Studia Ekonomiczne nr 1/2012 by Instytut Nauk Ekonomicznych PAN

1/2012

770239 772084

641008 439007

ECONOMIC STUDIES nr 1 (LXXII) 2012

ISSN 2084–4395 0239–6416

Cena 30,00 zł (w tym 5% VAT) Nakład 200 egz.

STUDIA EKONOMICZNE

STUDIA EKONOMICZNE • ECONOMIC STUDIES

Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk Pałac Staszica ul. Nowy S´wiat 72 00-330 Warszawa www.inepan.waw.pl

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

WARSZAWA 2012

Studia ekonomiczne Economic studies

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

Studia Ekonomiczne ECONOMIC STUDIES nr 1 (LXXII) 2012

Warszawa 2012

Czasopismo Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN

Studia Ekonomiczne Rada Programowa Marek Belka, Bogusław Fiedor, Dariusz Filar, Stanisław Gomułka, Marian Gorynia, Zbigniew Hockuba, Janina Jóźwiak, Elżbieta Kawecka-Wyrzykowska, Irena Kotowska, Tadeusz Kowalik, Adam Lipowski, Karol Lutkowski, Wojciech Maciejewski, Emil Panek, Dariusz Rosati, Jan Winiecki, Andrzej Wojtyna Komitet Redakcyjny Krzysztof Bartosik, Urszula Grzelońska (Redaktor Naczelny), Joanna Kotowicz-Jawor, Paweł Kozłowski, Witold Kwaśnicki, Adam Noga, Lesław Pietrewicz, Urszula Skorupska (Sekretarz Redakcji), Andrzej Sławiński, Cezary Wójcik Redakcja Władysława Czech-Matuszewska Lesław Pietrewicz Opracowanie Graficzne i Projekt okŁadki Beata Gratys Wydawca Instytut Nauk Ekonomicznych PAN © Copyright by Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, 2012 ISSN 2084-4395 Projekt jest dofinansowany ze środków Narodowego Banku Polskiego

Realizacja wydawnicza Wydawnictwo Key Text sp. z o.o. 01-134 Warszawa, ul. Wolska 64 A tel. 22 632 11 39; 22 632 11 36, fax wew. 212 www.keytext.com.pl wydawnictwo@keytext.com.pl

Spis treŚci ARTYKUŁY Irena E. KOTOWSKA, Agnieszka CHŁOŃ-DOMIŃCZAK, Zarządzanie finansami publicznymi w kontekście zmiany demograficznej . . . . . . . . . . . . Anna MOŹDZIERZ, Nierównowaga finansów publicznych w Polsce w warunkach zmian w strukturze społecznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kamilla MARCHEWKA-BARTKOWIAK, Nowe ponadnarodowe reguły budżetowe odpowiedzią na kryzys zadłużenia publicznego w strefie euro . . Piotr KRAJEWSKI, Finanse publiczne w kryzysie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Witold KWAŚNICKI, Finanse publiczne – lekcja historii . . . . . . . . . . . . . . . . .

7 27 51 73 89

RECENZJE Urszula GRZELOŃSKA, Transformacja postkomunistyczna: czy zmiana zasad, czy likwidacja chaosu? Recenzja książki Jana Winieckiego, „Transformacja postkomunistyczna. Studium przypadku zmian instytucjonalnych” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Elżbieta MĄCZYŃSKA, Demoralizująca hipokryzja konstytucji. Recenzja książki opublikowanej przez Instytut Nauk Ekonomicznych pt.: „Dwudziestolecie polskich przemian. Konserwatywna modernizacja”, autorstwa Andrzeja Karpińskiego, Tadeusza Kowalika, Pawła Kozłowskiego 125

CONTENTS ARTICLES Irena E. KOTOWSKA, Agnieszka CHŁOŃ-DOMIŃCZAK, Public Finance Management Under Demographic Change . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Anna MOŹDZIERZ, Public Finance Imbalance and Changing Social Structure in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Kamilla MARCHEWKA-BARTKOWIAK, New Transnational Budgetary Rules as an Answer to the Public Debt Crisis in the Euro Area . . . . . . . . . . Piotr KRAJEWSKI, Fiscal Policy during Crisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Witold KWAŚNICKI, Public Finance – A Historical Perspective . . . . . . . . . .

7 27 51 73 89

REVIEWS Urszula GRZELOŃSKA, The Post-Communist Transition: Change of Rules or Overcoming of Chaos? Review of Jan Winiecki’s “The Post-Communist Transition: A Case Study of Institutional Change” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 Elżbieta MĄCZYŃSKA, The Demoralizing Hypocrisy of the Constitution. A Review of Andrzej Karpiński, Tadeusz Kowalik and Paweł Kozłowski’s Book “Twenty Years of Transition in Poland: A Conservative Modernization” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 1 (LXXII) 2012

ARTYKUŁY

Irena E. Kotowska* Agnieszka Chłoń-Domińczak*

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ WPROWADZENIE Europa doświadcza od ponad 40 lat zmian demograficznych, które doprowadziły do ustalenia się nowego porządku demograficznego na kontynencie. Odwołując się do określenia Dirka van de Kaa, „nowa demografia Europy” oznacza, że ludność Europy utraciła zdolność równoważenia urodzeń i zgonów, a to implikuje nową sytuację demograficzną w przyszłości1. Nie chodzi przy tym o spadek płodności i wydłużanie życia ludzkiego, jakie towarzyszą procesom modernizacji, czyli o przejście od reprodukcji ludności typu tradycyjnego z wysoką płodnością i umieralnością do reprodukcji nowoczesnej o niskim natężeniu zgonów i niskiej płodności. Są to procesy o globalnym charakterze. Specyfika Europy polega na tym, że nastąpiło przejście do bardzo niskiej lub niskiej płodności2, która dotyczy * Instytut

Statystyki i Demografii, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie. van de Kaa użył tego określenia w swoim referacie „The New Demography of Europe” wygłoszonym w dn. 8.05.2003 r. podczas pobytu w Warszawie w związku z nadaniem mu tytułu doktora honoris causa Szkoły Głównej Handlowej. Określenie to jest coraz częściej używane w dyskusjach o sytuacji demograficznej w Europie (np. „Population Network Newsletter Popnet, Addressing the Challenges of Europe’s New Demography”, No. 35, Summer 2003; M. Macura, A.L. MacDonald, W. Haug (eds.), The New Demographic Regime. Population Challenges and Policy Responses, United Nations, New York and Geneva 2005. 2 O bardzo niskiej płodności mówi się wówczas, gdy przekrojowy współczynnik dzietności ogólnej TFR nie przekracza 1,35, zaś o niskiej gdy zawiera się on między 1,35 a 1,5. W roku 2002 spośród 43 krajów będących członkami Rady Europy aż 17 miało dzietność w ujęciu przekrojowym nie większą od 1,3, a łącznie 28 krajów – dzietność nie przekraczającą 1,6. W 1970 r. w żadnym kraju ten miernik nie spadł poniżej 1,6; 12 krajów miało dzietność w przedziale 1,9–2,2, czyli oscylującą wobec poziomu gwarantującego zastępowalność pokoleń, w 27 krajach występowała reprodukcja rozszerzona (miernik ten był wyższy od 2,2). Mimo obserwowanego w tej dekadzie stopniowego wzrostu TFR w wielu krajach Unii Europejskiej, w 2010 r. w 14 spośród 27 krajów Unii dzietność nie przekraczała 1,5, a Łotwa i Węgry miały bardzo niski współczynnik dzietności (TFR poniżej 1,35). 1 Dirk

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

wielu krajów. Utrzymywanie się tak niskiej płodności przy jednoczesnym stałym wydłużaniu się życia ludzkiego doprowadzi nie tylko do spadku liczby ludności kontynentu, intensyfikacji procesu starzenia się ludności, ale przede wszystkim do głębokiego zachwiania relacji między liczebnością roczników najmłodszych, populacji w wieku produkcyjnym i populacji osób najstarszych. Nowy porządek demograficzny Europy oznacza więc nie tylko spadek przyrostu naturalnego w nadchodzących dekadach, spadek lub w najlepszym razie stabilizację liczby ludności, ale także bezprecedensowe zmiany struktur wieku ludności. Przyśpieszenie procesu starzenia się ludności, zwłaszcza w najbliższych dwóch dekadach, kiedy roczniki powojennego wyżu urodzeń będą wkraczać w wiek poprodukcyjny, będzie współwystępować ze spadkiem liczby ludności w wieku produkcyjnym oraz starzeniem się zasobów pracy. Starzenie ludności jest procesem nieodwracalnym o globalnym charakterze. Stałe zwiększanie się liczby i udziału osób w wieku 60 lat i więcej (lub 65 lat i więcej) jest immanentnie związane z przeobrażeniami procesu odtwarzania pokoleń dokonującymi się w trakcie szeroko pojętych procesów modernizacyjnych. Starzenie się ludności jest więc przewidywalnym skutkiem tych zmian, na który wskazują od lat demografowie (por. typy struktur wieku zaproponowane przez G. Sundbärga w 1894 roku – np. Holzer, 2003). Właśnie przewidywane przyspieszenie procesu starzenia się ludności Europy spowodowało wzrost zainteresowania w latach 90. XX wieku jego ekonomicznymi i społecznymi skutkami. Niepokojono się zwłaszcza o wydolność finansową systemów emerytalnych, finansowanych z bieżących składek osób pracujących (pay-as-you-go), tym bardziej że aktywność ekonomiczna osób w wieku 55–64 lata zmniejszyła się w krajach UE-15 w latach 80. W krajach postsocjalistycznych wyraźna tendencja spadkowa wystąpiła w latach 90. Reformy systemów emerytalnych, w tym zwłaszcza podwyższanie ustawowego wieku emerytalnego i ograniczanie możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę, wraz z działaniami na rzecz podnoszenia zdolności do zatrudnienia tych osób (kształcenie ustawiczne, odpowiednia organizacja pracy) wpłynęły na odwrócenie tendencji spadkowej stóp zatrudnienia w tej grupie osób w większości krajów UE. Wskutek utrzymującej się niskiej dzietności projekcje ludności ukazały jednak nową cechę przemian struktur wieku – spadek liczby osób w wieku produkcyjnym. Prowadzi to do wzmocnienia argumentacji na rzecz znaczenia lepszego wykorzystania istniejących zasobów pracy przez wzrost zatrudnienia. W artykule scharakteryzujemy najpierw przeobrażenia procesu odtwarzania pokoleń w Europie i wynikające z nich przyszłe zmiany struktur wieku ludności. Charakteryzując przewidywane zmiany struktur wieku ludności, odwołujemy się do ostatniej projekcji ludności Eurostatu z 2010 roku. Przemiany struktur wieku wynikające z przeobrażeń procesu odtwarzania pokoleń mają wspólny kierunek, jednak ich nasilenie jest zróżnicowane, procesy je generujące mają bowiem swą regionalną specyfikę. Z tego względu przytaczamy stosowne informacje o przyszłych zmianach struktur wieku dla 27 krajów Unii Europejskiej. Następnie roz-

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ

ważamy konsekwencje zmiany demograficznej dla finansów publicznych oraz prowadzenia polityki rozwoju społeczeństwa i kapitału ludzkiego.

PRZEOBRAŻENIA PROCESU ODTWARZANIA POKOLEŃ W EUROPIE ZMIANY ZACHOWAŃ DOTYCZĄCYCH RODZINY U podstaw przemian demograficznych obserwowanych od lat 60. ub. wieku w Europie leżą zmiany zachowań dotyczących rodziny. Cechują je wspólne trendy: 11

opóźnianie tworzenia związków i rodzenia pierwszego dziecka,

spadek płodności,

deinstytucjonalizacja rodziny, która przejawia się w obniżeniu znaczenia małżeństwa jako instytucji na rzecz instrumentalnego traktowania go jako formy kontraktu ułatwiającego funkcjonowanie pary, zwłaszcza pary z dziećmi,

destabilizacja rodziny, przejawiająca się rosnącym ryzykiem rozpadu związku, także wskutek coraz częstszego występowania związków nieformalnych jako form tworzenia rodziny.

Jednocześnie występuje wyraźne zróżnicowanie terytorialne przebiegu tych czterech podstawowych procesów dotyczących przemian rodziny (np. Kotowska, 2009), co prowadzi do zróżnicowania demograficznych modeli rodziny. Nie można przy tym określić wyraźnego podziału Wschód-Zachód czy PółnocPołudnie. Wydaje się, że podział Wschód-Zachód w odniesieniu do średniego wieku zawierania pierwszego związku małżeńskiego przez kobiety jeszcze się utrzymuje. Opóźnianie zawierania związków w krajach Europy Środkowej i Wschodniej rozpoczęło się znacznie później niż w pozostałej części Europy (w latach 90.). Zatem mimo dokonujących się stopniowo zmian średniego wieku zawierania związku nadal utrzymują się różnice wzorca zawierania małżeństw w tych regionach występujące poprzednio, tzn. kobiety zawierające pierwszy związek małżeński z krajów Europy Środkowej i Wschodniej są młodsze niż kobiety z Europy Północnej, Południowej i Zachodniej. Ze względu na poziom dzietności można raczej mówić o różnicach między krajami Europy Północnej i Zachodniej a Europą Południową oraz Środkową i Wschodnią. Późne zakładanie rodziny i późne rodzicielstwo, duże znaczenie alternatywnych do małżeństwa form rodziny (kohabitacja, Living-Apart-Together) oraz wysokie natężenie rozpadu związków charakteryzuje przemiany rodziny w krajach Europy Północnej, podczas gdy w Europie Południowej zarówno decyzje o związku jak i o dziecku są także podejmowane w późniejszym wieku, ale małżeństwo jest nadal dominującą formą rodziny, przy czym jego trwałość jest znacznie większa. Stopień

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

deinstytucjonalizacji i destabilizacji rodziny w pozostałych krajach europejskich jest mniejszy niż krajach skandynawskich, zaś opóźnianie tworzenia i rozwoju rodzin zbliżone. Z kolei kraje Europy Środkowej i Wschodniej, czyli Węgry, Czechy, Polska i Słowacja oraz Łotwa i Litwa, tworzą grupę, w której opóźnianie związków małżeńskich jeszcze nie jest tak silne, natomiast są niejednorodne ze względu na znaczenie małżeństwa dla tworzenia rodziny oraz jej stabilności. W tej grupie wyróżnia się Estonia, bliska krajom skandynawskim ze względu na stopień deinstytucjonalizacji rodziny i jej niestabilność. Ze względu na poziom dzietności można raczej mówić o podziale na kraje Europy Północnej i Zachodniej oraz kraje Europy Południowej oraz Środkowej i Wschodniej. W krajach Europy Północnej, które już w połowie lat 60. doświadczyły spadku dzietności, przekrojowy współczynnik dzietności nie spadł poniżej 1,5. Natomiast w krajach, które zaznały tego spadku w latach 80. (Europa Południowa) oraz w latach 90. (Europa Środkowa i Wschodnia) spadek trwał krócej i był znacznie głębszy (do wartości poniżej 1,3). Odrębną grupę tworzą kraje niemieckojęzyczne, w których przebieg spadku dzietności był łagodniejszy, ale głębszy niż w Europie Północnej i Zachodniej, i od połowy lat 90. oscyluje wokół poziomu 1,3. Należy także zwrócić uwagę na to, że kraje Europy Zachodniej i Północnej doświadczają od połowy lat 90. systematycznej poprawy wskaźników dzietności. Przejawy nieznacznej poprawy można zauważyć także od początku obecnej dekady w krajach o najniższej dzietności, ale w krajach Europy Środkowej i Wschodniej uległ on zahamowaniu. W Polsce współczynnik dzietności wzrósł z 1,22 w 2003 r. do 1,4 w 2009 r., zaś w 2010 r. spadł do 1,38. Zarówno zróżnicowany spadek dzietności jak i jej powolny wzrost sprawiają, że w połowie obecnej dekady mamy do czynienia w Europie z dwiema grupami krajów – charakteryzującymi się dzietnością powyżej oraz poniżej 1,5. Charakterystyczne jest przy tym, że im później rozpoczynały się zmiany zachowań dotyczących rodziny, tym gwałtowniejszy był ich przebieg. Szczególnie szybkie były zmiany w krajach podlegających transformacji systemowej, w tym także i w Polsce.

UMIERALNOŚĆ Długookresowy trend spadku umieralności w Europie uległ zahamowaniu w Europie Środkowej i Wschodniej w połowie lat 60. dla mężczyzn, a w latach 80. dla kobiet, podczas gdy pozostałe kraje doświadczały systematycznej poprawy charakterystyk przeżycia. Ostatnie dwie dekady są okresem wyraźnego spadku umieralności w krajach tego regionu, zwłaszcza w Czechach, Polsce, czy Słowenii, jednak podział na Wschód–Zachód w odniesieniu do charakterystyk przeżycia jest bardzo wyraźny. Charakterystyki przeżycia w Polsce, po obniżeniu w latach 1990–1991, ulegały systematycznej i zauważalnej poprawie. Regularny i szybki postęp w ograniczaniu umieralności niemowląt, jaki jest obserwowany od 1992 r., a także spadek umieralności w pozostałych grupach wieku, głównie osób dorosłych, przy-

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 11

czyniły się niewątpliwie do wzrostu oczekiwanego trwania życia osób nowo narodzonych (e0) oraz osób, które dożyły ustalonego wieku, wyznaczanych na podstawie tablic trwania życia. Współczynnik umieralności niemowląt zmniejszył się z 19,1 zgonów na 1000 urodzeń żywych w 1989 r. do 4,9 w 2010 r., co sytuuje Polskę w grupie krajów o umiarkowanej umieralności niemowląt w Europie. Natomiast w okresie 1991–2010 oczekiwane dalsze trwanie życia noworodka płci męskiej wzrosło z 66,1 do 72,1 lat, zaś noworodka płci żeńskiej z 75,3 do 80,7 lat. Znacząca poprawa charakterystyk przeżycia po 1991 r. sprawia, że Polska należy do krajów o najwyższym oczekiwanym trwaniu życia w Europie Środkowej i Wschodniej, jednak dystans w stosunku do krajów o najdłuższym trwaniu życia w Europie jest nadal duży – około 30 lat dla mężczyzn oraz 20 lat dla kobiet. Trwanie życia mężczyzn w Polsce jest krótsze o około 8 lat, zaś kobiet o 4–5 lat w porównaniu do krajów europejskich, które doświadczyły ciągłego spadku umieralności w drugiej połowie XX wieku. W Europie najdłużej żyją mężczyźni w Szwajcarii (79,9 lat w 2010 r.), Islandii (79,8 lat) i Szwecji (79,6), zaś kobiety – w Hiszpanii (85,3), Francji (85), a także w Szwajcarii (84,6) i Włoszech (84,5).

MIGRACJE ZAGRANICZNE Według ocen z 2005 r. migracje międzynarodowe stanowiły główną składową zmian liczby ludności w 26 spośród 45 krajów Europy (Salt, 2005), a zatem przyszłe kształtowanie się migracji staje się jak nigdy dotąd ważne dla przyszłości demograficznej kontynentu. Europa pozostanie obszarem napływu, jakim się stała wskutek zmian przepływów międzynarodowych obserwowanych w drugiej połowie XX wieku. Wzrosła nie tylko wielkość strumienia migrantów, ale także zmieniły się jego cechy strukturalne, zwłaszcza od lat 80. Strumienie napływu stały się bardziej zróżnicowane także ze względu na typ migracji czy kierunek napływu, wzrósł udział kobiet zwłaszcza w migracjach zarobkowych (np. Salt, 2005). W migracjach do Europy dominują wyraźnie przyjazdy zarobkowe, choć nadal łączenie rodzin jest ważnym powodem migracji, coraz więcej uchodźców politycznych poszukuje azylu na kontynencie, zmniejsza się rola migracji osiedleńczej. Polska jest krajem o utrzymującym się ujemnym saldzie migracji. Znaczące zwiększenie się skali emigracji po 1989 r. dokumentują dane z dwóch spisów powszechnych – spis powszechny z 2002 r. wskazał, iż 786 tys. osób mających stałe miejsce zamieszkania w Polsce przebywało powyżej dwóch miesięcy za granicą w momencie spisu, przy czym 80% przebywało za granicą powyżej 12 miesięcy. Ta populacja w spisie z 1988 r. wynosiła 508 tys. osób (GUS, 2003). Poszukiwanie pracy za granicą stało się zasadniczym powodem wyjazdu, uległa osłabieniu rola przyczyn rodzinnych, zmniejszyło się więc znaczenie migracji osiedleńczej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej Polska doświadczyła masowych wyjazdów za granicę. Według szacunków GUS (2011), w końcu 2010 r. poza granicami Polski

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

przebywało czasowo około 1 990 tys. mieszkańców naszego kraju, przy czym w Europie 1 690 tys. osób, w tym około 1 615 tys. w krajach członkowskich UE. Dla porównania według danych spisu z 2002 r. spośród 786 tys. Polaków przebywających za granicą ponad dwa miesiące prawie 59% pozostawało w krajach europejskich oraz 57% w krajach Unii.

PRZEWIDYWANE ZMIANY LICZBY I STRUKTURY LUDNOŚCI W EUROPIE Kolejne projekcje ludności Unii Europejskiej, opracowywane przez Eurostat (EUROPOP2004, EUROPOP2008, EUROPOP2010) przy nieco odmiennych założeniach o płodności, umieralności i migracjach, czyli podstawowych składowych dynamiki ludności, ukazują niewielkie różnice w przewidywanych zmianach wielkości populacji oraz niezmiennie wskazują na znaczące zmiany struktur wieku ludności: zaawansowane starzenie się populacji i ludności w wieku produkcyjnym (potencjalne zasoby pracy) oraz spadek wielkości tych zasobów (Van der Gaag, Van der Erf, 2008; The 2012 Ageing Report, 2011)3. W przeciwieństwie do wyników przewidywań z 2004 r., według projekcji z 2008 r. liczba ludności UE-27 zwiększy się o około 5% w 2050 r., zaś według projekcji z 2010 r. – w 2040 r., a następnie ulegnie zmniejszeniu. Ta różnica wynika z nieznacznego wzrostu płodności oraz kontynuacji spadku umieralności w porównaniu do założeń przyjętych w projekcji EUROPOP2004. W 2060 r. ludność Unii Europejskiej będzie liczyć 517 mln, o 16 mln więcej niż 2010 roku. Prawie połowa krajów Unii odnotuje jednak spadek liczby ludności (kraje Europy Środkowej i Wschodniej bez Słowenii, kraje Europy Południowej z wyjątkiem Cypru i Włoch oraz Niemcy), podczas gdy w pozostałych krajach liczba ludności będzie rosnąć. Znaczące zmiany struktur wieku ludności przejawiają się (rys. 1 i 2): 11

regularnym, ale niewielkim zmniejszeniem się udziału osób najmłodszych (0–14 lat) z 15,6% w 2010 r. do 14,2% w 2060 r.,

znacznym spadkiem liczby i udziału osób w wieku 15–64 lata – w latach 2010– 2060 wielkość potencjalnych zasobów pracy spadnie o blisko 42 mln, a ich udział z 67% do 56,2%,

stałym wzrostem liczby osób w wieku 65 lat i więcej oraz ich udziału w całej populacji – liczebność tej grupy wzrośnie z 87,5 mln w 2010 r. do 152,6 mln 2060 r., co przekłada się na zwiększenie się udziału osób starszych z 17,4% do 29,5%. Dodatkowo odsetek osób w wieku 80 lat i więcej zwiększy się z 5 do 12, a więc poziomu zbliżonego dla udziału osób najmłodszych. 3 Przytoczone

w tekście wyniki projekcji ludności dotyczą tzw. scenariusza zbieżności, który zakłada stopniowe zmniejszanie się różnic płodności i umieralności między krajami Unii. Proces ujednolicania się wartości syntetycznych charakterystyk obu składowych dynamiki ludności (TFR, e0) wykracza jednak poza przyjęty horyzont projekcji, tj. poza 2060 rok.

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 13

wiek

Rysunek 1. Zmiany struktury wieku ludności Unii Europejskiej w latach 2010 i 2060 (procentowy udział poszczególnych grup wieku) 85+ 80 75 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5

3 kobiety

1 0 1 Ciemny kolor: 2060 Jasny kontur: 2010

3 4 mężczyźni

Źródło: EUROPOP 2010, Scenariusz zbieżności, Eurostat.

Rysunek 2. Zmiany struktury wieku ludności Unii Europejskiej w latach 2010–2060 (w procentach ogółu ludności) 100

4,7

5,8

7,0

8,9

11,0

12,0

12,7

14,4

16,6

18,0

17,6

17,5

67,0

64,3

61,7

59,0

57,0

56,2

15,6

15,5

14,7

14,2

14,3

14,2

2010

2020

2030

2040

2050

2060

75 50 25 0

0–14

15–64

65–79

80+

Źródło: EUROPOP 2010, Scenariusz zbieżności, Eurostat.

Przekształcenia struktur wieku ludności poszczególnych krajów Unii Europejskiej przebiegają podobnie, jednak ich nasilenie jest zróżnicowane, gdyż proces odtwarzania pokoleń ma swą regionalną specyfikę. W większości krajów Unii Europejskiej spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym przewidywany jest już w dekadzie 2010–2020 (rys. 3). Ta spadkowa tendencja będzie kontynuowana w następnych latach. W całym okresie projekcji jedynie kilka

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

krajów nie dozna ubytku potencjalnych zasobów pracy (Francja, Szwecja, Belgia, Luksemburg, Wielka Brytania, Cypr i Irlandia). Najgłębszy spadek, tzn. zmniejszenie się liczebności tej populacji o więcej niż 30%, w latach 2010–2060 jest przewidywany dla krajów Europy Środkowej i Wschodniej (Estonia, Węgry, Słowacja, Łotwa, Litwa, Polska, Bułgaria, Rumunia) i Niemiec. Rysunek 3. Zmiany liczby osób w wieku 15–64 lata, w okresie 2010–2020–2060 (w procentach) LV RO BG PL LT DE SK HU EE MT SI PT CZ EL NL AT IT ES FI DK FR SE BE LU UK NO CY IE EU-27 –40 –35 –30 –25 –20 –15 –10 –5

2020–2060 2010–2020 0

5 10 15 20 25 30

Źródło: EUROPOP 2010, Scenariusz zbieżności, Eurostat.

Intensywność procesu starzenia się populacji będzie również zróżnicowana. Kraje uznawane w 2010 r. za stosunkowo mniej zaawansowane w tym procesie, jak kraje Europy Środkowej i Wschodniej, staną się za 50 lat krajami o najwyższym udziale osób w wieku 65 lat i więcej, zbliżonym do poziomu obserwowanego w krajach Europy Południowej i w Niemczech. W 14 krajach Unii odsetek osób w tym wieku będzie wynosił przynajmniej 30%, w pozostałych krajach będzie mieścił się w przedziale 22–29% (rys. 4).

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 15

Rysunek 4. Zmiany udziału osób w wieku 65 lat i więcej w latach 2010 i 2060 (w procentach ogółu ludności) LV RO PL SK DE BG SI PT IT HU MT LT ES EL CZ EE AT CY NL FR FI SE LU DK BE UK NO IE

2060 2010

EU-27 0

Źródło: EUROPOP 2010, Scenariusz zbieżności, Eurostat.

Nietrudno zauważyć, że najgłębszych zmian struktur wieku w latach 2010–2060 doznają kraje Europy Środkowej i Wschodniej, Europy Południowej i Niemcy. Znajduje to odzwierciedlenie w zmianach współczynnika obciążenia demograficznego osobami starszymi, definiowanego jako liczba osób w wieku 65 lat i więcej przypadająca na 100 osób w wieku 15–64 lata (rys. 5). Najbliższe dwie dekady przyniosą szybki wzrost obciążenia – jedynie w Irlandii wartość tego miernika nie przekroczy 30 osób. W Polsce wskaźnik obciążenia osobami starszymi wzrośnie z 19 do 35 osób. W następnych trzech dekadach oczekiwany jest dalszy wzrost obciążenia. W efekcie w całej Unii miernik ten wzrośnie z 26 w 2010 r. do prawie 53 osób starszych przypadających na 100 osób w wieku produkcyjnym w 2060 r., czyli zamiast czterech osób w wieku produkcyjnym przypadających w 2010 r. na jedną osobę starszą po upływie 50 lat będą jedynie dwie osoby w wieku produkcyjnym przypadać na jedną osobę starszą. Natomiast w tej grupie krajów wskaźniki obciążenia demograficznego osobami starszymi będą wyższe – od 55 osób star-

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

Rysunek 5. Liczba osób w wieku 65 i więcej lat przypadająca na 100 osób w wieku 15–64 lata, w okresie 2010–2020–2030–2060 48

DE 42

IT EL

38 39

FI 37

BE FR

39 37

DK LV

2060 2030

2020

2010

NL 33

MT 35

CZ RO

30 35

PL 31

CY 28

SK 0

Źródło: EUROPOP 2010, scenariusz zbieżności, Eurostat.

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 17

szych w Czechach do 69 osób w Bułgarii. W Polsce wskaźnik obciążenia osobami starszymi wyniesie 65 osób. Jeśli uwzględni się jeszcze poziom zatrudnienia w poszczególnych krajach i profile zatrudnienia według wieku, niezbędne do wyznaczenia efektywnego współczynnika obciążenia osobami starszymi4, staje się jasne, dlaczego niezbędne są reformy zmierzające do poprawy relacji między osobami pracującymi a osobami korzystającymi ze świadczeń, w tym świadczeń emerytalnych, zwłaszcza w wymienionych wyżej krajach o najgłębszych przemianach struktur wieku ludności. W tych krajach stopy zatrudnienia są bowiem niższe, także wskaźniki zatrudnienia kobiet pozostają na poziomie niższym od średniej dla całej UE, a w niektórych z nich stopy zatrudnienia osób w wieku 55–64 lata są także niskie (EC, 2010b).

WIELKOŚĆ I STRUKTURA WYDATKÓW PUBLICZNYCH W ZWIĄZKU ZE ZMIANĄ DEMOGRAFICZNĄ WYDATKI SPOŁECZNE I ICH STRUKTURA A EUROPEJSKI MODEL SPOŁECZNY Wielkość wydatków publicznych różni się znacznie między krajami o podobnym poziomie rozwoju gospodarczego. Nie ma jednego pożądanego zakresu sektora publicznego w krajach rozwiniętych – zależy on od uwarunkowań i tradycji danego kraju, a także funkcjonującego typu modelu społecznego. W Europie ukształtowały się różnorodne podejścia do polityki społecznej, które można sklasyfikować w kilka grup różniących się skalą interwencji działań społecznych oraz ich ukierunkowaniem (np. Esping-Andersen, 1990; Sapir, 2005). A. Sapir (2005) zaproponował podział typów Europejskiego Modelu Społecznego (EMS) w krajach Unii Europejskiej na następujące: skandynawski, anglosaski, kontynentalny i śródziemnomorski, uzupełniając klasyfikację Espinga-Andersena o model śródziemnomorski oraz uwzględniając, między innymi wielkość oraz kierunek adresowania wydatków społecznych, w tym dostępność usług społecznych oraz zakres ochrony socjalnej. Sapir (2005) ocenia również efektywność i sprawiedliwość poszczególnych typów EMS. Efektywność mierzona jest wielkością wskaźnika zatrudnienia, a zatem stopniem wykorzystania potencjalnych zasobów pracy, a sprawiedliwość – odsetkiem ludności, która nie jest zagrożona ryzykiem ubóstwa. Kraje realizujące model skandynawski mają znacznie szerszy zakres sektora publicznego niż kraje o modelu anglosaskim, jednak zakres ten jest akceptowalny społecznie i nie ogranicza efektywności prowadzonej polityki. Istotne jest natomiast to, aby zakres sektora publicznego nie powodował niepożądanych zjawisk, takich jak unikanie płacenia danin publicznych (podatków, składek) oraz rozwoju szarej strefy, ani też nie prowadził do niskiego wykorzystania zasobów pracy. 4 Efektywny współczynnik obciążenia osobami starszymi wyznaczany jest jako relacja między liczbą osób biernych zawodowo w wieku 65 lat i więcej oraz liczbą pracujących w wieku produkcyjnym.

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

Uwzględniając zaproponowane przez A. Sapira miary sprawiedliwości i efektywności prowadzonej polityki społecznej, można stwierdzić, że Polska należy do grupy krajów, w których wielkość wydatków społecznych w relacji do PKB (19,7% w 2009 r.) kształtuje się poniżej średniej dla krajów UE-27 (29,5% w 2009 r.). Biorąc pod uwagę zaproponowaną przez Sapira miarę efektywności, polski model polityki społecznej jest nieefektywny, gdyż stopień wykorzystania zasobów pracy jest niski. Mimo tendencji wzrostowej wskaźnik zatrudnienia w grupie osób w wieku produkcyjnym (15–64 lata) utrzymuje się poniżej średniej w UE – w 2010 r. wskaźniki te wynosiły odpowiednio 59,3% i 64,1%5. W tym samym roku wskaźnik zagrożenia ubóstwem6 w Polsce (27,8%) był wyższy niż średni w UE-27 (23,5%)7. Biorąc zatem pod uwagę niską zarówno efektywność jak i sprawiedliwość polityki społecznej, można stwierdzić, że w Polsce jest ona zbliżona do krajów o śródziemnomorskim typie Europejskiego Modelu Społecznego. Wspólną cechą prowadzonej w tych krajach i w Polsce polityki społecznej jest również silne ukierunkowanie wydatków społecznych na transfery adresowane do osób w starszych grupach wieku, w tym głównie emerytów8. Z perspektywy zmiany demograficznej jest istotny nie tylko zakres sektora publicznego, ale również struktura wydatków publicznych, w tym tych przeznaczonych na transfery społeczne. Struktura ta powinna uwzględniać zasady równowagi międzypokoleniowej. Należy zatem zwrócić uwagę na ukierunkowanie wydatków publicznych związanych z dwiema grupami wieku nieprodukcyjnego – populacji w wieku przedprodukcyjnym oraz w wieku poprodukcyjnym. W Polsce w 2009 r. udział wydatków na emerytury w ogólnej kwocie wydatków społecznych wynosił niemal 51% w porównaniu do około 39% w krajach Unii Europejskiej (27 krajów)9. Jednocześnie udział wydatków na świadczenia dla rodzin i dzieci stanowił niecałe 3,9% w porównaniu do 8% w krajach UE-27. Dzieje się tak mimo tego, że ludność Polski jest nadal stosunkowo młoda w porównaniu do populacji krajów Europy Zachodniej. Taka struktura wydatków wynika z prowadzonej dotychczas polityki społecznej, wspierającej głównie transfery adresowane do osób w starszych grupach wieku, w tym również świadczenia powodujące wczesną dezaktywizację (wcześniejsze emerytury, zasiłki i świadczenia przedemerytalne). Należy zauważyć, że również w okresie kryzysu to podejście się nie zmieniło. W ostatnich latach rząd utrzymywał stosunkowo hojną waloryzację emerytur i rent, zapewniając realny wzrost wartości tych świadczeń, jed5 Eurostat, statystyki aktywności ekonomicznej ludności, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/ tgm/table.do?tab=table&init=1&language=en&pcode=tsiem010&plugin=1 6 Mierzony jako odsetek ludności, której dochód ekwiwalentny netto na osobę w gospodarstwie domowym nie przekracza 60% mediany. 7 Za: Eurostat, statystyki dochodów i warunków życia, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/ refreshTableAction.do?tab=table&plugin=1&pcode=t2020_50&language=en 8 Charakterystykę różnych typów EMS w krajach UE-15 zawiera praca: Rosati (2009), natomiast charakterystykę polityki społecznej w krajach UE-10 z perspektywy Europejskiego Modelu Społecznego przedstawiają: Chłoń-Domińczak et al. (2009). 9 Na podstawie europejskiej statystyki wydatków socjalnych ESPROSS, http://epp.eurostat. ec.europa.eu/portal/page/portal/social_protection/data/main_tables

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 19

nocześnie zamrażając wysokość progów dochodowych uprawniających do świadczeń rodzinnych oraz wysokość tych świadczeń, ograniczające realne wsparcie dla rodzin o niskich dochodach. Starzenie ludności powoduje rosnącą presję na wzrost wydatków ukierunkowanych na świadczenia dla pokolenia w wieku poprodukcyjnym, takich jak emerytury, pomoc społeczna i opieka długoterminowa, a także opieka zdrowotna. Finansowanie tych wydatków nie powinno jednak odbywać się kosztem młodszych generacji, na przykład przez ograniczanie wydatków na politykę rodzinną czy edukację. Ograniczanie bezpośrednich transferów finansowych i zakresu sektora finansów publicznych w długim okresie powinno uwzględniać zasadę utrzymania równowagi międzypokoleniowej, jak również inwestowania w rozwój kapitału ludzkiego zgodnie z podstawową zasadą Europejskiego Modelu Społecznego, która łączy w sobie dążenie do wzrostu konkurencyjności z utrzymaniem wysokiego stopnia sprawiedliwości społecznej.

INWESTYCJE SPOŁECZNE JAKO WARUNEK DŁUGOOKRESOWEGO ROZWOJU Zachodząca zmiana demograficzna oznacza ubytek potencjalnych zasobów pracy, a zatem stanowi znaczne ograniczenie możliwości przyszłego wzrostu gospodarczego ze względu na zmniejszenie dostępności czynnika produkcji, jakim jest kapitał ludzki. Ubytek ten po części może być kompensowany inwestycjami w jakość i lepsze wykorzystanie dostępnych (choć mniejszych) zasobów pracy. Vanderbroucke, Hemerijck i Palier (2011) podkreślają, że długoterminowe cele polityki społeczno-gospodarczej w Unii Europejskiej nie mogą być ofiarą polityki krótkookresowej, która po kryzysie w sektorze finansowym oraz w sferze gospodarczej, spowodowała fiskalne i finansowe problemy zarówno w strefie euro, jak i w całej Unii Europejskiej. Państwo powinno finansować przede wszystkim te dobra publiczne, które mają charakter inwestycji społecznych, tj. budują obecny i przyszły kapitał ludzki, dający podstawy do dalszego rozwoju gospodarczego. Idea inwestycji społecznych jako perspektywa polityki społecznej pojawiła się już w latach 90.w odpowiedzi na zachodzące wśród społeczeństw europejskich zmiany. Sformułowali ją Esping-Andersen, Gallie, Hemerijck i Myles (2002), wskazując, że niezbędna jest realokacja wydatków społecznych w kontekście zwiększonego ryzyka społecznego, doświadczanego przez młodsze pokolenia w związku między innymi ze zmianą demograficzną. Wydatki te powinny skupiać się na usługach dla rodzin, aktywnych politykach rynku pracy, edukacji przedszkolnej oraz na szkoleniach zawodowych. Istotą tych działań powinno być zapewnianie wzrostu produktywności pracowników oraz wysoki poziom zatrudnienia dla wszystkich, aby wspierać rozwój gospodarki opartej na wiedzy. Takie ukierunkowanie polityki jest jednocześnie działaniem na rzecz budowania stabilnych finansowo systemów emerytalnych, gdyż polityki te wspierają również rozwój tych systemów zgodnie z zasadą, że „dobra polityka emerytalna – podobnie

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

jak dobra polityka zdrowotna – zaczyna się od narodzin” (Vanderbroucke, Hemerijck, Palier, 2011, s. 6). Vanderbroucke, Hemerijck i Palier (2011) podkreślają, że te zmiany społeczne, które doprowadziły do sformułowania inicjatywy inwestycji społecznych, są równie ważne także dekadę później, w tym ze względu na obserwowane trendy demograficzne. Wraz ze wzrostem wskaźników obciążenia demograficznego niezbędne są działania na rzecz podnoszenia niskich wskaźników zatrudnienia. Inwestycje społeczne powinny być również adresowane do pracowników w starszych grupach wieku, pozwalają bowiem na wydłużenie aktywności zawodowej między innymi przez rozwój uczenia się przez całe życie i pozytywnie wpływają na średnio- i długookresowe perspektywy wzrostu gospodarczego. Jednym z najważniejszych kierunków inwestycji w rozwój kapitału ludzkiego jest jakość edukacji. Hanushek i Woesmann (2010) wskazują, że jakość edukacji, mierzona poziomem umiejętności kognitywnych ocenianych w ramach międzynarodowych testów10, ma silny wpływ na wzrost gospodarczy. Zbudowany przez nich model wzrostu gospodarczego wskazuje, że polityka edukacyjna silnie determinuje potencjał wzrostu gospodarczego w krajach OECD. Efekty uczenia się w postaci rozwoju umiejętności kognitywnych są czynnikiem powodującym zróżnicowanie poziomu wzrostu gospodarczego w krajach OECD. Poprawa jakości edukacji, zgodnie z ich prognozami, pozwala na bardzo znaczące podniesienie wielkości produktu. Argumentują oni również, że polityka edukacyjna powinna być realizowana w perspektywie długookresowej tak, aby mogła przynosić oczekiwane rezultaty. Polityka ta powinna przy tym obejmować szeroko rozumianą perspektywę uczenia się przez całe życie, w tym osób dorosłych, ukierunkowaną na poprawę dopasowania struktury kompetencji i kwalifikacji zasobów pracy do popytu na pracę. W swojej propozycji paktu społecznego Vanderbroucke, Hemerijck i Palier (2011) odnoszą się do stale aktualnych wyzwań dla społecznego rozwoju. Kryzys gospodarczy i zmiana demograficzna powodują, że kluczowe jest ukierunkowanie polityki na rozwój i wzmacnianie kapitału ludzkiego. W swojej propozycji wskazują oni na newralgiczne obszary polityki w tym zakresie, przyjmując perspektywę przebiegu życia. Są to, po pierwsze, działania na rzecz inwestycji społecznych począwszy od najmłodszych lat. Inwestowanie w edukację na najwcześniejszym etapie życia stanowi inwestycję o najwyższych stopach zwrotu w postaci przyszłego kapitału ludzkiego i ograniczania nierówności (Schuetz, Ursprung, Woesmann, 2005). Polska należy do krajów o najniższym udziale dzieci w edukacji przedszkolnej w Europie. Ponadto dostęp do tej edukacji jest silnie zróżnicowany z bardzo niskim udziałem dzieci zamieszkujących obszary wiejskie. Po drugie, są to inwestycje w kapitał ludzki, w tym uczenie się przez całe życie jest postrzegane jako komponent aktywności zawodowej dorosłych. Również 10 Takich

jak na przykład PISA − badanie umiejętności kognitywnych 15-letnich uczniów prowadzone przez OECD.

