie takie przeprowadza się w oparciu o zasady karno-proceduralne49. Skład Trybunału Stanu wybiera każdy kolejno powołany sejm na swoim pierwszym posiedzeniu, wyznaczając

jego

członków

na

okres

odpowiadający

długości

swojej

kadencji.

W skład Trybunału Stanu wchodzą obecnie: przewodniczący, dwóch zastępców oraz 48 49

Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP, pod red. H. Zięby- Załuckiej, Rzeszów 2016, s. 357-358 Polskie prawo konstytucyjne na tle porównawczym, pod red. R. Małajny, Warszawa 2013, s. 539

29

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

szesnastu członków. Przewodniczącym Trybunału Stanu jest z urzędu Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, natomiast pozostali członkowie wybierani są spoza grona sejmowego.

Członkowie Trybunału Stanu są, podobnie jak sędziowie, niezawiśli i podlegają tylko ustawom50. Trybunał Stanu może orzekać następujące kary: utratę czynnego i biernego prawa wyborczego, zakaz pełnienia kierowniczych stanowisk oraz pozbawienie orderów, odznaczeń i tytułów honorowych51. TS może również wymierzyć kary zawarte w ustawach karnych.

Instytucja odpowiedzialności konstytucyjnej występuje w wielu współczesnych państwach demokratycznych; w przypadku systemów parlamentarnych jest ona o wiele rzadziej egzekwowana niż w przypadku systemów prezydenckich, z powodu współistnienia konkurencyjnej odpowiedzialności politycznej52. To zjawisko można zaobserwować też w Polsce, gdzie Trybunał Stanu stanowi organ bardzo rzadko powołany do działania w praktyce, aczkolwiek o ogromnej roli gwarancyjnej zapobiegawczej.

Trybunał Konstytucyjny jest samodzielnym i niezależnym organem o fundamentach konstytucyjnych, pełniącym ważką rolę w strukturach państwa. TK jako organ władzy sądowniczej jest niezależny od legislatywy i egzekutywy, a jego podstawowym zadaniem jest kontrola hierarchicznej poprawności norm prawnych, czyli rozstrzyganie o tym, czy normy prawa niższego rzędu są zgodne z normami wyższego rzędu, w szczególności z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny winien również eliminować akty prawne i przepisy niezgodne z obowiązującym systemem prawa. TK odwołuje się przede wszystkim do Konstytucji, jako najważniejszego wzorca i najwyższego aktu prawnego w kraju 53. Dla pozycji Trybunału Konstytucyjnego bardzo istotne są również gwarancje, przyznawane mu przez ustawy54 i Konstytucję, w szczególności zaś fakt, że składa się on z niezawisłych sędziów.

TK

rozstrzyga

również

spory

kompetencyjne

pomiędzy

centralnymi

konstytucyjnymi organami państwa. W skład TK wchodzi piętnastu sędziów, wybieranych przez Sejm na kadencję trwająca dziewięć lat55.

50

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 199 Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. 1982 nr 11 poz. 84 z późn. zm.)

52 Organy państwowe w ustroju konstytucyjnym RP, pod red. H. Zięby- Załuckiej, Rzeszów 2016, s. 355 53 H. Zieba- Załucka, Władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 225 i nast.

54 Ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 2016 poz. 1157) 55 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483), art. 189- 194 51

30

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

POSTULATY

DE

LEGE

FERENDA

W

ZAKRESIE

UNORMOWAŃ

KONSTYTUCYJNYCH WŁADZY SĄDOWNICZEJ Obecne regulacje konstytucyjne dotyczące władzy sądowniczej uważane są za względnie funkcjonalne i spełniające standardy tak wewnątrzkrajowe, jak i europejskie. Nie pojawiła się do tej pory potrzeba dokonania nowelizacji na tyle silna, by doszło do zmiany ustawy zasadniczej w zakresie dotykającym tej materii. W literaturze przedmiotowej spotyka się jednak stanowiska postulujące daleko idące zmiany w zakresie kompetencji poszczególnych wymiarów władzy, prowadzące nawet do głębokiej przebudowy obecnie funkcjonującego modelu rządów56.

Wśród przedstawicieli doktryny pojawiają się głosy, że do Konstytucji z 1997 r. powinny zostać wprowadzone nowelizacje, polegające na ukonstytuowaniu pozycji ustrojowej prokuratury, o której obecnie ustawa zasadnicza milczy57. Pomimo iż nie pomija zupełnie istnienia tego organu, to jednak regulacje te są niewystarczające. Autorzy tacy jak H. Zięba-Załucka58 czy A. Stankowski59, podnoszą nawet, że sądy i prokuratura powinny zostać uregulowane w jednym, wspólnym rozdziale Konstytucji. Należy przyznać słuszność argumentom, przywoływany przez zwolenników takiego rozwiązania. Równocześnie jednak nie wydaje się konieczne wprowadzanie tak radykalnych zmian w najbliższym okresie, ponieważ jak dotąd w pełni wystarczające okazały się regulacje prokuratury poczynione na poziomie ustawowym. Niemniej nadanie tej instytucji konstytucyjnych podstaw niewątpliwie mogłoby przyczynić się do wzrostu prestiżu, a zapewne i stabilności owego organu, dlatego w przyszłości słusznym wydaje się rozważenie wprowadzenia takiej modyfikacji do Konstytucji, przynajmniej w zarysach normując prokuraturę w ustawie zasadniczej.

Inną proponowaną zmianą w zakresie wymiaru sprawiedliwości jest likwidacja sądów wojskowych. W polskiej literaturze prawniczej tego typu propozycje pojawiają się już od dłuższego czasu. Pomimo tego w trakcie prac nad obecną Konstytucją nie zdecydowano się jednak, w wyniku szeroko zakrojonej dyskusji nad tą tematyką, na wdrożenie takiego rozwiązania. Zwolennicy takiej zmiany podnoszą, że egzystencja sadownictwa wojskowego narusza zasadę równości obywateli wobec prawa i to w dwóch aspektach: z jednej strony pojawia się nierówność, polegająca na tym, że istnieją sądy, których kognicji podlega tylko 56

Aktualne problemy reform konstytucyjnych, pod red. S. Bożyka, Białystok 2013. s. 37-38 S. Serafin, B.Szmulik, Organy ochrony prawnej, Warszawa 2010, s. 255.

58 H. Zieba- Załucka, Instytucja prokuratury w Polsce, Warszawa 2003, s. 156 59 A. Stankowski, Propozycja unormowania prokuratury w Konstytucji RP, Prawo i Prokura, nr 10/2009 57

31

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

wąska grupa obywateli, a z drugiej strony sam status zawodowy nie powinien być czynnikiem determinującym wysokość wymierzanej kary, bowiem wpływ powinna mieć na nią jedynie ranga czynu i okoliczności w jakich został on popełniony60. Zwraca się tez uwagę na to, że usytuowanie sądów wojskowych w strukturach armii przekłada się na ich uzależnienie administracyjne od dowództwa, co wywodzi się ze starych instytucji zwierzchnictwa sądowego61. Dodatkowo wskazuje się, że może dojść do rozdwojenia linii orzeczniczej w zakresie spraw opartych o te same okoliczności, a sądzonych przez różne kategorie sądów62. Celnym argumentem jest też wskazywanie na fakt, że sądownictwo wojskowe stanowi obecnie relikt, likwidowany w wielu państwach, i że nie ma racjonalnych powodów, dla których dla żołnierzy tworzone są sądy wojskowe, podczas gdy przedstawiciele innych, zbliżonych formacji paramilitarnych, jak Policja, poddani są pod kognicję sądów powszechnych63. Nie bez znaczenia są też argumenty dotykające sfery finansowej64, bowiem nowelizacja

likwidująca

sądy

wojskowe

pozwoliłaby

na

ograniczenie

wydatków

przeznaczanych na sądownictwo.

Argumenty przemawiające za dokonaniem takiej modyfikacji wydają się słuszne i racjonalnie umotywowane, w szczególności przy uwzględnieniu faktu, że sądownictwo wojskowe funkcjonuje obecnie w sposób zupełnie marginalny i jego likwidacja nie byłaby rewolucyjna dla samej praktyki funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, wprowadzając zmiany raczej w wymiarze organizacyjnym. Należy jednak podkreślić, że winno się pozostawić możliwość tworzenia sądów wojskowych na czas mobilizacji sił zbrojnych, w szczególności zaś na okres wojny. Dodatkowo trzeba zaznaczyć, że sądownictwo wojskowe zajmuje się specyficznymi sprawami, z zakresu m.in. szpiegostwa, do których rozstrzygania często brakuje należytych kompetencji u sędziów sądów powszechnych. Z uwagi na to, najlepszym rozstrzygnięciem wydaje się kompromis w postaci maksymalnego ograniczenia struktur sądownictwa wojskowego, jednakże bez całkowitej likwidacji tej instytucji.

60

Prawo konstytucyjne, pod red. P. Tulei, Warszawa 1995, s. 340; A. Murzynowski, ogólna charakterystyka nowego kodeksu postępowania karnego, państwo i prawo, nr 8/1997 61 R. Ostafiński- Bodler, Sądy wojskowe w polskich siłach zbrojnych i ich kompetencje sprawach karnych w latach 1914-2002, Toruń 2002, s. 14 62 Prawo konstytucyjne, pod red. P. Tulei, Warszawa 1995, s. 340 63 M. Laskowska, [w] System organów ochrony prawnej w Polsce. Podstawowe instytucje, pod red. M. Kruka, Warszawa 2008, s. 103 64 Aktualne problemy reform konstytucyjnych, pod red. S. Bożyka, Białystok 2013. s. 40

32

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

PODSUMOWANIE Władza sądownicza zajmuje szczególną pozycję w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, nadaną jej z mocy Konstytucji a ugruntowaną na poziomie ustaw. Sądownictwo zostało zorganizowane w sposób zapewniający przestrzeganie zasad demokracji i sprawiedliwości.

Jest to najbardziej niezależna z władz, a zarazem ta, której kompetencje w sposób najbardziej bezpośredni rzutują na prawa poszczególnych jednostek. Obecne regulacje konstytucyjne tej materii wydaja się zadowalające, zgodne z standardami międzynarodowymi i unijnymi.

Niemniej pojawiają się w doktrynie i literaturze głosy podnoszące konieczność dokonania pewnych zmian ustawy zasadniczej. Czas pokaże, czy doprowadzą one do wprowadzenia poprawek do konstytucyjnych regulacji. Warto zaznaczyć, że pomimo pewnej rozbieżności stanowisk ten rozdział Konstytucji nie stanowił nigdy przedmiotu dyskusji na tyle poważnej, by możliwość dokonania zmian zaczęła przybierać realne kształty. Można uznać, że świadczy o tym, iż regulacje władzy sądowniczej zostały dokonane w sposób optymalny i stanowiący rozsądny kompromis pomiędzy różnymi koncepcjami, co skutkuje stabilnością prawodawczą.

W myśl paremii „Hominem causa omne ius constitutum sit”65 potrzebne jest jednak nieustanne monitorowanie tego segmentu władzy pod kątem tego, czy sądownictwo wciąż istnieje dla człowieka a nie przypadkiem to człowiek zaczyna istnieć dla sądów.

SUMMARY

The judiciary has a special position in the political system of Poland. Democracy and justice are guaranteed by the judiciary. This is the most independent power. The powers of the judiciary have a direct impact on citizens rights. The current constitutional regulations of the judiciary seems to be satisfactory and in line with international standards. However, in the doctrine and in the literature there are presented arguments for amendments in the Constitution. According to the maxim „Hominem causa omne jus Constitutum sit” judicial power must be controlled. Judiciary should exist for human, and human should be in the first place.

65

Wszelkie prawo winno być stanowione dla ludzi (łac.)

33

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BIBLIOGRAFIA Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) 2. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym z dnia 30 sierpnia 2002 r.

(Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 z późn. zm.)

3. Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2011 r.

Nr 126, poz. 714 z późn. zm.)

4. Ustawa z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. 1989 nr 73 poz. 435) 5. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych.9 (Dz.U. 1997 nr 117 poz. 753 z późn. zm.)

6. Ustawa z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. 2016 poz. 1157) 7. Ustawa z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. 2002 nr 240 poz.

2052) 8. Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 z późn. zm.)

9. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. 1982 nr 11 poz. 84 z późn. zm.)

10. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. 2001 nr 98 poz. 1070 z późn. zm.)

11. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1271z późn. zm.).

Wydawnictwa zwarte: 1. Aktualne problemy reform konstytucyjnych, pod red. S. Bożyka, Białystok 2013 2. Arystoteles, Polityka, tłum. L. Piotrowicz, Dzieła wszystkie, t. I, Warszawa 2003 3. Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009

34

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

4. Banaszak

B.,

Porównawcze

prawo

konstytucyjne

współczesnych

państw

demokratycznych, Kraków 2004 5. Banaszak B., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001 6. Bożek M., Karpiuk M., Kostrubiec J., Walczuk K., Zasady ustroju politycznego państwa, Poznań 2012 7. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2016 8. Kallas M., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997 9. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz I, pod red. L. Garlickiego, M. Zubika, Warszawa 2016 10. Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. E. Gdulewicz, Lublin 2015 11. Ostafiński- Bodler R., Sądy wojskowe w polskich siłach zbrojnych i ich kompetencje sprawach karnych w latach 1914-2002, Toruń 2002 12. Polskie Prawo konstytucyjne, pod red. D. Góreckiego, Warszawa 2015 13. Polskie prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, Lublin 2003 14. Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, pod red P. Sarneckiego, Warszawa 2009 15. Prawo konstytucyjne, pod red. P. Tulei, Warszawa 1995 16. Sagan S., Prawo Konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2001 17. Sądy i Trybunały w Konstytucji i praktyce, pod red. W. Skrzydły, Warszawa 2005 18. Serafin S., Szmulik B., Organy ochrony prawnej, Warszawa 2010 19. Skrzydło W., Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Kraków 2004 20. System organów ochrony prawnej w Polsce. Podstawowe instytucje, pod red.

M. Kruka, Warszawa 2008 21. Wielka Encyklopedia Prawa. VI Prawo konstytucyjne, pod red. A. Łabno, Warszawa 2016 22. Zieba- Załucka H., Instytucja prokuratury w Polsce, Warszawa 2003 23. Zięba- Załucka H., Władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002

35

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Artykuły: 1. Murzynowski A., Ogólna charakterystyka nowego kodeksu postępowania karnego, Państwo i Prawo, nr 8/1997 2. Stankowski A., Propozycja unormowania prokuratury w Konstytucji RP, Prawo i Prokura, nr 10/2009 3. Wasilewski A., Władza sądownicza w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Państwo i Prawo, nr 7/1998

Orzecznictwo: 1. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.11.1993 r., sygn. K 11/93 2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.04.1999r., sygn. K 8/99 OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41 3. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15.12.1999 r., sygn. P 6/99 4. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24.10.2007 r., sygn. SK 7/06, OTK-A 2007, nr 9, poz. 108 5. Postanowienie Sądu Najwyższego z 5.11.2009 r., sygn. I CSK 1609, LEX nr 583720 Źródła internetowe:

1. http://www.krs.pl/pl/o-radzie/informacje-o-krs

36

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

MARTA SOBIECKA66

KRYZYS WOKÓŁ TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO – POCZĄTEK I ESKALACJA CRISIS AROUND CONSTITUTIONAL TRIBUNAL - BEGINNING AND ESCALATION słowa kluczowe: Konstytucja RP, Trybunał Konstytucyjny, kryzys

keywords: Polish Constitution, Constitutional Tribunal, crisis

STRESZCZENIE W niniejszym artykule omówiono kryzys, który powstał wokół Trybunału Konstytucyjnego. Pokazano, jak konflikt się rozpoczął od podwójnego wyboru sędziów i w jaki sposób dochodziło do jego eskalacji. W opisie uwzględniono stanowiska i opinie

66

Doktorantka na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego (kierunek: Prawo) od 2016 roku. Absolwentka jednolitych studiów magisterskich na kierunku Prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, absolwentka studiów magisterskich na kierunku Metody Ilościowe w Ekonomii i Systemy Informacyjne w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, absolwentka studiów licencjackich International Economics w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie dofinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Dwukrotna Stypendystka Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w latach 2014/2015 i 2015/2016. Laureatka I miejsca w Szkole Głównej Handlowej w Konkursie Studencki Nobel 2015. Wielokrotna stypendystka Rektora UW oraz Rektora SGH. Obecny prezes i założycielka Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej Sapere Aude działającego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. W polu jej zainteresowań badawczych znajdują się: prawo konkurencji, prawo Unii Europejskiej, prawo pracy i prawo ubezpieczeń społecznych, ekonomia pracy, prawo cywilne, prawo karne, ekonomiczna analiza prawa oraz prawo handlowe.

37

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

organów państwowych i organizacji non profit. Przed opisem konfliktu, krótko nakreślono historię sądowej kontroli konstytucyjności prawa w II Rzeczpospolitej i omówiono pozycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego.

EXTRACT

In this article, there is discussed the crisis that emerged around the Constitutional Tribunal. It is presented how the conflict started with double choice of judges and how it escalated. Several opinions of government bodies and nonprofit organizations were discussed.

Prior to the description of the conflict, there is briefly shown the history of the Constitutional Tribunal and its political position.

WPROWADZENIE W okresie II Rzeczpospolitej nie było organu zajmującego się sądową kontrolą konstytucyjności prawa67, niemiej ochrona ta była przedmiotem dyskusji zarówno w środowisku naukowym, jak i politycznym.68 W okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej powołanie sądu konstytucyjnego stało się postulatem przedstawianym przez wiele środowisk w okresie przełomu politycznego w latach 1980–1981.69 Ustanowienie Trybunału Konstytucyjnego było postulowane m.in. przez adwokaturę, czy NSZZ „Solidarność”70.

Trybunał Konstytucyjny powołano do życia ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej71. Wprowadzono wtedy do Konstytucji art. 33a, który liczył siedem zdań i w ust. 6 odsyłał do ustawy, która miała regulować „właściwość, ustrój i postępowania Trybunału Konstytucyjnego”. Ze względu na ramowy charakter regulacji konstytucyjnej, niezbędne było opracowanie ustawy regulującej funkcjonowanie

tego

organu.

Proces

powstawania

67

tej

ustawy

był

długotrwały

Funkcjonował jedynie Trybunał Kompetencyjny, którego głównym zadaniem było rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami administracji i sądami. Szerzej o Trybunale Kompetencyjnym: m.in.

J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2009, s. 579 68 Szerzej o tych dyskusjach: R. Alberski, Trybunał Konstytucyjny w polskich systemach politycznych, Wrocław 2010, s. 93 69 R. Alberski, Trybunał Konstytucyjny w polskich systemach politycznych, Wrocław 2010, s. 104 70 Postulat powołania niezawisłego Trybunału Konstytucyjnego lub odpowiedniej Izby Sądu Najwyższego był zawarty w uchwale I Krajowego Zjazdu Delegatów NSZZ „Solidarność” z 7 października 1981. Szerzej: R. Alberski, Trybunał Konstytucyjny w polskich systemach politycznych, Wrocław 2010, s. 104 – 105 71 Dz.U. z 1982 r. Nr 11, poz. 83; ustawa dostępna m.in. pod adresem: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19820110083

38

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

i skomplikowany.72 Łącznie opracowano aż piętnaście projektów tego aktu prawnego.73 Ostatecznie ustawa o Trybunale Konstytucyjnym została uchwalona przez Sejm 29 kwietnia 198574, a Trybunał rozpoczął działalność orzeczniczą 1 stycznia 1986. Pierwszy wniosek został złożony 24 stycznia 1986 przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we Wrocławiu i nadano mu sygnaturę U 1/8675.

POZYCJA USTROJOWA TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO Początkowo pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego była ograniczona głównie z dwóch powodów. Po pierwsze, na słabość pozycji ustrojowej Trybunału wpływało to, że orzeczenia TK o niekonstytucyjności ustaw nie były ostateczne i mogły zostać odrzucone uchwałą Sejmu podjętą większością 2/3 głosów76, a po drugie to, że uchwały w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni prawa mogła podejmować jedynie Rada Państwa77.

Jednak pomimo wspomnianych ograniczeń, Trybunałowi Konstytucyjnemu udało się stworzyć samodzielne i wartościowe orzecznictwo (m.in. klauzule demokratycznego państwa prawnego, równości wobec prawa, niedziałania prawa wstecz).78 Po przemianach politycznych 1989 roku pozycja Trybunału Konstytucyjnego uległa znacznemu wzmocnieniu. Na taki stan rzeczy wpłynęły głównie trzy czynniki. Pierwszym był fakt, że TK uzyskał prawo do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni prawa (po zniesionej Radzie Państwa). Drugim czynnikiem było to, że zebranie większości 2/3 głosów w Sejmie, która mogła odrzucić orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności ustawy nie było już tak łatwe jak przed 1989 rokiem. Natomiast trzecim czynnikiem, który wpłynął na wzmocnienie pozycji TK była jego uchwała z dnia 20 października 1993 roku w sprawie

72

Szerzej o tym procesie: H. Dębska, Władza, symbol, prawo. Społeczne tworzenie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015, s. 134 73 Szerzej: R. Alberski, Trybunał Konstytucyjny w polskich systemach politycznych, Wrocław 2010, s. 112 74 Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 98; ustawa dostępna m.in. pod adresem: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19850220098 75 Szerzej o tym wniosku: R. Alberski, Trybunał Konstytucyjny w polskich systemach politycznych, Wrocław 2010, s. 131 - 132 76 Przy czym w praktyce nierzadko zdarzało się, że orzeczeń Trybunału w ogóle nie poddawano pod głosowanie Sejmu, co wprowadzało swoisty stan zawieszenia.

77 Która praktycznie nie korzystała z tego uprawnienia.

78 Szerzej: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, pod red. W. Skrzydło, S. Grabowskiej i R. Grabowskiego Warszawa 2009, s. 586 i nast.

39

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

wykładni art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, sygn. W 6/9379, w której stwierdził, że: 1. Sejm ma obowiązek rozpatrzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności ustawy z Konstytucją nie później niż w okresie sześciu miesięcy od dnia przedstawienia orzeczenia Sejmowi przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

2. W przypadku uznania orzeczenia TK za zasadne Sejm powinien dokonać odpowiednich zmian w ustawie objętej orzeczeniem bądź uchylić ją w części lub w całości w terminie określonym w art. 7 ust. 2 ustawy o TK. 3. Orzeczenie TK o niezgodności ustawy z Konstytucją, które nie zostało rozpatrzone przez Sejm w terminie sześciu miesięcy od dnia przedstawienia Sejmowi orzeczenia przez prezesa Trybunału Konstytucyjnego, ma (zachowuje) moc obowiązującą i powoduje uchylenie ustawy z dniem ogłoszenia w Dzienniku Ustaw obwieszczenia prezesa TK o utracie mocy obowiązującej ustawy.

4. W razie, gdy po przedstawieniu Sejmowi orzeczenia TK o niezgodności ustawy z konstytucją

Sejm

i

Senat,

w

przypadkach

przewidzianych

przepisami

Ustawy

Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, zostaną rozwiązane, bieg terminu sześciomiesięcznego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o TK, ulega zawieszeniu w okresie od dnia rozwiązania Sejmu i Senatu do dnia rozpoczęcia nowej kadencji Sejmu i Senatu.

Kolejne wzmocnienie pozycji Trybunału Konstytucyjnego wprowadziła Konstytucja RP z 1997 roku oraz ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym 80.

Najważniejsze zmiany obejmowały: zwiększenie liczby sędziów z 12 do 15, wydłużenie kadencji sędziów z 8 do 9 lat, utratę przez Trybunał kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni (w trybie abstrakcyjnych uchwał)81 oraz nadanie orzeczeniom Trybunału

waloru

ostateczności

(Sejm

utracił

możliwość

odrzucania

uchwało

niekonstytucyjności uchwał).

79

Dz.U. z 1993 r. Nr 105, poz. 481. Dostępna m.in. pod adresem: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19931050481 80 Dz.U. z 1997 r. Nr 102, poz. 643. Dostępna m.in. pod adresem: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19971020643 81 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Warszawa 2008, s. 371 i nast.; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz encyklopedyczny, pod red. W. Skrzydło, S. Grabowskiej i R. Grabowskiego Warszawa 2009 s. 586 i nast.

40

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Podsumowując pozycję ustrojową82 Trybunału Konstytucyjnego przed 2015 rokiem (czyli przed rozpoczęciem tzw. kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego), należy podnieść co następuje. Trybunał Konstytucyjny jest samodzielnym organem konstytucyjnym państwa – odrębnym i niezależnym od innych organów władzy sądowniczej (w tym od Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego) oraz od władzy wykonawczej i ustawodawczej.

Składa się on z sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9-cioletnią kadencję spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą, przy czym ponowny wybór jest niedopuszczalny. Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego są nieusuwalni i nietykalni, a także przysługuje im immunitet.

W skład Trybunału Konstytucyjnego nie może wchodzić więcej niż 15 sędziów.

W razie pojawienia się wakatu na stanowisku sędziego, jak podkreśla L. Garlicki83, konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu jest jego jak najszybsze wypełnienie, przy czym TK może funkcjonować w zmniejszonym składzie. Powoływanie sędziów w procesie obsadzania kolejnych zwalniających się miejsc sprawia, że skład TK jest wynikiem decyzji Sejmu dwóch lub trzech kolejnych kadencji. Takie rozwiązanie ma to sprzyjać apolityczności tego organu.

To, że kompetencja wybierania sędziów Trybunału należy wyłącznie do Sejmu, daje TK namiastkę demokratycznej legitymizacji niezbędnej do korygowania ustawodawczych decyzji przedstawicielstwa narodu84.

Orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą (czyli wiążą wszystkie podmioty prawa, w tym w szczególności wszystkie organy władzy publicznej) i są ostateczne (czyli nie podlegają zaskarżeniu do jakiegokolwiek innego organu).85 Przy tym moc wiążącą mają sentencje orzeczeń TK (a nie ich uzasadnienia), a waga i moc wiążąca orzeczenia nie zależy od liczebności składu orzekającego.

Orzeczenia

Trybunału

podlegają

niezwłocznemu

ogłoszeniu

w

organie

(wydawnictwie) urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony. Jeżeli akt nie był ogłoszony, orzeczenie TK ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Co do zasady, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie 82

Szerzej o pozycji Trybunału Konstytucyjnego m.in.: Wielka Encyklopedia PWN. Tom 28. Warszawa 2005, s. 61 ; Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016; Z. CzeszejkoSochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999 83 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV, pod red. L. Garlickiego Warszawa 2005, s. 3–4 84 Co podkreśla L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV, pod red. L. Garlickiego Warszawa 2005, s. 3–4 (Rozdział VIII. artykuł 194 85 Szerzej m.in.: P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Warszawa 2008

41

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (osiemnaście miesięcy w przypadku ustaw lub dwanaście miesięcy w przypadku innych aktów normatywnych).

PODWÓJNY WYBÓR SĘDZIÓW – POCZĄTEK KRYZYSU Kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego rozpoczął się bardzo niepozornie.

Mianowicie, na swoim ostatnim posiedzeniu w dniu 8 października 2015 roku, Sejm VII kadencji wybrał pięciu sędziów, którzy mieli rozpocząć swoje kadencje odpowiednio 7 listopada 2015 roku (tj. Romana Hausera, Krzysztofa Ślebzaka i Andrzeja Jakubeckiego), 3 grudnia 2015 roku (Bronisława Sitka) i 9 grudnia 2015 roku (Andrzeja Sokalę). Wyboru dokonano w oparciu o ustawę o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 25 czerwca 2015 86, która zezwalała na wybór dwóch sędziów, których kadencje miały rozpocząć się już po ukonstytuowaniu się nowego Sejmu po wyborach parlamentarnych z 25 października 2015.

Według posłów Platformy Obywatelskiej celem tej regulacji było zapobieżenie sytuacji, w której Sejm kolejnej kadencji mógłby nie zdążyć z wyborem nowych sędziów i kadencje straciłyby ciągłość.87 Jednak mimo poprawności i legalności wyboru tych pięciu sędziówelektów, Prezydent Andrzej Duda nie odebrał przyrzeczenia od żadnej z wybranych osób.

Takie zachowanie głowy państwa było szeroko komentowane w mediach88 i w środowisku naukowym. Był to jednak dopiero początek najpoważniejszego kryzysu ustrojowego w Polsce od 1989 roku.

ESKALACJA KRYZYSU Kolejnym punktem na osi czasu pokazującej przebieg kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego był dzień 19 listopada 2015 roku, kiedy Sejm VIII kadencji uchwalił nowelizację ustawy o TK89. Przewidywała ona m.in. powtórny wybór spornych sędziów oraz wprowadzenie kadencyjności funkcji prezesa i wiceprezesa TK, co wiązało się

86

Druk Sejmowy nr 1590; Szczegóły dostępne pod adresem: http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1590 87 Szczegóły: Sejm wybrał pięciu nowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego. „Kronika Sejmowa”, s. 3, 15 grudnia 2015 88 Np. E. Siedlecka. Prezydent nie wykonuje wyroku. „Gazeta Wyborcza”, s. 1, 7 grudnia 2015 89 Druk Sejmowy nr 12; Szczegóły dostępne pod adresem: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=6F47220F552236D3C1257F00004D4A98

42

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

z wygaśnięciem kadencji pełniących w tym czasie te funkcje Andrzeja Rzeplińskiego i Stanisława Biernata. Ustawa została uchwalona przez Sejm i Senat, a następnie podpisana przez prezydenta i ogłoszona w Dzienniku Ustaw w ciągu tygodnia od wpłynięcia projektu do Sejmu w dniu 13 listopada 2015 roku. Takie tempo prac legislacyjnych zostało skrytykowane m.in. przez Krajową Radę Sądownictwa w jej uchwale nr 1252/2015 z dnia 24 listopada 2015 r.90 Ustawa została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez posłów PO, Rzecznika Praw Obywatelskich, Krajową Radę Sądownictwa i Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.91 Następne działania to już 25 listopada 2015 roku, kiedy to Sejm głosami posłów Prawa i Sprawiedliwości oraz partii Kukiz’15 podjął pięć uchwał „w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej” uchwał o wyborze pięciu sędziów TK przez Sejm poprzedniej kadencji. 92 W każdej z tych uchwał Sejm zwrócił się także do prezydenta o powstrzymanie się od odbioru ślubowania od sędziów – elektów.

Dzień później, tj. 26 listopada 2015 roku Sejm wprowadził poprawkę do art. 30 Regulaminu Sejmu, który reguluje tryb składania wniosków w sprawie wyboru lub powołania przez Sejm osób na stanowiska państwowe.93 Zgodnie z uzasadnieniem, celem poprawki było uregulowanie sytuacji nadzwyczajnych m.in. powstania wakatu na stanowisku sędziego TK z powodu niezłożenia ślubowania, rezygnacji z dalszego postępowania w sprawie wyboru lub śmierci.94 Reakcja Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła 30 listopada 2015 roku, kiedy to TK na podstawie

Kodeksu

postępowania

cywilnego

wydał

jednogłośnie

postanowienie

o zabezpieczeniu wniosku grupy posłów PO, wzywając Sejm do powstrzymania się od dokonywania czynności zmierzających do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego do 90

Dostępnej pod adresem: http://www.krs.pl/pl/aktualnosci/d,2015,11/3783,uchwala-nr-12522015-krajowejrady-sadownictwa-z-dnia-24-listopada-2015-r-w-sprawie-skierowania-wniosku-do-trybunalu-konstytucyjnegoo-zbadanie-zgodnosci-z-konstytucja-rzeczypospolitej-polskiej 91 Szczegóły dostępne pod adresem: http://trybunal.gov.pl/rozprawy-i-ogloszenia-orzeczen/wyroki/art/8792nowelizacja-ustawy-o-trybunale-konstytucyjnym/ 92 Zostały one opublikowane w Monitorze Polskim z 2015 poz. 1131 – 1135; teksty tych uchwał są dostępne na stronach: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20150001131; http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20150001132; http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20150001133; http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20150001134; http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20150001135.

Więcej o tych uchwałach np.: Sejm podjął uchwały w sprawie braku mocy prawnej uchwał w sprawie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego. „Kronika Sejmowa”, s. 21, 30 listopada 2015 93 Druk Sejmowy nr 41; szczegóły dostępne na stronie: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=41 94 Szerzej: Sejm podjął uchwałę w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu. „Kronika Sejmowa”, s. 22, 30 listopada 2015

43

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

czasu wydania przez Trybunał ostatecznego orzeczenia w sprawie K 34/15 dotyczącej zgodności z konstytucją niektórych przepisów ustawy z 25 czerwca 2015 o Trybunale Konstytucyjnym95. Sejm niestety nie zastosował się do tego postanowienia i w dniu 2 grudnia 2015 roku podjął uchwały o wyborze: Henryka Ciocha, Lecha Morawskiego, Mariusza Muszyńskiego, Piotra Pszczółkowskiego i Julii Przyłębskiej na sędziów TK.96

Uchwały

o powołaniu pięciu nowych sędziów zostały opublikowane w Monitorze Polskim tego samego dnia wieczorem po upływie około 2 godzin po zakończeniu głosowań przez Sejm97, a Prezydent Andrzej Duda odebrał ślubowanie od pierwszych czterech osób o godz. 0.15 w nocy z 2 na 3 grudnia 201598, a od ostatniej z nich 9 grudnia 201599.

3 grudnia 2015 roku czterej zaprzysiężeni przez prezydenta sędziowie w asyście funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu weszli do siedziby Trybunału Konstytucyjnego, a prezes TK Andrzej Rzepliński przydzielił im pokoje. Jednocześnie podjął decyzję, że do czasu wyjaśnienia, czy ich wybór nastąpił poprawnie (tj. bez naruszenia prawa), nie będą oni mieli przydzielanych spraw. Kończąc ten wątek, należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny umorzył wszczęte na wniosek posłów Platformy Obywatelskiej postępowanie dotyczące pięciu uchwał Sejmu VIII kadencji z 25 listopada 2015 w sprawie stwierdzenia braku mocy prawnej uchwał o wyborze pięciu sędziów TK przez Sejm poprzedniej kadencji oraz pięciu uchwał z 2 grudnia o wyborze na ich miejsce nowych pięciu sędziów postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016. Trybunał uznał, że uchwały Sejmu nie są to akty normatywne wymienione w Konstytucji jako elementy katalogu źródeł prawa i nie w konsekwencji regulacje takie nie ustanawiają norm prawnych, stąd ich badanie nie znajduje się w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji wyroku TK z dnia 3 grudnia w sprawie K 34/15100 prezes TK dopuścił do orzekania w dniu 12 stycznia 2016 roku dwoje sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji, mianowicie Piotra Pszczółkowskiego i Julię Przyłębską.

95

Szczegóły dostępne na stronie: http://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?&pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2034/15 96 Szczegóły dostępne na stronie: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=56 97 Szczegóły: http://monitorpolski.gov.pl/mp/2015/1182/1; http://monitorpolski.gov.pl/mp/2015/1183/1; http://monitorpolski.gov.pl/mp/2015/1184/1; http://monitorpolski.gov.pl/mp/2015/1185/1; http://monitorpolski.gov.pl/mp/2015/1186/1.

98 Szczegóły dostępne na stronie: https://web.archive.org/web/20151203124052/http://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,75,prezydentodebral-slubowanie-od-sedziow-tk.html 99 Szczegóły dostępne na stronie: http://web.archive.org/web/20151226082006/https://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,80,prezydentprzyjal-slubowanie-od-sedzi-tk-julii-przylebskiej.html 100 Tekst dostępny m.in. na stronie: http://dziennikustaw.gov.pl/DU/2015/2129

44

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

W wyroku tym TK uznał m.in., że przepis zezwalający na wybór sędziów był zgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim dotyczył sędziów, których kadencja rozpoczynała się w listopadzie 2015 oraz był niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim dotyczył sędziów, których kadencja rozpoczynała się w grudniu 2015. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że prezydent powinien niezwłocznie przyjąć ślubowanie od trzech legalnie wybranych sędziów.

Niestety Prezydent reagując na ten wyrok ustami swojej Kancelarii stwierdził, że przyjęcie ślubowania stało się niemożliwe, bowiem wszystkie miejsca w Trybunale zostały już obsadzone.

Kolejnym kamieniem milowym w kryzysie wokół Trybunału Konstytucyjnego był wyrok z dnia 9 grudnia 2015 roku, sygn. K 35/15 dotyczący zaskarżonej ustawy z 19 listopada 2015101. TK w tym orzeczeniu stwierdził m.in., że przepisy o ponownym wyborze sędziów, a także o pozbawieniu funkcji obecnego prezesa i wiceprezesa TK są niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że tryb pracy nad ustawą nie naruszył przepisów Konstytucji.

