Studia Ekonomiczne nr 3/2011 by Instytut Nauk Ekonomicznych PAN

3/2011

770239

641008

ECONOMIC STUDIES nr 3 (LXX) 2011

ISSN 0239–6416

Cena 30,00 zł (w tym 5% VAT) Nakład 200 egz.

STUDIA EKONOMICZNE

STUDIA EKONOMICZNE • ECONOMIC STUDIES

Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk Pałac Staszica ul. Nowy Świat 72 00-330 Warszawa www.inepan.waw.pl

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

WARSZAWA 2011

Studia ekonomiczne Economic studies

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

Studia Ekonomiczne ECONOMIC STUDIES nr 3 (LXX) 2011

Warszawa 2011

Czasopismo Instytutu Nauk Ekonomicznych PAN

Studia Ekonomiczne Rada Programowa Marek Belka, Bogusław Fiedor, Dariusz Filar, Stanisław Gomułka, Marian Gorynia, Zbigniew Hockuba, Janina Jóźwiak, Elżbieta Kawecka-Wyrzykowska, Irena Kotowska, Tadeusz Kowalik, Adam Lipowski, Karol Lutkowski, Wojciech Maciejewski, Emil Panek, Urszula Płowiec, Dariusz Rosati, Jan Winiecki, Andrzej Wojtyna Komitet Redakcyjny Krzysztof Bartosik, Urszula Grzelońska (Redaktor Naczelny), Joanna Kotowicz-Jawor, Paweł Kozłowski, Witold Kwaśnicki, Adam Noga, Lesław Pietrewicz, Urszula Skorupska (Sekretarz Redakcji), Andrzej Sławiński, Cezary Wójcik Redakcja Władysława Czech-Matuszewska Lesław Pietrewicz Opracowanie Graficzne i Projekt okŁadki Beata Gratys © Copyright by Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, 2011 ISSN 0239-6416 Projekt jest dofinansowany ze środków Narodowego Banku Polskiego

Realizacja wydawnicza Wydawnictwo Key Text sp. z o.o. 01-134 Warszawa, ul. Wolska 64 A tel. 22 632 11 39; 22 632 11 36, fax wew. 212 www.keytext.com.pl wydawnictwo@keytext.com.pl

Spis treŚci ARTYKUŁY Krzysztof BARTOSIK, Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Radosław PIWOWARSKI, Reguły fiskalne oraz instrumenty Nowego Zarządzania Publicznego jako narzędzia przejrzystej polityki fiskalnej . . . . 251 Dariusz LEŚKO, Do Firms Really Want to Grow? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

MISCELLANEA Robert MRÓZ, Wpływ myśli Fryderyka Bastiata na austriacką szkołę ekonomii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

RECENZJE Janusz KALIŃSKI, Recenzja książki prof. L.J. Jasińskiego „Bliżej centrum czy na peryferiach. Polskie kontakty gospodarcze z zagranicą w XX wieku” . . . 313

CONTENTS ARTICLES Krzysztof BARTOSIK, Labor Demand during Economic Slowdown . . . . . . 229 Radosław PIWOWARSKI, Fiscal Rules and the NPM’s Instruments as Tools of Fiscal Transparency . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 Dariusz LEŚKO, Do Firms Really Want to Grow? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

MISCELLANEA Robert MRÓZ, The Impact of Frederic Bastiat’s Thought on the Austrian School of Economics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

REVIEWS Janusz KALIŃSKI, Professor Jasiński’s „Closer to the Center or on Peripheries? International Economic Relations of Poland in the XX Century” Book Review . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 3 (LXX) 2011

Artykuły

Krzysztof Bartosik*

POPYT NA PRACĘ W POLSCE W WARUNKACH SPOWOLNIENIA GOSPODARCZEGO WSTĘP W pierwszej dekadzie bieżącego wieku wystąpiły w Polsce dwa spowolnienia wzrostu gospodarczego. Pierwsze miało miejsce w latach 2001−2002, kiedy to średnioroczna dynamika PKB spadła do 1,3%, drugie w 2009 r., kiedy dynamika PKB obniżyła się do 1,6%. Ich skala była zbliżona, ale dostosowania na rynku pracy (spadek zatrudnienia, wzrost bezrobocia) były znacznie silniejsze podczas „pierwszego” niż podczas „drugiego” spowolnienia. Celem niniejszej pracy jest porównanie zmian w popycie na pracę w czasie „pierwszego” i „drugiego” spo wolnienia gospodarczego, wskazanie czynników warunkujących te zmiany oraz określenie ich wpływu na wysokość bezrobocia. Problem jest o tyle istotny, że popyt na pracę ma kluczowe znacznie dla sytu acji na rynku pracy. Wpływa na wielkość zatrudnienia i bezrobocia, decyduje tym samym o dochodach i poziomie życia ludności. Popyt na pracę jest przy tym wrażliwy na zmiany koniunktury i szybko się zmienia. Wynika to z jego pochod nego charakteru w stosunku do popytu na dobra i usługi; zmienia się wraz w pro dukcją, przedsiębiorstwa zatrudniają bowiem pracowników w celu wytwarzania dóbr i usług. A wstępne zestawienie danych wskazuje, że w ciągu dekady zmieniła się relacja między popytem na pracę a jego kluczową determinantą, jaką jest PKB. Artykuł składa się z trzech części. W pierwszej wyjaśniono, co to jest popyt na pracę, jak się go mierzy i jakie czynniki go determinują. Omawiając determinanty popytu na pracę, skoncentrowano się na dwóch głównych wyjaśnieniach: neokla sycznym oraz keynesowskim. Część druga prezentuje krótki przegląd dotychcza * Instytut

Nauk Ekonomicznych PAN

230

Krzysztof Bartosik

sowych badań empirycznych. Część trzecia zawiera badania własne. Najpierw przeanalizowano w niej zmiany w liczebności pracujących, oferowanych miej scach pracy i całkowitym czasie pracy w latach 2001−2002 oraz w 2009 roku. Następnie zbadano związki między zmianami w popycie na pracę oraz dynamice PKB, wydajności pracy i wynagrodzeń, później zmiany w sektorowej strukturze popytu na pracę. W ostatniej części zbadano wpływ popytu na pracę na bezrobo cie.

POPYT NA PRACĘ I JEGO DETERMINANTY POPYT NA PRACĘ W skali gospodarki narodowej popyt na pracę stanowi łączne zapotrzebowanie na pracowników zgłaszane przez wszystkie podmioty gospodarcze. Składają się nań już zajęte miejsca pracy (pracujący) oraz oferowane miejsca pracy (wakaty). Albo inaczej mówiąc: wyróżnia się popyt zrealizowany i niezrealizowany. Są dwa podstawowe sposoby wyrażania popytu na pracę. Sumuje się liczbę pracujących oraz liczbę wolnych miejsc pracy albo liczbę przepracowanych godzin pracy (tzw. całkowity czas pracy) i liczbę godzin, które by przepracowano, jeśli zajęte byłyby wolne miejsca pracy. Pierwszą metodę można zapisać, jako: L D = E + V,

gdzie: n LD – popyt na pracę, L D = / Ei hi, i=1 E – zatrudnienie, V – wolne miejsca pracy. DHt % = DEt % + Dht % Całkowity czas pracy zależy od liczebności pracowników Lt i ilości przepracowa E D D ln ln f t pp, U 1 U = ^ h nych godzin. Stąd też drugą metodę można zapisać for p - Dnastępującej t t f za fpomocą P Pt t L D = E + V, muły: LD =

/ Ei hi,

i=1

gdzie: DHt % = DEt % + Dht % E – liczba pracowników, L E h – liczba przepracowanych godzin, DUt = ^1 - UthfD ln f t p - D ln f t pp, Pt Pt i = 1, 2… n – poszczególne grupy pracownicze. W praktyce jako miary popytu na pracę wykorzystuje się: liczbę pracujących (albo zatrudnionych1), ilość oferowanych miejsc pracy, całkowity czas pracy oraz wskaźnik (stopę) zatrudnienia wyrażający udział zatrudnionych w liczbie ludności w wieku produkcyjnym. 1 Według definicji GUS, zatrudnieni to pracownicy mający umowy o pracę, natomiast pracujący to wszystkie osoby niezależnie od formy kontraktu i czasu pracy. W niniejszej pracy pojęcia pracujący i zatrudnieni są używane zamiennie.

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 231

W celu lepszego rozpoznania charakteru popytu na pracę dezagreguje się go w różnych przekrojach, np. w przekroju terytorialnym, zawodowym, sektorowym czy form zatrudnienia. W takim przypadku całkowity popyt jest sumą popytów na poszczególnych rynkach pracy. Taki podział jest uzasadniony faktem, iż rynek pracy jest podzielony na segmenty. Są lokalne rynki pracy, rynki pracy dla poszczególnych grup społeczno-zawodowych, rynki pracy dla różnych form zatrudnienia etc2.

DETERMINANTY POPYTU NA PRACĘ Wśród teorii wyjaśniających determinanty popytu na pracę wyróżnia się dwa podejścia – keynesowskie i neoklasyczne. Inne analizy na gruncie modeli wzro stu gospodarczego, realnego cyklu koniunkturalnego, nowej ekonomii keyne sowskiej są w istocie rzeczy rozwinięciami tych podejść (por. Rogut, 2008; Kwiatkowski, Gajewski, Tokarski, 2003). Interpretacja keynesowska kładzie nacisk na związek między PKB (globalnym popytem) a popytem na pracę. Według tradycyjnego ujęcia, popyt na pracę jest funkcją globalnego popytu. Z kolei według modelu wzrostu gospodarczego Harroda-Dommara, rozwijają cego to podejście, popyt na pracę jest rosnącą funkcją produkcji (PKB) i male jącą funkcją wydajności pracy. Innymi słowy, popyt na pracę rośnie, jeśli pro dukcja rośnie szybciej od wydajności pracy (Rogut, 2008, s. 53−57, 62−65; Tokarski, Gajewski, 2002, s. 59−60). Są jednocześnie dowody na to, że zmiany w popycie na pracę (zatrudnieniu) są słabsze niż w produkcji i następują z pewnym opóźnieniem. Zgodnie z prawem Okuna zmiany w bezrobociu (zatrudnieniu) są relatywnie mniejsze niż w produk cji, ponieważ pracodawcy dostosowują nie tylko wielkość zatrudnienia, ale czas pracy i godzą się na spadek wydajności pracy3. Obserwowane jest zjawisko cho mikowania pracy (ang. labour hoarding) polegające na zatrzymywaniu części pra cowników w okresach dekoniunktury. Czynnikiem skłaniającym do takiego zachowania są koszty związane z rotacją pracowników, ze zwalnianiem, a następ nie zatrudnianiem w czasie poprawy koniunktury (wydatki na odprawy i rekruta cję, na przeszkolenie nowych pracowników). W rezultacie w okresie spowolnienia gospodarczego redukcje pracowników są mniejsze niż spadki produkcji, zaś w okresie ożywienia na odwrót – wzrosty produkcji są większe niż zatrudnienia. Oprócz tego zmiany w zatrudnieniu następują z pewnym opóźnieniem w sto 2 Szerzej na temat istoty, rodzajów i miar popytu piszą: Kucharski, Rogut (2003); Rogut (2008). 3 Według jednej z wersji tego prawa spadek PKB o 1% w stosunku do trendu wiąże się z redukcją wydajności pracy o 1/3 pkt. proc. i popytu na pracę o 2/3 pkt. procentowego. Na marginesie można dodać, że niektóre badania wskazują, iż relacja ta zmienia się w czasie. Według Gordona (2010) w USA w latach 1962−1986 relacja była zbliżona do tej przewidywanej przez prawo Okuna. Natomiast w latach 1986−2009 zwiększyła się wrażliwość popytu na pracę na zmiany w PKB do 1,25 pkt. proc., zaś zmiany w wydajności pracy nie wykazują związku ze zmianami w produkcji.

232

Krzysztof Bartosik

sunku do zmian w produkcji, ponieważ pracodawcy najpierw dostosowują czas pracy a dopiero później zatrudnienie. Według ujęcia neoklasycznego popyt na pracę jest malejącą funkcją realnego wynagrodzenia oraz rosnącą funkcją krańcowego produktu pracy. Ponieważ monotoniczność krańcowego produktu pracy jest taka sama jak produktu prze ciętnego (wydajność pracy), przyjmuje się, że zatrudnienie jest rosnącą funkcją wydajności pracy i malejącą funkcją wynagrodzeń. Oznacza to, że jeśli wynagro dzenia rosną szybciej niż wydajność pracy, to zatrudnienie maleje, i odwrotnie (Rogut, 2008, s. 48−53). Jeśli w gospodarce wystąpił negatywny szok (np. popytowy), spadła produkcja i wydajność pracy (przeciętny produkt) w stosunku do realnego wynagrodzenia, wówczas równowaga może być przywrócona w dwojaki sposób. Po pierwsze, przez zwiększenie wydajności pracy, co można osiągnąć wprowadzając innowacje technologiczne lub – co jest bardziej prawdopodobne w krótkim horyzoncie – zwalniając pracowników. Po drugie, przez redukcję realnego wynagrodzenia, co może być wynikiem obniżki płac nominalnych bądź – w warunkach sztywności płac nominalnych – procesów inflacyjnych. W warunkach inflacyjnych wystarcza jące może okazać się utrzymanie płac nominalnych na stabilnym poziomie lub tempa ich wzrostu poniżej inflacji, żeby obniżyć płace realne. Podejście neoklasyczne podkreśla znaczenie elastyczności rynku pracy dla jego funkcjonowania. Nieelastyczność rynku pracy, sztywność płac czy wysoki poziom ochrony prawnej zatrudnienia wpływają na związek między produkcją a zatrudnieniem. Sztywność płac sprzyja większym dostosowaniom ilościowym w czasie dekoniunktury, z kolei silna ochrona prawna zatrudnienia może ograni czać redukcję etatów w czasie spowolnienia i jednocześnie hamować ich wzrost w czasie ożywienia. Podsumowując tę część rozważań: teoria ekonomii wskazuje, iż spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego prowadzi do spadku popytu na pracę, lecz jego skala zależy nie tylko głębokości spowolnienia, ale i od takich czynników jak: dostosowanie czasu pracy, wydajności pracy, płac (nominalnych w stosunku do inflacji i realnych w stosunku do wydajności pracy) i rozwiązania instytucjo nalne.

PRZEGLĄD LITERATURY Z badań nad polskim rynkiem pracy wynika, że kluczową determinantą zatrud nienia i bezrobocia jest dynamika wzrostu PKB (Czyżewski, 2002; Ciżkowicz, Rzońca, 2003; Kwiatkowski et. al., 2002; Rogut, 2008; Socha, 2006; Socha, Sztan derska, 2000; Ziomek, 2006). W okresach przyspieszonego wzrostu gospodar czego rośnie popyt na pracę, co sprzyja ograniczaniu bezrobocia. Natomiast w czasie spowolnienia gospodarczego zmniejsza się popyt na pracę i rośnie bez robocie. Jednocześnie badania pokazały, że działają czynniki osłabiające związek między dynamiką PKB i popytem na pracę (bezrobociem).

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 233

W latach 90. ubiegłego wieku dopiero po przekroczeniu dość wysokiego tempa wzrostu rosło zatrudnienie, co prowadziło do zjawiska wzrostu bezzatrud nieniowego (ang. jobless growth). Stąd też w literaturze przedmiotu uwaga kon centrowała się na przyczynach tego zjawiska, sformułowano trzy jego wyjaśnienia. Według pierwszego (Ciżkowicz, Rzońca, 2003), jego przyczyną była nieefektyw ność rynku pracy wynikająca z przyjętych rozwiązań instytucjonalnych i zwiększa jąca cenę siły roboczej w stosunku do ceny kapitału. Według drugiego (Socha, Sztanderska, 2000), strukturalny charakter bezrobocia w Polsce powodujący, iż nawet w okresach ożywienia gospodarczego część aktywnych zawodowo nie mogła znaleźć pracy. I wreszcie zgodnie z trzecim stanowiskiem (Kwiatkowski et. al., 2002), poprawa wydajności pracy wynikająca z redukcji ukrytego bezrobocia odziedziczonego po gospodarce centralnie planowanej, zmiany w strukturze pro dukcji na rzecz sektorów o większej wydajności pracy, efektu konwergencji przy spieszającego wzrost wydajności pracy w krajach doganiających, takich jak Polska, gdzie jest relatywnie słabe techniczne uzbrojenie pracy. Mniej uwagi poświęcono natomiast kwestii, jakie są skutki spowolnienia gospodarczego dla popytu na pracę. Warto w tym kontekście przytoczyć wyniki badań Strzeleckiego, Wyszyńskiego, Saczuk (2009) o wpływie chomikowania pracy na relację między dynamiką PKB a zatrudnieniem i bezrobociem w Polsce, Sochy (2006) ukazujące głębność spadku popytu na pracę w latach 2001−2002 i Kwiatkowskiego (2011) ukazujące taki spadek w latach 2007−2009. Z analizy Strzeleckiego, Wyszyńskiego, Saczuk (2009) wynika, że chomikowanie pracy występowało w okresie spowolnień gospodarczych w Polsce (1998−1999, 2001−2002, 2009). Pojawiało się zazwyczaj w początkowej fazie dekoniunktury, a jego intensywność i długość oraz skala późniejszych dostosowań w zatrudnieniu zależała od długości okresu spowolnienia gospodarczego. Przedsiębiorcy zwal niali pracowników o niskich kwalifikacjach, a zatrzymywali pracowników wykwa lifikowanych lub takich, których szkolenie jest długotrwałe i kosztowne. Ich bada nia wskazują również na wyprzedzający charakter dostosowań czasu pracy w sto sunku do zatrudnienia. Socha (2006) analizuje stopę tworzenia i likwidacji miejsc pracy4 w sektorze przedsiębiorstw w okresie 1997−2004. Jego badania wskazują na głęboki spadek popytu na pracę w latach 2001−2002. W tym czasie była naj mniejsza stopa netto tworzenia miejsc pracy (różnica między stopą tworzenia i likwidacji); wynosiła ona odpowiednio: –7,5% i –3,9%, podczas gdy średnia dla okresu była –2,2%. Z kolei Kwiatkowski (2011) bada wpływ kryzysu finansowego na zatrudnienie w krajach Grupy Wyszehradzkiej. Dowodzi on, iż w latach 2007−2009 spadek zatrudnienia i wzrost bezrobocia w Polsce był relatywnie nie wielki. Przyczyniło się do tego kilka czynników: niewielka skala spowolnienia gospodarczego, spadkowa tendencja płac realnych, dostosowania po stronie czasu pracy, stosunkowo wysoki poziom prawnej ochrony zatrudnienia. 4 Stopę tworzenia miejsc pracy wyznacza stosunek nowych miejsc pracy do liczby pracujących na koniec poprzedniego okresu, a stopę likwidacji miejsc pracy – stosunek zlikwidowanych miejsc pracy do liczby pracujących na koniec poprzedniego okresu.

234

Krzysztof Bartosik

Ciekawe są również badania Cichockiego i Tyrowicz (2011) na temat cyklicz ności zatrudnienia w szarej strefie. Wynika z nich, iż cykliczność nie wywiera większego wpływu na zachowanie pracowników szarej strefy rekrutujących się z bezrobotnych, co sugeruje że praca nierejestrowana jest dla nich jedyną alter natywą. Wpływa natomiast na zachowanie osób mających formalne zatrudnienie i „dorabiających” w szarej strefie: ich udział w nierejestrowanym zatrudnieniu kurczy się czasie koniunktury i zwiększa w czasie dekoniunktury.

ANALIZA EMPIRYCZNA DANE W Polsce jest kilka źródeł informujących o sytuacji na rynku pracy: Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL), badania popytu na pracę, staty styki tworzone na podstawie danych z sektora przedsiębiorstw i urzędów pracy, zawartych m.in. w comiesięcznej informacji GUS o sytuacji społeczno-gospodar czej kraju i biuletynach statystycznych. Ważne jest, iż statystyki te obejmują różne grupy podmiotów gospodarczych i są pozyskiwane w różny sposób. Dane BAEL są gromadzone na podstawie kwartalnych badań ankietowych ludności na próbce około 19 tysięcy gospodarstw domowych. Statystyki tworzone na ich podstawie obejmują najszerszą grupę pracowników, są zgodne ze standardami Międzynaro dowej Organizacji Pracy (MOP) i porównywalne w skali międzynarodowej. Nato miast dane o zatrudnieniu w sektorze przedsiębiorstw uzyskuje się na podstawie comiesięcznych sprawozdań od przedsiębiorstw zatrudniających więcej niż 9 osób, z wykluczeniem m.in. sektora publicznego, rolnictwa i sektora finansowego. Nie uwzględniają więc istotnej części popytu na pracę, w tym ważnego sektora mikroprzedsiębiorstw. Ich zaletą jest jednak to, iż są szybko dostępne i szczegó łowe, prezentują zmiany w poszczególnych sektorach i gałęziach. Należy mieć na uwadze, że różnice metodologiczne w sposobie gromadzenia danych powodują, iż niekiedy wyznaczane na ich podstawie wskaźniki różnią się od siebie. W niniejszym opracowaniu wykorzystano zarówno dane gromadzone na pod stawie BAEL, jak i sprawozdawczość przedsiębiorstw. W przypadku liczby pra cujących, oferowanych miejsc pracy, czasu pracy, bezrobocia, liczby aktywnych zawodowo, wskaźnika zatrudnienia i wskaźnika aktywności zawodowej – wyko rzystano dane z Kwartalnych informacji o rynku pracy i Aktywność ekonomiczna ludności Polski. IV kwartał 2010, gromadzonych na podstawie BAEL. Zmiany w sektorowej strukturze zatrudnienia przedstawiono natomiast na podstawie danych z comiesięcznych Biuletynów statystycznych GUS. Z kolei dane o PKB, wynagrodzeniach i wydajności pracy pochodzą z Kwartalnych mierników gospodarczych, Rocznych mierników gospodarczych, Produkt Krajowy Brutto (IV kwartał 2010 r. Szacunki wstępne) dostępnych na stronie internetowej GUS (www.stat.gov. pl) oraz z Roczników statystycznych GUS i Małych roczników statystycznych GUS.