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 21

w tym aspekcie Polska pozostaje w tyle – bardzo niski odsetek dorosłych Polaków uczestniczy w jakichkolwiek formach uczenia się przez całe życie (5,3% w 2010 r., co lokuje Polskę na 19. miejscu w Europie). Badanie Bilans Kapitału Ludzkiego (Czarnik et al., 2011) pokazuje, że szczególnym wyzwaniem jest brak aktywności edukacyjnej Polaków po pięćdziesiątym roku życia, co jest związane między innymi z dominującym przekonaniem, że osoby te mają niższe zdolności uczenia się, a także z wyraźnym podziałem przebiegu życia na odrębne fazy: aktywności edukacyjnej – aktywności zawodowej – bierności edukacyjnej i zawodowej. Mobilizacja zasobów (w tym środków Europejskiego Funduszu Społecznego) na rzecz zwiększenia aktywności edukacyjnej dorosłych Polaków jest zatem ważna z perspektywy rozwoju kapitału ludzkiego w Polsce. Po trzecie, są to działania na rzecz godzenia pracy i życia rodzinnego. Elastyczne zatrudnienie, usługi opiekuńcze na rzecz dzieci i osób starszych, równość szans płci to najważniejsze instrumenty polityki w tym obszarze. Sprzyjają one ograniczaniu segmentacji i nierówności na rynku pracy. Zgodnie z dokonaną przez A. Matysiak (2011) klasyfikacją krajów Unii Europejskiej ze względu na warunki łączenia pracy zawodowej z rodziną, w której bierze się pod uwagę uwarunkowania instytucjonalne (polityka rodzinna), strukturalne (struktury rynku pracy), kulturowe (normy dotyczące ról płci) oraz warunki życia, Polska i inne kraje Europy Środkowej i Wschodniej odznaczają się najgorszymi warunkami w tym obszarze. Czwarty obszar rekomendowanych działań to późniejsze i bardziej elastyczne przechodzenie na emeryturę. Wydłużanie wieku emerytalnego pozwala na utrzymywanie proporcji długości aktywności zawodowej i emerytury, co oznacza równe traktowanie pokoleń w różnym wieku, jak również zwiększa efektywność wykorzystania zasobów pracy. Obszar ten obejmuje zarówno potrzebę zmian w systemach emerytalnych (podnoszenie wieku emerytalnego) oraz działania na rzecz poprawy warunków pracy i szkoleń przez całe życie w celu podtrzymania poziomu kompetencji kapitału ludzkiego osób w okresie dłuższej aktywności zawodowej. Również ten obszar inwestycji społecznych stanowi duże wyzwanie dla Polski ze względu na utrzymujący się niski wiek dezaktywizacji zawodowej, co prowadzi do niskiego zaangażowania w pracę osób po 50. roku życia. W 2010 r. wskaźnik zatrudnienia Polaków w wieku 55–64 lata wynosił 34%, w tym 45,3% dla mężczyzn i 24,2% dla kobiet, co jest najniższym (poza Maltą) wskaźnikiem w krajach Unii Europejskiej. Kolejne dwa obszary proponowanego paktu to działania w obszarze polityki migracyjnej, w tym edukacja i wspieranie uczestnictwa migrantów w życiu społecznym i zawodowym oraz wspieranie dochodów oraz aktywizujące usługi społeczne, ukierunkowane nie tylko na ograniczanie ubóstwa, ale przede wszystkim usamodzielnianie osób potrzebujących pomocy. Wymienione działania oznaczają potrzebę reorientacji zadań i wydatków publicznych. Generowanie zasobów na priorytetowe inwestycje społeczne powinno pochodzić z ograniczania wydatków, które zmniejszają możliwości rozwoju. Są to przede wszystkim wszelkiego rodzaju transfery powodujące wcześniejszą dezakty-

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

wizację (np. zasiłki i świadczenia przedemerytalne, zbyt wcześnie przyznawane renty rodzinne, wcześniejsze emerytury w niektórych sektorach zatrudnienia, takich jak górnictwo czy służby mundurowe). W 2010 r. liczba osób otrzymujących świadczenia i zasiłki przedemerytalne oraz emerytury poniżej ustawowego wieku emerytalnego w powszechnym systemie emerytalnym11 wynosiła 1,25 mln osób, co stanowi odpowiednik 8,5% osób ubezpieczonych w tym systemie. Jest to nadal duże obciążenie dla systemu finansów publicznych. Drugą grupą wydatków wymagających ograniczenia są świadczenia powodujące ryzyko pułapki bierności, np. zbytnio rozwinięte pasywne polityki rynku pracy i pomocy społecznej oraz długo wypłacane świadczenia z tytułu opieki nad dzieckiem w domu (w Polsce dotyczące głównie rodzin o niskich dochodach, korzystających ze świadczeń rodzinnych).

ZAGROŻENIE DLA INWESTYCJI SPOŁECZNYCH W EUROPIE I W POLSCE Jednym z największych zagrożeń prowadzonej obecnie w Europie polityki gospodarczej jest królująca technokratyczna fiskalna ortodoksja (Vanderbroucke, Hemerijck, Palier, 2011), co powoduje, że debata publiczna jest skoncentrowana na nowych regułach budżetowych i prowadzi, między innymi do ograniczania możliwości rozwojowych w długim okresie przez ograniczanie inwestycji w szeroko rozumiany kapitał ludzki. W perspektywie najbliższych pięciu lat nadal największym zagrożeniem w Polsce wydaje się spowolnienie gospodarcze oraz sztywna struktura wydatków publicznych, która prowadzi do rosnącego deficytu sektora finansów publicznych. W efekcie są ograniczane działania na rzecz inwestycji społecznych przy utrzymywaniu nadal (sztywnych) zobowiązań wynikających z transferów o charakterze dezaktywizacyjnym. Zagrożeniem w średnim i długim okresie (do 30–50 lat) są skutki starzenia się ludności oraz rosnąca, i nadal ciesząca się dużym poparciem społecznym, presja na (nieefektywne) wydatki skierowane do osób starszych. Świadczy o tym, między innymi, prowadzona obecnie debata wokół propozycji rządu dotyczącej wyrównania i podniesienia wieku emerytalnego do 67 lat dla kobiet i mężczyzn. Utrzymanie działań utrwalających możliwości wcześniejszej dezaktywizacji odbywa się kosztem młodszych generacji – taki kierunek polityki obserwowany jest też obecnie chociażby w ograniczaniu zakresu polityki rodzinnej czy w braku wsparcia ze strony finansów publicznych dla działań związanych z rozwojem opieki nad dziećmi do trzech lat. Obok starzenia się populacji zmiana demograficzna prowadzi do spadku liczby osób w wieku produkcyjnym w Unii Europejskiej, przy czym w Polsce podobnie jak na Łotwie, w Rumuni i Bułgarii przewidywane jest zmniejszenie się potencjalnych zasobów pracy o ponad 35% w latach 2010–2060. Inwestycje w rozwój 11 To

znaczy bez systemu rolniczego oraz świadczeń dla służb mundurowych.

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 23

kapitału ludzkiego nie będą w stanie zrekompensować ubytku kapitału na poziomie populacji spowodowanego zmianami struktur wieku – starzenia się ludności, spadku liczby ludności w wieku produkcyjnym i jej starzenia się. Zmiana ilościowa kapitału ludzkiego na poziomie populacji jest tak głęboka, że nie da się w pełni zrekompensować poprawą jakości kapitału ludzkiego (Stonawski, 2010). Należy więc liczyć się z ograniczeniem potencjału wzrostu gospodarczego, a zatem również redystrybucji w ramach sektora finansów publicznych. Zagrożeniem są również zaniechania w zakresie reform wydatków publicznych. W raporcie Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu? autorzy wskazują, że państwo polskie funkcjonuje stosunkowo dobrze w płaszczyźnie polityki ukierunkowanej na reakcję na pojawiające się problemy, od czasu do czasu potrafi być aktywne w obszarze działań mających na celu korygowanie kierunków zadań, aby uniknąć zidentyfikowanych problemów. Jednocześnie zbyt rzadko podejmuje działania strategiczne ukierunkowane na przyszły rozwój. To oznacza, że ma ograniczone możliwości podejmowania rozwojowych wyzwań (Geodecki i in., 2012). Przeciwdziałanie temu wymaga wypracowania nowego modelu społeczno-gospodarczego, przejścia na inną, wyższą niż dotychczasowa, trajektorię rozwoju, uwzględniającą myślenie w kontekście inwestycji społecznych. Tylko w ten sposób będzie można przełamać wewnętrzny dryf rozwojowy, a zarazem stawić czoło wyzwaniom zarówno zewnętrznym, jak i wewnętrznym, w tym również wynikającym ze zmiany demograficznej.

UWAGI KOŃCOWE Zmiany procesu odtwarzania pokoleń w Europie definiujące nową demografię kontynentu mają charakter trwały, określając nowe uwarunkowania rozwoju. W niniejszym artykule skoncentrowałyśmy się na jednym z podstawowych skutków nowego reżimu demograficznego, jakimi są zmiany struktur wieku ludności Europy. Nie są one przejawem katastrofy demograficznej. Starzenie się populacji jest przewidywalną nieuchronną konsekwencją przejścia od tradycyjnej do nowoczesnej reprodukcji ludności. Nie sam proces starzenia stanowi jednak największe wyzwanie dla perspektyw rozwojowych kontynentu i poszczególnych krajów, ale jego nasilenie w najbliższym czasie, wynikłe z osiągania wieku starszego przez liczne roczniki powojennego wyżu urodzeń, współwystępujące z głębokim spadkiem wielkości populacji w wieku produkcyjnym. Ta ostatnia zmiana spowodowana jest spadkiem dzietności do niskiego poziomu w stosunkowo krótkim czasie w znacznej części krajów Europy oraz utrzymywaniem się niskiej dzietności w wielu krajach. Tak szybki i głęboki spadek dzietności, zwłaszcza po 1989 r. w Europie Środkowej i Wschodniej, nie był przewidywany. Powojenny wyż urodzeń wpływa zatem na skalę zmian populacji w starszym wieku, zaś niż urodzeń z ostatnich trzech dekad kształtuje zmiany wielkości populacji w wieku produkcyjnym. Zmniejszanie się rozmiarów potencjalnych zasobów pracy może zostać złagodzone przez wzrost dzietności. Nic dziwnego zatem, że w ramach konstruktywnej

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

reakcji na zmianę demograficzną w Europie proponuje się, między innymi, odnowę demograficzną (demographic renewal), czyli działania na rzecz odbudowy dzietności poprzez jej wzrost z niskiego poziomu (EC, 2006). Odbudowa dzietności, jeśli nastąpi, przyniesie poprawę jednak dopiero w latach 2040–2060. Można się spierać, czy współczesny proces reprodukcji ludności musi być związany z głębokim deficytem urodzeń, czy raczej z dzietnością oscylującą wokół poziomu prostej zastępowalności pokoleń. Odbudowa dzietności z niskiego poziomu wymaga jednak nie tylko działań wspierania rodzicielstwa w ramach polityki społecznej opartej na paradygmacie inwestycji społecznych, ale także czasu. A przy tak głębokich zmianach struktur wieku, jakie są przewidywane dla Europy i jej krajów, nie można się spodziewać odwrócenia tendencji spadku wielkości potencjalnych zasobów pracy, a jedynie jej złagodzenia. Należy więc uznać, że przewidywane tendencje zmian struktur wieku określają przyszłe warunki rozwoju Europy i szukać rozwiązań w celu dostosowania gospodarki i społeczeństwa do tych uwarunkowań demograficznych. Rozwiązaniem takim jest, w naszej ocenie, perspektywa inwestycji społecznych, a więc świadoma polityka państwa ukierunkowana na rozwój kapitału ludzkiego i jak najlepsze wykorzystanie dostępnych zasobów pracy z uwzględnieniem perspektywy przebiegu życia. Oznacza to kształtowanie wielkości i struktury finansów publicznych zgodnie z założonymi celami rozwoju strategicznego Polski i Europy. Skala i kierunek wydatków powinny wspierać szeroko rozumiany rozwój społeczno-gospodarczy, przy jednoczesnym ograniczaniu transferów o charakterze pasywnym, stanowiących barierę dla takiego rozwoju.

BIBLIOGRAFIA Chłoń-Domińczak A., Hausner J., Kwiecińska D., Pacut A. (2009), Polityka społeczna w Unii Europejskiej, w: Rosati D.K. (red.), Europejski Model Społeczny. Doświadczenia i przyszłość, PWE, Warszawa. Czarnik S., Dobrzyńska M., Górniak J., Jelonek M., Keler K., Kocór M., Strzebońska A., Szczucka A., Turek K., Worek B. (2011), Raport podsumowujący pierwszą edycję badań realizowaną w 2010 r. Bilans Kapitału Ludzkiego w Polsce, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa. EC (2011), Employment and Social Developments in Europe 2011, Directorate General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Brussels. EC (2010), Investing in Europe’s Future, Fifth Report on Economic, Social and Territorial Cohesion, November 2010. EC (2010a), Green Paper: Towards Adequate, Sustainable and Safe European Pension Systems, SEC(2010)830, Brussels, 7.7.2010, COM(2010)365 final. EC (2010b), Employment in Europe 2010, Directorate General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities, Brussels. EC (2010c), Interim EPC-SPC Joint Report on Pensions, SPC/1005/2, Brussels. EC (2006), The Demographic Future of Europe – from Challenge to Opportunity, Communication from the Commission, COM(2006) 571final, Brussels.

ZARZĄDZANIE FINANSAMI PUBLICZNYMi W KONTEKŚCIE ZMIANY DEMOGRAFICZNEJ 25

Esping-Andersen G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton University Press, New Jersey. Esping-Andersen G., Gallie D., Hemerijck A., Myles J. (eds.) (2002), Why We Need a New Welfare State, Oxford University Press, Oxford. Geodecki T., Gorzelak G., Górniak J., Hausner J., Mazur S., Szlachta J., Zaleski J. (2012), Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu?, Fundacja GAP, Kraków. Giannakouris K. (2008), Ageing Characterises the Demographic Perspectives of the European Societies, “Statistics in Focus”, No. 72. GUS (2003), Migracje zagraniczne ludności 2002, Warszawa. GUS (2011), Informacja o rozmiarach i kierunkach emigracji z Polski w latach 2004– 2010, Warszawa. Holzer J.Z. (2003), Demografia, PWE, Warszawa. Kotowska I.E. (2009), Zmiany modelu rodziny a zmiany aktywności zawodowej kobiet w Europie, w: I.E. Kotowska (red.), Strukturalne i kulturowe uwarunkowania aktywności zawodowej kobiet w Polsce, Wydawnictwo SCHOLAR, Warszawa. Matysiak A. (2011), Interdependencies between Fertility and Women’s Labour Supply, Springer. Rosati D.K. (2009), Europejski Model Społeczny: rodzaje, cele i instrumenty, w: Rosati D.K. (red.), Europejski Model Społeczny. Doświadczenia i przyszłość, PWE, Warszawa. Salt J. (2005), Types of Migration in Europe: Implications and Policy Concerns, European Population Conference “Demographic Challenges for Social Cohesion”, Strasbourg, 7–8 kwiecień 2005, EPC_2005_S3.1 Salt report. http://www.coe.int/t/e/ social_cohesion/population/european_population_conference/Conference%20 documentation.asp Sapir A. (2005), Globalisation and the Reform of European Social Models (dokument na nieformalne spotkanie ECOFIN, Manchester, 9 września 2005). Schuetz, G., Ursprung H.W., Woesmann L. (2005), Education Policy and Equality of Opportunity, “CESifo Working Paper”, No. 1518. Sobotka T. (2009), Migration Continent Europe, w: Impact of Migration on Demographic Change and Composition in Europe, “Vienna Yearbook of Population Research”, Vienna Institute of Demography. Stonawski M. (2010), „Kapitał ludzki warunkach starzenia się ludności a wzrost gospodarczy”, praca doktorska, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie. The 2009 Ageing Report: Economic and Budgetary Projections for the EU-27 Member States (2008–2060), “European Economy”, No. 2. The 2012 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies (2011), “European Economy”, No. 4. Van de Kaa D.J. (2004), Is the Second Demographic Transition a Useful Research Concept: Questions and Answers’, w: G. Feichtinger (ed.), Vienna Yearbook of Population Research, Vienna Institute of Demography, 4–10. Vanderbroucke F., Hemerijck A., Palier B. (2011), The EU Needs a Social Investment Pact, OSE Paper Series, Brussels. Van der Gaag N., van der Erf R. (2008), EUROPOP2008 compared with EUROPOP2004, Research Note, European Observatory on Demography and the Social Situation – Demography Network, European Commission, Brussels.

Irena E. Kotowska, Agnieszka Chłoń-Domińczak

STRESZCZENIE Przemiany procesu odtwarzania pokoleń w Europie, definiujące nową demografię kontynentu, mają charakter trwały, określając nowe uwarunkowania rozwoju. W artykule omówiono najpierw najważniejsze cechy tego procesu w ciągu ostatnich 60 lat. Następnie skupiono się na konsekwencjach tej zmiany w postaci przyszłych struktur wieku ludności, odwołując się do ostatniej projekcji ludności Eurostatu z 2010 roku. Przytaczając stosowne informacje o przyszłych zmianach struktur wieku dla 27 krajów Unii Europejskiej, zwrócono uwagę zarówno na wspólny kierunek tych zmian jak i zróżnicowanie ich nasilenia w czasie między krajami. Konsekwencje zmiany demograficznej dla finansów publicznych są rozważane z punktu widzenia polityki rozwoju, w której szczególną rolę odgrywają inwestycje społeczne. Prymat działań ukierunkowanych na rozwój kapitału ludzkiego i optymalne wykorzystanie dostępnych zasobów ludzkich z uwzględnieniem perspektywy przebiegu życia powinien zatem znaleźć odzwierciedlenie w wielkości i strukturze finansów publicznych przy jednoczesnym ograniczaniu transferów o charakterze pasywnym. Słowa kluczowe: reprodukcja ludności, struktury wieku, starzenie się populacji, nowa demografia Europy, finanse publiczne, inwestycje społeczne.

Public Finance Management Under Demographic Change SUMMARY New demography in Europe, which results from persistent changes in population reproduction patterns, defines a new context for development. The paper starts with a brief description of the main features of the reproduction process over the last 60 years. Then it focuses on future developments in the age composition according to the 2010 population projections by the Eurostat. Referring to the age structures of the 27 member states, both commonalities and differences in trends are taken into account to highlight country-specific effects. Consequences of demographic changes for public finance are then analyzed in the framework of development policy, which puts a special emphasis on social investment. The paper concludes that priorities given to human capital development and optimal use of available labor resources should be reflected in the level and structure of public finance, with a simultaneous reduction of some passive transfers. Key-words: population reproduction, age composition, population ageing, new demography of Europe, public finance, social investment. JEL Classification: H55, J11, J21, J24

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 1 (LXXII) 2012

Anna Moździerz*

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN W STRUKTURZE SPOŁECZNEJ WPROWADZENIE W latach 2009–2010 nastąpiło w Polsce znaczne pogorszenie stanu finansów publicznych, którego wyraźnym symptomem były deficyty budżetowe. Spowodowało to nasilenie debaty teoretycznej na temat przyczyn nierównowagi budżetowej. Deficyty budżetowe nie są jednak problemem ostatnich lat, ale całego dwudziestolecia transformacji systemowej. Deficyty budżetowe przewyższające wartości referencyjne kryteriów konwergencji występowały w Polsce nawet w okresach bardzo dobrej koniunktury gospodarczej. O ile sama kategoria deficytu budżetowego w świetle teorii i praktyki nie może być oceniana negatywnie, o tyle nadmierne deficyty budżetowe nie będące konsekwencją cyklicznego przebiegu procesów gospodarczych dają już podstawy do takiej oceny. Niska wrażliwość nierównowagi budżetowej w Polsce na zmiany luki produkcyjnej przesądza o jej strukturalnym charakterze. Zdefiniowanie czynników strukturalnych jest zadaniem trudnym, o czym świadczy chaos terminologiczny. Według węższego ujęcia czynniki strukturalne mają swoje źródła w realnej sferze gospodarki. W szerszym ujęciu natomiast uwzględnić należy również czynniki zależne od systemu przyjętych norm prawnych dotyczących organizacji danej dziedziny życia, a więc czynniki systemowe i instytucjonalne. Czynniki tkwiące w strukturze gospodarki możemy podzielić na te związane ze sferą gospodarczą i sferą społeczną, wskazując jednocześnie na ich współoddziaływanie. Ustalenie przyczyn nierównowagi tkwiących w sferze gospodarki wymaga pogłębionych badań procesów zachodzących w takich obszarach, jak: wielkość * Uniwersytet

Ekonomiczny w Krakowie, Katedra Finansów.

Anna Moździerz

i struktura PKB, struktura własnościowa gospodarki, konkurencyjność gospodarki, nierównowaga zewnętrzna. Badanie wpływu sfery gospodarki na finanse państwa wydaje się zadaniem łatwiejszym niż poszukiwanie i kwantyfikacja czynników, których źródeł upatrywać należy w sferze społecznej. O ile bowiem w pierwszym przypadku zasadnicze znaczenie mają czynniki o charakterze ilościowym, to w drugim wiele przyczyn jest trudna do oceny z uwagi na jakościowy charakter. Celem niniejszego artykułu jest próba identyfikacji głównych przyczyn nierównowagi strukturalnej, których źródeł upatrywać można w strukturze społecznej. Poszukiwania czynników determinujących deficyty budżetowe prowadzone są w obszarze kluczowych płaszczyzn struktury społecznej: struktury demograficznej, zatrudnienia i bezrobocia oraz zjawiska ubóstwa materialnego. Obserwacją objęto okres 1995–2010. W artykule nie dokonano kwantyfikacji przyczyn nierównowagi tkwiących w strukturze społecznej, co wynika ze złożoności badanej problematyki. Oceny wpływu struktury społecznej na finanse państwa należy bowiem dokonywać nie tylko na podstawie samych zmian w sferze realnej, ale również trudno mierzalnych zmian regulacyjnych w dziedzinie polityki społecznej. Ze względu na obszerność i złożoność problematyki niniejsze opracowanie należy traktować jako przyczynek do dalszych badań.

STRUKTURA SPOŁECZNA I METODY POMIARU ZACHODZĄCYCH W NIEJ ZMIAN Strukturę społeczną zdefiniować można jako zbiór segmentów, z których składa się społeczeństwo oraz system relacji między nimi (Błuszkowski, 2007, s. 163)).Struktura społeczna jest układem złożonym, niezbędnym warunkiem funkcjonowania społeczeństwa oraz zapewnienia mu ciągłości istnienia. Zróżnicowanie społeczne i przemiany w nim zachodzące wraz z funkcją czasu mają zasadnicze znaczenie dla stanu finansów państwa. Wyniki obserwacji procesów zmian struktury społeczeństwa powinny być uwzględniane przy rewizji polityki społeczno-gospodarczej, w obrębie której wyróżniamy też politykę fiskalną. W literaturze przedmiotu społeczeństwo dzieli się na grupy, stosując kryteria: a) miejsca zamieszkania (ludność miejska – ludność wiejska); b) klasowo-warstwowe, c) społeczno-zawodowe, d) aktywności zawodowej, e) płci, f) wieku, g) uzyskiwanego dochodu (Błuszkowski, 2007, s. 163). Nierównowaga finansów publicznych powinna być przedmiotem analiz z punktu widzenia zróżnicowania społecznego. Kryterium klasowo-warstwowe ma istotne znaczenie w społeczeństwach przechodzących transformację ustrojową. Restrukturyzacja gospodarki wiązała się z pogorszeniem warunków życia części klasy robotniczej i klasy chłopskiej. W przypadku klasy robotniczej przechodzenie do gospodarki rynkowej wiązało się z utratą przywilejów socjalnych czy likwidacją miejsc pracy. W odniesieniu do klasy chłopskiej za najdotkliwszą

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

w skutkach uznać należy likwidację PGR-ów, co skutkowało utratą miejsc pracy, wzrostem bezrobocia i ubóstwa. Skutki procesów prywatyzacji dla finansów państwa są złożonym zagadnieniem. Prywatyzacja wiązała się z dodatkowymi wpływami, ale wymagała uruchomienia instrumentów sprzyjających łagodzeniu negatywnych skutków restrukturyzacji gospodarki. Z punktu widzenia skutków dla finansów publicznych szczególne znaczenie mają świadczenia i zasiłki przedemerytalne. Ważnym ogniwem współczesnej struktury społecznej jest klasa średnia, którą tworzą m.in. właściciele prywatnych firm czy osoby wykonujące wolny zawód, uzyskujący wysokie dochody w porównaniu z klasami robotniczą i chłopską. Rozpoznanie struktury społeczeństwa pod względem klas powinno być podstawowym elementem budowy sprawiedliwego, a zarazem efektywnego systemu podatkowego. Z punktu widzenia nierównowagi budżetowej ważna jest analiza struktury ludności według kryterium aktywności zawodowej. Poziom aktywności zawodowej ludności wpływa zarówno na poziom dochodów jak i wydatków publicznych. Wzrost liczby osób aktywnych zawodowo zwiększa bazę podatkową, ogranicza wydatki na pomoc socjalną. Strukturę ludności według płci i wieku przedstawia się najczęściej, budując piramidę wieku ludności. Na jej podstawie można prognozować strukturę wiekową ludności w przyszłości. Z punktu widzenia finansów państwa obserwacja przemian struktury wieku ludności (starzenia się społeczeństwa) ma zasadnicze znaczenie dla systemu zabezpieczenia emerytalnego, opieki zdrowotnej i społecznej. Spadek liczby dzieci i młodzieży wpływa na system oświaty, edukacji przez zmniejszenie popytu na te usługi w związku z niżem demograficznym. Pociąga to za sobą likwidację szkół, konkurowanie uczelni wyższych o studentów, wzrost bezrobocia w sektorze usług edukacyjnych. Badania zróżnicowania społeczeństwa według kryterium dochodowego pozwalają monitorować nierówności rozkładu dochodów, poziom ubóstwa oraz poziom wykluczenia społecznego. Do identyfikacji tych zjawisk w Unii Europejskiej stosuje się społeczne wskaźniki takie jak: wskaźnik zagrożenia ubóstwem po uwzględnieniu w dochodach transferów społecznych, wskaźnik kwintylowego zróżnicowania dochodów, wskaźnik zagrożenia ubóstwem trwałym, relatywny wskaźnik głębokości ubóstwa (Kalinowski, Łuczka-Bakuła, 2005, s. 5). Oprócz wskaźników podstawowych Komisja Europejska określa także pieniężne wskaźniki pomocnicze, takie jak np. współczynnik Giniego, a także wskaźniki niepieniężne, jak np. stopa długotrwałego bezrobocia. Ubóstwo materialne można uznać za skutek niesprawności mechanizmu rynkowego, polegającej na nadmiernym rozwarstwieniu dochodów społeczeństwa. Trwały charakter tego zjawiska jest symptomem ubóstwa o strukturalnym podłożu. Niebezpieczeństwo ubóstwa strukturalnego rodzi długookresowe bezrobocie. Siła, z jaką zjawisko to oddziałuje na finanse państwa, uzależnione jest od czynników systemowych, takich jak na przykład system zasiłków dla bezrobotnych czy zasady udzielania pomocy społecznej.

Anna Moździerz

Kompleksowa analiza przyczyn wywołujących nierównowagę budżetową tkwiących w strukturze społecznej wymagałaby nie tylko zbadania wpływu zmian w niej zachodzących na finanse państwa, ale także wpływu na stan finansów regulacji prawnych dotyczących różnych dziedzin życia społecznego. Negatywne skutki może bowiem wywołać nieodpowiednio adresowana polityka społeczna państwa. Za przykład niech posłuży ulga z tytułu wychowywania dzieci, z której korzystać mogą wszystkie osoby spełniające ten warunek bez względu na wysokość dochodu. Paradoksalnie dla części rodzin wielodzietnych barierą w dostępie do tej formy pomocy państwa są zbyt niskie dochody. Do zbadania zmian zachodzących w strukturze społecznej w niniejszym artykule zastosowano mierniki ilościowe przedstawione na rysunku 1. Rysunek 1. Ilościowe mierniki zmian zachodzących w sferze społecznej

Struktura demograﬁczna

Zatrudnienie i bezrobocie

Zjawisko ubóstwa materialnego

dynamika przyrostu ludności

wskaźnik aktywności zawodowej

granice ubóstwa

dynamika przyrostu rzeczywistego

stopa bezrobocia rejestrowanego

odsetek zagrożonych ubóstwem

struktura ludności według kryterium wieku

stopa bezrobocia strukturalnego

wskaźnik deprywacji materialnej

współczynnik obciążenia ekonomicznego

stopa bezrobocia w przekroju przestrzennym

współczynnik Giniego

Źródło: Opracowanie własne.

Siłę oddziaływania zjawisk zachodzących w strukturze społecznej determinuje model polityki społecznej i regulacje prawne służące jego realizacji.

SKALA NIERÓWNOWAGI STRUKTURALNEJ Deficyty budżetowe w Polsce mają charakter trwały, o czym świadczą dane zamieszczone na rysunku 2. W każdym roku okresu 2000–2010 występowały deficyty budżetowe (pomiar w ujęciu memoriałowym). Na rysunku 2 zauważyć można dwa niepokojące zjawiska. Po pierwsze, nawet w warunkach wysokiego tempa wzrostu gospodarczego bilans sektora publicznego był ujemny, a saldo kształtowało się powyżej wartości referencyjnej traktatu z Maastricht. Po drugie, wraz ze wzrostem dynamiki PKB nie zawsze następowała poprawa salda budżetowego. Poczynione tu obserwacje pozwalają na intuicyjne stwierdzenie, że za deficyty budżetowe w Polsce muszą być odpowiedzialne – w znacznym stopniu – czynniki pozacykliczne. Przypuszczenia te znajdują potwierdzenie w szacunkach cyklicznego składnika salda nominalnego,

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

dokonanych przez Komisję Europejską (European Commission, 2011, s. 38). Wynika z nich, że saldo ukształtowane przez cykl koniunkturalny mieściło się w badanym okresie w przedziale +/–1% PKB1. Oznacza to, że nierównowaga finansów publicznych w Polsce ma charakter strukturalny. W tablicy 1 zawarto informacje o kształtowaniu się salda strukturalnego w Polsce w latach 1995–2010. Szacunki w niej zamieszczone zostały dokonane za pomocą dwóch metod wykorzystywanych przez Komisję Europejską w przypadku państw postkomunistycznych (metoda oparta na funkcji produkcji oraz metoda oparta na trendzie PKB). Rysunek 2. Deficyt budżetowy a realny PKB w latach 1995–2010 8

7,0 6,0

6,8 4,8

6,2

5,3 4,1 4,3

3,9

6,8 5,0 3,8

3,6 1,7

1,2 1,4

0 –2

–2,3

–4 –4,4 –6

–4,3 –4,9 –4,6

–1,9 –3,0 –5,3 –5,0

–4,1 –6,2

–3,6

–3,7

–5,4 –7,3

–7,8

19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10

–8

saldo nominalne

realny PKB

Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu i GUS (grudzień 2011).

Dane zawarte w tabeli 1 potwierdzają sformułowaną wcześniej hipotezę o strukturalnym charakterze nierównowagi finansów publicznych. W każdym z badanych lat głównym składnikiem nierównowagi budżetowej był składnik strukturalny. Abstrahując w tym momencie od różnic w pomiarze spowodowanych zastosowaniem różnych metod, można stwierdzić, że saldo cykliczne w badanym okresie stanowiło od 75% do 147,4% salda nominalnego. W ośmiu latach badanego okresu wysokość salda strukturalnego przekraczała deficyt w ujęciu nominalnym. Oznacza to, że obserwowane w tym czasie nadwyżki cykliczne pozwalały na zmniejszenie deficytu w ujęciu nominalnym. 1

Więcej na temat wpływu cyklu koniunkturalnego na finanse państwa, zwłaszcza w latach światowego kryzysu, odnaleźć można w publikacji A. Moździerz (2011).

Anna Moździerz

Tabela 1. Saldo strukturalne w Polsce w latach 1995–2010 Wyszczególnienie

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Metoda oparta na funkcji produkcji Cobba–Douglasa % PKB

–3,5

–4,4

–4,9

–4,5

–2,5

–3,5

–5,2

–4,3

% nominalnego salda budżetowego

79,5

89,8

106,5

104,7

108,7

116,7

98,1

86,0

Metoda oparta na trendzie PKB % PKB

–3,3

–4,5

–5,2

–5,1

–3,3

–4,0

–5,2

–3,9

% nominalnego salda budżetowego

75,0

91,8

113,0

118,6

143,5

133,3

98,1

78,0

Wyszczególnienie

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Metoda oparta na funkcji produkcji Cobba–Douglasa % PKB

–5,8

–5,6

–4,0

–2,8

–4,6

–7,1

–7,6

% nominalnego salda budżetowego

93,5

103,7

97,6

111,1

147,4

124,3

97,3

97,4

Metoda oparta na trendzie PKB % PKB

–5,0

–4,7

–3,1

–3,4

–2,7

–4,9

–7,6

–8,2

% nominalnego salda budżetowego

80,6

87,0

75,6

94,4

142,1

132,4

104,1

105,1

Źródło: Obliczenia własne na podstawie European Commission (2011).

Nierównowaga strukturalna jest pojęciem bardzo pojemnym, stąd czynników determinujących ją należy poszukiwać w różnych obszarach. W publikacji Nierównowaga finansów publicznych szeroko opisano metody pomiaru oraz czynniki determinujące nierównowagę finansów publicznych, zwracając szczególną uwagę na czynniki strukturalne2. Studia zagranicznej literatury przedmiotu prowadzą do wniosku, że w krajach wysoko rozwiniętych badania nierównowagi strukturalnej ograniczają się do wskazania czynników systemowych. Z badań prowadzonych przez autorkę niniejszego artykułu wynika, że w krajach, w których gospodarka rynkowa jest słabiej rozwinięta, czynniki związane ze strukturą gospodarki (w tym strukturą społeczną) wywierają większy wpływ na finanse publiczne3. Właściwym podejściem stosowanym np. przez OECD jest posługiwanie się kategorią salda strukturalnego pierwotnego, a więc salda strukturalnego, skorygowanego o koszty obsługi długu publicznego. Uwzględnienie kosztów obsługi 2 A.

Moździerz (2009). W pracy dokonano próby kwantyfikacji przyczyn nierównowagi tkwiących w sferze

3 Ibidem.

realnej.

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

długu publicznego pozwala dokładniej ocenić skutki uznaniowej polityki fiskalnej dla równowagi makroekonomicznej. Informacyjna funkcja miary, jaką jest saldo pierwotne, polega na tym, że pokazuje, jaki byłby stan finansów państwa wówczas, gdyby państwo nie musiało ponosić kosztów obsługi długu publicznego zaciągniętego w poprzednich okresach. Siła oddziaływania tego czynnika wzrasta w warunkach rosnących kosztów obsługi długu publicznego. Wysokość kosztu obsługi długu publicznego (w 2010 r. 2,7% PKB) nie pozwala na zakończenie poszukiwań czynników determinujących nierównowagę budżetową. Wzmacnia się tym samym zasadność prowadzenia poszukiwań w realnej sferze gospodarki.

STRUKTURA DEMOGRAFICZNA A NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH Czynnikiem determinującym saldo sektora finansów publicznych może być struktura demograficzna. Zagrożenie to należy rozpatrywać z dwóch stron. Z jednej strony, spadek ludności w wieku produkcyjnym skutkować będzie niższymi wpływami z tytułu podatków oraz składek na ubezpieczenia społeczne, z drugiej zaś wzrost liczby ludności w wieku poprodukcyjnym będzie pociągać za sobą wzrost wydatków na emerytury, ochronę zdrowia i opiekę społeczną. Urzeczywistnienie się tego scenariusza jest wielce realne w obliczu malejącego przyrostu naturalnego. Zagrożenie to jest dostrzegane przez rządy wielu państw, które decydują się na stosowanie instrumentów fiskalnych (ulgi podatkowe, wydatki) w celu zachęcania do posiadania potomstwa. Ubytek dochodów w obecnych budżetach czy zwiększanie wydatków publicznych ma w założeniu ograniczyć problem niewydolności systemu ubezpieczeń społecznych w przyszłości. W okresie objętym obserwacją dane dotyczące wielkości przyrostu naturalnego nie są optymistyczne dla przyszłości. W latach 2002–2005 odnotowaliśmy wręcz ubytek naturalny (tab. 2). Poprawa wskaźników obserwowana od 2008 r. ma charakter przejściowy, gdyż jest wynikiem narodzin dzieci przez osoby, które urodziły się podczas boomu demograficznego lat 70. XX wieku. Należy się spodziewać, że w nieodległej przyszłości obserwować będziemy powrót do niekorzystnego trendu, charakterystycznego dla państw Europy Zachodniej. Poszukując zagrożeń dla finansów państwa w strukturze demograficznej trzeba wskazać na znaczenie miary przyrostu rzeczywistego4, który obliczamy przez pomniejszenie przyrostu naturalnego o saldo migracji. Migracje powodują ubytek wpływów z tytułu podatków i składek na ubezpieczenia społeczne. Szczególne zagrożenie powodują migracje na pobyt stały. W przypadku migracji czasowych bilans kosztów i korzyści nie musi być oceniany negatywnie, uwzględniając transfer dochodów do kraju (środki pieniężne przesyłane członkom rodzin, którzy pozostali w kraju). W Polsce w całym badanym okresie liczba emigrantów prze4 Przyrost

i czasowych).

rzeczywisty to suma przyrostu naturalnego ludności oraz salda migracji (stałych

Anna Moździerz

wyższała niestety liczbę imigrantów, co negatywnie wpłynęło na wielkość przyrostu rzeczywistego. Ujemne wskaźniki przyrostu rzeczywistego występowały w latach 1999–2007 (tab. 2). Tabela 2. Przyrost naturalny i przyrost rzeczywisty w latach 1995–2010 (w tys.) Wyszczególnienie

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Przyrost naturalny

47,0

42,7

32,5

20,3

0,6

10,3

5,0

–5,7

Saldo migracji zagranicznych – na stałe

–18,2

–13,1

–11,8

–13,3

–14,0

–19,7

–16,8

–17,9

Przyrost rzeczywistya

28,8

29,6

20,7

7,0

–13,4

–9,4

–11,8

–23,6

Wyszczególnienie

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Przyrost naturalny

–14,1

–7,4

–3,9

4,5

10,7

35,1

32,6

34,8

Saldo migracji zagranicznych – na stałe

–13,8

–9,4

–12,8

–36,2

–20,5

–14,8

–1,2

–2,1

Przyrost rzeczywistya

–27,9

–16,8

–16,7

–31,7

–9,8

20,3

31,4

32,7

a Obliczenia

własne.

Źródło: Główny Urząd Statystyczny (grudzień 2011).

Salda migracji z lat 2009 i 2010 wskazują na nieznaczną różnicę między liczbą emigrantów i imigrantów. Salda te zostały ukształtowane pod wpływem niekorzystnych zmian na rynkach pracy w okresie światowego kryzysu finansowego (gospodarczego). Badając strukturę społeczną z punktu widzenia zagrożeń dla finansów publicznych, zasadnicze znaczenie ma podział społeczeństwa według kryterium wieku. W danych zaprezentowanych w tabeli 3 zauważyć można dwa niepokojące zjawiska, jakie zaszły w okresie 1995–2010. Po pierwsze, nastąpił spadek liczby ludności w wieku przedprodukcyjnym o 10,4 pkt. proc. Po drugie, wzrósł odsetek osób w wieku poprodukcyjnym o 5,6 pkt. proc. Dla bieżącego stanu finansów publicznych znaczenie ma współczynnik obciążenia ekonomicznego, który określa liczbę osób w wieku nieprodukcyjnym (przedprodukcyjnym i poprodukcyjnym) na 100 osób w wieku produkcyjnym. Niekorzystne kształtowanie się tego wskaźnika, zwłaszcza na skutek wzrostu liczby ludności w wieku poprodukcyjnym, może powodować wzrost deficytów budżetowych. Przezwyciężenie nierównowagi budżetowej w takich warunkach demograficznych wymaga wzrostu obciążeń podatkowych (innych danin publicznych). Niekorzystna struktura demograficzna

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

jest zagrożeniem dla finansów publicznych w przyszłości z uwagi na rosnące wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe społeczeństwa, którego średni czas życia ulega wydłużeniu dzięki postępowi w medycynie. Alarm demografów nie jest więc bezzasadny. Prezentowane dane świadczą o starzeniu się społeczeństwa i powinny skłaniać do podjęcia konsekwentnych działań zarówno w zakresie polityki prorodzinnej, jak i systemu zabezpieczenia emerytalnego. Tabela 3. Wskaźniki demograficzne dla Polski za lata 1995–2010 Wyszczególnienie

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Ludność w wieku: przedprodukcyjnym (0–17 lat)

29,1

28,7

28,2

27,8

27,7

24,4

23,5

22,7

produkcyjnym (18–59/64 lata)

59,6

59,8

60,1

60,3

60,2

60,8

61,5

62,2

poprodukcyjnym (60/65 lat i więcej)

11,3

11,5

11,7

11,9

12,1

14,8

15,0

15,1

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Współczynnik obciążenia ekonomicznego Wyszczególnienie

Ludność w wieku: przedprodukcyjnym (0–17 lat)

21,9

21,2

20,6

20,1

19,6

19,3

19,0

18,7

produkcyjnym (18–59/64 lata)

62,9

63,5

64,0

64,2

64,4

64,5

64,4

poprodukcyjnym (60/65 lat i więcej)

15,2

15,3

15,4

15,7

16,0

16,2

16,5

16,9

Współczynnik obciążenia ekonomicznego

Źródło: Dane Głównego Urzędu Statystycznego (grudzień 2011).

Abstrahując w tym momencie od niefortunnie skonstruowanej, źle adresowanej ulgi z tytułu wychowywania dzieci, nie sposób pozytywnie ocenić zmian warunków korzystania z tego instrumentu polityki rodzinnej państwa. Wręcz przeciwnie, brak klarownej koncepcji takiej polityki rodzi dodatkowe obawy o przyszłość. Wyrazem tego jest zmniejszający się współczynnik dzietności5. 5 Współczynnik

dzietności oznacza liczbę dzieci, które urodziłaby przeciętnie kobieta w ciągu całego okresu rozrodczego (15–49 lat) przy założeniu, że w poszczególnych fazach tego okresu rodziłaby z intensywnością obserwowaną w badanym roku, tzn. przy przyjęciu cząstkowych współczynników płodności z tego okresu za niezmienne.

Anna Moździerz

Według danych Eurostatu, w 2010 r. zmniejszył się on do 1,38 z 2,07 w 1991 roku. Przyjmując, że prostą zastępowalność pokoleń oznacza wskaźnik równy lub wyższy niż 2,2 (Raport RRL, 2008), mamy w Polsce do czynienia z zastępowalnością zwężoną. Zmiany należy zacząć od przygotowania nowego modelu polityki prorodzinnej (dostęp do żłobków, przedszkoli, ulgi podatkowe przy zatrudnianiu opiekunek, ochrona miejsca pracy). Finansowe wsparcie państwa przez preferencje podatkowe czy też wydatki musi być powiązane z uzyskiwanym dochodem. Zmiany są też potrzebne w systemie emerytalnym i systemie opieki nad osobami starszymi. Największego przyrostu osób starszych należy oczekiwać między 2005 a 2020 r., a zwłaszcza w okresie 2010–2015. W tym czasie liczba osób w wieku 60 lat i więcej wzrośnie o ponad 3 mln (Statystyka społeczna, 2007, s. 96). Starzenie się społeczeństwa to w długiej perspektywie zagrożenie dla wzrostu gospodarczego.