Zarówno wyrok z dnia 3 grudnia 2015 roku, jak i wyrok z dnia 9 grudnia 2015 roku nie zostały od razu opublikowane. Prezes Rady Ministrów Beata Szydło wstrzymała publikację w Dzienniku Ustaw wyroku TK z 3 grudnia, sygn. K 34/15, gdyż w jej ocenie mógł on zostać wydany z „wadami prawnymi” w związku z wydaniem

go

w pięcioosobowym, a nie dziewięcioosobowym składzie. Dnia 10 grudnia 2015 o wyjaśnienia w tej sprawie do prezesa Trybunału Konstytucyjnego wystąpiła szefowa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Beata Kempa, jednocześnie informując o wstrzymaniu publikacji wyroku do czasu ich uzyskania. Był to pierwszy w historii taki przypadek od rozpoczęcia działalności orzeczniczej przez Trybunał Konstytucyjny w 1986 roku. W przesłanej 11 grudnia odpowiedzi102 prezes TK zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 190 ust. 2 Konstytucji ogłaszanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem konstytucyjnym i podlega wykonaniu niezwłocznie przez organ do tego zobowiązany, którym jest prezes Rady Ministrów, a Konstytucja nie przewiduje w tym zakresie żadnego wyjątku i żadnej możliwości kontroli orzeczeń przed ich publikacją, która ma charakter formalny.

Dnia 14 grudnia 2015 roku Prokuratura Okręgowa w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie niedopełnienia w okresie od dnia 3 grudnia 2015 r. przez funkcjonariuszy publicznych obowiązków wynikających z art. 190 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ustawy 101

Tekst dostępny m.in. na stronie: http://dziennikustaw.gov.pl/du/2015/2147/1 Tekst odpowiedzi jest dostępny na stronie: http://ipo.trybunal.gov.pl/ipo/Sprawa?&pokaz=dokumenty&sygnatura=K%2034/15 102

45

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych

poprzez

zaniechanie

niezwłocznego

ogłoszenia

wyroku

Trybunału

Konstytucyjnego, zapadłego w dniu 3 grudnia 2015 r., czym działano na szkodę interesu publicznego (czyn z art. 231 § 1 Kodeksu karnego).103 Dzięki tak zdecydowanym działaniom ostatecznie wyrok w sprawie K 34/15 został opublikowany 16 grudnia 2015 roku, a wyrok w sprawie K 35/15 - 18 grudnia 2015 roku. Ostateczne opublikowanie tych wyroków było główną przyczyną umorzenia śledztwa przez Prokuraturę.

W reakcji na te dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego Klub Parlamentarny Prawo i Sprawiedliwość, dysponujący większością w Sejmie VIII kadencji, rozpoczął prace nad zmianą ustawy o TK.104 Projekt ustawy został wniesiony do Sejmu 15 grudnia 2015 roku, a już 22 grudnia 2015 roku Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o TK105. W trakcie I czytania, pod nieobecność kilku posłów PiS, opozycja przegłosowała wniosek o odroczenie obrad do 7 stycznia 2016 roku. Głosowanie zostało jednak powtórzone przez przewodniczącego Marka Asta po powrocie posłów PiS na salę. Przy drugim i trzecim czytaniu debata została znacznie ograniczona i posłowie ugrupowań opozycyjnych praktycznie nie mieli możliwości zabierania głosu.

Nowelizacja wprowadziła (wchodząc w życie bez okresu vacatio legis) m.in. następujące zmiany. Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany co do zasady do orzekania w pełnym składzie, co wymaga udziału co najmniej 13 sędziów (przed nowelizacją pełny skład to było 9 sędziów) i większości 2/3 głosów (przy czym art. 190 ust. 5 Konstytucji stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów).

Nowelizacja dopuszczała jednak orzekanie w mniejszym składzie (7 lub 3 sędziów), ale jedynie w ściśle określonych wypadkach. Nowelizacja wprowadziła zasadę, że terminy rozpraw muszą być wyznaczane według kolejności wpływu spraw do TK, i co więcej sprawy mogą być wyznaczane na terminy nie wcześniejsze niż takie, które przypadają po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o ich terminie, a w przypadku spraw orzekanych w pełnym składzie – nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy.

103

Szczegóły na stronie: http://www.warszawa.po.gov.pl/pl/main/komunikat/id/369/alias/informacja_o_wszczeciu_sledztwa_w_sprawie_ przekroczenia_uprawnien_w_zwiazku_z_zaniechaniem_publikacji_wyroku_trybunalu_konstytucyjnego.html 104 Druk Sejmowy nr 122; szczegóły na stronie: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=7B3295701ABCE4F0C1257F1D003394BB 105 Tekst dostępny m.in. na stronie: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20150002217

46

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Zastrzeżenia wobec zgodności z konstytucją przepisów uchwalonej ustawy sformułowało wiele podmiotów, m.in. Krajowa Rada Sądownictwa106, Prokurator Generalny Andrzej Seremet, Rzecznik Praw Obywatelskich, Naczelna Rada Adwokacka, Krajowa Rada Radców Prawnych, Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Stowarzyszenie Sędziów Polskich „Iustitia”107. Mimo to Prezydent Andrzej Duda podpisał ustawę 28 grudnia 2015 roku.

Decyzję tę uzasadnił tym, iż w jego ocenie ustawa ta „przyczynia się do wzmocnienia pozycji i sytuacji Trybunału Konstytucyjnego”108. Tego samego dnia została ona opublikowana w Dzienniku Ustaw i weszła w życie.

Ta wielce kontrowersyjna nowelizacja ustawy została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego

przez

wiele

podmiotów,

m.in.

przez:

grupę

posłów

Platformy

Obywatelskiej, grupę posłów Nowoczesnej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Krajową Radę Sądownictwa109. Zaskarżenie tej ustawy (która wprowadzała bardzo wiele zmian o charakterze proceduralnym) do TK wywołało burzliwą dyskusję, która ogniskowała się wokół zagadnienia możliwości orzekania przez Trybunał z pominięciem przepisów zmienionej ustawy. M.in. Fundacja im. Stefana Batorego110, Naczelna Rada Adwokacka111, Krajowa Rada Radców Prawnych112 i Helsińska Fundacja Praw Człowieka113 przedłożyły Trybunałowi Konstytucyjnemu opinie amici curiae, w których uznały ustawę za w całości niekonstytucyjną. Zdaniem wielu środowisk akademickich i zawodowych, Trybunał Konstytucyjny mógł orzekać wprost na podstawie przepisów Konstytucji RP, z pominięciem przepisów ustawy nowelizującej. Analogiczne zdanie miał prokurator generalny Andrzej Seremet. Wyraził je w opinii przedstawionej TK, w której uznał ustawę nowelizującą za 106

Stanowisko Prezydium Krajowej Rady Sądownictwa w sprawie uchwalonej 22 grudnia 2015 r. zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dostępne na stronie: http://www.krs.pl/pl/aktualnosci/d,2015,12/3872,stanowisko-prezydium-krajowej-rady-sadownictwa-w-sprawieuchwalonej-22-grudnia-2015-r-zmiany-ustawy-o-trybunale-konstytucyjnym-dz-u-poz-1064-ze-zm 107 Uchwała Zarządu Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia” z dnia 23 grudnia 2015 r. jest dostępna na stronie: http://www.iustitia.pl/1104-apel-zarzadu-iustitii-w-sprawie-trybunalu-konstytucyjnego 108 Więcej na: http://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,95,wierze-ze-ustawa-wzmocni-pozycjetrybunalu-konstytucyjnego.html 109 Uchwała KRS jest dostępna na stronie: ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=F1116375199%2FK_4_16_wns_2016_01_15_ADO.pdf 110 Opinia jest dostępna na stronie: ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=F146021674%2FK_47_15_FB_2016_02_25_ADO.pdf 111 Opinia jest dostępna na stronie: http://www.adwokatura.pl/admin/wgrane_pliki/file-amicus202201614501.pdf 112 Opinia jest dostępna na stronie: http://kirp.pl/wp-content/uploads/2016/02/Opinia-Amicus-Curiae-KRRP15.2.16-1.pdf 113 Opinia jest dostępna na stronie: http://www.hfhr.pl/wpcontent/uploads/2016/02/HFPC_amicus_TK_23022016.pdf

47

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

niezgodną z Konstytucją w 16 punktach114. Jego zdaniem orzekanie na podstawie przepisów rozpatrywanej ustawy nowelizującej prowadziłoby do paradoksu. Wyrok stwierdzający niezgodność tej ustawy z Konstytucją (a podkreślić należy, że akt prawny uznany za niezgodny z Konstytucją jest z nią niezgodny od momentu jego powstania) wydany zostałby na podstawie prawa niezgodnego z Konstytucją, byłby zatem wadliwy. Orzekając na podstawie rozpatrywanej ustawy, można więc wydać jedynie wyrok orzekający zgodność z Ustawą Zasadniczą, co jest sprzeczne z niezawisłością sędziowską i zasadą podlegania sędziów Konstytucji.

Prokurator Generalny Zbigniew Ziobro 4 marca 2016 roku wycofał opinię swojego poprzednika i złożył wniosek o odroczenie rozprawy, jednak zaledwie 7 marca skierował do TK pismo, w którym zapowiedział, że tekst orzeczenia Trybunału wydany w „niewłaściwym” (tj. niezgodnym z treścią nowelizacji) składzie lub z naruszeniem znowelizowanej procedury nie może zostać opublikowany przez rząd.

Mimo to Trybunał Konstytucyjny wydał w dniu 9 marca 2016 roku w składzie 12 sędziów, wyrok w sprawie o sygn. K 47/15.115 TK orzekł, że ustawa z 22 grudnia 2015 jest w całości niezgodna z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Sejm naruszył m.in. zasadę rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytaniach. Oczywiście TK wskazał również szczegółowo, na czym polegała niekonstytucyjność poszczególnych znowelizowanych przepisów. Uzasadniając wyrok sędzia sprawozdawca Stanisław Biernat podkreślił, że orzeczenia TK są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą z chwilą ogłoszenia na sali rozpraw, tj. do uchylenia domniemania konstytucyjności zaskarżonej ustawy dochodzi w chwili ogłoszenia wyroku, a nie w chwili jego publikacji. Zdania odrębne do wyroku zgłosili sędziowie powołani przez PiS Julia Przyłębska i Piotr Pszczółkowski. W rozprawie nie wzięli udziału przedstawiciele rządu, Sejmu i prokuratora generalnego.

Po ogłoszeniu wyroku Premier Beata Szydło zapowiedziała, że nie zostanie on opublikowany, ponieważ jej zdaniem orzekanie z pominięciem przepisów nowej ustawy było naruszeniem procedury. Co więcej, premier wyrok w sprawie K 47/15 nazwała „stanowiskiem niektórych sędziów TK”116. Analogicznie wyrok TK oceniał minister sprawiedliwości

114

Materiał dostępny na stronie: ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=F716477179%2FK_47_15_pg_2016_02_10_ADO_v2.pdf 115 Materiał był dostępny na stronie: http://trybunal.gov.pl/rozprawy/komunikaty-prasowe/komunikatypo/art/8860-nowelizacja-ustawy-o-trybunale-konstytucyjnym/. Jednak został z niej usunięty, o czym szczegółowo w dalszej części.

116 Szczegóły: http://www.pap.pl/aktualnosci/news,490581,premier-nie-zlamalam-konstytucji-nie-mogeopublikowac-czegos-co-nie-jest-orzeczeniem.html

48

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Zbigniew Ziobro, który stwierdził, że „sędziowie TK nieudolnie usiłowali wydać orzeczenie, którego wydać nie mogli”117 i nie ma ono mocy prawnej. Dodatkowo, uzasadniając odmowę publikacji wyroku Z. Ziobro powołał się na opinie ośmiu prawników, podzielających zdanie przedstawicieli rządu o niedopuszczalności orzekania przez TK w sprawie K 47/15 bez stosowania przepisów ustawy o TK z dnia 22 grudnia 2015 roku. Podał nazwiska następujących ekspertów: Andrzej Bałaban, Bogusław Banaszak, Genowefa Grabowska, Robert Jastrzębski, Anna Łabno, Mirosław Karpiuk i Bogumił Szmulik118. Wielu komentatorów, zwłaszcza ze środowiska akademickiego, zwróciło uwagę na to, że tylko niektórzy autorzy tych opinii są specjalistami prawa konstytucyjnego.

Kolejnym zdarzeniem, które doprowadziło do dalszej eskalacji konfliktu wokół TK było Przed opublikowanie projektu wyroku w sprawie K 47/15 przed jego ogłoszeniem przez prawicowy portal WPolityce.pl. Portal twierdził, że w jego posiadanie weszli posłowie Platformy Obywatelskiej, co wskazywałoby, że był on z nimi konsultowany. Ujawnienie wyroku, do którego mają dostęp wyłącznie sędziowie i ich asystenci, było pierwszym takim przypadkiem w historii Trybunału Konstytucyjnego od początku jego działalności orzeczniczej w 2016 roku.

Dnia 17 marca 2016 roku Rzecznik Praw Obywatelskich Adam Bodnar zwrócił się do prezes Rządowego Centrum Legislacji Jolanty Rusiniak z prośbą o udzielenie informacji na temat przyczyny nieopublikowania wyroku TK w sprawie K 47/15 z dnia 9 marca 2016 roku w Dzienniku Ustaw, w szczególności prosił o wskazanie podstawy normatywnej odmowy publikacji tego wyroku. W przekazanej odpowiedzi prezes RCL napisała, że nie wydała decyzji o odmowie publikacji, a organem wydającym Dziennik Ustaw jest prezes Rady Ministrów.119 W konsekwencji takiej postawy, zawiadomienia w sprawie nieopublikowania wyroku TK złożyło do prokuratury ponad 1700 osób fizycznych, a także stowarzyszenia i fundacje.120 Dnia 27 kwietnia 2016 roku Prokuratura Okręgowa Warszawa - Praga odmówiła wszczęcia

śledztwa

w

sprawie

niedopełnienia

przez

funkcjonariuszy publicznych

obowiązków wynikających z art. 190 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 3 ustawy z 10 lipca 2000 117

Szczegóły: http://www.rp.pl/Sedziowie-i-sady/303099902-Ziobro-dzisiejsze-orzeczenie-TK-nie-ma-mocyprawnej.html 118 Szczegóły na stronie: http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/eksperci-ktorzy-podzielaja-zdanie-rzadu-wstrybunalu,626234.html 119 Szczegóły na: http://www.tvp.info/24676868/prezes-rcl-organem-odpowiedzialnym-za-publikacje-wyrokowtk-jest-premier 120 Szczegóły: http://www.tvn24.pl/wiadomosci-z-kraju,3/odmowa-wszczecia-sledztwa-ws-trybunalu-trudnozaskarzyc-decyzje,639264.html

49

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 121 poprzez zaniechanie niezwłocznego ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 marca 2016 roku.122 Prokuratora w uzasadnieniu napisała, że w toku postępowania sprawdzającego nie stwierdzono w działaniach Prezesa Rady Ministrów, Ministra - Członka Rady Ministrów oraz prezesa i pracowników Rządowego Centrum Legislacji znamion niedopełnienia obowiązków,

a

rząd

ma

obowiązek

weryfikować

legalność

orzeczeń

Trybunału

Konstytucyjnego (jednak nie podano podstawy prawnej tego obowiązku, bo takowej nie ma).

Wcześniej od śledztwa zostali odsunięci prokuratorzy, którzy chcieli rozpocząć dochodzenie w tej sprawie. Spośród kilkunastu zażaleń na niewszczęcie śledztwa, jedno, wniesione przez Helsińską Fundację Praw Człowieka, zostało rozpatrzone pozytywnie. Sąd Rejonowy dla Warszawy - Śródmieścia w trzyosobowym składzie uchylił odmowę prokuratury wszczęcia śledztwa w tej sprawie i nakazał jej ponowne zbadanie sprawy. W związku z tym 15 listopada 2016 roku Prokuratura Okręgowa Warszawa - Praga wszczęła śledztwo w sprawie. W lutym 2017 roku śledztwo zostało umorzone, gdyż zdaniem Prokuratury Okręgowej zaniechanie publikacji orzeczeń „było działaniem podyktowanym ochroną interesu publicznego, wyrażającym się w niedopuszczeniu do wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym porządkiem prawnym”.

W konsekwencji, doszło do sytuacji, w której powstał dualizm prawny. Z jednej strony, dnia 7 marca 2016 roku marszałek Sejmu wydał obwieszczenie w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, uwzględniające zmiany w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym wprowadzone ustawą z dnia 22 grudnia 2015 roku123. Z drugiej, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2016 uznał tą ustawę nowelizującą za niezgodną z Konstytucją w całości. Z tego powodu, wydawcy systemów informacji prawnej Lex i Legalis zdecydowali się na włączenie do prowadzonych przez siebie baz aktów prawnych niepublikowanego w Dzienniku Ustaw wyroku TK z dnia 9 marca 2016 oraz wszystkich innych orzeczeń TK, które nie zostały lub nie zostaną opublikowane przez rząd.

Dnia 8 sierpnia 2016 roku zostało wydane pierwsze orzeczenie, w którym sąd zdecydował się na zastosowanie nieopublikowanego wyroku TK. Orzeczenie to wydał Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II FSK 1021/16)124 i zastosował w nim ówcześnie

121

Dz. U. z 2000r., Nr 62, poz. 718 ze zm.

Szczegóły: https://warszawapraga.po.gov.pl/aktualnoci-szczegoly/items/komunikat-prokuratora-okregowegowarszawa-praga-w-warszawie-w-sprawie-po-v-ds-472016.html 123 Obwieszczenie dostępne m.in. na stronie: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20160000293 124 Tekst dostępny m.in. na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/678DC69420 122

50

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

nieopublikowany wyrok TK z dnia 28 czerwca 2016 roku.

Tak postaw wymiaru

sprawiedliwości prawdopodobnie przyczyniła się do tego, że dnia 16 sierpnia 2016 roku rząd Beaty Szydło opublikował 21 zaległych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – 18 w Dzienniku Ustaw i 3 w Monitorze Polskim, przy czym nie dokonano promulgacji 2 wyroków TK: z 9 marca i 11 sierpnia.125 Co więcej, wiosną 2017 wyrok z 9 marca 2017 roku został usunięty ze strony internetowej TK i wykasowany z elektronicznego zbioru orzeczeń Trybunału.126 Dualizm prawny dodatkowo pogłębia zachowanie trojga sędziów wybranych przez Prawo i Sprawiedliwość: Julii Przyłębskiej, Piotra Pszczółkowskiego i Zbigniewa Jędrzejewskiego (który został wybrany w kwietniu 2016 roku, o czym poniżej). Sędziowie ci w każdym wyroku, w którego wydawaniu uczestniczyli składali zdania odrębne, w których stwierdzali, że dane orzeczenie nie mogło zostać wydane z pominięciem ustawy z dnia 22 grudnia 2015 roku, a wyrok w sprawie K 47/15 nie obowiązuje, gdyż nie został opublikowany.

PRÓBY ZAKOŃCZENIA KRYZYSU Od wiosny 2016 roku podjęto liczne, acz nieudolne próby zakończenia kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego. Pierwszym działaniem było powołanie Zespołu Ekspertów do Spraw Problematyki Trybunału Konstytucyjnego w dniu 30 marca 2016 roku przez marszałka Sejmu Marka Kuchcińskiego. W skład tego zespołu weszli: Arkadiusz Adamczyk, Wojciech Arndt, Bogusław Banaszak, Adam Bosiacki, Andrzej Bryk, Paweł Czubik, Andrzej Dziadzio, Jolanta Jabłońska - Bonca, Anna Łabno, Jan Majchrowski (koordynator zespołu), Maciej Marszał, Bogusław Nizieński, Bogdan Szlachta, Bogumił Szmulik i Jarosław Szymanek 127.

Zespół zakończył pracę i złożył raport 15 lipca 2016 roku.128 Nie zakończyło to jednak kryzysu, dlatego konieczne było podjęcie kolejnych działań.

125

Lista wyroków oczekujących na ogłoszenie jest dostępna na stronie TK: http://trybunal.gov.pl/wyrokioczekujace-na-ogloszenie/ 126 Więcej o tym zdarzeniu np.: Małgorzata Kryszkiewicz. PiS gumkuje wyroki starego trybunału. „Dziennik Gazeta Prawna”, s. 1, 15 maja 2017; Małgorzata Kryszkiewicz. TK zastawia pułapki na obywateli. „Dziennik Gazeta Prawna”, s. B7, 15 maja 2017.

127 Szczegóły na stronie: http://www.sejm.gov.pl/sejm8.nsf/komunikat.xsp?documentId=56063CB59E91F3C8C1257F870053B175 128 Tekst raportu jest dostępny na stronie: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/komunikat.xsp?documentId=9F6F6F6374648877C125800200373967

51

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Dnia 14 kwietnia 2016 roku Sejm wybrał Zbigniewa Jędrzejewskiego na sędziego TK w miejsce ustępującego Mirosława Granata129. Głosowanie zbojkotowali posłowie opozycji, bowiem oczekiwali oni, że w miejsce sędziów, których kadencje kończą się w latach 2016– 2017, będą kolejno powoływani sędziowie wybrani przez Sejm VII kadencji, a których dotychczas nie zaprzysiągł prezydent. Tak się jednak nie stało, co również przyczyniło się do zaognienia sytuacji.

Kolejnym działaniem, które zamiast zakończyć konflikt, doprowadziło do jego zwiększenia było złożenie kolejnego projektu ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który został uchwalony przez Sejm w dniu 22 lipca 2016 roku. Ustawa130 wprowadziła m.in. wymóg rozpatrywania wniosków złożonych do Trybunału według kolejności ich wpływu, promulgację orzeczeń Trybunału wydanych przed 20 lipca, włączenie do orzekania sędziów, którzy złożyli ślubowanie przed prezydentem, a nie podjęli dotychczas obowiązków sędziego, odraczanie narad w pełnym składzie przy sprzeciwie co najmniej czterech sędziów i wymóg obecności Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy podczas rozpraw w pełnym składzie.

Podczas procedowania projektu przez parlament negatywne opinie o nim pojawiły się ze strony wielu podmiotów, m.in. ze strony: Sądu Najwyższego 131, prezesa Trybunału Konstytucyjnego Andrzeja Rzeplińskiego132, Biura Trybunału Konstytucyjnego133, Krajowej Rady Radców Prawnych134, Krajowej Rady Sądownictwa135, Naczelnej Rady Adwokackiej136,

129

Szczegóły dotyczące głosowania: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=glosowania&NrKadencji=8&NrPosiedzenia=16&NrGloso wania=61 130 Tekst ustawy jest dostępny, m.in. na stronie: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20160001157; więcej o ustawie: http://sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/komunikat.xsp?documentId=FB50FEFD57438290C12580030032921C 131 Szczegóły dostępne na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/00A0615373883E8BC1257FE3003A6362/%24File/558-003.pdf 132 Szczegóły dostępne na stronie: http://trybunal.gov.pl/uploads/media/Przemowienie_Prezesa_TK_w_sprawie_projektu_uTK__5.07.2016_20160705.pdf 133 Więcej na stronach: http://trybunal.gov.pl/uploads/media/Notatka_BTK_dotyczaca_analizy_poselskiego_projektu_ustawy_o_TK_wn iesionego_do_Sejmu_29.04.2016_r..pdf; http://trybunal.gov.pl/uploads/media/Uwagi_o_glownych_problemach_prawnych_wynikajacych_z_projektu_ust awy_o_TK.pdf 134 Szczegóły dostępne na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/654D420B6C6971C1C1257FCC0044BB08/%24File/558-001.pdf 135 Szczegóły dostępne na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/CF0E4A8AC9A3340FC1257FD5003AA301/%24File/550%2C558%2C5 68%2C569-001.pdf 136 Szczegóły dostępne na stronach: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/496FE628524FA20EC1257FE70063BC47/%24File/558-004.pdf; http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/5E5066F89108080CC1257FD5003AFDBC/%24File/550%2C558%2C56 9-001.pdf

52

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Rzecznika Praw Obywatelskich137, Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka138, Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”, Stowarzyszenia Sędziów „Themis”, Stowarzyszenia Sędziów Rodzinnych w Polsce, Stowarzyszenia Sędziów Rodzinnych Pro Familia139 i Zespołu Ekspertów Prawnych przy Fundacji im. Stefana Batorego 140. Opinie dla Biura Analiz Sejmowych kwestionujące konstytucyjność projektu przygotowali Marek Chmaj i Anna Rakowska-Trela141. Po przyjęciu prawa przez Sejm Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Komitet Helsiński w Polsce wydały wspólne stanowisko. W ich ocenie ustawa jest „sprzeniewierzeniem się zasadzie trójpodziału władzy i otwiera drogę do nieskrępowanej konstytucją

dyktatury

większości

parlamentarnej”142.

skrytykowany przez Amnesty International Polska

143

Akt

prawny

został

również

i Forum Obywatelskiego Rozwoju144.

Mimo silnego sprzeciwu, dnia 30 lipca 2016 roku prezydent podpisał ustawę145, a 1 sierpnia ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw i weszła w życie 16 sierpnia 2016 roku. Jednak zdarzenia te nie zakończyły dyskusji nad ustawą, bowiem została ona zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez grupę posłów Platformy Obywatelskiej146, grupę posłów Nowoczesnej i Polskiego Stronnictwa Ludowego147, Rzecznika Praw Obywatelskich148 oraz Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego149. TK postanowił zbadać 137

Szczegóły dostępne na stronie: https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Uwagi%20RPO%20do%20projektu%20ustawy%20o%20TK,%204.07.

2016.pdf 138 Opinie dostępne na stronach: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/06/HFPC_opinia_tk_15062016.pdf; http://www.hfhr.pl/wpcontent/uploads/2016/07/HFPC_opinia_4072016.pdf; http://www.hfhr.pl/wpcontent/uploads/2016/07/Stanowisko-Zarzad-Rada-HFPC-i-Komitet-Helsi%C5%84ski.pdf 139 Szczegóły dostępne na stronie: http://www.iustitia.pl/uchwaly/1307-stanowiskotk 140 Szczegóły dostępne na stronie: http://www.batory.org.pl/upload/files/Programy%20operacyjne/Odpowiedzialne%20Panstwo/Stanowisko_ZEP_ 20160716.pdf 141 Szczegóły dostępne na stronie: http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk8.nsf/Opdodr?OpenPage&nr=558 142 Szczegóły dostępne na stronie: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2016/07/stanowisko_kh_hfpc_22072016.pdf 143 Szczegóły dostępne na stronie: https://amnesty.org.pl/ustawa-o-trybunale-konstytucyjnym/ 144 Szczegóły dostępne na stronie: https://for.org.pl/pl/d/340e012bcba342c8b5423bc994977ff7 145 Szczegóły dostępne na stronie: http://www.prezydent.pl/aktualnosci/wydarzenia/art,299,prezydent-podpisal-8-ustaw.html 146 Szczegóły dostępne na stronie: ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=F-1255346594%2FK_44_16_wns_2016_08_12_ADO.pdf 147 Szczegóły dostępne na stronie: ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=F57540040%2FK_40_16_wns_2016_08_02_ADO.pdf 148 Szczegóły dostępne na stronie: ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=F-936292163%2FK_41_16_wns_2016_08_02_ADO.pdf 149 Szczegóły dostępne na stronie:

53

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

ustawę na posiedzeniu niejawnym przed upływem okresu vacatio legis 150 i 11 sierpnia 2016 roku wydał wyrok w sprawie K 39/16 (połączonych wniosków grup posłów i RPO) uznając ustawę za częściowo niezgodną z Konstytucją. Mianowicie, Trybunał zakwestionował 9 z 10 zaskarżonych przepisów, w tym: m.in. obowiązek dopuszczenia do orzekania trzech sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji, rozpatrywanie wniosków w kolejności wpływu, wnioskowanie do premiera o publikację wyroków oraz możliwość blokowania przez czterech sędziów wyroku wydanego w pełnym składzie. Trybunał orzekał w składzie 12 sędziów.

Troje sędziów złożyło zdania odrębne (mianowicie Julia Przyłębska, Piotr Pszczółkowski i Zbigniew Jędrzejewski). Wyrok nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw, gdyż zdaniem rzecznika rządu Rafała Bochenka „nie spełniał przesłanek ustawowych wyroku”. Wiosną 2017 roku wyrok został usunięty ze strony internetowej TK i wykasowany z elektronicznego zbioru orzeczeń Trybunału.

Kolejne działania podjęte przez sędziów wybranych przez Prawo i Sprawiedliwość można określić jako bojkot prac Trybunału w oczekiwaniu na zmianę na stanowisku prezesa tego organu. Bojkot rozpoczął się od dnia 25 października 2016 roku, kiedy Trybunał miał rozpoznać w pełnym składzie wniosek prezydenta Andrzeja Dudy dotyczący kuratorów sądowych (sprawa o sygn. Kp 4/15). Od tamtej pory dwójka lub trójka sędziów (Julia Przyłębska i Zbigniew Jędrzejewski – oraz Piotr Pszczółkowski o ile nie przebywał na zwolnieniu lekarskim) systematycznie odmawiała udziału w rozprawach do czasu dopuszczenia do orzekania pozostałych trzech sędziów wybranych przez większość sejmową Prawa i Sprawiedliwości.

W oczekiwaniu na zmianę na stanowisku prezesa TK, Sejm dnia 30 listopada 2016 roku i dnia 13 grudnia 2016 roku uchwalił ustawy: o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym151, o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego152 oraz przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego153.

Dnia 19 grudnia 2016 roku upłynęła kadencja prezesa Trybunału Konstytucyjnego Andrzeja Rzeplińskiego. Tego samego dnia późnym wieczorem w Dzienniku Ustaw zostały http://www.sn.pl/aktualnosci/SiteAssets/Lists/Wydarzenia/NewForm/2016-08-05_4111-116_Wniosek_Pierwszego_Prezesa_SN_do_TK.pdf 150 ipo.trybunal.gov.pl/ipo/dok?dok=F-1470760689%2FK_39_16_pstTK_zd_odr_2016_08_03_ADO.pdf 151 Druk Sejmowy nr 963; szczegóły na stronie: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=50EB0481604B3BD2C1258059004A169C 152 Druk Sejmowy nr 880; szczegóły na stronie: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=880 153 Druk Sejmowy nr 1059; szczegóły na stronie: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/PrzebiegProc.xsp?id=E150FFEF1B047B4DC125807500525A41

54

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

opublikowane podpisane przez prezydenta Andrzeja Dudę trzy wymienione wyżej ustawy dotyczące funkcjonowania TK. M.in. wprowadziły one specjalną procedurę jednorazowego wyboru kandydatów na stanowisko prezesa TK oraz zasady kierowania Trybunałem w okresie przejściowym. Na podstawie tych przepisów dnia 20 grudnia 2016 roku prezydent powierzył pełnienie obowiązków prezesa TK sędzi Julii Przyłębskiej. Jej pierwszą decyzją jako nowej p.o. prezesa TK było dopuszczenie do orzekania Henryka Ciocha, Lecha Morawskiego i Mariusza Muszyńskiego. Następnie ze strony internetowej Trybunału usunięto nazwiska Romana Hausera, Andrzeja Jakubeckiego i Krzysztofa Ślebziaka wybranych przez Sejm VII kadencji, od których prezydent nie przyjął ślubowania i zablokowano dostęp do serwisu „Obserwator Konstytucyjny”. Tego samego dnia nowa p.o. obowiązki Prezesa TK zwołała Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału. Wzięło w nim udział 14 sędziów, przy czym ośmioro odmówiło głosowania nad kandydatami na prezesa TK (byli to: Piotr Pszczółkowski, Leon Kieres, Andrzej Wróbel, Małgorzata Pyziak - Szafnicka, Marek Zubik, Piotr Tuleja, Sławomira Wronkowska - Jaśkiewicz i Stanisław Biernat), gdyż szybkie zwołanie Zgromadzenia Ogólnego uniemożliwiło udział w nim sędziemu Stanisławowi Rymarowi, który 20 grudnia przebywał na urlopie. Zadeklarował on chęć udziału w dniu 21 grudnia, jednak p.o. prezesa TK odmówiła przesunięcia Zgromadzenia Ogólnego o jeden dzień.154 Zarówno procedura wyboru nowego prezesa TK (którym została wybrana Julia Przyłębska), jak i kolejne działania (w tym w szczególności nieopublikowanie kwestionowanych przez PiS wyroków TK) podejmowane przez tą osobę, wzbudziły wiele wątpliwości wśród środowisk prawniczych.

PODSUMOWANIE Podsumowując całą – nadal nierozwiązaną - sytuację kryzysową, która wyniknęła wokół Trybunału Konstytucyjnego można odwołać się do słów Prezesa Trybunału Andrzeja Rzeplińskiego, które zostały wypowiedziane w dniu 22 lipca 2016 roku podczas

154

Szczegóły dostępne na stronach: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2017/01/protokol-obrad-Zgromadzenia-Ogolnego-STK-w-dniu-20-XII2016-r.pdf; http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2017/01/Za%C5%82acznik-do-protoko%C5%82u-ZOSedzi%C3%B3w-TK.pdf;http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2017/01/Za%C5%82acznik-doprotoko%C5%82u-obrad-ZO-sedzia-Piotr-Pszczolkowski.pdf

55

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

przekazywania informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa TK w 2015 roku na plenarnym posiedzeniu Sejmu155: „Dwa miesiące temu minęło 30 lat od dnia, w którym Trybunał Konstytucyjny wydał swoje pierwsze orzeczenie, w którym orzekł o niezgodności zaskarżonego rozporządzenia z ówczesną konstytucją i tym samym już na wstępie udowodnił, że nie będzie instytucją fasadową. Dzięki temu Trybunał Konstytucyjny swoim odważnym orzecznictwem odegrał należną rolę w bezkrwawym demontażu systemu komunistycznego. Z ogromnym smutkiem muszę stwierdzić, że w ostatnim czasie decyzje ustawodawcze Sejmu sprawiają wrażenie dążenia do realizacji niespełnionego marzenia z czasów powstania Trybunału, tj. marzenia o Trybunale Konstytucyjnym jako narzędziu wyłącznie legitymizującym działania władzy partii politycznej. Rozpoczęte 29 kwietnia 2016 r. prace nad kolejną ustawą o Trybunale przebiegały w sposób nieodpowiadający powadze Państwa Polskiego. W uchwalonej właśnie ustawie Sejm wprowadził do niej rozwiązania niekonstytucyjne, sprzeczne z orzecznictwem Trybunału oraz ignorujące podstawowe zalecenia Komisji Weneckiej z 11 marca 2015 r. Jest to wyraz lekceważenia standardów właściwych zachodniej kulturze prawa w imię realizacji bieżącej woli politycznej.

Sejm ma stosownie do art. 197 Konstytucji kompetencję do

uchwalania ustawy określającej organizację Trybunału oraz tryb postępowania przed Trybunałem. Nie oznacza to jednak, że ustawa taka może mieć dowolną treść. Jej normy nie mogą paraliżować Trybunału w wykonywaniu jego podstawowych funkcji określonych w art. 188, 189 i 193 Konstytucji, czyli orzekaniu o zgodności prawa z Konstytucją. Taka ustawa musi podlegać niezwłocznej kontroli ze strony Trybunału, a jej normy nie mogą uniemożliwiać wyrokowania w tej sprawie. Normy ustawowe nie są w stanie pozbawić sędziów Trybunału prawa do podlegania w sprawowaniu ich urzędu tylko Konstytucji, o czym wprost stanowi art. 195 Konstytucji. Raz jeszcze powtórzę – władzy, także prawodawczej, nie wolno wszystkiego. Władza jest związana Konstytucją. Każda władza, każdy kolejny Sejm, związany jest wpisanymi w ustawę zasadniczą fundamentami naszej demokracji konstytucyjnej. Żaden Sejm nie może ustawą zmieniać podstaw ustroju Rzeczypospolitej. Nikt nie może działać na szkodę praw podstawowych. Na straży tych praw stoi orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jako sądu prawa. Naród sprawuje władzę również poprzez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Przygotowana przez 10 państw i sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. Konwencja o ochronie praw człowieka 155

Cały tekst jest dostępny na stronie: http://trybunal.gov.pl/uploads/media/Przemowienie_Prezesa_do_Sejmu_22_lipca_2016_r..pdf

56

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

i podstawowych wolności stwierdza w ostatnim akapicie preambuły określającej wspólne, głęboko zakorzenione europejskie wartości: „[z]decydowane jako Rządy państw europejskich, działających w tym samym duchu i posiadających wspólne dziedzictwo ideałów i tradycji politycznych poszanowania wolności i rządów prawa,”. W demokracji konstytucyjnej rządzi bowiem prawo a nie wola jednostki. […] Szanowni Państwo! Tak się złożyło, że termin przedłożenia corocznej informacji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego przypadł na smutny dla demokratycznego państwa prawnego dzień uchwalenia nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zawierającej istotne wady konstytucyjne, w tym również takie, o których orzekał Trybunał w poprzednich miesiącach. Ta kolejna ustawa, to kolejny akt instrumentalizacji prawa regulującego ustrój ważnej instytucji państwowej. Chcąc osiągnąć cel polityczny – psuje się prawo: będzie „nasz” Trybunał, który nie będzie „nam” przeszkadzał w realizowaniu „naszego” programu. Nie trzeba się lękać Trybunału, trzeba się obawiać złego prawa i niszczenia państwa prawa. […]”.