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 235

PRACUJĄCY, OFEROWANE MIEJSCA PRACY I CZAS PRACY Pracujący są podstawowym składnikiem popytu na pracę. Rysunek 1 pokazuje, jak kształtowała się dynamika pracujących w gospodarce narodowej (według sta tystyk BAEL) w okresie od I kwartału 2001 r. do IV kwartału 2010 roku5. Z rysunku jasno wynika, iż spowolnienia powodowały spadek zatrudnienia i że w czasie „pierwszego” spowolnienia był on głębszy niż podczas „drugiego”. W latach 2001−2002 zatrudnienie spadło średnio o 2,6%, natomiast w 2009 r. wzrosło o 0,4%, z tym że na początku dekady pogłębiła się tendencja spadkowa, zaś pod jej koniec wyhamował trend wzrostowy. W 2001 r. dynamika spadła z –1,2% w I kwartale do –3,4% w IV kwartale, w 2002 r. oscylowała w okolicach –3%. Spadkowa tendencja wyhamowała w 2003 r., pierwsze przyrosty zatrudnie nia zaczęły się dopiero w 2004 roku. Odmiennie wyglądała sytuacja w 2009 r.; przez pierwsze trzy kwartały zatrudnienie rosło, choć dynamika była słabnąca, przejściowy spadek miał miejsce dopiero w IV kwartale 2009 r. (o –0,7%) i I kwartale 2010 r. (o –0,9%) i już w II kwartale 2010 r. zatrudnienie ponownie wzrosło. Nie ulega zatem wątpliwości, że na początku wieku spadek zatrudnienia był znacznie głębszy i dłuższy niż w pod koniec jego pierwszej dekady. W pierw szym przypadku trwał kilka lat, a jego minimum wyniosło –3,4%, natomiast w drugim przypadku trwał dwa kwartały, a minimum osiągnęło –0,9%. Oferowane miejsca pracy to drugi składnik popytu na pracę. Rysunek 2 poka zuje, jak zmieniała się ich dynamika w pierwszej dekadzie. Wynika z niego podobny wniosek jak z rysunku 1. Spowolnienia przyczyniły się do spadku ilości oferowa nych miejsc pracy i był on głębszy w 2001 r. niż w 2009 r. (minima wyniosły odpo wiednio –30,3% i –24,3%)6. Ten składnik popytu zachowywał się podobnie pod czas „pierwszego” i „drugiego” spowolnienia. Zmieniał się – podobnie jak zatrud nienie – procyklicznie. Liczba wakatów spadała w okresie pogorszenia koniunktury i rosła w czasie ożywienia oraz wyprzedzała zmiany w zatrudnieniu. Malejąca podaż ofert pracy wyprzedzała redukcję zatrudnienia i, na odwrót, rosnąca podaż ofert pracy wyprzedzała wzrost zatrudnienia. I tak, w 2001 r. największy spadek oferowanych miejsc pracy wystąpił w I kwartale, a największy spadek pracujących w IV kwartale. Podobnie było w 2009 r.; dynamika oferowanych miejsc pracy osią gnęła minimum w I kwartale, a pracujących w IV kwartale. 5 Trzeba tu sformułować dwie uwagi. Pierwsza – analiza wcześniejszych lat jest utrudniona, ponieważ dane dla 1999 r. są niekompletne. GUS przeprowadził ankietę BAEL tylko w I i IV kwartale, podczas gdy dla pozostałych lat są dostępne dane za cztery kwartały. Druga – analiza w ujęciu kwartalnym ma swoje zalety i wady. Zaletą jest uchwycenie zmian koniunkturalnych, zaś wadą jest to, że w ujęciu kwartalnym odzwierciedla się również sezonowość charakterystyczna dla polskiego rynku pracy. 6 Interpretując te dane należy pamiętać, iż pracodawcy informują urzędy pracy tylko o części wolnych miejsc pracy. Z reguły o najmniej atrakcyjnych i najtrudniejszych do obsadzenia. Zazwyczaj liczba oferowanych miejsc pracy jest wyższa w okresie ożywienia, kiedy jest trudno znaleźć pracownika, niż w okresie recesji, kiedy jest nadwyżka podaży i relatywnie łatwo znaleźć pracownika.

236

Krzysztof Bartosik

Rysunek 1. Dynamika pracujących w gospodarce narodowej (w %)

Rysunek 2. Dynamika oferowanych miejsc pracy (w %)

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2010

2009

2008

2007

2006

2005

–40

2004

–30

–4,0

2003

–3,0 2002

–20

2001

–2,0

2001

–10

–1,0

Źródło: Obliczenia własne na podstawie Kwartalnych informacji o rynku pracy – różne lata.

Czas pracy. Innym sposobem wyrażania popytu na pracę jest całkowity czas pracy. Punktem wyjścia do jego analizy jest konstatacja, że jest on iloczynem przeciętnego czasu pracy oraz liczby pracujących. Stąd też zmiany w całkowitym czasie pracy można zdekomponować na wywołane zmianami w zatrudnieniu oraz w przeciętnym czasie pracy. Taka dekompozycja jest użyteczna, ponieważ wska zuje, w jakim stopniu skracanie czasu pracy ogranicza redukcje miejsc pracy. W ujęciu dynamicznym tę dekompozycję można przedstawić za pomocą nastę L D = E + V, pującego wzoru: gdzie: ∆ – przyrost, H – całkowity czas pracy, E – liczba pracujących, h – przeciętny czas pracy, t – subskrypt czasu.

LD =

/ Ei hi,

i=1

DHt % = DEt % + Dht % DUt = ^1 - UthfD ln f

Lt Et p - D ln f pp, Pt Pt

Tabela 1 zawiera roczne dynamiki tych zmiennych w latach 2001−2010. Wynika z niej, że zarówno w czasie „pierwszego” jak i „drugiego” spowolnienia całkowity czas pracy się skurczył. Na początku wieku średnio o nieco ponad 3%, natomiast pod koniec jego pierwszej dekady o 0,5%. Z dekompozycji tych zmian wynika, że w pierwszym przypadku spadek całkowitego czasu pracy w większym stopniu był spowodowany redukcją zatrudnienia niż w przeciętnego czasu pracy. I tak, w 2001 r. całkowity czas pracy zmniejszał się średnio o –3,1%, z czego –0,9 pkt. proc. przypadło na przeciętny czas pracy, a –2,2 pkt. proc. na zatrudnienie. Podobnie było w 2002 r.; całkowity czas pracy skurczył się o –3,3%, w tym prze ciętny czas pracy o –0,3 pkt. proc., a zatrudnienie o –3,0 pkt. procentowe.

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 237

Natomiast w 2009 r. całkowity czas pracy skurczył się o –0,5%, ale było to wyni kiem dostosowań po stronie przeciętnego czasu pracy. Jego kontrybucja do tego spadku wyniosła –0,9 pkt. proc., podczas gdy kontrybucja zatrudnienia były dodatnia i wyniosła 0,4 pkt. procentowego. Oznacza to, że redukcja przeciętnego czasu pracy podczas „pierwszego” i „drugiego” spowolnienia była zbliżona, ale w latach 2001−2002 była większa redukcja zatrudnienia niż w 2009 roku. Tabela 1. Dynamika całkowitego czasu pracy i jego składników (w %, rok/roku) Rok

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Całkowity czas pracy

–3,1

–3,3

–0,9

1,2

2,2

3,3

4,3

3,4

–0,5

0,4

Przeciętny czas pracy

–0,9

–0,3

0,3

–0,1

–0,2

–0,3

–0,9

–0,2

Pracujący

–2,2

–3,0

–1,2

1,3

2,3

3,4

4,4

3,7

0,4

0,6

Uwaga: całkowity czas pracy obliczono jako iloczyn przeciętnego tygodniowego czasu pracy i liczby pracujących. Źródło: Obliczenia własne na podstawie Kwartalnych informacji o rynku pracy – różne lata.

Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że spowolnienia gospodarcze, które miały miejsce w latach 2001−2002 oraz w 2009 r. wywoływały spadek popytu na pracę, ale skala tego spadku była zróżnicowana, była znacznie większa na początku dekady niż pod jej koniec. Pojawia się więc pytanie: co mogło być tego przy czyną?

3.3. PRACUJĄCY A DYNAMIKA PKB I WYDAJNOŚĆ PRACY W skali gospodarki narodowej podstawową determinantą popytu na pracę jest PKB. Od strony „ilościowej” oba spowolnienia cechuje pewne podobieństwo. W czasie „pierwszego” średnioroczna dynamika PKB obniżyła się do 1,3% z 4,3%, w czasie „drugiego” w 2009 r. dynamika PKB spadła do 1,6% z 5,1%. Co prawda „pierwsze” było nieco głębsze (o 0,3 pkt. proc.), ale w drugim była nieco większa redukcja tempa wzrostu gospodarczego (o 0,5 pkt. proc.). Natomiast zupełnie inna była reakcja zatrudnienia na te spowolnienia. Prezentują ją rysunki 3 i 4, na których wykreślono roczny i kwartalny współczynnik absorpcji siły robo czej przez wzrost gospodarczy. Współczynnik ten wyznacza iloraz dynamiki zatrudnienia i PKB, bez uwzględnienia opóźnień. Informuje on, o ile procent zmieni się zatrudnienie, jeśli dynamika PKB zmieni się o jeden procent. Z rysunków wyraźnie wynika, że zatrudnienie jest bardziej wrażliwe na spo wolnienia wzrostu niż jego ożywienia oraz że w latach 2001−2002 zatrudnienie było znacznie bardziej wrażliwe na osłabienie dynamiki wzrostu gospodarczego

238

Krzysztof Bartosik

niż w 2009 roku. W latach 2001 i 2002 stopień absorpcji wynosił odpowiednio –1,7 oraz –2,1, podczas gdy 0,3 w 2009 roku. Nawet na przełomie lat 2009 i 2010 (w IV i I kwartale), kiedy zatrudnienie w gospodarce narodowej malało, wskaźnik ten był wyższy niż na początku wieku i wynosił –0,3. Innymi słowy: w pierwszym z analizowanych okresów wzrostowi PKB o 1% towarzyszył odpo wiedni spadek zatrudnienia o –1,7% i –2,1%, natomiast w 2009 r. wzrost o 0,3%. Rysunek 3. Wskaźnik absorpcji (roczny) 1,0

Rysunek 4. Wskaźnik absorpcji (kwartalny) 3 2

0,5

0,0

–0,5

–1

–1,0

–3

–2 –4

–1,5

–5

–2,0

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

–7

2001

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

–6 2000

–2,5

Źródło: Obliczenia własne na podstawie: Kwartalne informacje o rynku pracy – różne lata; Produkt Krajowy Brutto (IV kwartał 2010 r. Szacunki wstępne), www.stat.gov.pl; Roczniki statystyczne GUS – różne lata.

Co mogło spowodować tę różnicę? Wrażliwość zatrudnienia na zmiany pro dukcji zależy od wielu czynników (dostosowań czasu pracy, wydajności pracy, płac i rozwiązań instytucjonalnych). Zajmijmy się w tym miejscu czasem pracy i wydajnością pracy. Z tabeli 1 wynika, że wytłumaczeniem nie mogą być dosto sowania czasu pracy, ponieważ były zbliżone podczas „pierwszego” i „dru giego” spowolnienia (o –0,9% w 2001 r. i 2009 r.). Jeśli chodzi o wydajność pracy, to przypomnijmy, że – według ujęcia keynesowskiego – zatrudnienie w gospodarce rośnie, jeśli produkcja rośnie szybciej od wydajności pracy. Rysunek 5 prezentuje zmiany w dynamice PKB i wydajności pracy (mierzonej jako PKB na pracującego). Uderzające jest, że w trakcie „pierwszego” spowol nienia wydajność pracy zachowywała się antycyklicznie, a podczas „drugiego” − procyklicznie. W latach 2001−2002 w warunkach dekoniunktury wydajność pracy rosła w tempie (4%) znacząco przewyższającym tempo wzrostu PKB (1,3%). Wskazuje to, że wydajność pracy poprawiano, redukując zatrudnienie. Inaczej wyglądała sytuacja podczas „drugiego” spowolnienia. Dynamika wydaj ności pracy spadała wraz z tempem wzrostu PKB i jej spadki były głębsze niż wzrostu gospodarczego. Dynamika wydajności zaczęła spadać już w 2008 r., minimum osiągnęła na początku 2009 r., żeby potem wzrosnąć wraz z ożywie

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 239

niem gospodarczym, które miało miejsce w drugiej połowie tego roku. W całym 2009 r. tempo wzrostu wydajności pracy wyniosło 1,2% zaś dynamika wzrostu gospodarczego 1,6%. Można zatem stwierdzić, że w czasie „pierwszego” spo wolnienia szybki wzrost wydajność pracy wzmagał spadkowe tendencje zatrud nienia, zaś podczas „drugiego” spowolnienia obniżenie tempa wzrostu wydaj ności pracy łagodziło je. Rysunek 5. Dynamika wydajności pracy i PKB (w %) 9 7 5 3 1

Wydajność pracy

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

–1

PKB

Źródło: GUS i obliczenia własne na podstawie: Kwartalne informacje o rynku pracy – różne lata i Roczne mierniki gospodarcze, www.stat.gov.pl.

Te różnice w dynamice wydajności pracy mogą mieć związek z procesem inte gracji z UE. Na przełomie wieków, w przeddzień akcesji, przedsiębiorstwa doko nywały restrukturyzacji, starając się dostosować do konkurencji z Unii, co pro wadziło do redukcji zatrudnienia i wzrostu wydajności pracy. Spadek popytu na pracę był wówczas spowodowany nie tylko spowolnieniem wzrostu gospodar czego, ale i procesem integracji z UE. Natomiast w 2009 r. nie było tej „dodat kowej” presji na poprawę wydajności pracy, stąd też mniejsze redukcje zatrud nienia i spadki wydajności pracy będące przejawem chomikowania pracy. Czynnikiem temu sprzyjającym mogła być pamięć o trudnościach z pozyskiwa niem wykwalifikowanych pracowników po wejściu Polski do UE i rozpoczęciu się migracji zarobkowych.

PRACUJĄCY A WYNAGRODZENIA Ujęcie neoklasyczne podkreśla znaczenie elastyczności realnych wynagrodzeń dla wielkości zmian w zatrudnieniu. Przez elastyczność (sztywność) realnych wynagrodzeń na ogół rozumie się stopień lub tempo, w jakim dostosowują się one do zmian na rynku pracy (HM Treasury, 2003, s. 19; Babecky at al., 2009,

240

Krzysztof Bartosik

s. 8)7. Płace realne mogą się dostosowywać w wyniku zmiany stawek płac nomi nalnych i/lub inflacji. Stąd też wynagrodzenia realne są elastyczne w dół, jeśli nominalne wynagrodzenia są wrażliwe na pogarszającą się sytuację na rynku pracy i niewrażliwe na inflację, co prowadzi do ich spadku lub spadku ich dyna miki. Badania nad elastycznością wynagrodzeń w Polsce wskazują, iż są one dość elastyczne. Według Brzozy-Brzeziny i Sochy (2007) sztywność płac nominalnych w dół jest słaba i stanowi problem dla niewielkiego odsetka (0,7−2%) przedsię biorstw, czego przyczyną jest najprawdopodobniej wysokie bezrobocie w Polsce. Strzelecki (2009) wskazuje, że w Polsce, w porównaniu z innymi krajami UE, płace nominalne są umiarkowanie elastyczne, natomiast płace realne są ela styczne. Wynika to ze słabości związków zawodowych (relatywnie niewielu pra cowników do nich należy), niewiele osób jest objętych układami zbiorowymi, płacę minimalną otrzymuje mały odsetek pracowników i jest ona niska w sto sunku do przeciętnej płacy. Mimo tego przedsiębiorcy deklarują, że redukcje zatrudnienia i kosztów pozapłacowych (różnego rodzaju bonusów i świadczeń pozapłacowych) są ważniejszym czynnikiem dostosowawczym niż redukcje wyna grodzeń. Ponadto firmy starają się unikać redukcji nominalnych wynagrodzeń ze względu na obawę przed utratą najbardziej wydajnych pracowników. Tabela 2. Dynamika realnego i nominalnego wynagrodzenia oraz inflacji (w %) Rok

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Przeciętne miesięczne wynagrodzenie

realne

1,0

2,5

0,7

3,4

0,7

1,8

4,0

5,5

5,9

2,1

1,5

nominalne

11,1

8,0

2,6

4,2

4,0

3,8

4,9

7,9 10,1

5,5

4,2

Inflacja

10,1

5,5

1,9

0,8

3,3

2,0

0,9

2,3

3,3

2,6

4,0

Źródło: Rocznik statystyczny 2003, GUS, s. 177; Mały rocznik statystyczny 2010, GUS, s. 175.

Tabela 2 prezentuje dynamikę realnego i nominalnego wynagrodzenia oraz inflacji w latach 2000−2010. Zawarte w niej dane statystyczne wskazują, że pod czas „drugiego” spowolnienia nastąpiło szybsze dostosowanie po stronie płac niż 7 Sposób definiowania nominalnej i realnej sztywności (elastyczności) wynagrodzeń w dużym stopniu zależy od stosowanej metody badawczej. I tak, Babecky et al. (2009) i Strzelecki (2009) przeprowadzający badania ankietowe w przedsiębiorstwach sztywność nominalną definiują jako zamrożenie płac przez pewien okres, zaś przez sztywność realnych wynagrodzeń rozumieją mechanizm indeksacyjny wiążący płace z inflacją. Z kolei Brzoza-Brzezina, Socha (2007) do analizy sztywności płac wykorzystują rozkład ich dynamiki (histogram) – płace są sztywne, jeśli w badanej populacji (firm, sektorów) przeważają płace o dynamice zbliżonej do zera.

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 241

podczas „pierwszego”. W 2001 r. dynamika płac nominalnych utrzymywała się na wysokim poziomie mimo pewnej obniżki (do 8% z 11,1%), co w warunkach silnej dezinflacji (do 5,5% z 10,1%) doprowadziło do wzrostu realnych wynagrodzeń (do 2,5% z 1%). Dopiero w 2002 r. nastąpiło znaczące ograniczenie dynamiki nominalnych wynagrodzeń (do 2,6%), a w ślad za tym i dynamiki realnych wyna grodzeń (do 0,7%). Natomiast podczas „drugiego” spowolnienia w 2009 r. płace nominalne silnie spowolniły (do 5,5% z 10,1%), co w warunkach spadającej infla cji (do 3,3% z 4%) spowodowało równie silny spadek dynamiki realnych wyna grodzeń (do 2,1% z 5,9%). Dla wielkości zatrudnienia ważna jest różnica między dynamiką realnego wynagrodzenia i wydajności pracy: ujemna jest korzystna dla zatrudnienia, wska zuje bowiem na spadek jednostkowych kosztów pracy, dodatnia jest niekorzystna, wskazuje bowiem na wzrost jednostkowych koszów pracy). Rysunek 6 prezentuje tę różnicę. W latach 2001−2002 dynamika wydajności pracy wyprzedzała dyna mikę wynagrodzeń, co powinno sprzyjać wzrostowi zatrudnienia, lecz zatrudnie nie w tym czasie malało. W 2001 r. różnica ta wynosiła –1,8 pkt. proc., w 2002 r. –2,9 pkt. procentowego. Natomiast w roku 2009, kiedy zatrudnienie rosło, ta różnica wynosiła 1,1 pkt. procentowego. Ale w ciągu roku wykazywała wyraźną tendencję do poprawy, w I kwartale wynosiła 4,5 pkt. proc., a w IV kwartale –0,9 pkt. procentowego. W 2010 r. utrzymywała się na poziomie –1,6 pkt. procento wego. Stąd też wniosek, że w czasie „pierwszego” spowolnienia wynagrodzenia nie były czynnikiem ograniczającym popyt na pracę, a podczas „drugiego” szybko się dostosowały do pogorszającej sytuacji na rynku pracy, co sprzyjało podtrzy maniu zatrudnienia. Rysunek 6. Różnica między dynamiką realnego wynagrodzenia i wydajności pracy (w pkt. %) 6 4 2 0 –2 –4 –6

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2000

–10

2001

–8

Źródło: GUS i obliczenia własne na podstawie: Kwartalne informacje o rynku pracy – różne lata i Kwartalne mierniki gospodarcze, www.stat.gov.pl.