SYTUACJA NA RYNKU PRACY A NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH Związki między sytuacją na rynku pracy a finansami publicznymi powinny być rozpatrywane od strony dochodów publicznych i od strony wydatków publicznych. Polityka państwa promująca wzrost zatrudnienia przyczyni się do rozszerzenia bazy podatkowej, czego konsekwencją będzie wzrost danin publicznych. Szerszy zakres podmiotowy w opodatkowaniu dochodów pozwoli na zmniejszenie skali nierównowagi budżetowej bez konieczności podwyżek stawek podatkowych. Jednocześnie zmniejszenie bezrobocia pozwoli na ograniczenie transferów społecznych z tytułu zasiłków dla bezrobotnych oraz zasiłków dla osób ubogich. Interesujące opracowanie na temat związków między sektorem finansów publicznych a rynkiem opublikował Narodowy Bank Polski6. Problem niedostosowania popytu na pracę do jej podaży zaistniał w Polsce w następstwie transformacji systemowej. Szczególnie dotkliwą konsekwencją restrukturyzacji gospodarki jest bezrobocie strukturalne, które negatywnie wpływa na nierównowagę w finansach publicznych, z uwagi na trwalszy charakter w porównaniu z bezrobociem cyklicznym. Bezrobocie, którego źródeł upatrywać należy w cyklicznym przebiegu procesów gospodarczych, nie stanowi zagrożenia dla finansów państwa, gdyż wypłacone w okresie złej koniunktury gospodarczej zasiłki dla bezrobotnych zostaną skompensowane nadwyżką cykliczną w okresie dobrej koniunktury. W okresie jednego cyklu koniunkturalnego dochodzi więc do równowagi. Likwidacja bezrobocia strukturalnego wymaga natomiast: podniesienia wydajności pracy, ograniczenia dostępu do zasiłków dla bezrobotnych, obniżenia kosztów zwolnień z pracy, poprawy informacji o rynku pracy, wzrostu intensywności poszukiwań pracy, ograniczenia bezrobocia długookresowego, lep6 Bukowski,

Kowal, Lewandowski, Zawistowski (2005).

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

szego dopasowania systemu edukacji i szkoleń zawodowych do wymagań rynku pracy, poprawy mobilności siły roboczej, odpowiedniego adresowania aktywnych programów rynku pracy, poprawy elastyczności rynku pracy itp. (Kwiatkowski, 2002, s. 12). Wielkość bezrobocia strukturalnego podlega zmianom pod wpływem procesów realnych. W Polsce w okresie 1995–2010 było zarejestrowanych od 1,7 mln do 3,2 mln osób bezrobotnych (tab. 4). Tabela 4. Bezrobocie rejestrowane w Polsce w latach 1995–2010 Wyszczególnienie Bezrobotni zarejestrowani ogółem (stan w końcu roku w tys.)

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2 628,8 2 359,5 1 826,4 1 831,4 2 349,8 2 702,6 3 115,1 3 217,0

Napływ/Odpływ bezrobotnych (w tys.)

–

–269,3

–533,1

5,0

518,4

352,8

412,5

101,9

Wyszczególnienie

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Bezrobotni zarejestrowani ogółem (stan w końcu roku w tys.) Napływ/Odpływ bezrobotnych (w tys.)

3 175,7 2 999,6 2 773,0 2 309,4 1 746,6 1 473,8 1 892,7 1 954,7 –41,3

–176,1

–226,6

–463,6

–562,8

–272,8

418,9

62,0

Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych GUS i Eurostat (grudzień 2011).

Prezentując dane o bezrobociu rejestrowanym, trzeba jednak podkreślić, że zarejestrować się jako osoba bezrobotna nie może np. właściciel lub posiadacz (samoistny lub zależny) nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych powyżej 2 ha przeliczeniowych czy osoba podlegająca ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu pracy stałej jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowych (GUS, 2009, s. 227). W statystykach nie uwzględniamy zatem bezrobocia jawnego i ukrytego w rolnictwie. Ponadto rozszerzanie ubezpieczenia w KRUS na domowników sprzyja powstawaniu szarej strefy. W roku 2009 Bank Światowy oszacował szarą strefę w Polsce na 29,1% PKB, z czego około 1/3 dotyczyła sektora I − rolnictwo, leśnictwo, rybołówstwo (Raport Banku Światowego, 2010). Posługując się metodą pomiaru bezrobocia stosowaną przez GUS, w tabeli 5 zamieszczono informacje na temat kształtowania się stopy bezrobocia w badanym okresie. Kierunek zmian stopy bezrobocia (napływ/odpływ bezrobotnych) skorelowany był z tempem wzrostu gospodarczego.

Anna Moździerz

Tabela 5. Stopa bezrobocia w latach 1995–2010 Wyszczególnienie

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Stopa bezrobocia rejestrowanego

14,9

13,2

10,3

10,4

13,1

15,1

17,5

20,0

Stopa bezrobocia długotrwałego wg BAEL ogółem

–

5,0

4,7

5,8

7,4

9,2

10,9

Wyszczególnienie

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Stopa bezrobocia rejestrowanego

20,0

19,0

17,6

14,8

11,2

9,5

11,9

12,4*

Stopa bezrobocia długotrwałego wg BAEL ogółem

11,0

10,3

7,8

4,9

2,4

2,5

3,0

Źródło: Dane GUS i Eurostat (grudzień 2011).

Z badań przeprowadzonych przez E. Kwiatkowskiego wynika, że w latach 1990–1994 podstawową przyczyną bezrobocia była recesja gospodarcza. Wnioski te autor sformułował na podstawie obserwacji, że wzrostowi stopy bezrobocia towarzyszyła stabilizacja stóp wolnych miejsc pracy na bardzo niskim poziomie (Kwiatkowski, 1995, s. 64–65). Autor nawiązywał do koncepcji Beveridge’a, zgodnie z którą istnieje odwrotna zależność między stopą bezrobocia a stopą wolnych miejsc pracy. Równowaga rynku pracy występuje wówczas, gdy stopy te są sobie równe. W sytuacji, w której wzrostowi bezrobocia towarzyszy wzrost wolnych miejsc pracy, mamy do czynienia z dominacją bezrobocia cyklicznego. W odwrotnej sytuacji, tzn. gdy wzrost bezrobocia następuje jednocześnie ze wzrostem wolnych miejsc pracy, przyczyn takiego stanu należy upatrywać w czynnikach strukturalnych. Dekoniunktura była też podstawowym czynnikiem wzrostu stopy bezrobocia w latach 1998–2001. W innych latach obserwowano wysoką podaż miejsc pracy, która nie przełożyła się jednak na wzrost zatrudnienia. Nieznaczne zmiany wskaźnika popytu na pracę, tzw. barometru rynku pracy, kształtującego się na niskim poziomie w tym okresie, przesądzają o strukturalnym charakterze bezrobocia7. Najpoważniejszym problemem rynku pracy w Polsce jest wysoki udział bezrobocia, które utrzymuje się we wszystkich fazach cyklu koniunkturalnego. Tak zwane bezrobocie równowagi jest niepodatne na wpływ czynników monetarnych, zależne jest natomiast od sił realnych, takich jak: instytucje, struktury, technologie (Jarmołowicz, Woźniak, 2005, s. 61). W literaturze przedmiotu możemy znaleźć różne podejścia do koncepcji bezrobocia równowagi. W szerokim znaczeniu zalicza się do niego w gospodarce 7 Podobnych

spostrzeżeń dokonali także Drozdowicz-Bieć, Pater, Wargacki (2006).

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

rynkowej: bezrobocie strukturalne, frykcyjne i instytucjonalne (Balicki, Ptaszyńska, 2003; Socha, Sztanderska, 2000). W węższym znaczeniu natomiast bezrobocie równowagi utożsamia się z bezrobociem strukturalnym. Najlepszym miernikiem bezrobocia strukturalnego byłyby metody oparte na NAWRU (Non-Accelerating Wage Rate of Unemployment) lub NAIRU (Non-Accelerating Inflation Rate of Unemployment). W praktyce natomiast najczęściej stosowanymi miernikami bezrobocia niezależnego od cyklu koniunkturalnego jest stopa bezrobocia równowagi, obliczona na podstawie przepływów rocznych, lub stopa bezrobocia długoterminowego. Stopa bezrobocia długoterminowego ma bowiem swoje źródła w czynnikach strukturalnych. Z danych zawartych w tabeli 5 wynika, że bezrobocie długoterminowe w Polsce osiągnęło najniższy poziom w 2008 r., kiedy wyniosło 2,4%, a najwyższy 11,0% w 2003 roku. Udział bezrobocia długotrwałego w stopie bezrobocia mierzonej metodą BAEL8 mieścił się w latach 1995–2010 w przedziale od 57,7% w 2005 r. do 31,1% w 2010 r. (Eurostat). W roku 2010 w Polsce wskaźnik zatrudnienia (według BAEL) osób w wieku 15–64 lat wyniósł 59,3%, co stanowi rekordowy poziom w okresie objętym obserwacją. Wskaźnik aktywności zawodowej wyniósł natomiast 65,6%, był więc niższy od średniej w Unii Europejskiej. Polska pod względem aktywności zawodowej ludności zajmowała jedną z gorszych pozycji w Unii. Z punktu widzenia finansów państwa fakt ten ma istotne znaczenie. Wzrost aktywności zawodowej ludności przez wzrost zatrudnienia będzie skutkować rozszerzaniem się bazy podatkowej, wzrostem dochodów państwa z tytułu danin publicznych. Można założyć , że pozytywny wpływ wzrostu aktywności zawodowej ludności będzie się przekładać również na ograniczenie wydatków państwa w następstwie ograniczania zasiłków z pomocy społecznej. Z rozważań tych wynika, że poszukiwanie rozwiązań mających na celu poprawę stanu finansów państwa nie powinno odbywać się tylko – co najczęściej ma miejsce – przez dostosowania dochodowe i wydatkowe w drodze zmian systemowych, ale niezbędne są działania pobudzające aktywność zawodową. Rozwiązanie to pozwala na poprawę salda budżetowego przez rozszerzenie bazy podatkowej zamiast podwyższania stawek podatkowych. Niska aktywność zawodowa ludności stanowi – przy obserwowanym jednocześnie zjawisku starzenia się społeczeństwa – zagrożenie dla wypłacalności systemu ubezpieczeń społecznych. Stopień pokrycia wydatków na finansowanie emerytur i rent ze składek ulega pogorszeniu. W roku 2009 przypis składek stanowił pokrycie 56,4% wydatków FUS (MPiPS, 2010, s. 109). Kolejnym problemem rynku pracy a zarazem wyzwaniem dla polityki społeczno-gospodarczej państwa jest przestrzenne zróżnicowanie bezrobocia w Polsce, które zobrazowano w tabeli 6. 8 Badanie

Aktywności Ekonomicznej Ludności.

Anna Moździerz

Tabela 6. Stopa bezrobocia w przekroju województw w 2011 r. (stan na koniec listopada) Miejsce w rankingu

Województwo

Stopa bezrobocia

Miejsce w rankingu

Województwo

Stopa bezrobocia

Wielkopolskie

8,8

Podlaskie

13,7

Mazowieckie

9,6

Lubuskie/ Świętokrzyskie

14,7

Śląskie

9,9

Podkarpackie

15,2

Małopolskie

10,1

Kujawsko-pomorskie

16,4

Pomorskie

12,1

Zachodniopomorskie

17,0

Dolnośląskie

12,2

Warmińskomazurskie

19,4

Łódzkie

12,4

Lubelskie/Opolskie

12,8

POLSKA

12,1

Źródło: Opracowanie na podstawie: GUS (2011).

Różnica między stopą bezrobocia w województwie wielkopolskim, gdzie w 2011 r. była ona najniższa, a województwem warmińsko-mazurskim z najwyższą stopą bezrobocia wyniosła 10,6% pkt. proc., w warunkach średniej stopy bezrobocia w Polsce wynoszącej 12,1%. Zróżnicowanie przestrzenne bezrobocia wzrasta, gdy obserwacją obejmiemy regiony czy powiaty. Na koniec listopada 2011 r. stopę bezrobocia przekraczającą 30% odnotowano w powiatach: braniewskim (30,2%), piskim (31,6%) oraz szydłowieckim 36,3%. Stopa bezrobocia w powiecie szydłowieckim była więc trzykrotnie wyższa od średniej stopy bezrobocia w Polsce. W tych warunkach zadaniem państwa powinno być ułatwianie migracji wewnętrznych związanych z pracą. Wciąż bowiem niewielki ich odsetek związany jest z zagrożeniem bezrobociem.

UBÓSTWO MATERIALNE A NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W poszukiwaniu czynników wywołujących nierównowagę finansów publicznych nie sposób pominąć zjawiska ubóstwa materialnego. Stosowane metody ograniczania ubóstwa przez państwo sprowadzają się zazwyczaj do przekazywania na rzecz ubogich transferów socjalnych, które mają wpływ na wynik sektora finansów publicznych. Skala ubóstwa może więc determinować wielkość deficytów budżetowych. Siła oddziaływania tego czynnika na nierównowagę budżetową uzależniona jest od przyjętych rozwiązań systemowych w zakresie pomocy społecznej.

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

Dostępne metody badawcze pozwalają w miarę dokładnie rozpoznać sytuację materialną społeczeństwa. W artykule do identyfikacji zjawiska ubóstwa wykorzystano granice ubóstwa skrajnego (minimum egzystencji), relatywnego i ustawowego, wskaźnik deprywacji materialnej oraz współczynnik Giniego. Granice ubóstwa zaprezentowano w tabeli 7. Tabela 7. Zagrożenie ubóstwem w Polsce w latach 1995–2010 (% osób w gospodarstwach domowych) Granice ubóstwa

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Skrajnego

b.d.

4,3

5,4

5,6

6,9

8,1

9,5

11,1

Relatywnego

12,8

14,0

15,3

15,8

16,5

17,1

17,0

18,4

Ustawowego

b.d.

13,3

12,1

14,4

13,6

15,0

18,5

Granice ubóstwa

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Skrajnego

10,9

11,8

12,3

7,8

6,6

5,6

5,7

Relatywnego

20,4

20,3

18,1

17,7

17,3

17,6

17,3

17,1

Ustawowego

18,1

19,2

18,1

15,1

14,6

10,6

8,3

7,3

Źródło: GUS (2003, 2004, 2005, 2011).

Analiza danych na temat ubóstwa prowadzi do wniosku, że jest ono poważnym problemem społecznym. W badanym okresie uchwycić można dwa charakterystyczne zjawiska: 11

dynamiczny wzrost ubóstwa w latach 1995–2004,

zmniejszanie się ubóstwa (stabilizację) po przystąpieniu Polski do UE.

Uwidocznia się tu związek poprawy sytuacji materialnej z migracjami zagranicznymi i transferami dochodów do rodzin pozostałych w kraju. Pomimo zmniejszenia się odsetka osób ubogich w Polsce należy stwierdzić, że zjawisko to dotyka bardzo dużej części społeczeństwa. Posługując się miarą granicy ubóstwa relatywnego9, zbadano, że w 2010 r. ubóstwem zagrożonych było 17,1% osób. Przy zastosowaniu granicy ubóstwa ustawowego ocenę zjawiska utrudnia fakt, że od 1. października 2006 r. nie urealniono progu interwencji socjalnej. Z szacunków GUS wynika, że po uwzględnieniu wskaźnika wzrostu cen stopa ubóstwa ustawowego wyniosłaby w 2010 r. nie 7,3%, lecz 10,8% (GUS, 2010, s. 3). 9 W analizowanym przypadku wielkość relatywnego ubóstwa wyznacza linia 50% przeciętnych wydatków na osobę. Linia zdefiniowana w sposób relatywny uzależniona jest od przeciętnych miesięcznych dochodów i wydatków, stąd granica ubóstwa zmienia się wraz ze zmianą poziomu życia. Relatywna linia ubóstwa opiera się na porównaniu poziomu zaspokajania potrzeb jednostek do poziomu ich zaspokajania przez innych członków społeczeństwa.

Anna Moździerz

Ubóstwo w Polsce dotyczy przede wszystkim osób, dla których głównym źródłem dochodów są świadczenia społeczne. Problem ten dotyka przede wszystkim bezrobotnych, pozostających długookresowo bez pracy, rodzin wielodzietnych, osób niepełnosprawnych, a także emerytów i rencistów. Podstawowym instrumentem łagodzenia skutków ubóstwa są transfery socjalne. Według danych Eurostatu w 2010 r. zagrożonych ubóstwem Polaków przed uwzględnieniem transferów socjalnych (przy wyłączeniu z nich emerytur i rent) było 24,4%. Po uwzględnieniu transferów socjalnych zagrożenie ubóstwem dotyczyło 17,6% osób. Oba wskaźniki są wyższe od średniej UE. Interesujące jest również badanie zagrożenia ubóstwem przy włączeniu do transferów społecznych emerytur i rent. Dane na ten temat zawiera tabela 8. Wynika z nich, że ubóstwo dotyczyłoby w badanym roku 43,3 % osób. Tabela 8. Wskaźniki zagrożenia ubóstwem w Polsce w latach 2005–2010 Wyszczególnienie

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Wskaźnik zagrożenia ubóstwem bez uwzględnienia w dochodach transferów społecznych (w %)

50,8

49,1

47,1

44,1

42,6

43,3

Wskaźnik zagrożenia ubóstwem po uwzględnieniu w dochodach transferów społecznych (w %)

20,5

19,1

17,3

16,9

17,1

17,6

Źródło: Dane Eurostat, Wyniki badań EU-SILC.

Zaprezentowane w tabeli 8 wyniki są efektem europejskich badań dochodów i warunków życia (EU-SILC) prowadzonych według metod mających na celu dostarczenie porównywalności państw członkowskich UE w badanym aspekcie. Skalę absorpcji środków publicznych przez transfery społeczne obrazują dane zawarte w tabeli 9. Informacje te dotyczą 2009 r. ze względu na brak kompletnych danych za 2010 rok. Polska pod względem wielkości środków przeznaczanych na pieniężne świadczenia społeczne (16,9% PKB) zajmuje 20. pozycję w Unii Europejskiej. Transfery wyższe o blisko 10 pkt. proc. dokonywane są w Niemczech. Trudno w świetle zamieszczonych w tabeli 9 informacji mówić o angażowaniu nadmiernych środków na świadczenia społeczne w Polsce. Odrębną kwestią jest użyteczność środków publicznych przeznaczanych na te cele – zależy ona od systemu udzielanej pomocy. Pomoc socjalna powinna być efektywna, co wymaga m.in. ustalenia kryteriów przyznawania pomocy, właściwego jej adresowania.

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

Wydatki

Miejsce

10.

Luksemburg

20,6

19.

Litwa

17,2

Austria

25,6

11.

Szwecja

20,0

20.

Polska

16,9

Belgia

25,4

12.

Czechy

19,9

21.

Estonia

15,9

Francja

25,4

13.

Węgry

19,2

22.

Wielka Brytania

15,1

Holandia

22,6

14.

Słowenia

18,9

23.

Malta

13,8

Włochy

22,1

15.

Słowacja

18,9

24.

Bułgaria

13,7

Portugalia

21,5

16.

Dania

18,3

25.

Cypr

13,4

Grecja

20,9

17.

Hiszpania

17,5

26.

Rumunia

13,3

Finlandia

20,7

18.

Irlandia

17,3

27.

Łotwa

13,2

Kraj

Wydatki

27,0

Kraj

Miejsce

Niemcy

Kraj

Miejsce

Wydatki

Tabela 9. Pieniężne świadczenia społeczne w państwach UE w 2009 r. (% PKB)

Źródło: Eurostat (2011).

Jednym z elementów przywołanego badania EU-SILC jest pomiar wskaźnika deprywacji materialnej. Pozwala on wyodrębnić osoby w gospodarstwach domowych, które nie mogły zaspokoić ze względów finansowych przynajmniej czterech z dziewięciu wymienionych potrzeb (1 – opłacenie tygodniowego wyjazdu wszystkich członków gospodarstwa domowego na wypoczynek raz w roku, 2 – jedzenia mięsa, ryb lub wegetariańskiego odpowiednika co drugi dzień, 3 – ogrzewania mieszkania odpowiednio do potrzeb, 4 – pokrycia niespodziewanego wydatku w wysokości odpowiadającej miesięcznej wartości przyjętej w danym kraju granicy ubóstwa relatywnego, 5 – uregulowania w terminach opłat związanych z mieszkaniem, spłatach rat i kredytów, 6 – posiadania telewizora, 7 – posiadania pralki, 8 – posiadania w gospodarstwie domowym telefonu stacjonarnego lub komórkowego). Wartość wskaźnika deprywacji materialnej w 2010 r. wyniosła w Polsce 14,2% i była niemal dwukrotnie wyższa od średniej UE-27 (8,1%). Aż 59,9% osób w gospodarstwach domowych deklarowało brak możliwości, ze względów finansowych, wyjazdu na tygodniowy wypoczynek rodziny raz w roku (GUS, 2011a, s. 8–9). Z raportu OECD opublikowanego w grudniu 2011 r. (OECD, 2011) wynika, że dysproporcje między bogatymi i biednymi osiągnęły obecnie najwyższy poziom od 30 lat. Posługując się wskaźnikiem Giniego do zbadania nierówności dochodowych w Polsce otrzymano wartość 31,1 w 2010 roku.

Anna Moździerz

Miejsce

Wskaźnik

23,8

11.

Luksemburg

27,9

21.

Wielka Brytania

33,0

Szwecja

24,1

12.

Malta

28,4

22.

Bułgaria

33,2

Węgry

24,1

13.

Cypra

28,4

23.

Rumunia

33,3

Czechy

24,9

14.

Irlandiaa

28,8

24.

Portugalia

33,7

Finlandia

25,4

15.

Niemcy

29,3

25.

Hiszpania

33,9

Holandia

25,5

16.

Francja

29,9

26.

Łotwa

36,1

Słowacja

25,9

17.

Polska

31,1

27.

Litwa

36,9

Austria

26,1

18.

Włochy

31,2

UE-27

30,4

Belgia

26,6

19.

Estonia

31,3

UE-15

30,5

10.

Dania

26,9

20.

Grecja

32,9

Strefa euro

30,2

Kraj

Wskaźnik

Słowenia

Kraj

Miejsce

Tabela 10. Współczynniki Giniego w krajach UE w 2010 r.

Uwaga: a – w 2009 r. Źródło: Eurostat (2011) na podstawie badań EU-SILC.

Pod względem rozpiętości dochodowych Polska zajmowała 17. pozycję w UE. Nierówności są w Polsce wyższe od średniej UE-15, UE-27 czy w porównaniu z krajami strefy euro. W świetle tych danych negatywnie należy ocenić politykę podatkową, której elementem było spłaszczenie progresji podatkowej w 2009 roku. W rezultacie wprowadzonych zmian 98,41% podatników w 2009 r., a 98,11% w 2010 r. nie przekroczyło 18% progu podatkowego. Struktura ta nie sprzyja zmniejszaniu rozpiętości dochodowych. Ubóstwo może wynikać z przyczyn losowych, subiektywnych bądź strukturalnych. Na ubóstwo powstające z przyczyn losowych, jak np. klęski żywiołowe, niepełnosprawność czy wystąpienie choroby, człowiek nie ma wpływu. W odróżnieniu od nich przyczyny subiektywne zależą od człowieka. Chodzi tutaj na przykład o brak zaradności, brak chęci do podwyższania kwalifikacji czy do pracy. Szacuje się, że wymienione wyżej czynniki wpływają na powstanie ubóstwa w 25%. Oznacza to, że podstawową przyczyną ubóstwa są czynniki strukturalne, takie jak utrzymujące się w długim okresie bezrobocie, niski poziom wykształcenia, niskie wynagrodzenia, inflacja. Ograniczenie tego negatywnego zjawiska społecznego powinno się odbywać przez tworzenie miejsc pracy czy pomoc w podnoszeniu kwalifikacji.

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

PODSUMOWANIE Z analizy przeprowadzonej w artykule wynika, że deficyty budżetowe w Polsce wykazują niewielką wrażliwość na wahania koniunkturalne, co przesądza o ich strukturalnym charakterze. W pracy uwagę skoncentrowano na poszukiwaniu czynników je wywołujących tkwiących w strukturze społecznej. W dyskusjach naukowych, debatach politycznych sfera społeczna jest obszarem obserwacji przez analizę rozwiązań systemowych, np. w zakresie systemu ubezpieczeń rolników, ulg podatkowych, zasiłków z pomocy społecznej itp. Poszukiwanie przyczyn nierównowagi budżetowej powinno się odbywać u źródeł, a nie jedynie w drodze weryfikacji przyjętych rozwiązań systemowych skutkujących np. ubytkiem dochodów publicznych (zastosowane ulgi) lub wzrostem wydatków publicznych (transfery społeczne). Instrumenty wykorzystywane w polityce fiskalnej czy szerzej w polityce społeczno-gospodarczej nie mogą być stosowane wyłącznie do łagodzenia negatywnych zjawisk w sferze społecznej. Przezwyciężenie deficytów strukturalnych wymaga zmniejszenia bezrobocia strukturalnego, ograniczenia ubóstwa oraz poprawy demograficznej struktury ludności. Zaniechanie rozwiązywania problemów demograficznych może prowadzić do trudności w wywiązywaniu się państwa z przyjętych zobowiązań w stosunku do społeczeństwa (zagrożenie dla wypłaty emerytur i rent). Brak inicjowania pozytywnych zmian w strukturze społeczeństwa prowadzić będzie do zwiększenia nierównowagi strukturalnej. Zgodnie z zapisami zreformowanego w 2005 r. Paktu Stabilności i Wzrostu zindywidualizowany średniookresowy cel budżetowy, definiowany jako saldo strukturalne, powinien wynosić –1% w relacji do PKB. Oznacza to, że w warunkach dobrej koniunktury gospodarczej saldo strukturalne powinno być zrównoważone lub stanowić nadwyżkę. Tymczasem w Polsce saldo to w 2010 r. wyniosło –7,6% PKB. Niestety nawet w latach dobrej koniunktury gospodarczej deficyty strukturalne stanowiły wielokrotność wartości średniookresowego celu budżetowego. Tym bardziej niepokojące jest to, że w warunkach głębokiej nierównowagi strukturalnej osłabia się siłę dochodową państwa. W latach 2007 i 2008 uległa zmniejszeniu składka na ubezpieczenie rentowe. Konsekwencją tego posunięcia było dramatyczne pogorszenie się wyniku funduszu rentowego do –14,2 mld zł w 2008 r. i –15,6 mld zł w 2009 r.10 (MPiPS, 2010, s. 109). Kolejnym nierozważnym posunięciem była likwidacja stawki podatkowej w PIT dla osób najlepiej zarabiających. Jeżeli nawet uznać to – zgodnie z kontrowersyjną argumentacją – za zastosowany w czasie kryzysu impuls fiskalny, to należy go wycofać w latach lepszej koniunktury gospodarczej. Działanie to należy ocenić negatywnie nie tylko w kontekście ubytku dochodów państwa, który jest rekompensowany przez podwyżki podatku od towarów i usług, ale również z powodu wywoływania niekorzystnych zmian w strukturze społecznej. Zarówno rezygnacja ze stawki 40% w PIT, jak też wzrost obciążeń podatkiem od towarów i usług prowadzi do przy10 Wynik funduszu rentowego w latach wcześniejszych kształtował się następująco: 0,8 mld w 2007 r., –3,1 mld w 2006 r., –5,3 w 2005 r., –7,3 w 2004 r., –8,7 w 2003 r. (MPiPS, 2010, s. 109).

Anna Moździerz

rostu nierówności dochodowych. Obserwowaną w danych statystycznych stabilizację zakresu ubóstwa osiągnięto przez odstąpienie od waloryzacji progów dochodowych uprawniających do interwencji społecznej. Działania te przyczyniają się do wzrostu nierównowagi strukturalnej. Tymczasem w Programie Polska 2030 (KPRM, 2009) zakłada się dalsze ograniczanie podatków bezpośrednich a wzrost udziału podatków pośrednich. Nierozważna polityka fiskalna w zakresie dochodów publicznych utrudnia skuteczne działania prowadzące do zmiany struktury społecznej. Największym wyzwaniem dla państwa jest problem starzenia się społeczeństwa. Łagodzenie jego negatywnych konsekwencji będzie wymagać zaangażowania środków publicznych. Ponadto angażowanie środków publicznych może spotykać się z krytyką części społeczeństwa w związku z odłożonymi w czasie potencjalnymi efektami prowadzonej polityki (przyrost populacji). Dlatego też potrzebna jest rozważna polityka dochodowa państwa. Pozyskanie dodatkowych wpływów będzie możliwe przez skuteczną walkę z szarą strefą oraz stwarzanie warunków do wzrostu aktywności zawodowej. Pozwoli to poszerzyć z jednej strony bazę podatkową i z drugiej – ograniczyć transfery społeczne. Wzrost aktywności zawodowej ludności i ograniczenie bezrobocia wymagają skutecznej polityki państwa ułatwiającej mobilność siły roboczej (dojazdy do pracy zakwaterowanie, dostęp do żłobków, przedszkoli itp.). Podkreślając raz jeszcze potrzebę oddziaływania na strukturę społeczną w celu zmniejszenia nierównowagi strukturalnej w finansach państwa, należy zwrócić uwagę na konieczność rewizji rozwiązań obowiązujących w obecnym stanie prawnym, powodujących ubytek dochodów państwa, a nieskutecznych z punktu widzenia wymaganych zmian w sferze społecznej. Przykładem takiego rozwiązania jest ulga z tytułu wychowania dzieci, dostęp do której nie jest uzależniony od uzyskiwanego dochodu. Wadliwym rozwiązaniem jest też sposób odliczania ulgi od podatku, czyniąc ją niedostępną dla części wielodzietnych rodzin o niskich dochodach.

BIBIOGRAFIA Balicki W., Ptaszyńska B. (2003), Strukturalne bezrobocie transformacyjne, w: Rynek pracy w warunkach zmian ustrojowych, W. Jarmołowicz (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań. Błuszkowski J. (2007), Struktura społeczna, w: Społeczeństwo a polityka, K.A. Wojtaszczyk, W. Jakubowski (red.), wydanie IV zmienione, Uniwersytet Warszawski, Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych, Warszawa. Bukowski M., Kowal P., Lewandowski P., Zawistowski J. (2005), Struktura i poziom wydatków i dochodów sektora finansów publicznych a sytuacja na rynku pracy. Doświadczenia międzynarodowe i wnioski dla Polski, Narodowy Bank Polski, Departament Analiz Makroekonomicznych i Strukturalnych, Warszawa. Drozdowicz-Bieć M., Pater R., Wargacki M. (2006), Barometr Ofert Pracy a rynek pracy w Polsce, w: Diagnozowanie i prognozowanie koniunktury gospodarczej

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

w Polsce, M. Mocek (red.), Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Katedra Badań Marketingowych, Poznań. European Commission (2011), Cyclical Adjustment of Budget Balances, Directorate General ECFIN, “Economic and Financial Affairs”, 24 October 2011. GUS (2003), Sytuacja gospodarstw domowych w 2003 r. w świetle wyników badań budżetów gospodarstw domowych, Warszawa. GUS (2004), Sytuacja gospodarstw domowych w 2004 r. w świetle wyników badań budżetów gospodarstw domowych, Warszawa. GUS (2005), Zasięg ubóstwa materialnego w 2005 r., Warszawa. GUS (2009), Rocznik statystyczny 2009, Warszawa. GUS (2010), Ubóstwo w Polsce w 2010 r., Główny Urząd Statystyczny, Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa. GUS (2011), Bezrobotni oraz stopa bezrobocia wg województw, podregionów i powiatów, Warszawa. GUS (2011a), Europejskie badanie dochodów i warunków życia EU-SILC w 2010 r., Departament Badań Społecznych i Warunków Życia, Warszawa. Jarmołowicz W., Woźniak B. (2005), Bezrobocie równowagi a polityka państwa wobec rynku pracy, w: Teoretyczne aspekty gospodarowania, D. Kopycińska (red.), Katedra Mikroekonomii Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin. Kalinowski S., Łuczka-Bakuła W. (2005) Wybrane monetarne wskaźniki społecznego wykluczenia w nowych krajach UE, „Polityka Społeczna” nr 7, Warszawa. KPRM (2009), Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Zespół Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów, Warszawa (dokument opublikowany w styczniu 2012 r.). Kwiatkowski E. (1995), Bezrobocie. Czy, jak i kiedy można je przezwyciężyć, Rada Strategii Społeczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów, Warszawa, Raport nr 5. Kwiatkowski E. (2002), Strukturalne determinanty naturalnej stopy bezrobocia, referat przygotowany na XXII Konferencję Naukową Narodowego Banku Polskiego nt. „Reformy strukturalne a polityka pieniężna”, Falenty. Moździerz A. (2009), Nierównowaga finansów publicznych, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa. Moździerz A. (2011), Wrażliwość dochodów budżetowych na zmiany luki produkcyjnej, w: Finanse publiczne a kryzys ekonomiczny, pod red. A. Alińskiej, B. Pietrzaka, rozdział VI. CeDeWu, Warszawa. MPiPS (2010), Polska 2010. Raport o rynku pracy oraz zabezpieczeniu społecznym, Warszawa. OECD (2011), Divided We Stand: Why Inequality Keeps Rising, OECD, December. Raport Banku Światowego (2010), Investing Across Borders 2010 (http://iab.worldbank.org/). Raport RRL (2008), Sytuacja demograficzna Polski. Raport 2007−2008, Rządowa Rada Ludnościowa, Warszawa. Socha M., Sztanderska U. (2000) Strukturalne podstawy bezrobocia w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Statystyka społeczna (2007), T. Panek (red.), Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.

Anna Moździerz

Szukiełojć-Bieńkuńska A. (2005), Miary ubóstwa i wykluczenia społecznego w praktyce i propozycjach Eurostatu, w: Ubóstwo i wykluczenie społeczne. Badania. Metody. Wyniki, pod red. S. Golinowskiej, E. Tarkowskiej, I. Topińskiej, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa.

STRESZCZENIE Celem artykułu jest próba identyfikacji głównych przyczyn nierównowagi strukturalnej tkwiących w strukturze społecznej. Poszukiwania czynników determinujących deficyty budżetowe prowadzone są w obszarze kluczowych płaszczyzn struktury społecznej: struktury demograficznej, zatrudnienia i bezrobocia, zjawiska ubóstwa materialnego. Obserwacją objęto okres 1995–2010. Realizacja założonego celu wymaga pomiaru zmian zachodzących w strukturze społecznej. W tym celu posłużono się miernikami ilościowymi takimi jak: dynamika przyrostu naturalnego, dynamika przyrostu rzeczywistego, struktura ludności według wieku, współczynnik obciążenia ekonomicznego, wskaźnik aktywności zawodowej, stopa bezrobocia rejestrowanego, stopa bezrobocia strukturalnego, stopa bezrobocia w przekroju przestrzennym, granice ubóstwa, odsetek zagrożonych ubóstwem, wskaźnik deprywacji materialnej, współczynnik Giniego. Obserwacją objęto okres 1995–2010. Analizy przeprowadzone w pracy potwierdziły sformułowaną hipotezę o strukturalnym charakterze nierównowagi finansów publicznych. Efektem poszukiwań przyczyn tej nierównowagi w zmianach zachodzących w strukturze społeczeństwa było wskazanie głównych niekorzystnych zjawisk. Siłę oddziaływania zjawisk w sferze realnej determinuje model polityki społecznej i obowiązujące w celu jego realizacji regulacje prawne. Przezwyciężenie deficytów strukturalnych wymaga zmniejszenia bezrobocia strukturalnego, ograniczenia ubóstwa oraz poprawy struktury demograficznej ludności. W artykule wskazuje się, że skuteczne działania prowadzące do zmiany struktury społecznej utrudnia nierozważna polityka fiskalna w zakresie dochodów publicznych. Słowa kluczowe: finanse publiczne, nierównowaga finansów publicznych, struktura społeczna, struktura demograficzna.

Public Finance Imbalance and Changing Social Structure in Poland SUMMARY The aim of the article is to identify the main causes of budgetary structural imbalance lying in the social structure. The search for determinants of budget deficits is conducted in the area of key aspects of social structure: demographic

NIERÓWNOWAGA FINANSÓW PUBLICZNYCH W POLSCE W WARUNKACH ZMIAN…

structure, employment and unemployment, poverty. The analysis covers the 1995–2010 time span. The realization of the stated aim requires measuring changes in the social structure. For this purpose quantitative metrics were used, such as: the dynamics of population growth, the dynamics of real growth, structure of population according to age, economic load factor, professional activity rate, registered unemployment rate, structural unemployment rate, spatial cross-section of unemployment rate, limits of poverty, proportion of people threatened with poverty, material deprivation index, the Gini ratio. The analyses conducted in the paper confirmed the hypothesis concerning structural imbalance of public finance. The search for its determinants in the changes of the social structure resulted in identification of the main adverse phenomena. The influence of the social structure on public finances is determined by a model of social policy and related regulations. Overcoming structural deficits requires a reduction of structural unemployment and poverty, and improvement of the demographic structure of the population. The article indicates that the effective actions leading to changes in the social structure are difficult to introduce due to inconsiderate fiscal policy in the scope of public revenues. Keywords: public finance, imbalance of public finances, social structure, demographic structure. JEL Classification: E62, H62, J11

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 1 (LXXII) 2012

Kamilla Marchewka-Bartkowiak*

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS ZADŁUŻENIA PUBLICZNEGO W STREFIE EURO WSTĘP W połowie 2010 r. Komisja Europejska przedstawiła nowe propozycje zmian Paktu Stabilności i Wzrostu w ramach szerokiej reformy zarządzania gospodarczego Unii Europejskiej. Reformy te mają na celu zaostrzenie dyscypliny budżetowej krajów członkowskich w obliczu trwającego od 2008 r. kryzysu w finansach publicznych, którego konsekwencją jest wzrost deficytów budżetowych i zadłużenia sektora publicznego szczególnie w państwach strefy euro. W ramach drugiej już reformy Paktu wprowadzono dwie nowe zasady, które łącznie z wcześniejszymi kryteriami budżetowymi i średnioterminowym celem budżetowym mogą już stanowić zestaw ponadnarodowych reguł strefy euro mający obowiązywać kraje członkowskie Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW). Reguły te są odpowiedzią na trwający obecnie kryzys zadłużenia w strefie euro, ale także uwzględniają zgłaszane już wcześniej propozycje korekt Paktu Stabilności i Wzrostu, dotyczące między innymi zwiększenia roli kryterium zadłużenia i zdefiniowania warunku jego stabilizowania, jak również tworzenia rezerw budżetowych w celu spłaty długu sektora publicznego w obliczu konieczności jego stałego refinansowania. Należy jednak dodać, iż reguły te nie spełniają w pełni zasad przyjętych w teorii i praktyce finansów w ramach oceny tzw. odpowiedniej i skutecznej reguły budżetowej. * Uniwersytet

Ekonomiczny w Poznaniu, Katedra Teorii Pieniądza i Polityki Pieniężnej.

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

W niniejszym opracowaniu przedstawiono „stare” i „nowe” reguły budżetowe strefy euro w świetle przyjętych zasad formułowania reguł budżetowych, a także dotychczasowych propozycji ich zmian. W drugiej części artykułu zaprezentowano z kolei analizę symulacyjną kształtowania się deficytu oraz długu sektora publicznego na podstawie wdrożonej obecnie nowej reguły wydatkowej i reguły tempa zadłużenia. Celem tego badania była wstępna ocena efektywności powyższych reguł na podstawie danych przeszłych przy założeniu niezmienności pozostałych czynników. Artykuł kończy się podsumowaniem zawierającym wnioski z przeprowadzonego badania.

Reguły budżetowe strefy euro Reguły budżetowe określane są najczęściej mianem wprowadzonego formalnie ograniczenia (ilościowego, jakościowego, proceduralnego) stosowanego w polityce budżetowej. Odnosząc się szerzej do sensu ich wykorzystania w polityce makroekonomicznej, podkreśla się przede wszystkim to, iż reguły warunkują przewidywalność, wiarygodność, długoterminową stabilność oraz minimalizację dyskrecjonalnych zasad realizacji danego obszaru polityki (Kydland, Prescott, 1977; Kopits, Symanski, 1998). Reguły budżetowe i towarzyszące im często ramy instytucjonalne umożliwiają również kontrolę i weryfikację decyzji podejmowanych przez władze publiczne (Musgrave, 1984; Buchanan, 1997, Wyplosz 2002). Zastosowanie odpowiednich reguł może być także odpowiedzią na zidentyfikowane w ekonomii politycznej zjawiska, jak nadmierna skłonność polityków do generowania deficytów budżetowych (deficit bias) czy efekt schodkowy długu oznaczający systematyczny jego wzrost niezależnie od zmian cyklu koniunkturalnego (debt ratcheting) (Alesina, Perotti, 1994; Jędrzejowicz, Kitala, Wronka, 2008). Należy dodatkowo zaznaczyć, iż ustanowione w Unii Europejskiej ponadnarodowe kryteria budżetowe miały także na celu wyeliminowanie problemów pokusy nadużycia oraz jazdy na gapę, które mogły wystąpić w przypadku wykorzystania przez państwo członkowskie silnej pozycji i wiarygodności wspólnej waluty do rozluźnienia krajowej polityki budżetowej nie wynikającego ze zmian cyklicznych (Marchewka-Bartkowiak, 2011). Definiując odpowiednią i skuteczną regułę budżetową, najczęściej wskazuje się na warunki takie jak (Kopits, Symański, 1998; Buiter 2003; Public finance in EMU, 2010): 11

prostota i przejrzystość formuły umożliwiające jej zrozumienie i kontrolę,

wysoka ranga prawna gwarantująca jej długoterminową stabilność,

efektywne działanie w różnych fazach rozwoju gospodarki (antycykliczność),

powiązanie z sankcjami za jej nieprzestrzeganie.