SUMMARY Concluding, the whole – still unresolved - crisis around the Constitutional Tribunal following words of its former President Andrzej Rzepliński can be revoked: “Two months ago passed 30 years from the day, when the Constitutional Tribunal gave its first ruling. By this judgement, the Constitutional Tribunal at the very beginning of its existence proved that it will not be a façade institution. Today, with great regret, I must state that in the recent time legislative decisions made by Sejm seem to aim at the unfulfilled dream from the time when the Tribunal was beginning its operations that it will be an body legitimatizing the operations of the ruling political party.”

57

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BIBLIOGRAFIA Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

2. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Dz.U. z 1982 r. Nr 11, poz. 83 3. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. z 1993 r.

Nr 105, poz. 481 4. Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. z 1997 r.

Nr 102, poz. 643.

Wydawnictwa zwarte: 1. Alberski R., Trybunał Konstytucyjny w polskich systemach politycznych, Wrocław 2010 2. Bardach J., Leśnodorski B., Pietrzak M., Historia ustroju i prawa polskiego, Warszawa 2009 3. Czeszejko-Sochacki Z., Garlicki L., Trzciński J., Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999 4. Dębska H., Władza, symbol, prawo. Społeczne tworzenie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2015 5. Florczak-Wątor M., Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 6. Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2010 7. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV, pod red. L. Garlickiego Warszawa 2005 8. Konstytucja

Rzeczypospolitej

Polskiej.

Komentarz

encyklopedyczny,

pod red. W. Skrzydło, S. Grabowskiej i R. Grabowskiego Warszawa 2009 9. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 10. Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, Warszawa 2010 58

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

11. Stawecki

T.,

Staśkiewicz

W.,

Winczorek

J.,

Między

policentrycznością

a fragmentaryzacją. Wpływ Trybunału Konstytucyjnego na polski porządek prawny, Warszawa 2008 12. Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Warszawa 2008, Artykuły: 1. Czeszejko-Sochacki Z., Sądownictwo konstytucyjne (tradycja i współczesność), Państwo i Prawo, nr 6/2001 2. Dominowska J., Klasyfikacja orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sądowy, nr 5/2008

59

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

WOJCIECH RADKIEWICZ156

LEGITYMACJA CZYNNA ORGANIZACJI PRACODAWCÓW DO DOKONYWANIA ABSTRAKCYJNEJ KONTROLI LEGALNOŚCI PRAWA PRZED TRYBUNAŁEM KONSTYTUCYJNYM

LOCUS STANDI OF EMPLOYERS’ ORGANIZATIONS TO MAKE ABSTRACT REVIEW OF THE LEGALITY OF LAW słowa kluczowe: legitymacja czynna organizacji pracodawców, abstrakcyjna kontrola legalności prawa, funkcja gospodarcza organizacji pracodawców

keywords: locus standi of organizations of employers, abstract legality of law, economic function of employers’ organizations

STRESZCZENIE Celem niniejszego rozdziału jest przedstawienie istotnego z punktu widzenia kontroli konstytucyjności ustawodawstwa gospodarczego, uprawnienia organizacji pracodawców do dokonywania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa.

156

Magister prawa, obecnie zatrudniony w Katedrze Prawa Pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie.

60

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Kontrola konstytucyjności aktów prawnych została ograniczona do podmiotów wymienionych expressis verbis w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród nich znajdują się władze organizacji pracodawców, co wynika z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP. Dodać należy, że podmioty wymienione przez ustawodawcę w pkt od 3-5 art. 191 ust. 1 Konstytucji RP, w tym ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców są dodatkowo zobowiązane do wypełnienia dodatkowej przesłanki stanowiącej o konieczności występowania związku pomiędzy aktem normatywnym podlegającym kontroli, a zakresem działania tych organizacji Rozważania zawarte w treści rozdziału mają na celu zwrócenie uwagi na sposób wykładni przez Trybunał Konstytucyjny sformułowania ,,sprawy objęte zakresem działania” organizacji pracodawców, a przede wszystkim na zawężenie tych aspektów do spraw związanych ze sferą zatrudnienia. Ukształtowana przez Trybunał Konstytucyjny linia orzecznicza

doprowadziła

do

pozbawienia

organizacji

pracodawców

możliwości

dokonywania kontroli przepisów obowiązującego prawa odnoszących się do spraw związanych z zakresem działania tych organizacji innych niż dotyczące stosunku pracy w oderwaniu od rzeczywistości społeczno-gospodarczej, co prowadzi do ograniczenia przedmiotu ochrony w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sfera stosunku pracy stanowi wprawdzie podstawowy aspekt działalności pracodawców, ale nie jedyny. Nie można zapominać, że w znacznej większości pracodawcy stanowią jednocześnie przedsiębiorców, a tym samym na ich zakres działania i sposób funkcjonowania oddziałuje szereg czynników niemających żadnego związku ze sferą stosunku pracy. Pojęcia pracodawcy nie można zatem definiować jedynie przez pryzmat zatrudnienia pracowników. Na działanie pracodawców wpływa zatem szeroko rozumiane otoczenie gospodarcze, które jest regulowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych niemających związku ze stosunkiem pracy.

Uprawnienie organizacji pracodawców do występowania z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, jest ograniczone wyłącznie do szczególnych przypadków. TK traktuje możliwość inicjowania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa przez organizacje pracodawców, jako uprawnienie wyjątkowe, co stanowi przejaw przekroczenia przysługujących mu uprawnień. Co istotne, zapatrywanie Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje poparcia wśród wszystkich sędziów TK. W szczególności odmienny pogląd na to zagadnienie przedstawili sędziowie TK w stanie spoczynku: Ewa Łętowska i Mirosław Wyrzykowski.

61

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

EXTRACT

The purpose of this chapter is to draw attention to the importance of the right of employers' organizations to make an abstract review of the legality of law. Control of the constitutionality of acts is limited to the entities listed expressis verbis in the Art. 191 sec. 1 of the Polish Constitution. Among these entities, there are employers' organizations' authorities.

The case law of the Polish Constitutional Tribunal has led to the deprivation of employers' organizations of the possibility of reviewing the provisions of the law applicable to matters relating to the scope of their activities other than those relating to employment in a way which is detached from the socio-economic reality, leading to the limitation of the subject matter of protection in the proceedings before the Constitutional Tribunal.

WPROWADZENIE Uprawnienie do dokonywania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa zostało uregulowane przez ustawodawcę w art. 191 Konstytucji RP. Komentowany przepis daje możliwość hierarchicznej kontroli zgodności norm w trybie następczym. Kontrola abstrakcyjna następuje w oderwaniu od konkretnych przejawów stosowania danego aktu prawnego157. Abstrakcyjność kontroli wyraża się zatem w możliwości zainicjowania postępowania przez Trybunał Konstytucyjny – dalej ,,TK” niezależnie od wystąpienia zindywidualizowanego zagadnienia prawnego, tak jak ma to miejsce w przypadku instytucji skargi konstytucyjnej oraz pytania prawnego, gdyż wówczas kontrola ma wymiar indywidualny. Wskazać należy przy tym, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko konkretnie określona ustawa lub inny akt normatywny i tylko taki, który był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, na tle której wniesiono skargę 158. Natomiast przedmiotem pytania prawnego musi być przepis, którego zgodność z określonym wzorcem wpływa na treść rozstrzygnięcia przez sąd konkretnej sprawy. Nie mogą to być zatem przepisy, które nie mają bezpośredniego znaczenia w rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed ,,sądem pytającym”159. W tym stanie rzeczy, kontrola abstrakcyjna legalności prawa stanowi środek prawny, który w nieograniczony i niczym nieskrępowany sposób, daje możliwość weryfikowania legalności działań ustawodawcy. Dotychczas obowiązujące przepisy 157

M. Granat, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 316 Postanowienie TK z dnia 27 .07. 1998 r., sygn. akt: Ts 84/98 159 Granat M., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012, s. 311 158

62

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

konstytucyjne nie zawierały katalogu podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania przed TK. Materia ta, w całości była uregulowana w aktach rangi ustawowej, tj. w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym 160 - dalej ,,ustawa o TK”. W świetle art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy nieograniczona legitymacja czynna w sprawie kontroli aktów normatywnych przysługiwała Prezydentowi RP, Prezydium Sejmu, komisjom sejmowym albo 50 posłom, Prezydium Senatu, komisjom senackim albo 30 senatorom, TS, RM i Prezesowi RM, RPO, Prezesowi NIK, Pierwszemu Prezesowi SN, Prezesowi NSA, Prokuratorowi Generalnemu. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o TK z wnioskami mogły występować także rada gminy lub sejmik samorządowy oraz SKO, właściwe naczelne organy statutowe ogólnokrajowych organizacji związkowych, organizacji międzyzwiązkowych i zrzeszeń związków zawodowych, organizacji spółdzielczych, społeczno-zawodowych organizacji rolników indywidualnych oraz innych organizacji zawodowych, a także Rada Ubezpieczenia Społecznego Rolników. Podmioty wymienione w art. 32 ust. 1 mogły wstąpić z wnioskiem wyłącznie wówczas, gdy kwestionowany akt dotyczył spraw objętych ich zakresem działania. W 1989 r. legitymację do składania wniosków do TK otrzymały kościoły i inne związki wyznaniowe. Podkreślenia wymaga zatem, że przed wejściem w życie Konstytucji RP z roku 1997, ustawodawca nie przewidywał uprawnienia organizacji pracodawców do dokonywania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa.

Początkowo przewidywano, że z wnioskiem do TK będą mogły wystąpić, co do zasady, wszystkie podmioty wymienione w obecnym art. 191 ust. 1 Konstytucji RP, z wyjątkiem Prokuratora Generalnego. W projekcie jednolitym z 19.06.1996 r. – w porównaniu z projektem wariantowym z 1995 r. – przyznano legitymację czynną Prokuratorowi Generalnemu i „organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego”, a ponadto zmieniono liczbę posłów i senatorów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem, proponując, aby było to 25 posłów i odrębnie 15 senatorów. Ostateczny kształt komentowany przepis otrzymał w projekcie z 16.01.1997 r.161 Dokonywanie hierarchicznej i abstrakcyjnej kontroli legalności prawa ma niezwykle doniosłe znaczenie prawne. Daje ono prawo podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP do inicjowania postępowania przed TK, w którym może być podważana zgodność aktów normatywnych z Konstytucją. Nadanie organizacjom pracodawców tego

160

tj. Dz. U. Nr 22, poz. 98 - stan prawny z dnia wejścia w życie Konstytucji RP z roku 1997 Mączyński A., Podkowik K., Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 191, pod red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis 2016.

161

63

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

uprawnienia, stanowi wyraz tego jak doniosłej roli upatrywał ustawodawca w tych organizacjach.

LEGITYMACJA CZYNNA JAKO WYMÓG FORMALNY WNIOSKU O ZBADANIE LEGALNOŚCI PRAWA

W świetle uregulowania zawartego w art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym 162,wszczęcie postępowania przed Trybunałem następuje na podstawie wniosku pochodzącego od uprawnionego podmiotu. To, czy wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, podlega wstępnemu rozpoznaniu prowadzonemu na podstawie art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi wtedy, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 59 ust. 1 pkt 2), uzasadnionej złożeniem wniosku przez podmiot do tego nieuprawniony. Wstępne rozpoznanie umożliwia już w początkowej fazie postępowania przed TK eliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Na tej podstawie TK już na etapie tzw. przedsądu wyklucza od merytorycznego rozpoznania sprawy, którego nie pochodzą od uprawnionego podmiotu.

Ukształtowana praktyka orzecznicza doprowadziła do tego, że TK de facto automatycznie wyklucza z postępowania organizacje pracodawców, jeżeli sprawa objęta wnioskiem nie odnosi się bezpośrednio do sfery stosunku pracy.

Istota

konstrukcji legitymacji czynnej organizacji pracodawców oraz wiążąca się z tym trudność zapewnienia organizacjom pracodawców czynnego udziału w postępowaniu przez TK sprowadza się do tego, że legitymowanie się uprawnieniem do inicjowania kontroli abstrakcyjnej stanowi przesłankę formalną sine qua non warunkującą dopuszczalność zainicjowania abstrakcyjnej kontroli następczej aktów prawnych przez ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców, której naruszenie powoduje, że TK odmawia nadania sprawie dalszego biegu i tym samym uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku. Zatem już na etapie tzw. przedsądu wniosek o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją może zostać odrzucony z powodu braku formalnego wniosku polegającego na braku legitymacji czynnej do wystąpienia z inicjatywą kontroli aktu prawnego. Organizacje pracodawców nie mogą

162

tj.Dz.U. z 2016 r. poz. 2072

64

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

zatem skutecznie wykorzystywać przysługującego im uprawnienia do dokonywania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa. Podkreślenia wymaga, że brak legitymacji czynnej nie wynika jednak z braku zależności pomiędzy aktem normatywnym podlegającym kontroli konstytucyjności, a zakresem działania organizacji pracodawców, lecz stanowi wyłącznie efekt prawotwórczej wykładni art. 191 ust. 2 Konstytucji RP przez TK.

ZAKRES PODMIOTOWY LEGITYMACJI CZYNNEJ W ROZUMIENIU ART. 191 UST. 1 KONSTYTUCJI RP

Kontrola następcza konstytucyjności aktów prawnych została ograniczona do podmiotów wymienionych expressis verbis w art. 191 ust. 1 Konstytucji RP. Część z nich ustawodawca wyposażył w legitymację do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie kontroli zgodności ustaw z konstytucją

znajdują się

w szczególności ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców, co wynika z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP. Dodać należy, że podmioty wymienione przez ustawodawcę w pkt od 3-5 art. 191 ust. 1 Konstytucji RP, w tym ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców

są

dodatkowo

zobowiązane

do

wypełnienia

przesłanki

zawartej

w ust. 2 cytowanego przepisu stanowiącego o tym, że warunkiem zainicjowania postępowania w trybie kontroli abstrakcyjnej, jest występowanie związku pomiędzy aktem normatywnym podlegającym kontroli, a zakresem działania tych organizacji. W ten sposób ustawodawca zróżnicował zakres podmiotów legitymowanych do występowania do TK w trybie kontroli przewidzianej w art. 188 Konstytucji RP na podmioty, których uprawnienie nie jest obwarowane żadnymi ograniczeniami, tj. Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa oraz te, które są zobligowane do wykazania, że akt normatywny podlegający kontroli dotyczy spraw objętych ich zakresem działania, tj. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych, kościoły i inne związki wyznaniowe.

Podkreślenia wymaga, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa wyłącznie na podmiocie występującym do TK. Tak więc podmioty, które mogą wszczynać postępowanie przez TK w trybie abstrakcyjnej kontroli legalności prawa, można w polskim systemie konstytucyjnym 65

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

podzielić na dwie grupy: podmioty, które mają tzw. legitymację generalną (wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1) oraz podmioty dysponujące tzw. legitymację funkcjonalną (wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 2-4).

ZAKRES LEGITYMACJI CZYNNEJ ORGANIZACJI PRACODAWCÓW Istota legitymacji funkcjonalnej sprowadza się do tego, że podmioty, którym ona przysługuje, mogą kwestionować tylko takie akty normatywne, które dotyczą spraw objętych zakresem ich działania. Zakres działania wnioskodawcy nie może być rozumiany abstrakcyjnie, lecz powinien być odnoszony do zadań, kompetencji i uprawnień konkretnego podmiotu

wyposażonego

w

ograniczoną

legitymację

procesową

i

występującego

z wnioskiem163. Ustalenie zadań, kompetencji i uprawnień, nie mogą stanowić efektu dowolnego uznania dokonanego przez TK, gdyż sąd konstytucyjny nie ma uprawnień do kształtowania katalogu zadań, kompetencji i uprawnień organizacji pracodawców. Wyłączne uprawnienie w tym aspekcie ma ustawodawca, a zatem zakres kompetencji podmiotu, który zainicjował postępowanie przed TK, powinien zostać ustalony na podstawie ustaw szczególnych, które regulują jego zakres działania. Wykładnia językowa zwrotu „zakres działania”, o którym mowa w art. 191 ust. 2, przemawia za mniej restrykcyjnym stanowiskiem niż jest zajmowane przez TK. Jak słusznie zauważa się w literaturze, chodzi tu o wynikającą z norm prawnych, w szczególności z norm konstytucyjnych, sferę możności działania, w ramach której podmiot realizuje zadania, kompetencje lub uprawnienia164.

Podkreślenia wymaga, że sfera działania uprawnionego podmiotu, która podlega kontroli na etapie przedsądu powinna wynikać z norm prawnych, w szczególności konstytucyjnych, natomiast jeżeli zakres przedmiotowy działania podmiotu nie został określony w przepisach konstytucji, to TK powinien opierać na przepisach ustaw szczególnych, a w tym konkretnym przypadku na przepisach ustawy o organizacjach pracodawców. Podkreślenia wymaga, że zakres działania danej jednostki organizacyjnej obejmuje wyliczenie spraw, którymi może i powinna zajmować się dana jednostka165, a w szczególności rzeczowy zakres działania, w którym dany podmiot realizuje swoje kompetencje166. Za nieuprawniony należy zatem 163

Mączyński A., Podkowik J., Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 191, pod red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis 2016.

164 Mączyński A., Podkowik J., Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 191, pod red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis 2016.

165 Dawidowicz W., Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1970, s. 41 166 Góralczyk W., Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 42

66

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

uznać pogląd, zgodnie z którym zadania danego podmiotu podlegają różnicowaniu ze względu na to, w jakim akcie prawnym zostały uregulowane. Podzielić należy pogląd tych autorów, którzy stoją na stanowisku, że punktem wyjścia oceny legitymacji danego podmiotu jest analiza przepisów prawa określających zakres jego działania. Nie ma znaczenia ranga tych przepisów, zawsze jest jednak konieczne wskazanie konkretnego przepisu, który zalicza daną sprawę do zakresu działania podmiotu inicjującego postępowanie167. Również TK wyraził podobne zapatrywanie sprowadzające się do tego, że zakres działania podmiotu (wnioskodawcy) musi być normatywnie wyznaczony, co oznacza, że musi wynikać z Konstytucji bądź z ustawy lub ze statutu, jeśli ustawa zezwala na jego statutowe doprecyzowanie.

Zakres przedmiotowy kontroli wynikającej z art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 1 Konstytucji RP należy rozstrzygać na podstawie przepisów normujących zakres działania organizacji pracodawców. Katalog spraw objętych działaniem podmiotu uprawnionego do zainicjowania kontroli konstytucyjności powinien wynikać z aktu prawnego, który reguluje funkcjonowanie organizacji pracodawców. Inaczej rzecz ujmując, kontrola konstytucyjności ma obejmować te akty prawne, które mogę mieć wpływ na funkcjonowanie podmiotów reprezentowanych przez organizację pracodawców. Ustawa z dnia 23 maja 1991 roku o organizacjach pracodawców168 w art. 5 określa kompetencje organizacji pracodawców. Podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej

oraz

organów

samorządu

terytorialnego.

W

praktyce

orzeczniczej

TK

konsekwentnie utrzymywany jest pogląd prowadzący do ograniczenia legitymacji czynnej organizacji pracodawców w zakresie inicjowania postępowań w trybie art. 188 Konstytucji RP. Sąd konstytucyjny wyraża zapatrywanie, że sformułowanie ograniczające kontrolę konstytucyjności do spraw dotyczących zakresu działania organizacji pracodawców skłania do tego, że wnioski składane przez te organizacje powinny ograniczać się wyłącznie do aspektów związanych z obszarem stosunku pracy. Sfera możności działania organizacji pracodawców została ujęta expressis verbis w art. 5 ustawy i z tego względu, to unormowanie powinno stanowić wyjście dla określenia katalogu spraw dotyczących zakresu działania tych organizacji. Jeżeli ustawodawca zdecydował, że jedną z funkcji organizacji pracodawców jest 167 168

Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 191, Warszawa 2009, s. 857 Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2029

67

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

obrona interesów gospodarczych pracodawców, to TK jest tym związany, w przeciwnym razie należałoby mówić o samostanowieniu prawa przez sąd konstytucyjny. Dlatego też dotychczasową praktykę orzeczniczą należy uznać za niedopuszczalną. Gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie kontroli konstytucyjności wyłącznie do spraw dotyczących sfery zatrudnienia, to takie wyłącznie powinno wprost wynikać z redakcji art. 191 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 czerwca 2014 r.169 Trybunał stanął na stanowisku, że zakres działania organizacji pracodawców, w tym Konfederacji Lewiatan, wyznaczony przez odpowiednie przepisy ustawy o organizacjach pracodawców oraz statutu tejże organizacji nie jest tożsamy z tym zakresem, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Nie każda sprawa wskazana m.in. w art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców będzie mogła zostać zaliczoną do katalogu spraw objętych zakresem działania organizacji pracodawców w rozumieniu konstytucyjnym. W referowanym postanowieniu Trybunał stwierdził co prawda, że kwestionowane we wniosku ustawy z 1997 r. i 2013 r. mogą dotyczyć zakresu działania organizacji pracodawców, lecz odwołując się do autonomicznej wykładni art. 191 ust. 2 Konstytucji uznaje, że związek ten nie jest wystarczający. Nie spełnia on bowiem dodatkowych kryteriów „konstytucyjnego rozumienia pojęcia spraw objętych zakresem działania organizacji", które zdaniem TK wymagają np. by kwestionowany akt normatywny „dotyczył bezpośrednio" zakresu działania organizacji pracodawców.

Ustawodawca expressis verbis wskazuje, że kwestionowany akt prawny ma jedynie dotyczyć spraw objętych zakresem działania organizacji, nie różnicując przy tym, na ile ten związek ma być pośredni czy bezpośredni. Ponadto, nie stopniuje zakresu objęcia spraw działaniem danej organizacji. Istotne jest jedynie zachowanie związku funkcjonalnego pomiędzy aktem prawnym a zakresem działania danej organizacji. Wykładnia językowa tego przepisu nie budzi zatem wątpliwości, które z przesłanek należy zrealizować, aby uznać, że dany podmiot jest uprawniony do zainicjowania abstrakcyjnej kontroli prawa. Niezrozumiałe jest z jakiej przyczyny sąd konstytucyjny kieruje się wykładnią funkcjonalną, kiedy interpretacja normy prawnej wynikająca z zastosowania wykładni językowej nie budzi wątpliwości. Stwierdzenie, że podmiotowy i przedmiotowy aspekt legitymacji szczególnej podlega ścisłej interpretacji, nie może prowadzić do wykładni zawężającej ograniczającej legitymację czynną organizacji pracodawców. Trybunał uznał, że legitymacja ogólnokrajowych władz organizacji

169

Postanowienie TK z dnia 24.06. 2014 r., sygn. akt: Tw 2/14

68

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

zawodowych organizacji pracodawców i organizacji zawodowych nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii takich organizacji, przyznanych im w statutach, ustawach lub niektórych przepisach konstytucyjnych. W tym stanie rzeczy, ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców mogą kwestionować unormowania dotyczące zatrudniania pracowników oraz bezpośrednio kształtujące relacje między pracodawcą a pracownikiem.

Wniosek takiej organizacji może dotyczyć wyłącznie interesów jej członków jako pracodawców, a nie w innych sferach ich zainteresowania, np. ochronie interesów gospodarczych. Pogląd prezentowany przez TK stanowi wyraz naruszenia art.191 ust. 2 Konstytucji RP, który z niejasnych przyczyn podlega wykładni zawężającej. Po raz kolejny należy zwrócić uwagę, że art. 191 ust. 2 Konstytucji RP dotyczy spraw objętych zakresem działania organizacji pracodawców. Ustawodawca w żadnym z przepisów konstytucji nie ogranicza uprawnienia organizacji pracodawców do inicjowania następczej kontroli konstytucyjności jedynie do aspektów związanych z zatrudnianiem pracowników.

KONCEPCJA LEGITYMACJI WYJĄTKOWEJ OPARTEJ NA ZASADZIE ,,REGUŁY – WYJĄTKU”

W orzecznictwie TK została wypracowana koncepcja prowadząca do ograniczenia legitymacji czynnej organizacji pracodawców, tj. koncepcja legitymacji wyjątkowej oparta na zasadzie ,,reguły-wyjątku”. Koncepcja reguły-wyjątku sprowadza się do tego, że podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 Konstytucji RP przysługuje legitymacja ogólna, a zatem kontrola konstytucyjności stanowi swego rodzaju regułę, natomiast legitymację funkcjonalną przysługującą organizacjom pracodawców traktuje się jako wyjątek podlegający ścisłej wykładni, w praktyce orzeczniczej TK – wykładni zawężającej. Twierdzenie, że prawo inicjowania postępowań przez TK przez organizacje pracodawców jest uprawnieniem wyjątkowym, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i stanowi nadinterpretację dokonywaną przez Trybunał, a przez to prowadzi do rygorystycznego ukształtowania warunków wstępnej kontroli na etapie tzw. przedsądu. W porównaniu do podmiotów, którym przysługuje legitymacja ogólna wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1-2 Konstytucji RP, organizacjom pracodawców przysługuje legitymacja funkcjonalna wynikająca z tego, że zakres spraw podlegających kontroli powinien pozostawać w związku z ich zakresem działania. W tym znaczeniu jest to legitymacja szczególna, gdyż zakres kontroli został ograniczony wyłącznie do aktów prawnych dotyczących działania tych organizacji. Prawo 69

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

organizacji pracodawców nie powinno być jednak traktowane wyjątkowo, lecz jako zawężenie uprawień do konkretnych spraw, czego nie można utożsamiać. Koncepcja reguływyjątku wyrażona po raz pierwszy w postanowieniu z dnia 15.12.2003 r., Tw 74/02 nie zyskała aprobaty wszystkich sędziów TK. Jak słusznie zauważył sędzia TK M. Wyrzykowski w uzasadnieniu do zdania odrębnego tego wyroku, legitymacja ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz organizacji pracodawców i organizacji zawodowych jest „zwykłym” uprawnieniem konstytucyjnym, tyle że obciążonym warunkiem, z czego nie można wyprowadzić wniosku o wyjątkowym charakterze tego uprawnienia 170. Jak dalej wyjaśnia, w konstytucji występują regulacje, które mają charakter reguły-wyjątku, jednak ustrojodawca posługuje się przy tym inną konstrukcją przepisu. Jako przykład wskazuje instytucję kontrasygnaty aktów urzędowych Prezydenta. Szczególnego charakteru tego uprawnienia, nie można utożsamiać ze stwierdzeniem, że ma ono wymiar wyjątkowy.

Pojęcie szczególnego charakteru odnosi się do ust. 1 tego przepisu, którego zakres podmiotowy i przedmiotowy jest szerszy aniżeli treść ust. 2. W ocenie M. Wyrzykowskiego nie ma ani normatywnych (konstytucyjnych), ani doktrynalnych podstaw dla stwierdzenia, że uprawnienia podmiotów innych niż określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 mają charakter „reguły”, zaś wyjątkiem są uprawnienia innych podmiotów określonych w tym artykule Konstytucji. W tym stanie rzeczy podnieść trzeba, że stanowisko TK nie znajduje oparcia w żadnym akcie normatywnym. Nie można więc mówić tutaj o zastosowaniu przez TK wykładni językowej, funkcjonalnej jak i systemowej. Niestety, zapatrywanie to stanowi efekt prawotwórczej interpretacji poczynionej przez TK. ROLA ORGANIZACJI PRACODAWCÓW W OBROCIE PRAWNYM ORAZ ZAKRES ICH KOMPETENCJI

Trybunał Konstytucyjny błędnie utożsamia pojęcie i zakres działania organizacji pracodawców ze zdefiniowanym w kodeksie pracy pojęciem pracodawcy. Rola organizacji pracodawców została expressis verbis określona w ustawie o organizacjach pracodawców i w żadnym wypadku zakres działania tych organizacji nie pokrywa się ze sferą funkcjonowania pracodawców. Organizacje pracodawców zostały powołane nie tylko do tego, aby reprezentować interes pracodawców dotyczący sfery stosunku pracy, lecz również

170

Uzasadnienie zdania odrębnego do postanowienia TK z dnia 28.01. 2004 r., sygn. akt: Tw 74/02

70

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

aspektów gospodarczych, na co wskazuje określnie przez ustawodawcę, że jedną z funkcji organizacji pracodawców jest obrona interesów gospodarczych pracodawców. Organizacje pracodawców reprezentują, zgodnie z treścią art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców również interesy gospodarcze zrzeszonych członków, co umożliwia polskim organizacjom pracodawców wykonywanie zadań organizacji pracodawców i organizacji gospodarczej za pomocą jednej formuły prawnej. Pojęcie organizacji pracodawców w rozumieniu ustawy o organizacjach

pracodawców

mieści

zatem

w

sobie

zarówno

uprawnienie

do

reprezentowania interesów jej członków dotyczących sfery zatrudnienia oraz tych dotyczących otoczenia gospodarczego, których należy upatrywać, jako ściśle powiązanych z wykonywaniem funkcji pracodawcy. Kompetencje organizacji pracodawców nie powinny być zatem zawężane wyłącznie do aspektów związanych z zatrudnieniem. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 Konwencji MOP nr 87, organizacje pracodawców mają prawo opracowywania swych statutów i regulaminów wewnętrznych, swobodnego wybierania swych przedstawicieli, powoływania swego zarządu, działalności oraz układania swego programu działania. Nie jest przy tym wskazane, że ich działalność ogranicza się jedynie do sfery zatrudnienia. Definicji podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, tj. związków zawodowych, organizacji pracodawców i organizacji zawodowych nie powinno się ustalać poprzez odwołanie się do przepisów konstytucyjnych, które posługują się samymi nazwami, nie zaś

jak niekiedy czyni się w orzecznictwie

i w literaturze, przez odesłanie do przepisów ustawowych regulujących status prawny tych podmiotów. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi podmioty stanowiące jedną ze stron stosunku pracy, przy czym chodzi o pracowników i pracodawców w rozumieniu konstytucyjnym, nie zaś wynikającym z przepisów ustawowych. Po pierwsze, konstytucja w obowiązującym brzmieniu nie zawiera definicji organizacji pracodawców, co powoduje konieczność odwoływania się bezpośrednio do ustawy o organizacjach pracodawców. Powstaje pytanie, w jaki sposób ustalić zakres spraw objętych działaniem organizacji pracodawców, jeżeli konstytucja nie odnosi się do tej kwestii w żaden sposób. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca decydując się na uchwalenie ustawy o organizacjach pracodawców miał na celu określenie sfery uprawnień tych podmiotów, które są wiążące również dla TK. Rozpoznając wniosek złożony w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie sposób nie odnieść do ustawy o organizacjach pracodawców, która expressis verbis wskazuje, jaki jest cel, zakres oraz funkcje działania tych organizacji.

Zadania organizacji pracodawców zostały uregulowane przede wszystkim w aktach 71

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

rangi ustawowej oraz w przepisach wewnętrznych, tj. statutach. Z tego względu w literaturze wyróżnia się podstawowe i dodatkowe zadania organizacji pracodawców. Zadania podstawowe zostały określone w konstytucji oraz w ustawach, natomiast dodatkowe wynikają z przepisów wewnętrznych organizacji pracodawców, których celem jest doprecyzowanie przepisów ustawowych. Podkreślić należy, że na sferę działania organizacji pracodawców składają się wszystkie ich zadania, a w szczególności te, które wynikają z konstytucji oraz ustaw. Konstytucja RP do organizacji pracodawców nawiązuje expressis verbis jedynie w art.

59 ust. 2 i 191 ust. 1. W pozostałym zakresie ich zadania wynikają z aktów rangi ustawowej.

Są to przede wszystkim przepisy ustawy o organizacjach pracodawców oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, art. 17 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, art. 24114 § 1 pkt 2 k.p. Dodatkowo organizacjom pracodawców, które są reprezentatywne, ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o radzie dialogu społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego171 przyznaje uprawnienie opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw w sprawach dotyczących m.in. warunków rozwoju społeczno-gospodarczego.

Następnie

rozważania

wymaga

zakres

zastosowania

statutów

organizacji

pracodawców do art. 191 ust. 2 Konstytucji RP. Ustawa o organizacjach pracodawców dość lakonicznie ujmuje kompetencje organizacji pracodawców. Ich doprecyzowanie powinno nastąpić w statuach danej organizacji. Nie ulega wątpliwości, że zadania organizacji pracodawców wymienione w art. 5 ustawy powinny zostać uwzględnione przy dokonywaniu oceny legitymacji czynnej. Natomiast powstają wątpliwości, czy również postanowienia statutów powinny mieć zastosowanie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o organizacjach pracodawców, statut związku pracodawców powinien zawierać podstawowe cele i zadania związku. Jako podstawowy akt prawny regulujący funkcjonowanie danej organizacji z całą pewnością w sposób najbardziej precyzyjny i dokładny określa zakres zadań danej organizacji. Na pytanie, czy statut może stanowić źródło prawa materialnego, należy odpowiedzieć twierdząco. Pogląd taki został wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 września 2009 roku. W orzeczeniu tym stwierdzono, że postanowienia statutu […] w kwestiach uregulowanych w nim na podstawie zawartego w przepisach spółdzielczych odesłania, mogą być uznane za prawo materialne w rozumieniu art. 3931 pkt 1 k.p.c.172”.

171 172

tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1240 Wyrok SN z dnia 30.09.2009 r., sygn. akt: V CSK 86/09

72

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Chociaż ww. orzeczenie odnosi się do spółdzielni, to zapatrywanie w nim zawarte należy odnosić również do innych podmiotów, w tym na organizacji pracodawców.

DZIAŁALNOŚĆ GOSPODARCZA JAKO ATRYBUT PRACODAWCY W ROZUMIENIU ART. 3 K.P.173 Nie ulega wątpliwości, że podstawowym uprawnieniem pracodawców jest zatrudnianie pracowników, a co się z tym wiąże, zakresu działania pracodawców należy upatrywać w sferze stosunku pracy. Jest to wprawdzie podstawowy aspekt działalności pracodawców, ale nie jedyny. Nie można zapominać, że w znacznej większości pracodawcy stanowią jednocześnie przedsiębiorców, a tym samym na ich zakres działania i sposób funkcjonowania oddziałuje szereg czynników niemających żadnego związku ze sferą stosunku pracy. Na działanie pracodawców wpływa zatem szeroko rozumiane otoczenie gospodarcze, które jest regulowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych niemających związku ze stosunkiem pracy. Związanie legitymacji wnioskowej organizacji pracodawców wyłącznie z ochroną ich interesu prawnego jako pracodawcy (strony stosunku pracy), zasadniczo w oderwaniu od rzeczywistości społeczno-gospodarczej, powoduje, że tylko

pewna

część

interesów

pracodawców

może

stanowić

przedmiot

ochrony

w postępowaniu przed Trybunałem174. Podkreślenia wymaga, że w zdaniu odrębnym do postanowienia TK z dnia 30.03.2004 r.175 sędzia Ewa Łętowska stanęła na stanowisku, że Konfederacja Pracodawców Polskich uczestniczy w obrocie prawnym nie tylko jako pracodawca sensu stricto, ale także jako podmiot gospodarczy i dlatego nie można a limine wykluczać możliwości zgłaszania przez nią wniosków o kontrolę konstytucyjności, gdy zaskarżone akty dotyczą kształtowania zasad uczestnictwa w życiu gospodarczym – oczywiście przy każdorazowym dokonaniu kontroli związku wymaganego w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Nie można wnioskować z art. 3 k.p. o tym, że okoliczność wskazania przesłanki jako jedynej cechy, konstytuującej pojęcie pracodawcy jako decydującej o zakresie legitymacji Konfederacji na tle art. 191 ust. 2 Konstytucji 176. W ocenie TK obowiązująca definicja legalna pracodawcy nie daje podstaw do twierdzenia, że zatrudnianie pracowników

173

Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 Niedzielska B., Legitymacja związków zawodowych i organizacji pracodawców do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Lublin 2015, s. 80 175 Postanowienie TK z dnia 30.03. 2004 r., sygn. akt Tw 10/03 176 Uzasadnienie zdania odrębnego do postanowienia TK z dnia 30.03. 2004 r., sygn. akt: Tw 10/03 174

73

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

jest podyktowane wyłącznie prowadzeniem działalności gospodarczej. Świadczy o tym fakt występowania kategorii pracodawców, którzy z założenia nie mogą prowadzić działalności gospodarczej np. przewodniczący klubów lub kół parlamentarnych (art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 19 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora177); oraz posłowie (art. 23 ust. 4 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora), jak również partie polityczne (art. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych 178); czy fundacje (art. 1 i 11 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach179). Trybunał odwołał się do specyficznych podmiotów, które co prawda nie prowadzą działalności gospodarczej, lecz ich udział w rynku zatrudnienia jest na tyle marginalny, że argument TK należy uznać za chybiony. Nie ulega wątpliwości, że większość pracodawców, których zrzeszają organizacje pracodawców prowadzi działalność gospodarczą, co oddziałuje bezpośrednio na sferę zatrudnienia. Na tą kwestię zwraca również uwagę sędzia M. Wyrzykowski, który w zdaniu odrębnym do postanowienia o sygn. akt: Tw 74/02 stanął na stanowisku, że oczywiste jest, że wszyscy (a co najmniej ogromna większość) prowadzący działalność gospodarczą, czyli realizujący konstytucyjną zasadę gospodarki rynkowej, dla realizacji swego celu ekonomicznego zatrudniają pracowników i w tym także sensie są pracodawcami nie tylko w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy, ale przede wszystkim w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

Działalność gospodarcza prowadzona jest w formach prawnych, których elementem składowym jest więź prawna między podmiotem prowadzącym tę działalność (pracodawcą) a osobami zatrudnionymi przez ten podmiot dla realizacji owej funkcji (pracownicy). Ta więź nie powstałaby i nie istniałaby, gdyby nie zasadniczy (by nie powiedzieć - wyłączny) cel istnienia pracodawcy jakim jest działalność gospodarcza. Jest to stwierdzenie tym ważniejsze, że wbrew stanowisku Trybunału atrybutem „pracodawcy” nie przestało być prowadzenie działalności gospodarczej (jak to było w brzmieniu sprzed nowelizacji kodeksu pracy), bowiem ustawodawca nie wyłączył spośród kategorii pracodawców tych, którzy prowadzą działalność gospodarczą180 . Z tego względu jak słusznie już zostało zauważone, pojęcia pracodawcy nie można definiować jedynie przez pryzmat zatrudnienia pracowników.