242

Krzysztof Bartosik

SEKTOROWA STRUKTURA POPYTU NA PRACĘ W czasie spowolnienia zmienia się nie tylko wielkość popytu na pracę, ale i jego struktura. Zmiany w sektorowej strukturze zatrudnienia informują o reakcji poszczególnych sektorów gospodarki na osłabienie tempa wzrostu. Rysunki 7 i 8 pokazują, jak się zmieniał udział usług i przemysłu w zatrudnieniu ogółem w latach 2000−2010. Wynikają z nich dwa istotne wnioski. Po pierwsze, zatrud nienie w przemyśle było bardziej wrażliwe na pogorszenie koniunktury niż zatrud nienie w usługach. Zarówno podczas „pierwszego” jak i „drugiego” spowolnienia znacząco zmniejszył się udział przemysłu w zatrudnieniu ogółem: na początku wieku o około 3 pkt. proc., zaś pod koniec dekady o około 2 pkt. procentowe. Natomiast usługi na początku wieku utrzymały udział w zatrudnieniu, a pod koniec jego pierwszej dekady zwiększyły ten udział8. W pierwszym przypadku wynikało to z głębszego spadku zatrudnienia w przemyśle niż w usługach, w dru gim – ze spadku zatrudnienia w przemyśle i wzrostu zatrudnienia w usługach. Po drugie, pogłębiła się serwicyzacja polskiej gospodarki. Jej odzwierciedle niem jest rosnący udział sektora usług w zatrudnienia. W latach 2000−2010 udział zatrudnionych w usługach zwiększył się o około 6−7 pkt. proc., natomiast spadł udział przemysłu o około 1 pkt. proc. i rolnictwa około 5 pkt. procento wych9. Ta zmiana mogła mieć wpływ na reakcję popytu na pracę na spadek tempa wzrostu gospodarczego. Relatywnie większy udział usług w zatrudnieniu, mniej wrażliwych na zmiany koniunktury, mógł sprzyjać stabilizacji zatrudnienia, zwłasz cza że przyczyna spowolnienia miała zewnętrzny charakter (kryzys finansowy w gospodarce światowej), a usługi są kierowane głównie na rynek wewnętrzny. Analiza bardziej zdezagregowanych danych o zmianach w strukturze zatrudnie nia (tab. 3), aczkolwiek nieporównywalnych z wcześniejszymi statystykami BAEL, pozwala wyciągnąć pewne wnioski o roli państwa w kształtowaniu zatrudnienia. Uwagę zwraca fakt, iż w 2009 r. zatrudnienie w budownictwie utrzymało się prawie na niezmienionym poziomie, podczas gdy w 2001 r. spadło o 9,5%, a w 2002 r. o 8,2%. Przyczyn podtrzymania zatrudnienia w budownictwie w 2009 r. należy się dopatrywać w inwestycjach infrastrukturalnych sektora publicznego, wspartych fun duszami z UE (wobec ograniczenia wielu projektów prywatnych, m.in. developer skich). Z kolei obserwacja zatrudnienia w administracji publicznej, edukacji i opiece zdrowotnej pokazuje, iż sektory te „amortyzowały” negatywne zmiany na rynku pracy i w czasie „drugiego” spowolnienia odbyło się to na większą skalę niż podczas 8 Ta

obserwacja jest zbieżna z wynikami innych badań. Analiza Gradzewicza et al. (2010, s. 50, 60−61) wskazuje na mniejszą zmienność produkcji i zatrudnienia w usługach niż w przemyśle i budownictwie w czasie cyklu koniunkturalnego. 9 Szybszy wzrost zatrudnienia w przemyśle niż usługach jest przejawem trendu długofalowego i ogólnoświatowego. Są trzy główne wyjaśnienia tego zjawiska. Według pierwszego, przyczyną jest szybszy wzrost wydajności pracy w przemyśle niż w usługach, co ogranicza zatrudnienie w przemyśle. Według drugiego, w miarę bogacenia się społeczeństwa zmienia się struktura popytu i rośnie popyt na usługi, a tym samym zatrudnienie w tym sektorze. Według trzeciego, w przypadku krajów uprzemysłowionych przyczyną jest globalizacja, a dokładniej przenoszenie produkcji do krajów rozwijających się o niskich kosztach pracy.

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 243

Rysunek 7. Udział usług w zatrudnieniu ogółem (w %) 58

Rysunek 8. Udział przemysłu w zatrudnieniu ogółem (w %) 33

57 32

56 55

54 53

52 51

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Źródło: Obliczenia własne na podstawie: Kwartalne informacje o rynku pracy – różne lata.

„pierwszego”. W 2001 r. odnotowano wzrost zatrudnienia w administracji publicz nej o 6,7% i edukacji o 0,6%, w opiece zdrowotnej zatrudnienie spadło o 4,3%. W 2002 r. we wszystkich tych sekcjach odnotowano już spadek. Natomiast w 2009 r. w tych dziedzinach zatrudnienie wzrosło: w administracji o 6,5%, w edukacji o 1,5%, w opiece zdrowotnej o 1,5%. Należy podkreślić, iż w przypadku edukacji i administracji publicznej w latach kryzysowych dynamika zatrudnienia zwiększała się 2−3-krotnie. Niewątpliwie w ten sposób państwo łagodziło sytuację na rynku pracy. Ale pojawia się wątpliwość, czy jest on pożądany, biorąc pod uwagę obcią żenia wynikające dla podatników. Aczkolwiek ocena tego zjawiska wymaga odręb nej analizy (uwzględniającej np. zmiany w systemie edukacji). Ograniczone znaczenie dla sytuacji na rynku pracy miały działania państwa podejmowane w ramach ustawy o łagodzeniu skutków kryzysu dla pracowników i przedsiębiorców, uchwalonej w połowie 2009 roku10. Świadczy o tym skala pomocy udzielonej na podstawie tej ustawy: od sierpnia 2009 r. osoby, które po 1 lipca 2008 r. straciły pracę lub zamknęły jednoosobowe firmy, mogły się ubiegać o dofinansowanie kredytów hipotecznych. Do końca 2010 r. skorzystało z tej oferty około 1400 osób, na łączną kwotę 7,7 mln zł. Ustawa umożliwiała również subsy diowanie z Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGŚP) ogra niczania czasu pracy i przejściowych przestojów w firmach spełniających określone 10 Nie jest przedmiotem niniejszej pracy ocena polityki rynku pracy, ale nie można wykluczyć, iż jej inne formy przyczyniły się do większego zatrudnienia w 2009 roku. W pierwszej dekadzie obecnego wieku polityka rynku pracy w Polsce ewoluowała (Knapińska, 2010). W jej ramach zwiększał się udział wydatków na aktywne formy wspierania bezrobotnych i zmniejszał na pasywne. Wśród tych pierwszych na początku wieku dominowały wydatki na aktywizację absolwentów i refundację wynagrodzeń młodocianym. Pod koniec dekady natomiast najwięcej środków wydatkowano na rozwój przedsiębiorczości i tworzenie miejsc pracy (np. pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej), a mniej na takie formy jak prace interwencyjne i prace publiczne.

244

Krzysztof Bartosik

Tabela 3. Dynamika pracujących w wybranych sektorach (w%)a Rok Ogółem w tym: Budownictwo

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 –4,4 –0,6 –1,5

0,8

1,6

3,1

–9,5 –8,2 –8,8 –4,5

2,2 –1,7

2,1

5,8 10,9

4,9

6,4 –0,1

2,5

Administracja publiczna, obrona narodowa, obowiązkowe zabezpieczenia społeczne

6,7 –0,7

2,5

1,8

2,4

1,6

2,7

2,0

6,5

1,8

Edukacja

0,6 –1,5 –1,8

2,3

2,7

0,0

0,6

1,5

3,1

–4,3 –2,0 –5,6

0,0

0,3

1,2

0,7

1,5

0,3

Opieka zdrowotna i pomoc społeczna

Uwaga: a stany na koniec okresów, poza gospodarstwami indywidualnymi w rolnictwie i jednostkami budżetowymi prowadzącymi działalność w zakresie obrony narodowej oraz bezpieczeństwa publicznego. Źródło: Biuletyny statystyczne – różne lata.

warunki. Takie wnioski do połowy 2010 r. złożyły 162 firmy na kwotę 20,6 mln zł., z czego wypłacono jedynie 5,9 mln zł. Ustawa przewidywała również dofinanso wanie z Funduszu Pracy (FP) szkoleń pracowników firm znajdujących się w przej ściowych trudnościach. Z tej formy pomocy skorzystało 491 osób na kwotę 555 tys. zł. Równocześnie wprowadzono rozwiązania zwiększające elastyczność czasu pracy – wydłużenie w pewnych przypadkach okresu rozliczeniowego czasu pracy do 12 miesięcy, ustalenie, że okres zatrudnienia na określony czas pracy nie może przekraczać 24 miesięcy (Bukowski, Lewandowski 2010, s. 20, 22).

POPYT NA PRACĘ A BEZROBOCIE W czasie obu spowolnień zwiększyło się bezrobocie. Na przełomie wieku stopa bezrobocia (wg BAEL) wzrosła z poziomu 16% w ostatnim kwartale 2000 r. do odpowiednio 18,5% i 19,7% w analogicznych okresach dwóch kolejnych lat. Ten wysoki poziom utrzymywał się do połowy 2005 roku. Następnie stopniowo się obniżał i w 2008 r. osiągnął około 7%. W czasie spowolnienia gospodarczego w 2009 r. stopa bezrobocia wzrosła do poziomu 8%, maksimum w wysokości 10,6% osiągnęła w I kwartale 2010 roku, po czym zaczęła spadać. Zmiany w bezrobociu są wynikiem zmian w popycie na pracę i w podaży pracy. Pojawia się więc pytanie: w jakim stopniu czynniki te, zwłaszcza popyt,

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 245

odpowiadał za wzrosty bezrobocia? Pogląd w tej sprawie pozwala sobie wyrobić porównanie wielkości stopy bezrobocia ze wskaźnikiem aktywności zawodowej i wskaźnikiem zatrudnienia11. Ten pierwszy informuje o wielkości podaży siły roboczej, ten drugi o wielkości popytu na pracę. Rysunki 9 i 10 pokazują, jak kształtowały się te wskaźniki od I kwartału 2000 r. do IV kwartału 2010 roku. Sugerują one, że poziom bezrobocia lepiej tłumaczą zmiany w popycie na pracę niż w jej podaży; na rysunku 9 zmiany w bezrobociu są prawie lustrzanym odbi ciem zmian wskaźnika zatrudnienia. Na początku wieku spadał popyt na pracę i – w nieco mniejszym stopniu – podaż pracy. Wskaźnik zatrudnienia obniżył się prawie o 2 pkt. procentowe z 46% w I kwartale 2001 r. do około 44,1% w IV kwartale 2002 roku. Wskaźnik aktywności zawodowej również wykazywał tendencję spadkową, aczkolwiek utrzy mywał się na dość wysokim (jak na polskie warunki) poziomie. W I kwartale 2001 r. wynosił 56,3%, natomiast w IV kwartale 2002 r. 55%. Inaczej kształtowała się sytuacja pod koniec dekady. Wskaźnik zatrudnienia utrzymywał się na dość stabilnym poziomie około 50,5%. Jego przejściowy spadek miał dopiero miejsce w I kwartale 2010 r. (do 49,4%). Natomiast aktywność zawodowa wzrosła z 54,5% w I kwartale 2009 r. do 55,8% w IV kwartale 2010 roku. Przedstawione powyżej dane wskazują, że podczas „pierwszego” spowolnienia spadek podaży pracy był czynnikiem łagodzącym sytuację na rynku pracy, zaś spadek popytu na pracę był czynnikiem zaostrzającym tę sytuację. Natomiast podczas „drugiego” spowolnie nia popyt na pracę utrzymywał się na względnie stabilnym poziomie, lecz rosła podaż pracy, zwiększając bezrobocie. Rysunek 9. Stopa bezrobocia i wskaźnik zatrudnienia (w %) 52 50

Rysunek 10. Stopa bezrobocia i wskaźnik aktywności zawodowej (w %) 22

Wskaźnik zatrudnienia (lewa oś) Stopa bezrobocia (prawa oś)

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

Wskaźnik aktywności zawodowej (lewa oś) Stopa bezrobocia (prawa oś)

Źródło: Kwartalna informacja o rynku pracy – różne lata.

11 Wskaźnik aktywności zawodowej informuje, jaki jest udział osób aktywnych zawodowo wśród osób w wieku 15+. Natomiast wskaźnik zatrudnienia – jaki jest udział osób pracujących w wśród osób w wieku 15+.

246

Krzysztof Bartosik

Wskaźnik aktywności zawodowej zależy od procesów demograficznych i aktyw ności ekonomicznej ludności, a ta m.in. od rozwiązań instytucjonalnych. Na prze łomie wieków na rynek pracy wchodziło pokolenie wyżu demograficznego, co zwiększało podaż pracy. Ale jednocześnie prowadzono politykę „łatwego wycho dzenia z rynku pracy” (wcześniejsze emerytury, zasiłki i świadczenie przedeme rytalne), co ograniczało podaż pracy. W latach 2001−2002 ten drugi czynnik przeważał i spadała podaż pracy. Pod koniec dekady presja demograficzna był słabsza, ale ograniczono możliwość wcześniejszej dezaktywizacji zawodowej. Dlatego też mimo spowolnienia gospodarczego rosła podaż pracy, co zwiększało bezrobocie. Poniżej zweryfikowano wniosek wynikający z analizy graficznej, dekomponu , związane ze zmianami w aktywności zawodo L D = E + Vna jąc zmiany w stopie bezrobocia wej ludności (podażą pracy) n oraz z udziałem pracujących w populacji osób L D (popytem w wieku produkcyjnym = / Ei hi,na pracę). Wykorzystano w tym celu formułę i = 1s. 5−6) wiążącą stopę bezrobocia ze zmianami Elsby, Hobijn, Sahin (2010, DHt % =pracy DEt % w popycie na pracę i podaży w następujący sposób: + Dht % DUt = ^1 - UthfD ln f

Lt Et p - D ln f pp, Pt Pt

gdzie: U – stopa bezrobocia, L – aktywni zawodowo, E – pracujący, P – ludność w wieku produkcyjnym, t – subskrypt czasu, ∆ – zmiana. Z powyższego równania wynika, że stopa bezrobocia maleje, jeśli spada wskaźnik aktywności zawodowej ludności (L/P), czyli podaż pracy, albo jeśli rośnie wskaźnik zatrudnienia (E/P), czyli popyt na pracę. Odwrotnie jest w przy padku wzrostu stopy bezrobocia. Tabela 4. Zmiany w stopie bezrobocia i jej determinant (w pkt. proc.) w latach 2001−2010 Wyszczególnienie 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Zmiana stopy bezrobocia

2,2

1,7

–0,3

–0,7

–1,2

–4,0

–4,3

–2,5

1,1

1,4

Kontrybucja podaży

–0,3

–1,3

–1,0

–0,1

0,3

–1,4

–0,5

0,9

1,2

1,3

Kontrybucja popytu

–2,5

–3,0

–0,7

0,6

1,5

2,6

3,8

3,4

0,1

–0,1

Źródło: Obliczenia własne na podstawie: Kwartalnych informacji o rynku pracy – różne lata i Aktywność ekonomiczna ludności Polski. IV kwartał 2010.

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 247

Tabela 4 zawiera szacunki głównych elementów równania (dla danych BAEL) jako średnie dla poszczególnych lat. Potwierdzają one wcześniejszy wniosek. Z dekompozycji czynników wpływających na stopę bezrobocia wynika, że w latach 2001−2002 do jej wzrostu przyczynił się przede wszystkim spadek popytu na pracę, natomiast ograniczała jej wzrost malejąca aktywność zawodowa ludności. W 2001 r. stopa bezrobocia wzrosła o 2,2 pkt. proc. z czego 2,5 pkt. przypadało na popyt, a –0,3 pkt. na podaż, w 2002 r. stopa bezrobocia wzrosła o 1,7 pkt. proc., z czego 3 pkt. przypadło na popyt, a –1,3 pkt. na podaż. Natomiast w roku 2009 było odwrotnie: do wzrostu stopy bezrobocia (o 1,1 pkt. proc.) prowadził wzrost podaży (1,2 pkt.), zaś czynnikiem ograniczającym był niewielki wzrost popytu na pracę (0,1 pkt.)12.

ZAKOŃCZENIE W Polsce w latach 2001–2002 spadło zatrudnienie, natomiast w 2009 r. zmniej szyło się tempo jego wzrostu, mimo iż w obu tych okresach wystąpiło spowolnienie gospodarcze o podobnej skali. Inne były również zmiany w strukturze zatrudnie nia. Na początku dekady likwidowano miejsca pracy w przemyśle i usługach, nato miast pod jej koniec redukcje wystąpiły przede wszystkim w przemyśle. Na te różnice złożyło się kilka czynników. Po pierwsze, czynniki o charakterze przejścio wym. „Pierwsze” spowolnienie zbiegło się z okresem bezpośrednio poprzedzają cym akcesję do UE, kiedy przedsiębiorstwa w celu poprawy swojej konkurencyj ności restrukturyzowały zatrudnienie. Natomiast w czasie „drugiego” spowolnienia realizowano inwestycje infrastrukturalne, finansowane ze środków UE, podtrzy mujące zatrudnienie. Po drugie, podczas „drugiego” spowolnienia nastąpiły sil niejsze dostosowania wydajności pracy oraz wynagrodzeń, co również sprzyjało podtrzymywaniu zatrudnienia. Po trzecie, przeobrażenia strukturalne w gospo darce – w ciągu dekady zwiększył się udział usług w zatrudnieniu ogółem, a usługi są mniej wrażliwe na zmianę koniunktury. Inna reakcja popytu na pracę na spo wolnienia wzrostu spowodowała, iż odmienny był jego wpływ na bezrobocie. W czasie „pierwszego” spowolnienia silny spadek popytu na pracę przyczynił się do wzrostu bezrobocia mimo spadku podaży pracy, podczas „drugiego” nieznaczny wzrost zatrudnienia łagodził presję wywoływaną przez rosnącą podaż pracy.

BIBLIOGRAFIA Babecky J., Du Caju P., Kosma T., Lawless M., Messina J., Room T. (2009), Downward Nominal and Real Wage Rigidity: Survey Evidence from European Firm, “Central 12 Wynik

ten jest zbieżny z szacunkami innych autorów. J. Wcisła (2010, s. 168−172) bada, jaki wpływ na bezrobocie ma popyt na pracę oraz podaż pracy w krajach Grupy Wyszehradzkiej w latach 1994−2007. Z jej analizy wynika, po pierwsze, że w tej grupie krajów popyt na pracę jest ważniejszą determinantą bezrobocia niż podaż (wyjąwszy Węgry). Po drugie, w przypadku Polski w latach 1997−2001 spadek popytu na pracę był czynnikiem wzmagającym bezrobocie, a zmiany podaży czynnikiem ograniczającym.

248

Krzysztof Bartosik

Bank & Financial Service Authority of Ireland Research Technical Paper”, No. 11. Brzoza-Brzezina M., Socha J. (2007), Sztywność nominalnych wynagrodzeń oraz jej wpływ na politykę pieniężną, „Ekonomista”, nr 4. Bukowski M., Lewandowski P. (2010), Praca w rytmie wahań koniunktury, w: Bukow ski M. (red.), Zatrudnienie w Polsce 2009. Przedsiębiorczość dla pracy, IBS, Warszawa. Cichocki S., Tyrowicz J. (2011), Determinanty zatrudnieni nierejestrowanego w Polsce w okresach wysokiej i niskiej koniunktury gospodarczej, „Gospodarka Narodowa”, nr 3. Gradzewicz M., Growiec J., Hagemajer J., Popowski P. (2010), Cykl koniunkturalny w Polsce – wnioski z analizy spektralnej, „Bank i Kredyt”, nr 5. GUS (2010), Aktywność ekonomiczna ludności Polski. IV kwartał 2010, Warszawa. Ciżkowicz P., Rzońca A. (2003), Uwagi do artykułu Eugeniusza Kwiatkowskiego, Leszka Kucharskiego i Tomasza Tokarskiego, pt. Bezrobocie i zatrudnienie a PKB w Polsce w latach 1993−2001, „Ekonomista”, nr 5. Elsby M.W., Hobijn B., Sahin A. (2010), The Labor Market in the Great Recession, “NBER Working Paper”, No. 15979. Gordon R.J. (2010), Okun’s Law and Productivity Innovations, “American Economic Review Papers and Proceedings”, Vol. 100, No. 2. HM Treasury (2003), EMU and Labour Market Flexibility, Printed by Stationary Office. Czyżewski A.B. (2002), Wzrost gospodarczy a popyt na pracę, „Bank i Kredyt”, nr 11−12. Kwartalne informacje o rynku pracy – różne lata, www.stat.gov.pl Knapińska M. (2020), Polityka rynku pracy w Polsce w latach 2000–2008, w: E. Kwiatkowski (red.), Rynek pracy w Polsce – tendencje, uwarunkowania i polityka państwa, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. Kucharski L., Rogut A. (2003), Istota, rodzaje i miary popytu na pracę, w: System prognozowania popytu na pracę w Polsce. Podstawowa metodologia, „Studia i Materiały RCSS, t. XI, Warszawa. Kwiatkowski E. (2011), Kryzys globalny a rynek pracy w Polsce i innych krajach Grupy Wyszehradziej, „Ekonomista”, nr 1. Kwiatkowski E., Gajewski P., Tokarski T. (2003), Determinanty popytu na pracę w teorii ekonomii, w: System prognozowania popytu na pracę w Polsce. Podstawowa metodologia, „Studia i Materiały RCSS”, t. XI, Warszawa. Kwiatkowski E., Kucharski L., Tokarski T. (2002), Bezrobocie i zatrudnienie a PKB w Polsce w latach 1993 2001, „Ekonomista”, nr 3. Rogut A. (2008), Determinanty popytu na pracę w Polsce w okresie transformacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. Socha J. (2006), Tworzenie i likwidacja miejsc pracy w sektorze przedsiębiorstw w Polsce, „Gospodarka Narodowa”, nr 5−6. Socha M., Sztanderska U. (2000), Strukturalne podstawy bezrobocia w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Strzelecki P. (2009), The Analysis of the Labour Market Flexibility in Poland in Comparison to Other EU Countries on the Basis of the Results of Wage Dynamic

Popyt na pracę w Polsce w warunkach spowolnienia gospodarczego 249

Network Survey, w: Raport na temat pełnego uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej, część VI, NBP. Strzelecki P., Wyszyński R., Saczuk K. (2009), Zjawisko chomikowania siły roboczej w polskich przedsiębiorstwach po okresie transformacji, „Bank i Kredyt”, nr 6. Tokarski T., Gajewski P. (2002), Zależność między wydajnością pracy i zatrudnieniem w krajach OECD, „Wiadomości Statystyczne”, nr 8. Wcisła J. (2010), Popytowe i podażowe uwarunkowania zmian bezrobocia w krajach Grupy Wyszehradzkiej w latach 1994–2007, w: Kwiatkowski E. (red.), Rynek pracy w Polsce – tendencje, uwarunkowania i polityka państwa, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. Ziomek A. (2006), Produkt krajowy a bezrobocie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań.