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

W ramach powyższej charakterystyki reguł należy poddać ocenie funkcjonujące od 1999 r. budżetowe kryteria spójności (konwergencji1) Unii Gospodarczej i Walutowej. W dalszej części artykułu zostanie pokazane, że jednolite dla wszystkich państw UGW ilościowe wartości odniesienia, zwane unijnymi kryteriami budżetowymi, po utworzeniu strefy euro były rozszerzane o dodatkowe wielkości docelowe konieczne do osiągnięcia indywidualnie przez poszczególne kraje. W związku z powyższym można mówić już o regułach budżetowych strefy euro, czyli zestawie ograniczeń stosowanych w polityce budżetowej państw członkowskich (w postaci odpowiednich zasad i wskaźników), warunkujących osiągniecie i utrzymanie wyznaczonych pierwotnie kryteriów w długim okresie. Traktat o funkcjonowaniu UE (TFUE) określa, iż działania państw członkowskich i Unii obejmują koordynację polityki gospodarczej państw członkowskich2. Podstawowym zatem punktem odniesienia do oceny stopnia koordynacji krajowych polityk budżetowych stała się weryfikacja ilościowych kryteriów budżetowych, obejmująca dwa wskaźniki, tj. deficyt sektora publicznego (general government) oraz skumulowane zadłużenie według metodologii EDP3 liczone w relacji do PKB. Powyższe rozwiązania dyscyplinujące politykę budżetową państw członkowskich zostały zawarte w podpisanym w 1992 r. Traktacie o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht) oraz w dołączonym do niego „Protokole w sprawie procedury nadmiernego deficytu” (dalej Protokół)4. Według zapisów Traktatu, państwa członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego, a Komisja Europejska nadzoruje rozwój sytuacji budżetowej i wysokości długu publicznego w państwach członkowskich w celu wykrycia oczywistych błędów5. Należy jednak zwrócić uwagę na zastosowanie również wyjątków od przyjętych prostych zasad ilościowej wartości odniesienia, tj. dopuszczenia do przekroczenia poziomu deficytu sektora publicznego w sytuacji, gdy przekroczenie to ma charakter wyjątkowy oraz tymczasowy i stosunek ten pozostaje bliski wartości odniesienia, oraz możliwego wyższego niż 60% PKB długu publicznego w sytuacji, gdy relacja ta zmniejsza się dostatecznie i zbliża się do wartości odniesienia w zadowalającym tempie. Z powyższego może zatem wynikać, iż warunek prostej i przejrzystej reguły fiskalnej nie został do końca spełniony. Dołączony do Traktatu Protokół precyzował wprawdzie maksymalne wartości odniesienia, nie odnosił się jednak do sformułowań budzących w późniejszym okresie liczne wątpliwości interpretacyjne, jak np. „oczywiste błędy”, „zmniejszał się znacznie”, „poziom bliski warto1 Kryteria 2 Art.

konwergencji dotyczą krajów UE spoza strefy euro. 119 TFUE, Dz.U. C 83 z 30.3.2010, wcześniej Traktat o Wspólnocie Europejskiej

(TWE). 3 EDP – excessive deficit procedure. Więcej na ten temat w: K. Marchewka-Bartkowiak, Zarządzanie długiem Skarbu Państwa. Implikacje dla strefy euro, Difin, Warszawa 2011. 4 Doprecyzowanie zapisów Protokołu zawarte zostało w: Rozporządzenie Rady (WE) Nr 3605/93 z dnia 22 listopada 1993r. w sprawie stosowania Protokołu w sprawie procedury dla nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. 5 Art. 126 TFUE

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

ści odniesienia”, „charakter wyjątkowy oraz tymczasowy”, a przede wszystkim „zadowalające tempo” obniżania długu publicznego. W obliczu weryfikacji w 1997 r. stopnia spełnienia kryteriów budżetowych przez państwa kandydujące do wejścia do strefy euro ustanowiono Pakt Stabilności i Wzrostu – PSW (ang. Stability and Growth Pact)6, którego celem jest zapewnienie sprawnych finansów państwa jako sposobu wzmocnienia warunków sprzyjających stabilności cen oraz osiągnięcia silnego i trwałego wzrostu przyczyniającego się do tworzenia miejsc pracy7. W ramach uzgodnionych zapisów Paktu doprecyzowano m.in. w części prewencyjnej zagadnienia dotyczące programów stabilności i konwergencji oraz w części naprawczej − aspekty proceduralne oraz sankcje za nieprzestrzeganie wyznaczonych wartości odniesienia (kryteriów budżetowych). Pakt nie miał jednak traktatowej rangi prawnej, czego konsekwencją były jego kolejne zmiany wprowadzone w ramach reform zarządzania gospodarczego w latach 2005 i 2011. W przyjętym celu zwiększania dyscypliny fiskalnej oraz zaostrzania koordynacji polityki budżetowej reformy te każdorazowo nakładały dodatkowe ograniczenia w sektorze publicznym. W czasie pierwszej reformy Paktu Stabilności i Wzrostu ustanowiono regułę średnioterminowego celu budżetowego (MTO – medium term objective). Zastosowanie powyższej zasady miało na celu uwzględnienie wahań cyklicznych we wskaźniku deficytu sektora publicznego oraz było odpowiedzią na zapis Paktu, który wyznacza wymóg utrzymywania salda sektora general government bliskiego równowadze lub nadwyżkowego. Zakres utrzymywania MTO został wyznaczony w granicach deficytu strukturalnego od 1% PKB do nadwyżki osiągniętej na poziomie 1% PKB. We wprowadzonej w 2009 r. korekcie tego wskaźnika zawarto dodatkowo zapis, iż cele MTO mają odzwierciedlać nie tylko zmiany długu konwencjonalnego (EDP), ale także zobowiązań ukrytych wynikających z procesu starzenia się społeczeństw, co można przedstawić jako:

MTO = max (MTOSM, MTOMB, MTOEA), gdzie: MTOSM – z uwzględnieniem kosztów starzenia się społeczeństwa i stabilizacji długu na poziomie 60% PKB, MTOMB – poziom deficytu strukturalnego zapewniający minimalny margines (minimal benchmark) przed przekroczeniem przez nominalny deficyt poziomu 3% PKB, MTOEA – wyznaczone odrębnie dla członków strefy euro i ERM II. 6 Porozumienie w sprawie głównych elementów Paktu Stabilności i Wzrostu Rada Europejska osiągnęła w Dublinie w 1996 r., a ostateczne jego podpisanie nastąpiło na szczycie w Amsterdamie w 1997 roku. Pakt składa się zatem z Uchwały Rady Europejskiej odnośnie do Paktu o Stabilności i Wzroście Gospodarczym, Amsterdam 17 czerwca 1997 (97/C 236/01), Rozporządzenia Rady Nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych (Dz.U. L 209 z 2.08.1997, s. 1) oraz Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1467 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu (Dz.U. L 209 z 2.08.1997, s. 6). 7 Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1467/97.

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

W roku 2011, w obliczu pogłębiającego się kryzysu zadłużenia publicznego w krajach strefy euro, dokonano drugiej reformy8 zarządzania gospodarczego (w tym Paktu Stabilności i Wzrostu), wprowadzając kolejne ponadnarodowe reguły budżetowe, tj.: 11

nową regułę wydatkową wzmacniającą poziom prowadzenia rozważnej polityki budżetowej, w wyniku której roczny wzrost wydatków nie powinien przekraczać ostrożnie ustalonego tempa wzrostu PKB w średnim terminie lub być od niego wyraźnie niższy, w sytuacji gdy MTO nie zostało osiągnięte przez dane państwo członkowskie; konstrukcja reguły powstała na podstawie wyjściowej formuły budżetu złożonego z cyklicznych i strukturalnych komponentów:

st = rt – gt = r s – gs + (fr – fg) (yt /ytP – 1), gdzie r, g, y oraz y P oznaczają skumulowane dochody, wydatki, rzeczywisty oraz potencjalny PKB9; 11

regułę tempa zadłużenia definiującą sformułowanie „zadowalającego tempa obniżania długu publicznego” dla państw przekraczających poziom 60% PKB; oznacza ono, że w przypadku gdy dług jest powyżej wartości odniesienia, uznaje się, że relacja długu publicznego do produktu krajowego brutto (we wzorze oznaczone jako b) zmniejsza się dostatecznie i obniża się w zadowalającym tempie, jeśli na przestrzeni poprzednich trzech lat jej dystans względem wartości odniesienia zmniejszał się średnio w tempie jednej dwudziestej rocznie na podstawie zmian w poprzednich trzech latach, za które dostępne są dane, zgodnie z wyjściowym wzorem (dla jednego okresu t – 1, t):

b1 – bt – 1 = – (bt – 1 – 60%) # 0,05. Wchodząca obecnie w życie druga reforma zarządzania gospodarczego w strefie euro obejmuje także nowe rozwiązania, które urzeczywistniają aktywną koordynację polityki budżetowej i gospodarczej w krajach członkowskich. Należy w tym miejscu wymienić przede wszystkim wprowadzenie wzajemnego monitoringu procedur budżetowych, polityki makroekonomicznej i strukturalnej w ramach 8 Reforma

ta obejmuje zestaw aktów prawnych UE potocznie zwany sześciopakiem, tj. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania; Rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu; Dyrektywę Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. 9 Szczegółowa metodologia zawarta jest w: Public Finance in EMU (2011), s. 74.

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

tzw. semestru europejskiego oraz nadzoru makroekonomicznego, z możliwością nałożenia na dane państwo członkowskie procedury nadmiernej nierównowagi makroekonomicznej.

Krytyka reguł budżetowych strefy euro i propozycje ich zmian Od momentu wprowadzenia Paktu Stabilności i Wzrostu budził on zarówno kontrowersje przez wyraźną jego krytykę, ale także inspirował ekonomistów do opracowywania nowych propozycji w celu jego dalszego doskonalenia. Paul Temperton w jednej z pierwszych książek na temat strefy euro podkreślał, iż „biorąc pod uwagę ciężar, który spada na politykę fiskalną, swoboda działania zapewniona przez Pakt Stabilizacji i Wzrostu jest o wiele za mała. Sugeruje to, że cele Paktu będą dosyć często łamane…” (Temperton, 2001). Podobnie Paul de Grauwe zaznaczał, iż „Pakt nazbyt podkreśla potrzebę ścisłych reguł budżetowych kosztem stopnia ich elastyczności. Taka sytuacja tworzy ryzyko pomniejszenia zdolności budżetu krajowego w odgrywaniu roli automatycznego stabilizatora gospodarki w czasie recesji, co tym samym intensyfikuje jego skutki” (de Grauwe, 2000). Szeroka debata nad Paktem zapoczątkowana została jednak w 2002 r., kiedy pierwsze kraje członkowskie strefy euro (w tym Niemcy i Francja) zaczęły mieć problemy z utrzymaniem dopuszczalnego poziomu deficytu sektora publicznego. Coraz częściej pojawiały się także propozycje nowych kierunków zmian Paktu oraz reguł budżetowych. W opublikowanym w 2006 r. przez Komisję Europejską raporcie zidentyfikowano aż 101 propozycji reform (Fischer, Jonung, Larch, 2006). Na podstawie wyników badania autorzy pogrupowali przedstawicieli głoszących poglądy na ten temat w cztery grupy w zależności od merytorycznych aspektów proponowanych zmian. Pierwsza grupa, nazwana „rozczarowanymi reformatorami”, była reprezentowana przez ekonomistów mających bardzo krytyczne podejście do samej idei i efektywności Paktu jako narzędzia dyscypliny fiskalnej w strefie euro. Do autorów tych poglądów należeli przede wszystkim ekonomiści ze Stanów Zjednoczonych oraz spoza strefy euro, którzy niekoniecznie byli zwolennikami samej Unii Gospodarczej i Walutowej. Propozycje w ramach tej grupy krytyków odnosiły się do poglądu, iż Pakt Stabilności i Wzrostu nie może być jedynym (lub nie powinien być w ogóle) wyznacznikiem oceny poziomu dyscypliny fiskalnej państw członkowskich. W większym stopniu powinny być bowiem wykorzystane wskaźniki rynkowe, jak ocena zdolności kredytowej agencji ratingowych (Tanzi, 2004). Zwracano także uwagę na konieczność zwiększenia wiarygodności sankcji oraz roli automatycznych stabilizatorów i polityki dyskrecjonalnej, zwłaszcza w sytuacji zaistnienia wspólnych szoków gospodarczych w strefie euro (Uhlig, 2002; Calmfors, 2003).

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

Druga grupa propozycji przedstawiana była przez tzw. „obrońców dyscypliny fiskalnej”. Opierała się ona w dużej mierze na wnioskach z badań z obszaru ekonomii politycznej, w których wskazywano przede wszystkim na kierunki zmian proceduralnych i instytucjonalnych. Jednym z proponowanych rozwiązań było wprowadzenie nowych lub zwiększenie niezależności istniejących krajowych instytucji fiskalnych, w tym zwłaszcza rad polityki fiskalnej. Rada taka nie decydowałaby jednak o wysokości i strukturze bieżącego budżetu, ale o zapewnieniu dyscypliny w długoterminowym stabilizowaniu długu publicznego (Wyplosz, 2002). Propozycje przedstawicieli tej grupy ekonomistów dotyczyły także reguł budżetowych, a jedna z nich – zmiany zasad nakładania kryteriów budżetowych na poszczególne państwa i utrzymywania ich wartości odniesienia w stosunku do strefy euro jako całości (Casella, 1999). Kolejne rozwiązania proponowane były głównie przez przedstawicieli praktyków. Nazwano ich „adwokatami wzrostu gospodarczego”. Przedstawiciele tej grupy głosili poglądy, iż większą wagę kraje członkowskie strefy euro powinny przywiązywać do wzrostu ich gospodarek aniżeli do dyscypliny budżetowej. W związku z tym preferowali oni odejście od systemu reguł budżetowych na rzecz systemu bazowego w ocenie polityki budżetowej w kontekście jej wpływu na zmiany PKB oraz bezrobocie. Warto zwrócić uwagę m.in. na postulaty zwiększenia roli reguł zadłużenia w stosunku do reguł deficytu budżetowego czy też zamianę kryterium deficytu na złotą regułę salda budżetowego, umożliwiającą wystąpienie deficytu tylko w przypadku wzrostu wydatków inwestycyjnych pobudzających wzrost gospodarczy (Fitoussi, 2002). Ostatnią grupę, zwaną „zwolennikami długoterminowego zrównoważenia”, reprezentowało 19 ekonomistów, których propozycje dotyczyły zmiany obowiązującej reguły deficytu budżetowego, określającej cel roczny, na regułę uwzględniającą długoterminowe zrównoważenie polityki budżetowej. Postulowano także zwiększenie roli stabilizowania długu publicznego, gdyż ocena samego deficytu sektora publicznego uważana była za zbyt wąską i niewystarczającą. W tym przypadku istotne wydają się zwłaszcza dwie propozycje, które w dużym stopniu wiążą się z nowymi rozwiązaniami wprowadzonymi w 2011 roku. Pierwsza z nich dotyczyła uzupełnienia Paktu Stabilności i Wzrostu o Pakt Zrównoważonego Długu Publicznego (Debt Sustainability Pact), który kraje członkowskie wybierałyby w sposób dobrowolny. Pakt ten umożliwiłby wejście na średnioterminową ścieżkę ograniczania długu EDP poniżej 50% PKB (limit miałby zastosowanie co najmniej przez pięć lat), z jednoczesnym ujawnieniem zobowiązań emerytalnych (implicite). Spełnienie warunków nowego Paktu stanowiłoby automatycznie podstawę do pozytywnej oceny i niestosowania procedury nadmiernego deficytu (Pisani-Ferry,, 2002). Drugi z kolei pogląd dotyczył wprowadzenia obowiązku tworzenia na szczeblu budżetu krajowego specjalnych funduszy rezerwowych (wzorem amerykańskich stanowych rainy-day funds), które byłyby gromadzone w okresie dobrej koniunktury, a wykorzystywane w czasie recesji jako dodatkowe źródło finansowania budżetu i spłaty długu (Buti, Eijffinger, Franco, 2003).

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

Należy dodać, iż postulaty tworzenia tego rodzaju funduszy w krajach strefy euro pojawiały się często jako jedno z rozwiązań, mających na celu utrzymanie dyscypliny fiskalnej w krajach członkowskich10. Wiele z powyższych propozycji zostało wykorzystanych w ramach wprowadzonej reformy zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej w 2011 r. zarówno w ramach zmiany Paktu Stabilności i Wzrostu (m.in. zwiększenie roli kryterium długu publicznego), jak i szeroko rozumianego nadzoru publicznego na szczeblu wspólnotowym (zmiany w zakresie krajowych ram budżetowych oraz nadzoru makroekonomicznego). „Sześciopak” jest jednak nadal krytykowany jako reforma zbyt wąska oraz zbyt późno wdrożona. Główny zarzut dotyczy szczególnie nieefektywności kontroli fiskalnej na szczeblu wspólnotowym w nadal zdecentralizowanym mechanizmie realizacji polityki budżetowej państw członkowskich oraz braku tym samym legitymacji demokratycznej do respektowania ustanowionych reguł ponadnarodowych (Wyplosz, 2010; de Grauwe, 2010).

Reguły budżetowe strefy euro wprowadzone reformą z 2011 roku – analiza scenariuszy bazowych Ilościowe kryteria budżetowe zostały wyznaczone przy założeniu, iż strefa euro będzie się rozwijała średnio w tempie 5 pkt. proc. rocznie, co przy założeniu maksymalnego dopuszczalnego deficytu sektora publicznego na poziomie 3% PKB spowoduje możliwość utrzymania zadłużenia poniżej 60% PKB (de Grauwe, 2000). Z dotychczasowego trzynastoletniego doświadczenia funkcjonowania strefy euro wynika, iż przyjęte prognozy dotyczące średniego tempa wzrostu gospodarczego dla państw stanowiących Unię Gospodarczą i Walutową były zbyt optymistyczne. Poza tym kraje kandydujące do strefy euro już w pierwszej połowie lat 90. różniły się znacząco co do wysokości zobowiązań publicznych, będących następstwem intensywnego procesu zadłużania się w poprzednich dwóch dekadach. Wprowadzenie Paktu Stabilności i Wzrostu oraz jego dalsze reformy były konsekwencją problemów z nieosiągnięciem przyjętych dwóch wartości odniesienia (rys. 1 i 2). Weryfikacja kryteriów budżetowych z 1997 r. wskazała, iż z 12 państw kandydujących do wejścia do strefy euro aż dziewięć nie spełnia kryterium długu publicznego (w tym Belgia, Grecja i Włochy wykazujące poziom długu powyżej 100% PKB). Przyjęcie zasady umożliwiającej wprowadzenie w tych krajach wspólnej waluty było konsekwencją zobowiązania się tych państw do stopniowego jego obniżania w zadowalającym tempie. Ze względu na niedoprecyzowanie tego zapisu, przyjęty warunek nie był jednak interpretowany jako wiążący, co oznaczało, iż większość państw członkowskich traktowała spadek zadłużenia w długim okresie (licząc do 2007 r.) jako drugorzędny (rys. 3). Od 10

Patrz m.in. F. Balassone, D. Franco, S. Zotteri (2007).

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

roku 2002 coraz więcej krajów strefy euro zaczęło mieć problemy także z corocznym spełnieniem kryterium deficytu sektora publicznego, co oznaczało zwiększenie zakresu wdrażania przez Komisję i Radę UE procedury jego nadmiernego poziomu. Kumulacja problemów ze spełnieniem przyjętych kryteriów budżetowych zarówno deficytu, jak i zadłużenia sektora publicznego nastąpiła w 2008 roku. Konsekwencją tego były także trudności z osiągnięciem przyjętego indywidualnie dla każdego państwa członkowskiego średnioterminowego celu budżetowego (MTO)11. Odpowiedzią władz wspólnotowych na wzmagający się kryzys zadłużenia w krajach strefy euro były zaproponowane w połowie 2010 r. zmiany oraz nowe rozwiązania w zakresie zarządzania gospodarczego, w tym nowelizacja dwóch rozporządzeń Rady UE dotyczących Paktu Stabilności i Wzrostu. W ramach drugiej reformy Paktu zostały wprowadzone dwie ważne reguły, tj. reguła wydatkowa oraz reguła tempa zadłużenia, rozszerzające tym samym zakres warunków, koniecznych do osiągnięcia podstawowych kryteriów budżetowych oraz strukturalnych indywidualnie przez każde państwo członkowskie. Rysunek 1. Kryteria budżetowe strefy euro (deficyt) Deﬁcyt sektora general government – średnia dla krajów strefy euro (11)*

–3 Okres przed pierwszą reformą PSW

Okres przed wprowadzeniem PSW

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2000

1999

1998

1997

1996

1995

–6

Okres przed drugą reformą PSW 2001

% PKB

* Lata 2011–2012 – prognozy zawarte w programach stabilności poszczególnych państw strefy euro (11); nie uwzględniono danych dotyczących Luksemburga. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej. 11

Więcej na ten temat w: Public Finance in EMU (2009, 2010).

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

Rysunek 2. Kryteria budżetowe strefy euro (dług publiczny) Dług sektora general government – średnia dla krajów strefy euro (11)* 90 85

% PKB

80 75 70 65

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

Rysunek 3. Tempo zmian wskaźnika długu publicznego do PKB w krajach strefy euro (12) w latach 2000–2007 AT

(rok 1999 = 100)

20 0

–20

–10

–40

–20

(rok poprzedni = 100)

–60 ES

(rok 1999 = 100)

20 0

–20

–10

–40

–20

(rok poprzedni = 100)

–60 GR

00)

(rok po

(rok 1999 =

–20

–10

oprzedni = 100)

61 –40NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS… –20 –60 GR

(rok 1999 = 100)

20 0

–20

–10

–40

–20

(rok poprzedni = 100)

–60 LU

(rok 1999 = 100)

20 0

–20

–10

–40 –60

–20

(rok poprzedni = 100)

2000 2002 2004 2006 2000 2002 2004 2006 2000 2002 2004 2006 2001 2003 2005 2007 2001 2003 2005 2007 2001 2003 2005 2007 rok 1990 = 100

rok poprzedni = 100

Objaśnienia: AU – Austria, BE – Belgia, DE – Niemcy, ES – Hiszpania, FI – Finlandia, FR – Francja, GR – Grecja, IE – Irlandia, IT – Włochy, NL – Holandia, PT – Portugalia, LU – Luksemburg. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostatu.

Reguła wydatkowa Reguła ograniczająca wydatki sektora publicznego została ustanowiona w ramach części prewencyjnej Paktu Stabilności i Wzrostu. Ma ona na celu przede wszystkim wsparcie realizacji średnioterminowego celu budżetowego (MTO), który jest wyznaczony indywidualnie dla każdego kraju w granicach od –1% PKB do zrównoważenia lub nadwyżki w kategoriach strukturalnych (Public Finance in EMU, 2006). Przyjmuje się także, iż w przypadku nieosiągnięcia MTO, kraje powinny zmierzać do przyjętego celu w tempie 0,5 pkt proc. PKB rocznie. Z oceny Komisji Europejskiej wynikało, iż w praktyce saldo strukturalne nie jest wystarczającym miernikiem prawdziwej sytuacji budżetowej kraju, ponieważ trudno ocenić na bieżąco, w którym miejscu cyklu koniunkturalnego znajduje się gospodarka oraz wskaźnik ten w niewystarczającym stopniu uwzględnia nadzwyczajne dochody i niedobory, które nie są bezpośrednio związane z cyklem koniunkturalnym (w szczególności dotyczy to sytuacji na rynkach mieszkaniowym i finansowym). W rezultacie w wielu krajach nawet za pozornie dobrą sytuacją finansów publicz-

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

nych w okresie poprzedzającym kryzys kryła się silna zależność od nadzwyczajnych dochodów, które służyły do finansowania wydatków i których załamanie przyczyniło się do gwałtownego wzrostu deficytu budżetowego (KOM (2010) 522). Omawiając szczegółowo główne cechy konstrukcji oraz cel zastosowania reguły wydatkowej należy przede wszystkim podkreślić, iż jest ona definiowana jako roczny wzrost wydatków (tzw. pierwotnych plus wyjątki12), który nie powinien przekraczać ostrożnie ustalonego tempa wzrostu PKB w średnim okresie lub powinien być od niego wyraźnie niższy w sytuacji, gdy średniookresowy cel budżetowy (MTO) nie został osiągnięty, chyba że został on zrealizowany znacznie powyżej wyznaczonego poziomu lub nadwyżce wzrostu wydatków towarzyszyły odpowiednie środki uznaniowe po stronie dochodów. Ma to zapewnić realizację zasady, aby nadzwyczajne dochody nie zostały wydane, lecz przeznaczone na redukcję zadłużenia. Nowa reguła wydatkowa stanowić ma punkt odniesienia do oceny planów budżetowych państw członkowskich zawartych w programach stabilności. Ponadto w przypadku nieprzestrzegania przez dane państwo członkowskie uzgodnionego tempa wzrostu wydatków w powiązaniu z przewidzianymi środkami po stronie dochodów, Komisja może skierować do niego ostrzeżenie, a jeśli naruszenie utrzymuje się lub jest szczególnie poważne, Rada może wydać zalecenie podjęcia działań naprawczych w ramach części prewencyjnej Paktu, z możliwością uruchomienia mechanizmu sankcyjnego13. Zgodnie z przyjętą przez Komisję Europejską metodologią oraz uwzględniając dane Eurostatu, do 2009 r. było możliwe opracowanie scenariusza bazowego (benchmark), w którym wykazano kształtowanie się salda sektora publicznego przy uwzględnieniu reguły wydatkowej w relacji do rzeczywistego poziomu salda osiągniętego przez poszczególne kraje strefy euro (Public Finance in EMU, 2011). Na podstawie przeprowadzonych symulacji wyróżniono trzy grupy państw strefy euro (12), w których zastosowanie reguły wydatkowej przyniosłoby odmienne od osiągniętych skutki, przy założeniu niezmienności innych założeń (ceteris paribus). W pierwszej grupie znalazła się Grecja (rys. 4) oraz Portugalia, Francja, Belgia i Włochy. Są to państwa, które przed okresem kryzysu wykazywały większy lub mniejszy poziom deficytu budżetowego. We wszystkich tych krajach zastosowanie reguły wydatkowej od początku funkcjonowania strefy euro spowodowałoby czasowe osiągnięcie nadwyżki lub zdecydowanie niższy deficyt od rzeczywistych osiągniętych wartości. W przypadku Grecji, czyli kraju z najpoważniejszym obecnie problemem wypłacalności, zastosowanie reguły wydatkowej mogłoby wpłynąć na spadek deficytu budżetowego w 2009 r. nawet do poziomu około 2% PKB. W drugiej grupie wyróżnionych państw UGW znalazły się takie, które w okresie do 2007 r. wykazywały czasowe nadwyżki sektora publicznego. Wśród nich 12 Wydatki sektora publicznego bez uwzględnienia kosztów obsługi długu, ale także m.in. wydatków na zasiłki dla bezrobotnych oraz wydatków finansowanych z funduszy UE. Szerzej w: Public Finance in EMU (2011). 13 Przewiduje się możliwość nałożenia sankcji w ramach części prewencyjnej Paktu w postaci oprocentowanego depozytu w wysokości 0,2% PKB.

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

znalazła się Irlandia (rys. 5), Hiszpania i Holandia. W przypadku tych krajów reguła wydatkowa zwiększyłaby bufor bezpieczeństwa krajowej polityki budżetowej, którego rezultatem mogłyby być wyższe nadwyżki, ale także od 2009 r. ujemne saldo sektora publicznego byłoby znacznie niższe niż wykazane w rzeczywistości w okresie rozpoczęcia kryzysu zadłużenia w strefie euro. Do trzeciej grupy zaliczono Niemcy (rys. 6) i Finlandię, dla których wyniki symulacji wskazały, iż reguła wydatkowa wywołałaby neutralny lub negatywny efekt, czyli zwiększyłaby nierównowagę budżetową, choć w początkowym okresie obecnego kryzysu kraje te wykazałyby niższy od rzeczywistego poziom deficytu.

% PKB

Rysunek 4. Nowa reguła wydatkowa – analiza w relacji do scenariusza bazowego (Grecja) 4 2 0 –2 –4 –6 –8 –10 –12 –14 –16

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

0 –2 –4 –6 –8 –10 –12

saldo budzetu

benchmark zgodnie z regułą wydatkową

–14 różnica

Źródło: opracowanie na podstawie danych Eurostatu i metodologii Komisji Europejskiej.

Rysunek 5. Nowa reguła wydatkowa – analiza w relacji do scenariusza bazowego (Irlandia) 10

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

0 –2 –4

0 % PKB

–6

–5

–8 –10 –12

–10 –15

–14 –16

–20 saldo budżetu

benchmark zgodnie z regułą wydatkową

różnica

Źródło: opracowanie na podstawie danych Eurostatu i metodologii Komisji Europejskiej.

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

Rysunek 6. Nowa reguła wydatkowa – analiza w relacji do scenariusza bazowego (Niemcy) 2

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1,5 1,0

0,5

0,0

–1

–0,5

–2

–1,0

–3

–1,5

–4

–2,0

–5 saldo budżetu

benchmark zgodnie z regułą wydatkową

–2,5 różnica

Źródło: opracowanie na podstawie danych Eurostatu i metodologii Komisji Europejskiej.

Reguła tempa zadłużenia Jednym z głównych celów wprowadzonej w 2011 r. reformy Paktu Stabilności i Wzrostu jest wzmocnienie kryterium długu publicznego w procedurze nadmiernego deficytu, poprzez możliwość jej wszczęcia także w przypadku niespełnienia przyjętej maksymalnej wartości długu EDP. Nowa reguła pięcioprocentowego rocznego tempa spadku długu publicznego w przypadku przekroczenia 60% PKB uściślająca kryterium osiągnięcia wymaganej wartości odniesienia, dotyczącej zadłużenia dla państw poziom ten przekraczający, jest jedną z kluczowych zmian. W ramach przyjętych zasad należy jednak uwzględnić także następujące zapisy14: 11

wymóg w ramach kryterium długu uznaje się również za spełniony, jeżeli prognozy budżetowe Komisji wskazują na to, że wymagane zmniejszenie dystansu względem wartości odniesienia dla długu będzie miało miejsce na przestrzeni trzech lat obejmujących dwa lata następujące po ostatnim roku, dla którego są dostępne dane,

gdy stosuje się referencyjny wskaźnik dotyczący tempa redukcji długu, należy wziąć pod uwagę wpływ cyklu na to tempo redukcji,

przy ocenie spełnienia kryterium długu Komisja uwzględnia dodatkowo zmiany długu publicznego w średnim okresie oraz długookresową zdolność do obsługi długu, w szczególności czynniki ryzyka, w tym strukturę terminów zapadalności i walutę zadłużenia; dostosowania stanów i przepływów długu i ich składniki, zgromadzone rezerwy i inne aktywa finansowe; gwarancje, 14 Na

podstawie Rozporządzenia UE Nr 1173/2011.

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

w szczególności te związane z sektorem finansowym; oraz wszelkie zobowiązania ukryte związane ze starzeniem się ludności i długiem sektora prywatnego w zakresie, w jakim mogą one stanowić dla władz publicznych ukryte zobowiązanie warunkowe, 11

oceniając spełnianie zarówno kryterium deficytu, jak i długu oraz podczas kolejnych etapów procedury nadmiernego deficytu Rada i Komisja należycie uwzględniają wdrażanie reform emerytalnych wprowadzających wielofilarowy system, obejmujący obowiązkowy filar kapitałowy oraz koszt netto reformy dla filaru publicznego,

Komisja uwzględnia należycie wszelkie inne czynniki, które w opinii danego państwa członkowskiego mają znaczenie dla wyczerpującej oceny zgodności z kryteriami deficytu i długu, i które państwo członkowskie przedstawiło Radzie i Komisji, w tym m.in. długi zaciągnięte w formie dwustronnego i wielostronnego wsparcia między państwami członkowskimi w kontekście ochrony stabilności finansowej oraz dług związany z operacjami stabilizowania rynków finansowych przeprowadzonymi w czasie znaczących zawirowań.

Opierając się na metodologii opracowanej przez Komisję Europejską, poniżej przedstawiono wyniki przeprowadzonej przez autorkę analizy scenariuszy bazowych (benchmark) dla wybranych lat (2007, 2010 i 2012) w porównaniu z rzeczywistymi wartościami długu sektora publicznego osiągniętymi w poszczególnych latach (dla 2012 r. na podstawie prognoz Komisji opracowanych w ramach projekcji jesiennej z 2011 r.). Zgodnie z przyjętą regułą, symulacja dotyczy tylko krajów, które w danym roku przekroczyły kryterium zadłużenia, czyli 60% PKB. W związku z tym dla 2007 r. badanie obejmuje siedem państw, z kolei dla lat 2010 i 2012 – dziesięć krajów. Należy zauważyć, iż przyjmując zasadę obliczania benchmarku na podstawie trzech poprzednich lat, w przypadku pierwszego badanego okresu tempo obniżania poziomu długu w poszczególnych latach nieznacznie odbiega od wyliczonego wzorca. Różnica pomiędzy benchmarkiem a rzeczywistym poziomem długu EDP/PKB sięga najwyżej 14 pkt. proc. PKB w przypadku Grecji, co oznacza, iż w sytuacji wcześniejszego wprowadzenia omawianej reguły, kraj ten musiałby w 2007 r, wykazać poziom 93,4% PKB wobec osiągniętej w rzeczywistości wartości 107,4% PKB. Z kolei w odniesieniu do czterech państw (tj. Austrii, Belgii, Francji i Niemiec) scenariusz bazowy jest nieznacznie gorszym wynikiem od wykazanego w rzeczywistości. Oznacza to, iż osiągnięte przez te kraje dotychczasowe tempo obniżania długu należałoby uznać za zadowalające. Sytuacja ulega znacznemu pogorszeniu, jeżeli uwzględnimy obliczony benchmark w kolejnych latach, obejmujących okres kryzysu zadłużenia, choć w przypadku 2012 r. prognozuje się poprawę sytuacji zadłużeniowej. Różnica między scenariuszem bazowym a wielkością prognozowaną dla 2010 r. wyniosła średnio dla wszystkich badanych państw 18,5, natomiast dla 2012 r. – 11,6 pkt. proc. w relacji do PKB. Najwyższe wartości redukcji tempa zadłużenia w dwóch powyż-

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

Benchmark dla 2007 roku

5 0

Włochy

Porugalia

Niemcy

Francja

–10

różnica

Włochy

Portugalia

60 50 40 30 20 10 0 Niemcy

Irlandia

Holandia

Hiszpania

Francja

Belgia

Grecja

Benchmark dla 2010 roku

160 140 120 100 80 60 40 20 0 Austria

różnica

benchmark 2010

Benchmark dla 2012 roku

35 30 25 20 15 10

2012

benchmark 2012

0 Włochy

Portugalia

Niemcy

Irlandia

Holandia

Hiszpania

Grecja

Belgia

Austria

5 Francja

% PKB

benchmark

2010

% PKB

Grecja

–5

2007

180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

15 10

Belgia

120 100 80 60 40 20 0

Austria

% PKB

Rysunek 7. Nowa reguła tempa długu publicznego – analiza w relacji do scenariusza bazowego

różnica

Źródło: opracowanie na podstawie danych Eurostatu i metodologii Komisji Europejskiej.

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

szych latach wymagane byłyby w stosunku do Irlandii (średnio 39 pkt. proc.) i Grecji (średnio 32 pkt. proc.). Należy także zauważyć, iż każde z wymienionych państw musiałoby przyspieszyć tempo obniżania długu publicznego w relacji do przyjętego scenariusza bazowego. W związku z powyższym problemem formalnie został wprowadzony okres karencji w stosowaniu powyższych zapisów zreformowanego Paktu, co oznacza iż Komisja jest zobowiązana do publikacji sprawozdania z postępów wdrażania nowych reguł najpóźniej do grudnia 2014 roku.

PODSUMOWANIE Omówione w artykule nowe rozwiązania, które w sposób ilościowy wpływać mają na możliwości realizacji przyjętych kryteriów budżetowych, można już obecnie nazwać łącznie regułami budżetowymi strefy euro. Wprawdzie mają one znaczenie wspomagające, jednak wyznaczać będą określony kierunek realizacji polityki budżetowej przez państwa członkowskie UGW. Należy jednak zauważyć, iż reguły te nie spełniają w pełni zasad tzw. dobrej i skutecznej reguły budżetowej. Na ocenę taką wpływa to, iż: 11

stają się one coraz bardziej skomplikowane (oparte na statystykach i modelach ekonometrycznych znanych tylko wąskiej grupie specjalistów), co oznacza, iż weryfikacja stopnia ich realizacji jest wysoce utrudniona,

nie są zapisane w przepisach traktowych, co oznacza możliwość ich dalszych korekt,

uwzględniają liczne wyjątki i dodatkowe założenia, które mogą wpłynąć na różną interpretację uzyskanych wyników (wartości).

Nowe reguły oraz pozostałe rozwiązania wchodzące w skład pakietu reform zarządzania gospodarczego, wprowadzonych w 2011 r., są odzwierciedleniem części propozycji prezentowanych od początku utworzenia strefy euro zarówno przez naukowców, jak i praktyków. Warto zatem zauważyć, iż postulaty wzmocnienia kryterium długu i możliwych zagrożeń wynikających z tytułu nierespektowania obowiązku jego obniżania oraz generowania środków (nadwyżek) w celu jego systematycznej spłaty pojawiały się znacznie wcześniej, już przed trwającym obecnie kryzysem zadłużenia w strefie euro. Zaprezentowane wyniki symulacji skutków wcześniejszego wdrożenia omawianych nowych reguł budżetowych w relacji do uzyskanych wartości rzeczywistych wskazują, iż mogą one być efektywne w realizacji celu wzmocnienia dyscypliny budżetowej i ograniczenia skutków obecnego kryzysu dla całej strefy euro. Warunek ich przyszłej skuteczności zależeć będzie jednak od tego, czy kraje członkowskie strefy euro będą w stanie wdrożyć zasady aktywnej koordynacji polityki budżetowej, zwiększając tym samym wzajemny nadzór, ale przede wszystkim czy zrealizują przyjęte w krajowych programach reform radykalne

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

działania dostosowawcze do jak najszybszego osiągnięcia unijnych kryterium budżetowych. Jest to także warunek konieczny tego, aby reguły budżetowe strefy euro były wiarygodne, co oznacza że będą długoterminowo weryfikowały politykę budżetową wszystkich krajów członkowskich, bez konieczności tworzenia kolejnych wyjątków i sytuacji nadzwyczajnych.

BIBLIOGRAFIA Alesina A., Perotti R. (1994), The Political Economy of Budget Deficit, “NBER Working Paper”, No. 4637. Balassone F., Franco D., Zotteri S. (2007), Rainy Day Funds: Can They Make a Difference in Europe?, “Occasional Paper”, No. 11, Banca d’Italia. Buchanan J.M. (1997), Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Buiter W.H. (2003), Ten Commandments for a Fiscal Rules in the E(M)U, “Oxford Review of Economic Policy”, Vol. 19(1). Buti M., Eijffinger S. and Franco D. (2003), Revisiting EMU’s Stability Pact: A Pragmatic Way Forward, “Oxford Review of Economic Policy”, Vol. 19, No.1. Calmfors L., (2003), Fiscal Policy to Stabilise the Domestic Economy in the EMU: What Can We Learn from Monetary Policy?,”CESifo Economic Studies”, Vol. 49, No. 3. Casella A., (1999), Tradable Deficit Permits, “Economic Policy”, Vol. 14, No. 29. De Grauwe P. (2000), Unia Walutowa, PWE, Warszawa. De Grauwe P. (2010), Why a Tougher Stability and Growth Pact is a Bad Idea (opublikowane w: www.voxeu.org). Fischer J., Jonung L., Martin L. (2008), 101 Proposals to Reform the Stability and Growth Pact. Why so Many? A Survey, “European Economy”, No. 267, European Commission. Fitoussi, J-P. (2002), The Stability (and Growth) Pact and Monetary Policy, Committee for Economic and Monetary Affairs, Briefing Paper No. 4. Jędrzejowicz T., Kitala M., Wronka A., Polityka fiskalna w kraju należącym do strefy euro. Wnioski dla Polski, Seminarium BISE, NBP Warszawa. Kopits G., Symanski S. (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper No. 162. Kydland F., Prescott C. (1977), Rules Rather than Discretion: the Inconsistency of Optimal Plan, “Journal of Political Economy”, Vol. 85, No. 3. Marchewka-Bartkowiak K. (2011), Zarządzanie długiem Skarbu Państwa. Implikacje dla strefy euro, Difin, Warszawa. Musgrave R.A., Musgrave P.B. (1984), Public Finance in Theory and Practice, McGrawHill, New York. Pisani-Ferry J. (2002), Fiscal Discipline and Policy Coordination in the Eurozone: Assessment and Proposals, Paper prepared for the Group of Economic Analysis of the European Commission, April. Public Finance in EMU (2006, 2009, 2010, 2011), European Commission.

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

Tanzi V. (2004), The Stability and Growth Pact. Its Role and Future, “Cato Journal”, Vol. 24, No. 1−2. Temperton P. (2001), Euro – wspólna waluta, Wyd. Felberg Sja, Warszawa (pierwsze wydanie opublikowano w 1997 roku). Uhlig H. (2002), One Money, but Many Fiscal Policies in Europe: What Are the Consequences?, “CEPR Discussion Paper Series”, No. 3296. Wyplosz Ch. (2002), Fiscal Policy: Institution Versus Rules, “CEPR Discussion Paper Series”, No. 3238. Wyplosz, Ch. (2010), Eurozone Reform: Not Yet Fiscal Discipline, but a Good Start, (opublikowane w: www.voxeu.org).

Akty Prawne Dyrektywa Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 3605/93 z dnia 22 listopada 1993 r. w sprawie stosowania Protokołu w sprawie procedury dla nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Rozporządzenie Rady Nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dz.U. L 209 z 2.08.1997, s. 1. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1467 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, Dz.U. L 209 z 2.08.1997, s. 6. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1173/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie skutecznego egzekwowania nadzoru budżetowego w strefie euro. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie środków egzekwowania korekty nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej w strefie euro. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1175/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania. Rozporządzenie Rady (UE) nr 1177/2011 z dnia 8 listopada 2011 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu. Traktat o funkcjonowaniu UE, Dz. U. C 83 z 30.03.2010. Uchwała Rady Europejskiej odnośnie Paktu o Stabilności i Wzroście Gospodarczym, Amsterdam 17 czerwca 1997 (97/C 236/01). Wniosek Rozporządzenia Rady (UE) zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1467/97 w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu KOM(2010) 522.