Konieczne jest więc w tej sytuacji podkreślenie, że stosunki pracy stanowią tylko jedno

177

Dz. U. Nr 73, poz. 350 Dz. U. z 2001r. , poz. 857 179 Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 178

74

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

z kryteriów kształtujących zakres działania wnioskodawcy, będący podstawą dla ustalenia „interesu prawnego” chronionego przez pracodawcę181.

ZMIANA PRZEPISÓW USTAWY O ORGANIZACJACH PRACODAWCÓW ORAZ JEJ WPŁYW NA LINIĘ ORZECZNICZĄ TK Do dnia 22.11.2004 r. art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców stanowił, że podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego. Ustawą z dnia 08.10.2004 r. Dz. U. Nr 240 poz. 2407, która weszła w życie 23.11.2004 r. ustawodawca zdecydował się na wyraźnie sprecyzowanie w treści ustawy o organizacjach pracodawców, że podstawowym zadaniem organizacji pracodawców jest ochrona praw i reprezentowanie interesów związków pracodawców, w tym interesów gospodarczych. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca decydując się na wprowadzenie tej zmiany działał z intencją wyraźnego podkreślenia, że w kręgu zainteresowania organizacji gospodarczych pozostają również aspekty gospodarcze związane z funkcjonowaniem pracodawców. Wydawałoby się, że zmiana przepisów powinna prowadzić do ukształtowania odmiennej linii orzeczniczej. W praktyce jednak TK konsekwentnie wydawał orzeczenia oparte na dotychczasowym stanowisku. TK w jednym z wyroków wprost wyraził zapatrywanie, że przepisy objęte rozpatrywanym wnioskiem Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych odnoszą się do interesów gospodarczych członków Konfederacji, a nie do interesów prawnych jej członków, którzy występują jako pracodawcy182. Intencja ustawodawcy, która spowodowała zmianę brzmienia przepisów ustawy powinna mieć wpływ na kolejne orzeczenia TK, które jednak w dalszym ciągu opierają się na stanowisku prezentowanym przez TK w wyroku z roku 2002. Nie uwzględnienie przez TK zmiany brzmienia art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców stanowi potwierdzenie, że ocena zakresu kompetencji organizacji pracodawców jest dokonywania całkowicie w oderwaniu od przepisów ustaw szczególnych, które regulują funkcjonowanie organizacji pracodawców.

W tym stanie rzeczy, niezależnie od tego, w jaki sposób ustawodawca ukształtowałby zakres kompetencji organizacji pracodawców, TK w dalszym ciągu będzie dokonywał oceny spraw 181 182

Uzasadnienie zdania odrębnego do postanowienia TK z dnia 28.01.2004 r., sygn. akt: Tw 74/02 Postanowienie TK z dnia 28.01.2004 r., Tw 74/02

75

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

wchodzących w zakres działania organizacji pracodawców w sposób naruszający wolę ustrojodawcy. Działanie TK niezaprzeczalnie stanowi przejaw przekroczenia przysługujących mu uprawnień.

PODSUMOWANIE Analiza orzeczeń, w których TK odwoływał się do art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP prowadzi do wniosku, że uprawnienie organizacji pracodawców do występowania z wnioskiem o zbadanie zgodności aktów normatywnych z konstytucją, jest ograniczone wyłącznie do szczególnych przypadków. TK traktuje możliwość inicjowania abstrakcyjnej kontroli legalności prawa przez organizacje pracodawców, jako uprawnienie wyjątkowe. Nie ulega wątpliwości, że ustawodawca ograniczając uprawnienie organizacji pracodawców do inicjowania kontroli konstytucyjności w zakresie spraw objętych ich zakresem działania działał z zamiarem ograniczenia legitymacji tego podmiotu, co nie może jednak równać się z tym, że jest to uprawnienie wyjątkowe. TK nie jest władny do tego, aby oceniać, czy dana sprawa jest objęta zakresem działania danej organizacji, gdyż wynika to expressis verbis z aktu prawnego, który reguluje zakres działania danego podmiotu. Zupełnie inne znaczenie będzie miała ocena przez TK występowania tej legitymacji, jeżeli będzie następowała na podstawie przepisów ustawy o organizacjach pracodawców. W przeciwnym razie kognicja sądu konstytucyjnego wychodzi poza ramy prawne nadane mu przez ustawodawcę.

Należy dostrzec, jakie zagrożenie wywołuje utrzymująca się linia orzecznicza TK, która bez względu na zmianę przepisów prawa i otoczenia gospodarczego, konsekwentnie utrzymuje się w niezmienionym kształcie. Jak słusznie zauważył sędzia TK M. Wyrzykowski w wyniku interpretacji dokonanej przez Trybunał, nastąpiło wyeliminowanie z mechanizmu inicjowania kontroli konstytucyjności ustawodawstwa gospodarczego najbardziej właściwych podmiotów, jakimi są pracodawcy prowadzący działalność gospodarczą. TK dokonał zawężenia swojej kognicji w zakresie spraw związanych z konstytucyjną zasadą swobody działalności

gospodarczej,

wolnej

konkurencji

i

społecznej

gospodarki

rynkowej.

Z niedających się zrekonstruować przyczyn odstąpił od zasady in dubio pro actione, a tym samym blokując realizację zasady in dubio pro libertate economiae183. Podkreślenia wymaga, że pomimo znacznej krytyki wyrażonej przez sędziów TK w stanie spoczynku: Ewę Łętowską

183

Uzasadnienie zdania odrębnego do postanowienia TK z dnia 28.01. 2004 r., sygn. akt: Tw 74/02

76

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

i Mirosława Wyrzykowskiego, ukształtowana w ten sposób linia orzecznicza TK utrzymuje się w niezmienionym kształcie.

SUMMARY The Polish Constitutional Tribunal treats the possibility of initiating an abstract review of the legality of law by employers' organizations as an exceptional right. As Judge of the Polish Constitutional Tribunal Mirosław Wyrzykowski rightly pointed out, as a result of the interpretation made by the Constitutional Tribunal, the most appropriate subjects of employers' economic activity were eliminated from the mechanism of initiating the audit of the constitutionality of economic legislation. It should be stressed that, despite the considerable criticism expressed by the Polish Constitutional Tribunal judges: Ewa Łętowska and Mirosław Wyrzykowski, the developed case-law remains unchanged.

77

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Ustawa Kodeks pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1666) 2. Ustawa o fundacjach z dnia 6 kwietnia 1984 r. (Dz. U. z 1991 r. poz. 203) 3. Ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z dnia 30 listopada 2016 r. (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 2072) 4. Ustawa o organizacjach pracodawców z dnia 23 maja 1991 r. (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 2029) 5. Ustawa o partiach politycznych z dnia 27 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 2001 r. poz. 857) 6. Ustawa o radzie dialogu społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego z dnia 24 lipca 2015 r. (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1240) 7. Ustawia o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 98) 8. Ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora z dnia 19 maja 1996 r. (Dz. U. Nr 73 poz. 350)

Wydawnictwa zwarte:

1. Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 191, Warszawa 2009 2. Dawidowicz W., Zagadnienia ustroju administracji państwowej w Polsce, Warszawa 1970 78

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

3. Góralczyk W., Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986 4. Granat M., Prawo konstytucyjne, Warszawa 2012 5. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 191, pod red. M. Safjan, L. Bosek, Legalis 2016 6. Niedzielska B., Legitymacja związków zawodowych i organizacji pracodawców do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Lublin 2015

79

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

JAROSŁAW SKOWYRA184

TRYBUNAŁ STANU W KONSTYTUCJI RP

TRIBUNAL OF STATE IN THE POLISH CONSTITUTION

słowa kluczowe: Trybunał Stanu, delikt konstytucyjny, pozycja sędziego Trybunału Stanu, wyroki Trybunału Stanu.

keywords: Tribunal of State, constitutional tort, status of Tribunal of State's judge, Tribunal of State's judgements.

STRESZCZENIE Na gruncie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. obowiązuje zasada trójpodziału władzy, przewidziana mocą art. 10 ustawy zasadniczej. W oparciu o powyższą zasadę polski ustrojodawca zastrzegł sprawowanie władzy sądowniczej dla sądów i trybunałów.

Ustrojodawca ukształtował Trybunał Stanu jako szczególny organ, powołany do orzekania w odniesieniu do określonego katalogu podmiotów i tylko w stosunku do takich czynów tych podmiotów, których waga uzasadnia uznanie ich za delikt konstytucyjny. Trybunał Stanu jest zatem szczególną instytucją, mającą za zadanie penalizowanie tych zachowań, które godzą w określone wartości wprowadzone do obrotu prawnego przez ustrojodawcę i ustawodawcę.

Oczywistym jest, iż Trybunał Stanu nie byłby zdolny do wykonywania swoich kompetencji bez zapewnienia mu ku temu stosownych możliwości. Właśnie z uwagi na powyższe 184

Doktorant w Katedrze Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, adwokat (partner) w Skowyra i Leś Kancelaria Adwokatów Spółka partnerska z siedzibą w Warszawie.

80

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

ustrojodawca, a w ślad za nim ustawodawca, wyposażyli Trybunał i orzekających w nim sędziów w określone narzędzia.

EXTRACT

Under the Polish Constitution there is tripartite division of powers (under the Article 10). According to it, judicial power is reserved for courts and tribunals. Tribunal of State is a special institution, which hasa task of penalising behaviours violating specified values introduced into the legal system by the lawmaker. It is obvious, that Tribunal of State would not be able to exercise it's competences without providing it with legal instruments. That is why the lawmaker equipped the Tribunalof State with specific tools.

WPROWADZENIE Uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., a przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym z dnia 25 maja 1997 r. i podpisana przez Prezydenta RP w dniu 16 lipca 1997 r. aktualnie obwiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP, ustawa zasadnicza)185 wprowadziła – do polskiego porządku prawnego zasadę trójpodziału władzy, wyrażoną w treści art.10 ustawy zasadniczej. W doktrynie wskazuje się, iż zasada ta stanowi fundament ustroju państwa, charakteryzując go w podstawowym wymiarze i wskazując ogólny kierunek interpretacji szczegółowych przepisów Konstytucji RP, regulujących kompetencje organów władzy państwowej186.

Oczywistym jest przy tym, iż przywołana zasada jest immanentnie związana z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, zapobiega bowiem kumulacji władzy w obrębie jednej struktury.

Dalej naprowadzić trzeba, iż w myśl art. 10 ust. 2 Konstytucji RP „Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały”. Rozwinięciem przywołanej normy jest art. 173 ustawy zasadniczej, stanowiący: „Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”. Tym samym ustawodawca konstytucyjny wyraźnie zaznacza autonomiczność sądów i trybunałów, a w konsekwencji władzy sądowniczej, wobec 185

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) P. Sarnecki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 2., pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2007, s. 1 186

81

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

innych przejawów władzy.

Wskazać trzeba, iż władza sądownicza ma w obecnym porządku prawnym charakter dwuwymiarowy. Z jednej strony Konstytucja RP, w art. 175, odnosi się do „wymiaru sprawiedliwości” i „sądów wojskowych i trybów doraźnych”, z drugiej zaś rezerwuje pewne aspekty jej wykonywania na rzecz m.in. Trybunału Stanu187. Konsekwencją powyższego są wątpliwości natury doktrynalnej dotyczące klasyfikacji Trybunału Stanu w systemie organów wymiaru sprawiedliwości. W doktrynie pojawiają się bowiem głosy, iż Trybunał Stanu jest organem władzy sądowniczej przy jednoczesnym kwestionowaniu sprawowania przez niego wymiaru sprawiedliwości. Wydaje się jednak, iż nie sposób zlokalizować Trybunał poza systemem wymiaru sprawiedliwości. Sędziowie Trybunału korzystają bowiem z określonych przywilejów, a sam Trybunał Stanu wydaje wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej188.

Jego wyjątkowość wynika zaś z rej przyczyny, iż Trybunał jest instytucją powołaną do orzekania w stosunku do określonych czynów popełnionych przez ściśle określony i zamknięty katalog podmiotów, w konsekwencji zaś sprawuje wymiar sprawiedliwości tylko w tym obszarze.

RYS HISTORYCZNY Przed przejściem do analizy pozycji Trybunału Stanu w obecnie obowiązującej ustawie zasadniczej warto naprowadzić, iż omawiany organ jest silnie zakorzeniony w polskiej tradycji prawa konstytucyjnego, swoją genezą sięga bowiem już Sądu Sejmowego i Konstytucji 3 maja 1791 r.189 Pamiętać jednak trzeba, iż expressis verbis Trybunał Stanu został ukonstytuowany mocą Ustawy z dnia 17 marca 1921 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, powszechnie nazywanej „konstytucją marcową”190. W przywołanym akcie konstytucyjnym pod jurysdykcję Trybunału Stanu oddano delikty konstytucyjne Prezydenta RP w postaci zdrady stanu, pogwałcenia konstytucji i przestępstw karnych (art. 51 konstytucji marcowej). Wskazano nadto, iż Trybunał Stanu jest właściwy do rozpatrywania i wyrokowania w sprawach dotyczących odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów (art. 59 konstytucji marcowej).

187

Drugim, konstytucyjnym organem sprawowania władzy sądowniczej w Polsce jest Trybunał Konstytucyjny Podobnie: K. Działocha, T. Zalasiński, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 5., pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2017, s. 8-9 189 Szerzej: B. Opaliński, Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 2/2011, s. 113-114 190 Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1921 nr 44 poz. 267) 188

82

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Niezależnie od powyższego Ustrojodawca wskazał, iż Trybunał Stanu składał się z 13 osób, tj. Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, jako przewodniczącego, oraz dwunastu członków wybieranych przez Sejm i Senat z poza swego grona, przy czym ośmiu członków wybierał ośmiu Sejm, czterech zaś Senat (art. 64 konstytucji marcowej).

Tak umocowany konstytucyjnie Trybunał Stanu funkcjonował - w oparciu o zasadę trójpodziału władzy - wynikającą z art. 2 konstytucji marcowej, a tego stanu rzeczy nie zmieniła nowela sierpniowa191. Istotne zmiany w zakresie pozycji Trybunału Konstytucyjnego wprowadzono natomiast mocą Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r., tj. mocą konstytucji kwietniowej192.

Wówczas to ustawodawca konstytucyjny wskazał, że odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu – za umyślne naruszenie Konstytucji lub innego aktu ustawodawczego, dokonane w związku z urzędowaniem - ponoszą członkowie rządu (art. 30 konstytucji kwietniowej). Nadto, Trybunał Stanu był powołany do orzekania w sprawach dotyczących wystąpień posłów, przy czym zakres deliktów konstytucyjnych posłów poddany ocenie Trybunału był dwojaki. Z jednej strony bowiem Trybunał orzekał w przedmiocie wystąpień sprzecznych z obowiązkiem wierności wobec Państwa Polskiego albo zawierających znamiona przestępstw ściganych z urzędu (art. 41 konstytucji kwietniowej), z drugiej zaś rozstrzygał w zakresie złamania przez posła lub senatora - działającego we własnym imieniu lub na rzecz osoby trzeciej, w tym na rzecz osoby prawnej - zakazu nabywania dóbr państwowych lub ich dzierżawy, jak również zakazu podejmowania się dostaw i robót rządowych i otrzymywania od rządu koncesji lub innych korzyści osobistych (art. 44 i art. 48 konstytucji kwietniowej).

Odpowiedzialność przed Trybunałem stanu, wedle zasad

ustalonych dla odpowiedzialności ministrów, ponosił również Prezes Najwyższej Izby Kontroli (art. 77 konstytucji kwietniowej). Istotnie zmieniono, w porównaniu do konstytucji marcowej, skład Trybunału. Na gruncie Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. przyjęto bowiem, iż Trybunał tworzy Pierwszy Prezesa Sądu Najwyższego, jako przewodniczący, oraz sześciu sędziów (art. 71 konstytucji kwietniowej). Co ważne, konstytucja kwietniowa w szczególny sposób regulowała pozycję Prezydenta RP w stosunku do Trybunału Stanu. Ustawa zasadnicza nie przewidywała bowiem odpowiedzialności głowy

191

Ustawa z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniająca i uzupełniająca Konstytucję Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. 1926 nr 78 poz. 442) 192 Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935 nr 30 poz. 227)

83

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

państwa przed Trybunałem193, a jednocześnie przyznawała Prezydentowi kompetencje w zakresie powoływania sędziów Trybunału (art. 13 konstytucji kwietniowej).

Warto nadmienić, iż zarówno konstytucja marcowa jak i konstytucja kwietniowa pozostawiły w gestii ustawodawstwa zwykłego uregulowanie szczegółowych zagadnień związanych z organizacją Trybunału Stanu oraz trybem postępowania przed Trybunałem.

Implementacją tej delegacji była ustawa z dnia 27 kwietnia 1923 r. o Trybunale Stanu194 (na gruncie konstytucji marcowej), następnie zaś ustawa z dnia 14 lipca 1936 r. o Trybunale Stanu195 (na gruncie konstytucji kwietniowej).

Przed przystąpieniem do dalszego zarysowania obecności Trybunału Stanu w polskim porządku konstytucyjnym wskazać trzeba, iż obóz komunistyczny, który przejął władzę w następstwie wydarzeń związanych z II wojną światową, zakwestionował konstytucję kwietniową już 1 marca 1943 r., tj. w dacie wydania Deklaracji programowej Komitetu Centralnego Polskiej Partii Robotniczej, gdzie podniesiono konieczność przyjęcia nowych rozwiązań ustrojowych196. Konsekwencją powyższego było wykreowanie – po zakończeniu działań wojennych – stanu, w którym wprawdzie formalnie obowiązywała konstytucja kwietniowa, lecz w praktyce jej postanowienia nie były realizowane.

Stan taki miał miejsce do lutego 1947 r., kiedy to przyjęto tzw. „małą konstytucję”197, regulującą podstawowe zagadnienia ustrojowe nowego państwa polskiego. W art. 27 przywołanego aktu prawnego wskazano, iż „Osobna ustawa powoła organy właściwe do orzekania w sprawach, wynikających z odpowiedzialności konstytucyjnej ministrów oraz z odpowiedzialności Prezydenta Rzeczypospolitej, określonej w art. 51 Konstytucji z dnia 17 marca 1921 r.”. Wykładnia zacytowanej normy nakazuje zatem przyjąć, iż Ustrojodawca nałożył na Ustawodawcę obowiązek ukształtowania aktu prawnego, regulującego procedurę postępowania w sprawach dotyczących deliktów konstytucyjnych. Jednakże, z tak zakreślonego obowiązku Ustawodawca się nie wywiązał.

Z formalnego punktu widzenia Ustawodawca został zwolniony z obowiązku narzuconego „małą konstytucją” (wynikającego z przywołanego powyżej art. 27) wraz z 193

Ten, bowiem, na mocy art. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r., odpowiedzialny był wyłącznie przed Bogiem i historią 194 Ustawa z dnia 27 kwietnia 1923 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. Nr 59, poz. 415) 195 Ustawa z dnia 14 lipca 1936 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. Nr 56, poz. 403) 196 Deklaracja Komitetu Centralnego Polskiej Partii Robotniczej z 1 marca 1943 „O co walczymy” [w:] Dokumenty programowe polskiego ruchu robotniczego, pod red. N. Kołomejczyk i B. Syzdek, Warszawa 1986, s. 281 197 Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1947 nr 18 poz. 71)

84

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

dniem wejścia do obrotu prawnego Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.198. Nowa ustawa zasadnicza, w swoim pierwotnym brzmieniu, pomijała bowiem zagadnienie związane z odpowiedzialnością konstytucyjną funkcjonariuszy publicznych.

Rewitalizacja Trybunału Stanu miała miejsce w 1982 r., na mocy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej 199. Znowelizowana ustawa zasadnicza Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wskazywała - w art. 33b - iż Trybunał Stanu jest powołany do orzekania w sprawach dotyczących odpowiedzialności osób zajmujących określone w ustawie najwyższe stanowiska państwowe, przy czym kognicja Trybunału obejmowała orzekanie o odpowiedzialność za naruszenie Konstytucji i ustaw.

Nadto, w stosunku do osób, które dopuściły się tego rodzaju deliktów Trybunał mógł również orzekać o ich odpowiedzialności karnej za przestępstwa popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem. Nowela konstytucji wskazywała również, iż Trybunał Stanu jest wybierany przez Sejm spoza jego grona i na okres jego kadencji, a funkcję przewodniczącego Trybunału powierzała pierwszemu prezesowi Sądu Najwyższego.

Ustrojodawca sformułował również zasadę niezawisłości sędziów Trybunału, którzy mieli podlegać wyłącznie ustawom. Uregulowanie właściwości, ustroju i reguł postępowanie przed Trybunałem pozostawił zaś ustawodawcy zwykłemu. Z powyższego zadania Ustawodawca wywiązał się ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu200.

Naprowadzić trzeba, że ustrojowa pozycja Trybunału Stanu uległa zmianie dopiero wraz z datą przyjęcia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

W okresie przypadającym na czas pomiędzy upadkiem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a dniem przyjęcia nowej – obecnie obowiązującej – ustawy zasadniczej Trybunał Stanu funkcjonował w ramach zakreślonych w 1982 r.201 ZAKRES KOGNICJI TRYBUNAŁU STANU W obowiązującej ustawie zasadniczej Ustrojodawca poświęcił uregulowaniu pozycji Trybunały Stanu cztery artkuły (od art. 198 do art. 201), lokalizując je w Rozdziale VIII 198

Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. 1952 nr 33 poz. 232) 199 Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. 1982 nr 11 poz. 83) 200 Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. 1982 nr 11 poz. 84 z późn. zm.)

201 Powyższe wynika z art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426)

85

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

„Sądy i Trybunały”. Nadto,

zakres

konstytucyjnej

pozycji

Trybunału

wyznacza

wspominania już ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (dalej: ustawa o Trybunale). Zasady funkcjonowania Trybunału określa również Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 6 lipca 1982 r. w sprawie regulaminu czynności Trybunału Stanu (dalej: regulamin)202.

Stosownie do art. 198 ust. 1 ustawy zasadniczej konstytucyjną odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu - za naruszenie Konstytucji RP lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania ponoszą: Prezydent Rzeczypospolitej, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem, oraz Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. Nadto, odpowiedzialność przed Trybunałem ponoszą również posłowie i senatorowie, o ile prowadzą – wbrew ustawowym warunkom działalność gospodarczą polegającą na osiąganiu korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, ewentualnie o ile – również wbrew ustawowym warunkom nabywają tego rodzaju majątku. Jednakże, do pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu posła lub senatora potrzeba, potrzebna jest uprzednia uchwała Sejmu podjęta na wniosek Marszałka Sejmu, a zakres rozstrzygnięcia Trybunału Sprowadza się do możliwości pozbawienia posła lub senatora mandatu (art. 107 Konstytucji RP).

Podstawą pociągnięcia najważniejszych osób w państwie do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu jest popełnienie przez nich deliktu konstytucyjnego. Istota deliktu została wskazana w art. 199 ust. 1 Konstytucji RP , który wskazuje, iż deliktem jest naruszenie Konstytucji lub ustawy, w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania. Zakres deliktu wyznacza również art. 3 ustawy o Trybunale Stanu, który dodaje, że naruszenie może mieć chociażby nieumyślny charakter. Nadto, delikt konstytucyjny może mieć również zabarwienie gospodarcze, co wynika z treści przywołanego powyżej art. 107 Konstytucji RP. Zaznaczyć trzeba, że w piśmiennictwie zwrócono uwagę, iż tak skonstruowany delikt stanowi materializację formalnej koncepcji deliktu, a to z tej przyczyny, iż

krajowy

Ustrojodawca

nie

przewidział

jakichkolwiek

przesłanek

materialnych

umożliwiających ograniczenie odpowiedzialności konstytucyjnej jedynie do tych naruszeń, które wyrządziły znaczną szkodę w interesach państwa lub naraziły je na wystąpienie takiej 202

Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 6 lipca 1982 r. w sprawie regulaminu czynności Trybunału Stanu (M.P. 1982 nr 17 poz. 135)

86

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

szkody203. Z powyższego zatem widać, iż do przyjęcia, że dany czyn stanowi delikt konstytucyjny potrzeba łącznej aktualizacji czterech przesłanek: 1) konieczne jest naruszenia normy; 2) naruszona norma musi być umocowana w Konstytucji lub ustawie; 3) pomiędzy naruszeniem normy a zajmowanym stanowiskiem lub zakresem urzędowania musi wystąpić stosowny związek; 4) konieczne jest zawinienie w naruszeniu normy.

Przechodząc do analizy wymienionych przesłanek wskazać należy, iż do naruszenia normy może dojść zarówno poprzez działanie, jak i zaniechanie. W warunkach deliktu konstytucyjnego przyjąć należy, iż działaniem jest podejmowanie – przed podmiot podlegający odpowiedzialności przed Trybunałem - aktywności sprzecznej z treścią nomy umocowanej w Konstytucji RP lub ustawie. Zaniecham zaś jest brak tej aktywności w sytuacji, gdy norma wynikająca z Konstytucji RP lub ustawy nakazuje jej podjęcie.

Zaznaczyć jednak przy tym trzeba, że naruszenie normy nie może generować odpowiedzialności karnoprawnej, wówczas bowiem aktualizowałaby się – co do zasady – odpowiedzialność przed sądem karnym, a nie przed Trybunałem Stanu. Toteż naruszenie może mieć jedynie dwojaką postać: prawotwórczą, czyli dotyczącą tworzenia prawa lub decyzyjną, czyli dotyczącą stosowania prawa204.

Wydaje się, iż prostsze jest dokonanie wykładni przesłanki dotyczącej umocowania normy w Konstytucji RP lub ustawie. W tym miejscu należy jednak zastanowić się nad znaczeniem pojęciowym wyrażenia „ustawa” (pojęcie „Konstytucji RP” jest bowiem oczywiste do zdefiniowania), użytym w treści przepisów kształtujących istotę deliktu konstytucyjnego. Wykładania systemowa nakazuje przyjąć, iż chodzi tu o wszelkie przepisy rangi ustawowej, a zatem nie tylko o te zlokalizowane w ustawach, ale również w aktach prawa międzynarodowego ratyfikowanych po uprzedniej zgodzie wyrażonej w ustawie (art.

89 ust. 1 Konstytucji RP) oraz w rozporządzeniach wydanych z mocą ustawy (art. 234 ust. 1 – 2 Konstytucji RP).

Kolejną przesłanką konstruującą delikt konstytucyjny jest naruszenie normy umocowanej w Konstytucji lub w ustawie przez podmiot podlegający odpowiedzialności przed Trybunałem, w związku z zajmowanym

przez ten podmiot stanowiskiem lub

w zakresie jego urzędowania. Doktryna wskazuje, iż termin „w związku z zajmowanym stanowiskiem” dotyczy czynów, które polegają na wykorzystaniu poprzez czynności prawne 203

B. Opaliński, Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 2/2011, s. 121 204 M. Filar [w] Rozważania o prawie karnym. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Profesora Aleksandra Ratajczaka, pod red. A. J. Szwarca, Poznań 1999, s. 95

87

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

lub działania faktyczne, zajmowanego stanowiska, w sposób prowadzący do naruszenia Konstytucji RP lub ustawy205. Z kolei termin "w zakresie urzędowania" obejmuje kompetencje przypisane osobie z racji sprawowania danego urzędu. Zatem dokonanie czynu "w zakresie urzędowania", prowadzącego do odpowiedzialności konstytucyjnej, nastąpi wówczas, gdy podmiotu zdolny do ponoszenia odpowiedzialności przed Trybunałem naruszy Konstytucję RP lub ustawę poprzez niewykonanie lub niewłaściwe wykonanie przyznanych mu tymi aktami kompetencji206.

Ostatnią okolicznością warunkująca delikt konstytucyjny jest zawinienie w naruszeniu normy. Przedmiotowa przesłanka ma wprawdzie charakter poza konstytucyjny, wynika bowiem z ustawy o Trybunale Stanu, jednakże kształtuje granice deliktu konstytucyjnego w sposób równy przesłankom wynikającym z treści ustawy zasadniczej. W doktrynie wskazuje się, iż winę sprawcy deliktu konstytucyjnego ustala się wtedy, gdy można mu zarzucić, że w czasie swego bezprawnego czynu nie posłuchał normy wyrażonej w Konstytucji RP lub w ustawie chociaż można było podporządkowania się normie prawnej od sprawcy wymagać207. Wskazuje się również, że winna jako przesłanka odpowiedzialności winna być rozumiana w sposób właściwy dla doktryny prawa karnego208.

Nadto, zarówno Konstytucja RP jak i ustawa o Trybunale Stanu przewidują, iż Prezydent RP oraz członkowie Rady Ministrów mogą popełnić delikt konstytucyjny, który jednocześnie wypełnia znamiona przestępstwa lub przestępstwa skarbowego.

Ustawa

o

Trybunale

wskazuje,

iż

Prezydent

może

być

pociągnięty

do

odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji, ustawy, za popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego. Pamiętać przy tym należy, iż jeżeli Prezydent dopuści się czynu realizującego znamiona przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, za które nie został postawiony w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, to termin przedawnienia karalności za te przestępstwo (przestępstwo skarbowe) nie biegnie przez czas sprawowania urzędu. Powyższe ma odpowiednie zastosowanie do Marszałka Sejmu i Marszałka Senatu, w okresie tymczasowego wykonywania przez nich obowiązków głowy państwa. Prawo do postawienia Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu 205

K. Działocha, T. Zalasiński, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 5., pod red.

L. Garlickiego, Warszawa 2007, s. 6 206 K. Działocha, T. Zalasiński, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 5., pod red.

L. Garlickiego, Warszawa 2007, s. 7 207 A. Sakowicz, S, Steinborn [w] Konstytucja. Komentarz. T II., pod red. M. Safjana, L. Boska, Warszawa 2016, s. 1331, 208 K. Działocha, T. Zalasiński, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 5., pod red.

L. Garlickiego, Warszawa 2007, s. 12

88

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

przysługuje wyłącznie Zgromadzeniu Narodowemu (art. 145 ust. 2 Konstytucji RP i art. 5a ustawy o Trybunale).

W odniesieniu do członków Rady Ministrów ustawa podaje, iż ponoszą oni odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji RP lub ustaw, a także za przestępstwa lub przestępstwa skarbowe popełnione w związku z zajmowanym stanowiskiem. Ustawa o Trybunale nakłada na prokuratora obowiązek powiadomienia Marszałka Sejmu o przestępstwach lub przestępstwach skarbowych popełnionych przez członka Rady Ministrów w związku zajmowanym stanowiskiem, o ile z tego tytułu zostało wszczęte postepowanie przygotowawcze. Przywołana Ustawa o Trybunale wskazuje również, iż sprawa o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe popełnione przez członka Rady Ministrów w związku zajmowanym stanowiskiem może być przedmiotem rozpoznania prze Trybunałem Stanu, o ile w uchwale Sejmu o pociągnięciu do odpowiedzialności konstytucyjnej tej osoby łączne pociągnięcie do odpowiedzialności konstytucyjnej i karnej uznano to za celowe. W przypadku aktualizacji takiej sytuacji Trybunał Stanu przejmuje do rozpoznania sprawę, która już zawisła przed sądem (at. 2 ust. 4 – 5 ustawy o Trybunale).

Wyłączne prawo do postawienia w stan oskarżenia przed Trybunałem członków Rady Ministrów, jak również innych osób, których delikty konstytucyjne mogą stanowić przedmiot orzeczenia Trybunału (z wyłączeniem Prezydenta), przysługuje Sejmowi (art. 5 ustawy o Trybunale).

Zauważyć jednak trzeba, iż kompetencje zastrzeżone na rzecz Sejmu

przysługują odpowiednio Senatowi w zakresie dotyczącym odpowiedzialności senatorów przed Trybunałem Stanu (art. 26b ustawy o Trybunale).

USTRÓJ TRYBUNAŁU STANU Idąc dalej naprowadzić trzeba, iż wzorem poprzednio przyjmowanych regulacji prawnych, również i obecnie Trybunał Stanu został ukonstytuowany jako organ kolegialny.

W jego skład wchodzi bowiem 19 członków: przewodniczący, dwóch zastępców przewodniczącego i szesnastu członków. Przewodniczącym Trybunału z mocy samej Konstytucji RP jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, pozostałe osoby wchodzące w skład Trybunału są zaś wybierane przez Sejm spoza grona posłów i senatorów na czas kadencji Sejmu (art. 199 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W skład Trybunału Stanu mogą być wybrani obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych, niekarani sądownie, niezatrudnieni w organach administracji rządowej. Wszystkie osoby wybrane do Trybunału składają przed 89

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Marszałkiem Sejmu przyrzeczenie sędziowskie (art. 15 ust 1 i 2 ustawy o Trybunale).

A contrario, z obowiązku złożenia przyrzeczenia zwolniony jest Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, który zasiada w Trybunale nie z wyboru, lecz ex lege.

Pełen skład Trybunał Stanu winien zostać wyłoniony na pierwszym posiedzeniu Sejmu na okres jego kadencji. Tak wybrany Trybunał jest legitymowany do orzekania do czasu wyboru nowego składu Trybunału Stanu (art. 14 ustawy o Trybunale). Ustawa zasadnicza obliguje izbę niższą parlamentu do dokonania takiego wyboru składu Trybunału, żeby zastępcy przewodniczącego Trybunału oraz co najmniej połowa członków Trybunału Stanu posiadała kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego (art. 199 ust. 1 Konstytucji RP). Ustrojodawca nie zakreślił przy tym czy chodzi o kwalifikacje sędziego sądu powszechnego, czy też innego sądu. Jednakże, piśmiennictwo wypracowała stanowisko, iż wystarczające do spełnienia przesłanki „kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska sędziego” będzie posiadanie kompetencji pozywających na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w sądach najniższego szczebla, tj. w sądach rejonowych209.

Sędzia Trybunału Stanu w sprawowaniu swojego urzędu jest niezawisły i podlega tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 199 ust. 3 Konstytucji RP). Gwarantem zachowania tak ukształtowanej pozycji sędziego Trybunału jest immunitet sędziowski. W art. 200 Konstytucji RP Ustrojodawca wskazał, iż członek Trybunału Stanu nie może być bez uprzedniej zgody Trybunału Stanu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności. Nadto, członek Trybunału Stanu nie może być zatrzymany lub aresztowany, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, a i to jedynie wówczas, gdy jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania. O zatrzymaniu sędziego Trybunału należy niezwłocznie powiadomić przewodniczącego Trybunału Stanu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego. Tak ukształtowany immunitet łączy w sobie dwie płaszczyzny. Pierwszą z nich jest immunitet formalny, procesowy, które ze swojej istoty chroni sędziego Trybunału przed pociągnięciem go do odpowiedzialności bez zgody samego Trybunału Stanu. Drugą płaszczyzną jest zaś zapewnienie sędziemu Trybunału nietykalności osobistej. Na gruncie immunitetu sędziego Trybunału wskazać trzeba, iż Konstytucja nie określa, czy immunitet sędziego dotyczy wyłącznie przestępstw, czy też przestępstw

209

Odmiennie: A. Sakowicz, S, Steinborn [w:] Konstytucja. Komentarz. T II., pod red. M. Safjana, L. Boska, Warszawa 2016, s. 1345. Wymienieni autorzy wskazują, że nie jest koniecznym spełnienie wszystkich wymogów niezbędnych do powołanie na urząd sędziego (np. odpowiedniego wieku, posiadania obywatelstwa polskiego), a wystarczającym będzie spełnienie wymogów dotyczących kwalifikacji (wykształcenie, przygotowanie do pełnienia urzędu sędziego)

90

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

i przestępstw skarbowych, jak również tego, czy swoją istotą immunitet obejmuje przestępstwa (i przestępstwa skarbowe) popełnienie przez sędziego w związku z zajmowanym przez niego urzędem, czy też tego rodzaju związek nie ma znaczenia dla możliwości skorzystania przez sędziego z immunitetu. Wykładnia celowościowa zdaje się przemawiać za stanowiskiem, iż immunitet sędziego Trybunału ma możliwie szeroki zakres, bowiem tylko w takiej sytuacji sędzia Trybunału rzeczywiście zyskuje ochronę swojej niezawisłości.