STRESZCZENIE W Polsce w latach 2001 2002 spadł popyta na pracę, natomiast w 2009 r. nieznacznie wzrósł, mimo że w obu tych okresach wystąpiło spowolnienie wzrostu gospodarczego o podobnej skali. Niniejszy artykułu prezentuje zmiany w popycie na pracę podczas „pierwszego” i „drugiego” spowolnienia, wskazuje czynniki warunkujące je oraz określa wpływ zmian w popycie na pracę na bezrobocie. Analiza prowadzi do wniosku, że na tę różnicę złożyło się kilka czynników: czynniki o charakterze przejściowym związane z integracją z UE, które na początku wzmagały redukcję zatrudnienia, a pod koniec jego pierwszej dekady ją ograniczały; silniejsze dostosowania wydajności pracy i płacowe podczas „drugiego” spowolnienia niż podczas „pierwszego”; zachodzące zmiany strukturalne w gospodarce – zwiększył się udział usług w zatrudnieniu ogółem, a usługi są mniej wrażliwe na wahania koniunktury. Odmienne reakcje popytu na pracę na spowolnienia tempa wzrostu gospodarczego zaowocowały ich odmiennym wpływem na bezrobocie. W czasie „pierwszego” spowolnienia spadek popytu na pracę przyczynił się do wzrostu bezrobocia mimo spadku podaży pracy, natomiast podczas „drugiego” spowolnienia nieznaczny wzrost zatrudnienia łagodził presję wywoływaną przez rosnącą podaż pracy. Słowa kluczowe: popyt na pracę, zatrudnienie, bezrobocie, spowolnienie wzrostu gospodarczego.

Labor Demand during Economic Slowdown Abstract In years 2001 2002 labor demand decreased in Poland, while in 2009 it grew slightly, despite almost the same scale of economic slowdown in both periods. The article presents labor demand changes during the first and the second slowdown,

250

Krzysztof Bartosik

identifies driving forces of labor demand changes and estimates its impact on unemployment rate. The analysis leads to the conclusion that a few factors explain the difference in labor demand reactions: temporary forces associated with the accession to the EU at the beginning of the century reduced employment while at the end of the first decade they caused its increase; a relatively stronger adjustment in labor productivity and wages occurred during the second slowdown; continuing structural changes in the Polish economy – the rising contribution of services, which are less vulnerable to business cycles, in total employment. Different reactions of labor demand to economic slowdowns resulted in different impact on unemployment rate. In years 2001–2002 decreasing labor demand led to unemployment growth despite falling of labor supply. In 2009 a slight grow of employment mitigated the pressure of growing labor supply. Key words: labor demand, employment, unemployment, economic slowdown. JEL Classification: J23, J21, J29

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 3 (LXX) 2011

Radosław Piwowarski*

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO JAKO NARZĘDZIA PRZEJRZYSTEJ POLITYKI FISKALNEJ WSTĘP Przejrzysta polityka fiskalna charakteryzuje się: swobodnym dostępem do informacji o działalności przeszłej, obecnej i przyszłej organów prowadzących ową politykę; rzetelnością i jednoznacznością rozumienia przekazywanej informacji; jasno sprecyzowanym obszarem obowiązków, zadań i odpowiedzialności danego organu oraz jasnym wyznaczaniem celów. Ponadto przejrzysty system ma być wewnętrznie spójny, sprzyjając lepszemu funkcjonowaniu w jego ramach administracji państwa oraz lepszemu zrozumieniu przez społeczeństwo celów i sposobu oddziaływania polityki fiskalnej. Najczęściej oznacza to odejście od dotychczas stosowanych (tradycyjnych) instrumentów i metod zarządzania sektorem, ich modyfikacje czy uzupełnienie nowymi. Przykładowo, tradycyjny proces sporządzania budżetu zastępują nowoczesne metody budżetowania, które oprócz opisu przeszłych zdarzeń, uwzględniają również przyszłe cele. Sprzyja to nie tylko działaniom wewnątrz sektora, ale pozwala podmiotom prywatnym lepiej przewidywać przyszłość. Celem opracowania jest omówienie i ocena reguł fiskalnych oraz wybranych instrumentów Nowego Zarządzania Publicznego (ang. New Public Management – NPM) jako narzędzi przejrzystej polityki fiskalnej. Wedle aktualnej wiedzy autora, nie istnieje opracowanie, które enumeratywnie wymienia i przypisuje dane instrumenty do przejrzystej polityki fiskalnej. Skupiając się na ocenie przejrzystości, najczęściej zaznacza się jedynie obszary (tab. 1), w których należy doko* Uniwersytet

Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny, Instytut Ekonomii (Katedra Funkcjonowania Gospodarki).

252

Radosław Piwowarski

nać zmian, aby zwiększyć jej stopień. W domyśle można założyć, że przeprowadzane zmiany i stosowane narzędzia muszą spełniać stosowne wymagania i posiadać charakterystykę dopasowaną do przejrzystej polityki fiskalnej. Tabela 1. Obszary oddziaływania przejrzystości w polityce fiskalnej Polityka gospodarcza

Funkcjonowanie i finansowanie rządu na poziomie centralnym i lokalnym; zależności miedzy sektorem państwowym i prywatnym; działalność przedsiębiorstw państwowych; proces ustanawiania prawa; zasady rachunkowości.

Zarządzanie fiskalne

Formułowanie i prawne osadzenie celów polityki fiskalnej; organizacja procesu budżetowego; zarządzanie długiem publicznym; zarządzanie administracją publiczną.

Implementacja budżetu

Podział na fazy procesu budżetowego; ścisłe określenie zadań i obowiązków uczestników procesu; zapewnienie procedur potwierdzających zgodność planów i efektów; budżetowanie zadaniowe.

Księgowość i raportowanie

Określenie zasad rachunkowości oraz procedur płatności; określenie narzędzi i sposobów raportowania.

Ocena

Ocena działań rządu (zawierająca wewnętrzne oceny) i ich wpływu na gospodarkę.

Audyt

Zapewnienie niezależnego audytu prowadzonych działań w obrębie sektora w możliwie najszerszym obszarze.

Niezależne standardy

Korzystanie z niezależnych standardów.

Analiza (rewizja) prawna

Zapewnienie prawnych środków rewizji prowadzonej polityki, np. monitorowania, projektowania i implementacji budżetu.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Premchand (2001), s. 8−9.

W artykule omówiono narzędzia przejrzystej polityki fiskalnej w postaci: 11

reguł fiskalnych, których funkcjonowanie tworzy ramy systemów i najczęściej oddziałuje na gospodarkę w skali makro;

metod (instrumentów) stosowanych w ramach metodologii Nowego Zarządzania Publicznego, takich jak: określanie (analiza) obszarów odpowiedzialności, wybór modeli zarządzania czy zlecanie zadań zewnętrznym firmom. Wskazane instrumenty w znacznym stopniu oddziałują na sposób funkcjonowania instytucji tworzących ramy systemu.

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 253

Analizując wskazane narzędzia, odwołuję się do doświadczeń takich państw, jak Wielka Brytania, Nowa Zelandia czy Australia, które powszechnie stawiane są jako wzorce prowadzenia przejrzystej polityki fiskalnej. Przy omawianiu empirycznych przykładów nietrudno odnaleźć występującego sprzężenia zwrotnego. Aby dane instrumenty skutecznie funkcjonowały, potrzeba przejrzystości polityki fiskalnej, gdyż same narzędzia nie stworzą nowej jakości. Współzależność ta wydaje się świadczyć o słuszności dokonanego wyboru. Przejrzystość, gwarantując skuteczność danego instrumentu, wpisuje go w swoje ramy.

REGUŁY FISKALNE Przez regułę fiskalną rozumie się pewne ograniczenie, występujące w różnej postaci: ilościowej, wskaźnika, wzorca czy procedury, które narzucane jest w sposób stały na daną wielkość ekonomiczną. Stałość oznacza niezmienność danej reguły niezależnie od sytuacji politycznej (zmieniającej się władzy) czy prawnej, na poziomie narodowym lub międzynarodowym, danego państwa (Kopits, Symansky, 1998, s. 2). Reguła fiskalna jest narzędziem, które wpisuje się w charakterystykę przejrzystej polityki fiskalnej. Istotne znaczenie ma tu zwiększenie przewidywalności działań prowadzonych w obrębie sektora publicznego, ograniczające możliwość nieodpowiedzialnych zachowań polityków. Pośrednio stosowanie reguł może również wymusić przeprowadzenie niezbędnych reform systemowych. Ustalanie celów funkcjonowania reguł musi być spójne z ich konstrukcją, a zatem skalą oddziaływania. Reguły często tworzą podstawy polityki fiskalnej, jednocześnie wymagając wysokich standardów informacyjnych, aby skutecznie funkcjonować.

TEORETYCZNE ŹRÓDŁA POLITYKI OPARTEJ NA REGUŁACH Jednym z teoretycznych źródeł stosowania reguł w polityce jest krytyka podejmowania dyskrecjonalnych decyzji gospodarczych dla dynamicznych systemów1 na podstawie wyników ekonometrycznego modelowania czy metod optymalizacyjnych. Znaczącą rolę odegrał tu artykuł J.R. Lucasa (1976) podważający użycie ekonometrycznych modeli makroekonomicznych do oceny prowadzenia polityki gospodarczej. Źródłem krytyki jest założenie stałości parametrów równań modeli, niezależnie od zmieniających się warunków gospodarczych czy analizowanych wariantów prowadzonej polityki (Lucas, 1976, s. 25). Znaczy to tyle, że wyprowadzając parametry równań przyjmuje się stałe reguły podejmowania decyzji przez podmioty, dla danego stanu gospodarki. Podmioty, formułując racjonalne oczekiwania, muszą jednak brać pod uwagę wszelkie zachodzące zmiany, w szczegól1

M. Friedman również akcentował potrzebę stosowania reguł w polityce. Jego argumentacja wywodziła się jednak z praktycznego przekonania, że dyskrecjonalna polityka nie może być skuteczna, gdyż osoby o niej decydujące nie znają dobrze struktury gospodarki. W efekcie takie działanie prowadzi do gorszych efektów niż zastosowanie prostych reguł (Friedman, 1968)).

254

Radosław Piwowarski

ności zmieniające się warianty polityki gospodarczej. Uwzględniając zmiany, będą zmieniać reguły podejmowanych decyzji, czego nie odzwierciedlają wyprowadzone wcześniej parametry równań. W efekcie stosowane do podejmowania dyskrecjonalnych decyzji modele ekonometryczne wprowadzone zostały w odmiennej sytuacji niż ta, do której mają być wykorzystywane. Rozwiązanie powyższego problemu upatruje się w zastosowaniu reguł. Pozwala to na wprowadzenie do oczekiwań podmiotów, a zatem do mechanizmu podejmowania decyzji, zmian o przewidywalnym charakterze. W rezultacie, możliwe jest uzyskanie większej stabilności projektowanych systemów, wyrażonych za pomocą równań. Argumenty za używaniem reguł w polityce można znaleźć również u F. Kydlanda i C. Prescotta (Kydland, Prescott, 1977). Analizując techniki używane w teorii optymalnego sterowania, dochodzą do podobnych wniosków co J.R. Lucas. Po raz kolejny oczekiwania odgrywają kluczową rolę, gdyż jedynie ich niezmienność może prowadzić do uzyskania przez analizowane modele odpowiednich rezultatów. W pozostałych przypadkach, takich jak np. brak stabilności parametrów, domniemane optymalne rozwiązania mogą się stać suboptymalnymi (Kydland, Prescott, 1977, s. 473−474). Z tego punktu widzenia stosowanie reguł w polityce jest, według autorów, lepszym rozwiązaniem niż polityka oparta na dyskrecjonalnych decyzjach. Istotny teoretycznie, choć mniej sformalizowany wkład w stosowanie reguł w polityce wnieśli przedstawiciele teorii wyboru publicznego, m.in. R.A. Musgrave czy J.M. Buchanan (Musgrave, 1959, 1984; Buchanan, 1997). Według nich wprowadzenie formalnych reguł (umów) skutkować ma przede wszystkim ograniczeniem dyskrecjonalnych decyzji polityków. Reguły, poprzez stworzone instytucje, pozwalają na lepszą społeczną kontrolę prowadzonej polityki. W rezultacie możliwa jest ocena działań polityków, gdyż instytucje najczęściej funkcjonują na podstawie sprecyzowanych przepisów prawnych. Propozycja użycia reguł w polityce gospodarczej zamiast ręcznego sterowania (ang. fine tuning) wskazuje jedynie kierunek, w jakim powinno się zmierzać, sterując dynamicznymi systemami. Możliwość istnienia wielu rozwiązań w tym obszarze powoduje, że kolejnym krokiem musi być wybór najlepszej z reguł. Spełnienie tego swoistego warunku koniecznego mimo wszystko nie gwarantuje uzyskania optymalnego rezultatu. Najistotniejsze w funkcjonowaniu reguł pozostaje jednak wprowadzenie przewidywalności do działania systemu gospodarczego. Znając zasady funkcjonowania systemu, podmioty mogą łatwiej formułować oczekiwania, co w przypadku polityki dyskrecjonalnej nie było możliwe. Podmioty mają zatem dostęp do informacji przeszłej i bieżącej oraz mogą starać się przewidywać przyszłą na podstawie funkcjonujących reguł. Istnieją wręcz przypadki, w których zapisane są konsekwencje danych sytuacji, np. reguła ograniczająca wielkość długu publicznego w Polsce. Umiejętność przewidywania przyszłości wymaga wiedzy dotyczącej sposobu funkcjonowania systemu i odgrywanej w nim roli przez stosowne podmioty. Jest ona jednak dostępna dla szerokiego grona odbiorców, a zatem możliwa do

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 255

przyswojenia. Z powyższego wynika, że stosowanie reguł jako narzędzi oddziaływania na gospodarkę wpisuje się w charakterystykę definicji przejrzystości. Jeśli podmioty mają w pełni racjonalnie formować swoje oczekiwania, skuteczność reguły będzie wręcz uzależniona od stopnia przejrzystości.

REGUŁY FISKALNE W PRAKTYCE Początkowo praktycznym uzasadnieniem działania reguł fiskalnych było zapewnienie makroekonomicznej stabilności państwa. Nie chodziło jednak o działanie w tradycyjnym rozumieniu automatycznych stabilizatorów koniunktury, ale przede wszystkim zabezpieczenie gospodarki przed ekspansją sektora publicznego2. Obecnie zastosowanie reguł ma służyć prowadzeniu zrównoważonej polityki fiskalnej3, co jest niezbędnym warunkiem osiągnięcia zrównoważonego rozwoju gospodarczego w długim okresie4. Dodatkowo wprowadzenie reguł fiskalnych uzasadnia się potrzebą: wsparcia dla polityki monetarnej, zapobiegania ekspansji fiskalnej pomiędzy różnymi poziomami władzy czy zwiększenia wiarygodności prowadzonej polityki fiskalnej (Kopits, Symanski, 1998, s. 5−8). Nadmierne powiększanie się długu publicznego w większości państw OECD w latach 70. spotęgowało potrzebę zastosowania reguł w polityce fiskalnej (Kopits, Symansky, 1998, s. 4). Miały być one lekarstwem na ówczesne problemy, których nie udawało się rozwiązać przez politykę prowadzoną w uznaniowy sposób5. Niestety efekt ich zastosowania również nie dał jednoznacznych rezultatów. Problem, który się wówczas pojawił, przez długie lata pozostawał aktualny, bo tylko niewielka liczba państw (np. Nowa Zelandia, Dania, Irlandia, Finlandia, Szwecja) zaczęła generować nadwyżki budżetowe pod koniec lat 90., zmniejszając tym samym poziom zadłużenia. Mimo dobrej koniunktury w gospodarce światowej na początku XXI wieku niektóre państwa borykały się z nadmiernym poziomem długu publicznego6. Nie bez przyczyny w ramach Unii Europejskiej funkcjonuje od wielu lat Pakt Stabilności i Wzrostu, który zawiera reguły fiskalne w postaci: ograniczenia wielkości deficytu budżetowego, wymogu jego zrównoważenia w okresie cyklu koniunkturalnego oraz ograniczenia poziomu długu publicznego. Ich działanie w dużej mierze zależy od jakości instytucji poszczególnych państw. 2

Możliwe jest antycykliczne działanie reguł fiskalnych, jednak nie stanowi podstawy ich wprowadzania. 3 Więcej na temat problemu zrównoważonej polityki fiskalnej w przypadku państw rozwijających się można znaleźć u J. von Hagena (2004, s. 7). 4 Więcej na ten temat można znaleźć w: Burger (2003). 5 Istnieje możliwość zastosowania szeregu dyskrecjonalnych działań, które doprowadzą do rozwiązania powyższego problemu. Są to jednak bardzo niepopularne politycznie działania, zatem rzadko obserwowane. Przykładowo, można zmniejszyć deficyt budżetowy poprzez uznaniowe cięcie bieżących wydatków. Doświadczenia różnych państw pokazują jednak, że dochodzi to tego tylko w wyjątkowych okolicznościach. 6 Sytuacja ta miała już miejsce np. w Grecji czy Portugalii przed wystąpieniem kryzysu finansowego z 2007 roku.

256

Radosław Piwowarski

Tworzenie reguł fiskalnych daje możliwość kontrolowania ex ante działań prowadzonych w obrębie sektora publicznego7, co jest szczególnie istotne w systemach gospodarczych demokratycznych państw (Wyplosz, 2005, s. 70; von Hagen, 2005, s. 2−4). Przedmiotem zainteresowania pozostają zazwyczaj kluczowe obszary i wielkości polityki fiskalnej. Wymienić należy tu przede wszystkim wielkości takie jak dług publiczny i deficyt budżetowy8. Poza tym reguły powinno stosować się w obszarach, w których występują zakłócenia od społecznie pożądanego wzorca danej wielkości ekonomicznej9. Najczęściej wiąże się to ze skłonnością do nadużywania jej rozmiarów. Nie należy jednak stosować ich w każdym przypadku. Powinny być to najczęściej łatwo mierzalne agregatowe wielkości. Unikanie skomplikowanych wskaźników finansowych służyć ma ograniczaniu możliwości kreatywnych działań w ramach funkcjonowania danej reguły fiskalnej (Milesi Ferretti, 2001, s. 1−2). Mimo zalet stosowania reguł fiskalnych, należy podkreślić także ich wady. Niektóre z nich można wskazać już na podstawie definicji. Zgodnie z nią, działaniem należy objąć przede wszystkim dłuższy horyzont czasu. Założenie stałości reguły wpływa zatem na utratę elastyczności systemu, wykluczając wiele działań korekcyjnych w zmieniających się warunkach gospodarczych. Poza tym ograniczenia narzucane przez reguły mogą stać w sprzeczności z projektami czy zamiarami przejmujących władzę grup politycznych. Jeśli zastają funkcjonującą już regułę, której nie można zmienić ani usunąć, zwiększa się ich motywacja do kreatywnych działań prawnych czy księgowych. W efekcie wpływa to negatywnie na przejrzystość prowadzonej polityki. W pewnych przypadkach samo stosowanie się do wprowadzonych kiedyś reguł, zamiast prowadzenia polityki uznaniowej, może być także odbierane jako pogwałcenie zasad demokratycznej kontroli i wyboru władzy (Józefiak, Krajewski, Mackiewicz, 2006, s. 23−24; Mackiewicz 2006, s. 25−26). Pomimo możliwości wystąpienia wymienionych negatywnych skutków, doświadczenia wskazują na potrzebę stosowania reguł w polityce fiskalnej. Należy tylko przyłożyć dużą staranność do odpowiedniego jej wyboru. Ze względu na dużą liczbę czynników, wśród których występują również czynniki polityczne, skonstruowanie odpowiedniej reguły nie jest proste. Należy ponownie przypomnieć, że z definicji reguły powinny być stabilne, tj. działać także w dłuższym okresie. Z politycznego punktu widzenia długookresowa perspektywa działania występuje rzadko, co nie ułatwia ani implementacji, ani wyboru dobrej reguły fiskalnej. Z pewnością stosowane rozwiązanie powinno być skuteczne10. W tym wypadku trudno poszukiwać, jak się wydaje, optymalnej 7

Kontrola skuteczności działania reguły odbywać się będzie oczywiście ex post. W tym wypadku podkreślane są przede wszystkim intencje jej wprowadzenia. 8 Możliwe jest oczywiście narzucanie reguł na ich składowe części, np. na wydatki budżetowe w przypadku deficytu budżetowego. W efekcie takiej reguły ograniczeniu ulega także sam deficyt. Więcej na temat samego typu reguł fiskalnych można znaleźć w: Kopits, Symansky (1998). 9 Będzie to wielkość akceptowana społecznie, której przekroczenie spowoduje negatywne konsekwencje polityczne. 10 Skuteczność w tym wypadku będzie pochodną efektywności. Jeżeli za efektywną politykę uważa się tę, która zapewnia spójność stosowanych celów i środków (Piwowarski, 2006, s. 35), to narzędzia przez nią stosowane będą także efektywne.