Kamilla Marchewka-Bartkowiak

STRESZCZENIE Celem artykułu jest analiza nowych reguł budżetowych, wprowadzonych w ramach reformy zarządzania gospodarczego w strefie euro w 2011 r., czyli reguły wydatkowej oraz reguły tempa zadłużenia. Autorka dokonała analizy zasad konstrukcji tych reguł na tle przyjętych warunków oceny skutecznej reguły budżetowej oraz w odniesieniu do propozycji zmian Paktu Stabilności i Wzrostu, które prezentowane były w literaturze od początku utworzenia Unii Gospodarczej i Walutowej. W drugiej części artykułu przedstawiono wyniki analizy symulacyjnej na podstawie scenariuszy bazowych, dotyczącej skutków wdrożenia nowych reguł budżetowych w odniesieniu do rzeczywistych i prognozowanych wartości deficytu i długu sektora publicznego, uzyskanych dla poszczególnych państw strefy euro. Badanie oparto na metodologii opracowanej przez Komisję Europejską oraz na danych Eurostatu. Z uzyskanych wyników badania wynika, iż reguły budżetowe strefy euro nie spełniają w pełni warunków konstrukcji reguł budżetowych, biorąc pod uwagę zwłaszcza kryterium prostoty konstrukcji oraz ograniczenia wyjątków i sytuacji nadzwyczajnych (kryterium jasności), a także prawnego umocowania. Z analizy empirycznej można z kolei wyciągnąć wniosek o możliwej wysokiej efektywności nowych reguł strefy euro jako odpowiedzi na obecny kryzys zadłużenia, jednak pod warunkiem realizacji przyjętych już kierunków dostosowania fiskalnego w ramach krajowych programów stabilności i zwiększenia wzajemnego nadzoru w tym zakresie. Słowa kluczowe: reguły budżetowe, strefa euro, kryzys zadłużenia, Pakt Stabilności i Wzrostu.

New Transnational Budgetary Rules as an Answer to the Public Debt Crisis in the Euro Area SUMMARY The article analyzes new budgetary rules introduced under the reform of economic governance in the euro area in 2011, namely the spending rule and the rule of the debt pace. The author examines the principles of the above rules against the accepted principles of assessment of the effective budgetary rules and in respect to the proposed changes to the Stability and Growth Pact, which have been presented in the literature since the creation of EMU. The second part of the article presents the results of simulation analysis, based on baseline scenarios of the effects of implementing the new budgetary rules in relation to the actual and predicted values of the deficit and public debt, obtained for individual euro area

NOWE PONADNARODOWE REGUŁY BUDŻETOWE ODPOWIEDZIĄ NA KRYZYS…

countries. In the study is used the methodology developed by the European Commission and Eurostat data. The results of the analysis indicate that budget rules of the euro area do not fully meet the conditions of the budget construction rules, especially those considering the simplicity of design, limiting exceptions and emergency situations (criterion of transparency), and legal legitimacy. The empirical analysis suggests a possible high efficiency of the new rules of the euro area, conditional, however, on the implementation of the fiscal adjustments in the national reform programs and strengthening mutual control. Key words: fiscal rules, euro area, debt crisis, Stability and Growth Pact. JEL Classification: E62, E63, H62, H63

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 1 (LXXII) 2012

Piotr Krajewski*

FINANSE PUBLICZNE W KRYZYSIE WPROWADZENIE W artykule przedstawiono współzależności występujące między nierównowagą finansów publicznych a sytuacją gospodarczą w Polsce. Problematyka ta – szczególnie aktualna w okresie kryzysu finansowego w części Unii Europejskiej, którego skutki w przyszłości mogą również w znacznym stopniu wpłynąć na kondycję polskiej gospodarki – została podzielona na dwie części. W pierwszej przedstawiono oddziaływanie spowolnienia gospodarczego na sytuację finansów publicznych – długu publicznego oraz deficytu; w drugiej poddano analizie zależność odwrotną – wpływ polityki fiskalnej na przebieg fluktuacji gospodarczych. Istnienie sprzężeń zwrotnych pomiędzy polityką fiskalną a stanem koniunktury może powodować, że w krajach cechujących się wysokim długiem publicznym ekspansywna polityka fiskalna w krótkim okresie będzie skutkować obniżeniem się relacji długu publicznego do PKB. W pracy postawiono hipotezę, że w gospodarce polskiej ta nietypowa sytuacja jednak nie występuje.

ODDZIAŁYWANIE WAHAŃ KONIUNKTURY NA DŁUG PUBLICZNY Będące następstwem kryzysu problemy z długiem publicznym w krajach południowej Europy to ostatnio jeden z najbardziej gorących tematów ekonomicznych. Pogorszenie sytuacji gospodarczej wpłynęło na kształtowanie się długu publicznego w tych krajach przez kilka wzmacniających się mechanizmów, co w sposób syntetyczny ukazuje następujące równanie: * Instytut

Ekonomii Uniwersytetu Łódzkiego.

Piotr Krajewski

do =- b P + ^ r - gh d,

p q gdzie: P, C = f / r f - / e { puy, b do – b P + ^ r -długu gh d, w relacji do PKB,i = 1 i i j = 1 j j =-przyrost d – poziom długuq w relacji doP,PKB, p b C = rfuy, ,C = bbPP – saldo ri fi - / esektora f / pierwotne j { j puy, finansów publicznych w relacji do PKB, i = 1 stopaj = 1 r – realna procentowa, do =- b P, S - fryu + ^ r - gh d, C= g tempo b P,– rfuy, wzrostu gospodarczego. 2do od =- b P, S - fryu + ^ r - gh d, 2g . - fr - d. Kryzys finansowy wpływa zatem na wzrost relacji długu publicznego do PKB 4 przez: 2do . - fr - d. v R = / ri fi, 121 g niskie tempo wzrostu PKB, i=1 4

v E =pewnych e ub {ub, obligacji, mniej v = / ri foprocentowanie i, i=1 P, C = ^ v Rna 11 wyższy deficyt pierwotny zeb względu się deficytu cyklicznego. v Ehuy. -pojawienie E v = e ub {ub, P S R E , o ^ v silniejsze, b -tym - v huy +im - gh d, jest wyjściowy ^ r wyższy Dwa pierwsze mechanizmydsą=ponadto 11 R wysokie

Ehuywidać poziom wyraźnie na przykładzie Grecji. W Polsce udział długu . b P, C = ^długu, v R - vco 2do publicznego dou PKB jest,.w porównaniu się z problemem , - v R + v E - dz borykającymi R E od =- b P, S -w relacji ^v - v hy t + ^ r gh d, 2 g nadmiernego zadłużenia krajami południowej Europy, stosunkowo niski. Dlatego 2do naszejRgospodarce h, zmiany poziomu długu w relatywnie CSM większy v E - v Rna = OGV^wpływ . - v + v E - d, w się salda pierwotnego. Z tego względu 2gstosunku do PKB ma kształtowanie do =- b P, S - ^ v R - v Ehuy t ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. w pracy uwagęE poświęcono ostatniemu z wymienionych powyżej kanałów CSM = OGV^ v - v Rh, uy = upubliczny y0 - ab P, S,w Polsce, czyli wpływowi wahań oddziaływania kryzysu na dług P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. ^ v Rdeficyt do =- b P, S -na - v Ehuypierwotny. koniunktury t ^b 2do O sile wpływu wahań koniunktury na1 kształtowanie finan. .+ a^ v R - v E +siędhnierównowagi P S , uy = uy0 - ab , P, S 2 b sów publicznych informuje deficyt cykliczny1. Zgodnie z najczęściej stosowaną R E 2do metodą wyodrębniana deficytu cyklicznego jego wysokość zależy od skali wahań . - 1 + a^ v R - v E + dha. ^ v - v + dh > 1. P , S koniunktury oraz wrażliwości poszczególnych kategorii dochodów i publicznych 2b na krótkookresowe zmiany PKB (por. np. Brandner, Diebalek, Schuberth, 1998; a^ v R - v EIvanova, + dh > 1.Horton, do =b P + ^ r - gh d, Fedelino, 2009): p

b P, C = f / ri fi i=1

j=1

e j { j puy,

gdzie: , b P, Csalda = rfuypierwotnego bP, C – cykliczny komponent sektora finansów publicznych, ri – dochody publiczne i-tejb Pkategorii wrażliwej , S - fry od =u + ^ r - gh d, na wahania koniunktury w relacji do PKB, o ej – wydatki publiczne2dj-tej wrażliwej na wahania koniunktury . - fkategorii r - d. w relacji do PKB, 2g 4

1 Jak wskazuje S. Owsiak, „deficyt cykliczny jest rezultatem cyklu koniunkturalnego (ożywienia

v R = / ri fi, budżetowe” (Owsiak, 2002, s. 239). W podobny lub recesji) wpływającego na dochody i wydatki i=1

sposób zdefiniowany jest deficyt cykliczny w pracy pod red. Pietrzaka, Polańskiego, Woźniak E=e { , (2003, s. 692): „deficyt cyklicznyv(koniunkturalny) jest rezultatem cyklicznego przebiegu procesów ub ub gospodarczych, obrazuje wpływ cyklu koniunkturalnego na zmiany w dochodach i wydatkach budżetu i jest niezależny od bieżącej polityki ^ v R -fiskalnej”. b P, C = v Ehuy.

do =- b P, S - ^ v R - v Ehuy t + ^ r - gh d, 2do . - v R + v E - d, 2g

FINANSE PUBLICZNE W KRYZYSIE

fi, {j – krótkookresowa elastyczność danej kategorii dochodów publicznych oraz wydatków publicznych względem PKB, ~ y – luka produkcyjna2. Luka produkcyjna jest w powyższym równaniu zmienną nieobserwowalną, uzależnioną od kształtowania się produkcji potencjalnej, którą można wyznaczyć różnymi sposobami, m.in. poprzez zastosowanie filtrów statystycznych, takich jak Hodricka-Prescotta (1980), Baxter-Kinga (1995) lub Christiano i Fitzgeralda (1999), albo na podstawie funkcji produkcji (Denis, McMorrow, Roger, 2002). Większość dochodów publicznych jest wrażliwa na wahania koniunktury. Natomiast po stronie wydatków sektora finansów publicznych z reguły przyjmuje się, że w sposób automatyczny na fluktuacje gospodarcze reagują jedynie wydatki na pasywne formy przeciwdziałania bezrobociu3. Wydatki te stanowią nieznaczny udział w PKB, dlatego reakcja deficytu pierwotnego na zmiany koniunktury wynika głównie z oddziaływania zmian produkcji się dochodów do =b P + ^ r -naghkształtowanie d, publicznych. Z tego względu w dalszej części artykułu, w celu większej przejrzyp q stości opisu, założono, że na fluktuacje b P, C =gospodarcze e j { j puy,jedynie dochody f / ri fi - /reagują publiczne: i=1 j=1 b P, C = rfuy, od =- b P + ^ r - gh d, ryu + ^ rnatomiast =- b P, S - gh d, f – ich średnią gdzie: r oznacza dochody publicznedo w relacji dofPKB, p q krótkookresową elastycznośćP, Cwzględem PKB. o d ri fi - / e j { j puy, b = f2/ . - fr j-= d1 . i = Równanie przyrostu relacji długu do PKB przyjmuje w tym 2g 1 publicznego przypadku postać: uy, b P4+ ^ r - gh d, b P, C =do rf=vR = / pri fi, q u 1+ do =- b PP,,SC- firy ^ r - gh d, b ri fi - / e j { j puy, = f=/ i=1 j=1 E 2do gdzie: bP, S oznacza strukturalny komponent pierwotnego sektora finansów . - fPvr, C-=d.e ub {ub, publicznych w relacji do PKB. 2g b P, C= rfuy, R b = ^ v - v Ehuy. 4o P, S - fry u + ^ r - gh d, W rezultacie otrzymuje się: d b =v R = /dori=fi, b P, S - ^ v R - v Ehuy t + ^ r - gh d, i= 2d1o o d. 2d. - fr 2g{ub. , - v R + v E - d, v E = e ub 2g 4 E huy., ^ v E - v Rh, b P, C = ^RCSM vR = v OGV v =-/ ri fideficytu 2 Do rzadziej stosowanych metod dekompozycji można zaliczyć metody oparte na do =-kategorii b Pdo, S=vb1RP,v E^hvi uyRwydatków -i ^=dochodów ^vrESwyznaczaniu trendów podstawowych (Brandner, t+ ^db,P, Sh + ^ r huygt hbudżetowych g^ b P, Shh d. E cyklicznych Diebalek, Schuberth, 1998), wyodrębnianiu komponentów poszczególnych zmiennych , v e = { ub ub 2do 1999 oraz S, makroekonomicznych (Langenus, Momigliano, 1999), zastąpieniu produkcji uyv0E--adb, P,Staderini, . - vPuyR, C= + potencjalnej obserwowalnym wskaźnikiem b makroekonomicznym = ^ v R - v Ehuy. (Blanchard, 1990; Assarsson, 2g Gidehag, Zettegren, 1999; Brunila, Tujula,2do1999; Hansen, 1999) lub analizie poszczególnych E +r d ^ vvREhuyvt + ., ES--1^v+ b^Pv2011). vRRha,=^ -h .gh d, CSM =do OGV działań dyskrecjonalnych państwa (Devries i in., P , S 3 Oprócz wydatków związanych z bezrobociem 2b na wahania koniunktury mogą Ehuy ^ b P, Sh + ^ r - g^ reagować hh d. do =b2Pdo, Slub v RR v na b P, Sempiryczne -R^wydatki t również inne wydatki, np. wydatki socjalne służbę zdrowia. Badania E E v v+ + v dh >d1, . a^.v -wskazują jednak, że trudno jest określić stabilną między tymi wydatkami (tj. wydatkami 2gab P, zależność S, uy = uy 0 innymi niż wydatki związane z bezrobociem) a luką produkcyjną (por. European Commission, ^ v E - v Rautomatycznie h, = OGV 2000). Dlatego zazwyczaj przyjmujeo się,CSM że jedynymi wydatkami reagującymi na 2 d R zmiany koniunktury są wydatki związane . z wysokością - 1 + Pa, ^S v bezrobocia. - Rv E +Edh . P, S P, S

o 2b P, S d =- b - ^ v - v huy t ^ b P, S y0 d-h a a^ v R -uyv=E u+ >b1. , 2do

P, S

h + ^ r - g^ b

. - 1 + a^ v R - v E + dh .

hh d.

Piotr Krajewski

Zatem siła wpływu zmian sytuacji gospodarczej na szybkość przyrostu długu publicznego w relacji do PKB zależy nie tylko od wyjściowego poziomu długu, ale także od udziału dochodów publicznych w PKB oraz ich wrażliwości na wahania koniunktury. W Polsce udział dochodów publicznych w PKB wynosi około 38% PKB, natomiast dług publiczny – około 53% PKB (stan na wrzesień 2011 r.). Przyjmując upraszczające założenie, że relatywne zmiany dochodów publicznych w ramach cyklu są takie same jak zmiany PKB, czyli przyjmując jednostkową krótkookresową elastyczność dochodów publicznych względem PKB, otrzymuje się, że zmniejszenie tempa wzrostu gospodarczego w Polsce o 1 pkt proc. powoduje dodatkowy wzrost relacji długu do PKB o około 0,9 pkt. proc. Przyśpieszenie wzrostu relacji długu publicznego do PKB wynika w tym przypadku w nieco większym stopniu ze zmniejszenia się produkcji niż wzrostu długu na skutek wyższego deficytu cyklicznego. Powyżej dla uproszczenia założono, że na wahania koniunktury reaguje tylko strona dochodowa sektora finansów publicznych oraz że występuje jednostkowa krótkookresowa elastyczność dochodów publicznych względem PKB. Jak wskazano wcześniej, poszczególne dochody mogą jednak cechować się odmienną reakcją na wahania koniunktury. Do dochodów sektora finansów publicznych wrażliwych na wahania koniunktury zalicza się podatek dochodowy od osób fizycznych, podatek dochodowy od osób prawnych, dochody funduszy celowych ze składek oraz podatki pośrednie. Ponadto na fluktuacje gospodarcze wrażliwe są wydatki na zasiłki dla bezrobotnych. Jak wynika z badania zrealizowanego w ramach projektu „Ocena wpływu cykliczności polityki fiskalnej na synchronizację cyklu koniunkturalnego w Polsce i strefie euro”4, poszczególne dochody publiczne faktycznie cechują się odmienną reakcją na wahania koniunktury. Najwyższa elastyczność wpływów podatkowych do =- b Ppodatku d, natomiast najniższa – + ^ r - ghCIT, względem PKB występuje w przypadku p q względem PKB (w ujęciu podatków pośrednich5. Ponadto wysoką elastycznością P, C = f / r f - / e { puy, b bezwzględnym) charakteryzują się wydatki na i pasywne formy przeciwdziałania i j j i=1 j=1 bezrobociu. b P, C = rposzczególnych fuy, Na podstawie oszacowań elastyczności kategorii budżetowych R względem PKB można wyznaczyć krańcowe dochodów S - fry od =- b P,wrażliwości u + ^ r - gh d, (v ) i wydatków E publicznych (v ) względem cyklu, informujące, jak zmiana luki o 1 pkt proc. wpływa 2do publicznych względem PKB. W analizowana zmianę dochodów oraz wydatków . - fr - d. 2g są określone następującymi wzorami: nym przypadku krańcowe wrażliwości vR = vE

/ ri fi,

i=1

= e ub {ub,

obliczeniach wykonanych w ramach tego projektu są również oparte wyniki przedb P, C = ^ v R - v Ehuy. stawione na rys. 1. Projekt został zrealizowany w ramach II Konkursu Komitetu Badań REkonomicznych NBP na projekty badawcze przeznaczone realizacji przez NBP do =b P, S - ^ vdo v Ehuy t + gh d, ^ r -pracowników i osoby spoza NBP oraz sfinansowany ze środków Narodowego Banku Polskiego. 5 Dla porównania w opracowaniu Koteckiego i Pachuckiego (2003) najwyższą elastyczność 2do R + v E - d, . - vCIT, względem PKB otrzymano w przypadku podatku natomiast najniższą – podatku PIT. 4 Na

CSM = OGV^ v E - v Rh, do =- b P, S - ^ v R - v Ehuy t ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. P, S

d =- b - fryu + ^ r - gh d, 2do . - fr - d. 2g FINANSE PUBLICZNE 4 W KRYZYSIE do =v R b=P + ^rri f-i, gh d, i=1 p q P C , E b v ==f e ubr{i fubi ,e j { j puy, i=1 j=1 b P, C = ^ v R - v Ehuy. b P, C = rfuy, w PKB oraz krótkookresowe do =- b P, S - ^ v Relastyczności gh d, - v Ehuy + ^ r -względem do =- b P, S - fryu + r - g d,t

gdzie: ri, fi – udziały PKB ^ h poszczególnych kategorii dochodów publicznych wrażliwych na wahao o 2d . nia koniunktury (tj.2dPIT, CIT, d, ubezpieczenie społeczne - v Rskładek + v E -na .g- fr - d. 2 oraz podatków pośrednich), 2g eub, {ub – analogiczne zmienne dotyczące wydatków E naRpasywne formy przeciwCSM 4 = OGV^ v - v h, działania bezrobociu. R / v = r f, o =do d=b bP P++ r=-g gdbi ,dPi,, S - ^ v R - v Ehuy t ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. ^droî = h1 h Wykorzystując ww. notacje,p pdeficyt q cykliczny w relacji do PKB określa Puy +-qrauy = dvo E=be ub ^ , b Pg,hSd, , 0{ub = równanie: P P C C , , /e je{j {j pjuypq,uy, b b ==f / ri friiff/ i -/ i =iP= 1, C1 2do j p= 11 E u Rj = ^ .^ v eR b v = P, C = f / b r y,+ dh . { vpuE . -f1v +h ya/ b bP,PC, C==rfruoyf,uy,2b P,PSi,=S 1 i i R j = 1E uj j ^ v produktowej b d, proc. powo=- v h y t + ^ r o 1 - ghpkt W rezultacie otrzymuje się,dże wzrost luki S, C o =R Eu u u , , d=b bP,bPS,Pry ry r r g g d d f f + + ^ ^ h h , r y = f ^ h . a v v > 1 + duje zwiększenie się dodochodów publicznych o 0,27% PKB oraz zmniejszenie 2do R + v E - d, . v wydatków publicznych2o 0,02% PKB. Zatem wraz ze wzrostem luki produktowej d2o do do2g=- b P, S - fryu + ^ r - gh d, . . . . r r d d f f o 1 pkt proc. cykliczny komponent salda sektora finansów publicznych ulega 2g2g E 2CSM do v Rh, =fOGV zwiększeniu o 0,29% PKB. Otrzymana reakcja finansów publicznych jest więc .rd.^ v 44 2o g niższa, niż wynikałoby Rto z przedstawionego wcześniej przybliżenia, w którym P S R E P , R , i, b - ^ v - v huy t ^ b , Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. v v ==//rdi fr=iif założono jednostkową elastyczność dochodów publicznych i brak reakcji wydat4 i =i = 11 P, S, uyR==uy0/ a b , v r f ków publicznych na wahania koniunktury. , ,i = 1 i i v Ev E==e ub e ub {ub {ub Równanie przyrostu relacji długu publicznego do PKB można przy zastoso2Rdo E E E P P C C R , , . 1. ,+ a^ v R - v E + dh . waniu ww. oznaczeń zapisać w postaci: = b b ==^ v^ v vevubhuy{h.uyub P , S 2b S, C E o =Rv^= do d=b bP,bPS,Pv^Rv^RvhEvuyhEtuy+ r -ghgdh,d, htuy+.^ r^va^ v R - v E + dh > 1. do =- b P, S - ^ v R - v Ehuy t + ^ r - gh d, czyli otrzymuje się: 2d2o do .. v Rv R++v Ev E--d,d, -2g2g 2do . - v R + v E - d,. CSM CSM==OGV 2OGV g ^ vÊv E--v RvhR,h, SR Ssię ,PS, o =^ bP,vPS,RhSh+ h, +ôtrzymuje hh Na podstawie przedstawionych że ^ vpowyżej ^Rv OGV . do d=b bPCSM yvhuyE^ br^r -g^gb^ bP,PS,hh d.dzatem, --v EvhÊuoszacowań = t t

obniżenie tempa wzrostu gospodarczego w Polsce o 1% powoduje dodatkowy o ba uy uy==uy0uyda =bP,PS,,bS,P, S - ^ v R - v Ehuy t ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. 0o około wzrost relacji długu do PKB 0,82 pkt. proc. uy = uy0 - aRbRP, S,E E 2d2o do .. 1 1++a^av^ v --v v ++dhd.h . -2b2bP,PS, S 2do WPŁYW KRYZYSU .NA E + dh . - 1 POZIOM + a^ v R - vDEFICYTU ,d S hd> h >1.1. a^av^Rv R--v2EvbE+P+ Spowolnienie wzrostu oddziałuje więc na możliwość spełnienia kryterium a^publicznego. v R - v E + dhOczywiście > 1. z Maastricht dotyczącego długu wpływa również na kryterium dotyczące poziomu deficytu sektora finansów publicznych. W rezultacie, teoretycznie, nawet przy utrzymywaniu zrównoważonego salda strukturalnego w celu spełniania kryterium z Maastricht konieczne może okazać się zacieśnienie polityki fiskalnej. W celu określenia, jaki deficyt strukturalny powinien utrzymywać dany kraj, by podczas kryzysu nie być zagrożonym przekroczeniem limitu 3% PKB,

b = rfuy, od =- b P, S - fryu + ^ r - gh d, 78

2do .d. fr Piotr Krajewski 2g 4

v R = / ri fi, Komisja Europejska na podstawie kształtowania się luki produkcyjnej oraz i=1 krańcowej wrażliwości saldaE względem luki produkcyjnej wyznaczała dwa v =bezpieczeństwa e ub {ub, wskaźniki – cykliczny margines oraz minimalny poziom salda P , C R E strukturalnego (Coricelli, Ercolani, 2002). Cykliczny margines bezpieczeństwa b = ^ v - v huy. (cyclical safety margin, CSM) informuje największym możliwym deficycie R, S - ^ v o o =huy t +iloczyn b Pwyznaczany v Ejako d, ^ r - ghniestabilności cyklicznym w danym kraju. dJest on luki produkcyjnej i krańcowej wrażliwości dochodów i wydatków publicznych wzglę2do . - v R + v E - d, dem luki produkcyjnej: 2g CSM = OGV^ v E - v Rh, do =- luki b P, S produkcyjnej. - ^ v R - v Ehuy t ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. gdzie OGV oznacza niestabilność uy = uy0 - ab P, S, Niestabilność luki produkcyjnej definiuje się jako najgorszy możliwy scenariusz

kształtowania się PKB, czyli 2największą ujemną lukę produkcyjną, jaka może do . - 1 + a^ v Rniestabilności - v E + dh . produkcji Komisja pojawić się w danym kraju. W celu wyznaczenia P , S 2b Europejska wykorzystuje trzy wskaźniki: a^ v R - v E + dh > 1. 11 największą ujemną lukę produkcyjną w danym kraju, 11

średnią arytmetyczną z ujemnych luk produkcyjnych przekraczających 4%,

średnią zmienność luki produkcyjnej określoną jako podwójne odchylenie standardowe luki produkcyjnej.

Następnie niestabilność luki produkcyjnej wyznaczano jako średnią arytmetyczną z dwóch najgorszych z przedstawionych powyżej wskaźników. Oczywiście szacunki niestabilności luki produkcyjnej znacznie się zwiększyły podczas obecnego kryzysu i dlatego pojawia się pytanie, w jakim stopniu można zastosować ww. miarę do szacowania ryzyka wystąpienia recesji w wyjątkowej sytuacji makroekonomicznej, w jakiej obecnie znajduje się Europa. Im większa jest niestabilność luki produkcyjnej i krańcowa wrażliwość dochodów i wydatków publicznych względem tej luki, tym wyższy jest cykliczny margines bezpieczeństwa. Na podstawie cyklicznego marginesu bezpieczeństwa można wyznaczyć minimalny poziom salda strukturalnego w relacji do PKB (minimal benchmark, MB), który stanowi różnicę między cyklicznym marginesem bezpieczeństwa a wynoszącym 3% PKB limitem deficytu:

MB = CSM –3%. Minimalny poziom salda strukturalnego informuje o najwyższym deficycie strukturalnym umożliwiającym podczas recesji działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury, czyli takim deficycie strukturalnym, który nie doprowadzi podczas osłabienia wzrostu gospodarczego do zaostrzenia polityki fiskalnej w celu spełnienia kryteriów z Maastricht. W Polsce obecnie trudno mówić o ryzyku przekroczenia kryterium z Maastricht dotyczącego limitu deficytu na skutek spowolnienia wzrostu gospo-

FINANSE PUBLICZNE W KRYZYSIE

darczego, ponieważ jeszcze tych kryteriów nie spełniamy. Nasuwa się jednak pytanie, w jakim stopniu występujący w Polsce deficyt sektora finansów publicznych wynika z występowania komponentu cyklicznego. W celu znalezienia odpowiedzi na to pytanie jest konieczne wyodrębnienie komponentu cyklicznego PKB. Luka produkcyjna została wyznaczona na podstawie jednej ze standardowych statystycznych metod wyodrębniania komponentu cyklicznego PKB, tj. przy wykorzystaniu filtra Christiano i Fitzgeralda. Na rysunku 1 przedstawiono − posługując się wykonanymi na podstawie danych kwartalnych z lat 1995−2010 oszacowaniami luki produkcyjnej oraz wspomnianymi wcześniej oszacowaniami krańcowych wrażliwości dochodów i wydatków publicznych względem PKB − kształtowanie się cyklicznego komponentu salda sektora finansów publicznych. Rysunek 1. Komponent cykliczny salda sektora finansów publicznych w Polsce (w % PKB) 0,8% 0,6% 0,4% 0,2%

2010Q1

2009Q1

2008Q1

2007Q1

2006Q1

2005Q1

2004Q1

2003Q1

2002Q1

2001Q1

2000Q1

1999Q1

1998Q1

1997Q1

1996Q1

–0,2%

1995Q1

0,0%

–0,4% –0,6% Źródło: obliczenie własne.

Jak wynika z rysunku 1, komponent cykliczny w Polsce w latach 1995−2010 nie przekraczał 0,6% PKB. Zmiany deficytu pierwotnego sektora finansów publicznych wynikały zatem w przeważającej mierze ze zmian deficytu strukturalnego. W okresie występowania kryzysu finansowego w Europie pojawił się jedynie nieznaczny deficyt cykliczny wynikający ze spowolnienia wzrostu gospodarczego w Polsce. W II połowie 2009 roku deficyt cykliczny, zgodnie z przedstawionymi szacunkami, wynosił jedynie 0,4% PKB.

Piotr Krajewski

ODDZIAŁYWANIE FINANSÓW PUBLICZNYCH NA SYTUACJĘ GOSPODARCZĄ Sytuacja makroekonomiczna oddziałuje na stan finansów publicznych. Jednocześnie cykliczne komponenty dochodów i wydatków publicznych wpływają jednak na agregatowy popyt, ograniczając wyjściowe wahania PKB. Wrażliwe na wahania koniunktury podatki, składki i zasiłki dla bezrobotnych stanowią w ten sposób automatyczne stabilizatory koniunktury. Występuje więc sprzężenie zwrotne pomiędzy sytuacją gospodarczą a finansami publicznymi, co ukazuje rysunek 2.

saldo budżetu (B)

Rysunek 2. Sprzężenie zwrotne między wahaniami PKB a saldem budżetowym

Y = g(B) B = f(Y)

B2 B0

produkcja (Y)

Źródło: Murchison, Robbins (2002).

Ze względu na wpływ wahań koniunktury na wysokość cyklicznego komponentu deficytu budżetowego saldo finansów publicznych przedstawione na rysunku 2 jest uzależnione od wysokości produkcji (B = f(Y)). Z drugiej strony na wielkość produkcji wpływa wysokość deficytu budżetowego. Zwiększenie deficytu budżetowego powoduje wzrost popytu globalnego (Y=g(B)). Wynikający z wahań cyklicznych wzrost PKB wpływa na przesunięcie krzywej Y = g(B) w prawo i zwiększenie produkcji z Y0 na Y1. Zarazem wzrost produkcji prowadzi do powstania cyklicznej nadwyżki budżetowej i polepszenia salda budżetowego z B0 na B2. Polepszenie salda budżetowego w wyniku działania automatycznych stabilizatorów koniunktury powoduje z kolei ograniczenie produkcji z Y1 na Y2. Zatem działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury wpływa na zmniejszenie wahań PKB, ograniczając zarazem wysokość cyklicznego komponentu deficytu budżetowego. Efektywność automatycznych stabilizatorów można analizować, porównując rzeczywiste wahania koniunktury z wahaniami, które miałyby miejsce, gdyby wpływ cyklicznych komponentów dochodów i wydatków publicznych na saldo

FINANSE PUBLICZNE W KRYZYSIE

budżetu został zneutralizowany przez dyskrecjonalne zmiany w polityce fiskalnej mające na celu utrzymanie deficytu finansów publicznych na niezmienionym poziomie (Brunila, Buti, in’tVeld, 2002). W tym przypadku siła automatycznych stabilizatorów koniunktury uzależniona jest od wielkości komponentów cyklicznych dochodów i wydatków publicznych oraz od siły oddziaływania na PKB zmian w strukturalnych dochodach i wydatkach publicznych, mających na celu utrzymanie stałej wielkości dochodów i wydatków publicznych. Jak wynika z oszacowań przeprowadzonych w ramach wspomnianego wcześniej projektu „Ocena wpływu cykliczności polityki fiskalnej na synchronizację cyklu koniunkturalnego w Polsce i strefie euro”, zwiększenie strukturalnych wydatków publicznych lub obniżenie strukturalnych dochodów publicznych o 1 zł powoduje wzrost PKB w Polsce o około 0,2−0,3 zł. Porównując otrzymane wyniki z wynikami innych badań, otrzymuje się, że krótkookresowe mnożniki fiskalne w gospodarce polskiej są relatywnie niskie. Jak wskazują Baum i Koester (2011), w większości badań krótkookresowe mnożniki fiskalne w ujęciu bezwzględnym kształtują się pomiędzy 0,2 a 2,0 (por. też Hemming, Kell, Mahfouz 2002; Afonso, Sousa, 2009; Coenen i in., 2010). Uwzględniając ponadto prezentowane wcześniej oszacowania elastyczności, otrzymuje się, że automatyczne stabilizatory koniunktury w Polsce wygładzają wahania PKB o mniej niż 10%, czyli wpływ pasywnej polityki fiskalnej nie jest zbyt silny. Dla porównania, według stosowanego przez OECD modelu INTERLINK automatyczne stabilizatory koniunktury w krajach należących do strefy euro wygładzają lukę produkcyjną średnio o 23% (European Commission, 2001). Natomiast według modelu NiGEM automatyczne stabilizatory w strefie euro wygładzają wahania koniunktury średnio o 11% (Barrell, Pina, 2002). Na łączną skuteczność automatycznych stabilizatorów koniunktury w Polsce w różnym stopniu oddziałują poszczególne kategorie budżetowe. Na zmniejszenie wahań PKB najsilniej wpłynęłoby zwiększenie wydatków na pasywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Jak się często podkreśla, wyższe zasiłki dla bezrobotnych mogą jednak zniechęcać gospodarstwa domowe do podjęcia pracy, ograniczając podaż pracy. Szczególnie wysoki stosunek zasiłków uzyskiwanych w przypadku zrezygnowania z pracy do płacy netto występuje w przypadku, gdy drugi z małżonków jest bezrobotny (Van den Noord, Heady, 2002). Jak wskazuje Góra (2005), w Irlandii i Hiszpanii, czyli w krajach, w których znacznie obniżono transfery socjalne, udało się również znacznie obniżyć stopę bezrobocia. W okresie kryzysu i fali protestów osób nie mogących znaleźć pracy wyższe zasiłki mogłyby jednak w istotny sposób wpłynąć na zmniejszenie nierówności oraz napięć społecznych. W świetle dominującej krytyki zasadności stosowania zasiłków dla bezrobotnych warto przytoczyć również pogląd (Acocella, 2002), że zasiłki dla bezrobotnych są czynnikiem zwiększającym elastyczność rynku pracy, ponieważ dzięki zasiłkom przedsiębiorcy podczas zwolnień napotykają mniejszy sprzeciw ze strony pracowników. Spośród dochodów publicznych podatki dochodowe działają silniej jako automatyczne stabilizatory koniunktury niż podatki pośrednie. Wynika to przede

Piotr Krajewski

wszystkim z silniejszej reakcji na wahania koniunktury bazy podatkowej podatków dochodowych. Dlatego z punku widzenia zwiększenia skuteczności antycyklicznej polityki fiskalnej wskazane byłoby przesunięcie obciążeń podatkowych od podatków pośrednich w stronę podatków bezpośrednich. Jednocześnie rozwiązanie takie wpłynęłoby na zmniejszenie nierówności w dochodach, ponieważ podatki pośrednie z reguły relatywnie bardziej obciążają osoby mniej zarabiające. Wśród podatków dochodowych na zmniejszenie wahań PKB największy wpływ miałoby zwiększenie podatku dochodowego od osób prawnych, co wynika z silnej reakcji tej kategorii budżetowej na zmiany aktywności gospodarczej. Zwiększanie tej kategorii budżetowej może jednak powodować istotne negatywne konsekwencje dla poziomu aktywności gospodarczej, m.in. przez negatywny wpływ na poziom bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Porównując podatek PIT ze składkami na fundusze celowe, można zauważyć, że skuteczność antycyklicznej polityki fiskalnej uzależniona jest w pewnym stopniu od progresji podatkowej. Mimo że często wskazuje się na progresję podatkową jako główny mechanizm automatycznej stabilizacji koniunktury, to jej wpływ na antycykliczne działanie pasywnej polityki fiskalnej jest jednak relatywnie niewielki. Zniesienie trzeciej stawki podatkowej od 2009 r. wpłynęło na ograniczenie skuteczności PIT jako automatycznego stabilizatora koniunktury jedynie o około 8%, a wprowadzenie jednej stawki podatku PIT również nie wpłynęłoby na znaczne zmniejszenie progresji podatkowej, która wynika głównie z występowania kwoty wolnej od podatku. Ponadto progresja podatkowa działa jako automatyczny stabilizator jedynie w przypadku oddziaływania fluktuacji gospodarczych na poziom realnej stawki płac, podczas gdy wahania koniunktury w znacznym stopniu oddziałują na bazę podatkową PIT drugim kanałem – poprzez wpływ na poziom zatrudnienia (Krajewski, 2005). Powyżej zanalizowano oddziaływanie automatycznych stabilizatorów na wahania koniunktury w Polsce. Na niwelowanie fluktuacji gospodarczych oddziaływać może również aktywna polityka fiskalna. Badania empiryczne wskazują przy tym, że wbrew postulatom normatywnym reakcje polityki fiskalnej na wahania koniunktury mają często charakter procykliczny (Gavin i in., 1996; Calderón, Schmidt-Hebbel, 2003; Lane, 2003; TalviiVegh, 2005; Bogdanov, 2010). Przyczyn procykliczności aktywnej polityki fiskalnej upatruje się m.in. w ograniczeniach płynności wynikających z poziomu deficytu (Perry, 2003; Woo, 2005) oraz słabości instytucjonalnych (Kaufmann, Kraay, Mastruzzi, 2005; Woo, 2005; Alesina, Tabellini, 2008).W przypadku aktywnej polityki fiskalnej istnieje przy tym istotny problem opóźnień w czasie, który może utrudniać prowadzenie efektywnej polityki antycyklicznej. Mimo że problem opóźnień w polityce gospodarczej był analizowany początkowo z punktu widzenia polityki pieniężnej, to jest on nawet poważniejszy w przypadku polityki fiskalnej m.in. ze względu na to, że polityka fiskalna charakteryzuje się długim procesem decyzyjnym (Wyplosz, 2002; Belka, 2003). Według Stiglitza (1988), ze względu na opóźnienie pomiędzy wystąpieniem recesji a pojawieniem się skutków zmiany polityki fiskalnej występują opóźnienia

FINANSE PUBLICZNE W KRYZYSIE

na tyle długie i nieprzewidywalne, że polityka stabilizacji koniunktury może doprowadzić do wzmocnienia wahań łącznego popytu. W celu sprawdzenia, czy w gospodarce polskiej aktywna polityka ma charakter pro- czy antycykliczny, deficyt pierwotny sektora finansów publicznych skorygowano o komponent cykliczny przedstawiony na rysunku 1. Na podstawie danych z lat 1995−2010 otrzymuje się, że współczynnik korelacji pomiędzy strukturalnym saldem pierwotnym sektora finansów publicznych a luką produktową jest dodatni (wynosi 0,34), co może wskazywać, że aktywna polityka fiskalna w gospodarce polskiej w analizowanym okresie miała charakter antycykliczny. Ta miara może dawać jednak zniekształcone wyniki, ponieważ na kształtowanie się korelacji pomiędzy saldem budżetowym a luką produkcyjną ma wpływ sprzężenie zwrotne między polityką fiskalną a kształtowaniem się P + r - g d, salda strukturalnego eliminuje przy tym wahań koniunktury. do =- bWyznaczenie ^ h jedynie wpływ fluktuacji pgospodarczych na wysokość deficytu, nie rozwiązuje q natomiast problemu odwrotnego, P b P, C =oddziaływania e { f / ri fi -do / puy^,r - gh d,tj. oddziaływania aktywnej =- bj j+ i=1 j=1 polityki fiskalnej na wahania koniunktury. Z tego względu lukę produktową p q do =- b P + ô wpływ r -P,gCh d, aktywnej polityki skorygowano fiskalnej pomiędzy P C , b = rfdouy,=- b bP + r=-fg/d,ri fi -i zbadano / , e j { j puykorelację h p saldem q pierwotnym ^sektora strukturalnym finansów publicznych a luką proi=1 j=1 b Pe, Smiejsce -j pfuyryu, +w przypadku ^ / ri dfo miałaby b P, C = fktóra - / pr - gh d, q dukcyjną, nieprowadzenia aktywnej polii =j{ P, C = rfuy, i=1 j = 1 b P, C = b uy, / / r e f { f p o i i j j tyki fiskalnej. Otrzymano współczynnik korelacji pomiędzy ww. zmiennymi na 2d i=1 =1 P, S jP, C = rfuy, o . . r d f u , d b ry r g d =f + b ^ h poziomie 0,59, co że aktywna polityka fiskalna w latach 1995−2010 2gpotwierdza, b P, C = rNa fuy, miała charakter antycykliczny. P S , od =u b - fry + ^ r4- gh d, 2do podstawie przeprowadzonych szacunków - ufr - d. aktywna polityka fiskalna wpłyP, S . otrzymuje się ponadto, w latach 1995−2010 v R = /że rdoi f=o i, b 2g - fry + ^ r - gh d, 2 d nęła na istotne amplitudy wahań koniunktury. W wyniku aktywi=1 .fr - d.ograniczenie 4 2do g nej2polityki fiskalnej odchylenie standardowe luki produkcyjnej uległo zmniejE v = e ub {ub,. - fvrR-=d./ ri fi, 2g szeniu o około 15%. 4 i=1 R = / r f , b P, C = ^ v R - v Ehuy. vProwadzenie polityki fiskalnej prowadzi do procyi i antycyklicznej 4aktywnej E R= / , v r f=,długu e ub {ubpublicznego. 1 v klicznegoi =kształtowania się poziomu Aby sprawdzić, czy jedo =- b P, S - ^ v R -i v iEhuy + ^ r - gh d, d t i 1 = E P C R E , nakv musi oznaczaćbprocykliczne się relacji długu , = e ubto {ubrównież huy. = ^ v - v kształtowanie o E = powrócić 2 d , v e publicznego do PKB, warto do początkowego równania przyrostu { R E ub ub , b P, S - ^ v R - v Ehuy t + ^ r - gh d, b P, C = ^ v R - v Eh.uy.- v + v -do d=długu, uwzględniając żeR poziom koniunktury zależy od prowadzonej 2g tym razem, P C E , b = ^ vo - v huy. do =-fiskalnej: b P, S - ^ v R - v Ehuy t + ^ r Epolityki 2dghvdR,h, R E ^ CSM = OGV ,S .o =-vb P^ vvR -+vvEhuy-t +d,^ r - gh d, d 2 g o 2d P, S R E P, S P, S o . - v R + vdE=- db, 2do- ^ v - v huy t ^ b h +E^ r -Rg^ b hh d. ^ h , CSM OGV v v = 2Przy g założeniu, że zależność R E saldem strukturalnym a luką v + v pierwotnym - d, P. , Suy = uy0 - a , między 2gbliniowy, P , S R E R o produktową ma charakter czyli: d =- b - ^ v - v Ehuy t ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. CSM = OGV^ v - v h, o 2 d ^ vEE - Pv, SRh, CSM P= OGV Rhuy1t ^+ ûyr0vdo =- b P, S - ^ v R - v.Eb a, Sûyhv+ a^bdh . ,hh d. = -g+ P , S o =- b P, S - ^ v R - v Ehuy ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. 2b d uy = uy0 -oznacza gdzie popytową ow przypadkut braku prowadzenia aktywnej ab P, S, lukę R - v E + dh > 12.d ^ a v P, S. - 1 + a^ v R - v E + dh . u u , a y y b = polityki fiskalnej, a > 0, otrzymuje się: P , S 0 2b 2do . - 1 + a^ v R - v E2d+ dh . o ^ v1R+-avÊv R+-dhv>E 1+. dh . 2b P, S .aP , S 2b a^ v R - v E + dh > 1. a^ v R - v E + dh > 1.

vR = 84

/ ri fi,

i=1

= e ub {ub,

Piotr Krajewski

b P, C = ^ v R - v Ehuy. do =- b P, S - ^ v R - v Ehuy t + ^ r - gh d, W przypadku gospodarki polskiej na podstawie wcześniejszych oszacowań 2do otrzymuje się, że powyższa pochodna jest mniejsza od zera, czyli ekspansywna . - v R + v E - d, polityka fiskalna relatywnie bardziej zwiększa dług publiczny niż produkcję 2g i w rezultacie udział długu publicznego do PKB rośnie. Wynika to z tego, że CSM = OGV^ v E - v Rh, parametry określające siłę zarówno oddziaływania zmian strukturalnego salda , S - ^ v R - v Ehuy ^ b P, Sh + ^ r - g^ b P, Shh d. do =- b Pdługu pierwotnego na PKB, jak i poziomu publicznego są znacznie niższe od t jedności. P , S uy = uy0 - ab , Na podstawie powyższego równania można wyznaczyć, dla jakich wartości 2do odwrotna, czyli parametrów występuje zależność kiedy wzrost strukturalnego . - 1 + a^ v R - v E + dh . P , S deficytu pierwotnego obniża relację długu publicznego do PKB: 2b a^ v R - v E + dh > 1.