Dodać jeszcze trzeba, że immunitet chroniący sędziego Trybunału jest ograniczony czasowo. Sędzia Trybunału zyskuje tego rodzaju ochronę w momencie złożenia przysięgi sędziowskiej, związanej z wyborem do składu Trybunału, przed Marszałkiem Sejmu, natomiast ochrona ustaje z chwilą zrzeczenia się lub utraty tej funkcji albo z upływem kadencji Trybunału Stanu210.

Pozostając

przy

prezentacji

immunitetu

sędziowskiego

sędziego

Trybunału

przypomnieć trzeba, iż przewodniczącym Trybunału Stanu jest z mocy samej ustawy zasadniczej Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (art. 199 ust. 2 Konstytucji). Następuje tutaj zatem swoisty „zbieg” immunitetów, a to z tej przyczyny, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego korzysta również z immunitetu określonego w art. 49 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o Sądzie Najwyższym211 oraz z immunitetu sędziowskiego, przewidzianego mocą art. 181 Konstytucji. W doktrynie można spotkać stanowisko, iż z uwagi na powyższe przewodniczący Trybunału Stanu nie jest uprawniony do korzystania z immunitetu zarezerwowanego dla członka Trybunału Stanu212. Wydaje się jednak, iż tego rodzaju stanowiska nie mogą zyskać akceptacji, nie ma bowiem normy prawnej, która pozwalałaby wyłączyć Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z katalogu podmiotów uprawnionych do korzystania z immunitetu zarezerwowanego dla sędziego Trybunału Stanu.

Procedurę pozbawienia sędziego Trybunału immunitetu reguluje ustawa o Trybunale.

Zgodnie z nią zgodę na pociągnięcie członka Trybunału Stanu do odpowiedzialności karnej lub na pozbawienie wolności wyraża, w drodze uchwały, Trybunał Stanu, z wyłączeniem członka Trybunału, którego wniosek dotyczy. Uchwała zapada bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej 2/3 członków Trybunału Stanu. O ile jest to możliwe, przed podjęciem wymienionej uchwały Trybunał Stanu wysłuchuje wyjaśnień członka Trybunału

210

Odmiennie: A. Sakowicz, S, Steinborn [w] Konstytucja. Komentarz. T II., pod red. M. Safjana, L. Boska, Warszawa 2016, s. 1354. Wymienieni autorzy dowodzą, iż okres ochrony rozpoczyna swój bieg w momencie wyboru 211 Ustawa z dnia 23 listopada 2003 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1254) 212 A. Bień-Kacała [w:] Prawo konstytucyjne., pod red. Z. Witkowskiego i A. Bień-Kacały, Toruń 2015, s. 532

91

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Stanu, którego wniosek dotyczy. Moment podjęcia uchwały jest niezwykle istotny, bowiem do czasu podjęcia uchwały wyrażającej zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej lub na pozbawienie wolności członka Trybunału Stanu, wolno w stosunku do niego podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki. Nadto, wyrażenie przez Trybunał Stanu przedmiotowej zgody powoduje zawieszenie w czynnościach członka Trybunału Stanu, którego uchwała dotyczy, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.

Ustawa wskazuje również, iż przewodniczący Trybunału Stanu niezwłocznie informuje Trybunał o zatrzymaniu członka Trybunału Stanu i zajętym przez siebie w tej sprawie stanowisku (art. 15 ust. 1 – 5 ustawy o Trybunale).

Osoba powołana w skład Trybunału traci statut sędziego Trybunału Stanu wraz z upływem kadencji Trybunału (art. 15 ustawy o Trybunale). Nadto,

utrata stanowiska

sędziego Trybunału Stanu następuje również wskutek zrzeczenia się funkcji, trwałej utraty zdolności do wykonywania czynności albo skazania prawomocnym wyrokiem sądu. Utratę stanowiska sędziego Trybunału stwierdza – w drodze postanowienia – Marszałek Sejmu, informując o tym Sejm. W przypadku utraty statusu sędziego Trybunału w okresie kadencji Trybunału. Sejm dokonuje wyborów uzupełniających (art. 17 ust. 1 – 2 ustawy).

POSTĘPOWANIE PRZED TRYBUNAŁEM STANU W aktualnym stanie prawnym postępowanie przed Trybunałem ma charakter postępowania dwuinstancyjnego, w toku którego – co do zasady – zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania karnego. Zwraca uwagę okoliczność, że w postępowaniu przed Trybunałem Stanu oskarżeni, świadkowie i biegli zwolnieni są od obowiązku zachowania w tajemnicy informacji niejawnych (art. 18 ust. 1 – 5 ustawy o Trybunale).

Zaznaczyć należy, iż informacją niejawną jest - stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych213 – każda informacja, będącą również w trakcie opracowywania, niezależnie od sposoby i formy jej wyrażenia, której nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne.

Orzekając w pierwszej instancji Trybunał orzeka w składzie złożonym z pięciu sędziów, tj. przewodniczącego i czterech członków. Z kolei, w drugiej instancji Trybunał orzeka w składzie złożonym z przewodniczącego i sześciu członków, z wyłączeniem sędziów, 213

Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1167)

92

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

którzy uczestniczyli w rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji. Orzeczenia wydawane poza rozprawą zapadają w składzie trzyosobowym, złożonym z przewodniczącego i dwóch członków. Nadto, jeśli przy rozpatrywaniu sprawy wyłoni się zagadnienie prawne wymagające zasadniczej wykładni ustawy, Trybunał może odroczyć rozpatrywanie sprawy i przekazać zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Trybunału Stanu (art. 19 ust. 1 – 4 ustawy o Trybunale). Niewątpliwie istotną wadą aktualnej ustawy o Trybunale jest brak normy zakreślającej zasady dobru składu sędziowskiego, co może rodzić zastrzeżenia dotyczące niezawisłości i bezstronności sądu. Co więcej, brak jest też normy nakazującej powołanie do składu rozpoznającego określoną sprawę członka (lub członków) Trybunału, który posiada kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska sędziego. Do poruszonej kwestii w wąski sposób odnosi się regulamin Trybunału, który – w § 2 - wskazuje, iż to Przewodniczący Trybunały wyznacza skład orzekający, jednak taka regulacja nie może być uznana za wystarczającą. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której w danej instancji sprawę rozstrzygnie skład Trybunału złożony w całości z członków nieposiadających odpowiednich kwalifikacji prawniczych.

Granice rozpoznania sprawy zawisłej przed Trybunałem zakreśla art. 20 ustawy, który stanowi, iż Trybunał Stanu rozpatruje sprawę w granicach określonych w akcie oskarżenia.

W tym samym miejscu Ustawodawca wskazał, że Trybunał nie może przekazać sprawy Zgromadzeniu Narodowemu, Sejmowi albo Senatowi w celu uzupełnienia lub rozszerzenia przeprowadzonego postępowania, a oskarżyciel nie może zarzucić oskarżonemu innych czynów niż objęte aktem oskarżenia. Postępowanie przed Trybunałem jest – co do zasady – jawne, a wyłącznie jawności rozprawy może uzasadnić wyłącznie wzgląd na bezpieczeństwo państwa lub ochronę informacji niejawnych o klauzuli tajności „tajne” lub „ściśle tajne” (art. 20b ustawy o Trybunale).

W postępowaniu przed Trybunałem oskarżony ma możliwość ustanowienia obrońcy, ale tylko wówczas, gdy udział obrońcy jest konieczny. Obrońcą może być jedynie adwokat lub radca prawny (art. 20a ust. 1-2 ustawy).

Wydaje się, iż zakreślenie możliwości skorzystania z usług obrońcy jedynie do „koniecznych” sytuacji nie jest trafione. W tym zakresie trzeba bowiem pamiętać, iż postępowanie przed Trybunałem toczy się według skomplikowanych reguł określonych przepisami procedury karnej, a możliwość skorzystania z usług profesjonalnego pełnomocnika leży w interesie oskarżonego. Nadto, taka konstrukcja przywołanej normy rodzi wątpliwości, czy przesłanka „konieczności” jako warunek dopuszczenia do czynnością 93

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

obrońcy musi być spełniona w stosunku do całego postępowania, czy też jedynie do jego części, np. do konkretnej czynności procesowej. Akceptacja pierwszego wariantu łączyłoby się z koniecznością przyjęcie, iż wystąpienie – w toku całego postępowania – nawet jednej czynności, którą skład orzekający zakwalifikuje jako czynność mogąca odbyć się bez „koniecznego” udziału obrońcy uzasadnia odmowę dopuszczenia obrońcy w całym postępowaniu.

Za delikty konstytucyjne, o ile nie wypełniają znamion przestępstwa lub przestępstwa skarbowego, Trybunał Stanu wymierza łącznie lub osobno następujące kary: 1) utratę czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach Prezydenta, w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego; 2) zakaz zajmowania kierowniczych stanowisk lub pełnienia funkcji związanych ze szczególną odpowiedzialnością w organach państwowych i w organizacjach społecznych; 3) utratę wszystkich albo niektórych orderów, odznaczeń i tytułów honorowych.

Nadto, w stosunku do posłów i senatorów, których postawiono w stan oskarżenia w związku z prowadzeniem przez nich – wbrew ustawowym warunkom - działalności gospodarczej polegającej na osiąganiu korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego, ewentualnie w związku z nabywaniem tego rodzaju majątku Trybunał orzeka pozbawienie ich mandatu. Trybunał Stanu jest również władny do wydania orzeczenia mocą którego złoży Prezydenta

z

urzędu.

W

stosunku

zaś

do

wszelkich

podmiotów

ponoszących

odpowiedzialność przed Trybunałem może on, z uwagi na znikomy stopień społecznej szkodliwości czynu lub szczególne okoliczności sprawy, poprzestać na uznaniu winy oskarżonego (art. 25 ust. 1- 4 ustawy). Ustawa o Trybunale przyznaje mu również prawo do orzeczenia kary lub środka karnego za czyny stanowiące przestępstwo lub przestępstwo skarbowe (art. 26 ustawy).

PODSUMOWANIE Z przeprowadzonej analizy zauważyć można, iż Trybunał Stanu – w myśl obecnie obowiązujących rozwiązań – jest instytucją silnie powiązaną z Sejmem. Świadczy o tym powiązanie okresu kadencji Trybunału z okresem kadencji Sejmu. Połącznie tej okoliczności z faktem, iż to Sejm wybiera sędziów Trybunału (z wyłączaniem przewodniczącego Trybunału) rodzi pewnego rodzaju niebezpieczeństwo. Można bowiem założyć, iż w przypadku zdobycia przez jedną z opcji politycznych znacznej przewagi w parlamencie 94

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

opcja ta wyłoni taki skład Trybunału, który dokona wykładni pojęcia deliktu konstytucyjnego w sposób oczekiwany przez rządzące środowisko polityczne. W konsekwencji zaś, teoretycznie możliwa byłaby sytuacja, w której prezydent pochodzący z innej opcji zostałby postawiony w stan oskarżenia – przez Zgromadzenie Narodowe zdominowane przez rywalizujące z nim środowisko polityczne - przed Trybunałem Stanu, a Trybunał – wyłoniony i zdominowany przez tą dominująca siłę – orzekłby o złożeniu Prezydenta z urzędu umożliwiając tym samym przeprowadzenie wcześniejszych wyborów.

Inną wadą obowiązujących przepisów jest brak regulacji odnoszących się do mechanizmu powoływania składu orzekającego w danej sprawie. Tego rodzaju kwestia, niezwykle istotna z punktu widzenia oskarżonego, winna być w sposób klarowny i jednoznaczny uregulowana w przepisach rangi ustawowej.

Nie można też przejść obojętnie nad zagadnieniem dotyczącym teoretycznej możliwości wyłonienia składu orzekającego złożonego z osób, które nie mają kwalifikacji niezbędnych do pełnienia urzędu sędziowskiego. Jest to o tyle niezrozumiałe, iż Trybunał Stanu stosuje skomplikowaną procedurę karną i trudno przyjąć, iż procedura ta może zostać zachowania lege artis bez znajomości jej skomplikowanej materii.

Na tym tle wysunąć należy postulaty de lege ferenda. Pożądanym jest zatem zagwarantowanie Trybunałowi większej niezależności wobec Sejmu. Przede wszystkim kadencja Trybunału nie powinna być uzależniona od kadencji Sejmu, a wybory sędziów Trybunału winny mieć charakter cząstkowy, analogicznie do wyborów sędziów Trybunału Konstytucyjnego.

Zasadnym jest również wysunięcie wobec Ustawodawcy roszczenia w przedmiocie uregulowania zasad wyboru składu rozpoznającego określoną sprawę. Podobnie, zasadnym jest sformułowanie ustawowego kryterium posiadania przez wszystkich członków Trybunału kwalifikacji niezbędnych do pełnienia urzędu sędziego. Tylko wówczas bowiem oskarżony zyska gwarancję, iż jego postępowanie prowadzone jest w sposób odpowiadający regułom postępowania karnego.

95

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

SUMMARY

On the basis of the conducted analysis it can be noticed that the Tribunal of State is currently strongly connected to the Parliament. It is visible in the relationship existing between Tribunal's term of office and Parliament's term of office and in the fact that the Parliament elects Tribunal's judges. Another imperfection of current rules is lack of regulations relating to a mechanism of appointing the judges ruling in the given case. This kind of issue is extremely important from the point of view of the accused person. Therefore, it should be regulated in a clear and explicit way. It cannot be also ignored there is a theoretical possibility of appointing judges to the Tribunal which do not have necessary credentials to serve as professional judges. Taking into account this background, de lege ferenda demands should be put forward. It is desirable to guarantee that the Tribunal will have greater independence from theParliament. Above all, Tribunal's term of office should not be dependent on Parliament's term of office. It would be also reasonable to introduce regulations concerning composition of judges ruling in the given case and to formulate a statutory criterium of procession of necessary credentials to serve as professional judges by all Tribunal’s judges.

96

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BILBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz.

483) 2. Konstytucja

Polskiej

Rzeczypospolitej

Ludowej

uchwalona

przez

Sejm

Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (Dz.U. 1952 nr 33 poz. 232) 3. Uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 6 lipca 1982 r. w sprawie regulaminu czynności Trybunału Stanu (M.P. 1982 nr 17 poz. 135) 4. Ustawa Konstytucyjna z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. 1935 nr 30 poz. 227) 5. Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1947 nr 18 poz. 71) 6. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i

wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz

o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426) 7. Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1921 nr 44 poz. 267) 8. Ustawa z dnia 27 kwietnia 1923 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. Nr 59, poz. 415) 9. Ustawa z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniająca i uzupełniająca Konstytucję Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz.U. 1926 nr 78 poz. 442) 10. Ustawa z dnia 14 lipca 1936 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. Nr 56, poz. 403) 11. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. 1982 nr 11 poz. 84 z późn. zm.)

12. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. 1982 nr 11 poz. 83) 13. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1167) 14. Ustawa z dnia 23 listopada 2003 r. o Sądzie Najwyższym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1254)

97

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Wydawnictwa zwarte: 1. Dokumenty programowe polskiego ruchu robotniczego, pod red. N. Kołomejczyk i B. Syzdek, Warszawa 1986 2. Konstytucja. Komentarz. T II., pod red. M. Safjana, L. Boska, Warszawa 2016 3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. T. 2., pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2007 4. Prawo konstytucyjne., pod red. Z. Witkowskiego i A. Bień-Kacałz, Toruń 2015 5. Rozważania o prawie karnym. Księga pamiątkowa z okazji siedemdziesięciolecia urodzin Profesora Aleksandra Ratajczaka, pod red. A. J. Szwarca, Poznań 1999 Artykuły: 1. B. Opaliński, Trybunał Stanu w polskim porządku ustrojowym, Przegląd Prawa Konstytucyjnego, nr 2/2011

98

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

MIKOŁAJ ŚLĘZAK214

KRAJOWA RADA SĄDOWNICTWA W KONSTYTUCJI RP

NATIONAL COUNCIL OF THE JUDICIARY OF POLAND IN THE POLISH CONSTITUTION słowa kluczowe: niezawisłość, niezależność, niezawisłość sędziów, niezależność sądów, Krajowa Rada Sądownictwa

keywords: independence, independence of the judges, independence of the courts, National Council of the Judiciary of Poland

STRESZCZENIE W niniejszym rozdziale omówiono zagadnienia związane z Krajową Radą Sądownictwa. W wyniku transformacji ustrojowej pojawiła się konieczność powołania organu, który stałby na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, ponieważ niezależne sądownictwo jest fundamentem demokratycznego państwa. Organ, który miał

214

Doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego (kierunek: Prawo) od 2016 roku.

Absolwent jednolitych studiów magisterskich na kierunku Prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, obecny wiceprezes i założyciel Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej Sapere Aude działającego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Dwukrotny Stypendysta Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w latach 2014/2015 i 2015/2016. Wielokrotny stypendysta Rektora UW i licznych stypendiów regionalnych: Stypendium Prezydenta Miasta Sopotu czy Stypendium Marszałka Województwa Pomorskiego. W polu jego zainteresowań badawczych znajdują się: prawo gospodarcze, historia prawa, prawo upadłościowe, prawo cywilne, prawo pracy oraz prawo handlowe.

99

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

zostać powołany nie mógł przynależeć do żadnej z władz w ramach trójpodziału władzy, bowiem jego zadaniem miało być gwarantowanie tego trójpodziału.

EXTRACT

In this chapter, there are discussed issues connected with the National Council of the Judiciary of Poland. In the wake of the political transformation, the need emerged to establish a body that would protect the independence of the judges and of the courts as the independent judiciary is the fundamental of democratic state. The body that was created could not belong to any of the three powers: legislative, executive and judiciary, as its main task was to guarantee the separations of powers.

WPROWADZENIE Organy wymiaru sprawiedliwości w czasach Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej nie były niezależne, niezawisłość sędziowska także była stosunkowo ograniczona215, dlatego w trakcie transformacji ustrojowej reforma sądownictwa i gwarantowanie mu niezależności i niezawisłości było podstawowym zadaniem. Elementem reformy sądownictwa miało być ustanowienie zasad wyboru sędziów w związku z tym pojawił się postulat powołania Krajowej Rady Sądownictwa.

Rada ta miała składa się z przedstawicieli władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, zaś jej głównymi zadaniami miało być zajmowanie się powoływaniem sędziów oraz sprawami kadrowymi związanymi z ich przenoszeniem na inne stanowiska służbowe, a także sprawy dotyczące przejścia sędziów na emeryturę. By powołać Radę znowelizowano art. 60 Konstytucji PRL, na mocy, którego powoływanie sędziów należało do prerogatyw prezydenta, który działał na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa216. Skład, sposób działania Rady i jej kompetencje określała ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa z dnia 20 grudnia 1989r.217. Do podstawowych zadań Rady należało: strzeżenie niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów, rozpatrywanie kandydatur na stanowiska sędziów i przedstawienie ich prezydentowi, rozpatrywanie i rozstrzyganie wniosków o przeniesienie sędziego na inne miejsce służbowe, wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowisko przez sędziego, który 215

A. Rzepliński, Sądownictwo w PRL, Londyn 1990, s. 48 Ustawa z dnia 7 kwietnia o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1989r., Nr 19, poz. 101) 217 Dz. U. z 1989r., Nr 73, poz. 435 216

100

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

ukończył 65 lat, wyrażanie stanowiska, co do propozycji zmian ustroju sądów oraz w innych sprawach, które dotyczyły warunków ich funkcjonowania, a także zapoznawanie się z projektami

aktów normatywnych dotyczących

sądownictwa218. Mała Konstytucja

z 1992r.219 zawierała analogiczną dyspozycje jak art. 60 znowelizowanej Konstytucji PRL w art. 42 stwierdzając, że Prezydent powołuje sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Konstytucja RP z 1997r.220 dokonała konstytucjonalizacji zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów, jednocześnie powierzając Krajowej Radzie Sądownictwa szczególną rolę w ochronie tych dwóch zasad. Niniejsze opracowanie dotyczy w szczególności zadań i kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa w myśl Konstytucji RP. USTROJOWA POZYCJA KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA Regulacje zawarte w Konstytucji RP z 1997r. nie precyzują pozycji Krajowej Rady Sądownictwa w kontekście trójpodziału władzy. Mając na uwadze systematykę Konstytucji RP z 1997r. możemy stwierdzić, że Rada jest organem władzy sądowniczej, ponieważ została umieszczona w rozdziale ósmym Konstytucji RP, nie jest to jednak właściwy wniosek, bowiem zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji RP władzę sądowniczą sprawują sądy i trybunały221. Powoduje to, że Rada nie może zostać zaliczona do organów władzy sądowniczej. Rada nie jest także organem władzy ustawodawczej czy też organem władzy wykonawczej. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd P. Tulei 222, który stwierdził, że w Konstytucji RP uregulowano różne organy państwa, których nie można w sposób oczywisty i jasny zakwalifikować do jednej z trzech władz, które składają się na klasyczny trójpodział władzy. Przykładem takich organów jest Rzecznik Praw Obywatelskich czy też Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Do takich organów należy także Krajowa Rada Sądownictwa.

Pozycja ustrojowa Krajowej Rady Sądownictwa była także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego223: "[…] Krajowa Rada Sądownictwa jest konstytucyjnym, kolegialnym organem państwa, a jej zadania statuują ją w bezpośredniej bliskości władzy 218

Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalności, pod. red. P. Tulei, Warszawa 2010, s. 62 Ustawa Konstytucyjna z dnia października 1992 r. o 17 wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz. U. z 1992r., Nr 84, poz. 426 220 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

221 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 222 Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalności, pod. red. P. Tulei, Warszawa 2010, s. 68 223 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 219

101

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

sądowniczej, co wynika z systematyki Konstytucji, konstytucyjnie określonego składu Rady i jej kompetencji. Przez niektórych przedstawicieli doktryny prawa (zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001) jest nawet traktowana, jako "niezależny pozajudykacyjny organ władzy sądowniczej"”. W wyroku z dnia 15 grudnia 1999r. Trybunał Konstytucyjny224 stwierdził, że Krajowa Rada Sądownictwa jest „swoistym, samodzielnym, centralnym organem państwowym, którego funkcje powiązane są z władzą sądowniczą”.

Sąd Najwyższy225 wskazał natomiast w uchwale z dnia 23 lipca 1992r., że: „KRS stanowi część struktury centralnych organów administracji wymiaru sprawiedliwości, z pewnymi uprawnieniami właściwymi dla samorządu zawodowego”. Z poglądem tym nie sposób się zgodzić, ponieważ sposób powoływania Rady, a zwłaszcza jej skład, który uwzględnia także osoby, które nie są sędziami, powoduje, że jest to szczególny organ państwa a nie organ samorządu zawodowego. Jak stwierdza P. Tuleja226 sędzia nie może być przedstawicielem organu władzy państwowej, jednocześnie będąc członkiem samorządu zawodowego.

ZADANIA I KOMPETENCJE KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA Zasadniczym zadaniem Krajowej Rady Sądownictwa w myśl Konstytucji RP jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Rada ma, zatem bardzo ważne zadanie, przez stanie na straży tych zasad ma gwarantować prawidłowe egzekwowanie zasady trójpodziału władzy (zasady zawartej w art. 10 Konstytucji RP) w szczególności w relacjach innych władz do władzy sądowniczej. Zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów ma również zabezpieczać możliwość realizacji prawa do sądu, które jest gwarantowane każdemu zgodnie z art. 45 Konstytucji RP. Realizacja podstawowego zadania Rady powoduje również możliwość zrealizowania jednego z podstawowych praw człowieka, jakim jest prawo do sądu227.

Zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów dotyczy sądów powszechnych, wojewódzkich sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i sędziów pracujących w tych sądach. Stanie na

224

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 1999r., sygn. P 6/99 Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992r., sygn. III AZP 9/92 226 Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalności, pod. red. P. Tulei, Warszawa 2010, s. 70 227 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 225

102

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

straży niezawisłości i niezależności sędziów Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu nie należy do zadań Krajowej Rady Sądownictwa228.

Realizacji głównego zadania Rady mają służyć jej poszczególne kompetencje, które pozwalają podejmować działania, które wzmacniają niezależność i niezawisłość, a także podejmować czynności prewencyjne, które uchylają różnego rodzaju zagrożenia229.

W doktrynie230 wyróżnia się następujące kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa, do których należy: przenoszenie sędziego na inne miejsce służbowe lub w stan spoczynku, wnioskowanie o powołanie sędziego, kontrola poprzez zbieranie informacji o działalności sądów, a także opiniowanie. W odmienny sposób kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa przedstawia L. Kubicki231. Według L. Kubickiego Rada ma następujące kompetencje: po pierwsze bada i sprawdza sposób egzekwowania gwarancji niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów, a także podejmowanie działań naprawczych w przypadku naruszenia tych gwarancji; po drugie wykonuje samodzielnie przyznane jej prerogatywy; po trzecie ocenia stan ustawodawstwa pod kątem wartości, których strzeżenie jest zadaniem Rady; po czwarte analizuje warunki działalności sądów, stan kadry sędziowskiej oraz jej status zawodowy i materialny. Z kolei Trybunał Konstytucyjny232 z obowiązku stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów wyprowadza następujące zadania dla Rady: 1) rozpatrywanie i ocenianie kandydatur na urząd sędziowski na stanowiskach sędziów SN i NSA oraz na stanowiskach sędziów w sądach powszechnych, wojewódzkich sądach administracyjnych i sądach wojskowych oraz przedstawianie Prezydentowi wniosków o powołanie tych sędziów; 2) rozpatrywanie wniosków o przeniesienie sędziego w stan spoczynku i ich wystąpień o powrót na stanowisko sędziowski; 3) wyrażanie opinii w sprawie powołania i odwołania prezesa albo wiceprezesa sądu powszechnego albo sądu wojskowego; 4) uchwalanie zbioru zasad etyki zawodowej sędziów i czuwanie nad ich przestrzeganiem; 5) wypowiadanie się o stanie kadry sędziowskiej i ustalanie kryteriów oceny kandydatów na stanowiska sędziowskie, przeprowadzanej przez prezesów sądów okręgowych i apelacyjnych; 6) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów oraz 228

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2015r., sygn. K 35/15 L. Kieres, KRS strażnikiem niezależności sądów i niezawisłości sędziów, Krajowa Rada Sądownictwa Kwartalnik , nr 2(15)/2012, s. 17 230 T. Ereciński, Rola rady sądownictwa w państwie demokratycznym, Przegląd Sądowy, nr 5/1994, s. 14; por. M. Stych, Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002, s. 47 231 L. Kubicki, Krajowa Rada Sądownictwa jako strażnik niezawisłości sędziowskiej, [w:] Niezawisłość sędziowska: materiały konferencji naukowej zorganizowanej przez Sąd Najwyższy i Instytut Państwa i Prawa PAN w dniu 20 kwietnia 1990 r. w Popowie, pod red. J. Gaja, Warszawa 1990, s. 35-36 232 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. K 40/07 229

103

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

opiniowanie projektów aktów prawnych dotyczących wynagrodzeń sędziowskich; 7) wyrażanie stanowiska w sprawach dotyczących sądów i sędziów, wniesionych pod obrady Rady przez Prezydenta RP oraz inne organy władzy publicznej i organy samorządu sędziowskiego.

Powiązanie głównego zadania Krajowej Rady Sądownictwa z prawem do sądu, które jest zagwarantowane w art. 45 Konstytucji RP, powoduje, że Rada powinna podejmować takie wysiłki, by każdy obywatel mógł realizować swoje prawo do bezstronnego sądu233.

Powoduje to, że zadaniem Rady jest kontrolowanie wzajemnych relacji innych władz z władzą sądowniczą, tak by żadna z władz nie ingerowała w działanie władzy sądowniczej, a także by władza sądownicza nie ingerowała w kompetencje pozostałych władz234.

Nadmierna ingerencja, którejkolwiek z władz powinna być rozumiana jako ingerencja, która kwestionuje lub zagraża niezależności i niezawisłości. W zakresie realizacji prawa do sądu Krajowa Rada Sądownictwa powinna kontrolować także stopień przestrzegania praw człowieka w orzecznictwie sądów235.

Podstawowe zadanie Rady rzutuje także na wykonywanie przez Krajową Radę Sądownictwa kompetencji wnioskujących, które polegają na przekładaniu Prezydentowi RP propozycji kandydatów na sędziów. Rada powinna uwzględniać przy przekładaniu kandydatów interes wymiaru sprawiedliwości, a także oczekiwania uczestnika postępowania w sprawie nominacji na stanowisko sędziego236. Podstawowe zadanie Rady powinno mieć również odniesienie w polityce awansów zawodowych. Awanse sędziowskie powinny otrzymywać te osoby, które rozszerzają swoje kompetencje zawodowe, co gwarantuje także wyższy poziom niezawisłości237.

Istotnym uprawnieniem Krajowej Rady Sądownictwa jest opiniowanie aktów prawnych, które mogą mieć wpływ na niezależność sądów i niezawisłość sędziów238.

Podkreśla to również Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie239: „Uprawnienie Krajowej Rady Sądownictwa do zajęcia stanowiska stwarza po stronie Sejmu (jego organów) określone obowiązki, a w szczególności obowiązek przekazywania KRS wszelkich projektów 233

M. Chmielewska, Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa i ich wpływ na realizację zasady niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów. Prolegomena, Krytyka Prawa, nr 7/2015, s. 83 234 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 235 M, Chmielewska, Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa i ich wpływ na realizację zasady niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów. Prolegomena, Krytyka Prawa, nr 7/2015, s. 83 236 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 237 M. Stych, Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002, s.60 238 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 239 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 czerwca 1998r., sygn.K 3/98; Zob. też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2007r., sygn. K 39/07

104

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

dotyczących ustroju sądów, obowiązek pozostawienia KRS dostatecznego czasu na zajęcie stanowiska oraz obowiązek rozważenia tego stanowiska, jeżeli zostanie ono przekazane Sejmowi. […] Tym samym także procedura […] przyjmowania [ustaw mających wpływ na niezależność i niezawisłość] musi być oceniana ze znacznie większą drobiazgowością, a naruszenia tej procedury muszą być traktowane ze znacznie większą powagą. Dotyczy to w szczególności naruszeń roli Krajowej Rady Sądownictwa w zajmowaniu stanowiska wobec rozwiązań ustawodawczych. Nadmierne przyspieszenie tempa prac sejmowych i zaniechanie zwrócenia się do Rady o zajęcie stanowiska [...] oraz zaniechanie odczekania stosownego czasu dla zajęcia tego stanowiska przez Radę doprowadziło nie tylko do naruszenia postanowień zawartych w art. 2 ustawy o KRS. Doprowadziło też do uchwalenia przepisu ustawowego o istotnym znaczeniu, w sposób, który nie pozwolił Krajowej Radzie Sądownictwa na realizację jej konstytucyjnego zadania, jakim jest "stanie na straży niezawisłości sędziów i niezależności sądów"". Nieprzekazanie projektu aktu normatywnego do zaopiniowania przez Krajową Radę Sądownictwa może doprowadzić nawet do uznania niezgodności danej ustawy z Konstytucją RP240. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie241 wskazuje, że obowiązek konsultacji projektu aktu prawnego przez Krajową Radę Sadownictwa podlega aktualizacji, jeżeli na etapie postępowania legislacyjnego wprowadzono poprawkę, która w znaczący sposób wpływa na zakres merytoryczny i sposób regulacji projektu242. Obowiązek przekazywania projektów aktów prawnych Krajowej Radzie Sądownictwa jest ściśle powiązany z jej głównym zadaniem, które jest wskazane w art. 186 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że obowiązek ten nie może wykraczać poza granice, które zostały wskazane w tym przepisie243. Przykładem postępowania legislacyjnego, w, którym prawidłowo nie zasięgnięto opinii KRS jest postępowanie dotyczące ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, do którego odniósł się Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku 244: „[…]

KRS nie jest organem powołanym do stania na straży niezależności TK. Sędziowie TK, w przeciwieństwie do pozostałych sędziów, nie mają w składzie KRS swoich przedstawicieli.

KRS nie ma również względem sędziów TK takich kompetencji, jakie ma względem pozostałych sędziów np. w ramach procedury ich powoływania czy procedury ich przeniesienia w stan spoczynku. [...] Jedyną kompetencją konstytucyjnie temu organowi 240

Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 1996r., sygn. K 7/95 242 L. Kieres, KRS strażnikiem niezależności sądów i niezawisłości sędziów, Krajowa Rada Sądownictwa Kwartalnik, nr 2(15)/2012, s. 17 243 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 244 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2015r., sygn. K 35/15 241

105

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

przypisaną, a związaną z TK, jest kompetencja do inicjowania kontroli konstytucyjności aktów normatywnych w takim zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów”.

By wypełnić swoje konstytucyjne zadanie Rada ma również kompetencje w zakresie uchwalenia zbioru zasad etyki sędziowskiej i czuwaniem na przestrzeganiem tych zasad. Rada ma również kompetencje w zakresie postępowania dyscyplinarnego, którego funkcją jest bieżące korygowanie zagrożeń dla zasady niezawisłości. Rada może skierować sprawę do rzecznika dyscyplinarnego, a także może żądać od niego informacji o przebiegu postępowania wyjaśniającego. Rada ma również prawo do złożenia odwołania od wyroku sądu dyscyplinarnego pierwszej instancji, a także postanowień i zarządzeń kończących drogę sądową245.

Warto nadmienić, także, że obowiązek stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów wraz z art. 187 ust. 4 Konstytucji RP określa zakres regulacji ustawowej, która dotyczy Krajowej Rady Sądownictwa246. Na Radę nie można, więc nakładać zadań, które kolidują z jej głównym zadaniem, a także tych zadań, które wykraczają poza granice, które zostały wskazane w Konstytucji RP247.

SKŁADANIE WNIOSKÓW DO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO Kolejną kompetencją Krajowej Rady Sądownictwa jest możliwość wystąpienia przez Radę z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją RP aktów normatywnych, w zakresie w jakim dotyczą niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Kompetencja ta została uregulowana w art. 186 ust. 2 Konstytucji RP. Jak wskazuje K. Zawiślak248 kierowanie wniosków do Trybunału Konstytucyjnego nie jest tyle uprawnieniem Rady, co jej obowiązkiem. W art. 191 ust. 1 Konstytucji RP, który określa krąg podmiotów legitymowanych do wszczynania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym znajduje się odwołanie do art. 186 ust. 2 Konstytucji RP. Legitymacja Krajowej Rady Sądownictwa jest zgodnie z art. 191 ust. 2 Konstytucji RP ograniczona zakresem jej działania, co powoduje, że Krajowa Rada Sądownictwa może 245

M, Chmielewska, Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa i ich wpływ na realizację zasady niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów. Prolegomena, Krytyka Prawa, nr 7/2015, s. 84 246 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 247 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. 40/07 248 K. Zawiślak, Pozycja ustrojowa, kompetencje i skład Krajowej Rady Sądownictwa, Iustitia. Kwartalnik Stowarzyszenie Sędziów Polskich, nr 3(9)/2012, s. 121

106

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

wystąpić z wnioskiem, w przypadku, gdy kwestionowane przez Radę przepisy dotyczą niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Jeżeli Rada zauważy niebudzącą wątpliwości niezgodność z przepisami Konstytucji RP to jej wniosek może nie zostać rozpoznany z uwagi na ograniczoną legitymację procesową249.

W doktrynie można spotkać pogląd zgodnie, z którym ograniczenie legitymacji Krajowej Rady Sądownictwa w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznacza, że nie może ona wystąpić z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy, która reguluje działalność Krajowej Rady Sądownictwa250. Pogląd ten jest niewłaściwy nawet ze względu na praktykę Trybunału Konstytucyjnego, który rozpatrywał wnioski Rady, które dotyczyły ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa251. Podnieść należy, że niezgodne z Konstytucją RP zmiany w ustawie regulującej działalność Rady mogą spowodować, że nie będzie ona mogła wykonywać skutecznie swoich konstytucyjnych zadań. W wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. Trybunał Konstytucyjny wskazał możliwość złożenia przez Radę wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie ustawy regulującej działanie Rady: „Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów i wynikająca stąd zdolność wnioskowa Rady przed Trybunałem obejmuje w efekcie nie tylko czuwanie nad formalnym przebiegiem postępowania nominacyjnego oraz procesu legislacyjnego w sprawach ustrojowo dotyczących tych dziedzin, ale również obronę pozycji ustrojowej samej Rady jako ustanowionej w Konstytucji instytucji o charakterze gwarancyjnym zabezpieczającej rzeczywistą ich niezależność i niezawisłość”252. Dodać należy, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Krajowa Rada Sądownictwa może wystąpić z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy regulującej działalność Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów mają przełożenie na niezależność sądów i niezawisłość sędziów253.