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 257

reguły fiskalnej, nie stosując dodatkowych założeń11. Najczęściej odwołuje się wtedy do zbiorów kryteriów, które, jeśli są w większości lub całkowicie spełnione, pozwalają na przyjęcie lub odrzucenie reguły.

KRYTERIA WYBORU Skonstruowanie optymalnej reguły fiskalnej nie jest łatwe. Nawet znalezienie odpowiedniego rozwiązania nie gwarantuje sukcesu właściwego jej działania w długim okresie. Należy pamiętać, że dla dobrego funkcjonowania reguły potrzebne jest odpowiednie otoczenie instytucjonalne (Mackiewicz, 2006, s. 27). Inaczej mówiąc, aby ustanowiona reguła była skuteczna, wymagany jest odpowiedni system zawierający zarówno cześć wykonawczą jak i nadzorczą. Działaniem powinien być objęty dłuższy okres, co wymusza wielokrotne sprawdzanie jej skuteczności (weryfikacji osiąganych celów) oraz potrzeby dalszego użycia. W tak funkcjonującym systemie musi powstać sprzężenie zwrotne, tj. wtórne oddziaływanie reguły na stosujące ją instytucje. Dynamika procesu wymaga zatem elastycznego podejścia, które trzeba pogodzić z wymogiem ścisłego przestrzegania wskaźników i normy. Wprowadzenie reguły narzuca także początkowy kształt projektowanego systemu (ramy systemu), którego finalna postać będzie się wiązać z procesem ewolucji czy reformowania go do określonego wzorca. Zachodzącym w obszarze sektora publicznego procesom będzie towarzyszył element gry politycznej. Reguły mają być narzędziem umożliwiającym wyborcom zobowiązanie polityków do pożądanego działania czy zachowania poprzez bezpośrednią kontrolę ich przestrzegania (von Hagen, 2005, s. 2). Elementu tego nie zawiera polityka prowadzona uznaniowo, co nie znaczy, że nie może również być skuteczna. Wymaga to jednak bardzo dużej determinacji politycznej do wprowadzania niepopularnych społecznie, a efektywnych ekonomicznie działań. Doświadczenie pokazuje, że najczęściej brakuje jej rządzącym (Kopits, Symansky, 1998, s. 17). Konstrukcja reguł powinna ograniczać możliwości manipulacji politycznych podczas ich stosowania, co należy odróżniać od normalnego procesu politycznego. Stopień ingerencji politycznej w funkcjonującą regułę będzie tym mniejszy im bardziej wpisuje się ona w społecznie pożądany kształt prowadzonej polityki ekonomicznej. Z powyższego można wyciągnąć ogólny wniosek, że dobra reguła fiskalna będzie z jednej strony skłaniała władze do prowadzenia optymalnej ze społecznego punktu widzenia polityki fiskalnej, a z drugiej skutecznie oddziaływać na niewłaściwe12 zachowania polityków (Józefiak, Krajewski, Mackiewicz, 2006, s. 29−30). W efekcie kształt sektora publicznego powinien skutecznie ewoluować w kierunku społecznie pożądanym. 11 Wyboru reguły fiskalnej najczęściej dokonuje się spośród kilku możliwości. Towarzyszą temu odpowiednio dobrane do danej sytuacji gospodarczej kryteria wyboru. Finalnie wybrana reguła uważana będzie za optymalną, jednak sam wybór jest dokonywany zazwyczaj subiektywnie. 12 Przykładowo można wymienić kreatywną księgowość czy zmniejszanie przejrzystości.

258

Radosław Piwowarski

Technicznie ujmując, wyróżnia się dwa główne rodzaje reguł: pierwsze, ilościowe, nakładane na dane wielkości ekonomiczne, np. limit wielkości deficytu budżetowego i drugie, dotyczące procedur, na podstawie których podejmowane są decyzje w polityce fiskalnej. Przykładem może być reguła zatwierdzania i wnoszenia poprawek do budżetu ograniczająca skłonność polityków do zwiększania wydatków budżetowych (Drazen, 2002, s. 1). Możliwe jest występowanie mieszanych form, które dostosowuje się do potrzeb prowadzonej polityki. Niezależnie od postaci danej reguły powinna się ona charakteryzować pewnymi właściwościami. W literaturze dotyczącej omawianej problematyki można znaleźć wiele szczegółowych kryteriów, które powinna spełniać dobra reguła polityki fiskalnej. Najbardziej znane z nich to opracowania G. Kopitsa i S. Symansky’ego (Kopits, Symansky, 1998) oraz W.H. Buitera (Buiter, 2003). Na podstawie doświadczeń funkcjonowania reguł w ramach Paktu Stabilności i Wzrostu w UE, Złotej Reguły, Reguły Zrównoważonego Wzrostu Inwestycji w Wielkiej Brytanii oraz Reguły Zrównoważonego Budżetu W.H. Butier formułuje dziesięć zaleceń (cech, zasad), jakimi powinny się charakteryzować dobre reguły fiskalne. Jego zdaniem reguły mają: 11

być proste;

zapewniać wypłacalność finansową państwa;

odnosić się do całości sektora finansów publicznych;

nie przesądzać o stopniu fiskalizacji gospodarki (być neutralne w stosunku do wielkości sektora publicznego);

nie potęgować cyklicznych wahań w gospodarce oraz umożliwiać swobodne działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury;

działać (mieć znaczenie) także w długim okresie;

działać przy różnych stadiach rozwoju oraz struktury gospodarek;

działać zarówno na poziomie pojedynczego państwa, jak i grupy państw (w tym przypadku państwa Unii Gospodarczej i Walutowej);

być wiarygodne;

być wprowadzane w sposób konsekwentny, neutralny i niezależny od problemów politycznych (w skrócie ujmując, wprowadzane w sposób przejrzysty).

Żadna z analizowanych w opracowaniu W.H. Buitera (2003, s. 33−35) reguł nie spełnia wszystkich wymienionych kryteriów. Podkreśla się jednak fakt, że niespełnione są kryteria mniej istotne dla skutecznego funkcjonowania reguły. Przykładowo są to: działanie na poziomie pojedynczego państwa i grupy państw czy działanie przy różnych stadiach rozwoju oraz struktury gospodarek. Świadomość istniejących słabości pozwala jednak na ewolucyjne wprowadzanie

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 259

zmian do ich funkcjonowania. Wydaje się, że jest to najlepszy sposób weryfikacji stosowanych reguł w celu ich dalszej korekty. W opracowaniu G. Kopitsa i S. Symansky’ego, mimo iż także odwołują się do licznych doświadczeń wielu państw, sformułowane zostały bardziej ogólne zalecenia. Ważny punkt rozważań stanowi problem wiarygodności polityki fiskalnej. Wiarygodność powiązana jest ściśle z przyjmowanymi przez rządzących zobowiązaniami, których zapewnienie powinno być podstawą funkcjonowania władzy. Narzucenie norm stanowi zabezpieczenie społeczeństwa w przypadku wystąpienia „słabych rządów”. W tym kontekście podkreśla się, że reguła fiskalna musi zdać dwa testy: po pierwsze potwierdzić w odpowiednich wskaźnikach swoją skuteczność stosowania, a po drugie doprowadzić w przyszłości do głębokich strukturalnych reform sektora finansów publicznych (Kopits, Symansky, 1998, s. 18). Formułując bardziej szczegółowe kryteria, Autorzy wymieniają kilka cech dobrej reguły fiskalnej. Przede wszystkim ma być dobrze zdefiniowana, przez co rozumie się precyzyjne określenie danego ograniczenia (kryterium) oraz obszaru, w którym ma zastosowanie. Poza tym powinna: stanowić adekwatne narzędzie do osiągnięcia wyznaczonego celu, być spójna wewnętrznie z innymi stosowanymi regułami, w miarę możliwości elastycznie reagująca na szoki występujące w gospodarce oraz jak najprościej skonstruowana. Wszelkie wątpliwości związane z wprowadzeniem i funkcjonowaniem reguły mają być rozwiązywane dzięki przejrzystości sektora. Skuteczność jej zatem będzie zależeć nie tylko od specyfiki i konstrukcji, ale również od systemu, w jakim będzie działać. Odpowiednie umocowanie prawne (np. w konstytucji) ma sprawiać, że będzie przestrzeganym przepisem. Towarzyszący temu system kar i obowiązków ma stanowić kolejne narzędzie zapewniające jej właściwe funkcjonowanie. Spełnienie powyższych warunków nie będzie jednak możliwe, jeśli zabraknie efektywnego poparcia politycznego, które niełatwo jest utrzymać w długim okresie. W szczególności dotyczy to „młodych” systemów demokratycznych, gdzie zmienność polityczna może być znaczna. W tym wypadku efektywność danego rozwiązania nie będzie zależeć wyłącznie od jego cech jako narzędzia, ale również od możliwości skutecznego politycznego poparcia. Oddziaływanie polityki w projektowaniu i funkcjonowaniu reguł fiskalnych jest nieodzowne. Istotne jednak jest, aby mimo wszystko próbować eliminować związane z nim wahania funkcjonujących systemów, a przez to zachować stabilność finansów publicznych. Jak pisze M. Belka: W programie gospodarczym rządu z początku 2002 r. została sformułowana reguła „inflacja +1%”. Tak naprawdę nie ważne jest, czy to jest inflacja +1%, czy jakaś inna formuła. Najważniejsze jest to, aby rozpocząć konstrukcję budżetu od strony wydatkowej. Powinny być one (tj. wydatki budżetowe – przyp. autora) bowiem możliwie stabilne, na ile „polityka” pozwoli. Każda reguła jest bowiem próbą realizacji wyżej przedstawionych zasad zdrowych finansów publicznych (Belka, 2003, s. 32). Oprócz czynników natury prawnej i politycznej dla funkcjonowania reguł ważne jest także oddziaływanie czynników o charakterze kulturowym. Zastosowanie podobnych czy wręcz identycznych rozwiązań systemowych w różnych państwach może przynieść odmienne rezultaty (Tanzi, 2006, s. 14).

260

Radosław Piwowarski

Szczególnie, stosując reguły na obszarach unii kilku państw, należy uwzględnić powyższy czynnik.

NOWE ZARZĄDZANIE PUBLICZNE Pojęcia „Nowe Zarządzanie Publiczne” (ang. New Public Management – NPM) po raz pierwszy użył C. Hood w roku 1991 (Hood, 1991). Metody zaliczane do NPM stosowano jednak już w trakcie reform administracji publicznej kilku państw w latach 80. (Barzelay, 2001, s. xi – xii; Christensen, Laegreid, 2002, s. 268). Rząd Margaret Thatcher był jednym z pierwszych, który praktykował ich wykorzystanie. Kolejne sukcesy w Nowej Zelandii i Australii spowodowały, że metody te weszły do agend reform administracyjnych wielu państw należących do OECD (Gruening, 2001, s. 2). S. Piotrowski mówi o NPM nawet jako o międzynarodowym ruchu, który ma jednak różne wymiary np. w Europie i USA. Wśród państw używających zasad NPM przy reformie administracji publicznej wymienia: USA, Australię, Kanadę, Finlandię, Francję, Niemcy, Nową Zelandię, Szwecję i Wielką Brytanię (Piotrowski, 2007, s. 4−5). Wprowadzane w życie nowe metody zarządzania wywodzą się z odmiennego podejścia (filozofii) do funkcjonowania sektora. Główną rolę odgrywają wskaźniki, modele, normy oraz wielkości ekonomiczne, które nie znajdują miejsca w hierarchicznych strukturach oraz biurokratycznych systemach zarządzania administracją. Odrzucona struktura jest zastępowana najczęściej przez strukturę bardziej płaską, w której stara się zaadaptować metody zarządzania stosowane w sektorze prywatnym. Uważa się, że nie ma znaczenia, gdzie to się robi, gdyż napotykane problemy są bardzo podobne. W efekcie administracja państwowa staje się skutecznym „przedsiębiorstwem” dostarczającym dobra i usługi publiczne, a obywatele postrzegani są jako klienci (konsumenci) (Christensen, Laegreid, 2002, s. 269−270; Pallot, 1998, s. 1). Spłaszczanie hierarchii administracji wpływa na przekazywanie władzy i zadań do jednostek niższych szczebli (np. poziom samorządów), które poprzez bliższy kontakt z obywatelem lepiej identyfikują jego potrzeby jako klienta. Zwiększenie liczby podmiotów po stronie podaży ma skutkować obniżeniem cen i zwiększeniem jakości. Jedną z głównych przyczyn zastosowania nowego podejścia były kłopoty związane ze sposobem i wielkością funkcjonujących struktur administracji. Wprowadzenie nowych metod miało zwiększać efektywność działań sektora publicznego, co należy wiązać z racjonalizacją w obszarze ilości, jakości oraz kosztów wytworzenia dostarczanych dóbr i usług publicznych. Pochodną prowadzonych zmian może być także zmniejszenie wielkości sektora publicznego czy to przez prywatyzację, czy też przez likwidację niepotrzebnych jednostek. Prezentowane przez NPM podejście do funkcjonowania sektora publicznego jest, jak się wydaje, zgodne z omawianą wcześniej charakterystyką przejrzystości. Przede wszystkim nastawianie na klienta wymaga prowadzenia odpowiedniej polityki informacyjnej. Mimo iż trudno w tym miejscu rozstrzygać o jakości gene-

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 261

rowanej w takim systemie informacji, można przypuszczać, że płaska struktura powinna sprzyjać jej podnoszeniu. Pomaga również precyzyjnie określić rolę, jaką pełni dana instytucja. System ten zdaje się zatem ograniczać oddziaływanie czynnika politycznego, co należy uznać za jego zaletę.

CHARAKTERYSTYCZNE IDEE, OBSZARY I SPOSOBY ANALIZY Teoretyczne zagadnienia poprawy jakości zarządzania państwem poruszane w ramach NPM nie są czymś unikatowym. Można tu znaleźć wiele wspólnych cech z odrębnymi podejściami rozwijanymi w ramach m.in. teorii wyboru publicznego, nowoczesnej ekonomii instytucjonalnej, teorii praw własności czy klasycznej oraz nowej teorii administracji publicznej, teorii agent−mocodawca, teorii formowania biurokracji czy debiurokratyzacji mającej swoje korzenie w nurcie dekonstrucjonizmu i postmodernizmu (Barberis, 1998, s. 454−455; Gruening, 2001, s. 17). Z analiz G. Grueninga wynika, że NPM nie zmieniło paradygmatu13 stosowanego w naukach behawioralno-administracyjnych. Jedyną odmienną charakterystyką od innych podejść jest postulat wprowadzenia nowych technologii (IT) do procesu zarządzania państwem (Gruening, 2001, s. 18). Mimo wszystko odpowiednie powiązanie ze sobą stosowanych wcześniej narzędzi powoduje, że uzyskuje się odmienne ujęcie14. Tym, co wydaje się jednak wyróżniać NPM od innych podejść, jest poszukiwanie odpowiedniej relacji pomiędzy obywatelami i państwem. Odejście od dychotomicznego sposobu myślenia w kategoriach publiczny−prywatny kieruje rozważania na problemy odpowiedzialności sektora publicznego w obszarach: prywatnym, państwowym oraz organizacji non profit (Felts, Jos, 2000, s. 530). Tworzenie systemów opartych na podstawach państwa obywatelskiego ma służyć zarówno samym obywatelom, jak i administracji. Żaden z uczestniczących w działalności państwa podmiotów nie zna panaceum na pojawiające się problemy. Najlepszym wyjściem jest współpraca na zasadzie wzajemnego wsparcia (Lehning, 1998, s. 242−243). Potrzeby obywatela jako klienta będą najlepiej zaspokojone, jeśli dobra i usługi publiczne dostarczane są w możliwie konkurencyjny sposób. Konsekwencją jest tworzenie rynków zewnętrznych czy orientacja sektora publicznego na wyniki. Potwierdzenie powyższego znajduje się w definicji NPM zaproponowanej przez Komitet Zarządzania Publicznego przy OECD. Podkreśla się w niej znaczenie spłaszczania struktury administracji, dzięki czemu możliwe jest znalezienie się bliżej „klientów” (obywateli) i otrzymywanie od nich informacji zwrotnej (Mathiasen, 1999, s. 92−93). Wszelkie zmiany przeprowadzane w ramach administracji publicznej będą podporządkowane powyższemu podejściu. 13

Więcej na ten temat można znaleźć także w: Gow, Dufour (2000). W opracowaniu G. Grueninga (2001) dokładnie omówiono ewolucję teorii i metod zarządzania stosowanych w sektorze publicznym w XX wieku. Z punktu widzenia tematu pracy szczegółowa wiedza na ten temat nie jest potrzebna i zostanie pominięta. 14

262

Radosław Piwowarski

Z punktu widzenia tematyki pracy zostanie omówione kilka istotnych15 postulatów w ramach NPM, które w sposób znaczący mogą wpłynąć na funkcjonowanie instytucji czy podmiotów polityki fiskalnej.

POLITYCY A ADMINISTRACJA PUBLICZNA Administracja sektora publicznego charakteryzuje się szeregiem specyficznych zależności, które w dużym stopniu wynikają z celów jej działalności oraz uzależnione są od jej struktury. W większości demokratycznych państw pracowników administracji publicznej można podzielić na: polityków i pracowników cywilnych (pracownicy służby cywilnej). Różnica miedzy nimi polega na sposobie delegacji do wykonywanych obowiązków. Pierwsi są pośrednio lub bezpośrednio wybierani przez obywateli, a drudzy zatrudnieni niezależnie od czynnika wyborczego czy politycznego. Taki podział pozwala na klarowne rozdzielenie funkcji i obowiązków, do których przypisuje się stosowne zadania i odpowiedzialność. Politycy wyznaczają cele i kierunki działań, administracja je realizuje. Ich wspólne działania mają służyć społeczeństwu. Naiwne byłoby jednak twierdzenie, że każdy ze wspomnianych podmiotów posiada tak szeroką perspektywę i samokontrolę, aby podporządkować swoje działania wyłącznie nadrzędnemu celowi, jakim jest dobro społeczeństwa. Pomijając szczegółową dyskusję na ten temat, można bardziej realistycznie założyć, że nieliczni mogą posiadać tak szeroką perspektywę spojrzenia. Większość podmiotów w dużym stopniu kieruje się osobistymi celami. Problemem do rozwiązania pozostaje znalezienie modelu zarządzania strukturą sektora publicznego, który najlepiej odzwierciedlałby panujące w nim zależności. Inaczej ujmując, empiryczne zależności powinny być odnoszone do założeń i charakterystyki teoretycznego modelu, który, jeśli jest do nich dopasowany, będzie implementowany. W ten sposób zarządzanie sektorem publicznym można oprzeć na podstawach, dzięki którym eliminuje się pewien stopień uznaniowości. W efekcie wprowadza się przewidywalność czy buduje reguły, co sprzyja przejrzystości. Powyższy sposób rozumowania i argumentacji zastosował P. Aucoin16. Posługując się przykładem ministrów systemu westminsterskiego, uwzględnia dwa modele zarządzania: pierwszy wywodzący się z teorii wyboru publicznego, a drugi oparty na teorii agent–mocodawca. Na gruncie teoretycznym odrzuca pierwszy model na korzyść drugiego. Pokazuje, że w tradycyjnym biurokratycznym systemie, gdy poszczególni ministrowie nie są w stanie zapewnić jasnych politycznych wytycznych dotyczących działań administracji, może dojść do formułowania polityki w ramach funkcjonującej administracji (Aucoin, 1990, s. 35−37). W rezulta15

Sporządzony podział jest subiektywny, jednak nawiązuje do wcześniej prowadzonych rozważań dotyczących tworzonych ram systemu. 16 Prace jego stanowią ważny punkt odniesienia do opracowań i argumentacji dotyczących NPM. Omawiane są w nich przykłady takich państw, jak: Nowa Zelandia, Australia czy Wielka Brytania. Więcej na ten temat oraz w jaki sposób używa się argumentów w teorii NPM można znaleźć w: Barzelay (1999).

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 263

cie biurokracja niższego stopnia zajmuje się kreacją, a nie wykonywaniem postanowień rządzących. Tymczasem to politycy mają społeczny mandat do sprawowania władzy, z której są rozliczani. Przejęcie obowiązków jest wynikiem przyjęcia złego modelu zarządzania. W rezultacie sektor publiczny działa nieefektywnie. Zamienione zostają również role poszczególnych podmiotów, co nie sprzyja przejrzystości. Pomijając dyskusję na temat zasadności konkluzji zaproponowanej przez P. Aucoina (Barzelay, 1999, s. 188−204), warto przyjrzeć się sposobowi argumentacji prowadzonej w ramach nauk administracyjno-behawioralnych. Przede wszystkim należy starać się wypracować obiektywny mechanizm rozstrzygania sporów. Dzięki niemu możliwe będzie wybranie odpowiedniej teorii, którą następnie powinno się stosować w praktyce. Dobór narzędzi będzie kolejnym etapem oraz wynikiem przyjętej teorii (modelu zarządzania). Schemat powyższego działania można sprowadzić do kilku logicznych kroków. Ich przykład został oparty na pracach M. Barzelaya (1999; 2001). Przyjmuje się, że dana teoria zarządzania sektorem publicznym jest zbiorem twierdzeń popartych przez pewne podstawy (gwarancje). Inaczej ujmując, twierdzenia danej teorii wywodzone są ze zbioru podstaw, które mają empiryczne uzasadnienie. Powyższe formalnie zapisuje się w postaci równania: T = A(*), (1) gdzie: T – teoria, * − zbiór podstaw (gwarancji), A – empiryczne uzasadnienie (argumentacja) związku pomiędzy zbiorem podstaw a twierdzeniem17. Z równania (1) wynika, że punktem wyjścia prowadzonej analizy jest sporządzenie zbioru teoretycznych podstaw. Następnie należy empirycznie uzasadnić ich związek z badaną teorią. Kontynuując przywoływany wcześniej przykład P. Aucoina, czyli analizowane zależności pomiędzy administracją i politykami, zbiór podstaw mogą stanowić przykładowo następujące stwierdzenia: 11

rządy są rządami partyjnymi, ale muszą być odpowiedzialne;

odpowiedzialność polityczna wymaga, aby ministrowie formułowali i wdrażali politykę przy pomocy podległych im służb administracyjnych. Z powadzonych działań rozliczani są przed parlamentem;

niezależna polityczne administracja, w której możliwy jest rozwój kariery, jest niezbędna dla dobrego funkcjonowania rządów;

administracja podlega politycznemu nadzorowi (tzn. podlega ministrowi);

dominuje struktura hierarchiczna administracji etc. 17

Wydaje się, że możliwa byłaby tu również zależność funkcyjna. Nie akcentuje się jednak tego w oryginalnym przykładzie.