Jak wskazano wcześniej, w Polsce wyrażenie vR – vE + d jest nieznacznie niższe od jedności, a zatem, aby ekspansywna polityka fiskalna zmniejszała relację długu publicznego do PKB, parametr a określający efektywność polityki fiskalnej jako narzędzia stymulowania koniunktury powinien być wyższy od jedności. Jeżeli np. planowana polityka fiskalna ma polegać na zwiększaniu wydatków rządowych finansowanych deficytem budżetowym, to − aby w krótkim okresie nie wpływała na wzrost długu publicznego w relacji do PKB − mnożnik wydatków rządowych musiałby wynosić 1,2. Zatem w przypadku gospodarki polskiej, dla której otrzymano mnożniki fiskalne znacznie niższe od jedności, antycykliczna polityka fiskalna prowadzi do procyklicznego kształtowania się relacji długu publicznego do PKB6. Jednak już w przypadku Grecji, w której dług publiczny znacznie przekracza poziom PKB, nawet przy mnożniku wydatków rządowych na poziomie 0,6 ekspansywna polityka fiskalna skutkowałaby przejściowym obniżeniem się relacji długu publicznego do PKB. Nie jest to oczywiście nawoływanie do zwiększania wydatków rządowych w tym kraju, ponieważ, po pierwsze, w długim okresie zwiększanie wydatków rządowych na zwiększenie PKB raczej nie wpłynie, Po drugie, natomiast nawet dla krótkiego okresu trudno precyzyjnie określić skuteczność ekspansywnej polityki fiskalnej.

PODSUMOWANIE Zaprezentowane zależności między sytuacją makroekonomiczną a stanem finansów publicznych ukazują, że kryzys oddziałuje na relację długu publicznego do PKB przez kilka wzmacniających się mechanizmów. Jednym z nich jest wbudowana reakcja dochodów i wydatków publicznych na wahania koniunktury. Uwzględniając kształtowanie się luki produkcyjnej i reakcję na nią dochodów 6 Ponadto w przypadku niskich mnożników fiskalnych w celu istotnego zmniejszania fluktuacji gospodarczych byłoby konieczne dokonywanie znacznych zmian wydatków rządowych lub stóp podatkowych, co może wywierać negatywny wpływ na długofalowy wzrost gospodarczy (na temat negatywnego oddziaływania wahań stóp podatkowych na wzrost gospodarczy por. m.in. Barro, 1979; Mackiewicz, 2012).

FINANSE PUBLICZNE W KRYZYSIE

i wydatków publicznych, otrzymuje się jednak, że w Polsce poziom deficytu cyklicznego jest z makroekonomicznego punktu widzenia niewielki, a na poziom salda finansów publicznych ma wpływ przede wszystkim jego komponent strukturalny. Jednocześnie finanse publiczne mogą oddziaływać na stan koniunktury. W gospodarce polskiej automatyczne stabilizatory nie oddziałują jednak zbyt silnie na fluktuacje gospodarcze. Z drugiej strony aktywna polityka fiskalna ma w Polsce charakter antycykliczny i wzmacnia działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury. Przykładowo poluzowanie polityki fiskalnej w latach 2008−2010 przyczyniło się do relatywnie dobrej sytuacji gospodarczej w okresie kryzysu finansowego. W skrajnych przypadkach ekspansywna polityka fiskalna może nawet spowodować zmniejszenie się relacji długu publicznego do PKB. W Polsce taka sytuacja jednak nie występuje, więc w przypadku zbliżania się do konstytucyjnego limitu deficytu pozostaje tylko zaostrzanie polityki fiskalnej, które zresztą w pewnym stopniu wymuszają procedury ostrożnościowe zapisane w ustawie o finansach publicznych.

BIBLIOGRAFIA Acocella N. (2002), Zasady polityki gospodarczej, WN PWN, Warszawa. Afonso A., Sousa R. (2009), The Macroeconomic Effects of Fiscal Policy, European Central Bank, “Working Paper Series”, January, No. 991. Alesina A., Tabellini G. (2008), Why is Fiscal Policy Often Procyclical?, “Journal of the European Economic Association”, September. Assarsson B., Gidehag R., Zettegren G. (1999), Fiscal Policy in Sweden - an Analysis of the Budget over the Business Cycle, w: Indicators of Structural Budget Balances, Banca D’Italia. Barrell R., Pina A. (2004), How Important are Automatic Stabilizers in Europe? A Stochastic Simulation Assessment, National Institute of Economic and Social Research, “Discussion Papers”, No. 196. Barro R.J. (1979), On the Determination of the Public Debt, “Journal of Political Economy”, No. 87(5). Baum A., Koester G.B. (2011), The Impact of Fiscal Policy on Economic Activity over the Business Cycle – Evidence Form a Threshold VAR Analysis, Deutsche Bundesbank, “Discussion Paper”, No. 03 Baxter M., King R.G. (1995), Measuring Business Cycles: Approximate Band-Pass Filters for Economic Time Series, “NBER Working Paper”, No. 5022, National Bureau of Economic Research. Belka M. (2003), Co to są zdrowe finanse publiczne?, w: Polska transformacja – sukcesy i bariery. Refleksje z okazji jubileuszu Profesora Jana Mujżela, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. Blanchard O.J. (1990), Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators, OECD, “Economics and Statistics Working Papers”, No. 24.

Piotr Krajewski

Bogdanov B. (2010), Cyclicality of Fiscal Policy over the Business Cycle: An Empirical Study on Developed and Developing Countries Cyclicality of Fiscal Policy over the Business Cycle: An Empirical Study on Developed and Developing Countries, Agency for Economic Analysis and Forecasting, “Working Paper Series”, No. 1. Brandner P., Diebalek L., Schuberth H. (1998), Structural Budget Deficits and Sustainability of Fiscal Positions in the European Union, Oesterreichische Nationalbank, “Working Paper”, No. 26, Wien. Brunila A., Buti M., in’t Veld J. (2002), Fiscal Policy in Europe: how Effective are Automatic Stabilizers? “European Economy Economic Papers”, No. 177. Brunila A., Tujula M. (1999), Indicators of the Cyclically Adjusted Budget Balance, w “Indicators of Structural Budget Balances”, Banca D’Italia. Calderón C., Schmidt-Hebbel K. (2003), Macroeconomic Policies and Performance in Latin America, “Journal of International Money and Finance”, Vol. 22. Christiano L.J., Fitzgerald T.J. (1999), The Band Pass Filter, “Working Paper”, No. 9906, Federal Reserve Bank of Cleveland. Coenen G., Erceg C., Freedman C., Furceri D., Kumhof M. (2010), Effect of Fiscal Stimulus in Structural Models, “IMF Working Paper”, No. 1073. Coricelli F., Ercolani V. (2002), Cyclical and Structural Deficits on the Road to Accession: Fiscal Rules for an Enlarged European, Centre for Economic Policy Research, “Discussion Paper Series”, No. 3672. Denis C., Mc Morrow K., Roger W. (2002), Potential Function Approach to Calculating Potential Growth and Output Gaps – Estimates for EU Member States and the US, European Communities, “Economic Papers”, No. 176. Devries P., Guajardo J., Leigh D., Pescatori A. (2011), New Action-based Dataset of Fiscal Consolidation, “IMF Working Paper”, No. 11/128. European Commission (2000), European Economy. Public Finances in EMU – 2000, Office for Official Publications of the EC European Commission (2001), European Economy. Public Finances in EMU – 2001, Office for Official Publications of the EC. Fedelino A., Ivanova A., Horton M. (2009), Computing Cyclically Adjusted Balances and Automatic Stabilizers, IMF, Fiscal Affairs Department, “Technical Notes and Manuals”, November. Gavin M., Hausmann R., Perotti R., Talvi E. (1996), Managing Fiscal Policy in Latin America and the Caribbean: Volatility, Procyclicality and Limited Creditworthiness, Inter-American Development Bank, “Working Paper”, No. 326. Góra M. (2005), Trwale wysokie bezrobocie w Polsce. Wyjaśnienia i propozycje, „Ekonomista”, nr 1. Hansen N.L. (1999), Cyclicality of the Danish Government Budget, w: Indicators of Structural Budget Balances, Banca D’Italia. Hemming R., Kell M., Mahfouz S. (2002), The Effectiveness of Fiscal Policy in Stimulating Economic Activity – A Review of the Literature, “IMF Working Paper”, No. 02/208. Hodrick R.J., Prescott E. (1980), Post-war U.S. Business Cycle: An Empirical Investigation, “Working Paper”, Carnegie-Mellon University.

FINANSE PUBLICZNE W KRYZYSIE

Kaufman D., Kraay A., Mastruzzi M. (2005), Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996–2004, “Policy Research Working Paper”, No. 3106, World Bank, Washington D.C. Kotecki L., Pachucki D. (2003), Structural Budget Deficit in Poland, Ministerstwo Finansów, referat na konferencję „Seminar on Output Gap and Structural Fiscal Balance”, Paryż, 19−20 czerwca. Krajewski P. (2005), Wpływ koniunktury na kształtowanie się dochodów budżetowych z podatków od dochodów osobistych, „Ekonomista”, nr 1. Lane P. (2003), The Cyclical Behavior of Fiscal Policy: Evidence from the OECD, “Journal of Public Economics”, No. 87. Langenus G. (1999), The NBB’s Work on Structural or Cyclically-adjusted Fiscal Indicators, w: Indicators of Structural Budget Balances, Banca D’Italia. Mackiewicz M. (2010), Stabilizacyjna polityka fiskalna w krajach OECD, PWE, Warszawa. Momigliano S., Staderini A. (1999), A New Method of Assessing the Structural Budget Balance: Results for the Years 1995–2000, w: Indicators of Structural Budget Balances, Banca D’Italia. Murchison S., Robbins J. (2002), Fiscal Policy and the Business Cycle: A New Approach to Identifying the Interaction, w: The Impact of Fiscal Policy, Banca D’Italia. Owsiak S. (2002), Finanse Publiczne. Teoria i praktyka, WN PWN, Warszawa. Perry G. (2003), Can Fiscal Rules Help Reduce Macroeconomic Volatility in the Latin America and the Caribbean Region?, “Policy Research Working Paper”, No. 3080, World Bank, Washington D.C. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., red. (2003), System finansowy w Polsce, WN PWN, Warszawa. Talvi E., Vegh C. (2005), Tax Base Variability and Procyclicality of Fiscal Policy, “Journal of Development Economics”. Stiglitz J. (1988), Economics of the Public Sector, W.W. Norton & Co., New York, London. Van den Noord P., Heady Ch. (2002), Tax Design, Economic Efficiency and Growth, w: The Impact of Fiscal Policy, Banca d’Italia, Rome. Woo J. (2005), The Behavior of Fiscal Policy: Cyclicality and Discretionary Fiscal Decisions, Fiscal Policy Workshop at the University of Oslo, January. Wyplosz C. (2002), Fiscal Policy: Institutions vs. Rules, Graduate Institute of International Studies, Geneva, “Working Paper”, No. 03.

STRESZCZENIE Artykuł ukazuje główne współzależności występujące pomiędzy nierównowagą finansów publicznych a sytuacją gospodarczą w Polsce. W pierwszej kolejności przedstawiono oddziaływanie spowolnienia gospodarczego na sytuację finansów publicznych. Następnie poddano analizie zależność odwrotną – wpływ polityki fiskalnej na przebieg fluktuacji gospodarczych. Istnienie sprzężeń zwrotnych pomiędzy polityką fiskalną a stanem koniunktury może powodować, że w krajach

Piotr Krajewski

cechujących się wysokim długiem publicznym ekspansywna polityka fiskalna w krótkim okresie będzie skutkować obniżeniem się relacji długu publicznego do PKB. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, ta nietypowa sytuacja w gospodarce polskiej jednak nie występuje. Słowa kluczowe: polityka fiskalna, kryzys gospodarczy.

Fiscal Policy during Crisis Summary The article presents the main relationships between the imbalance of public finances and economic fluctuations in Poland. The first part shows the impact of economic slowdown on public finances. Then an inverse relationship is analyzed - fiscal policy impact on GDP. In countries with high public debt expansionary fiscal policy may result in a decline in public debt to GDP ratio, because of the existence of the feedback between fiscal policy and economic fluctuations. However, as follows from the analysis, this unusual situation in the Polish economy does not occur. Keywords: fiscal policy, crisis. JEL Classification: E32, E62

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 1 (LXXII) 2012

Witold Kwaśnicki*

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII Stan finansów publicznych większości państw rozwiniętych gospodarczo jest niepokojąco zły. Jest to wynik polityki rządów i rozbudowy tzw. państwa opiekuńczego w XX wieku, zwłaszcza po II wojnie światowej. Wiele opracowań (książek, artykułów, raportów) zawiera dogłębne analizy stanu zadłużenia państw, wielkości wydatków rządowych, kosztów obsługi długu publicznego, wielkości deficytu budżetowego i wielu innych charakterystyk. Analizy te pokazują, że poza nielicznymi wyjątkami stan finansów publicznych państw rozwiniętych gospodarczo jest bliski sytuacji katastrofalnej. Dość wspomnieć, że wśród 34 krajów OECD1 ogólny skonsolidowany dług publiczny w 2010 roku był równy 97,6% ogólnego PKB (największy dług mają: Japonia 199,7% PKB, Grecja 147,3%, Włochy 126,8%, Islandia 120,2%, najmniejszy mają raczej małe kraje, takie jak: Estonia 12,1%, Luksemburg 19,7%, Australia 25,7%, Korea Płd. 33,9%, Nowa Zelandia 38,7%; Polska nie jest w bardzo złej sytuacji, bo jej dług wynosi 62,4% PKB)2. Dużym obciążeniem budżetów państw OECD są wydatki socjalne, które w 2007 r. wynosiły średnio 19,2% PKB krajów OECD (największy udział wydatków socjalnych do PKB mają: Francja 28,4%, Szwecja 27,3%, Dania 26,1%, Niemcy 25,2%, Włochy 24,9%, ale są takie kraje, gdzie udział ten jest stosunkowo niewielki, np. Meksyk 7,2%, Korea Płd. 7,6%, Turcja 10,5%, Chile 10,6%, Estonia 13%; Polska ma ten udział na poziomie średnim, mianowicie 19,8%). Wydatki socjalne wzrosły w krajach OECD z około 16% * Uniwersytet Wrocławski, Instytut Nauk Ekonomicznych; e-mail: kwasnicki@prawo.uni. wroc.pl; http://kwasnicki.prawo.uni.wroc.pl 1 OECD (2011), OECD Factbook 2011–2012: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing. 2 Tygodnik „The Economist” utworzył interaktywną stronę internetową, gdzie można śledzić historię długu publicznego od 2000 r. w skali globalnej i poszczególnych państw (http://www. economist.com/content/global_debt_clock). Od 2000 roku globalny dług publiczny wzrósł ponad dwukrotnie, z ok. 19 bln USD do ok. 45 bln USD obecnie. Globalny PKB rósł w tym czasie trochę wolniej: z ok. 32 bln do ok. 65 bln USD.

Witold Kwaśnicki

w 1980 r. do 18% w 1990 r., i 19% w 2007 roku. Największy wzrost tych wydatków był w latach 80. i 90. oraz na początku XX wieku. Dwie największe kategorie wydatków socjalnych to emerytury (średnio ok. 7% PKB) i zdrowie (6%). Oprócz wysokich wydatków publicznych niepokojący jest też wzrost zadłużenia państw i wzrost kosztów obsługi długu publicznego (który w wielu krajach sięga kilku procent PKB, we Włoszech w 2011 r. spłata zadłużenia stanowi ponad 5%, a w Grecji prawie 8% PKB). Nasuwają się dwa pytania: Czy można wskazać jakieś fundamentalne przyczyny zaistnienia takiej sytuacji w finansach publicznych? Czy z tej groźnej sytuacji jest jakieś wyjście, a jeśli tak, to jakie działania należy podjąć?

„JUŻ STAROŻYTNI GRECY” Problemy z finansami publicznymi nie są czymś nowym. Najczęściej były w przeszłości spowodowane potrzebami pokrycia działań wojennych. Miasta, miastapaństwa lub państwa zadłużały się, a potem z różnych powodów miały problemy ze spłacaniem długów. Tu przykłady można byłoby mnożyć. Tak często było np. w miastach włoskich w średniowieczu. Może właśnie to ponad 700-letnie doświadczenie w ‘życiu z długiem’ czyni, że Włosi nie za bardzo przejmują się obecnym dużym zadłużeniem państwa włoskiego. Jednym z pierwszych miast włoskich, które szybko zaczęły się zadłużać, była Florencja w połowie XIV wieku. Jak zwykle chodziło o zdobycie funduszy na kolejną wyprawę wojenną. Któryś z rajców miejskich wpadł na pomysł, że można to sfinansować przez wypuszczenie obligacji, które zakupią obywatele Florencji, a następnie miasto wykupi je po zwycięskiej wyprawie (naturalnie płacąc też odsetki). Obligacje te nie cieszyły się chyba wielkim powiedzeniem, bo bogaci florentyńczycy byli zobowiązani je zakupić. Nazwiska kupujących obligacje wpisywano do specjalnych rejestrów (oprawianych w skórę) i trzymanych w Palazzo Vecchio. Podobną drogą jak Florencja poszły potem inne miasta włoskie: Sienna, Piza, Wenecja. Nie trzeba było długo czekać, kiedy okazało się, że wszystkie te miasta bardzo szybko się zadłużyły i miały kłopoty ze spłatą tego zadłużenia. Na spłatę koniecznych zobowiązań miasta te brały kolejne pożyczki. Stan takiego rolowania długów i zaciągania pożyczek trwa do dzisiaj. Miasta włoskie są obecnie bardzo zadłużone, a spłata samych odsetek jest ogromnym obciążeniem (w 2011 r. burmistrz Florencji Matteo Renzi powiedział, że Florencja ma 518 mln euro długu i wydaje więcej pieniędzy na spłatę odsetek niż np. na szkoły). Po przekroczeniu niebezpiecznego progu zadłużenia państwa/miasta zmuszone były często wprowadzać programy naprawcze. Tego typu działania stały się zaczynem rozważań nad sposobami prowadzenia polityki fiskalnej. Jednym z pierwszych myślicieli, który nad tego typu problemami się zastanawiał, był uczeń Sokratesa, grecki filozof Ksenofont (ok. 430−ok. 355 p.n.e.). Oprócz znanego traktatu ekonomicznego Oikonomikos, w którym przedstawił reguły zarządzania gospodarstwem domowym, napisał on rozprawę O dochodach państwo-

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

wych (De Vectigalibus), w której zajął się finansami państwa. Jego podstawowym celem było pokazanie sposobów zapobieżenia dużemu zadłużeniu państwa. Oprócz postulatu wstrzemięźliwości w wydatkach państwowych uznał on, że konieczne jest dbanie o powiększania dochodów Aten. To zwiększenie wpływów nie może się jednak dokonać przez zwiększanie obciążeń obywateli (zwiększenie danin), ale przez lepsze gospodarowanie i sprzyjanie rozwojowi aktywności gospodarczej. Postulował lepsze wykorzystanie zasobów naturalnych, przyciągnięcie cudzoziemców i rozwój handlu, a także rozwój górnictwa srebra. Jednym z jego oryginalnych pomysłów była propozycja budowy sieci zajazdów i gospód dla bogatych cudzoziemców, aby czerpać dochody z turystyki. Zwiększenie przychodów państwa przez ożywienie handlu było, jak na tamte czasy, pomysłem rewolucyjnym. Ksenofont jako jeden z pierwszych zauważył, że imigranci nie przyczyniają się do ubożenia Ateńczyków, że jest wręcz przeciwnie. Imigranci przez zwiększenie działalności gospodarczej i rozwój handlu powodują, że całe społeczeństwo Aten się bogaci.

O FUNDAMENTALNEJ PRZYCZYNIE STAŁEGO I WIELKIEGO ZADŁUŻANIA SIĘ PAŃSTW WE WSPÓŁCZESNYM ŚWIECIE Przyczyn zadłużania współczesnych państw można szukać w tym, co wydarzyło się 300 lat temu w Anglii. Nie ma tu miejsca na szczegółowe rozważania sytuacji historycznej w tamtym czasie, dla naszych celów wystarczy wspomnieć, że reakcją na dążenia króla Jakuba II do wprowadzenia rządów absolutnych było wezwanie opozycji do interwencji Wilhelma III Orańskiego, wówczas namiestnika Niderlandów. Po inwazji w listopadzie 1688 r. Wilhelm opanował Anglię niemalże bez walki (dlatego niekiedy mówi się o niej jako Rewolucji Bezkrwawej, ale często nazywa się ją Rewolucją Wspaniałą, Rewolucją Chwalebną, Sławetną Rewolucją – Anglicy nazywają ją Glorious Revolution). Na stronę Wilhelma Orańskiego szybko przeszły główne siły królewskie, a Jakub II uciekł do Francji. Córkę Jakuba II Marię i jej męża Wilhelma III Orańskiego uznano 23 lutego 1689 roku za parę panującą, a parlament przyjął w grudniu 1689 r. prawa ograniczające kompetencje władcy, tzw. Bill of Rights (Kartę Praw, Kartę Swobód). Anglia jako pierwszy kraj w Europie weszła w etap współczesnego parlamentaryzmu: podatki nie mogły być zwiększane bez zgody parlamentu, podobnie w okresie pokoju bezprawne było zwiększenie liczebności armii, zagwarantowano wolny wybór członków parlamentu oraz swobodę wypowiedzi w parlamencie, nie można też było nikogo uwięzić bez sprawiedliwego procesu i wyroku sądowego. Rewolucja Wspaniała otworzyła drogę do szybkiego rozwoju gospodarczego opartego na przedsiębiorczości, wynalazczości i ‘dbałości o interes własny’. Można zaryzykować stwierdzenie, że bez Rewolucji Wspaniałej i Karty Praw nie byłoby rewolucji przemysłowej końca XVIII wieku. Kiedy Wilhelm III Orański z Marią Stuart obejmowali władzę, państwo było jednak w fatalnym stanie − groziło mu kompletne bankructwo. Sytuację pogarszała

Witold Kwaśnicki

jeszcze dodatkowo skłonność Wilhelma do prowadzenia wojen. Z reguły wyruszał na wojnę (z Francją) wiosną i wracał jesienią (w tym czasie sprawami państwowymi zajmowała się Maria Stuart, będąca w stałym kontakcie z mężem). Zatem Wilhelm był zmuszony do ciągłego poszukiwania pieniędzy, mając jednocześnie problemy z zaciąganiem pożyczek. Nie mógł też podnosić podatków bez zgody parlamentu. Sytuację taką wykorzystali bankierzy, którzy poprzez swojego rzecznika i nieformalnego przywódcę Williama Petersona podsunęli królowi nowe, wzorowane częściowo na organizacji systemu finansowego w Holandii, rozwiązanie. Zaproponowali mianowicie utworzenie dużego prywatnego banku, którego udziałowcami byliby właśnie oni. Nazwali go Governor and Company of the Bank of England, powszechnie znany jest jednak pod nazwą Bank of England (Bank Anglii). Dzięki temu prywatnemu bankowi centralnemu (formalnie utworzonemu 27 czerwca 1694 roku3) możliwe było udzielanie królowi kredytu na jego gigantyczne wydatki. Bank Anglii udzielił rządowi brytyjskiemu pożyczki na ogromną jak na tamte czasy sumę 1,2 miliona funtów w gotówce. Co ważne i ciekawe, suma ta stała się tzw. wiecznym długiem, oprocentowanym rocznie na 8 procent z kosztami obsługi wycenionej na 4000 funtów rocznie. Król musiał spłacać ‘jedynie’ odsetki w kwocie 100 tysięcy rocznie, bez konieczności spłaty całej pożyczonej sumy4. Jak zwykle w takich relacjach państwo-biznes (szczególnie wtedy kiedy państwo jest w nagłej potrzebie) rząd musiał dodatkowo ‘wyświadczyć przysługi’ bankierom, np. nadać Bankowi Anglii wyłączne prawo do emisji poświadczonych przez państwo kwitów bankowych (Mullins, 1952). Te zatwierdzone przez państwo, a wydawane przez Bank Anglii kwity bankowe stały się oficjalna walutą państwa. Ciekawe do jakiego stopnia bankierzy zdawali sobie sprawę z tego, że uruchomili ‘samonapędzający’ się mechanizm tworzenia długu państwowego. Wprawdzie wpływy rządu Wielkiej Brytanii rosły w całym XVIII wieku (w latach 1670−1685 wynosiły 24,8 mln funtów, a latach 1685−1700 zwiększyły się ponad dwukrotnie, osiągając 55,7 mln funtów), ale równolegle z tym rosła wielkość pożyczek, udzielonych rządowi przez Bank Anglii (ponad siedemnastokrotnie – z 800 tys. do 13,8 mln funtów)5. Po powstaniu Banku Anglii wielkość wydatków rządu brytyjskiego podniosła się z około 4% PKB w 1694 r. do prawie 25% PKB w 1711 r. (rys. 1). Przez cały XVIII wiek wydatki te rzadko spadały poniżej 10% PKB. W ostatnich 300 latach widać wyraźną korelację wzrostu wydatków z prowadzonymi działaniami wojennymi. 3

Udziały Banku Anglii zostały wystawnie na sprzedaż, a każdy, kto zakupił je na kwotę większą niż dwa tysiące funtów, otrzymywał prawo do objęcia funkcji dyrektora w radzie nadzorczej Banku. Łącznie 1330 osób zostało udziałowcami banku; 14 z nich objęło funkcję dyrektora w radzie nadzorczej – wśród nich znalazł się William Peterson (podaję za: Honbing, 2010, s. 17 i 18). 4 Na początku marca 2012 roku „Financial Times” podał, że rząd Wielkiej Brytanii rozważa wyemitowanie państwowych obligacji, których termin spłaty wynosiłby 100 lat, a podobno brytyjski minister finansów George Osborne nosi się z zamiarem emisji obligacji bezterminowych, zobowiązujących rząd wyłącznie do wypłacania odsetek. Zatem jest to powrót do idei ‘wiecznego długu’ sprzed 320 lat. 5 Brytyjczycy mają stronę internetową, na której można prześledzić historię trzech wieków zadłużania się państwa brytyjskiego: http://www.ukpublicspending.co.uk/debt_brief.php.

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

procent PKB

Rysunek 1. Wydatki państwowe w Wielkiej Brytanii w latach 1700–2011 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1700

1750

1800

1850 lata

1900

1950

2000

Źródło: na podstawie: http://www.ukpublicspending.co.uk/spending_chart_1700_2011UKp_11s1li0081366_600cs_F0t

procent PKB

Rysunek 2. Dług publiczny w Wielkiej Brytanii w latach 1700–2011 300 250 200 150 100 50 0 1700

1750

1800

1850 lata

1900

1950

2000

Źródło: na podstawie http://www.ukpublicspending.co.uk/spending_chart_1700_2011UKp_11s1li001lcn_G0t.

Witold Kwaśnicki

TRZY WIEKI HISTORII ZADŁUŻANIA SIĘ WIELKIEJ BRYTANII Na przykładzie Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych6 można pokazać, jak zmieniała się polityka fiskalna państwa, jak powstawał dług publiczny i jak z nim „walczono”. Ogromną zaletą w przypadku Wielkiej Brytanii i USA jest dostępność danych statystycznych, pokazujących zmiany historyczne w długim okresie. Wyjątkowość powołania banku centralnego w Anglii polegała przede wszystkim na ścisłym powiązaniu emisji państwowej waluty i długu państwa. Wiele wskazuje na to, że (świadomie czy też nieświadomie) w idee Banku Anglii wpisano praktyczną niemożliwość spłacenia całego długu państwowego, a próby takiego spłacenia mogłyby doprowadzić do zniszczenia państwowej waluty. Jak widać na rysunku 2, rządowi Wielkiej Brytanii nigdy nie udało się spłacił całego długu. Cały wiek XVIII charakteryzuje się prawie stałą tendencją wzrostu zadłużenia. Jeżeli w 1694 r. zadłużenie wynosiło około 20% ówczesnego PKB, to w okresie wojen napoleońskich urosło niebotycznie do ponad dwukrotnej wartości PKB (w 1819 r. było równe 260% ówczesnego PKB). Przy tak wysokim zadłużeniu rząd wydawał w XVIII wieku na samą obsługę długu ponad 30% swoich wpływów. Na początku lat 80. XVIII wieku obciążenie było tak wielkie, że nowy premier rządu Wielkiej Brytanii William Pitt Młodszy (który został szefem rządu w 1783 r. w wieku 24 lat) zainicjował radykalne reformy gospodarcze (duży w tym był udział krytyki działań rządowych przez opozycję, a zwłaszcza przez Thomasa Paine’a). Jego reformy zasadzały się na trzech filarach: obniżeniu taryf celnych (np. na herbatę), podpisaniu traktatu handlowego z Francją w 1786 r. i zakończeniu stuletniej wojny celnej pomiędzy obu krajami oraz uproszczeniu i konsolidacji systemu ceł i podatków akcyzowych w jeden fundusz (Rabushka, 1996, s. 58). Towarzyszący tym zmianom wzrost gospodarczy pozwolił Pittowi na zniesienie w następnych latach takich niepopularnych (i dziwnych) podatków jak np. podatku okiennego i obniżenie niektórych z nich, np. podatku od świeczek. Wybuch wojny z Francją w 1793 r. pokrzyżował plany Pitta, i na kolejną radykalną próbę naprawy finansów publicznych trzeba było czekać 20 lat. Dopiero po wojnach napoleońskich, przez następne dekady XIX wieku, kolejne rządy Wielkiej Brytanii podjęły heroiczną walkę z tym wielkim długiem, dzięki czemu zredukowano go do około 25% w 1913 roku. W XX wieku ‘wahadło przeszło na drugą stronę’, rząd Wielkiej Brytanii znów zaczął się zadłużać. Obecnie wydatki rządowe to około 45% PKB, a zadłużenie publiczne Wielkiej Brytanii sięga 60%. Jak pisze Alvin Rabushka (1996, s. 41): „Najbardziej spektakularnym osiągnięciem w procesie gospodarczej transformacji Wielkiej Brytanii w XIX wieku była systematyczna redukcja udziału wydatków rządowych w dochodzie narodo6

Dane historyczne dotyczące dwustuletniego zadłużenia się Stanów Zjednoczonych dostępne są np. pod http://www.usgovernmentdebt.us/debt_deficit_brief.php

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

wym w latach 1815−1890”. Nie będziemy tutaj opisywać tego procesu dokładnie, doskonale zrobił to Rabushka (1996) w rozdziale drugim pt. Redukcja wydatków rządowych. Kolejne rządy Wielkiej Brytanii przyjęły w istocie postulaty Ksenofonta sprzed dwóch tysięcy lat: redukując wydatki podejmowały wszelkie działania sprzyjające szybkiemu wzrostowi gospodarczemu. Dzięki tym reformom spadał udział w PKB zarówno wydatków jak i długu (rys. 1 i 2). Udział wydatków spadł z około 34% w 1815 r. do 6,7% w 1867 roku, co nie znaczy, że w wartościach nominalnych wydatki te równie radykalnie spadały. Dzięki szybkiemu wzrostowi gospodarczemu (ponad trzykrotnemu w tym okresie) i towarzyszącemu temu procesowi wzrostowi przychodów realne wydatki państwa początkowo spadły z około 112 mln funtów w 1815 r. do ok. 55 mln w 1825 r., utrzymywały się mniej więcej na tym poziomie do 1854 r., by wzrosnąć w czasie wojny krymskiej (w 1856 r. wydatki były równe 93 mln funtów) i następnie spaść do 63 mln w 1867 roku. Od tego roku jest obserwowany stały wzrost tych wydatków, a obecnie, w 2011 r., jest to 6 834 mln funtów (czyli nominalnie stokrotnie więcej niż 140 lat temu). W tym samym okresie radykalnie zmniejszono udział długu publicznego z około 260% do 77% w 1867 r. i 30% w 1900 roku. Jeśli chodzi o wartość nominalną to przez cały XIX wiek dług ten był utrzymywany w granicach 57 do 84 mln funtów (największy był w 1819 r. (84 mln), w 1867 r. wynosił 77 mln, najniższy, 57 mln, w 1900 r. i jeszcze przed pierwszą wojną w 1914 r. był stosunkowo niski bo równy 62 mln funtów). Od początku I wojny światowej dług publiczny stale rośnie i obecnie wynosi około 9 100 mln funtów. Rysunek 3. Dług publiczny Wielkiej Brytanii w XIX wieku 30

procent PKB

Wydatki publiczne włącznie z obsługą długu

20 15 10 5 0

Koszty obsługi długu Wydatki publiczne bez obsługi długu 17701780 17901800 18101820 1830 18401850 18601870 18801890 1900 1910

Źródło: na podstawie: Rabushka (1996).

Witold Kwaśnicki

Na rysunku 3 pokazano inne estymacje wielkości wydatków rządowych Wielkiej Brytanii w XIX wieku. Jak widać, w porównaniu z rysunkiem 1 występują drobne różnice, ale tendencje i charakter zmian jest taki sam w obu estymacjach. Rabushka podaje wartości wydatków z obsługą długu i bez obsługi długu, dzięki temu można wyliczyć wielkość kosztów obsługi długu. W 1820 r. koszty obsługi długu sięgały 11% PKB (ok. 50% całkowitych wydatków publicznych), w kolejnych dekadach zredukowano koszty do około 1,5% PKB (ok. 20% całkowitych wydatków publicznych). W wartościach nominalnych koszty obsługi długu spadły z 32 mln funtów w 1822 r. do 26 mln w 1860 r. (w tym okresie PKB wzrósł prawie trzykrotnie), a w 1900 roku do poziomu 20 mln funtów. Alan Peacock i Jack Wiseman w rozdziale 3. (poświęconym opisowi wydatków publicznych w Wielkiej Brytanii w XIX w.) opublikowanej w 1961 r. książki o finansach publicznych (Peckock, Wiseman, 1961) powołują się na słowa Johna Stuarta Milla zawarte w rozdziale: ”Granice funkcjonowania rządu” jego Zasad ekonomii politycznej, że „biznes ma się znacznie lepiej, gdy ci, którzy są w niego bezpośrednio zaangażowani, sami określają, jaki powinien być kierunek ich działań, niekontrolowani zarówno przez restrykcyjne prawo jak i bez wtrącania się jakiegokolwiek funkcjonariusza publicznego”. Stwierdzają oni, że doskonale opisuje to ducha epoki wiktoriańskiej w Wielkiej Brytanii i że w praktyce codziennych działań polityków tamtego okresu było przyjęcie zasady, że „wydatki rządu powinny być utrzymane na minimalnym poziomie, koniecznym do zapewnienia obrony przed zewnętrznymi wrogami Korony i dla zachowania ładu i porządku wewnętrznego”. Zatem w istocie było to praktyczne zastosowanie tego, o czym pisał Adam Smith w Bogactwie narodów w 1776 r. o roli rządu w gospodarce. To praktyczne wykorzystanie zasady Smitha−Milla dokonało się w Wielkiej Brytanii głównie dzięki aktywności Willama E. Gladstone’a7. To dzięki postawie Gladstone’a w XIX-wiecznej Wielkiej Brytanii dominowała swego rodzaju obsesja w dążeniu do oszczędności w wydatkach publicznych. Gladstone wierzył i wprowadzał w życie przekonanie, że żaden minister finansów nie powinien podnosić obciążeń podatkowych, jeśli wcześniej nie uczynił wszystkiego, co było można zrobić, aby ograniczyć marnotrawstwo w wydatkach publicznych 7 W grudniu 1834 r., mając 25 lat, został młodszym lordem skarbu w pierwszym rządzie Roberta Peela. Po miesiącu został przeniesiony na stanowisko podsekretarza stanu w Ministerstwie Wojny i Kolonii. Pozostał na tym stanowisku do upadku rządu w kwietniu 1835 roku. W 1841 r. został wiceministrem handlu, a w 1843 r. − ministrem handlu. W tym czasie przygotował reformę ceł. W 1852 r. Gladstone został Kanclerzem Skarbu w rządzie lorda Aberdeena, gdzie niestety bezskutecznie usiłował doprowadzić do likwidacji podatku dochodowego. Kiedy w 1855 r. premierem został lord Palmerston, Gladston został nadal Kanclerzem Skarbu, ale zrezygnował po kilku tygodniach. Powrócił na to stanowisko w 1859 r. i sprawował je do 1866 roku. W 1865 r. został dodatkowo przewodniczącym Izby Gmin. Po rezygnacji lorda Russella w 1867 r. Gladstone stanął na czele Partii Liberalnej, a po jej zwycięstwie w wyborach 1868 r. został premierem Wielkiej Brytanii; pozostał na tym stanowisku do 1874 roku. W latach 1873−1874 był dodatkowo Kanclerzem Skarbu. Po przegranych wyborach pozostawał w opozycji w latach 1874−1880, ale powrócił drugi raz na stanowisko premiera w latach 1880−1885. Był jeszcze premierem na krótko w 1886 r. oraz po raz czwarty w latach 1892−1894; były to jednak rządy mniejszościowe i Gladstone nie mógł wtedy prowadzić już tak otwartej liberalnej polityki gospodarczej.

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

(Rabushka, 1996, s. 45). Ważną zasadą, którą kierował się Gladstone, było to, że wzrost dochodów prywatnych powinien być szybszy niż wzrost dochodów państwa. To właśnie w okresie aktywności Williama Gladstone’a wprowadzano w życie zasadę państwa minimum (państwa jako stróża nocnego). Warto w tym kontekście zacytować opinie Rabushki (1996, s. 46), że „z dzisiejszej perspektywy wydaje się wprost nieprawdopodobne, że Gladstone i rząd brytyjski w sytuacji wzrostu wpływów podatkowych, nie ulegli pokusie wzrostu wydatków publicznych. Gdyby Gladstone po prostu utrzymał udział wydatków publicznych w dochodzie narodowym na tym samym poziomie, nie spotkałby się z żadnymi zarzutami. Wybrał jednak możliwość – w oparciu o redukcję wydatków – systematycznej redukcji podatków”. Na rysunkach 4 i 5 pokazano historię wydatków państwowych i długu publicznego USA od początku państwowości do czasów współczesnych. Porównując te wykresy z analogicznymi dotyczącymi historii Wielkiej Brytanii, widać, że przez cały XIX wiek zarówno wydatki jak i zadłużenie były znacznie mniejsze w USA niż w Wielkiej Brytanii. Poza okresem Wojny Domowej na początku lat 60. XIX wieku wydatki państwowe w USA były na naprawdę niskim poziomie około 2−3% PKB (tzn. ok. pięciokrotnie mniejsze niż wydatki Wielkiej Brytanii w tym samym okresie). Podobnie bardzo niskie było zadłużenie. W pierwszych dekadach młodej republiki udało się rządowi amerykańskiemu praktycznie zlikwidować dług (spadł on z ok. 40% PKB do zera). W okresie wojny domowej zadłużenie wzrosło do około 40%, po jej zakończeniu systematycznie malało, ale nie zostało całkowicie zlikwidowane. Pod koniec XIX wieku było równe około 9%. Podobnie jak w przypadku Wielkiej Brytanii w XX wieku rosły wydatki państwowe i zadłużenie USA.

procent PKB

Rysunek 4. Wydatki państwowe w USA w latach 1792−2011 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

1800 1820 1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 lata

Źródło: na podstawie http://www.usgovernmentdebt.us/spending_chart_1792_2011USb_13s1li011lcn_F0f.

Witold Kwaśnicki

procent PKB

Rysunek 5. Dług publiczny w USA w latach 1792–2011 120 100 80 60 40 20 0

1800 1820 1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 lata

Źródło: na podstawie: http://www.usgovernmentdebt.us/total_debt_chart

PKB per capita

Rysunek 6. Poziom dobrobytu (PKB na osobę, 1990 International Geary-Khamisdollars) w Wielkiej Brytanii i w USA w XIX wieku 5500 5000 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000

1820

1830

1840

Wielka Brytania

1850

1860 1870 lata USA

1880

1890

1900

1910

Źródło: dane http://www.ggdc.net/maddison/Historical_Statistics/horizontal-file_02–2010.xls

W roku 1820 PKB na osobę w Wielkiej Brytanii wynosił około 1700 dolarów, a w USA około 1260 dolarów (rys. 6). Zatem na początku XIX wieku dochód na osobę był w Wielkiej Brytanii o około 35% wyższy niż w USA. Natomiast pod

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

koniec XIX wieku Amerykanie dogonili Brytyjczyków pod względem dobrobytu i przez cały XX wiek ich dochód był większy niż Brytyjczyków. W roku 2008 PKB na osobę w Wielkiej Brytanii był równy 23 743 dolary, a w USA 31 178 dolarów, czyli po kolejnych 100 latach dobrobyt Amerykanów jest większy o około 30%. Można zadać pytanie: czy to dogonienie pod względem poziomu życia Brytyjczyków przez Amerykanów w XIX wieku i ich przegonienie w wieku XX nie było wynikiem znacznie mniejszego rozmiaru państwa (mniejszego fiskalizmu, mniejszych wydatków państwa w stosunku do PKB), mniejszego długu publicznego i znacznie większej wolności gospodarczej w USA? Wiele wskazuje, że odpowiedź na to pytanie powinna być pozytywna. Na rysunku 7 pokazano zmiany rocznych stóp wzrostu gospodarczego w USA i w Wielkiej Brytanii w ostatnich 200 latach. Warto zauważyć, że w przypadku zarówno Wielkiej Brytanii jak i USA fluktuacje gospodarcze były znacznie większe w XIX wieku niż w drugiej połowie XX wieku. Druga połowa XX wieku to intensywny rozwój państwa dobrobytu i rozrost fiskalizmu zarówno w Wielkiej Brytanii jaki i USA (rys. 1 i 4). Można skłaniać się ku tezie, że pozytywnym efektem rozwoju państwa dobrobytu jest zmniejszenie fluktuacji gospodarczych i zmniejszenie groźby głębokich recesji. Warto jednak zauważyć, że większym minimalnym stopom wzrostu gospodarczego w okresie recesji w drugiej połowie XX wieku (rys. 7) towarzyszą też mniejsze stopy w okresie przyspieszenia gospodarczego (w przypadku USA maksymalne stopy wzrostu gospodarczego po 1950 r. wynoszą około 5%, natomiast maksymalne stopy wzrostu gospodarczego w XIX wieku są ponad dwukrotnie większe). Efekt ten widoczny jest przy porównaniu średnich stóp wzrostu PKB w okresie 1820−1885 i 1950−2011 (poziome linie na rys. 7). Średnia stopa wzrostu PKB w USA w okresie 1820−1885 to 4,3%, natomiast w okresie 1950−2011 to 3,1%. Tak więc przynajmniej w przypadku Stanów Zjednoczonych rozrostowi państwa i wzrostowi fiskalizmu towarzyszy większe ‘bezpieczeństwo gospodarcze’, ale też znaczne spowolnienie wzrostu gospodarczego. Warto być świadomym tego, że zmniejszenie średniego tempa wzrostu gospodarczego o 1% skutkuje po 50 latach mniejszym dobrobytem społeczeństwa o około 40%. Ekonomiści nie odpowiedzą na pytanie, czy warto „zapłacić” taką cenę za większe „bezpieczeństwo gospodarcze” (rzadsze i płytsze okresy spowolnienia gospodarczego i rzadsze przeżywanie negatywnych skutków recesji; ale też rzadsze okresy „zadowolenia” z większego wzrostu gospodarczego). Podobnego efektu nie obserwujemy w przypadku Wielkiej Brytanii; średnia stopa wzrostu gospodarczego w okresie 1820−1885 wynosiła 2,2%, natomiast w okresie 1950−2011 była na porównywalnym poziomie 2,4% (rys. 7). Tak niska stopa wzrostu gospodarczego w XIX wieku może być spowodowana koniecznością redukcji i obsługi ogromnego długu publicznego (będącego efektem polityki rządu brytyjskiego w XVIII wieku – rys. 2), a w drugiej połowie XX wieku znacznie większym niż w USA rozrostem państwa i fiskalizmu. Wydatki publiczne po 1950 r. w Wielkiej Brytanii były prawie dwukrotnie większe niż w przypadku USA (rys. 1 i 4).