Wniosek Krajowej Rady Sądownictwa nie podlega wstępnej kontroli, niemniej jednak Trybunał Konstytucyjny254 stwierdził w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r., że: „[Trybunał] obowiązany jest zbadać, czy podniesione przez Radę zarzuty nie wykraczają poza zakres działania Rady i jej zdolności wnioskowej (art. 186 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz czy wzorce 249

Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 Tak m.in. P Tuleja [w:] Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalności, pod. red. P. Tulei, Warszawa 2010, s. 70; K. Zawiślak, Pozycja ustrojowa, kompetencje i skład Krajowej Rady Sądownictwa, Iustitia.

Kwartalnik Stowarzyszenie Sędziów Polskich, nr 3(9)/2012, s. 121 251 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. K 40/07 252 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. K 40/07 253 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2015r., sygn. K 35/15 254 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 kwietnia 2008r., sygn. K 40/07 250

107

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

konstytucyjne

wskazane

przez

wnioskodawcę

odnoszą

się

do

Rady i

wartości

konstytucyjnych, na których straży ustrojodawca ją postawił”.

Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego przez Krajową Radę Sądownictwa powinno mieć formę uchwały podjętej na posiedzeniu plenarnym Rady.

Kompetencja ta nie może zostać przekazana innemu gremium działającemu w ramach Krajowej Rady Sądownictwa255. Sama uchwała powinna zostać zaś podpisana tylko przez Przewodniczącego Rady.

PODSUMOWANIE W refleksji uogólniającej należy stwierdzić, że głównym zadaniem Krajowej Rady Sądownictwa jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Dzięki różnym kompetencjom, które posiada Krajowa Rada Sądownictwa możliwe jest wykonanie tego zadania. Krajowa Rada Sądownictwa na mocy Konstytucji posiada również legitymację do składnia wniosków o zbadanie konstytucyjności regulacji, które odnoszą się do niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Krajowa Rada Sądownictwa jest specjalnym organem, którego nie da się zaliczyć do jednej z władz w ramach trójpodziału władzy, a jednocześnie organem, który ten trójpodział władzy ma gwarantować.

SUMMARY

Concluding, it must be stated that the main task of the National Council of the Judiciary of Poland is protecting the independence of the judges and of the courts. Thanks to its various competences, the National Council fulfils this task. This body belongs to none of the three powers: legislative, executive and judiciary, but its main task is to guarantee the separations of powers.

255

M. Chmielewska, Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa i ich wpływ na realizację zasady niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów. Prolegomena, Krytyka Prawa, nr 7/2015, s. 90

108

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

2. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, Dz. U. z 1992r., Nr 84, poz. 426 3. Ustawa z dnia 7 kwietnia o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. z 1989r., Nr 19, poz. 101) 4. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa z dnia 20 grudnia 1989r. (Dz. U. z 1989r., Nr 73, poz. 435)

Wydawnictwa zwarte:

1. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 2. Niezawisłość sędziowska: materiały konferencji naukowej zorganizowanej przez Sąd Najwyższy i Instytut Państwa i Prawa PAN w dniu 20 kwietnia 1990 r. w Popowie, pod red. J. Gaja, Warszawa 1990 3. Krajowa Rada Sądownictwa. XX-lecie działalności, pod. red. P. Tulei, Warszawa 2010 4. Rzepliński A., Sądownictwo w PRL, Londyn 1990 5. Stych M., Krajowa Rada Sądownictwa na tle rozwiązań europejskich, Katowice 2002 Artykuły: 1. Chmielewska M., Kompetencje Krajowej Rady Sądownictwa i ich wpływ na realizację zasady niezawisłości sędziów oraz niezależności sądów. Prolegomena, Krytyka Prawa, nr 7/2015 2. Ereciński T., Rola rady sądownictwa w państwie demokratycznym, Przegląd Sądowy, nr 5/1994

109

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

3. Kieres L., KRS strażnikiem niezależności sądów i niezawisłości sędziów, Krajowa Rada Sądownictwa Kwartalnik , nr 2(15)/2012 4. Zawiślak K., Pozycja ustrojowa, kompetencje i skład Krajowej Rady Sądownictwa, Iustitia. Kwartalnik Stowarzyszenie Sędziów Polskich, nr 3(9)/2012

110

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

MICHAŁ SZYMAŃSKI256

KOMISJA ŚLEDCZA JAKO SZCZEGÓLNY ASPEKT FUNKCJI KONTROLNEJ SEJMU

INVESTIGATIVE COMMISSION AS THE PART OF THE SEJM’S CONTROL FUNCTION słowa kluczowe: sejmowa komisja śledcza, funkcja kontrolna Sejmu

keywords: Sejm's investigative commision, control function of the Sejm

STRESZCZENIE Artykuł 111 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje możliwość powołania sejmowej komisji śledczej. Jest to trzeci typ komisji przewidziany w polskiej ustawie zasadniczej (obok stałych i nadzwyczajnych) oraz szczególna forma wykonywania funkcji kontrolnej przez Sejm. Historycznie nie jest to żadna nowość, pierwsze tego typu działania występowały już w okresie Rzeczpospolitej Obojga Narodów, pojawiły się po odzyskaniu niepodległości w konstytucji marcowej, a aktualnie stały się elementem krajobrazu naszej 256

Student IV roku prawa na Uniwersytecie Jagiellońskim.

111

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

rzeczywistości ustrojowej i politycznej. Komisjom śledczym od samego początku towarzyszyły kontrowersje, ustawa regulująca ich działalność była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, stwierdzono jednak zgodność aktu z Konstytucją.

Sejmowe komisje śledcze powoływane są do wyjaśnienia konkretnej sprawy (zazwyczaj skandalu na tle politycznym) a w ich skład wchodzi do 11 posłów. Struktura komisji powinna odzwierciedlać istniejący w Konwencie Seniorów układ sił. Na czele komisji stoi przewodniczący. Ich niezwykły charakter najlepiej oddaje fakt, że sprawozdanie komisji nie podlega tradycyjnej zasadzie dyskontynuacji.

W Polsce sejmowe komisje śledcze mają szereg kompetencji przypominających instytucje, a nawet bezpośrednio pochodzących z Kodeksu postępowania karnego.

W szczególności warto wspomnieć o obowiązku składania zeznań zgodnie z prawdą pod rygorem odpowiedzialności karnej. Nie zmienia to przy tym faktu, że ich zadaniem jest doprowadzenie do ewentualnej odpowiedzialności politycznej i konstytucyjnej, a nie karnej.

EXTRACT The Article 111 of the Polish Constitution enables creation of a special Sejm’s investigative committees. It is the third type of the parliamentary committees (in addition to permanent and extraordinary ones) that the Polish Constitution allows to create. Those committes are also a special form of the execution of the controlling function of the Sejm.

Those committes are not a modern invention as this type of institution was present before in the Polish-Lithuanian Commonwealth, in the March Constitution etc. Nowadays those committes are crucial elements of Polish legal and political reality. Since its beginning, investigative committees have risen controversies numerous times.

Sejm’s investigative committees are created in order to explain a specific case (mainly political scandals) and consists of 11 deputies. The structure of the committee should reflect the political division in the Seniors Convent. The committee is led by the chairman. Those committees have a variety of competences that resemble the institutions of Code of Criminal Procedure.

112

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

WPROWADZENIE Zgodnie z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej Sejm sprawuje trzy podstawowe funkcje - ustawodawczą, kreacyjną oraz kontrolną. Ostatnią z nich niższa izba parlamentu wykonuje, przykładowo, poprzez coroczne debaty nad wykonaniem przez rząd ustawy budżetowej i głosowanie nad udzieleniem absolutorium, rozpatrywanie sprawozdań Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych czy poprzez coroczne wysłuchanie Rzecznika Praw Obywatelskich w kontekście oceny stanu przestrzegania wolności i praw obywatelskich. Sejm może, w ramach działalności kontrolnej, domagać się informacji od członków rządu oraz odwoływać te osoby z państwowych stanowisk257. W istocie jednak mało który aspekt funkcji kontrolnej Sejmu wzbudza takie zainteresowanie mediów oraz opinii publicznej jak możliwość powołania komisji śledczej.

Wiele może być przyczyn takowego stanu rzeczy. Przede wszystkim doświadczenie ostatnich lat wskazuje, że sejmowe komisje śledcze są powoływane wówczas gdy społeczeństwo wstrząśnięte jest wyjątkowo głośnym skandalem, co powoduje, że obywatele są wyjątkowo zainteresowani przebiegiem pracy komisji. Wreszcie, co nie jest przedmiotem badań stricte prawniczych lecz odnotowaniem (smutnej?258) rzeczywistości stwierdzić należy, że ich prace często zamieniają się w medialny spektakl który przyciąga przed telewizory miliony oglądających zainteresowanych kolejnymi ciętymi ripostami pomiędzy przesłuchującymi i przesłuchiwanymi259.

Niniejszy tekst ma na celu przedstawienie kilku problemów. Pierwszym z nich jest historia umieszczenia w polskiej ustawie zasadniczej możliwości powołania sejmowej komisji 257

http://opis.sejm.gov.pl/pl/funkcjesejmu.php#s2 [dostęp: 15.03.2017].

Artur Ławniczek w komentarzu do Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej pisze, że „w celu rozpoznania spraw mających charakter aferalny i duży ciężar gatunkowy tworzy się komisje śledcze, wyposażając je w prawne możliwości zbadania nagłośnionych przez media nieprawidłowości, budzących zainteresowanie szerokich kręgów społeczeństwa. Praktyka ustrojowa pokazała, że transmitowane w telewizji posiedzenia komisji tego typu mogą mieć duży walor poznawczy i w znacznym zakresie wpływać na przebieg procesów politycznych.”

(Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red. M. Haczkowskiej, Warszawa 2014). W mojej opinii niezmiernie ciężko rozsądzić na ile owa idealistyczna wizja ma pokrycie w rzeczywistości.

259 Najlepszym dowodem potwierdzającym niniejszą tezę jest materiał filmowy dostępny na stronie internetowej telewizji informacyjnej TVN24 "Najciekawsze wypowiedzi posłów z sejmowych komisji śledczych".

Wymownym jest stwierdzenie Andrzeja Czumy, że "My nie jesteśmy widowiskiem medialnym! My jesteśmy komisją!".(http://www.tvn24.pl/wideo/najciekawsze-wypowiedzi-poslow-z-sejmowych-komisjisledczych,275529.html [dostęp: 15.03.2017]). O znaczącej roli sejmowych komisji śledczych z racji na ich specyficzny charakter oraz udział mediów w jej pracach pisał Paweł Sarnecki w następujący sposób "w praktyce instytucja komisji śledczych nabrała po 2003 r. dużego znaczenia politycznego, co wiąże się nie tylko z "aferowym" charakterem spraw, którymi zajmowały się trzy pierwsze ciała tego typu powołane pod rządami Konstytucji RP z 1997 r. Istotną rolę odgrywa również przyjęcie zasady transmitowania przez telewizję obrad tych komisji poświęconych na przesłuchanie świadków, o ile nie są wyjątkowo "utajnione"". (P. Sarnecki, Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2011, s. 257).

258

113

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

śledczej wraz z uwzględnieniem kontekstu geograficznego, drugim - regulacje zawarte w ustawie o sejmowej komisji śledczej. W dalszej części opisane zostały podstawowe informacje dotyczące dziewięciu komisji, z których pierwsza z nich powołana została w roku 2003, zaś ostatnia w 2016. Wreszcie, w formie swoistego podsumowania, opisać należy pewne kontrowersje dotyczące tego czy ów specyficzny aspekt funkcji kontrolnej Sejmu nie staje się pewnym wypaczeniem, swoistą karykaturą wymiaru sprawiedliwości.

HISTORIA SEJMOWYCH KOMISJI ŚLEDCZYCH Tradycje sejmowych komisje śledczych w Polsce sięgają XVII wieku, w praktyce jednak z uprawnień kontrolnych korzystano bardzo nieefektywnie260. Potrzebę istnienia takowego ciała wewnątrz polskiego systemu parlamentarnego dostrzegano po odzyskaniu przez Polskę niepodległości co poskutkowało tym, że Sejm, według słów art. 34 Konstytucji marcowej, mógł „wyłaniać i naznaczać dla zbadania poszczególnych spraw nadzwyczajne komisje z prawem przesłuchiwania stron interesowanych oraz wzywania świadków i rzeczoznawców”261. Jakkolwiek ustawa zasadnicza z 1921 roku nie mówiło sensu stricto o komisji śledczej, to podkreślić należy, że zarówna ona, jak i komisja nadzwyczajna mają ten sam rodowód a jest nim walka parlamentów o uzyskanie jak największej władzy w stosunku do władzy wykonawczej, a której najbardziej radykalnym przejawem były procesy monarchów angielskich i francuskich które odbywały się przed komisjami złożonymi właśnie z parlamentarzystów262. Stwierdzenie, że na początku lat 20. XX wieku polski prawodawca nie przewidział (tylko i wyłącznie z przyczyn językowych i nazewnictwa 263) możliwości 260

B. Secler, Sejmowe komisje śledcze w systemie politycznym RP. Bilans dotychczasowych doświadczeń, Środkowoeuropejskie Studia Polityczne nr 4/2013, s. 210-211 261 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red. M. Haczkowskiej, Warszawa 2014 262 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red. M. Haczkowskiej, Warszawa 2014 263 Relacje pomiędzy komisją nadzwyczajną a śledczą opisuje Ławniczek w sposób następujący "Trudno nie uznać, że komisje śledcze mają nadzwyczajny charakter, co prowadzi do zatarcia różnicy między nimi a nadzwyczajnymi komisjami sensu stricto z art. 110 Konstytucji RP. Te ostatnie w gruncie rzeczy także są powołane „do zbadania określonej sprawy". Przyglądają się wszak one jakiejś sprawie czy problemowi, uznanemu przez Sejm za istotny. W każdym razie uwypuklenie przez Zgromadzenie Narodowe znaczenia komisji śledczych dzięki umieszczeniu ich w osobnym artykule skłania do zastanowienia się nad potrzebą utrzymywania na gruncie konstytucyjnym trójdzielnego podziału komisji sejmowych. Wydaje się, że dzisiejsze komisje nadzwyczajne i śledcze mogłyby z powodzeniem zostać umieszczone w jednym przepisie, podobnym do art. 34 Konstytucji marcowej." (Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red.

M. Haczkowskiej, Warszawa 2014). Jak wykażę dalej stanowisko to, choć nie pozbawione pewnych racji, jest nie do końca uzasadnione w dzisiejszych realiach. Z kolei Stanisław Bułajewski stwierdza jednoznacznie, że Sejm uzyskał możliwość powoływania komisji śledczych właśnie na mocy konstytucji z 1921 roku.

(S. Bułajewski, Instytucja komisji śledczej w Polsce, Studia prawnoustrojowe, nr 11, s. 112) Wreszcie, można przytoczyć monografię Stanisława Marii Przyjemskiego który wskazuje na sześć cech wyróżniających sejmową

114

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

powoływania komisji celem wyjaśnienia afer byłoby nieprawdziwe, najlepszym tego dowodem jest zresztą fakt, że w 1926 roku powołana została komisja sejmowa do zbadania tzw. sprawy „Francopol”.

Konstytucja kwietniowa pozbawiona była regulacji zakładającej możliwość powołania komisji nadzwyczajnej, zawierał je jednak regulamin Sejmu z 1935 roku i na jego podstawie były one powoływane264. Na emigracji komisja nadzwyczajna została powołana przez Prezydenta RP w 1940 roku celem zbadania przyczyn porażki polskich sił zbrojnych podczas wojny obronnej we wrześniu 1939 roku265. W okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej zaniechano tej praktyki266.

Nowela kwietniowa dodała do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej art. 23 ust. 5 który zakładał kompetencję Sejmu do tego by „powołać komisję dla zbadania określonej sprawy” oraz ustalić jej uprawienia i tryb działania267. W grudniu 1995 roku wybuchła w Polsce tzw. afera „Olina”. Minister Spraw Wewnętrznych Andrzej Milczanowski oskarżył z mównicy sejmowej ówczesnego premiera, Józefa Oleksego, o współpracę z rosyjskimi służbami specjalnymi. Była to jedna z największych afer w historii III RP 268.

W Konstytucji RP z dnia 1997 roku przewidziano więc możliwość istnienia aż trzech rodzajów komisji sejmowych. Są nimi komisje stałe oraz nadzwyczajne (przewidziane przez art. 110 ust. 3) oraz śledcze. Dokładna treść tej regulacji, zapisanej w art. 111, brzmi: „Sejm może powołać komisję śledczą do zbadania określonej sprawy” (ust. 1) zaś „tryb działania komisji śledczej określa ustawa” (ust. 2). Czy istnienie takich szczególnych, dodatkowo wydzielonych z komisji nadzwyczajnych, organów ma rację bytu? Wiesław Skrzydło zauważa, że „mogą zaistnieć szczególne okoliczności wymagające zbadania przez Sejm komisję a są nimi: 1. wewnątrz-parlamentarny charakter (w skład komisji wchodzą parlamentarzyści), 2. posiada uprawnienia śledcze, 3. ma na celu zbadanie stanu faktycznego lub prawnego oraz może badać ewentualną odpowiedzialność polityczną lub prawną i wysnuwać konkretne stanowisko w tej sprawie, 4. posiada uprawnienia władcze, również spoza systemu kontroli władzy wykonawczej 5. rezultaty prac komisji służą podjęciu stosownych decyzji przez parlament oraz 6. informowaniu społeczeństwa o sprawie do której zbadania została powołana dana komisja. (S. Przyjemski, Spory kompetencyjne między organami sprawującymi wymiar sprawiedliwości w Polsce, Warszawa 2009).

264 B. Secler, Sejmowe komisje śledcze w systemie politycznym RP. Bilans dotychczasowych doświadczeń, Środkowoeuropejskie Studia Polityczne nr 4/2013, s. 211 265 A. Niżyńska, Komisje śledcze - czy wciąż potrzebne w polskim porządku konstytucyjnym? Sprawozdanie, Warszawa 2010 266 B. Secler, Sejmowe komisje śledcze w systemie politycznym RP. Bilans dotychczasowych doświadczeń, Środkowoeuropejskie Studia Polityczne nr 4/2013, s. 211 267 Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 1989 nr 19 poz. 101), art. 1 ust. 6 268 B. Węglarczyk, Jak rosyjski szpieg wprowadził Polaków w błąd, Gazeta Wyborcza, 25.09.2010; B. Węglarczyk, Czy „Olin” zatrzymać NATO?, Gazeta Wyborcza, 28.09.2010; A. Kublik, Milczanowski: „Olin” był agentem, to nie była żadna prowokacja", Gazeta Wyborcza, 29.09.2010

115

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

określonej sprawy, mającej istotne znaczenie dla państwa i jego interesów”269. Zwraca też uwagę na fakt, że jest ona konsekwencją funkcji kontrolnej Sejmu a powoływanie tego typu ciał jest zarezerwowane dla niższej izby polskiego parlamentu gdyż Senat w funkcji kontrolnej nie uczestniczy270. W wielu nowoczesnych demokracjach istnienie sejmowych komisji śledczych traktowane jest jako klasyczny wręcz instrument kontroli, doskonałym przykładem jest tu Republika Federalna Niemiec, której ustawa zasadnicza z 1949 roku przewiduje utworzenie takiego ciała na wniosek 1/4 posłów, a zatem umożliwia opozycji kontrolę środowiska politycznego rządzącego krajem271. Podobnie Konstytucja Czech z 1992 roku w art. 30 ust. 1 zakłada, że „dla zbadania sprawy o charakterze publicznym Izba Poselska może, na wniosek co najmniej jednej piątej posłów, powołać komisję śledczą”.

Z kolei Konstytucja Ukrainy z 1996 roku zakłada istnienie "tymczasowych komisji śledczych" tworzonych po głosowaniu w których za powołaniem opowiedziała się co najmniej 1/3 składu Rady Najwyższej. Co ciekawe jednak, „orzeczenia i zalecenia tymczasowych komisji śledczych nie mają charakteru wiążącego dla śledztwa i sądu.” (art. 89). Istnienie tworzenia regulacji dotyczących parlamentarnych komisji nie było przy tym wyłącznie wynikiem doświadczeń totalitaryzmu, na gruncie konstytucyjnym na Węgrzech stosowny przepis pojawił się dopiero w nowej Ustawie Zasadniczej z 2011 roku (art. 7 ust. 3).

Prace nad ustawą o sejmowej komisji śledczej rozpoczęły się w maju 1998 roku z inicjatywy 65 posłów. Jej wprowadzenie miało na celu zbliżenie polskiego prawa w tej materii do regulacji występujących w państwach Unii Europejskiej. Nie miało to na celu, co prawda, dostosowanie polskich regulacji do wymogów Wspólnoty gdyż materia ta jest poza obszarem prawa wspólnotowego, ale stawiało Polskę wśród grona - jak już wspomniałem wcześniej - nowoczesnych państw demokratycznych272.

Pierwsze czytanie odbyło się w Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka w lipcu 1998 roku, drugie czytanie w październiku 1998 roku, a 21 stycznia 1999 roku ustawa trafiła na biurko Prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego. W trakcie procesu uchwalania dokumentu zmniejszono maksymalną liczbę posłów-członków komisji z 21 do 11, za to rozszerzono zakres jej działalności tak by mogła badać pod kątem prawnym orzeczenia

269

W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013 W. Skrzydło., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013 271 D. Janicka, Ustawa zasadnicza w praktyce Republiki Federalnej Niemiec, Toruń 2009, s. 204.

272 B. Secler, Sejmowe komisje śledcze w systemie politycznym RP. Bilans dotychczasowych doświadczeń, Środkowoeuropejskie Studia Polityczne nr 4/2013, s. 211.

270

116

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

i decyzje wydane przez organy władzy publicznej. Zdecydowana większość poprawek Senatu została odrzucona. Prezydent skierował ustawę do Trybunału Konstytucyjnego zarzucając jej łamanie zasady trójpodziału władzy, niezawisłości sędziowskiej oraz demokratycznego państwa prawa273.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 1999 roku (z Markiem Safjanem jako przewodniczącym i Jadwigą Skórzewską-Łosiak jako sprawozdawcą) stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy (art. 1 ust. 3 oraz art. 8 ust. 1) są zgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej274. W szczególności warto odnotować stanowisko Trybunału głoszące, że „w ocenie Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjne zasady niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów nie zakazują badania przez komisję sprawy, pomimo że okoliczności i zdarzenia stanowiące przedmiot badania komisji stanowią lub stanowiły przedmiot badania w postępowaniu sądowym. W praktyce może tutaj chodzić przede wszystkim o postępowanie w sprawie karnej. Jak słusznie zauważa Marszałek Sejmu, działalność komisji śledczej oraz postępowanie sądowe mają różne cele. Celem postępowania sądowego w sprawie karnej jest rozstrzygnięcie o odpowiedzialności karnej danej osoby.

Natomiast celem komisji śledczej jest zbadanie działalności danego organu władzy publicznej, a w szczególności ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu. Zebranie informacji umożliwia Sejmowi podjęcie niezbędnych kroków politycznych w celu przeciwdziałania nieprawidłowościom i usprawnienia działania aparatu państwowego. Mogą one polegać, na przykład, na zmianie obowiązującego ustawodawstwa lub na pociągnięciu do odpowiedzialności politycznej określonych osób. Mogą one polegać również na pociągnięciu danej osoby do odpowiedzialności konstytucyjnej”275.

REGULACJE USTAWOWE DOTYCZĄCE SEJMOWEJ KOMISJI ŚLEDCZEJ Sejmowa komisja śledcza jest powoływana w celu zbadania „określonej sprawy” (art.

1 ust. 2)276. Zakres działania tego organu jest więc ściśle ograniczony, nie ma natomiast przeciwwskazań ażeby w Sejmie działało równocześnie kilka tego typu komisji zajmujących się różniącymi się od siebie „sprawami”277. Komisję powołuje oraz wybiera i odwołuje jej 273

B. Secler, Sejmowe komisje śledcze w systemie politycznym RP. Bilans dotychczasowych doświadczeń, Środkowoeuropejskie Studia Polityczne nr 4/2013, s. 212.

274 Wyrok TK z dnia 9 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41 275 Wyrok TK z dnia 9 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 8/99, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 41 276 Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. 1999 nr 35 poz. 321) 277 S. Bułajewski, Instytucja komisji śledczej w Polsce, Studia prawnoustrojowe, nr 11, s. 113

117

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

skład (liczący do 11 członków wybranych spośród posłów wchodzących w skład klubów i kół mających swoją reprezentację w Konwencie Seniorów stosownie do kolejności) w drodze uchwały Sejm większością głosów278. Polski ustawodawca nie zdecydował się więc, w przeciwieństwie do, na przykład, rozwiązań funkcjonujących w Niemczech, potraktować komisji śledczej jako formy wzmocnienia roli opozycji w parlamencie. Praktyka ostatnich lat wskazuje, że bardzo często Sejm decyduje się powołać takową komisję do zbadania afery związanej z obozem rządzącym (np. „afera Rywina” czy „afera hazardowa”). Oznacza to, że również siły koalicji (bądź - w obecnej kadencji Sejmu - partia rządząca) muszą wyrazić zgodę na utworzenie takowego organu.

Celem lepszego zrozumienia charakteru sejmowej komisji śledczej należy ustalić czym jest „sprawa” do której wyjaśnienia zostaje ona powołana. Monika Zbrojewska zauważa, że „ani w konstytucji, ani w ustawie nie określono wyraźnie in abstracto rodzajów spraw należących do właściwości komisji. Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotem postępowania komisji śledczej mogą być´ takie zdarzenia, które na etapie wstępnego postępowania in rem mogą uzasadniać´ hipotezę przyszłej odpowiedzialności karnej lub konstytucyjnej określonego kręgu osób podlegających jurysdykcji Trybunału Stanu albo posłów lub senatorów pod kątem ewentualnego uchylenia przysługującego im immunitetu formalnoprawnego. Jednocześnie wydaje się, że poza zasadniczym zakresem postępowania przed

komisją

powinny pozostawać´

czyny osób

(np.

pospolitych

przestępców)

współdziałających z „głównymi” podmiotami odpowiedzialności karno-konstytucyjnej.”279.

Z kolei Marek Zubik podkreśla polityczny charakter sprawy oraz to, że musi być ona ściśle przedmiotowo określona280. Warto też zaznaczyć, w świetle art. 8 ustawy, że „komisja śledcza nie prowadzi postępowania karnego co oznacza, że przedmiotem jej zainteresowania nie jest przestępstwo. Inna zatem jest istota postępowania przed sejmową komisją śledczą od istoty postępowania karnego”281. Oczywistym jest przy tym, że czyny dokonane przez bohaterów afery będącej przedmiotem działań komisji mogą przy tym mieć charakter przestępczy i doprowadzić do późniejszej odpowiedzialności karnej tychże osób.

278

Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. 1999 nr 35 poz. 321), art. 2 ust. 1-3 M. Zbrojewska, Karnoprocesowe aspekty postępowania przed sejmową komisją śledczą, Przegląd Sejmowy, nr 1/2004, s. 29 280 M. Zubik, O zakresie i formach działania sejmowych komisji śledczych, Studia Iuridica, nr 44/2005, s. 439 281 B. Bieńkowska, Refleksje na temat przesłuchania przez sejmową komisję śledczą w charakterze świadka osoby będącej podejrzanym lub oskarżonym w równolegle toczącym się postępowaniu karnym, Wojskowy Przegląd Prawniczy, nr 3/2005, s.72.

279

118

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Poseł nie może wchodzić w skład komisji jeżeli sprawa bezpośrednio go dotyczy, brał albo bierze udział w postępowaniu procesowym dotyczącym sprawy będącej obiektem badań przez komisję albo z innych przyczyn jego udział w składzie komisji mógłby budzić uzasadnioną wątpliwość co do jej bezstronności (art. 4 ustawy). Przewidziane jest również wyłączenie posła ze składu komisji jeśli wystąpi któraś z wymienionych przyczyn (art. 5) bądź z przeprowadzania danej czynności jeżeli pojawią się wątpliwości co do jego bezstronności (art. 6). Wniosek o wykluczenie posła w obydwu przypadkach może złożyć osoba wezwana przed oblicze komisji oraz którykolwiek z jej członków.

Komisja składa się z członków, wśród których wyróżnić należy przewodniczącego oraz, działający z jego upoważnienia, zastępca przewodniczącego. Reprezentuje on komisję na zewnątrz (art. 10 ust. 2) oraz dokonuje szeregu dość typowych dla (analogicznie patrząc) przewodniczącego składu sędziowskiego czynności. (art. 11a ust. 3 - informowanie o zapisie dźwiękowym przesłuchania, art. 11 ust. 5 - podpisywanie protokołu, art. 11 ust. 6 dokonywanie skreśleń, poprawek, uzupełnień w protokole czy art. 11d ust. 3 - dyktowanie świadkowi słów przyrzeczenia).

Przesłuchanie przed komisją śledczą ma charakter stosunkowo podobny do czynności dokonywanej przed sądem, charakterystyczne zresztą, że do ustawy stosuje się Regulamin Sejmu (art. 1 ust. 3) oraz że aż siedem razy odwołuje się ona do Kodeksu postępowania karnego (art. 11d ust. 1 - okoliczności wykluczające odebranie przyrzeczenia, art. 11g ust. 3 zażalenie na postanowienie sądu dotyczące zachowania tajemnicy służbowej, art. 11i postępowanie w sprawach wzywania oraz przesłuchiwania osób wezwania przed komisję oraz zwalniania ich z obowiązku zachowania tajemnicy, art. 12 ust. 2 i 3 - stosowanie sankcji porządkowej, art. 12a - powoływanie biegłych, art. 15 ust. 3 - przeprowadzanie czynności przez Prokuratora Generalnego).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 każda osoba wezwana przed komisję jest zobowiązana do stawienia się przed komisją w terminie i złożenia zeznania, a w przypadku przeszkody niedającej się pokonać (np. kalectwa) komisja może przesłuchać w miejscu jej pobytu (ust. 2).

Odmowa złożenia zeznań jest możliwa w przypadku gdy jest się osobą „podejrzaną o popełnienie przestępstwa pozostającego w ścisłym związku z czynem stanowiącym przedmiot postępowania albo gdy za to przestępstwo [dana osoba] została skazana” (art. 11c ust. 2) oraz gdy pojawia się ustawowy obowiązek zachowania tajemnicy chronionej (art. 11c ust. 4, art. 11e, art. 11f). Bezpodstawne uchylenie się od obowiązku składania zeznań może zakończyć się zastosowaniem kary porządkowej. Wniosek o to składa komisja do Sądu 119

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Okręgowego w Warszawie (art. 12 ust. 1). Przed rozpoczęciem przesłuchania uprzedza się osobę wezwaną o ewentualnej odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań lub zatajenie faktów, następnie odbiera się zaś ślubowanie (art. 11d ust. 1). Jeśli w trakcie przesłuchania rejestrowany będzie dźwięk lub oraz przewodniczący komisji jest zobowiązany do poinformowania osoby wezwanej w charakterze świadka o tym fakcie (może to zostać uczynione zarówno przed nastąpieniem przesłuchania, jak i w wezwaniu) 282. Zauważa się, że odebranie przyrzeczenia od świadka jest szczególnym uprawnieniem komisji śledczej gdyż, zgodnie z Kodeksem postępowania karnego, takie przyrzecznie może odebrać od świadka tylko sąd lub sędzia wyznaczony283. Analogicznie jak w procesie karnym świadek ma możliwość swobodnej wypowiedzi na temat faktów związanych ze sprawą będącą obiektem badań komisji. Następnie członkowie komisji zadają świadkowi pytania284.

Osoba wezwana może ustanowić pełnomocnika, którym może być adwokat lub radca prawny. Analogicznie do art. 77 Kodeksu postępowania karnego ich maksymalna liczba może wynosić trzech na świadka. Pełnomocnictwo udzielane jest w formie pisemnej i składane komisji bądź zgłaszane do protokołu285. Ustanowienie pełnomocnika nie zwalnia z obowiązku osobistego stawiennictwa oraz składania zeznań286 (pełnomocnik może jedynie składać wnioski formalne oraz udzielać rad świadkowi w trakcie jego wypowiedzi287). W innych kwestiach dotyczących pełnomocnika, zgodnie z art. 11b ust. 6 ustawy, stosuje się przepisy z Kodeksu postępowania cywilnego.

Efektem działań komisji jest sporządzenie sprawozdanie, które przygotowuje przewodniczący a do którego pozostali członkowie komisji mogą sporządzić poprawki.

Sprawozdanie przyjmowane jest w drodze uchwały288. Możliwe jest również zawarcie zdania

282

M. Zbrojewska, Karnoprocesowe aspekty postępowania przed sejmową komisją śledczą, Przegląd Sejmowy, nr 1/2004, s. 30 283 M. Zbrojewska, Karnoprocesowe aspekty postępowania przed sejmową komisją śledczą, Przegląd Sejmowy, nr 1/2004, s. 31 284 M. Zbrojewska, Karnoprocesowe aspekty postępowania przed sejmową komisją śledczą, Przegląd Sejmowy, nr 1/2004, s. 31 285 Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. 1999 nr 35 poz. 321), art. 11b ust.

1-4 286 Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. 1999 nr 35 poz. 321), art. 11b ust. 5 287 B. Bieńkowska, Kilka uwag o nowelizacji ustawy o Sejmowej Komisji Śledczej ze szczególnym uwzględnieniem karno-procesowych aspektów postępowania przed komisją, Wojskowy Przegląd Prawniczy, nr 2/2006, s. 75 288 Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. 1999 nr 35 poz. 321), art. 11b, 19a ust. 1-6

120

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

odmiennego, co reguluje art. 19b ustawy. Całość na posiedzeniu Sejmu przedstawia posełsprawozdawca wybrany spośród członków komisji289.

Szczególną rolę komisji śledczych opisuje art. 21 ust. 1 ustawy zakładający wyjątek od tzw. zasady dyskontynuacji. Stanowi on, że „jeżeli komisja przekazała Marszałkowi Sejmu sprawozdanie ze swojej działalności, a Sejm nie rozpatrzył go do końca kadencji, to może ono zostać rozpatrzone przez Sejm następnej kadencji”. Jest to poważne wzmocnienie pozycji komisji wewnątrz systemu konstytucyjnego Rzeczpospolitej Polskiej.

POLSKIE SEJMOWE KOMISJE ŚLEDCZE OD 2003 ROKU Pisząc o sejmowych komisjach śledczych w świetle 20 lat polskiej Konstytucji nie sposób nie wspomnieć o praktyce powoływania takowych organów.

Pierwszą, i zapewne budzącą w związku z tym największe zainteresowanie społeczne i medialne, komisją była komisja do zbadania tzw. afery Rywina. Skandal będący pokłosiem głośnego tekstu na łamach Gazety Wyborczej pt. „Ustawa za łapówkę czyli przychodzi Rywin do Michnika”290 który odsłaniał próby zbudowania przez siły lewicowe koncernu medialnego poprzez manipulowanie zmianami w prawie medialnym i który poskutkował powstaniem komisji śledczej oraz istnym trzęsieniem ziemi na polskiej scenie politycznej a rządzący wówczas Sojusz Lewicy Demokratycznej doprowadził do politycznej marginalizacji.

Niewątpliwie na sukces śledztwa oraz swoistą „atrakcyjność" komisji wpłynęły postacie dwóch jej członków, tj. Jana Marii Rokity z Platformy Obywatelskiej oraz Zbigniewa Ziobry z Prawa i Sprawiedliwości. Prócz wpływu prawnego i politycznego obrady komisji „rywinowskiej” odbiły się na polskim życiu społecznym włącznie z mową potoczną, można tu tylko wspomnieć sformułowania „lub czasopisma”291 czy „grupa trzymająca władzę”292 oraz szeregiem niezmiernie popularnych cytatów z polityków, wśród których warto przywołać chociażby stwierdzenie ówczesnego Prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego, który w odpowiedzi na pytanie czy będzie zeznawać w charakterze świadka odparł, że on może „nawet zatańczyć przed komisją i zaśpiewać” czy sformułowanie wysnute przez ówczesnego 289

Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. 1999 nr 35 poz. 321), art. 19c ust. 1.

290 P. Smoleński, Ustawa za łapówkę czyli przychodzi Rywin do Michnika, Gazeta Wyborcza, 26.12.2002 291 I. Janke, Była afera Rywina i były "lub czasopisma", http://jankepost.salon24.pl/325426,byla-afera-rywina-ibyly-lub-czasopisma [dostęp: 15.03.2017] 292 K. Staszewska, Rywin: "Grupa trzymająca władzę" polityczną bańką mydlaną, http://www.rp.pl/artykul/86428-Rywin---Grupa-trzymajaca-wladze--polityczna-banka-mydlana.html#ap-1 [dostęp: 15.03.2017]

121

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Prezesa Rady Ministrów do Zbigniewa Ziobro „pan jest zerem, panie Ziobro”293. Ogółem, zdaniem Antoniego Dudka, komisja ta dobrze przysłużyła się polskiemu życiu publicznemu i naszej rodzimej demokracji294.