264

Radosław Piwowarski

Posiadając zbiór podstaw, kolejnym krokiem jest identyfikacja ich spełnienia w ramach różnych teorii. Przykładowe teoretyczne ramy składające się z „referencji”18 wybranych teorii zawiera tabela 2. Tabela 2. „Referencje” tworzące ramy teorii Teoria agent− –mocodawca (ang. principal−agent theory − PAT) 11 mocodawca 11 agent 11 działania 11 struktura decyzyjna 11 problem agencji 11 kontrakty motywacyjne 11 wyniki 11 nagroda 11 indywidualizm

Teoria uczącej się adminiTeoria zarządzania stracji publicznej sektorem publicznym (ang. progressive public (ang. theory of public administration − PPA) management policy − PMP) 11 ministrowie 11 służba cywilna 11 działania 11 delegacja 11 plany i budżety 11 wykorzystanie zasobów 11 odpowiedzialność 11 hierarchia

11 ministrowie 11 służba cywilna 11 działania 11 delegacja 11 problem agencji 11 umowy nastawione na wyniki działalności 11 wyniki 11 użycie zasobów 11 odpowiedzialność 11 hierarchia

Źródło: Barzelay, 1999, s. 200.

Możliwy jest przypadek, że założone podstawy będą miesić się w ramach wszystkich analizowanych teorii19. Otrzymuje się wtedy:

T = A(PTA, PPA, PMP),

(2)

lub przykładowo tworzą połączenie dwóch teorii:

T = A(PTA, PMP).

(3)

Ostatnim etapem jest empiryczne uzasadnienie określonych teoretycznie ram. Polega na analizie ich podstaw oraz twierdzeń w odniesieniu do rzeczywistych przykładów administracji państw20. Odrzucenie ich dużej liczby powoduje eliminację danej teorii. Natomiast spełnienie większości z listy teoretycznych podstaw, najpierw w stosunku do tworzonych ram teorii, a następnie w praktyce, będzie skutkować akceptacją danego teoretycznego modelu (Barzelay, 1999, s. 201−207). 18

teorii.

Przez „referencje” rozumie się hasła i narzędzia, które są charakterystyczne dla danej

Możliwy, choć zapewne rzadki jest przypadek uzasadnienia w obrębie wyłącznie jednej teorii. Stanowi jednak uproszczenie bardziej skomplikowanych problemów. 20 Wymagane jest, by badanie obejmowało grupę państw. Spełnienie wymogów przynajmniej w jednym traktowane jest za przyjęciem danego modelu. Można mówić wtedy o wzorcu.

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 265

Powyższy sposób analizy może być wykorzystany do poszukiwania modelu funkcjonowania administracji publicznej danego państwa. Z definicji przejrzystości polityki fiskalnej wynikało, że określenie sposobu działania, pełnionych ról czy przyjętej na siebie przez podmioty odpowiedzialności sprzyja przejrzystości tworzonych systemów. Pozwala również precyzyjnie określić jego cele. Przyjęcie danego modelu, pomaga w zrozumieniu funkcjonowania systemu. Sam model nie będzie jednak determinował zachowań podmiotów funkcjonujących w jego ramach. Zrozumienie funkcjonowania modelu umożliwia natomiast wprowadzenie dodatkowych ograniczeń czy reguł, które następnie pozwolą na odpowiednie sterowanie zachowaniami podmiotów. Istnieją bowiem w sektorze publicznym obszary, które należy w sposób szczególny kontrolować.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ W SEKTORZE PUBLICZNYM Odpowiedzialność (ang. accountability), rozumiana jako zbiór procedur, dzięki którym posiadający i wykorzystujący władzę pozostają pod nadzorem obywateli, uważana jest za jeden z podstawowych czynników wpływających na jakość rządzenia (zarządzania) sektorem publicznym w demokratycznych państwach. Bezpośrednia weryfikacja rządzących następuje przez mechanizm wyborczy. Poza nią istnieją jeszcze metody pośrednie, które realizuje się poprzez takie instytucje prawne służące obywatelom, jak sądy, różnego rodzaju trybunały administracyjne etc. (Aucouin, Heintzman, 2000, s. 45−46). Bardziej ogólną (ale w podobnym tonie) definicję proponuje OECD. Odpowiedzialność jest zbiorem związków czy zależności funkcyjnych dwóch partii (podmiotów), gdzie jedna z partii nadaje (przyznaje) drugiej władzę pod pewnymi warunkami, które partia przyjmująca władzę musi brać pod uwagę, gdy ją posiada i używa (OECD, 2002, s. 3). Niedostosowanie się do określonych warunków pociąga za sobą skutki, których forma będzie zależeć od kształtu współzależności. Istniejące zależności mogą wynikać z prawnych (umownych) podstaw czy obejmować tradycje i zwyczaje. Wielkości te trudno wtedy rozważać w jednym kontekście, zwłaszcza gdy tradycje i zwyczaje nie posiadają formalnego charakteru, a stanowią ważne podstawy w działaniu danej instytucji. Nie dziwi więc, że P. Barberis, mówiąc o odpowiedzialności jako punkcie rozważań, używa stwierdzenia „pełnego pułapek (przebiegłego) tematu” (ang. tricky subject). Podkreśla również znaczenie jej nienamacalnego, cichego charakteru w codziennym rządzeniu (Barberis, 1998, s. 451). Złożoność problematyki odpowiedzialności podmiotów wymaga zatem częściowej analizy. Spojrzenie według danego kryterium (czy ustanowienie ram analizy) ułatwia prowadzone rozważania oraz zawęża pole ewentualnej dyskusji. Ilość kryteriów czy stworzonych podziałów może być dowolna. Ważne jest, aby poruszać się w ramach wyznaczonego schematu. Interesujący teoretyczny podział zaproponowali P. Aucouin i R. Heintzman (2000, s. 47−54). Rozpatrują oni odpowiedzialność w trzech wymiarach, w któ-

266

Radosław Piwowarski

rych obrębie formułuje się argumenty oraz wyciąga rekomendacje. Składają się na nią: 11

kontrola nadużyć i złego zarządzania przez władzę publiczną;

pewność właściwego używania zasobów publicznych oraz przestrzeganie prawa i zasad przez służby publiczne;

promowanie uczenia się oraz zachęcanie do ciągłej poprawy sposobu sprawowania władzy i zarządzania w sektorze publicznym.

Poprawa odpowiedzialności ma być jedną z głównych sił wpływającą na zwiększenie efektywności i wyników działania sektora publicznego. W aspekcie kontroli zwraca się uwagę na odejście od zbiurokratyzowanych i hierarchicznych struktur administracji. Mimo ich relatywnie łatwej kontroli, gdyż skupiają decyzje w jednym miejscu, nastawione są na przestrzeganie procedur czy ograniczanie nakładów (ang. inputs). Jakkolwiek istnieje potrzeba zabezpieczenia nakładów i procedur, nie zmniejsza to ryzyka wystąpienia nieefektywnych działań w obrębie sektora. Mimo że kontroluje się ich wytwarzanie, nie wyeliminuje się w ten sposób możliwości dostarczania dóbr i usług publicznych nie stanowiących pożytku dla społeczeństwa. Dodatkowo tak działająca administracja jest bardzo mało elastyczna. Ze względu na skupianie się na wewnętrznych działaniach, nie reaguje na zmieniające się otoczenie. Poszukując alternatyw, odwołuje się do nowoczesnych metod zarządzania. Oferowane w ramach NPM rozwiązania przenoszą ciężar kontroli na produkcję (ang. outputs). To też nie eliminuje ryzyka nieefektywnego działania, ale uelastycznia system, sytuując odpowiedzialność na poziom mikrozarządzania. W efekcie łatwiej jest dostosować wytwarzane produkty do potrzeb społecznych. Ponadto przejście na wąsko zakreślony poziom mikro sprzyja egzekwowaniu odpowiedzialności menedżerów. Ich motywacje powinny być tak ustawione, aby obsadzać stanowiska kompetentnymi pracownikami. Ocena menedżerów, oprócz odgórnej, zostaje rozszerzona na podległych im pracowników oraz klientów. Możliwość oddziaływania pracowników na menedżerów wpływa korzystnie na zapewnienie odpowiedniego środowiska pracy organizacji oraz motywuje do dobrego zarządzania. Uwypuklenie znaczenia klientów (czytaj: obywateli) ma służyć zwiększeniu możliwości ewaluacji funkcjonowania sektora, a przez to lepiej dostosować jego działania do potrzeb społecznych. Oba czynniki zwiększają odpowiedzialność w obrębie działań służb publicznych. Na podstawie powyższych rozważań nie należy budować sobie wyobrażenia, że tworzone w nurcie NPM systemy oparte na wynikach eliminują nadużycia. Takie twierdzenie byłoby nieprawdziwe. Wydaje się jednak, że wymuszenie właściwej odpowiedzialności menedżerów może je zminimalizować. Zapewnienie właściwego wykorzystania zasobów publicznych uzupełnia rozważania dotyczące kontroli. Próbując zobrazować sedno problemu, należy odwołać się do przekonania, że za jakimikolwiek nieefektywnościami w sektorze publicznym zawsze stoi osoba odpowiedzialna. Jest to jednak twierdzenie, które

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 267

w rzeczywistym świecie nie musi znaleźć szerokiego odzwierciedlenia. Mimo wszystko należy eliminować przypadki, w których za wszelkie niepowodzenia obwinia się system, a przez to ucieka się od osobistej odpowiedzialności. Za działaniem instytucji stoi człowiek, bo to ludzie wymyślają systemy. Brak nieomylności nie powinien usprawiedliwiać błędów i uniemożliwiać ponoszenia za nie odpowiedzialności. Promowanie uczenia się oraz poprawa funkcjonowania sektora publicznego uważane są za istotny czynnik, choć nieraz sprzeczny z poprzednimi wątkami odpowiedzialności. Przede wszystkim proces uczenia się nie jest wolny od błędów i wymaga elastycznego podejścia do ich popełniania, co może wybiegać poza ramy wyznaczone kontrolą. Przeprowadzając jakiekolwiek zmiany czy reformy w obrębie sektora publicznego, wkracza się w nowe obszary. Zawsze można wtedy sformułować zarzut wobec rządzących, że dane działania mogły być lepiej przeprowadzone. Wyjściem z sytuacji jest odwołanie się do uniwersalnych twierdzeń czy logiki przeprowadzonych działań. Zwłaszcza przy podejściu opartym na wynikach należy pamiętać o podstawowej zasadzie ekonomii, czyli zasadzie racjonalnego gospodarowania. Przy danym efekcie minimalizuje się nakład, lub przy danym nakładzie maksymalizuje efekt. Jeśli próbuje się robić obie rzeczy równocześnie, nie będzie to miało nic wspólnego z racjonalnością czy efektywnością. Brak wskazania błędów w podstawowych założeniach czy logice podjętych działań powinien być argumentem świadczącym o odpowiedzialności decydentów. Powstałe błędy mogą wynikać z procesu uczenia się. W takim przypadku należy odwoływać się do porównań międzyokresowych tworzonych systemów, powinny one jednak uwzględniać wszelkie ograniczenia. Analizując problematykę odpowiedzialności podmiotów, warto tworzyć modele (schematy) odwołujące się do empirycznych zależności. Teoretyczne odwzorowanie ram działania pomaga w argumentacji czy skłania do dalszej dyskusji nad stworzonym systemem. Interesujący przykład omawia P. Barberis, wzorując się na ministerialnym systemie rządów w Wielkiej Brytanii (Barberis, 1998, s. 466). Tabela 3 ujmuje jego schemat, pokazując obszary odpowiedzialności ministrów i kierowników służby cywilnej. Jego autor podkreśla jednak, że jest to wyłącznie narzędzie referencyjne, które ma powodować ewentualne dalsze dyskusje. Odpowiedzialność zostaje podzielona na obszary: kto, za co, komu, czemu, jak i jakie wyniki? Podlegają jej dwa podmioty: ministrowie i kierownicy administracji. Następnie przypisuje się im zadania i obowiązki, które wypełniają (powinni wypełniać) odpowiednie służby publiczne. Odpowiednio oznaczone obszary wskazują wyłączną odpowiedzialność lub współodpowiedzialność. W przypadku współodpowiedzialności należy odwoływać się do bardziej szczegółowych regulacji precyzujących jej podział. Dla pozostałych odpowiedzialność jest jasno określona. Wystąpienie w danym obszarze nieprawidłowości pozwala z łatwością wskazać na winny ich podmiot. Tworzenie takich narzędzi precyzuje zakres odpowiedzialności oraz wspomaga proces zarządzania. Wydaje się również, że może stanowić dobry punkt wyjścia

Premier

Polityka

Finanse, VFM*

Uznaniowość administracji

Funkcjonowanie administracji

FMI

Cele/kontrakty

NAO** Indywidualni obywatele

Karta praw obywateli

Roczne raporty

Inkwizycja

Ocena sądu

Listy parlamentarzystów

Debaty i pytania parlamentu

Wybory

JAK?

Rzecznik praw obywatelskich

Wybrane komisje

Parlament

Opinia publiczna

Prawodawstwo

Systemy

KOMU, CZEMU?

ZA CO?

Aprobata

Zadośćuczynienie

Korekta

Analiza

Uznanie (ang. acknowledgement)

Informacje

Wyjaśnienie

JAKIE WYNIKI?

Źródło: Barberis, 1998, s. 466.

* Value for money – metoda wyceny określająca wartość aktywów. Ma w najlepszy sposób odzwierciedlić ich rzeczywistą wartość. ** National Audit Office – narodowa instytucja odpowiedzialna za audyt.

Uwaga: Zacieniowane obszary leżą wyłącznie w gestii odpowiedzialności ministrów, przekreślone wskazują na możliwość występowania współodpowiedzialności, natomiast przezroczyste pozostają wyłącznie w gestii kierowników administracji.

Kierownicy administracji

Ministrowie

KTO?

Tabela 3. Podział odpowiedzialności w sektorze publicznym

268 Radosław Piwowarski

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 269

do dyskusji nad zmianami w sektorze publicznym. Przede wszystkim zmniejszanie obszarów wzajemnej odpowiedzialności będzie istotne dla zwiększania przejrzystości prowadzonej polityki.

ZLECANIE ZADAŃ FIRMOM ZEWNĘTRZNYM Położenie nacisku na rynkowe zasady funkcjonowania sektora publicznego powoduje, że wprowadzane reformy decentralizują strukturę sektora oraz sprzyjają prywatyzacji obszarów dotychczas zarezerwowanych wyłącznie dla działalności państwa. Każde z demokratycznych państw świata stosuje, w mniejszym lub w większym stopniu, współpracę między sektorem prywatnym i publicznym (Nemec, Merickova, Vitek, 2005, s. 638). Zlecanie zadań firmom zewnętrznym (ang. contracting-out, outsourcing)21 jest jedną z najczęściej stosowanych metod prywatyzacji, gdyż pozwala na zachowanie prawa własności przez podmiot publiczny przy jednoczesnej możliwości publicznego nadzoru (Van Johnson, Seidenstat, 2007, s. 233−235). Celem działania jest dostarczenie dóbr i usług publicznych w sposób bardziej efektywny. Najczęściej oznacza to zwiększenie produktywności (np. przez obniżkę kosztów) przy jednoczesnym zachowaniu czy nawet wzroście jakości. Mimo wielu zalet takiego działania, nie należy zapominać, że są obszary, gdzie rynek prywatny nie jest w stanie funkcjonować efektywnie. Wybór, co można a czego nie zlecać sektorowi prywatnemu, będzie uzależniony od wielu czynników, które nie zawsze posiadają charakter ekonomiczny22. Stosowanie kontraktów zewnętrznych może przynieść różne efekty, gdyż jest to uzależnione od stopnia gospodarczego rozwoju państwa. Próba adaptowania rozwiązań stosowanych w gospodarkach wysoko rozwiniętych może nie przynieść zamierzonych efektów w przypadku państw rozwijających się (Nemec, Merickova, Vitek, 2005, s. 639). Każde narzędzie powinno być zatem dostosowane do lokalnych warunków. Wśród czynników, które należy uwzględnić wymienia się m.in.: 11

poziom konkurencyjności gospodarki;

jakość administracji publicznej;

jakość systemu demokratycznego;

jakość regulacji prawnych.

21 Przez contracting out rozumie się dostarczanie przez firmy zewnętrzne dóbr i usług publicznych, poprzednio wykonywanych przez podmioty sektora. Wiąże się to także z prywatyzacją, która polega na przekształceniu podmiotu publicznego w spółkę, która staje do przetargu o dostarczanie danego dobra czy usługi. Stworzona spółka może być kontrolowana przez państwo, co pozwala wpływać na proces wytwarzania dostarczanych dóbr i usług. Przez outsourcing rozumie się wyłączenie poza strukturę sektora publicznego procesów istotnych, ale nie kluczowych dla jego działalności. Zlecane są one firmom zewnętrznym zamiast wykonania ich przez podmioty sektora. W tym wypadku nie ma się jednak wpływu na proces wytwarzania danego dobra czy usługi. 22 Szerszą analizę prowadzi Ch.T. Goodsell (2007).

270

Radosław Piwowarski

Powyższe wielkości kształtowane są na przestrzeni lat i podlegają powolnej ewolucji. Zapewnienie przejrzystości prowadzonej polityki może przyspieszyć proces, a zatem sprzyjać efektywnemu wprowadzaniu kontraktowania zewnętrznego. Z pewnością jednak działania na styku sektora publicznego i prywatnego powinny podlegać publicznej ocenie.

KRYTYKA NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO Krytykę NPM można podzielić na dwie zasadnicze części: pierwsza odnosi się do jej czysto teoretycznych korzeni, czyli funkcjonowania jako paradygmatu, druga skupia się na kwestionowaniu efektywności narzędzi i postulatów formułowanych w ramach NPM. Funkcjonowanie NPM jako nowego paradygmatu zostało ogłoszone przez OECD, jednak można znaleźć opracowania, gdzie podważa się takie podejście. W szczególności na uwagę zasługuje analiza pojęcia paradygmatu zaproponowana przez Thomasa Kuhna (Lynn Jr., 1998, s. 115−116, Mathiasen, 1999, s. 92 i 95−96). Osiągniecie rangi paradygmatu, zwłaszcza w naukach społecznych, mocno oddziałuje na postrzeganie danej teorii. Jej implementacja staje się wtedy czymś naturalnym. Odrzucenie oznaczałoby swoiste zacofanie najnowszych osiągnięć nauki. Prowadzony teoretyczny spór, czy NPM jest, czy nie paradygmatem, nie ma jednak zasadniczego znaczenia dla implementacji wykorzystywanych narzędzi oraz postulatów zaproponowanych w ramach funkcjonującej teorii. Z punktu widzenia tematu opracowania większe znaczenie ma krytyka odnosząca się do samego zastosowania instrumentów czy metodologii NPM. D.G. Mathiasen podkreśla, że stosowane narzędzia nie będą działały tak samo w każdym państwie. Muszą być dostosowane do jego specyfiki, co skutkuje dużą różnorodnością rozwiązań (Mathiasen, s. 91−92). Trudno wtedy wyodrębnić ich jednolity trzon, co nie sprzyja empirycznej weryfikacji teoretycznych założeń. Poza brakiem teoretycznych ram stosowanych instrumentów kwestionuje się także ich charakter. Odejście od tradycyjnych metod natrafia na problem braku mierzalności (Lynn Jr., 1998, s. 117). Teoretycznie istotne czynniki napotykają barierę empirycznej weryfikacji lub wymagają pośrednich form ewaluacji. Problem ten ulega jednak powolnej poprawie wraz z upływem czasu. Nabyte doświadczenia oraz rozwój nauki pozwalają spojrzeć na sporne zagadnienia z innej perspektywy. Wydaje się, że jednym ze sposobów rozwiązania powyższych problemów jest również wdrożenie zasad przejrzystości. Powinno to sprzyjać prowadzeniu empirycznej weryfikacji teoretycznych założeń, jak i rozwiązywać problemy pomiaru ich efektów.