100

Witold Kwaśnicki

Warto zadać pytanie, czy obserwowany w ostatnich latach wzrost długu USA nie będzie skutkował wyraźnym długookresowym spowolnieniem rozwoju gospodarczego w najbliższych dekadach (tak jak to było w przypadku Wielkiej Brytanii po 1820 roku)? Rysunek 7. Stopy wzrostu PKB w Wielkiej Brytanii i w USA w latach 1800–2011 0,20

stopa wzrostu PKB

0,15 0,10 0,05 0 –0,05 –0,10 –0,15 1800 1820 1840 1860 1880 1900 1920 1940 1960 1980 2000 lata roczne stopy wzrostu WB roczne stopy wzrostu USA średnia stopa wzrostu WB 1820–1885, 1950–2011 średnia stopa wzrostu USA 1820–1885, 1950–2011 Źródło: opracowanie własne.

RZĄD I ROZWÓJ GOSPODARCZY Jednym z ważnych, ale też kłopotliwych pytań stawianych w ostatnich latach jest to, jak duży powinien być rząd, aby rozwój gospodarczy i społeczny następował harmonijnie i względnie szybko? Przekonanie o tym, że rząd może sprzyjać efektywności gospodarowania poprzez zwiększanie swoich wydatków, przyczyniało się do jego stałego wzrostu, szczególnie od lat trzydziestych XX wieku. Pierwszym ważnym ekonomistą, który sprzyjał temu poglądowi i przyczynił się w chyba najistotniejszy sposób do jego akceptacji w XX wieku był John Maynard Keynes, który najpierw w 1926 roku przewidywał ‘koniec leseferyzmu’, a dziesięć lat później publikując swoją Ogólną teorię zatrudnienia, procentu i pieniądza stworzył podstawy teoretyczne interwencjonizmu

101

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

gospodarczego państwa8. Od strony praktycznej przełomem było zainicjowanie w 1933 roku przez prezydenta USA Franklina Delano Roosevelta programu „Nowego ładu” (New Deal), ale warto też wspomnieć o ‘wkładzie’ Benito Mussoliniego, który w artykule zamieszczonym w 1932 roku w L’Encyclopedie Italienne wyraził pogląd, że wiek XX będzie „wiekiem państwa” (co faktycznie okazało się profetyczne). Bez wątpienia wskazać można na pozytywne działania rządu sprzyjające gospodarce (zapewnienie bezpieczeństwa, tworzenie ram prawnych do rozstrzygania sporów, tworzenie podstawowej infrastruktury). Ale jest wiele czynników (zbyt duże podatki, zbyt dużo regulacji prawnych, wzrost wydatków, sprzyjanie pewnym grupom interesu i in.) mających wyraźny negatywny wpływ na gospodarkę. Doświadczenia ostatnich dziesięcioleci pokazują, że te negatywne efekty funkcjonowania rządu znacznie przewyższają te pozytywne. Rysunek 8. Udział wydatków państwa w stosunku do PKB (wybrane kraje) oraz średni udział wydatków państwa w 16 najbardziej uprzemysłowionych krajach świata

Wydatki państwa jako % PKB

Szwecja

Wartość średnia

40 30 20

Wielka Brytania

Japonia

10 USA

0 1870

1900

1920

1940

1960

1980

Żródło: „The Economist”.

Wielu badaczy zajmowało się określeniem „optymalnego” rozmiaru rządu, tak by sprzyjał rozwojowi gospodarczemu, a nie hamował go (Peden, 1991; Sculy, 1994; Gallaway, Vedder, 1995; Armey, 1995; Vedder, Gallaway, 1998; Gwartney 8 J.M. Keynes (1926), The End of Laissez-Faire, Hogarth Press, London; J.M. Keynes (1936), The General Theory of Employment, Interest and Money, Macmillan Cambridge University Press for Royal Economic Society.

102

Witold Kwaśnicki

et al., 1998, 1998a; Kahn, 2011; Smith, 2006; Tanzi, 2006; Tanzi, Schuknecht, 1995, 2000). Użyteczną miarą rozmiaru rządu jest udział wydatków państwa w stosunku do wielkości dochodu narodowego. Na rysunku 8 przedstawiono, jak te wydatki zmieniały się w ostatnich 140 latach w kilku wybranych krajach oraz średnie wydatki w 16 najbardziej uprzemysłowionych krajach świata. Podobne dane są przedstawione w tabeli 1. Jeżeli na początku wieku wydatki państwa z reguły nie przekraczały dziesięciu procent PKB to od I wojny światowej stale rosły, by osiągnąć w niektórych krajach “państwa dobrobytu” wielkość 50−60% w latach 80. ubiegłego wieku. Obecnie w państwach uprzemysłowionych wydatki państwa kształtują się na poziomie ok. 45% PKB. Tabela 1. Wzrost wydatków sektora instytucji rządowych w latach 1870–2002 (w % PKB) Ok. 1870

1913

1920

1937

1960

1980

1990

1996

2002

Australia

18,3

16,5

19,3

14,8

21,2

34,1

34,9

35,9

35,6

Austria

10,5

17,0

14,7

20,6

35,7

48,1

38,6

51,6

51,3

16,7

25,0

28,6

38,8

46,0

44,7

41,4

Kraj/rok

Kanada Francja

12,6

17,0

27,6

29,0

34,6

46,1

49,8

55,0

53,6

Niemcy

10,0

14,8

25,0

34,1

32,4

47,9

45,1

49,1

48,5

Włochy

13,7

17,1

30,1

31,1

30,1

42,1

53,4

52,7

48,0

18,8

25,5

28,0

48,9

41,2

42,0

33,5

14,8

25,4

17,5

32,0

31,3

35,9

39,8

24,6

25,3

26,9

38,1

41,3

34,7

41,6

Irlandia Japonia

8,8

8,3

Nowa Zelandia Norwegia

5,9

9,3

16,0

11,8

29,9

43,8

54,9

49,2

47,5

Szwecja

5,7

10,4

10,9

16,5

31,0

60,1

59,1

64,2

58,3

16,5

14,0

17,0

24,1

17,2

32,8

33,5

39,4

34,3

Wielka Brytania

9,4

12,7

26,2

30,0

32,2

43,0

39,9

43,0

41,1

Stany Zjednoczone

7,3

7,5

12,1

19,7

27,0

31,4

32,8

32,4

34,1

10,8

13,1

19,6

23,8

28,0

41,9

43,0

45,0

43,5

Szwajcaria

Średnio

Źródło: Tanzi (2006).

Stosując różne podejścia do oceny optymalnego rozmiaru rządu, wspomniani badacze dochodzili do podobnych wniosków: aby rząd sprzyjał rozwojowi gospodarczemu, jego działalność powinna być znacznie zmniejszona w stosunku do obecnej. Jednakże nie ma zgody co do tego, do jakich rozmiarów rząd powinien być zredukowany. Opinie o tym, jaki jest ‘optymalny’ rozmiar rządu

103

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

(w sensie osiągnięcia najlepszych wyników gospodarczych danego społeczeństwa), są bardzo zróżnicowane. Pomijając, uważany niekiedy za skrajny, pogląd anarchokapitalistów (skrajnych libertarian), że z punktu widzenia rozwoju gospodarczego rząd powinien być zlikwidowany, niektórzy badacze uważają, że optymalny rozmiar rządu to taki, którego wydatki wynoszą około 15% PKB, ale są i tacy, którzy uważają, że ten optymalny rząd może zabierać społeczeństwu i wydawać nawet 35% PKP. Na przykład James Gwartney i współpracownicy uznają, że pożądany („optymalny”) rozmiar rządu to około 15% PKB, Dimitar Chobanov i Adriana Mladenova uważają, że jest to 25% PKB, a Richard K. Vedder i Lowell E. Gallaway podają dosyć dokładnie, że jest to 29%; Vito Tanzi w swoich publikacjach podaje, że wydatki rządu nie powinny przekraczać 30% PKB, a David B. Smith pisze, że „optymalny” rozmiar rządu nie powinien przekraczać 30−35% PKB.

16,9

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

13,8

13,4

12,7

13,3

10,9

10,8

92 19 ja ec w

lia

91 st ra Au

92 19 B W

Ka n

60 19

Ka n

19 US A

9,1

Wydatki rządu na cele podstawowe

Rysunek 9. Wydatki rządu na cele podstawowe

Źródło: na podstawie Gwarteny et al. (1998a).

Wielkości rozmiaru rządu podawane przez większość badaczy są co najmniej o kilka procent większe od wielkości wydatków rządu uznawanych za konieczne, tzn. wydatków na ochronę osób i ich własności przed kradzieżą oraz na ”zapewnienie pewnych ograniczonych dóbr, których z różnych powodów rynek nie jest w stanie zapewnić (np. edukacja, transport i komunikacja)”. Jak oceniają Gwarteny et al. (1998a), wydatki na te podstawowe cele społeczne odniesione do produktu krajowego brutto wynosiły w: USA – 16,9% (1960), 13,8% (1992), Kanadzie – 12,7% (1960), 10,9% (1995), Wielkiej Brytanii – 13,4% (1992), Niemczech 9,1% (1991), Australii 10,8% (1989), Szwecji 13,3% (1992) (rys. 9).

104

Witold Kwaśnicki

Średni wzrost PKB w %

Rysunek 10. Wydatki rządowe a średnie stopy wzrostu w 23 krajach OECD 6,6

7 6

4,7

3,8

2,8

1,6

2 1 0

<25

25–30

30–40

40–50

>60

Rozmiar rządu (wydatki w % PKB) Źródło: na podstawie Gwarteny et al. (1998a).

Rysunek 11. Szybkość rozwoju gospodarczego a rozmiar rządu c = 7,14 – 0,10G (8,10)

Stopa wzrostu PKB c (%)

R2 = 0,42

0 10

20 30 40 50 Wydatki rządu jako procent PKB (G)

Źródło: Gwarteny et al. (1998a).

W połowie lat 90. w krajach OECD wydatki te wahały się między 9% a 14%. Optymistyczne jest to, że coraz częściej wyrażany jest pogląd, że wydatki rządu ponad potrzeby przyczyniają się do zmniejszenia produktywności (wiele rzeczy rynek jest w stanie zrobić lepiej), zniechęcają do przedsiębiorczości (hamuje inicjatywę i chęć poszukiwania nowych rozwiązań), poprzez redystrybucję zmuszają ludzi do poszukiwania pomocy od państwa, a nie poszukiwania dodatkowego sposobu zarobienia itp. Można się zgodzić, że wydatki państwa na

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

105

jego podstawowe funkcje sprzyjają wzrostowi, to jednak każde wydatki powyżej tego, co potrzebne, hamują rozwój. Prawdziwości tego stwierdzenia można poszukiwać, porównując szybkość rozwoju w różnych krajach z wielkościami wydatków w tychże państwach. Gwartney et al. (1998a) zbadali tę zależność na podstawie danych dotyczących rozwoju w 23 krajach OECD w latach 1960−1996. Podsumowanie tych wyników przedstawiono na rysunkach 10 i 11. W krajach o stosunkowo niskich wydatkach (poniżej 25% PKB) średnia stopa wzrostu gospodarczego w okresie 1960−1996 wynosiła 6,6%. Jak widać na rysunku 10, maleje ona wyraźnie wraz ze wzrostem tych wydatków. Dla krajów o największych wydatkach (powyżej 60%) wzrost ten był równy tylko 1,6%, czyli pięć razy wolniejszy niż w pierwszej grupie krajów. Na rysunku 11 przedstawiono ciekawą zależność pomiędzy stopą wzrostu PKB a rozmiarami rządu obliczoną na podstawie 92 obserwacji we wspomnianych 23 krajach OECD. Na osi odciętych (x) przedstawiono rozmiar rządu na początku każdej dekady (tzn. lat 60., 70., 80. i 90.), natomiast na osi rzędnych (y) średnią stopę wzrostu w tej dekadzie. Przybliżenie tych danych linią prostą daje estymowane równanie:

c = 7,14 – 0,1G, gdzie: c – stopa wzrostu PKB w danej dekadzie, G – wydatki rządu odniesione do PKB. Jak wynika z tego równania, każde zwiększenie wydatków o 10% oznacza spowolnienie wzrostu gospodarczego o 1%. Przy wydatkach około 20% można się spodziewać wzrostu PKB na poziomie 5%, ale przy wydatkach około 45% wzrost będzie już o połowę mniejszy (ok. 2,5%), a przy 60% już prawie pięciokrotnie wolniejszy (niewiele powyżej 1%). Z obserwacji wynika, że wszystkie analizowane kraje wydają znacznie więcej niż wskazują na to konieczne wydatki, a nawet znacznie więcej niż wskazują wyniki o optymalnym rozmiarze rządu – jedynie 6 obserwacji z 92 to wydatki poniżej 20%. Analizowane kraje OECD są krajami o podobnej strukturze politycznej, porównywalnych dochodach, na podobnym poziomie rozwoju. Wpływy takich czynników jak: kultura, zasoby naturalne, motywacja do pracy, są też podobne, zatem można sądzić, że różnice w szybkości rozwoju w dużym stopniu spowodowane są różnicami w rozmiarach rządu. Jeśli mielibyśmy podać przepis na przyspieszenie rozwoju w następnych dekadach, to naturalne byłoby postulowanie zmniejszenia wydatków rządowych co najmniej dwukrotnie. Oczywiście proces ten nie może być natychmiastowy, ale realne wydaje się zmniejszenie tych wydatków do poziomu 20% w następnych 15−20 latach. Japonia jest dobrym przykładem, jak niskie wydatki stymulują rozwój, a wysokie go hamują. W latach 60. rząd japoński można było nazwać z powodzeniem „rządem małym” (wydatki ok. 17,5%), wzrost gospodarczy w dekadzie lat 60. wynosił 10,6%. W roku 1996 już tak o rządzie japońskim nie można było powie-

106

Witold Kwaśnicki

dzieć, wydatki wzrosły do 36,9% PKB. Procesowi wzrostu rozmiarów rządu towarzyszył stały spadek szybkości rozwoju do 5,4% w 1970 r., 4,8% w 1980 r. i 2,2% w 1990 roku. Rząd sprzyja rozwojowi gospodarczemu, kiedy chroni prawa indywidualne i dostarcza dóbr, które nie mogą być zaspokojone przez rynek. Jak pisał 200 lat temu Thomas Jefferson: „Mądry i ograniczony rząd, rząd który powinien chronić ludzi przed wzajemnym krzywdzeniem się, który powinien w każdym innym przypadku pozostawić swobodę kształtowania ich własnej drogi rozwoju i robienia interesów i który nie powinien odbierać od ust chleba, którego zapracowali. To jest istota dobrego rządu”. W duchu Adama Smitha często wskazuje się na dwa podstawowe zakresy działań rządu, dzięki którym może on sprzyjać wzrostowi współpracy społecznej i wzrostowi dobrobytu gospodarczego; mianowicie rząd powinien: 11

zapewnić ludziom ochronę ich życia, wolności i własności (jeśli były one uzyskane bez stosowania przemocy, oszustwa lub kradzieży);

dostarczać obywatelom dóbr, których nie można dostarczyć w odpowiedniej ilości i jakości przez mechanizmy rynkowe (należy jednak wyraźnie powiedzieć, że liczba takich dóbr jest naprawdę niewielka).

Laureat Nagrody Nobla z ekonomii w 1986 roku James Buchanan określa je jako ochronne i produkcyjne funkcje rządu. Do pierwszego zakresu działań rządu należy utrzymywanie szkieletu bezpieczeństwa i porządku, w tym walka z kradzieżami, oszustwem i użyciem przemocy. Rząd w tym względzie uznawany jest za monopolistę, mającego prawne prerogatywy użycia siły po to, by chronić obywateli przed innymi obywatelami jak i zagrożeniem ze strony osób z zagranicy. Natomiast w ramach drugiego zakresu działań rządu, powinien on dostarczać tzw. dobra publiczne, tzn. dobra, których spożycie jest dostępne każdemu obywatelowi w jednakowym stopniu i zaspokojenie jednego z nich automatycznie czyni je dostępnymi dla innych obywateli, ponadto spożycie przez jednego obywatela jakiegoś dobra publicznego odbywa bez uszczerbku dla spożycia dóbr przez innych. Cechą charakterystyczną dóbr publicznych jest też to, że trudne jest ustanowienie indywidualnej opłaty za korzystanie z takiego dobra przez każdego konsumenta. Doświadczenia ostatnich dekad pokazują, że liczba dóbr uznawanych za publiczne systematycznie maleje. Wiele dóbr uznawanych za publiczne jeszcze 30−40 lat temu zostało uznanych przez polityków za dobra, które obecnie z powodzeniem może dostarczyć rynek. Często mylnie uważa się, że rząd (szczególnie jeśli wybrany jest w demokratycznych wyborach) ma prawo stosować przymus. Uznaje się, że rząd przez odpowiednie interwencje rozwiąże wszystkie problemy nękające społeczeństwo, np. zlikwiduje biedę, zapewni ochronę zdrowia, zapewni edukację na wysokim poziomie, złagodzi wysokie koszty mieszkań, zlikwiduje bezrobocie, zlikwiduje alkoholizm i inne choroby społeczne itp. Rząd nie jest instytucją, która zawsze działa w „interesie publicznym” (cokolwiek by ten termin miał znaczyć). Nie jest też

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

107

instytucją korygującą to czego rynek w pełni nie jest w stanie dostarczyć obywatelom. Często usprawiedliwia się aktywność rządu w niektórych sferach ułomnościami rynku. Jak twierdzą przeciwnicy liberalizacji gospodarki, podstawową ułomnością rynku są tzw. efekty zewnętrzne, np. zbyt duża monopolizacja rynku występująca w sytuacji wolnej gry rynkowej. ’Naprawiając’ ułomności rynku, państwo stara się zapewniać społeczeństwu tzw. dobra publiczne, które, jak się twierdzi, w sytuacji rynkowej byłyby dostarczane społeczeństwu w zbyt znikomej ilości, albo nie dostarczane w ogóle. Tak może być w bardzo niewielu przypadkach, w wielu innych (jak np. ochrona środowiska naturalnego, ochrona zdrowia, edukacja) już tak nie musi być. Coraz częściej słyszy się opinię, że rząd mimo obietnic nie zapewnił odpowiedniego stanu środowiska naturalnego człowieka. Podaje się wiele konkretnych przykładów, kiedy ten stan środowiska naturalnego jest znacznie lepiej chroniony w sytuacji wolnego rynku i dominacji własności prywatnej. Podobnie coraz częściej usłyszeć można krytyczne opinie o stanie edukacji i ochrony zdrowia obywateli, które to dziedziny w XX wieku stały się dominującym polem działania rządu. Podkreślając ułomności rynku (które są czymś naturalnym) zapomina się o tym, że i rząd nie jest ideałem. Co ważniejsze, doświadczenie uczy, że najczęściej ułomności rządu są znacznie większe i kosztowniejsze niż wytykane ułomności rynku. Rząd jest pewnym sposobem organizacji aktywności społeczeństwa, dzięki której osoby (obywatele) mogą dokonywać wspólnych wyborów i podejmować się wspólnych działań. Nie ma całkowicie pewności, że polityka uznawana za dobrą przez większość faktycznie sprzyja rozwojowi gospodarczemu. Wręcz przeciwnie, nie ma żadnych powodów, aby sądzić, że wybrany większością głosów obywateli rząd będzie stosował politykę stymulującą rozwój gospodarczy. Warto zwrócić uwagę na zasadnicze różnice pomiędzy demokracją a rynkiem. Kiedy demokratycznie wybrany rząd nakłada podatki na obywateli po to, by sfinansować pewne działania rządu, to mamy do czynienia z ewidentnym przymusem (demokratyczna mniejszość jest przymuszana do płacenia podatków, choć najczęściej sama niewiele potem korzysta z pomocy państwa). Prawo nakładania podatków jest równoznaczne z zabieraniem każdemu pojedynczemu obywatelowi części jego własności (np. części dochodu) bez pytanie się o jego zgodę. Z drugiej strony, nie ma takiego przymusu w przypadku rynku. Prywatna firma może zażyczyć sobie wysokiej zapłaty za swój towar czy usługę, ale nie może zmusić konsumenta do kupna towaru lub usługi. Wręcz przeciwnie firma taka musi zapewnić klientowi to, czego oczekuje on od niej, po to by skorzystał on z jej usług lub kupił jej produkt. W przypadku usługi rządowej albo usługi czy towaru dostarczanego przez firmę finansowaną lub subsydiowaną przez rząd nie mamy żadnej gwarancji, że dostajemy usługę lub towar wart więcej niż koszt, jaki ponieśliśmy (cena, jaką zapłaciliśmy). Demokracja jest większościowym systemem politycznym, podczas gdy rynek jest systemem reprezentacji proporcjonalnej. Weźmy tak podstawową usługę,

108

Witold Kwaśnicki

jaką jest edukacja młodego pokolenia. W systemie państwowym wszystkie szkoły muszą zapewniać ten sam (światopoglądowo neutralny) program. Podczas gdy na rynku rodzice o takich a nie innych poglądach religijnych wybierają taką a nie inną szkolę, w ten sposób nawet mała grupka obywateli jest w stanie znaleźć zadowalające rozwiązanie swoich problemów. Działalność rządu kosztuje i to kosztuje bardzo dużo. Trzy rodzaje kosztów związanych z działalnością rządu wydają się najistotniejsze: 11

straty wynikające z tego, że zasoby, które potrzebne byłyby do wyprodukowania czegoś pożądanego przez społeczeństwo, zostały przeznaczone do produkcji dóbr, których zaspokojenie wymuszone zostało przez rząd (jest to zatem koszt alternatywny działań rządu). Najczęściej bardzo trudno jest oszacować tę utraconą produkcję, ale zwykle jest to istotna strata, choć niewidoczna. O tego typu stratach pisał już w XIX wieku Frederic Bastiat w cyklu esejów zatytułowanych „Co jest widoczne i co jest niewidoczne”. Koszt ten ma swe źródło zarówno w wydatkach rządowych, wzroście deficytu, jak i w nadmiernej kreacji pieniądza przez rząd. Wiele szacunków tych strat wskazuje, że mogą one sięgać 30 do 50% ogólnych wydatków. Oceny te oparte są na analizie konkretnych wydatków na podobne cele w sektorze prywatnym i państwowym – z obserwacji tych wynika, że złotówka wydana w sektorze państwowym przynosi takie same efekty jak wydanie 50 do 70 groszy w sektorze prywatnym;

koszt funkcjonowania administracji (jak się ocenia, straty rządu w tej materii sięgają 10−20% budżetu państwa);

nadmierne obciążenia związane ze zniekształceniem ceny przez pobierane podatki i pożyczki rządowe. Wiele przedsięwzięć okazuje się niezyskowne w sytuacji, kiedy uwzględni się w rachunku ekonomicznym koszty oddawanych państwu podatków. W innych przypadkach podatki wymuszają na ludziach korzystanie z wolnego czasu lub działania w sferze pozarynkowej, co w naturalny sposób obniża wielkość produktu narodowego. Dodatkowo doliczyć należy wszelkie koszty związane z „kombinowaniem jak uniknąć płacenia podatków”.

Na koniec tych rozważań wróćmy do porównania rozwoju Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych w wiekach XIX i XX. Na rysunkach 12 i 13 przedstawiono korelacje pomiędzy rozmiarem sektora publicznego i szybkością rozwoju gospodarczego w obu krajach w dwóch reprezentatywnych podokresach obu stuleci. Od razu uderza niemalże pełna „separowalność” danych odnoszących się do obu okresów. Wynika to z tego, że w obu państwach rząd dziewiętnastowieczny był rządem małym (w praktyce realizującym ideę ”państwa jako stróża nocnego”), natomiast w wieku XX rząd jest rządem wielkim, omnipotentnym. W zależności szybkości wzrostu gospodarczego od wielkości rządu nie ma determinizmu (bo też na szybkość wzrostu PKB mają duży wpływ inne czynniki) i rozrzut danych jest bardzo duży. Istnieją jednak pewne wyraźne korelacje. Im większe wydatki publiczne, tym wolniejszy wzrost gospodarczy, ale w przypadku rozwoju Wielkiej

109

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

Rysunek 12. Stopa wzrostu gospodarczego a poziom wydatków publicznych w Wielkiej Brytanii w dwóch okresach 1820−1885 i 1950−2011 0,1

stopa wzrostu PKB

0,08 0,06 0,04 0,02 0 –0,02 –0,04 –0,06

wydatki publiczne w stosunku do PKB (%) lata 1820–1885 lata 1950–2011

lata 1820–1885 lata 1950–2011

Źródło: opracowanie własne.

Rysunek 13. Stopa wzrostu gospodarczego a poziom wydatków publicznych w USA w dwóch okresach 1820−1885 i 1950−2011 0,14 0,12 stopa wzrostu PKB

0,1 0,08 0,06 0,04 0,02 0 –0,02 –0,04 –0,06

10 15 20 wydatki publiczne w stosunku do PKB (%)

lata 1820–1885 lata 1950–2011 Źródło: opracowanie własne.

lata 1820–1885 lata 1950–2011

110

Witold Kwaśnicki

Brytanii w okresie 1820−1885 zależność ta jest odwrotna: im większe wydatki, tym szybszy wzrost gospodarczy. Warto jednak podkreślić, że średnio wydatki rządu Wielkiej Brytanii w tym okresie oscylowały wokół 11%, czyli były bardzo małe, i znacznie poniżej tego co obecnie uznajemy za wydatki konieczne. Podobna sytuacja jest w przypadku dziewiętnastowiecznego rządu Stanów Zjednoczonych. W tym okresie wpływ wydatków rządowych na rozwój gospodarczy możemy uznać za neutralny. Warto w tym kontekście kolejny raz podkreślić, że rząd amerykański był rządem małym (wedle obecnych standardów możemy go uznać za mikro-rząd) – średnie wydatki rządowe w tym okresie to około 4% PKB. Doświadczenia dwudziestowieczne obu krajów pokazują wyraźnie negatywny wpływ rozmiaru rządu na szybkość wzrostu gospodarczego, ale też rozmiary rządu w drugiej połowie XX wieku są kilkakrotnie większe niż rozmiary rządu w XIX wieku. Korelacja liniowa dokonana dla tego okresu pokazuje, że ze wzrostem wydatków publicznych o 10% długookresowa stopa wzrostu gospodarczego maleje w przypadku Wielkiej Brytanii o 1,4%, a przypadku Stanów Zjednoczonych aż o 5,9%. To wartości znacznie większe niż te podawane przez Jamesa Gwartneya i jego współpracowników na podstawie analizy rozwoju 23 krajów OECD w latach 1960−1996.

ZAKOŃCZENIE Paul Leroy-Beaulieu w opublikowanym w końcu XIX wieku traktacie o finansach stwierdził, że wpływy z podatków rzędu 5−6% PKB można uznać za „umiarkowane”, 8−10% za „normalne”, natomiast przychody przekraczające 12% PKB byłyby „niebotyczne” i zaszkodziłyby perspektywom wzrostu danego kraju9. Może warto, aby politycy dyskutujący w ostatnich latach tak wiele nad potrzebą reform wzięli to przesłanie Leroy-Beaulieu pod uwagę? Pisaliśmy o optymalnym rozmiarze rządu. Warto o tym dyskutować choćby po to, by uświadomić czytelnikom, że współczesne rządy są zbyt duże i że powinny być sukcesywnie zmniejszane do możliwie małych rozmiarów. Mówienie o optymalności i próbie określenia „optymalnego rozmiaru rządu” jest w zasadzie bezzasadne. Z pewnością nie będzie powszechnej zgody, jak wielki powinien być ten „optymalny rząd” – jak widzieliśmy, opinie co do wielkości „optymalnych” wydatków publicznych były bardzo zróżnicowane, od 15% do 35% PKB. Tak rozumiana „optymalność” będzie z pewnością różna w różnych warunkach i dlatego lepiej zastosować podejście ewolucyjne, pozwalające w sposób adaptacyjny dojść do „optymalnej wielkości rządu”. Ważne, by stale mieć na uwadze potrzebę ogra9 Paul Leroy-Beaulieu (1888):

Traité de la science des finances. Des revenus publics, Guillaumin, Paris, s. 127−128. Podaję za Tanzi (2004). Pierwsze wydanie tej książki ukazało się w 1877 roku. (Publikacja dostępna pod adresem: http://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k49683/f35.image. r=Paul+Leroy-Beaulieu.langEN). Nawiasem mówiąc, w swoich publikacjach Vito Tanzi czyni błąd podając tytuł tej publikacji jako Traitéde la science des finance (np. V. Tanzi, 2005; dostępne pod: http://www.cato.org/pubs/journal/cj25n3/cj25n3–16.pdf).

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

111

niczania rządu i kontrolowanie, czy czasem zmniejszenie rządu nie wyjdzie społeczeństwu na korzyść10. Kiedy to w 1986 r. James M. Buchanan odbierał nagrodę im. Alfreda Nobla z ekonomii za sformułowanie teorii o podejmowaniu decyzji ekonomicznych i politycznych powiedział: „Musimy rządy strząsnąć z naszych pleców, podciąć skrzydła biurokracji, deregulować, prywatyzować, obciąć wydatki federalne, rozbijać scentralizowaną władzę polityczną, obniżać podatki, wprowadzać dyscyplinę finansową”. Kraje rozwinięte gospodarczo przeżywają obecnie trudny okres. Po okresie rozbudowy państwa opiekuńczego w XX wieku wydaje się, że osiągnięto kres dalszej jego ekspansji. Finanse państw są często w opłakanym stanie. Te największe gospodarki krajów OECD przeżywają ogromny kryzys finansów publicznych (wysokie zadłużenie, duży deficyt budżetowy, ogromne wydatki socjalne, spowolnienie gospodarcze itp.). Intensywnie poszukuje się sposobów na wyjście z tego impasu. Nie bez przyczyny wiele miejsca poświęciliśmy analizie sytuacji fiskalnej i gospodarczej Wielkiej Brytanii w XIX wieku. Może przywódcy polityczni USA, Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii i wielu, wielu innych krajów powinni się zainteresować tym, jak poradzili sobie Brytyjczycy z podobnymi problemami w XIX wieku. Może warto, by poszli za radami Williama Gladstone’a i w podobny sposób spróbowali naprawić tę chorą sytuację, do której sami doprowadzili? Ludwig von Mises (2012) w wydanej niedawno po polsku Teorii pieniądza i kredytu (opublikowanej po niemiecku w 1913 roku) w nadal aktualnym podsumowaniu napisał: „Gdy po wojnach napoleońskich Wielka Brytania musiała zmierzyć się z problemem reformy walutowej, wybrała powrót do przedwojennego złotego parytetu funta i nie zastanowiła się nad problemem stabilizacji kursu wymiany między papierowym funtem a złotem, jaki powstał na rynku pod wpływem inflacji. Wolała deflację niż stabilizację i przyjęcie nowego parytetu odpowiadającego obecnej sytuacji na rynku. Z deflacji tej wynikły katastrofalne trudności; podburzały one społeczeństwo i spowodowały powstanie ruchu inflacjonistycznego, a także agitacji antykapitalistycznej, z której inspirację czerpali później Engels i Marks.(…). Niezadowalający stan spraw pieniężnych stanowi wynik ideologii społecznej, którą wyznają nam współcześni, i polityki gospodarczej, jaką ta ideologia rodzi. Ludzie narzekają na inflację, lecz entuzjastycznie popierają politykę, która nie mogłaby funkcjonować bez inflacji. Podczas gdy utyskują na nieuchronne konsekwencje inflacji, uparcie sprzeciwiają się wszelkim próbom zaprzestania lub ograniczenia wydatków deficytowych. Zalecana reforma systemu walutowego i powrót do zdrowego pieniądza zakładają radykalną zmianę filozofii ekonomicznej. Nie może być mowy o standardzie złota, dopóki marnotrawstwo, ubytek kapitału i korupcja są podstawowymi cechami charakterystycznymi prowadzenia spraw publicznych. 10

Podobną opinię wyraził James A. Kahn (2011).

112

Witold Kwaśnicki

Cynicy odrzucają przywrócenie standardu złota jako utopijne. Mamy jednakże wybór tylko między dwoma utopiami: „z jednej strony utopią gospodarki rynkowej, nie sparaliżowanej przez sabotaż państwa, a z drugiej utopią całościowego, totalitarystycznego planowania. Wybór pierwszej z alternatyw implikuje standard złota” (Mises, 2012, s. 395−396). Powszechnie mówi się o nieefektywności rządu, że należy poprawić tę efektywność przez lepszą organizację, redukcję zatrudnienia i ograniczenie biurokracji. To z pewnością jest prawda, ale nie uzyska się poprawy efektywności rządzenia bez radykalnego ograniczenia wydatków publicznych i likwidacji deficytów budżetowych. Pierwotne powinno być właśnie drastyczne ograniczenie tych wydatków, a konsekwencją będzie poprawa efektywności rządzenia i ograniczenie marnotrawstwa. Powszechne jest snucie analogi pomiędzy obecnym kryzysem a Wielką Depresją zainicjowaną spadkiem notowań giełdowych w 1929 roku. Niewiele mówi się natomiast o innym kryzysie z lat dwudziestych, mianowicie kryzysie w latach 1920−1921. Recesja w roku 1920 była nawet większa niż ta w 1929 r., ale już w 1922 r. produkcja wyraźnie wzrosła. Co było przyczyną tak szybkiego odnowienia gospodarczego? Wybrany w 1920 r. nowy prezydent USA Warren Harding w ciągu zaledwie jednego roku budżetowego (1920−1921) obniżył poziom wydatków federalnych z 18,5 mld dolarów do 6,4 mld dolarów, czyli o 65%. Podobna polityka cięcia budżetu kontynuowana była przez kolejne dwa lata, obniżając wydatki budżetowe do 3,3 mld dolarów w 1922 roku. Towarzyszyła temu działaniu polityka Fed zmniejszająca radykalnie bazę monetarną (z czym naturalnie szła w parze deflacja). Przedsiębiorcy uwierzyli w skuteczność i konsekwencje tego typu działań i już w 1922 r. wielkość produkcji wyraźnie wzrosła. Gospodarka amerykańska wyszła z kryzysu 1920−1921 bardzo szybko, a z kryzysu w 1929 r. wychodziła przez następne 10 lat. Dlatego też często kryzys 1920−1921 nazywany jest „kryzysem, o którym nie słyszeliście” albo „zapomnianym kryzysem”. Można zatem z pełnym przekonaniem powiedzieć, że różnica pomiędzy obu kryzysami polega na tym, że wyjście z depresji 1920−1921 dokonało się głównie dzięki spontanicznym siłom rynkowych, a wyjście z depresji 1929 dokonywało się przy dużej interwencji państwa i trwało całą dekadę. Wiele wskazuje na to, ze w obecnym kryzysie powtarzane są błędy czynione po Wielkim Kryzysie 1929 roku. Jako niemalże rewolucyjne są obecnie przedstawiane propozycje ograniczające deficyt finansów publicznych do 1% PKB (lub 0,5% PKB) oraz konieczność sukcesywnego zmniejszania limitu długu publicznego, tak by w perspektywie kilkunastu lat był on na poziomie 60% PKB (co nie oznacza, że nominalna wartość tego długu będzie malała) – tak jest np. w sławnym Traktacie fiskalnym Unii Europejskiej11. 11 Politycy, jak zwykle, zostawiają sobie jednak furtkę i w Traktacie fiskalnym zapisali możliwość zawieszenia postulowanych reguł ze względu na „wyjątkowe okoliczności” (np. wyjątkowe wydarzenia będące poza kontrolą rządów). Można sobie tylko wyobrazić, jak często takie wyjątkowe okoliczności będą „zachodziły” i jak często będą one zaakceptowane przez ‘kolegów polityków z Brukseli’.

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

113

Tymczasem reguła powinna być prosta (i wprowadzana w życie na zasadzie „nie ma zmiłuj się”) – redukcja wydatków (nie deficytów) o kilkadziesiąt procent (tak jak to zrobił prezydent Warren Harding w USA), osiągnięcie wydatków publicznych na poziomie co najwyżej kilkunastu procent PKB i zadłużenia na poziomie nie większym niż 20% (a najlepiej całkowita likwidacja zadłużenia). To jest obecnie możliwe. Przykładem niech będzie Szwecja, która jeszcze na początku lat 90. miała zadłużenie zbliżające się do 70% PKB, a obecnie jest ono już poniżej 40% (rząd Szwecji wprowadził rygorystyczną dyscyplinę budżetową, zredukował wydatki publiczne i przeznaczył wpływy z prywatyzacji na redukcję zadłużenia).

Bibliografia Armey R. (1995), The Freedom Revolution, Regenry Publishing Co, Washington, D.C. Chobanov D., Mladenova A. (2009), What Is the Optimum Size of Government? Institute for Market Economics, “Working Paper”. Gallaway L., Vedder R. (1995), The Impact of the Welfare State on the American Economy, published by “Joint Economic Committee Report”, December. Gwartney J., Lawson R., Holcombe R. (1998), The Size and Functions of Government and Economic Growth, “Joint Economic Committee Report” (http://www.house. gov/jec). Gwartney J., Holcombe R., Lawson R. (1998a), The Scope of Government and the Wealth of Nations, “Cato Journal”, Vol. 18, No. 2. Honbing S. (2010), Wojna o pieniądz. Prawdziwe źródła kryzysów finansowych, Wektory, Wrocław. Kahn J.A. (2011), Can We Determine the Optimal Size of Government? Center for Global Liberty and Prosperity, “Development Policy Briefing Paper”, September 14, No. 7.

Mises L. von (2012), Teoria pieniądza i kredytu, Fijorr Publishing (przekład: Krzysztof Śledziński), Warszawa. Mullins E. (1952), Secrets of the Federal Reserve (dostępne: http://www.barefootsworld. net/fedsecrets_00.html). OECD (2011), OECD Factbook 2011−2012: Economic, Environmental and Social Statistics, OECD Publishing. Peacock A.T., Wiseman J. (1961), The Growth of Public Expenditure in the United Kingdom, Princeton University Press (http://www.nber.org/books/peac61–1). Peden E.A. (1991), Productivity in the United States and Its Relationship to Government Activity: An Analysis of 57 Years, 1929−1986, “Public Choice”, No. 69. Rabushka A. (1996), Od Adama Smitha do bogactwa Ameryki, Centrum im. Adama Smitha, Warszawa. Sculy G. (1994), What is the Optimal Size of Government in the United States? “NCPA Report”, No. 188, National Center for Policy Analysis, Dallas, Texas. Smith David B. (2006), Living with Leviathan, Public Spending, Taxes and Economic Performance, The Institute of Economic Affairs.

114

Witold Kwaśnicki

Tanzi V. (2005), The Economic Role of the State in the 21st Century, “Cato Journal”, Vol.25, No. 3. Tanzi V. (2006), Gospodarcza rola państwa w XXI w., „Materiały i Studia”, nr 204, Narodowy Bank Polski, Warszawa (Jest to poprawiona wersja artykułu: Tanzi V. (2004), A Lower Tax Future? The Economic Role of the State in the 21st Century, Politeia, London). Tanzi V., Schuknecht L. (1995), The Growth of Government and the Reform of the State in Industrial Countries, “International Monetary Fund Working Paper”, WP/95/130, Washington DC. Tanzi V., Schuknecht L. (2000), Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective, Cambridge University Press, Cambridge. Vedder R., Lowell K., Gallaway E. (1998), Government Size and Economic Growth, published by Joint Economic Committee, US Congress, December.

STRESZCZENIE Bardzo zły stan finansów publicznych większości państw rozwiniętych gospodarczo jest w dużym stopniu wynikiem specyficznej polityki rządów i rozbudowy tzw. państwa opiekuńczego w XX wieku, zwłaszcza po drugiej wojnie światowej. W pracy podjęto próbę odpowiedzi na dwa pytania: Czy można wskazać na jakieś fundamentalne przyczyny zaistnienia takiej sytuacji w finansach publicznych? Czy z tej groźnej sytuacji jest jakieś wyjście, a jeśli tak to jakie działania należy podjąć? Na początku artykułu zawarto rozważania dotyczące przyczyn zadłużania Wielkiej Brytanii w ostatnich 300 latach i Stanów Zjednoczonych w ostatnich 200 latach. W kolejnej części pracy przedstawiono propozycję odpowiedzi na pytania, jak duży powinien być rząd, by rozwój gospodarczy i społeczny następował harmonijnie i względnie szybko? Dokonano analizy porównawczej rozmiarów rządu i szybkości wzrostu gospodarczego Wielkiej Brytanii i USA w XIX i XX wieku. Słowa kluczowe: finanse publiczne, dług, deficyt budżetowy, polityka fiskalna, państwo dobrobytu.