Drugą znaną komisją była powołana w 2004 roku Sejmowa Komisja Śledcza do zbadania zarzutu nieprawidłowości w nadzorze Ministerstwa Skarbu Państwa nad przedstawicielami Skarbu Państwa w spółce PKN Orlen S.A. oraz zarzutu wykorzystania służb specjalnych (d. UOP) do nielegalnych nacisków na organa wymiaru sprawiedliwości w celu uzyskania postanowień służących do wywierania presji na członków Zarządu PKN Orlen S.A. Jej działalność, mająca na celu ukazać patologiczne powiązania biznesu i polityki poczyniła szereg ustaleń na temat działalności tzw. mafii paliwowej oraz doprowadziła do dodatkowego osłabienia, i tak pogrążonego w kryzysie po działalności komisji „rywinowskiej”, Sojuszu Lewicy Demokratycznej295. Również w jej składzie znalazły się wyjątkowo barwne postacie, takie jak Roman Giertych czy Antoni Macierewicz 296. Ogromne kontrowersje wzbudził wylew przewodniczącego komisji, Józefa Gruszki, który - według niektórych głosów - został wywołany trucizną297.

Pozostałymi sejmowymi komisjami śledczymi były: Komisja śledcza ds. prywatyzacji PZU (powołana w 2005)298, Komisja śledcza ds. banków i nadzoru bankowego (2006)299, Komisja śledcza do zbadania okoliczności tragicznej śmierci byłej posłanki Barbary Blidy (2007)300, Komisja Śledcza do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku

293

Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997-2007, pod red. J. Sokołowskiego i P. Poznańskiego, Kraków 2008, s. 61-62, A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989-2005, Kraków 2007, s. 456-461 294 A. Dudek, Historia polityczna Polski 1989-2005, Kraków 2007, s. 463 295 Wybrane aspekty funkcjonowania Sejmu w latach 1997-2007, pod red. J. Sokołowskiego i P. Poznańskiego, Kraków 2008, s. 62 296 Skład komisji dostępny jest na jej stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/skladkom4?OpenAgent&SORN [dostęp: 15.03.2017] 297 http://wpolityce.pl/polityka/109022-po-szesciu-latach-od-wylewu-jozefa-gruszki-pamieta-o-nim-niewielupartyjnych-kolegow [dostęp: 15.03.2017] 298 A. Nowakowska, D. Wielowieyska, Komisja śledcza ds. prywatyzacji PZU już gotowa, http://wyborcza.pl/1,75248,2506298.html [dostęp: 15.03.2017] 299 https://www.pb.pl/sejm-powolal-komisje-sledcza-ds-bankow-i-nadzoru-bankowego-307442 [dostęp: 15.03.2017] 300 http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/strkomnad6?OpenAgent&SKBB [dostęp: 15.03.2017]

122

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007 roku (2008)301, Komisja śledcza do zbadania okoliczności porwania i zabójstwa Krzysztofa Olewnika (2009)302, Komisja Śledcza do zbadania sprawy przebiegu procesu legislacyjnego ustaw nowelizujących ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych i wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych w zakresie dotyczącym gier na automatach o niskich wygranych i wideoloterii oraz do zbadania legalności działania organów administracji rządowej badających ten proces (2009)303 i działająca od 2016 roku Komisja śledcza do zbadania prawidłowości i legalności działań organów i instytucji publicznych wobec podmiotów wchodzących w skład Grupy Amber Gold304. W powszechnej opinii żadna z nich nie wpłynęła już w taki sposób na polskie życie publiczne jak komisje badające aferę Rywina oraz tzw. Orlengate.

SEJMOWE KOMISJE ŚLEDCZE - WĄTPLIWOŚCI I KONTROWERSJE Funkcjonowanie sejmowych komisji śledczych budzić musi szereg wątpliwości.

Pierwszym z nich jest rodzące się pytanie czy istnieje potrzeba wydzielania oddzielnego rodzaju komisji czy też nie wystarczyłoby zadowolić się podziałem z art. 110 Konstytucji.

Słusznie zauważa Andrzej Rzepliński, że komisje śledcze pełnią niezmiernie istotną rolę dla sprawowania funkcji kontrolnej przez Sejm gdyż tylko one mogą przesłuchiwać pod rygorem odpowiedzialności karnej305. Komisje nadzwyczajne takiej możliwości nie posiadają.

Niestety, komisje śledcze pod bardzo wieloma kątami stają się organami upolitycznionymi. Dla niektórych polityków mogą stać się one formą zbijania kapitału politycznego poprzez agresywne, prowokujące czy nieobiektywne wypowiedzi podczas przesłuchań. Dostrzec też można swoistą „inflację” prestiżu tej nadzwyczajnej formy sprawowania funkcji kontrolnej przez Sejm. Liczba komisji śledczych jakie powołano od 2003 roku wyraźnie sugeruje, że stały się one już naturalną częścią krajobrazu politycznego 301

http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/pracekom6?OpenAgent&SKSS [dostęp: 15.03.2017] http://www.newsweek.pl/polska/jest-sejmowa-komisja-ws--smierci-olewnika,36474,1,1.html [dostęp: 15.03.2017] 303 http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/pracekom6?OpenAgent&SKGZ [dostęp: 15.03.2017] 304 http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=KOMISJA&NrKadencji=8&KodKom=SKAG [dostęp: 15.03.2017] 305 A. Niżyńska, Komisje śledcze - czy wciąż potrzebne w polskim porządku konstytucyjnym? Sprawozdanie, Warszawa 2010, s. 7 302

123

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

oraz życia parlamentarnego. Powinno to również prowokować do pytań czy przypadkiem posłowie nie próbują uzurpować sobie roli prokuratorów bądź sędziów co raz częściej wzywając i przesłuchując świadków.

Usunięcie sejmowych komisji śledczych z naszej rzeczywistości ustrojowej byłoby jednak błędem. Po pierwsze, potrafią one faktycznie doprowadzić do ujawnienia faktów i poinformowania o nich społeczeństwa, które odsłaniają prawdziwe oblicze polityków. Po drugie, są one swoistym standardem zarówno w krajach środkowoeuropejskich, jak i - być może przede wszystkim - w krajach wysokorozwiniętych.

PODSUMOWANIE Nadużywanie komisji śledczych, w szczególności zamienianie ich w widowisko medialne, uznać należy raczej za cenę systemu liberalno - demokratycznego oraz modelu parlamentarnego, a nie za argument na rzecz usunięcia ich z polskiej Konstytucji. Ich medialność z jednej strony wpływa na „kontrowersyjną” jakość ich obrad, z drugiej jednak strony pełni funkcję informacyjną czego najlepszym dowodem była marginalizacja Sojuszu Lewicy Demokratycznej po działalności komisji „rywinowskiej” i „orlenowskiej”. Istnienie takich mechanizmów jest powszechne w wielu krajach rozwiniętych i demokratycznych, w wielu z nich ich pozycja jest nawet jeszcze silniejsza (np. w Niemczech). Usunięcie sejmowych komisji śledczych z polskiej Konstytucji byłoby więc błędem, o wiele rozsądniejsza wydaje się próba podjęcia debaty nad ewentualną nowelizacją ustawy, która sprawiłaby, że organ ten uzyskałby odpowiedni dla swojej rangi poziom.

SUMMARY The abuse of the Sejm’s investigative committees should be seen as a consequence of liberal democracy rather than as the argument supporting the idea of its removal from the Polish Constitution. The existence of such mechanisms is widely spread in many developed and democratic countries. What is more, in some of them the position of the investigative committes is even stronger (e.g. Germany). It would be a mistake, if the committes were removed from the Polish Constitution.

124

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. 1997, Nr 78 poz. 483) 2. Ustawa z dnia 21 stycznia 1999 roku o sejmowej komisji śledczej (Dz. U. 1999 nr 35 poz. 321) 3. Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. 1989 nr 19 poz. 101)

Wydawnictwa zwarte: 1. Dudek A., Historia polityczna Polski 1989-2005, Kraków 2007 2. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red. M. Haczkowskiej, Warszawa 2014 3. Janicka D., Ustawa zasadnicza w praktyce Republiki Federalnej Niemiec, Toruń 2009 4. Niżyńska A., Komisje śledcze - czy wciąż potrzebne w polskim porządku konstytucyjnym? Sprawozdanie, Warszawa 2010 5. Przyjemski S., Spory kompetencyjne między organami sprawującymi wymiar sprawiedliwości w Polsce, Warszawa 2009 6. Sarnecki P., Prawo konstytucyjne RP, Warszawa 2011 7. Skrzydło W., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013 8. Wybrane

aspekty

funkcjonowania

Sejmu

w

latach

1997-2007,

pod red. J. Sokołowskiego i P. Poznańskiego, Kraków 2008 Artykuły: 1. Bieńkowska B., Kilka uwag o nowelizacji ustawy o Sejmowej Komisji Śledczej ze szczególnym uwzględnieniem karno-procesowych aspektów postępowania przed komisją, Wojskowy Przegląd Prawniczy, nr 2/2006

125

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

2. Bieńkowska B., Refleksje na temat przesłuchania przez sejmową komisję śledczą w charakterze świadka osoby będącej podejrzanym lub oskarżonym w równolegle toczącym się postępowaniu karnym, Wojskowy Przegląd Prawniczy, nr 3/2005 3. Kublik A., Milczanowski: „Olin” był agentem, to nie była żadna prowokacja, Gazeta Wyborcza, 29.09.2010 4. Secler B., Sejmowe komisje śledcze w systemie politycznym RP. Bilans dotychczasowych doświadczeń, Środkowoeuropejskie Studia Polityczne, nr 4/2013 5. Smoleński P., Ustawa za łapówkę czyli przychodzi Rywin do Michnika, Gazeta Wyborcza, 26.12.2002.

6. Węglarczyk B., Jak rosyjski szpieg wprowadził Polaków w błąd, Gazeta Wyborcza, 25.09.2010 7. Węglarczyk B., Czy „Olin” zatrzymać NATO?, Gazeta Wyborcza, 28.09.2010 8. Zbrojewska M., Karnoprocesowe aspekty postępowania przed sejmową komisją śledczą, Przegląd Sejmowy, nr 1/2004 9. Zubik M., O zakresie i formach działania sejmowych komisji śledczych, Studia Iuridica, nr 44/2005 Źródła internetowe: 1. Nowakowska A., Wielowieyska D., Komisja śledcza ds. prywatyzacji PZU już gotowa, http://wyborcza.pl/1,75248,2506298.html 2. http://jankepost.salon24.pl/325426,byla-afera-rywina-i-byly-lub-czasopisma http://opis.sejm.gov.pl/pl/funkcjesejmu.php#s2 3. http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/pracekom6?OpenAgent&SKGZ 4. http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/pracekom6?OpenAgent&SKSS 5. http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/skladkom4?OpenAgent&SORN 6. http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/strkomnad6?OpenAgent&SKBB 7. http://wpolityce.pl/polityka/109022-po-szesciu-latach-od-wylewu-jozefa-gruszkipamieta-o-nim-niewielu-partyjnych-kolegow 8. http://www.isp.org.pl/uploads/filemanager/Program%20Prawa%20i%20Instytucji%20 Demokratycznych/sprawozdaniezseminarium29.09.20101.pdf 9. http://www.newsweek.pl/polska/jest-sejmowa-komisja-ws--smierciolewnika,36474,1,1.html 126

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

10. http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/agent.xsp?symbol=KOMISJA&NrKadencji=8&Ko dKom=SKAG 11. http://www.tvn24.pl/wideo/najciekawsze-wypowiedzi-poslow-z-sejmowych-komisjisledczych,275529.html 12. https://www.pb.pl/sejm-powolal-komisje-sledcza-ds-bankow-i-nadzoru-bankowego307442 13. Staszewska K., Rywin: „Grupa trzymająca władzę” polityczną bańką mydlaną, http://www.rp.pl/artykul/86428-Rywin---Grupa-trzymajaca-wladze--polityczna-bankamydlana.html#ap-1

127

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

MIKOŁAJ ŚLĘZAK306

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI W KONSTYTUCJI RP

SUPREME AUDIT OFFICE IN THE POLISH CONSTITUTION słowa kluczowe: kontrola, organ kontroli, naczelny organ kontroli, Najwyższa Izba Kontroli

keywords: control, auditing body, Supreme Audit Office

STRESZCZENIE W niniejszym artykule omówiono historię i kompetencje Najwyższej Izby Kontroli.

Poruszono zagadnienia takie jak: Najwyższa Izba Kontroli jako organ państwa, zasada podległości Najwyższej Izby Kontroli Sejmowi, kompetencje i procedurę wyboru Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, zasadę kolegialności działania Najwyższej Izby Kontroli oraz zakres kontroli dokonywanych przez Najwyższą Izbę Kontroli.

306

Doktorant na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego (kierunek: Prawo) od 2016 roku.

Absolwent jednolitych studiów magisterskich na kierunku Prawo na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, obecny wiceprezes i założyciel Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej Sapere Aude działającego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Dwukrotny Stypendysta Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w latach 2014/2015 i 2015/2016. Wielokrotny stypendysta Rektora UW i licznych stypendiów regionalnych: Stypendium Prezydenta Miasta Sopot czy Stypendium Marszałka Województwa Pomorskiego. W polu jego zainteresowań badawczych znajdują się: prawo gospodarcze, historia prawa, prawo upadłościowe, prawo cywilne, prawo pracy oraz prawo handlowe.

128

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

EXTRACT

In this article, there are discussed the history and the competences of the Supreme Audit Office. Following issues were presented: the Supreme Audit Office as governmental body, the principle of the Supreme Audit Office’s subordination towards Sejm, competences and the election procedure of the Supreme Audit Office’s President, principle of the Supreme Audit Office’s collegiality and the scope of audits undertaken by the Supreme Audit Office.

WPROWADZENIE Naczelna Izba Kontroli jest organem państwowym o długiej tradycji. Początki działalności Najwyższej Izby Kontroli sięgają 1919r., kiedy dekretem Naczelnika307 Państwa z dnia 7 lutego 1919r., powołano Najwyższą Izbę Kontroli Państwa. Konstytucja marcowa z 1921r. i Konstytucja kwietniowa z 1935r. przewidywały istnienie Najwyższej Izby Kontroli, szczegółową działalność NIK regulowała ustawa z dnia 3 czerwca 1921r. o kontroli państwowej.

Działalność organu państwa, który wykonuje zadania kontrolne była także przewidziana w okresie Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. W latach 1944-1949 działało Biuro Kontroli, które później działało, jako Najwyższa Izba Kontroli, a w latach 1952-1957 jako Ministerstwo Kontroli Państwowej. Po roku 1989r. zdecydowano się na odbudowanie instytucji kontroli państwowej i od wejścia w życie Konstytucji RP z 1997r.308 Najwyższa Izba Kontroli jest aktualnie fundamentalnym organem państwa, który zajmuje się kontrolą nad funkcjonowaniem państwa i jego organów oraz kontrolą nad gospodarowaniem środkami publicznymi.

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI JAKO ORGAN PAŃSTWA Zgodnie z art. 202 ust. 1 Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli jest konstytucyjnym organem państwa, organem kontroli państwowej, a także naczelnym organem kontroli

307

Więcej na temat tradycji i historii Najwyższej Izby Kontroli: D. Bolikowska, W. Robaczyński, Najwyższa Izba Kontroli – tradycja i współczesność, Warszawa 2009 308 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

129

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

państwowej. Określenia te determinują charakter prawny Najwyższej Izby Kontroli jako organu państwa, co powoduje, że konieczne wydaje się ich omówienie.

Najwyższa Izba Kontroli jest konstytucyjnym organem państwa nie tylko przez fakt umieszczenia jej w systemie organów państwowych, które zostały wymienione w Konstytucji RP, ale także przez wskazanie funkcji, która ma być realizowana przez ten organ, określenie zakresu kontroli, a także relacji w jakiej pozostaje względem innych organów państwowych, również przez zasadę kolegialności działania i unormowania dotyczące Prezesa Najwyższej Izby Kontroli309. Takie uregulowanie powoduje, że pozycja Najwyższej Izby Kontroli jest stabilna, a jej funkcjonowanie w państwie zabezpieczone. Dodatkowo powoduje to, że Najwyższa Izba Kontroli jest „stałym elementem konstrukcyjnym całego systemu ustrojowego w państwie”. Regulacje na poziomie Konstytucji RP wzmacniają autorytet Najwyższej Izby Kontroli, który jest bardzo ważny w przypadku czynników decydujących o skuteczności i efektywności działań Najwyższej Izby Kontroli. Regulacja na poziomie konstytucyjnym zapewnia stabilność legislacyjną tego organu, pozostawiając ustawodawcy małe pole manewru310.

Zagadnienie kontroli państwowej związane jest z działalnością kontrolna realizowaną przez różnego rodzaju jednostki państwowe. Poprzez kryterium podmiotowe możemy odróżnić tą działalność od kontroli społecznej, która sprawowana jest przez obywateli, organizacje i grupy społeczne. W ramach kontroli państwowej wyróżnia się kontrolę państwową sensu largo i kontrolę państwową sensu stricto311. Kontrola państwowa sensu largo wykonywana jest przez organy państwowe, dla których działalność kontrolna jest działalnością dodatkową obok ich działalności głównej. Kontrola państwowa sensu stricto jest wykonywana przez wyspecjalizowany i specjalnie powołany do tego zdania organ państwa – Najwyższą Izbę Kontroli. Pozwala to na wskazanie elementów składowych definicji kontroli państwowej Najwyższej Izby Kontroli. Według tej definicji kontrola państwowa Najwyższej Izby Kontroli jest jednym z rodzajów działalności kontrolnej, która wykonywana jest w obrębie konkretnego systemu organów administracji publicznej i która podzielona jest na kilka następujących po sobie etapów312. Działalność kontrolna jak słusznie określa M. Stębelski313 polega na pozyskiwaniu informacji o sposobie funkcjonowania określonego

309

Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 311 M. Stębelski [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 312 M. Stębelski [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 313 M. Stębelski [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 310

130

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

podmiotu, weryfikacji poczynionych ustaleń zgodnie z obowiązującymi kryteriami oraz formułowaniu stanowisk, które stanowią efekt dokonanego porównania i przeprowadzonej oceny. Cechą odróżniająca kontrolę państwową od innych działań głównie organów władzy wykonawczej jest jej przedmiot, który stanowi badanie gospodarowania środkami budżetowymi przez Radę Ministrów i podporządkowane jej organy administracji, które mogą być kontrolowane przy zastosowaniu wielu zróżnicowanych kryteriów, co powoduje, że kontrola państwowa staje się wieloaspektowa i kompleksowa. Dodatkowo kontrola państwowa cechuje się szerokim zakresem podmiotowym, ponieważ oprócz rządu i administracji rządowej obejmuje ona ocenę działalności innych podmiotów, która istnieją poza strukturą władzy państwowej, co powoduje, że dotyczy wszystkich podmiotów, które wydatkują środki publiczne. Celem kontroli państwowej, który także wyróżnia ją od innych typów jest zapewnienie informacji władzy ustawodawczej o funkcjonowaniu aparatu państwa, stanie finansów publicznych i gospodarowaniu finansami publicznymi. By osiągnąć te cele podmiot, który prowadzi kontrolę musi mieć pozycję poza władzą wykonawczą, aby w sposób autonomiczny i niezależny oceniać działalność kontrolowanych podmiotów.

Kontrola państwowa musi także mieć fachowy charakter, co oznacza, że musi być prowadzona przez wyspecjalizowaną i profesjonalną kadrę kontrolerów, którzy działają w granicach i na podstawie ustanowionej procedury kontrolnej, co bezpośrednio wiąże się z bezstronnością i apolitycznością Najwyższej Izby Kontroli.

Ostatnim elementem jest nadanie Najwyższej Izbie Kontroli rangi organu naczelnego kontroli państwowej. Powoduje, że charakter prawny Najwyższej Izby Kontroli związany jest z określonym typem działalności, w którym organ ten powinien mieć status organu naczelnego314. Ma to podkreślić doniosłość funkcji kontroli państwowej, a także zabezpieczyć Najwyższą Izbę Kontroli, by mogła niezależnie i samodzielnie od innych organów państwowych przeprowadzać kontrolę. Sformułowanie to oznacza także, że organ ten ma dysponować najszerszymi kompetencjami w ramach powierzonej mu funkcji, by Najwyższa Izba Kontroli miała możliwość efektywnego i kompleksowego wykonywania kontroli i by kontrola ta miała charakter ostateczny, który nie może być skutecznie kwestionowany w ramach jakiejkolwiek procedury odwoławczej. Dodać należy, że określenie Najwyższej Izby Kontroli jako organu naczelnego jest skierowane także do ustawodawcy, który ma za zadanie odzwierciedlenie pozycji Najwyższej Izby Kontroli jako naczelnego organu kontroli

314

M. Stębelski [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016

131

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

państwowej, czego przykładem jest art. 12 ustawy315 o Najwyższej Izbie Kontroli316. Zgodnie z tym przepisem inne organy kontroli, rewizji czy inspekcji działające w administracji rządowej i samorządzie terytorialnym są zobowiązane nie tylko do współpracy z Najwyższą Izbą Kontroli, ale także do udostępniania wyników kontroli, a także przeprowadzenia kontroli na zlecenie Najwyższej Izby Kontroli.

ZASADA PODLEGŁOŚCI NAJWYŻSZEJJ IZBY KONTROLI SEJMOWI Zgodnie z art. 202 ust. 2 Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi.

Ustanowienie takiej zasady miału na celu pokazanie, że Najwyższa Izba Kontroli podlega jedynie Sejmowi, a nie innemu organowi państwowemu, a także miało na celu wyróżnienie związku funkcjonalnego między kontrolą państwową a kontrolą parlamentarną317. Nad kwestią podległości Najwyższej Izby Kontroli zastanawiał się także Trybunał Konstytucyjny.

W wyroku z dnia 1 grudnia 1998r. Trybunał Konstytucyjny318 stwierdził, że: „ […] podległość wskazana w art. 202 ust. 2 Konstytucji RP oznacza więź ustrojowo-prawną, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować – w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie – w działania podmiotów podporządkowanych w każdej ich fazie i w zakresie, za pomocą środków dowolnie dobranych do danej sytuacji”. Późnej ten sam pogląd Trybunał Konstytucyjny powtórzył w wyroku z dnia 28 czerwca 2000r.319.

Trybunał Konstytucyjny zastrzegł wówczas, że podległość z art. 202 ust. 2 Konstytucji RP nie może doprowadzić do naruszenia istoty samodzielności Najwyższej Izby Kontroli. Możemy jednak stwierdzić, że dzięki Najwyższej Izbie Kontroli Sejm realizuje swoją funkcję kontrolną. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na uregulowany w art. 204 Konstytucji RP obowiązek przekładnia przez Najwyższą Izbę Kontroli Sejmowi następujących dokumentów: po pierwsze analizy z wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej; po drugie, opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów; po trzecie informacji o wynikach kontroli, wniosków i wystąpień określonych w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli; po czwarte, corocznego sprawozdania z działalności Najwyższej Izby Kontroli.

315

Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, Dz. U. z 1995r., Nr 13, poz. 59 ze zm.

M. Stębelski [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 317 I. Lipowicz, Pozycja ustrojowa Najwyższej Izby Kontroli, Kontrola Państwowa nr specjalny 1/2010, s. 41 318 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998r., sygn. K 21/98 319 Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. K 25/99 316

132

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Odnosząc się do przekładanych przez Najwyższą Izbę Kontroli dokumentów na podstawie art. 204 Konstytucji RP stwierdzić należy, że kontrola wykonania budżetu państwa jest najważniejszą kontrolą, którą przeprowadza corocznie Najwyższa Izba Kontroli320. Jej celem jest dostarczenie Sejmowi obiektywnej informacji dotyczącej realizacji budżetu państwa przez rząd i inne jednostki. Kontrole, które przeprowadza Najwyższa Izba Kontroli w tym zakresie obejmują nie tylko zagadnienia finansowe, ale też poziom realizacji zadań.

Zaznaczyć należy, że opinia Najwyższej Izby Kontroli przedstawiona przez jej Prezesa na posiedzeniu Sejmu jest podstawą do podjęcia przez Sejm uchwały o udzieleniu lub odmowie udzielenia Radzie Ministrów absolutorium zgodnie z art. 226 ust. 2 Konstytucji RP. Sejm rozpatruje także inne informacje o wynikach kontroli, które zostały przeprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli, w szczególności dotyczy to m.in. zarzutów związanych z działalnością członków Rady Ministrów, osób kierujących centralnymi organami, Prezesa Narodowego Banku Polskiego, osób kierujących instytucjami centralnego szczebla np. Kancelarii Prezydenta, Sejmu, Senatu, Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich. Prezes Najwyższej Izby Kontroli ma obowiązek udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie. Najwyższa Izba Kontroli również przedstawia posłom ustalenia i opinie pomocne w pracach nad projektami ustaw321.

Podległość Najwyższej Izby Kontroli jest także wyrażona poprzez regulacje dot. obsady najważniejszych stanowisk w Najwyższej Izbie Kontroli. Prezesa Najwyższej Izby Kontroli powołuje Sejm bezwzględną większością głosów za zgodą Senatu. Senat podejmuje uchwałę w sprawie powołania Prezesa Najwyższej Izby Kontroli w ciągu miesiąca od dnia otrzymania uchwały Sejmu. Przed przystąpieniem do wykonywania obowiązków Prezes Najwyższej Izby Kontroli składa przed Sejmem przysięgę.

PREZES NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI W myśl Konstytucji RP Prezes Najwyższej Izby Kontroli powoływany jest na 6 letnią kadencję i może być powołany ponownie tylko raz. Ma to służyć stabilizacji i samodzielności wykonywania obowiązków Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Na podstawie Konstytucji RP Prezes Najwyższej Izby Kontroli ma następujące uprawnienia: po pierwsze, może zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawach: po pierwsze, zgodności ustaw 320 321

Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 237 Konstytucyjny system organów państwowych, pod red. B. Szmulika i M. Paździora, Warszawa 2014, s. 238

133

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

i umów międzynarodowych z Konstytucją RP, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, skargi konstytucyjnej zgodnie z art. 191 ust.

1 Konstytucji RP; po drugie może zainicjować spór kompetencyjny między centralnymi organami państwa zgodnie z art. 192 Konstytucji RP. Dodatkowo Prezes Najwyższej Izby Kontroli może wystąpić do Marszałka Sejmu o skierowanie do Prezesa Rady Ministrów wniosku o zajęcie stanowiska wobec wynikających z kontroli wniosków dotyczących stanowienia i stosowania prawa. Prezes Rady Ministrów ma 60 dni od dnia otrzymania wniosku na ustosunkowanie się. Jeżeli uzna potrzebę zmian przepisów prawnych , określa termin podjęcia prac legislacyjnych dotyczących tych zmian oraz organ, który będzie odpowiedzialny za opracowanie projektu przepisów prawa.

Prezes Najwyższej Izby Kontroli, by sprawować swoją funkcję posiada immunitet formalny i nietykalność osobistą. By zagwarantować niezależność i niezawisłość Najwyższej Izby Kontroli ustrojodawca określił następujące zakazy: po pierwsze, zakaz zajmowania przez Prezesa Najwyższej Izby Kontroli innego stanowiska, z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej, lub wykonywania innych zajęć zawodowych zgodnie z art. 205 ust. 2 Konstytucji RP; po drugie zakaz przynależności Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do partii politycznej lub związku zawodowego i prowadzenia działalności publicznej, która nie daje się pogodzić z godnością zajmowanego przez niego urzędu zgodnie z art. 205 ust. 3 Konstytucji RP; po trzecie zakaz bez uprzedniej zgody Sejmu do pociągania Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do odpowiedzialności karnej, a także pozbawiania go wolności zgodnie z art. 206 Konstytucji RP; po czwarte zakaz zatrzymywania lub aresztowania Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego toku postępowania, o zatrzymaniu należy zawiadomić niezwłocznie Marszałka Sejmu, który może nakazać natychmiastowe zwolnienie zatrzymanego zgodnie z art. 206 Konstytucji RP. Prezes Najwyższej Izby Kontroli, jako centralny organ państwa odpowiada przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji RP lub ustawy w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania zgodnie z art. 198 ust. 1 Konstytucji RP.

134

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

ZASADA KOLEGIALNOŚCI DZIAŁANIA NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI Zasada ta obowiązywała już w dwudziestoleciu międzywojennymi, w dekrecie Naczelnika Państwa z 7 lutego 1919r. o Najwyższej Izbie Kontroli Państwa. Zgodnie z art. 2 dekretu w skład Najwyższej Izby Kontroli Państwa wchodzili obok prezesa i wiceprezesa, także członkowie kolegium. Członkowie ci mieli status nieusuwalnych i ponosili wyłącznie odpowiedzialność dyscyplinarną. Status członków kolegium Najwyższej Izby Kontroli został potwierdzony w art. 9 Konstytucji marcowej, a także w art. 77 ust. 1 Konstytucji kwietniowej.

Został także dodany do Konstytucji PRL w 1980r., co spowodowało, że wówczas zasada kolegialności stała się elementem regulacji konstytucyjnej i została również utrzymana na gruncie Konstytucji RP z 1997r.

Zasada kolegialności działania Najwyższej Izby Kontroli dotyczy metody realizowania przez Najwyższą Izbę Kontroli kontroli państwowej. Nie przesądza ona jednak o strukturze organizacyjnej Najwyższej Izby Kontroli, bowiem daje możliwość ukształtowania struktury tego organu jako organu kolegialnego322.

Zasada kolegialności nakazuje wprowadzenie modelu zespołowego działania w sprawach kontroli państwowej. Powoduje to, że w Najwyższej Izby Kontroli powinna zostać zagwarantowana równorzędność członków zbiorowego podmiotu, który jest wyposażony w kompetencje do wiążącego rozstrzygania spaw, które mieszczą się w zakresie kontroli państwowej.

Przejawem realizacji zasady kolegialności jest istnienie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, które jest uregulowane w ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli. Kolegium to stale funkcjonujący organ Najwyższej Izby Kontroli, który składa się z 14 członków – 7 przedstawicieli nauk prawnych lub ekonomicznych oraz 7 wysokich rangą urzędników Najwyższej Izby Kontroli. Członkowie Kolegium Najwyższej Izby Kontroli są niezawiśli, zaś ich kompetencje obejmują rozstrzyganie we wszystkich istotnych sprawach, które związane są z realizowaniem kontroli państwowej przez Najwyższą Izbę Kontroli323.

ZAKRES KONTROLI NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI 322

M. Stębelski [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 E. Jarzęcka-Siwik, B. Skwarka, Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2015, s. 83–90 323

135

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Ustalenie stanu faktycznego w danym obszarze, jego należyte udokumentowanie i dokonanie oceny to główne cele kontroli, jaką prowadzi Najwyższa Izba Kontroli. Ocena kontrolowanego organu opiera się na zawartych w Konstytucji RP kryteriach: legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Nie wszystkie kryteria są stosowane w kontroli każdego podmiotu. Kryteria te zostaną omówione w powyższej kolejności.

Kontrola legalności polega na sprawdzeniu, czy kontrolowana jednostka działała w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy (np. ustawę), a także czy jednostka przestrzegała przepisów prawa o charakterze wewnętrznym. Jest to najbardziej precyzyjne kryterium. Kontrola gospodarności polega na sprawdzeniu czy poniesione nakłady finansowe były proporcjonalne do uzyskanych efektów. Najczęściej jest utożsamiana z obowiązkiem dbania obywatela o wspólne dobro przy założeniu, że dobru wspólnemu służy osiąganie programowych efektów gospodarczych. Kolejne kryterium – celowość jest weryfikowane poprzez sprawdzenie czy zrealizowane przez kontrolowaną jednostkę działania doprowadziły do osiągnięcia zakładanych celów poprzez zastosowanie optymalnych metod i środków.

Ostatnie kryterium – rzetelność- sprawdzane jest poprzez badanie zgodności podejmowanych działań z obiektywnymi regułami, ma sprawdzić, czy organ np. dochował należytej staranności i czy wykonywał swoje zadania terminowo.

Zakres kontroli Najwyższej Izby Kontroli można podzielić na kontrolę obligatoryjną i kontrolę fakultatywną. Zgodnie z art. 203 ust. 1 Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli kontroluje obligatoryjnie działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego oraz państwowych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Kontrola ta przeprowadzana jest pod kątem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Kontrola fakultatywna polega na kontrolowaniu działalności organów samorządu terytorialnego, a także komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych.

Podmioty te są kontrolowane przez Najwyższą Izbę Kontroli pod względem legalności, gospodarności i rzetelności. Dodatkowo Najwyższa Izba Kontroli może także na podstawie art. 203 ust. 3 Konstytucji RP kontrolować działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych, w zakresie w jakim wykorzystują pieniądze pochodzące ze środków publicznych. Kontrola ta jest wykonywana w oparciu o kryteria legalności i gospodarności.

136

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

PODSUMOWANIE Podsumowując należy stwierdzić, że Najwyższa Izba Kontroli to organ państwa, który ma długoletnią tradycję. Najwyższa Izba Kontroli to naczelny organ kontroli państwowej, który na gruncie Konstytucji RP ma zagwarantowaną samodzielność. Jego działanie wyznaczają dwie zasady zawarte w Konstytucji RP: zasada podległości Najwyższej Izby Kontroli Sejmowi oraz zasada kolegialności. Pracami Najwyższej Izby Kontroli kieruje jej Prezes, który wybierany jest przez Sejm. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadza kontrole różnych organów w oparciu o różne kryteria.

SUMMARY

Concluding, it must be stated that the Supreme Audit Office is a governmental body that has long tradition. The Supreme Audit Office is the primary controlling institution in Poland. It has guaranteed self-reliance by the Polish Constitution. Its operations are governed by two principles: the principle of the Supreme Audit Office’s subordination towards Sejm and principle of the Supreme Audit Office’s collegiality. The Supreme Audit Office is headed by its President, that it’s elected by Sejm. The Supreme Audit Office undertakes controls of various bodies respecting various criteria.

137

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 ze zm.

2. Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, Dz. U. z 1995r., Nr 13, poz. 59 ze zm

Wydawnictwa zwarte:

1. Bolikowska

D.,

W.,

Robaczyński

Najwyższa

Izba

Kontroli.

Tradycja

i współczesność, Warszawa 2014 2. Jarzęcka-Siwik E., Skwarka B., Najwyższa Izba Kontroli. Komentarz do ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli, Warszawa 2015 3. Konstytucja RP. Tom II. Komentarz, pod red. M. Safjana i L. Boska, Legalis 2016 4. Konstytucyjny

system

organów

państwowych,

pod

red.

B.

Szmulika

i M. Paździora, Warszawa 2014 5. H. Zięba-Załucka, Organy kontroli państwowej i ochrony prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Rzeszów 2000 6. Sylwestrzak A., Kontrola administracji publicznej w III Rzeczypospolitej Polskiej, Gdańsk 2006 7. Sylwestrzak A., Najwyższa Izba Kontroli, Warszawa 1997 8. Tradycja i przyszłość. 90 lat Najwyższej Izby Kontroli, pod red. Z. Swoczyny i D. Bolikowskiej, Warszawa 2010

138

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Artykuły: 1. Lipowicz I., Pozycja ustrojowa Najwyższej Izby Kontroli, Kontrola Państwowa nr specjalny 1/2010 2. Sylwestrzak A., Historia Najwyższej Izby Kontroli i jej miejsce w Konstytucji, Kontrola Państwowa nr specjalny 1/2010

Orzecznictwo: 1. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 grudnia 1998r., sygn. K 21/98 2. Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., sygn. K 25/99

139

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

KATARZYNA HANAS324 NATALIA KUREK325

RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH W KONSTYTUCJI RP

OMBUDSMAN IN THE POLISH CONSTITUTION

słowa kluczowe: Rzecznik Praw Obywatelskich, Konstytucja RP, ustawa

keywords: ombudsman, Polish Constitution, act

STRESZCZNIE Rzecznik Praw Obywatelskich jest organem konstytucyjnym. Odpowiedzialność ponosi przed niższą izbą Parlamentu, a mianowicie Sejmem. Ponadto, osoby piastujące stanowisko Rzecznika nie mogą należeć do partii politycznej, czy związku zawodowego.

W niniejszym rozdziale przedstawiono charakterystykę tego organu, rys historyczny, a także główne zagadnienia dotyczące roli Rzecznika Praw Obywatelskich w procesie tworzenia i stosowania prawa.

324

Doktorantka w Katedrze Teorii i Filozofii Prawa, na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie- Skłodowskiej w Lublinie, aplikantka radcowska Okręgowej Izby Radców Prawnych w Lublinie 325 Doktorantka w Katedrze Teorii i Filozofii Prawa, na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie- Skłodowskiej w Lublinie

140

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

EXTRACT

The ombudsman is a constitutional body. The ombudsman can not belong to a political party or to a trade union. In this chapter there is presented the characteristics of the ombudsman, its historical background, and the main issues concerning the role of the ombudsman in the process of creating and applying the law.