PODSUMOWANIE Na podstawie prowadzonych rozważań do narzędzi stosowanych w przejrzystej polityce fiskalnej można zaliczyć: reguły fiskalne oraz narzędzia oferowane w ramach NPM, np. określanie obszarów odpowiedzialności czy kontraktowanie

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 271

zewnętrzne. W ramach NPM możliwe jest również tworzenie narzędzi analitycznych dostosowanych do zadań stojących przed danym podmiotem sektora publicznego. Będą to modele czy schematy analizy, których używa się do wspomagania procesu zarządzania. Reguły fiskalne − poprzez wzrost przewidywalności działań prowadzonych w obrębie sektora publicznego i ograniczanie nieodpowiedzialnych zachowań polityków − wpisują się w charakterystykę przejrzystej polityki fiskalnej. Wybór i ocena reguły fiskalnej (jej optymalności) powinny odbywać się na podstawie przyjętego kryterium (ewentualnie kilku kluczowych kryteriów). Wielość kryteriów przypisywanych dobrej regule fiskalnej, wyklucza jednak jednoczesne ich spełnienie. Chcąc sformułować ogólną zasadę, należy stwierdzić, że dobra reguła będzie potwierdzać swoje oddziaływanie w stosownych wskaźnikach oraz prowadzić do reform sektora publicznego. Inaczej ujmując, wprowadzenie ścisłych zasad funkcjonowania sektora powinno wymusić na politykach odpowiednie zachowania. Nowe Zarządzanie Publiczne charakteryzuje się odmiennym podejściem do funkcjonowania sektora publicznego. Główną rolę odgrywają w nim wskaźniki, modele, normy oraz nastawianie na realizację celów, co odpowiada zasadom przejrzystej polityki fiskalnej. Wprowadzanym metodom zarządzania towarzyszy najczęściej płaska struktura administracji, w ramach której stara się zaadoptować narzędzia stosowane przez sektor prywatny. W efekcie tego administracja publiczna staje się skutecznym „przedsiębiorstwem” dostarczającym dobra i usługi publiczne, a obywatele są postrzegani jako klienci (konsumenci). Pozytywne doświadczenia w stosowaniu narzędzi oferowanych przez NPM przy reformie polityki fiskalnej w Wielkiej Brytanii, Nowej Zelandii i Australii zachęcają do ich głębszej analizy. Dodatkowo wymienione kraje uważane są za wzorce prowadzenia przejrzystej polityki fiskalnej. Stosowane w ramach NPM sposoby analizy mogą być wykorzystywane przez decydentów sektora publicznego jako narzędzia wspomagające procesy zarządzania. Duży nacisk położony na odpowiedzialność podmiotów ma sprzyjać tworzeniu odpowiednich struktur administracji oraz jasnemu rozdzieleniu obowiązków w jej ramach.

BIBLIOGRAFIA Aucoin P. (1990), Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes, and Pendulums, “Governance”, Vol. 3. Aucouin P., Heintzman R. (2000), The Dialectics of Accountability for Performance in Public Management Reform, ”International Review of Administration Sciences”, Vol. 66. Barberis P. (1998), The New Public Management and a New Accountability, “Public Administration”, Vol. 76. Barzelay M. (1999), How to Argue about the New Public Management, “International Public Management Journal”, Vol. 2, No. 2. Barzelay M. (2001), The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue, University of California Press.

272

Radosław Piwowarski

Belka M. (2003), Co to są zdrowe finanse publiczne?, w: Polska transformacja – sukcesy i bariery. Refleksje z okazji jubileuszu Profesora Jana Mujżela, Wydawnictwo UŁ, Łódź. Buchanan J.M. (1997), Finanse publiczne w warunkach demokracji, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Buiter W.H. (2003), Ten Commandments for a Fiscal Rules in the E(M)U, NBER, Cambridge, Mass. Burger P. (2003), Sustainable Fiscal Policy and Economic Stability, Edward Elgar Publishing. Christensen T., Laegreid P. (2002), New Public Managenent: Puzzles of Democracy and the Influence of Citizens, “The Journal of Political Philosophy”, No. 3. Drazen A. (2002), Fiscal Rules from a Political Economy Perspective, prepared for IMF – World Bank Conference on Rules–Based Fiscal Policy in Emerging Markets Economy, Meksyk. Felts A.A., Jos P.H. (2000), Time and Space: The Orgins and Implications of the New Public Management, “Administrative Theory & Praxis”, Vol. 22, No. 3. Finkler S. A. (1991), Performance Budgeting, “Nursing Economics”, Vol. 9, No. 6. Friedman M. (1968), The Role of Monetary Policy, “American Economic Review”, Vol. 58, March. Goodsell Ch.T. (2007), Six Normative Principles for the Contracting-out Debate, “Administration & Society”, Vol. 38. Gow J.I., Dufour C. (2000), Is the New Public Management a Paradigm? Does it Matter? “International Review of Administrative Sciences”, Vol. 66. Gruening G. (2001), Origin and Theoretical Basis of New Public Management, “International Public Management Journal”, Vol. 4, Elsevier. Hood C. (1991), A Public Management for All Seasons? “Public Administration”, No. 69. IMF (2001), Revised Code of Good Practice on Fiscal Transparency, 28 February, Washington. Józefiak C., Krajewski P., Mackiewicz M. (2006), Deficyt budżetowy. Przyczyny i metody ograniczania, PWE, Warszawa. Kopits G., Craig J. (1998), Transparency in Government Operations, “IMF Occasional Paper”, No. 158, Washington. Kopits G., Symansky S. (1998), Fiscal Policy Rules, IMF Occasional Paper, Washington. Kydland F., Prescott C. (1977), Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plan, “Journal of Political Economy”, Vol. 85, No.3. Lehning P.B. (1998), Towards Multicultural Civil Society: The Role of Social Capital and Democratic Citizenship, “Government and Opposition”, Vol. 33. Lucas R.J. (1976), Econometric Policy Evaluation: A Critique, w: The Phillips Curve and Labor Markets, K. Brunner, A.H. Meltzer (eds), North-Holland, Amsterdam. Lynn L.E. Jr. (1998), A Critical Analysis of The New Public Management, “Inter national Public Management Journal”, Vol. 1, No.1. Mackiewicz M. (2006), Problem wyboru reguł polityki fiskalnej w warunkach gospodarki polskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź. Mathiasen D.G. (1999), The New Public Management and Its Critics, “International Public Management Journal”, Vol. 2, No. 1, Elsevier.

REGUŁY FISKALNE ORAZ INSTRUMENTY NOWEGO ZARZĄDZANIA PUBLICZNEGO... 273

Milesi Ferretti G.M. (2001), Good, Bad or Ugly? On the Effects of Fiscal Rules with Creative Accounting, “Discussion Paper”, No. 2663, CEPR, London. Musgrave R.A, Musgrave P.B. (1984), Public Finance in Theory and Practice, McGraw ‑Hill, New York. Musgrave R.A. (1959), The Theory of Public Finance. A Study in Public Economy, McGraw-Hill, Tokyo. Nemec J., Merickova B., Vitek L. (2005), Contracting-out at Local Government Level. Theory and Selected Evidence from the Czech and Slovak Republic, “Public Management Review”, Vol. 7. OECD (2001), OECD Best Practices for Budget Transparency. OECD (2002), Working Definitions. Pallot J. (1998), New Public Management Reform in New Zealand: The Collective Strategy Phase, “International Public Management Journal”, Vol. 1, No.1. Piotrowski S.J. (2007), Governmental Transparency in the Path of Administrative Reform, State University of New York Press, Albany. Piwowarski R. (2006), Przejrzysta polityka podatkowa. Aspekt teoretyczny i praktyczny, „Gospodarka w Praktyce i Teorii”, Instytut Ekonomii UŁ, Łódź. Premchand A. (2001), Fiscal Transparency and Accountability. Idea and Reality (artykuł przygotowany na warsztaty Financial Management and Accountability, 28−30 listopada, Rzym). Van Johnson R., Seidenstat P. (2007), Contracting Out Government Services: Privatization at the Millenium, “International Journal of Public Administration”, Vol. 30. von Hagen J. (2004), Fiscal Policy Challenges for EU Acceding Countries (tekst przygotowany na konferencję ECSA w Wiedniu, luty). von Hagen J. (2005), Political Economy of Fiscal Institutions, Governance and the Efficiency of Economic Systems, “Discussion Paper”, No. 149, November. Wyplosz Ch. (2005), Fiscal Policy: Institution Versus Rules, “National Institute Economic Review”, No. 19.

STRESZCZENIE Występujące obecnie w wielu państwach problemy nierównowagi finansów sektora publicznego skłaniają do refleksji nad jakością prowadzonej polityki fiskalnej. Jednym ze sposobów jej poprawy jest wprowadzanie zasad przejrzystości do prowadzonej polityki. Celem opracowania jest omówienie i ocena reguł fiskalnych oraz wybranych instrumentów Nowego Zarządzania Publicznego (ang. New Public Management – NPM) jako narzędzi przejrzystej polityki fiskalnej. Prowadzone w innych pracach analizy najczęściej skupiają się na ocenie przejrzystości, zaznaczając jedynie obszary, w których należy dokonać zmian, aby zwiększyć jej stopień. Na podstawie przeglądu literatury oraz głównych cech przejrzystej polityki fiskalnej można jednak wyodrębnić narzędzia wpisujące się w jej charakterystykę. Ich implementacja powinna wpłynąć na zwiększenie stopnia przejrzystości polityki fiskalnej. W opracowaniu omówiono narzędzia w postaci reguł fiskalnych oraz instrumentów zarządzania sektorem publicznym oferowanych w ramach NPM.

274

Radosław Piwowarski

W przypadku NPM analizie poddano instrumenty oddziałujące na jakość funkcjonowania instytucji publicznych, czyli: określanie obszarów odpowiedzialności, wybór modeli zarządzania czy zlecanie zadań firmom zewnętrznym. Reguły fiskalne − poprzez wzrost przewidywalności działań prowadzonych w obrębie sektora publicznego i ograniczanie nieodpowiedzialnych zachowań polityków − wpisują się w charakterystykę przejrzystej polityki fiskalnej. Główną rolę w NPM odgrywają: wskaźniki, modele, normy oraz nastawianie na realizację celów. Zasady te odpowiadają charakterystyce przejrzystej polityki fiskalnej. Słowa kluczowe: przejrzysta polityka fiskalna, reguły fiskalne, Nowe Zarządzanie Publiczne, odpowiedzialność w sektorze publicznym, kontraktowanie zewnętrzne.

Fiscal Rules and the NPM’s Instruments as Tools of Fiscal Transparency ABSTRACT Since the Second World War the share of the public sector expenditure in GDP has grown rapidly. It has become a worldwide tendency, which cannot be easily reversed but must be controlled. When public authority is beyond public control, the high public spending may cause distortions and lead to abuses in the economy. The tool through which political actions in the public sector can be controlled is fiscal transparency. The aim of the article is to describe and evaluate selected tools of fiscal transparency. The analysis focuses on fiscal rules and the New Public Management Theory instruments like public accountability, management models, and contracting out. It introduces theoretical models and presents a few empirical cases. Theoretical description is used to evaluate if given tools fulfil conditions of fiscal transparency. The analysis also identifies factors with the highest impact on transparency, and areas where transparency has a strong influence. Empirical examples (New Zealand and the United Kingdom) show how to implement theoretical concepts into practice. Key words: fiscal transparency, fiscal rules, New Public Management, accountability, contracting out. JEL Classification: P41, P43, H30

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 3 (LXX) 2011

Dariusz Leśko*

DO FIRMS REALLY WANT TO GROW? INTRODUCTION In the economic and business administration literature, as well as in general interest publications, it is frequently mentioned that the modern firm is often subjected to many external development barriers. For instance, according to the annual Polish survey on the enterprise formation and operational conditions conducted in 2007, one half of sampled small and medium-sized enterprises (SMEs) reported facing development barriers in their everyday activities (Table 1.). Table 1. Barriers encountered by small and medium-sized enterprises (2007) No barriers

Demand barriers

Supply barriers

Demand and supply barriers

2006

53%

28%

15%

2005

53%

31%

11%

2004

53%

30%

12%

2003

43%

37%

16%

2002

46%

37%

14%

Average

50%

32%

14%

Year of establishment

Note: the survey was conducted across an undisclosed sample of firms employing fewer than 50 people. Source: GUS (2008b). * The author is a Visiting Lecturer at the Cass Business School, City University London and can be reached at dariusz.lesko@cemsmail.org. This article was written when at the Department of Economics I of the Warsaw School of Economics (SGH). The author would like to thank Professor Urszula Grzelońska and the Anonymous Reviewer for helpful comments and suggestions regarding the earlier versions of the paper.

276

Dariusz Leśko

As a result of the existence of such externally imposed impediments, firms otherwise willing to grow are unable to. This in turn is implicitly assumed to result in the observed highly leftwards skewed firm size distribution. In Poland 95 percent of firms employed fewer than ten employees in 2007 (GUS, 2008c). At the same time, according to the most recent Eurostat statistics, only 0.2 percent of all EU firms can be classified as large, whilst 91.8 percent of all the European firms are microenterprises (Eurostat, 2009). Furthermore, such a size distribution of firms not only seems to be consistent across countries, but also across years (GUS, 2008c). Despite the existence of the external development barriers, it is clearly visible from many available statistical studies that some firms manage to grow larger than others. This observation questions the inferred relationship between the adverse external environment and firm growth. For if all the firms operating in a given branch of the economy face similar external barriers to growth, it is rational to expect all of them to be of equal, or at least similar, size. In this paper we argue that more often than not it is the firm in question that is to blame for its lack of growth, rather than its – however stern – environment. Our research hypothesis, therefore, can be stated as apart from the negative impact of the external environment on the firm growth, firms are limited in their growth capabilities from within.

RESEARCH CONTEXT AND METHODOLOGY Despite the fact that the modern enterprise emerged concurrently with the neoclassical microeconomics (Chandler, 1977; Ekelund et al., 2002), the mainstream economic thought has not paid much attention to the drivers of, and limits to, firm growth. In essence, according to the neoclassical microeconomics, firm growth process is shaped by its cost function determining its optimal size at a given point in time. A not dissimilar mechanism behind the growth of the firm has also been proposed by Ronald Coase (1937), who sought to find the rationale behind the existence of the firm. From his seminal article it is possible to infer that firms grow as long as it is cheaper to internalise transaction costs associated with using the markets for exchange of goods and services. That is, firms grow as long as their cost functions and the market mechanism allow them to. Since such explanations to the phenomenon of firm growth were deemed to be inadequate, alternative theories of firm growth have started to come forth since the 1930s. These alternative schools could be conveniently viewed as the stochastic and the resource-based. The former, represented by Gibrat (1931), Ijiri and Simon (1967), and Jovanovic (1982), advocates a more or less random pattern of firm growth and its factors. The latter school, represented by authors such as Penrose (1966) or Nelson and Winter (1982), advocates that it is the firm’s resources, such as managerial capabilities or organisational routines, that determine its growth prospects.

Do firms really want to grow?

277

This paper is deeply rooted in the resource-based stream of economic thought. For the purposes of proving our research hypothesis we are going to adopt deductive reasoning, supported with statistical data on firm and entrepreneurial behaviour drawn from the most relevant literature of the subject and governmental statistics. We are not going to adopt the case study method for practical reasons as our research goal is to arrive at a general, and therefore somehow detached from any particular firm or industry, theory.

RESEARCH SCOPE In order to narrow the potential development barriers let us take a closer look at the data shown in Table 1. Among the development barriers, the Polish Statistical Office distinguishes between the “demand” and “supply” barriers. The barriers that could be best described as the supply ones are common to all the players in a given industry. Hence, the supply barriers include such factors as access to qualified labour, external sources of financing, the strength of contractual enforcement and, somewhat less frequently quoted, availability of raw materials and technology. At the same time, the so-called demand barriers incorporate such categories as the insufficient customer purchasing power, too high a level of competition, price cuts by competitors and low brand awareness (GUS, 2008b). Even though at the first glance all the “demand” barriers may seem to lie outside the firm’s control, after a closer examination it becomes apparent that both the chosen industry as well as the adopted operational and marketing strategies are not determined by the outside world, like the “demand” classification would like to imply, but rather by the firm itself. Thus, aspects such as the firm’s goals and strategies, as well as its management’s needs and internally available resources, are undoubtedly the driving forces behind the “demand” barriers. And such elements of the firm’s internal environment are what we are going to analyse herein, and to conveniently describe as the internal barriers to firm growth. Before we proceed to the main part of our paper let us state that for our purposes firm growth is to be viewed as any increase in firm size as measured by its headcount. The reason is twofold. Firstly, the number of people employed is the most commonly adopted proxy of size (Kimberly, 1976). Secondly, it is also perfectly correlated with other size measures, as proved by our empirical analysis of the different size proxies based on a sample of Polish publicly listed companies, see Table 2.

FIRM STRATEGY AND INDUSTRY Let us start our analysis of the internal barriers to firm growth with the firm strategy and the industry in which it operates.

278

Dariusz Leśko

Table 2. Correlations of measures of firm size Market capitalisation

Market capitalisation

Turnover

Operating profit

Total assets

Headcount

Turnover

0.948*

Operating profit

0.966*

0.979*

Total assets

0.967*

0.956*

0.947*

Headcount

0.948*

0.964*

0.970*

0.929*

Notes: * significant at 1%, n=27 companies listed on the Warsaw Stock Exchange. Source: own calculations based on data presented in the appendix to the paper.

Firm strategy Since the firm’s inception one of the most important determinants of its survival chances, but also its growth prospects, is the adopted growth strategy. Apart from selecting in which industries to compete, each firm has to decide on how to compete and commit to the implementation of its own set of goals and ways of achieving these goals. To be successful, a firm needs to adopt and implement a strategy which is both coherent and well aligned with its internal and external environments. Any mistakes made during the process of formulation or implementation of a strategy may not only result in limited growth of the firm, but first and foremost in its structural inability to compete. Such a strategy failure usually takes one of the two common forms. The first is the inability to properly tailor the firm’s strategy to its external and internal environments. And the second is the unwillingness to engage in the strategy making process itself. In order to prove that the strategy making process is often missing or being wrongly conducted, we are going to compare two studies on the already established Polish small and medium-sized enterprises. The first of the studies was conducted in 2001 across a sample of 120 firms, targeting primarily the services sector of the economy (Janiuk, 2004). The second was conducted in 2004 and covered 310 profitable enterprises; these were shortlisted by the authors of the study based on their unique competitive strategies (Łobejko, 2008). The former study finds that 71 percent of firms have no defined strategy; while the results of the latter study show that among profitable firms only 7 percent lack a clearly defined strategy. Thus, it follows that even though an average firm has no defined strategy in place, the successful firms in general do have a well defined and executed strategy. What is more, according to 71 percent of the surveyed

Do firms really want to grow?

279

managers running the profitable firms, it is the adopted strategy that allowed their firms to become successful (Łobejko, 2008). In addition, apart from the fact that nearly 71 percent of surveyed firms from the general population do not have a strategy of any kind in place, additional 8 percent have strategic plans covering only the next few months, and nearly 93 percent of the firms do not even plan their sales and production for periods longer than one year (Janiuk, 2004). Consequently, if so many firms are not willing to properly design their growth strategies, it is hard to expect them not only to grow but even to survive.

Strategic implications of industry choice The decision of how to compete has to be preceded by the decision of where to compete. The choice of industry determines not only the feasible growth strategies, but first and foremost the maximum attainable size of the firm and pace at which it can be achieved (Penrose, 1966). The reason is that the age of the industry determines both the maximum number of players and their maximum size, primarily due to the ongoing changes in the demand levels and the competitive positions of the industry players (Gort and Klepper, 1982). Yet, if the industry dynamics affects the growth prospects of a firm to such a considerable extent, do firms tend to target high-growth industries in practice? In order to answer this question let us analyse the choice of industry made by the recently established Polish SMEs. Table 3. presents the choices of the main industry of all the newly established Polish enterprises over 2004–2006, as compared with the respective industries’ growth rates and gross output shares. As we can see, out of all the 639 thousand enterprises, established over the period of 2004–2006 in Poland, 35 percent focused on trade and repairs, with 18 percent focusing on real estate and business services, 12 percent on construction and 10 percent on manufacturing. Yet, when it comes to comparing the dynamics of the chosen industries, it becomes visible that 42 percent of all the newly established SMEs target markets growing slower than the overall rate of economic growth, as measured by the GDP, such as trade and repairs, education, real estate, renting and business services, or other services. What is more, further 14 percent of all the enterprises have been established in industries growing at rates only slightly exceeding the GDP growth, like manufacturing or the hospitality industry. Apart from the fact that nearly two-thirds of all the newly created enterprises adopted a strategy of competing in rather low-growth industries, three-fourths of all firms decided to compete in the industries accounting for just 37 percent of the total gross Polish output over 2004–2006. All this allows us to draw a conclusion that competitive strategies, as exemplified by the industry choices, adopted by the newly created Polish enterprises in many cases preclude them from realising full growth rates attainable under another set of strategies. At the same time, as Table 4. reveals, it is the same companies that decided to locate in low-growth, relatively small and attracting vast numbers of competitors

280

Dariusz Leśko

industries that tend to complain most about the strength of the “demand” barriers they face. Table 3. Polish SME industry choice, industry growth and total gross output composition over 2004–2006 Newly created enterprises

Industry growth

Industry share in gross output

Trade and repairs

35%

15%

Real estate, renting and business services

18%

19%

11%

Construction

12%

36%

Manufacturing

10%

16%

32%

Transport, storage and communications

21%

Hotels and restaurants

15%

Financial intermediation

27%

Health and social work

19%

Education

12%

Other services

13%

Other categories

n/a

14%

100%

15% (GDP)

100%

Industry

Total

Note: 639 178 enterprises established over 2004–2006 were analysed. Source: GUS (2008a and 2008b).

Table 4. Barriers encountered by enterprises created in 2006 and active in 2007

No barriers

Demand barriers

Supply barriers

Demand and supply barriers

Manufacturing

47%

10%

34%

Construction

54%

18%

11%

18%

Trade and repairs

46%

40%

11%

Hotels and restaurants

56%

23%

18%

Industry

281

Do firms really want to grow?