Public finances – A Historical Perspective SUMMARY A very bad state of public finances of majority of economically developed countries is largely the result of specific government policies and excessive development of the welfare state in the twentieth century, especially after World War II. This paper attempts to answer two questions: Can we point out some

FINANSE PUBLICZNE – LEKCJA HISTORII

115

fundamental reasons for the current miserable situation of the public finances? What kind of actions ought be undertaken to overcome this miserable situation? The paper starts with reflections on the history of state indebtedness in the UK over the last 300 years, and in the United States over the last 200 years. The next section presents a proposed response to the question of how big should the government be to provide smooth, harmonious and relatively quick economic and social development. The final part of the paper presents a comparative analysis of government size and economic development of the USA and the Great Britain in the nineteenth and twentieth centuries. Keywords: public finances, debt, budget deficit, fiscal policy, welfare state. JEL Classification: H11, H12, H53, H62, H63

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 1 (LXXII) 2012

RECENZJE

Urszula Grzelońska*

TRANSFORMACJA POSTKOMUNISTYCZNA: CZY ZMIANA ZASAD, CZY LIKWIDACJA CHAOSU? Jan Winiecki, Transformacja postkomunistyczna. Studium przypadku zmian instytucjonalnych, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 314 Gdy na pytanie kolegi, czym się ostatnio zajmuję, odpowiedziałam, że czytam właśnie podręcznik o transformacji postkomunistycznej Jana Winieckiego, niechętny poglądom Autora jak i Jego pisarstwu kolega zauważył złośliwie: ciekawe, czy więcej jest w tej lekturze transformacji, czy Winieckiego. Ta uszczypliwa uwaga spowodowała, że postanowiłam w stosunku do mojej lektury przyjąć jako podstawowe pytanie, w jakim stopniu książka ta relacjonuje, jakie problemy i jak trzeba je rozwiązać, aby w gospodarce uruchomić rynek dóbr, rynek pracy i rynek finansowy. Książka prezentuje obszerny zakres tematów, rozpatrywanych na podstawie doświadczenia kilkunastu krajów Europy Środkowej i Wschodniej, wykorzystuje dość rozległą wiedzę teoretyczną i empiryczną oraz informację statystyczną, charakteryzuje ją żywa narracja jedynie kilka razy mogąca naruszać spokój serc co wrażliwszych społecznie adwersarzy Autora. Ściśle rzecz biorąc, podręcznikiem postkomunistycznej transformacji gospodarki jest dziewięć rozdziałów (4–12) prezentowanej pracy. Jest to uogólniony opis wybranych procesów, jakie zdarzyły się w gospodarce kilkunastu krajów regionu w minionych dwudziestu latach. Towarzyszą tym stylizowanym faktom, bo można chyba tak ten opis zakwalifikować, informacje statystyczne odpowiednio zorganizowane, różne, ubarwiające zasadniczą narrację anegdoty, wypełniające liczne okienka w podręczniku, a także pewien sposób myślenia tłumaczący *

118

Urszula Grzelońska

i uzasadniający inicjowane procesy transformacyjne. To rozumowanie można nazwać teorią transformacji, jest ono uogólnieniem sporów i dyskusji, które toczyły się między ekonomistami równolegle ze zdarzeniami dziejącymi się w gospodarce większości krajów postkomunistycznych. Ani przebieg procesów transformacji w Polsce, ani towarzyszące transformacji polskie dyskusje nie są jakoś zauważalnie eksponowane. Nie jest też szczególnie obrazowany początek procesu w poszczególnych krajach, jest on właściwie ukryty pod nieco ironicznym zwrotem: „święta trójca” transformacji: stabilizacja, liberalizacja i prywatyzacja. Autor w zasadzie nie tłumaczy, jakie zdarzenia regulacyjne należy identyfikować z pojęciami „liberalizacja i transformacja (postsocjalistyczna)”, ograniczając się do wyliczenia (przykładowego?) listy przedsięwzięć podjętych pod tym hasłem w Polsce w latach 1989−1990 (s. 96−97). Znacznie więcej miejsca i uwagi, bo aż trzy rozdziały, poświęca J. Winiecki prywatyzacji. Właściwy podręcznik poprzedzają trzy rozdziały (1−3) poświęcone charakterystyce gospodarki komunistycznej, tej właśnie którą poddawało się (i wciąż się poddaje?) procesowi transformacji. Temu wstępnemu fragmentowi książki poświęcę kilka zdań w końcowej części recenzji. Sensem (celem) transformacji postkomunistycznej jest, zdaniem Autora podręcznika, przywrócenie transformowanym gospodarkom brakującej im sprawności działania, czyli stworzenie możliwości wzrostu gospodarczego i podnoszenia zamożności mieszkańców poszczególnych krajów (s. 9). Z tego punktu widzenia uznał, że najprostszym i możliwym jej kierunkiem na progu ostatniej dekady minionego stulecia był powrót do znanej z doświadczenia empirycznego kapitalistycznej gospodarki rynkowej (s. 88). Od problemu wyboru kierunku i tempa przemian rozpoczyna J. Winiecki swoją prezentację problemów transformacji, zręcznie wyodrębniając je w rozdział (4), zatytułowany: „Ekonomia polityczna transformacji”. Konstatuje tam, nie wchodząc w szczegóły niekończących się dyskusji nad ewentualnymi kierunkami transformacji, że każdy alternatywny kierunek przemian (socjalizm rynkowy, „trzecia droga” czy gospodarka samorządowa) był i jest nieostry, co oznacza, że nie zawiera „przepisu”, jak go praktycznie realizować. Zabierając głos w kwestii tempa przemian Jan Winiecki przytacza argumenty przemawiające jednoznacznie za szybką ścieżką i na niekorzyść tzw. gradualizmu (argument wiarygodności, entuzjazmu, słabszego oporu niechętnych zmianom instytucji, potrzeby pośpiechu prywatyzacji i uzyskania tzw. masy krytycznej). Poprzedzają tę zasadniczą treść omawianego rozdziału krótkie, nie bardzo podręcznikowe w charakterze rozważania na temat potencjalnych wygranych i przegranych transformacji, co jest tematem bardziej socjologicznym niż ekonomicznym. Kończy rozdział wypowiedź o podobieństwie transformacji postkomunistycznej do innych przypadków transformacji gospodarek we współczesnym świecie. Konkluzja ta nie bardzo jest zgodna z poprzedzającym ją tłumaczeniem, w którym Autor pisze o pewnych specyficznych cechach transformacji, będącej przedmiotem jego uwagi. W trzech następnych rozdziałach uwaga skoncentrowana jest na zjawiskach towarzyszących uruchomieniu rynku dóbr w gospodarkach Europy Środkowej

TRANSFORMACJA POSTKOMUNISTYCZNA: CZY ZMIANA ZASAD CZY …

119

i Wschodniej. Szczegółowo opisywane są dwa procesy: prywatyzacja i wahania aktywności gospodarczej (transformacyjna recesja i ekspansja). Charakteryzując w rozdziale 5 recesję, Autor „rozlicza” przede wszystkim poprzedni ustrój gospodarczy, wykazując, że większość pozycji produktu, który zniknął w okresie recesji powstawał w tamtym ustroju jedynie z powodu jego nieefektywności. Dużo uwagi poświęca w tym rozdziale trudnościom w dostosowaniu się państwowych przedsiębiorstw do działania na prawdziwym rynku dóbr już po rozpoczęciu transformacji. Ale jak gdyby nie zauważa, że te trudności również miały swój udział w recesji, gdyż były przyczyną dość masowego upadania zakładów produkcyjnych nie chcących czy nie potrafiących przystosować się do warunków konkurowania, naturalnych na rynku dóbr. Problemy prywatyzacji rozdzielone są w prezentowanej książce na prywatyzację oddolną, przez którą Autor rozumie powstawanie od zera nowych przedsiębiorstw prywatnych, i prywatyzację odgórną, przez którą rozumie zmiany właścicieli dawnych państwowych zakładów produkcyjnych. Na wskazanie konsekwencji oddolnej prywatyzacji skierowana jest treść szóstego rozdziału książki, co krótko i trafnie oddaje jego tytuł: „Transformacyjna ekspansja i jej główni autorzy: nowe firmy prywatne”. Statystyczna ilustracja procesów wzrostu PKB w poszczególnych krajach, powstawania od podstaw sektora prywatnego, a także tempa i skali postkomunistycznej recesji pozwalają na nakreślenie następującej prawidłowości. Kraje, które z uporem szybko zliberalizowały i stabilizowały gospodarkę, doświadczyły płytszej lub głębszej recesji, ale zawsze stosunkowo krótkiej, trwającej od 2 do 4 lat. Następnie kraje te szybko osiągnęły stosunkowo szybki wzrost gospodarczy, będący zasługą – przynajmniej w pierwszym okresie – nowego sektora prywatnego. Natomiast kraje przeciągające w czasie proces liberalizacji i stabilizowania gospodarki dłużej cierpiały (czy ciągle cierpią) recesję i w ogóle wolniej się rozwijają, a co ważniejsze okresy rozwoju przeplatają się tam z okresami recesji. Ta konstatacja, nieeksponowana wprost przez Jana Winieckiego, zdaje się potwierdzać empirycznie podzielaną przez Niego tezę o wyższości szybkiej transformacji nad gradualną oraz o wykształceniu się dwóch grup wśród krajów Europy Środkowej i Wschodniej: prymusów i maruderów transformacji, który to podział jest szczegółowo przedstawiony w podsumowującym transformację rozdziale 8. W kolejnym 7 rozdziale Autor opisuje procesy prywatyzacji „odgórnej”, czyli przekształcanie państwowych zakładów w prywatne przedsiębiorstwa. Stosunkowo mało miejsca jest poświęcone sposobom (technikom) prywatyzacji, natomiast więcej uwagi zajmuje teoretyczne jej uzasadnienie, przedstawione w kategoriach teorii praw własności i problemu principal-agent, oraz deklarowanych przez polityków celów prywatyzacji. Zwraca uwagę podniesienie w tym rozdziale problemu „nieprzewidywalnych procesów społecznych” (określenie Winieckiego ze s. 180); rozważa on tu pojawienie się wraz z prywatyzowaniem gospodarki, z jednej strony, takich zjawisk, jak nieprzestrzeganie reguł, niepohamowana chciwość, a z drugiej – ingerencji państwa, które − próbując zapobiec wymienionym właśnie nagannym zjawiskom − okazuje się bezradne, popada w bezduszną biu-

120

Urszula Grzelońska

rokrację czy „majsterkuje przy gospodarce” . W ten sposób Autor podsumowuje całą masę publicystycznych dyskusji towarzyszących procesom postkomunistycznej prywatyzacji, które w swoim czasie przysłaniały rzeczowe debaty nad potencjalnymi konsekwencjami związanymi z różnymi technikami prywatyzacji. Uruchomienie – w wyniku transformacji postkomunistycznej − rynku dóbr przyniosło ogólnie pozytywne rezultaty, tak podsumowuje ten proces Autor w 12. rozdziale swojej książki, wspierając swoje stanowisko ilustracją statystyczną. Blisko 20-letnie działanie rynku dóbr przywróciło krajom Europy Środkowej i Wschodniej możliwość regularnego wzrostu gospodarczego i przyczyniło się do ustalenia struktury produkcji właściwej średnio rozwiniętym – z dzisiejszej perspektywy – gospodarkom, opierającym swoją produkcję przede wszystkim na kapitale (rzeczowym). Zdecydowanie wzrosły i rosną wskaźniki wartości dodanej wytwarzanej przez przeciętnego zatrudnionego w gospodarce. Gospodarki wykorzystują możliwości podniesienia swoich wyników przez wymianę dóbr z zagranicą. Tego optymistycznego obrazu nie burzy fakt zróżnicowanego tempa procesów transformacyjnych w poszczególnych krajach regionu (Europy Środkowej i Wschodniej). Różnice, ukazane we wspomnianym już wcześniej 8. rozdziale, dostarczyły Janowi Winieckiemu pretekstu do zastanowienia się nad przyczynami różnego tempa przemian, do ustalenia, skąd biorą się ci prymusi i maruderzy transformacji. Autor tłumaczy (zasadnie chyba) tę różnicę, wiążąc ją z odmiennymi cywilizacyjnymi fundamentami stanowiącymi podłoże gospodarki poszczególnych krajów, kojarząc z kolei różne cywilizacyjne fundamenty z panowaniem w rozpatrywanych krajach dwóch różnych form chrześcijaństwa, zachodniego i wschodniego. Można zżymać się na włączenie do podręcznika takich eseistycznopublicystycznych wątków, ale nie ustępują one niczym od rozpatrywania tych stałych elementów systemu gospodarczego w modnych obecnie kategoriach różnic w zasobie kapitału społecznego; a nawet przyjęty przez Jana Winieckiego sposób uwzględniania podłoża gospodarki jest bardziej obrazowy. Dwa rozdziały, określone przez Autora jako studia przypadku, skłonna jestem potraktować jako opis problemów wprowadzania w krajach Europy Środkowej i Wschodniej rynku pracy (rozdział 9) i rynku kapitału (rozdział 10). W rozdziale 9. Autor przedstawia skutki uruchomienia rynku pracy. W transformowanych gospodarkach nastąpiła likwidacja nadmiernego zatrudnienia cechującego gospodarki komunistyczne oraz stopniowe uzależnianie proporcji wynagradzania za płacę w powiązaniu z kwalifikacjami pracowników. Rynek pracy nie spowodował wchłonięcia całego potencjalnego zasobu pracy w poszczególnych krajach, co stało się przyczyną pojawienia się otwartego bezrobocia, stygmatyzującego dotknięte nim osoby. Jan Winiecki nie podejmuje analizy, w jakim stopniu jest to – powiedzmy − rezultatem trwałych zmian popytu na pracę we współczesnej gospodarce w ogóle, na ile wynika z niedoskonałości instytucji tworzących w krajach postkomunistycznych rynek pracy, czy wreszcie jest trwałą cechą ludzi, ich niezatrudnialności, o czym pisze dość dużo. Kończy rozdział konkluzją, że bezrobocie jest najboleśniejszym spadkiem po komunizmie.

TRANSFORMACJA POSTKOMUNISTYCZNA: CZY ZMIANA ZASAD CZY …

121

Za najtrudniejszą schedę po komunizmie uznaje sektor bankowy, a właściwie uruchomienie rynku finansowego. Bo, jak się wydaje, Jego analizy dotyczące uruchomienia i działania sektora bankowego w krajach Europy Środkowej i Wschodniej można rozciągnąć na cały rynek finansowy. Punktem wyjścia do charakterystyki transformacji sektora finansowego jest konstatacja, nie wymagająca chyba długiego dowodzenia, że tu nie chodziło tylko o zmianę instytucjonalną, ale o zbudowanie od początku całego sektora bankowego i finansowego. O ile bowiem w rozpatrywanych krajach były kompetencje dotyczące produkcji dóbr i usług materialnych, o tyle nie istniały kompetencje w zakresie produkcji usług bankowych i ogólniej – finansowych. Kraje transformujące się i budujące sektor finansowy i instytucjonalną stronę rynku pieniężno-finansowego miały – abstrakcyjnie sprawę ujmując − dwie możliwości. Mogły dopuścić okresowy lub permanentny (kosztowny?) udział kapitału zagranicznego. Alternatywnym rozwiązaniem było powolne, metodą prób i błędów, budowanie struktury instytucjonalnej własnymi siłami, przy ponoszeniu w okresie tej budowy ogromnych kosztów transakcyjnych. Jan Winiecki, opowiadając się za udziałem kapitału obcego przeciwko powolnemu budowaniu przez lata systemu instytucjonalnego w systemie bankowym (w sferze pośrednictwa) wypowiedział się analogicznie jak w przypadku ogólnego pytania o powolną (stopniową) czy szybką transformację postkomunistyczną. Wynika z Jego rozumowania, że zaangażowanie kapitału zagranicznego i zagranicznych banków przy doprowadzeniu do działania rynków finansowych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej było i jest koniecznością, głównie ze względu na wyjściowy niedostatek kapitału i know how. W kolejnym rozdziale (11) omawiany jest przebieg i efekty transformacji z punktu widzenia wymiany międzynarodowej prowadzonej przez kraje transformujące się. Autor koncentruje się na pokazaniu, jak liberalizacja wymiany spowodowała zmiany geograficzne handlu zagranicznego poszczególnych krajów, zwiększając − w stosunku do struktury handlu w warunkach gospodarki nakazowej − udział obrotów z najbliższymi sąsiadami poszczególnych krajów, czyli realizację tzw. modelu grawitacyjnego handlu. W zakresie rzeczowej struktury wymiany kraje regionu zbliżyły się do struktury, jaką praktykowały przed dostaniem się w obszar gospodarki komunistycznej, czyli struktury właściwej krajom średnio rozwiniętym, o średnim poziomie konkurencyjności. Przy okazji Jan Winiecki wykazuje bezzasadność twierdzeń, że kapitalizm przyniósł krajom Europy Środkowej i Wschodniej „spadek nowoczesności eksportu”. Odwołując się do przykładu Węgier, wykazał, że w okresie komunizmu kraje Europy Środkowej i Wschodniej wymieniały między sobą dobra przemysłowe przetworzone, natomiast w eksporcie do krajów kapitalistycznych udział tych dóbr był bardzo niski, czyli ogólnie istniała dualna struktura eksportu, która – przy patrzeniu tylko na obroty między krajami komunistycznymi – sprawiała wrażenie eksportu dóbr technicznie zaawansowanych. Ostatni rozdział podręcznika zawiera drugie podsumowanie transformacji. W pierwszym, o czym już wspomniałam, była mowa o krajach prymusach i krajach opóźnionych w transformacji i o przyczynach tego podziału, w drugim pod-

122

Urszula Grzelońska

sumowaniu, tym razem poszerzonym o obraz zmian w wielkości i strukturze obrotów poszczególnych krajów ze światem zewnętrznym, dokonuje Autor ogólniejszej oceny transformacji. Poza stwierdzonym już wcześniej przywróceniem gospodarce tych krajów zdolności do osiągania względnie systematycznego wzrostu gospodarczego, kraje te trwale zwiększyły i zwiększają swój udział w światowym eksporcie i, co najważniejsze, zmieniają strukturę swojej produkcji przechodząc od produkcji zasobo- i pracochłonnej do produkcji kapitało- i naukochłonnej. W kwestiach społecznego podziału majątków i dochodów podręcznik Winieckiego nie dostarcza wątków polemicznych zwolennikom ekonomii zaangażowanej społecznie, poza wspomnianym już wcześniej wykazaniem, że po transformacji nastąpiło w poszczególnych krajach zasadnicze upowszechnienie korzystania z dóbr będących przejawem współczesnej cywilizacji (rozdz. 5.5 „Kilka uwag o nieakceptowanym koszcie transformacji”). Jakie zastrzeżenia nasuwają się po lekturze książki Jana Winieckiego, przy akceptacji przyjętego przez Niego ogólnie pragmatycznego punktu patrzenia na gospodarkę? Pewne „podkreślenia” czyniłam już, prezentując zawartość poszczególnych rozdziałów. Obecnie podnoszę trzy wątpliwości. Pierwsza, sygnalizowana wcześniej, dotyczy zakresu transformacyjnej czy postsocjalistycznej recesji. Jest to problem o tyle istotny, że przeciwnicy transformacji z uporem twierdzą, że recesja to było nie tylko zniknięcie produkcji, potrzebnej tylko w gospodarce nakazowej, ograniczenie produkcji będące wynikiem upadania wielu zakładów produkujących normalne dobra, niekoniecznie zacofane technicznie, np. w Polsce upadek wielu zakładów powstałych w latach 80., finansowanych z kredytów. Krytycy transformacji utrzymują, że upadek zakładów wymienionego właśnie typu był skutkiem bądź nadmiernie szybkiego tempa transformacji (nie miały czasu, aby się dostosować), bądź braku właściwej interwencji państwa (nadmierna liberalizacja). Ten przypadek dostarczył pożywki do pielęgnacji jednego z mitów, który pomaga pielęgnować przekonania o konieczności rozumnego przeciwstawiania się rynkowi przez państwo, a w książce Jana Winieckiego pozostał bez komentarza. Drugie zastrzeżenie jest innej natury i dotyczy uporczywego używania w podręczniku zwrotu (obliczyłam, że Autor użył go 14-krotnie): niewłaściwa, patogenna, zdeformowana, wypaczona struktura bodźców do scharakteryzowania różnych niedostatków gospodarki podlegającej transformacji. Poszukiwanie desygnatu tego pojęcia skierowało mnie na s. 22, gdzie w okienku 1.1 Autor przedstawia dwie struktury bodźców: bodźce formalne i bodźce nieformalne dla przedsiębiorstw. Pierwsze, wyjaśnia dalej, nie różnią się od bodźców w gospodarce rynkowej, drugie, te zdeformowane, „pojawiły się już w pierwszych latach planowania centralnego, gdy centrum planistyczne ujawniło swoją (…) słabą zdolność kontroli podległych przedsiębiorstw …”. Lista „bodźców formalnych” zawiera elementarne reguły efektywnego gospodarowania w warunkach, gdy celem działania jest maksymalizacja wielkości nadwyżki nad poniesionymi nakładami, a lista bodźców zdegenerowanych obejmuje listę reguł takich jak: negocjowanie ze

TRANSFORMACJA POSTKOMUNISTYCZNA: CZY ZMIANA ZASAD CZY …

123

zwierzchnikami wielkości zadań planowych, manipulowanie strukturą produkcji w celu łatwiejszego wykonania planu, „chomikowanie” zatrudnienia, maksymalizacja zapasów itd. itd. (patrz s. 22). To te właśnie bodźce przyczyniły się do większości zła, któremu przeciwdziała transformacja gospodarek komunistycznych, a ich obecność w gospodarkach komunistycznych była kwestią braku przemyślenia i wiedzy. O tym, że nie fantazjuję, świadczy następujące stwierdzenie Autora w polemice z J. Kornai’em: „Moje rozumowanie jest następujące. Skoro zdecydowano się (…) na własność państwową i koordynację biurokratyczną (…), trzeba było w następnym kroku pomyśleć o strukturze bodźców, które mobilizowałyby menedżerów i pracowników do jak najlepszej realizacji zadań” (s. 23). Dalej znajdujemy konkluzję: „(…) w gospodarce komunistycznej zniekształcona została w sposób zasadniczy mikroekonomiczna struktura bodźców. A ponieważ zachowania podmiotów gospodarczych i reguły nimi rządzące stanowią fundament gospodarki, zdeformowany fundament musiał w sposób zdecydowanie niekorzystny odbić się na makroekonomii: równowadze w skali całej gospodarki i makroproporcjach gospodarki” (s. 25). Wydaje się, że Jan Winiecki, oskarżając strukturę bodźców za większość bezsensów gospodarki komunistycznej, nie docenia gospodarki komunistycznej i samej transformacji, o której pisze. Gospodarka komunistyczna nie była chaosem, w którym poszczególne jej elementy mogły podlegać różnym mutacjom oraz ulegać deformacjom, ale była systemem z elementami dopasowanymi do siebie i to dlatego wszelkie częściowe reformy i usprawnienia okazywały się zawodne, a transformacja postkomunistyczna nie jest zmianą w rodzaju zmiany przeprowadzanej przez nowego menedżera w fabryce, w której jego poprzednik wprowadził porządki całkowicie ignorujące reguły opisywane przez teorię principal-agent, ale jest to kompletna zmiana zasad gospodarowania tak na poziomie mikro jak i makro. To dlatego uważam, że powtarzające się odwoływanie w podręczniku do zdeformowanej struktury bodźców nie oddaje wielkości zadania, jakie jest realizowane w procesie tej transformacji, o której pisze Autor. Ostatnia z moich uwag dotyczy niejasnego statusu w podręczniku trzyrozdziałowego tekstu poświęconego wyjaśnieniu logiki czy raczej jej braku w gospodarce komunistycznej. Po starannej lekturze tego fragmentu odrzuciłam oczekiwanie, że dowiem się z niego, dlaczego system gospodarki komunistycznej musi upaść. Nie można oczekiwać od podręcznika, że dowiemy się z niego czegoś, czego nikt wcześniej nie udowodnił. Do końca jednak niejasne pozostało dla mnie, jaką rolę wyznaczył Autor temu fragmentowi podręcznika, zwłaszcza że, jak można – nieco złośliwie – sądzić, również sam nie dowierza objaśniającym walorom tego 80-stronicowego tekstu. Bo gdy − opisując poszczególne fragmenty procesu transformacji − chce pokazać, jaką słabość poprzedniego systemu opisywana zmiana likwiduje, ciągłe od nowa charakteryzuje poszczególne przywary i cechy strukturalne transformowanego systemu i w rezultacie tekst poświęcony transformacji musi współżyć z opisem gospodarki w czasach komunizmu. Na koniec chcę zwrócić uwagę na jeden z najbardziej pracochłonnych i cenniejszych elementów podręcznika autorstwa Jana Winieckiego, a mianowicie na

124

Urszula Grzelońska

fakt sięgania przez Autora do danych statystycznych dotyczących większości krajów rozpatrywanego regionu. Obszernie wykorzystywane statystyki nie tylko ilustrują prezentowane tezy, ale są mocnym punktem w rozstrzyganiu wiele kwestii dyskusyjnych, a jednocześnie pozwalają wyobrazić sobie jak wiele jeszcze pozostaje do zrobienia w dokumentowaniu transformacji postkomunistycznej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej.

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 1 (LXXII) 2012

Elżbieta Mączyńska*

DEMORALIZUJĄCA HIPOKRYZJA KONSTYTUCJI Dwudziestolecie polskich przemian. Konserwatywna modernizacja, praca zbiorowa po red. Pawła Kozłowskiego, INE PAN, Warszawa 2011, s. 247 Demoralizująca hipokryzja konstytucji − takim określeniem kwituje Tadeusz Kowalik fakt, że konstytucyjne uznanie w Polsce społecznej gospodarki rynkowej jako obowiązującego modelu ustroju gospodarczego nie przełożyło się, niestety, na rzeczywistość społeczno-gospodarczą. Według Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20), „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”1. Mimo że transformacja ustroju gospodarczego w Polsce została zapoczątkowana przed ponad 20 laty (w 1989 r.), kwestie ustrojowe nie zostały dotychczas dostatecznie satysfakcjonująco rozwiązane. Nawet przystąpienie Polski do Unii Europejskiej w 2004 r. nie zmienia tej oceny, choć w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy stwierdza się, iż podstawą trwałego rozwoju Unii Europejskiej będzie społeczna gospodarka rynkowa, co zostało podtrzymane także w Traktacie Lizbońskim, zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską2. Sformułowaną przez Tadeusza Kowalika opinię o „hipokryzji konstytucji” można uznać za motto czy nić przewodnią opublikowanej przez Instytut Nauk Ekonomicznych książki pt.: Dwudziestolecie polskich przemian. Konserwatywna * Polskie

Towarzystwo Ekonomiczne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483. 2 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Dz. Urz. UE, C 310, t. 47, 16.12.2004 r. 1

126

Elżbieta Mączyńska

modernizacja, autorstwa Andrzeja Karpińskiego, Tadeusza Kowalika, Pawła Kozłowskiego, Kazimierza Łaskiego i Stanisława Paradysza (pod redakcją Pawła Kozłowskiego). Książka ta powinna stać się lekturą obowiązkową dla wszystkich kreatorów przemian gospodarczych w Polsce jako książka zarówno ku przestrodze, jak i ku poprawie. Zasługuje na uwagę tym bardziej, że zawarte w tym dziele analizy i oceny 20-lecia przemian ustrojowych w Polsce nie mają charakteru rozważań retrospektywnych typu „potem wiadomo najlepiej, jak powinno być przedtem”. Autorzy książki, przede wszystkim profesorowie Tadeusz Kowalik i Kazimierz Łaski, od początku dokonujących się polskich przemian ustrojowych wskazywali bowiem na zagrożenia rozwojowe i ogromne koszty społeczne wynikające z bezkrytycznego przeszczepienia na grunt polski anglosaskiego modelu kapitalizmu. Przy tym w książce na tle analiz wskazywane są zarazem konkretne kierunki rozwiązań przyszłościowych, ukierunkowanych na wykorzystanie potencjału przemian, zwłaszcza zaniedbanego, zmarginalizowanego lub wręcz w wyniku „błędów na górze” stłamszonego potencjału społecznego. Przedstawione przez Tadeusza Kowalika i Pawła Kozłowskiego rekomendacje są oparte na szczegółowych, dokonywanych przez znawców tej problematyki − profesora Andrzeja Karpińskiego i eksperta badań statystycznych Stanisława Paradysza − analizach charakteryzujących ilościowe następstwa przemian ustrojowych w Polsce. Książka odpowiada na niezwykle pilne obecnie zamówienie społeczne, związane z poszukiwaniem optymalnych rozwiązań dotyczących ustroju społecznogospodarczego. Zapotrzebowanie na analizy ukierunkowane na takie poszukiwania dotyczy nie tylko Polski, ale i wielu innych krajów. Kryzys, którego wciąż jeszcze doświadcza (i zdaniem wielu ekonomistów doświadczać będzie jeszcze przez wiele kolejnych lat) gospodarka globalna, obnażył bowiem słabości systemowe, ustrojowe w krajach, w których polityka społeczno-gospodarcza została zdominowana przez doktrynę neoliberalną. Przedstawione w książce analizy wskazują zarazem na przewagi krajów, które przyjęły inny model ustrojowy, umożliwiający godzenie interesów ekonomicznych i społecznych, model społecznej gospodarki rynkowej. Tadeusz Kowalik na podstawie analizy wdrażania rynkowego modelu gospodarki w Polsce wskazuje utracone korzyści i ponoszone do dziś ogromne koszty społeczne (m.in. bezrobocie, degradacja społeczna niektórych grup zawodowych, jedne z największych w Europie nierówności dochodowe), wynikające z błędów w polityce ustrojowej, w tym zlekceważenia doświadczeń modelu szwedzkiego. Ujawnia mechanizmy i siły, które sprawiły, że na początku transformacji, na etapie wyboru rozwiązań ustrojowych w Polsce model szwedzki oraz Erhardowski niemiecki model społecznej gospodarki rynkowej przegrał z neoliberalnym anglosaskim modelem, narzucanym przez „Konsensus Waszyngtoński”. Wyznaczyło i zdeterminowało to kierunki oraz kształt przemian społeczno-gospodarczych w Polsce. Na tym tle jak żal czy mądrość po szkodzie brzmi stwierdzenie ostatniego premiera PRL i pierwszego premiera III Rzeczypospolitej (w latach 1989–1990) Tadeusza Mazowieckiego z cytowanego w książce wywiadu z 2004 r.: „Liczyłem

DEMORALIZUJĄCA HIPOKRYZJA KONSTYTUCJI

127

na to, że rozruch gospodarki wolnorynkowej będzie równoważyła polityka społeczna” (s. 54). I tym bardziej poruszająca jest opinia wyrażona przez Tadeusza Kowalika: „Nieinteresujący się gospodarką, nierozumiejący jej Mazowiecki popełnił »kolumbowy błąd« − szukał wzoru w Bonn, a podsunięto mu reformy z Chicago i Waszyngtonu” (s. 53). Szokująca jest też opinia, że „Zapewne Mazowiecki nie znał też, sprzecznej z Konsensusem Waszyngtońskim, propozycji Sachsa na drugi etap reformy, czyli po uporaniu się z inflacją, co mogło stanowić punkt wyjścia dla konieczności naprawy planu Balcerowicza, gdy po paru miesiącach okazało się, że jego wykonanie w zasadniczych wskaźnikach o kilkaset procent odbiega od oficjalnych założeń wyjściowych planu” (s. 55). Zawarte w książce rozważania dotyczące polityki ustrojowej mają fundamentalny charakter. Model ustroju społeczno-gospodarczego wyznacza bowiem zasady i ramy działalności gospodarczej obowiązujące wszystkich aktorów życia gospodarczego. Dlatego też polityka ustrojowa − i będący jej wynikiem kształt systemu gospodarczego − stanowi fundamentalny czynnik społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, czynnik powodzenia i sukcesu jego obywateli3. Historia gospodarcza dostarcza niestety nader wiele dowodów (i to z różnych obszarów geograficznych oraz epok), jak kosztowne mogą być i są błędy w kształtowaniu ustroju gospodarczego4. Błędów tych i ich konsekwencji świat doświadcza również obecnie5. Doświadcza tego także Polska, czego dowodzą przedstawione w książce analizy. Ilustruje to m.in. cytowane w książce stwierdzenie jednego z polityków − Michała Wojtczaka, wiceministra w rządzie Balcerowicza: „20 lat temu w rządzie Mazowieckiego odpowiadałem za restrukturyzację rolnictwa i wiem, że przeze mnie kilkadziesiąt czy nawet kilkaset tysięcy ludzi z dawnych pegeerów znalazło się na bruku, praktycznie bez środków do życia. (…) Intuicja podpowiadała mi, że robimy źle. Mogłem przekonywać Balcerowicza, a jakby mi się nie udało, odejść z rządu. Tylko tak należało się zachować”6. Książka obrazuje niewykorzystany w wyniku popełnionych błędów ustrojowych potencjał rozwojowy kraju, ale zarazem zawiera rekomendacje i kierunki rozwiązań umożliwiających naprawę. Rekomendacje te mają walor użyteczności praktycznej, wynikają bowiem z połączenia analiz na gruncie teorii ekonomii, historii myśli ekonomicznej oraz empirycznych analiz statystycznych. O walorach tych przesądza też interdyscyplinarne ekonomiczno-socjologiczne podejście. Cechujące wywody Tadeusza Kowalika społeczne podejście wspierane jest przez socjologiczne refleksje Pawła Kozłowskiego – socjologa i ekonomisty. 3 E. Mączyńska Ład gospodarczy. Pochwała „ordo”, w: Liberalizm we współczesnej gospodarce, W. Jarmołowicz, M. Ratajczak (red.), Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2008, s. 151–168. 4 Failures at the top, “The Economist” 2007, May 3rd. 5 G. Steingart, Plajta ostatniej utopii, „Tygodnik Forum” 2008, nr 41; P. Bofinger, Czeka nas epokowa zmiana, „Tygodnik Forum” 2008, nr 41. 6 M. Wojtczak, Odkupienie, wywiad Krystyny Naszkowskiej, „Gazeta Wyborcza. Duży Format” 2009, 18 grudnia; wywiad ten wielokrotnie cytuje T. Kowalik, vide: Niskie płace hamują rozwój państw, http://www.obserwatorfinansowy.pl/2010/05/20/niskie-place-hamuja-rozwoj-panstw/ oraz T Kowalik i in. Dwudziestolecie polskich przemian. Konserwatywna modernizacja, s. 59.

128

Elżbieta Mączyńska

Rekomendacje ukierunkowane są na eliminowanie nieładu społeczno-gospodarczego i ustrój równowagi, czyli porządek ustrojowy, w ramach którego rozwój jednej dziedziny życia społeczno-gospodarczego nie zagraża innej i nie generuje zjawisk patologiczno-destrukcyjnych, takich jak np. naruszanie równowagi ekologicznej, przestrzennej, społecznej i innych Pytania, spory i dylematy dotyczące ustroju gospodarczego zwykle nabierają specjalnego znaczenia w okresie przełomów dziejowych, w tym cywilizacyjnych i technologicznych, a także w okresie kryzysów. Tak się dzieje i obecnie. Nouriel Roubini podkreśla, że kryzys zadecyduje o przyszłych rozwiązaniach, wykreuje przyszłość i ramy ustroju gospodarczego. („Crises will ﬁgure in our future”)7. Obecnie kontestowane są idee Konsensusu Waszyngtońskiego z jego wymogiem unifikacji systemów gospodarczych. Wobec zawodności tak zdoktrynalizowanego podejścia, coraz większą przychylnością cieszą się idee ordoliberalne jako przeciwwaga dla neoliberalizmu. Ordo znaczy bowiem ład, porządek. Kwintesencją takiego ordoliberalnego modelu jest model społecznej gospodarki rynkowej, do którego w książce odwołuje się Tadeusz Kowalik. Jest to model równowagi, w którym godzone są interesy ekonomiczne i społeczne. Ale i ten model wymaga dostosowań do współczesnych warunków gospodarki globalnej – ze spektakularnie zwiększonym udziałem w niej sektora finansowego. Ordoliberalizm wywodzi się bowiem sprzed II wojny światowej. A wówczas globalizacja nie była tak rozwinięta jak dziś i panował model gospodarek narodowych, ze znacznie mniejszym udziałem sektora finansowego. Stąd też rozważania na temat użyteczności modelu społecznej gospodarki rynkowej pozostają wciąż jeszcze w fazie pytań otwartych. Za jego wdrażaniem przemawiają jednak m.in. doświadczenia krajów skandynawskich wzorujące się na tym właśnie modelu. Kraje te uniknęły tak głębokich dysfunkcji gospodarczych, jakich pod wpływem kryzysu globalnego doświadczyły gospodarki oparte na doktrynie neoliberalnej. Zarazem potwierdza to argumenty Tadeusza Kowalika na rzecz modelu szwedzkiego. Zawarte w książce oceny, zwłaszcza bardzo krytyczne opinie formułowane przez Tadeusza Kowalika, z pewnością będą trudne do zaakceptowania przez wyznawców doktryny neoliberalnej i terapii szokowych. Kryzys globalny i jego długotrwałość, uporczywość oraz nawroty, a także podejmowane działania antykryzysowe dyskredytują jednak model ustroju społeczno-gospodarczego oparty na doktrynie neoliberalnej. Nie dyskredytują jednak walorów liberalizmu jako szlachetnej idei wolnościowej. Ale liberalizm niejedno ma imię. Nie wdając się w tym miejscu w definicyjne niuanse, można wydzielić co najmniej trzy jego kategorie: liberalizm klasyczny jako fundament klasycznej leseferystycznej teorii ekonomii Adama Smitha, ordoliberalizm i neoliberalizm. To co odróżnia te nurty to podjęcie kwestii kształtowania ładu gospodarczego i roli państwa oraz systemu wartości, w tym etyczno-moralnych. W odróżnieniu od liberalizmu klasycznego i neoliberalizmu, z przyjętym w tych nurtach założeniem o spontanicznym kształtowaniu się ładu gospodarczego, w teorii ordolibe7 N. Roubini, S. Mihm, Economics − a Crash Course in the Future of Finance, The Penguin Press, New York 2010, s. 6.

DEMORALIZUJĄCA HIPOKRYZJA KONSTYTUCJI

129

ralnej uznawana jest potrzeba wyznaczania przez państwo ram ustroju społecznogospodarczego. Neoliberalizm i liberalizm klasyczny łączy fundamentalizm rynkowy, czyli założenie, że wolny rynek, mechanizm rynkowy ukształtuje porządek gospodarczy na tyle sprawnie, że państwo może być sprowadzone do roli stróża nocnego. Natomiast to co dzieli te dwa nurty to kwestie etyczno-moralne. Cechujące neoliberalizm „wypranie” z rozważań etyczno-moralnych było następstwem przyjęcia założenia, że wolny rynek doskonale kwestie te rozwiązuje. Książka Dwudziestolecie polskich przemian przekonuje o walorach podejścia ordoliberalnego i zarazem obrazuje koszty społeczne, jakie generowane są wskutek zaniechania takiego podejścia. Książkę z pewnością można polecić każdemu, kto chce lepiej poznać istotę przemian ustrojowych, ale i dramatyzm, meandry, zawiłości polityki ustrojowej w czasach przełomu. Czytelnik pozna też podłoże i źródła ryzyka błędów ustrojowych oraz rolę personalnych powiązań i wpływów politycznych, ale także „około politycznych”. Zawarte w książce krytyczne, pogłębione analizy są wielce inspirujące, sprzyjające poszukiwaniom i identyfikowaniu rozwiązań ukierunkowanych na racjonalizm społeczno-ekonomiczny. Książka z pewnością zasługuje na uważną lekturę.

UWAGI REDAKCYJNE 11

Redakcja przyjmuje do publikacji artykuły w języku polskim i angielskim.

Wszystkie artykuły są poddawane recenzji.

Redakcja nie przyjmuje artykułów opublikowanych przez inne wydawnictwa.

Redakcja prosi o przesyłanie artykułów na adres e-mail czasopisma: studia. ekonomiczne@inepan.waw.pl. Objętość artykułów (łącznie z tabelami, rysunkami i bibliografią) nie powinna przekraczać 25 znormalizowanych stron (45 tysięcy znaków bez spacji). Redakcja zastrzega sobie prawo dokonania w nadesłanych artykułach skrótów, poprawek redakcyjnych i innych zmian zgodnie z wymogami czasopisma.

Przypisy należy umieszczać na dole strony, a odnośniki bibliograficzne w tekście, na końcu zdania w nawiasie okrągłym (autor, rok wydania, numer strony).

Autorzy są proszeni o podanie tytułu naukowego oraz adresu zwrotnego do korespondencji (z adresem e-mailowym).

Razem z artykułem należy przesłać jego streszczenie w języku polskim i angielskim, w objętości 1/2–2/3 strony maszynopisu. Streszczenie powinno składać się z czterech części: celu pracy (purpose), wskazania wykorzystanej metodologii badawczej (methods), opisu uzyskanych wyników (results) oraz wniosków (conclusions). Streszczenie powinno również zawierać słowa i zwroty kluczowe (keywords) w języku polskim i angielskim, klasyfikację JEL oraz pełną afiliację autora (wraz z adresem macierzystej jednostki naukowej).

Przesyłając artykuły do publikacji, autorzy wyrażają zgodę na umieszczenie artykułu w pełnej wersji tekstowej wraz ze streszczeniami w języku polskim i angielskim w archiwum na stronie internetowej czasopisma oraz w internetowej bazie IDEAS RePEc (Research Papers In Economics), a także na wprowadzenie angielskiego streszczenia do internetowej bazy danych czasopisma „The Central European Journal of Social Sciences and Humanities” (CEJSH) oraz upoważniają Redakcję „Studiów Ekonomicznych” do uzgodnienia z CEJSH ostatecznego tekstu streszczenia.

Redakcja „Studiów Ekonomicznych” Instytut Nauk Ekonomicznych PAN Pałac Staszica (pok. 22) ul. Nowy Świat 72, 00–330 Warszawa, tel. (22) 657 27 90 e-mail: studia.ekonomiczne@inepan.waw.pl „Studia Ekonomiczne” zamawiać można listownie lub faxem pod adresem: Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Biblioteka ul. Nowy Świat 72, 00–330 Warszawa fax (22) 657 28 04

1/2012

770239 772084

641008 439007

ECONOMIC STUDIES nr 1 (LXXII) 2012

ISSN 2084–4395 0239–6416

Cena 30,00 zł (w tym 5% VAT) Nakład 200 egz.

STUDIA EKONOMICZNE

STUDIA EKONOMICZNE • ECONOMIC STUDIES

Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk Pałac Staszica ul. Nowy S´wiat 72 00-330 Warszawa www.inepan.waw.pl

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

WARSZAWA 2012