WPROWADZENIE Celem niniejszego rodziału jest dokonanie analizy prawnoustrojowej Rzecznika Praw Obywatelskich na przestrzeni ostatnich 20 lat. Praca składa się z czterech zasadniczych rozdziałów i podsumowania. W pierwszym podrozdziale został ukazany zarys historyczny instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich w Polsce. Kolejny podrozdział został poświęcony ewolucji podstawy prawnej dotyczącej Rzecznika. Podrozdział trzeci traktuje o Rzeczniku Praw Obywatelskim na gruncie obowiązującej Konstytucji. Natomiast w czwartym podrozdziale została ukazana rola jaką spełnia Rzecznik jako organ dokonujący wykładni prawa i usuwający nieprawidłowości w procesie tworzenia i stosowania prawa. Ostatni podrozdział stanowi podsumowanie, w którym zostały ujęte wnioski płynące z pracy.

RYS HISTORYCZNY Popularność instytucji ombudsmana na świecie wywarła wpływ na polskie środowiska polityczne i prawnicze. J. Stembrowicz Jako jeden z nielicznych opowiadał się za wprowadzeniem takiej instytucji do polskiego porządku prawnego w latach 70. ubiegłego wieku326. Przez wiele lat zarówno politycy jak i przedstawiciele doktryny prawniczej nie podjęli żadnych działań, aby powołać do życia urząd Rzecznika Praw Obywatelskich. Przez długie lata polska nauka zachowywała bezpieczny, jak na ówczesną sytuację polityczną, dystans wobec wprowadzenia instytucji ombudsmana do systemu prawnego państwa327.

Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich była obca ustrojowi państwa socjalistycznego.

Punktem zwrotnym w pracach nad wprowadzeniem instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich była rezolucja Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk z 11 326 327

Zob. J. Stembrowicz, Od Ombudsamana do Mediatora, Miesięcznik Literacki, nr 12/1973 Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s. 37

141

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

czerwca 1981 r. Dokument dotyczył reformy organów wymiaru sprawiedliwości. Punkt 5 wspomnianej rezolucji stanowił, że należy rozważyć celowość powołania Rzecznika Praw Obywatelskich (ombudsmana) działającego w sposób niezależny pod egidą Sejmu328.

Zdaniem niektórych przedstawicieli doktryny prekursorem urzędu Rzecznika Praw Obywatelskich była działalność Komitetu Obrony Robotników. Konkretnie, chodzi o formę działalności polegającą na wysyłaniu przez członków Komitetu Obrony Robotników listów i oświadczeń do władz Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej. Według J. Kruczewskiego, Komitet Obrony Robotników był wyłoniony przez samo społeczeństwo, na przekór władzy partyjnopaństwowej i proklamowanemu przez nią ustrojowi socjalistycznemu, kolektywnym organem obrony praw człowieka i obywatela przed naruszeniami ze strony administracji329.

Patriotyczny Ruch Odrodzenia Narodowego (PRON) w uchwale I Kongresu PRON postulował utworzenie przy Sejmie organu, który chroniłby prawa obywateli przed zagrożeniami ze strony biurokracji. Mógłby to być urząd Strażnika Praw Obywatelskich wnikającego w skargi ludzi, którzy czują się pokrzywdzeni przez administrację, i wyposażonego w ustawowe uprawnienia umożliwiające usuwanie przyczyn zasadnych skarg330. Strażnik Praw Obywatelskich miał być powoływany przez Sejm i podległy wyłącznie Sejmowi. Obok urzędu centralnego nie wykluczono także możliwości powołania na podobnych zasadach strażników praw przy wojewódzkich radach narodowych331.

Komisja Prawodawstwa i Praworządności Rady Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego powołała zespół ekspertów w celu wykonania uchwały I Kongresu PRON. Rezultatem prac zespołu był opracowany w czerwcu 1985 r. dokument, który zawierał zarys koncepcji Strażnika Praw Obywatelskich. Podczas wspólnego posiedzenia Prezydium Sejmu i Prezydium Rady Krajowej Patriotycznego Ruch Odrodzenia Narodowego stwierdzono, że bezcelowym jest powoływanie do życia urzędu Strażnika Praw Obywatelskich. Mimo tych wydarzeń w kwietniu 1986 r. opracowany został w Radzie Krajowej Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego drugi dokument, którego tytuł brzmiał Założenia projektu ustawy o urzędzie Strażnika Praw Obywatelskich332. Dokładnie w tym samym czasie Centrum Badania Opinii Społecznej przeprowadzało sondaż opinii 328

Zob. A. Filipowicz, S. Gebethner, Koncepcja Rzecznika Praw Obywatelskich w świetle dyskusji publicznych, Państwo i Prawo, nr 3/1987, s.12 329 Zob. J. Kruczewski, Przedmowa [w] Rzecznik Praw Obywatelskich-aktor sceny publicznej, J. Arcimowicz, Warszawa 2003, s.15 330 Deklaracja programowa. Kierunki i metody działania. Zasady statutowe uchwalone przez I Kongres Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego. 7-9 maja 1983 r., Warszawa 1983, s.11 331 Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s. 40 332 Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.41

142

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

publicznej dotyczący praworządności i przestrzegania prawa w państwie. Jedno z pytań dotyczyło konieczności powołania urzędu Strażnika Praw Obywatelskich. Z badania wynikało, że aż 39% ankietowanych uznało powołanie tej instytucji za niezbędne. Potrzebę wprowadzenia wspomnianej instytucji dostrzegało przede wszystkim środowisko robotniczeokoło 50% akceptujących333.

W następstwie tych wszystkich wydarzeń w listopadzie ogłoszone zostały przez Radę Państwa założenia koncepcji organizacyjno-prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich334.

6 maja 1987 r. projekt ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich wniosła do Sejmu grupa posłów. Projekt ustawy przewidywał ustanowienie jednego Rzecznika Praw Obywatelskich na szczeblu centralnym. Wspomniany urząd miał być bezpośrednio powiązany z Sejmem.

15 lipca 1987 r. uchwalono ustawę o Rzeczniku Praw Obywatelskich.

Po kilkunastu latach działania instytucji, Rzecznik Praw Obywatelskich IV kadencji – Andrzej Zoll nazwał wprowadzenie tej instytucji do polskiego porządku prawnego w roku 1987

„fenomenem

ustrojowym”,

który

obok

sądownictwa

administracyjnego

i konstytucyjnego stanowiły zapowiedź upadku systemu komunistycznego opartego na zasadzie jednolitej władzy państwowej335.

EWOLUCJA

PODSTAWY

PRAWNEJ

INSTYTUCJI

RZECZNIKA

PRAW

OBYWATELSKICH Obecnie instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich unormowana jest zarówno przez przepisy konstytucyjne, jak i przepisy ustawowe336. Początkowo

urząd Rzecznika

uregulowany był wyłącznie przez materię ustawową. Nowelizacja Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z 7 kwietnia 1989 r. nadała urzędowi Rzecznika Praw Obywatelskich status organu konstytucyjnego.

Jednakże obowiązująca ustawa nadała

Rzecznikowi pozycję wyróżniającą na tle europejskich rozwiązań ustrojowych.

W myśl pierwotnego tekstu ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, organ ten stał na straży praw i wolności obywatelskich określonych w Konstytucji oraz w innych przepisach 333

Zob. S. Gebethner, Sejmowy rzecznik praw obywatelskich (Rozważania de lege ferenda), Państwo i Prawo, nr 11/1986, s.4 334 Zob. Założenia koncepcji organizacyjno-prawnej rzecznika praw obywatelskich, Rzeczpospolita, nr 266/1986 335 A. Zoll, Przedmowa [w] Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym, J. Świątkiewicz, Warszawa 2001, s.9 336 I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s.147

143

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

prawa337. Początkowo Rzecznik Praw Obywatelskich był urzędem jednoosobowym.

Nowelizacja ustawy z 1991 r. wprowadziła zmiany w treści artykułu 18 ustawy, który stanowił, że ochroną objęci są również bezpaństwowcy oraz cudzoziemcy, w zakresie przysługujących im w Polsce praw i wolności, określonych w Konstytucji i innych przepisach prawa. Nowela ustawy wprowadziła także możliwość powołania przez Marszałka Sejmu na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich zastępców w liczbie nieprzekraczającej trzech.

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. nie wprowadziła rewolucyjnych zmian w pozycji ustrojowo-prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich. Ustrojodawca wprowadzając przepisy dotyczące Rzecznika do rozdziału IX, zatytułowanego Organy kontroli państwowej i ochrony prawa, obok Najwyższej Izby Kontroli i Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji umocnił jedynie jego status338. Rzecznik Praw Obywatelskich został wyposażony w dodatkowe dwa atrybuty-niezależność i niezawisłość. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich przekazano do unormowania ustawowego, pamiętając o zasadzie niepowtarzania w akcie niższego rzędu treści zawartych w akcie wyższego rzędu339. Kadencja Rzecznika została wydłużona z 4 do 5 lat.

Fundamentalne zmiany w zakresie działalności Rzecznika Praw Obywatelskich wprowadziła kolejna nowela ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich z 14 lipca 2001 r., która wprowadziła unormowanie, zgodnie z którym Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Oznacza to, że obejmuje swym zakresem działania zarówno obywateli polskich, jak i odpowiednio osoby nie będące obywatelami polskimi, znajdujące się pod władzą Rzeczpospolitej Polskiej, w zakresie przysługujących im wolności i praw, którym prawo do ochrony praw i wolności przysługuje na mocy obowiązujących w Polsce aktów normatywnych

różnej

rangi,

w

tym

ratyfikowanych

przez

Polskę

umów

międzynarodowych340.

Ponadto, nowelizacja ustawy nałożyła na Rzecznika Praw Obywatelskich obowiązek współdziałania ze stowarzyszeniami, ruchami obywatelskimi, innymi dobrowolnymi zrzeszeniami i fundacjami na rzecz ochrony wolności i praw człowieka i obywatela oraz współpracy w sprawach dzieci z Rzecznikiem Praw Dziecka. Rzecznik Praw Obywatelskich 337

I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007,s.146 338 A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012,s.58 339 A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.58 340 I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s.146

144

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

został wyposażony w prawo do wnoszenia skargi kasacyjnej w sprawach cywilnych po upływie terminu określonego dla stron postępowania. Nowelizacja ustawy zastąpiła sprawozdania składane przez Rzecznika informacjami. Od 2000 r. Rzecznik Praw Obywatelskich co roku informuje Sejm i Senat o swojej działalności, jak również o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela.

Na podstawie uchwały Rady Ministrów nr 144/2005 z 25 maja 2005 r. Minister Sprawiedliwości powierzył Rzecznikowi Praw Obywatelskich sprawowanie funkcji krajowego mechanizmu prewencji w rozumieniu art. 3 protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Nadto, dyrektywa Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne341, dyrektywa Rady 2004/113/WE z 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług342 oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54/WE z 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasad równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy343

nakładają na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek wskazania

organu właściwego do spraw promowania, analizowania i wspierania równego traktowania.

Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania powierzyła z dniem 1 stycznia 2011 r. wykonywanie zadań dotyczących realizacji zasady równego traktowania obok Pełnomocnika Rządu do spraw Równego Traktowania –Rzecznikowi Praw Obywatelskich.

Ostatnia nowelizacja ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich pochodzi z 15 lipca 2011 r. W świetle noweli Rzecznik nadaje, w drodze zarządzenia statut, który określa zadania i organizację biura, a także może powoływać nie więcej niż 3 zastępców Rzecznika.

Analiza

poszczególnych

zmian

ustawy

o

Rzeczniku

Praw

Obywatelskich

wprowadzanych w kolejnych latach skłania do wniosku, iż wynikały one głównie ze zmian

341

Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.Urz.WE.L Nr 180) 342 Dyrektywa Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług (Dz.Urz.UE.L Nr 373) 343 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54/WE z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasad równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (Dz.Urz.UE.L Nr 2004)

145

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

dokonywanych w odrębnych ustawach wiążących się z działalnością Rzecznika344. Zmiany nie dotyczyły kwestii ustrojowych tylko kompetencji i zakresu działania Rzecznika.

Niejednokrotnie wprowadzane zmiany były konsekwencją dostosowania języka prawnego ustawy do aktualnego ustroju państwa.

RZECZNIK

PRAW

OBYWATELSKICH

NA

GRUNCIE

KONSTYTUCJI

RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Z 2 KWIETNIA 1997 ROKU Instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich została ulokowana w rozdziale IX Konstytucji-Organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Z systematyki Konstytucji RP wynika, że Rzecznik Praw Obywatelskich należy do organów kontroli państwowej i ochrony prawa. Jednakże pozostaje organem odrębnym w stosunku do innych organów z rozdziału IX. Rzecznikowi zostały poświecone art. 208-212 Konstytucji RP. W świetle art. 208 ust. 1 Konstytucji RP; Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Podstawową funkcją Rzecznika Praw Obywatelskich jest strzeżenie wspomnianych wolności i praw. Zakres jego działania jest wyznaczany nie tylko przez katalog tych wolności i praw zawartych w ustawie zasadniczej, ale także ustalonych w innych aktach normatywnych345. Dokonując wykładni językowej art. 87 Konstytucji RP, który stanowi o źródłach prawa w Rzeczpospolitej należy stwierdzić, że określenie „inne akty normatywne” obejmuje ustawy, umowy międzynarodowe, a także rozporządzenia. Należy zaznaczyć, że konstytucyjne określenie zakresu działalności Rzecznika obejmuje nie tylko ochronę wolności i praw obywatela, ale zgodnie z zasadami wyrażonymi w rozdziale II Konstytucji, także praw i wolności człowieka346. Z kolei ust.2 wspomnianego artykułu zawiera delegację ustawową. Zgodnie z art.208 ust. 2 Konstytucji RP: Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa.

Rzecznik Praw Obywatelskich wszystkie swoje zadania wykonuje sam. Powoływany jest przez Sejm na wniosek Senatu. Prawo zgłaszania kandydatów przysługuje Marszałkowi Sejmu oraz grupie 35 posłów. Uchwała o wyborze Rzecznika Praw Obywatelskich podejmowana jest bezwzględną większością głosów. Następnie uchwała przekazywana jest Seatowi, który ma miesiąc czasu na ustosunkowanie się do uchwały. Brak zgody Senatu na 344

Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.61 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 278 346 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 278 345

146

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

kandydaturę Sejmu oznacza ponowne rozpoczęcie procedury. Kadencja Rzecznika trwa 5 lat.

Rozpoczyna się w dniu złożenia przysięgi przed Sejmem. Ta sama osobą nie może pełnić funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich więcej niż dwie kadencje.

Rzecznikiem może zostać tylko obywatel Polski. Ponadto, Rzecznik Praw Obywatelskich powinien wyróżniać się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym oraz wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną347.

Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich jest niepołączalny z innym stanowiskiem.

Wyjątek stanowi stanowisko profesora szkoły wyższej. Rzecznik nie może wykonywać innych zajęć zawodowych. Podkreślając apolityczność urzędu Rzecznika Konstytucja zakazuje jemu należenia do partii politycznej, związku zawodowego, a także prowadzenia działalności publicznej niedającej pogodzić się z godnością urzędu348.

W świetle art. 210 Konstytucji RP: Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jednie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z przepisem Rzecznik Praw Obywatelskich jest niezawisły i niezależny od innych organów państwowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 października 2010 r., sygn. akt K35/09 w odniesieniu do Rzecznika stwierdził, że niezawisłość winna (…) być przymiotem substratu osobowego tego organu349. Niezależność Rzecznika wyraża

się przede wszystkim

w oddzieleniu

organizacyjnym od innych organów państwowych oraz w dostarczeniu przez państwo środków finansowych umożliwiających realizację funkcji Rzecznika350.

Rzecznik Praw Obywatelskich ponosi odpowiedzialność wobec Sejmu. Jednakże nie ponosi odpowiedzialności politycznej przed Sejmem. Wprawdzie Rzecznik ma obowiązek corocznego informowania Sejmu i Senatu o swojej działalności oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela, lecz ani Konstytucja RP, ani inne akty normatywne nie przewidują żadnych skutków prawnych ewentualnego wyrażenia aprobaty lub dezaprobaty przez którąkolwiek z izb dla takiej informacji351.

347

M. Dybowski, Komentarz do art. 209 Konstytucji RP [w] Konstytucja RP. Komentarz do art.87-243, t. II, Warszawa 2016, s. 1439 348 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 280 349 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19.10.2010 r., sygn. akt K35/09 350 A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.64 351 M. Dybowski, Komentarz do art. 209 Konstytucji RP [w] Konstytucja RP. Komentarz do art.87-243, t. II, Warszawa 2016, s.1445

147

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Zdaniem Wiesława Skrzydło immunitet oraz nietykalność osobista stanowią gwarancję zasadę niezawisłości352. Co prawda Konstytucja RP nie określa, do jakich działań podejmowanych przez Rzecznika ma zastosowanie przysługujący jemu immunitet, dlatego też należy wnioskować, ż immunitetem objęte są wszystkie działania i zaniechania.

A contrario immunitet rzecznikowski nie obejmuje podlegania odpowiedzialności cywilnej353.

RZECZNIK PRAW OBYWTELSKICH JAKO ORGAN DOKONUJĄCY WYKŁADNI PRAWA Rzecznik Praw Obywatelskich dokonuje wykładni przepisów prawnych dotyczących ochrony praw i wolności, jak również ocenia działania i decyzje podejmowane przez organy tworzące i stosujące prawo. Dokonuje interpretacji zasad, jakimi powinni kierować się Rzecznicy Praw Obywatelskich w swojej działalności354. Funkcja interpretacyjna Rzecznika przejawiała się między innymi poprzez wyrażanie opinii, poglądów i rozważań kolejnych Rzeczników Praw Obywatelskich w licznych publikacjach, wydawanych zarówno przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, jak i na łamach prasy, w artykułach naukowych i w drukach zwartych355. Przykładami takiej działalności były m.in. „Sygnały Rzecznika Praw Obywatelskich” autorstwa Tadeusza Zielińskiego, „Poglądy Rzecznika Praw Obywatelskich”, „Rozważania i poglądy Rzecznika Praw Obywatelskich” również autorstwa Tadeusza Zielińskiego, „Jak zaczynał Rzecznik Praw Obywatelskich” czy „Po co ludziom konstytucja” autorstwa Ewy Łętowskiej.

Funkcja interpretacyjna widoczna jest także w corocznej ocenie stanu ochrony wolności i praw człowieka oraz w wystąpieniach Rzeczników Praw Obywatelskich w Sejmie.

Wspomniana ocena stanu ochrony praw i wolności dokonywana była w corocznych sprawozdaniach Rzecznika, a także w informacjach, które były przedstawiane Sejmowi.

Wystąpienia Rzeczników Praw Obywatelskich w Sejmie sprowadzały się do przedstawienia głównych obszarów działań Rzecznika celem ochrony praw i wolności obywateli i innych podmiotów.

352

W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 281 M. Dybowski, Komentarz do art. 209 Konstytucji RP [w] Konstytucja RP. Komentarz do art.87-243, t. II, Warszawa 2016, s.1446 354 I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s.498 355 I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s.498 353

148

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Rzecznicy Praw Obywatelskich interpretowali również działania i decyzje zarówno organów tworzących prawo, jak i organów stosujących prawo, co było szczególnie istotne w procesie kształtowania się demokratycznego państwa prawnego356. Pierwszy rok działalności Rzecznika Praw Obywatelskich zaowocował licznymi krytycznymi ocenami dotyczącymi procesu tworzenia prawa. Nadmiar przepisów prawnych regulujących problematykę praw i wolności człowieka i obywatela wprowadzał chaos legislacyjny.

Ustawodawca

wbrew

zasadzie

minimum

prawa-

maksimum

skuteczności

dążył

do uregulowania niemal każdej sfery życia. Jak trafnie zwraca uwagę Zdzisław CzeszejkoSochacki wspólnym zadaniem polityków i prawników stać się powinno wykształcenie w świadomości społecznej przekonania, że prawo wchodzi w grę wtedy, gdy zawodzą systemy moralno- obyczajowe i gdy w interesie ogólnym staje się wręcz nieuniknione poddanie pewnych obszarów i zachowań ludzkich reglamentacji prawnej357.

Akty prawne, które regulowały problematykę praw i wolności były stopniowo nowelizowane. Jednakże ustawodawca nie zawsze przewidywał skutki swoich wcześniejszych działań. Wspomniane akty, nie zawsze były zgodne ze standardami międzynarodowymi.

Konsekwencją takiego stanu rzeczy były liczne wady systemu prawa. Ewa Łętowska zalicza do nich niezbyt płynne zmiany prawa, brak szacunku do praw nabytych, przepisów przejściowych, przewidywania co należy zmienić, bez sprecyzowania w jaki sposób, sugerowanie przez prawo ochrony w rzeczywistości nieistniejącej, regulowanie praw i wolności obywatelskich za pomocą aktów niższego rzędu, które taką problematyką w ogóle zajmować się nie powinny, a także przekraczanie granic upoważnienia do wydania aktu wykonawczego358.

Każdy z Rzeczników Praw Obywatelskich dążył do wyeliminowania wad w procesie stanowienia prawa. Dlatego też, Rzecznicy zwracali się bezpośrednio do organów władzy wykonawczej-głowy państwa i rządu. Ponadto rzecznicy kolejnych kadencji uczestniczyli w wielu spotkaniach organizowanych przez Prezydenta, w konferencjach i dyskusjach organizowanych zarówno w Pałacu Prezydenckim, jak i poza nim, ale z udziałem przedstawicieli obu organów359. Należy mieć na uwadze, że Rada Ministrów to bardzo ważny podmiot, który bierze udział w procesie stanowienia prawa. Jest wyposażona w prawo 356

I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s.501 357 Z. Czeszejko-Sochacki, Minimum prawa-maksimum skuteczności, Warszawa 1985, s.58 358 I. Malinowska, Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007,s.502 359 A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s. 174

149

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

inicjatywy ustawodawczej i wydaje rozporządzenia. Dlatego też wszyscy Rzecznicy brali udział w spotkaniach organizowanych przez Radę Ministrów. Podczas wspomnianych spotkań Rzecznicy mogli uzyskać informację na temat stanu prawnego i stanu faktycznego, a także mieli możliwość zwrócenia uwagi na konieczność unormowania bądź znowelizowania konkretnych obszarów prawnych.

Poza pośrednią inicjatywą ustawodawczą, Rzecznik może także na podstawie art. 16 ust.2 pkt. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich wystąpić do właściwego organu w celu usunięcia luki w prawie czy wykonania, wynikającego z przepisów prawa, obowiązku wydania aktu normatywnego360. Wystąpienie Rzecznika może także dotyczyć konieczności usunięcia luki w prawie, jak również spełnienia obowiązku wydania aktu normatywnego, gdy taki obowiązek wynika expressis verbis z przepisów prawa. Ponadto, skierowane na podstawie art. 16 ust. 2 pkt. 1 ustawy wystąpienie może dotyczyć aktów prawa miejscowego ustanawianych przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej361. Rzecznik Praw Obywatelskich może zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie czynności, które zmierzają do uchylenia rozporządzenia lub zarządzenia wydanego przez ministra, gdy akt ten godzi w wolności i prawa. Zgodnie z art. 149 ust. 2 zd.

2 Konstytucji RP; Rada Ministrów może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra.

W świetle art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich organ, do którego Rzecznik występuję na podstawie art. 16 ust.2 pkt. 1 ustawy o wydanie lub zmianę aktu prawnego zobowiązany jest ustosunkować się do ocen, uwag i opinii Rzecznika.

Gdy organ ten nie podziela ocen, uwagi i opinii Rzecznika wówczas poprzestaje na przekazaniu swojego stanowiska Rzecznikowi. Organ nie jest związany stanowiskiem Rzecznika w zakresie konieczności podjęcia inicjatywy ustawodawczej. Wskazany organ musi się jednak liczyć z tym, iż w razie nieuwzględnienia stanowiska Rzecznika zawartego w wystąpieniu, w sytuacji gdy przedmiotem zarzutów Rzecznika jest niezgodność danego aktu prawnego z aktem hierarchicznie wyższym lub z Konstytucją Rzecznik może zastosować w sprawie środek o charakterze procesowym w postaci wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową bądź ustawą362. W stosunku do aktów prawa miejscowego, które ustanowione są przez jednostki samorządu terytorialnego i terenowe

360

Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.177 Zob. S. Trociuk, Komentarz do ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Warszawa 2014, s. 89 362 J. Świeca, Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz, Warszawa 2010,s. 197 361

150

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

organy administracji rządowej Rzecznik Praw Obywatelskich może skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego.

Art. 14 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich stanowi o sposobie postępowania Rzecznika, gdy zostanie przez niego zbadana indywidualna sprawa. W świetle art. 14 ust. 1 przytoczonej ustawy po zbadaniu sprawy Rzecznik może wyjaśnić wnioskodawcy, że nie stwierdził naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela. Przepis ten znajduje zastosowanie wówczas, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dostarczyło podstaw do postawienia zarzutu, iż w trakcie załatwienia sprawy obywatela przez właściwy organ doszło do naruszenia wolności i praw363.

Na mocy art. 14 pkt.2 oraz 3 ustawy, po zbadaniu sprawy ombudsman może, jeżeli stwierdzi naruszenia wolności lub praw, skierować wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela; przy czym wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; może także zwrócić się do organu nadrzędnego nad taką jednostką, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa364.

W przypadku gdy Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi naruszenie wolności i praw człowieka i obywatela może skorzystać z środków prawnych o charakterze procesowym. Po zbadaniu sprawy Rzecznik może żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych, jak również wziąć udział w toczącym się już postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi,

żądać

wszczęcia

przez

uprawnionego

oskarżyciela

postępowania

przygotowawczego w sprawach o przestępstwa ścigane z urzędu, zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi, wystąpić z wnioskiem o ukaranie, a także o uchylenie prawomocnego rozstrzygnięcia w postępowaniach o wykroczenia, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach, jak również wnieść kasację lub rewizję nadzwyczajną od prawomocnego orzeczenia, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych przepisach.

Ustawa zawiera jedynie ogólną i niewyczerpującą prezentację prawnych środków ingerencji służących naprawie stanu prawnego w razie stwierdzenia jego naruszenia 365. Konkretne uprawnienia Rzecznika Praw Obywatelskich zawarte są w kodeksach i ustawach odrębnych.

363

S. Trociuk, Komentarz do ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Warszawa 2014, s.63 A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.183 365 A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012 s.184 364

151

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

PODSUMOWANIE Pozycja prawno-ustrojowa Rzecznika Praw Obywatelskich została wyznaczona przez przepisy Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1997 r. i ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich z 15 lipca 1987 r. Analiza postanowień Konstytucji oraz ustawy uprawnia do wniosku, że instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich jest podmiotem samodzielnym, instytucjonalnie oddzielonym od innych organów państwowych - niezależnym i niezawisłym w swoich działaniach366. Nadto, pozycję prawno-ustrojową Rzecznika wyznaczają jego kompetencje. Bezsprzecznie wśród nich największą siłę oddziaływania mają wnioski do Trybunału Konstytucyjnego czy wystąpienia do Sądu Najwyższego367.

Ponad 20 lat funkcjonowania instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich w polskim porządku prawnym pozwala na sformułowanie wniosków de lege lata i de lege ferenda.

Dlatego de lege fereda postuluje się sprecyzowanie kryteriów, jakimi powinien legitymować się kandydat na Rzecznika Praw Obywatelskich. Jak trafnie wskazała A. Domańska należy wprowadzić ustawowy wymóg legitymowania się wykształceniem prawniczym oraz co najmniej 10-letnią praktyką zawodową w organach administracji368. Wykształcenie prawnicze wydaje się niezbędne w pracy Rzecznika, który podejmuje określone działania prawne.

Kolejne kryterium dotyczące praktyki zawodowej nie powinno być ograniczone tylko do i wyłącznie do praktyki w organach administracji. Nadto, należy znowelizować procedurę powołania i odwołania Rzecznika Praw Obywatelskich, który powinien ponosić odpowiedzialność konstytucyjną za naruszenie Konstytucji lub ustaw w związku z pełnieniem urzędu. Można pochylić się także nad problemem nazwy organu, jednakże nie jest to problem aż tak bardzo istotny. Obecnie stosowana może błędnie sugerować, że polski ombudsman jest wyłącznie rzecznikiem obywateli369.

SUMMARY The Ombudsman’s role is determined by the provisions of the Polish Constitution of April 23,1997 and the act on the Ombudsman of July 15, 1987. The analaysis of these

366

Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s. 255 Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.257 368 Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.258 369 Zob. A. Domańska, Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012, s.60 367

152

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

regulations allows to conclude that the Ombudsman’s in an autonomous subject, institutionally separate from the state organs and independent in its activities.

More than 20 years of Ombudsman institution’s operation in the Polish legal order allows for the formulation of de lege ferenda postulates. As correctly pointed out by A. Domańska, it is necessary to introduce a statutory requirement for ombudsman’s candidates to hold a law diploma and at least 10 years of professional practice in administrative organs. Also the procedure for appointing and dismissing the Ombudsman should be amended. The Ombudsman should take constitutional responsibility for breaching the Constitution. It can also be considered to change the name of the organ as the currently used name may incorrectly suggested that a Polish Ombudsman is solely a spokesperson of the Polish citizens.

153

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

BIBLIOGRAFIA

Akty prawne:

1. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/54/WE z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasad równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (Dz.Urz.UE.L Nr 2004) 2. Dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.Urz.WE.L Nr 180) 3. Dyrektywa Rady 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług (Dz.Urz.UE.L Nr 373)

Wydawnictwa zwarte:

1. Arcimowicz J., Rzecznik Praw Obywatelskich-aktor sceny publicznej, Warszawa 2003 2. Czeszejko-Sochacki Z., Minimum prawa-maksimum skuteczności, Warszawa 1985 3. Deklaracja programowa: kierunki i metody działania. Zasady statutowe uchwalone przez I Kongres Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego. 7-9 maja 1983 r., Warszawa 1983 4. Domańska A., Pozycja ustrojowo— prawna Rzecznika Praw Obywatelskich, Łódź 2012 5. Dybowski M., Komentarz do art. 209 Konstytucji RP, Konstytucja RP. Komentarz do art. 87-243, t. II, Warszawa 2016 6. Malinowska I., Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007 7. Skrzydło W., Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2013 8. Świeca J., Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz, Warszawa 2010 9. Trociuk S., Komentarz do ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Warszawa 2014 10. Zoll A., Przedmowa [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym, J. Świątkiewicz, Warszawa 2001

154

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Artykuły: 1. Gebethner S., Sejmowy rzecznik praw obywatelskich (Rozważania de lege ferenda), Państwo i Prawo, 11/1986 2. Filipowicz A., Gebethner S., Koncepcja Rzecznika Praw Obywatelskich w świetle dyskusji publicznych, Państwo i Prawo, Nr 3/1987 3. Stembrowicz J., Od Ombudsamana do Mediatora, Miesięcznik Literacki, Nr 2/1973 4. Założenia

koncepcji

organizacyjno-prawnej

rzecznika

Rzeczpospolita, Nr 266/1986 Źródła internetowe:

1. https://www.rpo.gov.pl/pl/content/rpo-w-kolejnych-kadencjach

155

praw

obywatelskich,

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

156

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

INTERDYSCYPLINARNE KOŁO MYŚLI PRAWNEJ SAPERE AUDE

Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE działa przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego ul. Krakowskie Przedmieście 26/28 00-927 Warszawa od 3 grudnia 2012.

Od tamtej pory IKMP SAPERE AUDE zorganizowało wiele wydarzeń o zasięgu ogólnopolskim, w tym liczne konferencje, publikacje pokonferencyjne, warsztaty i monografie naukowe.

Misją IKMP SAPERE AUDE jest: 157

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

1. Pogłębianie wiedzy Członków i Sympatyków Koła w dziedzinie szeroko rozumianej myśli prawnej, w szczególności w zakresie teorii legislacji, nauk historyczno prawnych, ustroju państwa, prawa prywatnego oraz interdyscyplinarnych związków między prawem a gospodarką, administracją, polityką i kulturą.

2. Umożliwienie Członkom Koła rozwoju naukowego.

3. Szerzenie atmosfery koleżeństwa wśród członków Koła.

4. Popularyzacja interdyscyplinarnego spojrzenia na prawo.

5. Przygotowanie studentów do udziału w życiu publicznym.

6. Uzupełnianie

kursu

uniwersyteckiego

o

praktyczne

umiejętności

związane

z wykonywaniem zawodu prawnika.

IKMP SAPERE AUDE realizuje swoje cele poprzez: 1.

Regularne spotkania naukowe w postaci seminariów, konferencji, warsztatów.

2.

Prowadzenie strony internetowej.

3.

Prowadzenie projektów badawczych i publikowanie prac naukowych.

4.

Kontakty naukowe ze środowiskami naukowymi i prawniczymi.

5.

Współpracę z innymi organizacjami studenckimi.

6.

Organizację innych przedsięwzięć związanych z działalnością i celami Koła.

Dlaczego warto współpracować z IKMP SAPERE AUDE? 

oferujemy szerokie spojrzenie na prawo



łączymy różne gałęzie prawa



organizujemy konferencje i warsztaty o zasięgu ogólnopolskim



umożliwiamy publikację artykułów i monografii naukowych studentom, doktorantom i pracownikom naukowo-dydaktycznym Kontakt: ikmp.sapereaude@gmail.com https://www.facebook.com/IKMPSapereAude/

158

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

159

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

160

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Od początku swojej działalności Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE zorganizowało m.in. następujące konferencje naukowe:

2013 Minikonferencja pt. „Szechita, halal, ubój zwierząt - czyli studencka dyskusja o tym, czy Trybunał Konstytucyjny uczynił wyznawców niektórych religii wegetarianami?” data i miejsce konferencji: 11.06.2013, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja „Prawo a gospodarka” data i miejsce konferencji: 26.04.2013, Warszawa

2014

Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. Konkurencja - zasady, ochrona, instytucje data i miejsce konferencji: 10.01.2014, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja im. Manfreda Lachsa pt. ,,Polski wkład w rozwój prawa międzynarodowego" data i miejsce konferencji: 28.02.2014, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. ,,Nowelizacja prawa karnego procesowego i materialnego" data i miejsce konferencji: 24.04.2014, Warszawa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. ,,Spółki kapitałowe w prawie polskim i europejskim" data i miejsce konferencji: 8.05.2014, Warszawa

161

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

2015

Dwudniowa Międzyuczelniana Ogólnopolska Konferencja pt. „50 lat obowiązywania kodeksu cywilnego w Polsce” data i miejsce konferencji: 7- 8.01.2015, Warszawa Dwudniowa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Prawo i ekonomia pracy” data i miejsce konferencji: 19-20.02.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Handlowe spółki osobowe” data i miejsce konferencji: 20.03.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Law in action – najsłynniejsze procesy sądowe” data i miejsce konferencji: 17.04.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Alternatywne metody rozwiązywania sporów” data i miejsce konferencji: 15.05.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „50 lat obowiązywania Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w Polsce” data i miejsce konferencji: 20.11.2015, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Aktualne problemy ubezpieczeń społecznych i gospodarczych” data i miejsce konferencji: 14.12.2015, Warszawa

162

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

2016 Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Konstytucyjne organy ochrony prawa” data i miejsce konferencji: 15.04.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Historia prawa – polskie osiągnięcia legislacyjne” data i miejsce konferencji: 6.05.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Problemy współczesnego prawa” data i miejsce konferencji: 27.05.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Skarbowość – historia i współczesność” data i miejsce konferencji: 25.11.2016, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa pt. „Prawo materialne Unii Europejskiej” data i miejsce konferencji: 16.12.2016, Warszawa

2017 Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Dochodzenie roszczeń w prawie polskim” data i miejsce konferencji: 24.02.2017, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „XX-lecie Konstytucji RP” data i miejsce konferencji: 24.03.2017, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „Historia myśli ekonomicznej i prawnej” data i miejsce konferencji: 21.04.2017, Warszawa Ogólnopolska Konferencja Naukowa „XX-lecie obowiązywania Kodeksu karnego i Kodeksu postępowania karnego” data i miejsce konferencji: 19.05.2017, Warszawa

163

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

164

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Od 26 listopada 2013 roku Interdyscyplinarne Koło Myśli Prawnej SAPERE AUDE ma swoje Wydawnictwo.

Od tamtej pory wydało liczne publikacje, m.in.:

165

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

166

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

167

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

168

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

169

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

170

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

171

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

172

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

173

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

174

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

Wszystkie publikacje Wydawnictwa Interdyscyplinarnego Koła Myśli Prawnej SAPERE AUDE są dostępne on-line na międzynarodowej platformie: issuu.com/IKMPSA

175

XX-LECIE KONSTYTUCJI RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ TOM 4 – WŁADZA SĄDOWNICZA I ORGANY KONTROLI

176