Transport, storage and communications

62%

20%

14%

Financial intermediation

40%

51%

Real estate, renting and business services

59%

23%

13%

Education

64%

26%

Health and social work

71%

16%

Other services

54%

27%

13%

Average

53%

28%

15%

Note: 3 000 companies employing fewer than 50 people registered in 2006 were sampled. Source: GUS (2008b).

EXECUTIVE PLANS AND NEEDS Industries in which the firm operates and the strategies adopted inevitably depend on its age and size, but also on the resources available, past experiences of the firm and its competitors, current industry situation and the goals of those in charge of the firm’s strategy (Cyert and March, 1963; Porter, 1985).

Entrepreneurial agenda Although as the firm grows, it usually becomes controlled by salaried managers, at the early stages of the firm’s development its strategies are dominated by the founder’s agenda. Business owners usually decide to establish a firm in order to gain independence and become self-employed (Casson, 1982). Still, although the common sense tells us that “both consciously and unconsciously, small business owners aspire to become bigger business owners” (McKenna and Oritt, 1981, p.22), the harsh reality might simply be quite different from this idealised image of the founder-entrepreneur, who may be deliberately pursuing growth-hindering strategies for a number of reasons. Some firms “are born small to stay small” (Kolvereid, 1992, p. 221) because their founders do not want to manage too large a company, therefore their strategies actually do not pursue the growth potential embedded in their enterprises. For instance, according to the two already introduced studies on the Polish SMEs, only 20 percent of the surveyed entrepreneurs from the general population of firms expected their firms to grow in size as measured by the

282

Dariusz Leśko

headcount in the foreseeable future, while 71 percent of the firms classified as successful expected to grow in size within the following two years (Table 5.). Table 5. Growth expectations of firms

Expect to increase employment

Do not expect to increase employment

Expect to decrease employment

Firms from the general population

20%

64%

16%

Profitable firms

71%

25%

Note: 120 firms from the general population and 310 “profitable” firms were analysed. Source: Janiuk (2004), Łobejko (2008).

Even though the ratio of firms from the general population of Polish SMEs expecting to grow may have been low due to their lack of strategic direction, or the timing of the survey, studies for other countries also find considerable support for the notion that entrepreneurs do not necessarily have firm growth on their own agenda. For instance, according to the results of a Norwegian survey on 242 firms, nearly 40 percent of the interviewed entrepreneurs did not want their firms to grow at all, and nearly two-thirds to grow in terms of employment (Kolvereid, 1992). Thus, based on the three just discussed studies, it seems reasonable to assert that it is the business owners who have established their firms to stay small, that are responsible for the limited growth aspirations of their firms. The desire to stay small for the sake of maintaining full control over one’s actions is further supported by two empirical findings. The first one is the notion that small business owners on average earn less than they could, have they decided to seek employment with another organisation, and only “a handful of entrepreneurs earn substantial returns in self-employment” (Hamilton, 2000, p. 629). The second one is the notion that many underperforming firms do not cease to exist when being run by owners having relatively low performance thresholds (Gimeno et al., 1997).

Attitude towards risk Yet, why is it so that the owner-manager is often so reluctant to pursue growth opportunities? One of the reasons for such behaviour might be his attitude towards the perceived levels of uncertainty and risk associated with his actions. According to the real options theory certain decisions, and especially the irreversible ones, may be postponed due to the presence of uncertainty (O’Brien et al., 2003). At the same time, any decision to grow, both via investments and headcount increases, constitutes a commitment that may be hard to reverse. Thus, every such an action will always depend on the relative utility of the “wait and see option” and decision implementation.

Do firms really want to grow?

283

Such relative utility may be best traced using the concept of risk aversion. Assuming that firm growth is indeed linked to a decision to follow an uncertain outcome, in those cases where the owner-manager of the firm is extremely riskaverse, he will always prefer the status quo to any potential wealth or, in the case of our analysis, size changes of his firm in either direction. Thus, he will be very conservative with respect to any potentially risky growth opportunity, often forgoing it. Moreover, the decision to grow one’s business should not be viewed in separation from other activities of the firm’s owner. Thus, it is also plausible to assume that the less diversified his wealth is, the higher the level of his risk aversion becomes. In other words, the more dependent as a source of income and storage of value the owner-manager is on his firm, the less willing he will be to risk losing any part of his wealth by undertaking risks associated with the growth of his firm. This notion is supported by the empirical findings proving that concentration of ownership may lead to family-owned firms being managed in risk-averse ways in order to prevent the family from losing one of its most valuable assets, i.e. the firm. Thus, the most risky growth opportunities may be deliberately foregone due to too high ownership concentration, and the risk exposure associated with it (Schulze et al., 2002). Similar conclusions have already been put forward in the literature. According to Fama and Jensen (1985), an owner-manager, being the sole residual claimant of the firm, may not be entirely willing to invest all his wealth into his firm. After a certain investment size has been reached, the entrepreneur has alternative investment vehicles, e.g. financial market instruments, which can provide him with payoffs higher than the marginal rate of return from his company. In addition, investment into a privately-owned company is often deemed by its owners as highly irreversible (Fama and Jensen, 1985). Also the relationship between the level of risk aversion and the perceived wealth is visible in the case of older entrepreneurs, having shorter planning horizons, and those expecting lower profits. Such entrepreneurs less often accept risks to let their firms grow as compared with their younger, and less content with the current profit and employment size, counterparts (Davidsson, 1989). Therefore, the weaker the reliance on the firm as a prime source of income, and the longer the time-horizon are, the more the owner of the firm will be willing to trade risk for firm growth. Risk aversion of the owner is once again visible when it comes to hiring external managers to replace the entrepreneur. Since salaried managers have low or even no personal wealth exposure to the value of the firm, it is reasonable to assert that they are more willing to pursue growth opportunities, which by definition are risky ventures, than the owner-entrepreneur would. In addition, let us assume that the notion that external managers are less risk-averse, and in times are even risk-loving, is a well known fact to the business-owners. Hence, we may conclude that a risk-averse owner-manager may be even more strongly inclined not to step down, even despite his possible lack of adequate managerial

284

Dariusz Leśko

skills, as he is not only afraid of handing over the control to a manager being himself an outsider to the company, but he is also afraid of the manager’s relative risk-neutral, or even risk-taking, attitude.

Private consumption and firm growth The entrepreneurial self-interest may be another reason for keeping the firm small. According to the agency theory, the owner-manager of the firm is interested in maximising both the value of the firm and his on-the-job consumption (Jensen and Meckling, 1976). This might be reflected in many ways aiming at increasing the manager’s utility, like increased personal expenditure. The presence of such behaviours is also visible when it comes to the relations between the ownermanager and his family. Even though during the early stages of the entrepreneurial venture family bonds may support the entrepreneur and his firm, once the firm enters a later stage in its development altruism towards other family members may put their interests above those of the firm (Schulze et al., 2002). For instance, according to a study on the development factors of forty Polish family businesses conducted over 2004–2005, family and firm needs are often not viewed as opposing, but rather as the same. This makes family-owned firms aim at providing income means to the family, or at providing opportunities for personal development of family members, rather than at growth (Sułkowski et al., 2005). Table 6. presents the goals pursued by the managers of family firms, clearly supporting the notion that it is the family and not the firm in family-controlled enterprises that is at the centre of the managers’ attention. Table 6. Family and non-family goals in family firms (percentage of respondents) Family goals

Respondents

Non-family goals

Respondents

Income to the family

68%

Market entry and survival

33%

Personal development of family members

18%

Market share growth

30%

Job creation for the family

13%

Profit growth

13%

Increased standard of life

Meeting customer needs

10%

Employment stability

Production

Other family goals

Investment

285

Do firms really want to grow?

Average

19%

Other non-family goals

Average

15%

Note: 40 enterprises were analysed. Source: Sułkowski et al. (2005).

Thus, family altruism results in the owner-manager of a family firm sacrificing its growth and profit opportunities for the welfare of the members of his family. This is even further exemplified by the relative inability to distinguish between firm and family goals and needs reported by the authors of the study. Similar observations can also be drawn from the research on the CEO succession at family-owned firms in Denmark conducted by Bennedsen et al. (2007). The authors of the study report that in family-controlled firms there is a tendency to appoint CEO-successors from within the family. Such successors have, on average, lower human capital, as measured by the previous executive appointments and the level of educational attainment, than professional managers. As a result, firms with successive CEOs appointed from within the controlling family underperform their peers run by external managers (Bennedsen et al., 2007).

Entrepreneurs’ background The study on the Norwegian entrepreneurs finds that the level of educational attainment drives the entrepreneurial willingness to grow. Headcount growth aspirations are reported to be the highest amongst university graduates, and relatively the lowest amongst high school graduates (Kolvereid, 1992). At the same time, the already discussed study on Polish SMEs has also found that in the subpopulation of firms being run by managers with at least a university degree, the ratio of firms with no defined strategy is, at just 16 percent, considerably below the average of 71 percent (Janiuk, 2004). What is more, when it comes to the general population of the owners of Polish enterprises, 44 percent of them hold only a high school degree, 22 percent a vocational or a primary school qualification and 35 percent are university graduates (Table 7.). Thus, in the light of the aforementioned findings, judging by the level of educational attainment, it is reasonable to expect two-thirds of all Polish entrepreneurs not to be primarily concerned with the growth prospects of their firms. Likewise, the relatively low level of their human capital may also be responsible for the reported lack of strategic direction of Polish firms. Apart from the attitude towards growth and the strategy making process in general, the targeted industry also seems to be linked to the level of educational attainment of the founder, with high school graduates being the most likely to target the low-growth trade and repairs branch of the economy, which attracts so many new entrants (Table 8.).

286

Dariusz LeĹ&#x203A;ko

Table 7. The level of educational attainment among entrepreneurs (2007) Year of establishment

Primary

Vocational

High school

University

2006

21%

41%

35%

2005

19%

41%

37%

2004

17%

38%

41%

2003

16%

52%

29%

2002

21%

46%

31%

Average

19%

44%

35%

Note: 417 213 enterprises were analysed. Source: GUS (2008b).

Table 8. Founder educational attainment and targeted industries in 2006 Â Industry

Primary

Vocational

High school

University

Manufacturing

27%

41%

26%

Construction

44%

36%

15%

Trade and repairs

22%

48%

25%

Hotels and restaurants

15%

67%

15%

Transport, storage and communications

22%

53%

24%

Financial intermediation

31%

68%

Real estate, renting and business services

23%

70%

Education

25%

72%

Health and social work

18%

82%

Other services

27%

48%

22%

Average

21%

41%

35%

Note: 149 597 enterprises were analysed. Source: GUS (2008b).

Do firms really want to grow?

287

Hence, the relatively low level of educational attainment among Polish entrepreneurs may also play a role in, on one hand, their unwillingness to grow, and, on the other, their relative inability to identify the growing industries and to design and effectively implement competitive strategies.

INHERITED RESOURCES When talking about the internal barriers to firm growth, the resources at the firm’s disposal need to be discussed. Although, throughout its entire lifespan, each and single firm has amassed a different set of resources, all of them can be conveniently classified into one of the three broad categories of physical, human and organisational capital (Barney, 1991). All these resources play different roles at different stages of the firm’s development. Initially they allow the firm to increase its bargaining power against the internal and external environments (Holmstrom, 1999). However, as the firm grows, its environments evolve as well. As a result, resources, once useful, may become new growth hindrances. Such a growth hindering role of resources may be best explained through an analysis of the physical capital of the firm, which is often causing the so-called asset-specificity problems. Asset-specificity problems may arise when a firm instead of investing in general purpose investments, i.e. the ones useful in a broader than just a single-contract or a single-industry context, decides to invest in assets or employment applicable to just one business relationship or market (Williamson, 1987). Firms accept asset-specificity of their investments as a means of obtaining competitive advantage via differentiation (Balakrishnan and Fox, 1993). Yet, even though adoption of such a strategy might be profitable in the short run, it may also cause trouble in the long run, especially when it comes to switching from one industry to another. Similarly, human capital might also become highly specialised within an industry, or a narrow set of activities. Hence, the more human capital intensive the firm is, the harder it may be to change its orientation from one particular business activity to another. This is due to the fact that people narrowly trained in one profession may not be willing or able to consider a re-orientation in their everyday activities. What is more, apart from limiting the expansion into other areas of business, also any new growth within the current industry may be limited due to an excessive level of specialisation of the workforce, and the uniqueness of the knowledge required by the firm. Furthermore, firms evolutionarily develop their organisational capital consisting of organisational routines and culture. Organisational routines are the methods of effective behaviour shared by the whole firm and thus can also be viewed as “multi-person skills” (Winter, 2005). Organisational routines evolve in response to organisational considerations, and their application allows the firm to minimise conflicts between its members. Yet, any deviation from the well-

288

Dariusz Leśko

known routines leads to the increased levels of tension. Therefore, the best way to avoid the costs associated with the internal conflicts is to stick to the prevalent routines (Nelson and Winter, 2002). This in turn may well prevent the firm from responding effectively to abrupt changes in its external environment, thus precluding it from capitalising on new growth opportunities, and making it more vulnerable to the unexpected threats. Organisational routines are rooted in the organisational culture. Having a strong organisational culture reduces variability in the firm’s performance. This allows for continuity and superior results under stable external conditions, but under more volatile conditions it may reduce the responsiveness to change (Sørensen, 2002). Consequently, organisational culture and routines may in a way become a curse from the growth perspective, as these factors are to blame, firstly, for the firm’s inability to abandon the relations of the past, like the former goals and strategies, and secondly, for the unwillingness of organisational members to accept growth. Therefore, if the firm is endowed primarily with industry-specific capital, what was initially designed to be the driving force behind its competitive advantage may eventually turn into a growth hindrance by preventing the firm from diversifying into unrelated industries. This could happen even if the potential growth prospects surpass the ones available in the related industries.

CONCLUSION In this article we have analysed reasons why the modern business enterprise may deliberately refrain from pursuing growth-oriented strategies. We have established that many barriers enterprises experience on their growth paths are caused internally rather than externally. From wrong strategy choices to selection of low-growth industries and markets, firm leaders limit the set of available growth opportunities. They also decide upon the overall growth orientation of the firm. Many leaders are, however, reluctant to let their firms grow. This is especially the case with ownermanagers who are afraid of losing control over their businesses, as well as of increasing their risk exposures, for the fear of losing the only source of income they have. Also, the fact that only a third of entrepreneurs are degree-holders may, to a certain extent, be responsible for their inability to plan for growth and to implement growth-oriented policies in their enterprises. Furthermore, we have also established that past industries and business commitments might have resulted in developing specific assets, which in turn may hinder the firm’s future expansion prospects by tying up necessary physical, human, or organisational capital in no longer growth-stimulating activities. In conclusion, even though it is common knowledge that many firms are unable to grow due to the external obstacles to their development, one should be aware that not all firms want to and have the internal resources to grow. Thus, as claimed by our research hypothesis, apart from the negative impact of the external environment on the firm growth, firms are limited in their growth capabilities from within.

Do firms really want to grow?

289

REFERENCES Balakrishnan S. and Fox I. (1993), Asset Specificity, Firm Heterogeneity and Capital Structure, “Strategic Management Journal”, Vol. 14, No. 1, 3−16. Barney J. (1991), Firm Resources and Sustained Competitive Advantage, “Journal of Management”, Vol. 17, No. 1, 99−120. Beard D.W. and Dess G.G. (1981), Corporate-Level Strategy, Business-Level Strategy, and Firm Performance, “The Academy of Management Journal”, Vol. 24, No. 4, 663−688. Bennedsen M., Nielsen K.M., Pérez-González F. and Wolfenzon D. (2007), Inside the Family Firm: The Role of Families in Succession Decisions and Performance, “The Quarterly Journal of Economics”, Vol. 122, No. 2, 647–691. Casson M. (1982), The Entrepreneur: An Economic Theory, Martin Robertson, Oxford. Chandler A.D. (1977), The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business (13th printing), The Belknap Press of Harvard University Press. Coase R. (1937), The Nature of the Firm, “Economica”, Vol. 4, No. 16, 386−405. Cyert R.M. and March J.G. (1963), A Behavioral Theory of the Firm, Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs, New Jersey. Davidsson P. (1989), Continued Entrepreneurship and Small Firm Growth, Stockholm School of Economics, Stockholm. Ekelund R.B., Jr. and Hebert R.F. (2002), Retrospectives: The Origins of Neoclassical Microeconomics, “The Journal of Economic Perspectives”, Vol. 16, No. 3, 197−215. Eurostat (2009), European Business: Facts and Figures, 2009 edition, Luxembourg. Fama E.F. and Jensen M.C. (1985), Organizational Forms and Investment Decisions, “Journal of Financial Economics”, Vol. 14, No. 1, 101−119. Gibrat R. (1931), Les inégalités économiques: applications aux inégalités des richesses, à la concentration des entreprises... d’une loi nouvelle, la loi de l’effet proportionnel, Paris. Gimeno J., Folta T.B., Cooper A.C. and Woo C.Y. (1997), Survival of the Fittest? Entrepreneurial Human Capital and the Persistence of Underperforming Firms, “Administrative Science Quarterly”, Vol. 42, No. 4, 750−783. Gort M. and Klepper S. (1982), Time Paths in the Diffusion of Product Innovations, “Economic Journal”, Vol. 92, No. 367, 630−653. GUS (2008a), Rachunki narodowe według sektorów i podsektorów instytucjonalnych 2000–2006, Warszawa. GUS (2008b), Warunki powstania i działania oraz perspektywy rozwojowe polskich przedsiębiorstw powstałych w latach 2002–2006, Warszawa. GUS (2008c), Zmiany strukturalne grup podmiotów gospodarki narodowej w 2007 r., Warszawa. Hamilton B.H. (2000), Does Entrepreneurship Pay? An Empirical Analysis of the Returns to Self-Employment, “The Journal of Political Economy”, Vol. 108, No. 3, 604−631. Holmstrom B.H. (1999), The Firm as a Subeconomy, ”Journal of Law, Economics and Organization”, Vol. 15, No. 1, 74−102.

290

Dariusz Leśko

Ijiri Y. and Simon H.A. (1967), A Model of Business Firm Growth, “Econometrica”, Vol. 35, No. 2, 348−355. Janiuk I. (2004), Strategiczne dostosowanie polskich małych i średnich przedsiębiorstw do konkurencji europejskiej, Difin, Warszawa. Jensen M.C. and Meckling W.H. (1976), Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure, “Journal of Financial Economics”, Vol. 3, No. 4, 305−360. Jovanovic B. (1982), Selection and the Evolution of Industry, “Econometrica”, Vol. 50, No. 3, 649−670. Kimberly J.R. (1976), Organizational Size and the Structuralist Perspective: A Review, Critique, and Proposal, “Administrative Science Quarterly”, Vol. 21, No. 4, 571– –597. Kolvereid L. (1992), Growth Aspirations Among Norwegian Entrepreneurs, “Journal of Business Venturing”, Vol. 7, No. 3, 209–222. Łobejko S. (2008), Wyniki badań ankietowych, w: Sosnowska A., Łobejko S. (red.), Drogi do sukcesu polskich małych i średnich przedsiębiorstw, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa, 149−159. McKenna J.F. and Oritt P.L. (1981), Growth Planning for Small Business, “American Journal of Small Business”, Vol. V, No. 4, 19−29. Nelson R.R. and Winter S.G. (1982), An Evolutionary Theory of Economic Change, The Belknap Press of Harvard University Press. Nelson R.R., Winter S.G. (2002), Evolutionary Theorizing in Economics, “The Journal of Economic Perspectives”, Vol. 16, No. 2, 23−46. O’Brien J.P., Folta T.B., Johnson D.R. (2003), A Real Options Perspective on Entrepreneurial Entry in the Face of Uncertainty, “Managerial and Decision Economics”, Vol. 24, No. 8, 515−533. Penrose E.T. (1966), The Theory of the Growth of the Firm, Basil Blackwell, Oxford. Porter M.E. (1985), Competitive Advantage: Creating and Sustaining Superior Performance, The Free Press, New York. Schulze W.S., Lubatkin M.H. and Dino R.N. (2002), Altruism, Agency, and the Competitiveness of Family Firms, “Managerial and Decision Economics”, Vol. 23, No. 4/5, 247−259. Sørensen J.B. (2002), The Strength of Corporate Culture and the Reliability of Firm Performance, “Administrative Science Quarterly”, Vol. 47, No. 1, 70−91. Sułkowski Ł., Haus B., Safin K. (2005), Raport z badań przedsiębiorstw rodzinnych w Polsce, w: Sułkowski Ł. (red.), Determinanty rozwoju przedsiębiorstw rodzinnych w Polsce, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa Dom Organizatora, Toruń, 20−41. Williamson O.E. (1987), The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting, The Free Press & Collier Macmillan Publishers, New York. Winter S.G. (2005), Developing Evolutionary Theory for Economics and Management, Working Paper 2005-01, Reginald H. Jones Centre, The Wharton School, University of Pennsylvania, Philadelphia, 16 February.

291

Do firms really want to grow?

APPENDIX For the correlation analysis of many different size measures we have shortlisted 16 companies from the Warsaw Stock Exchangeâ&#x20AC;&#x2122;s Food industry index and 11 banks from the Banking index. Only companies headquartered in Poland, listed on the Warsaw Stock Exchange as of 28th December 2007, present in the respective indexes as of 8th November 2008 and revealing their total headcount as of the end of their financial year have been analysed. Data gathered for the correlation analysis is shown in Tables 9. and 10. Table 9. Different measures of organisational size (WIG Food industry Index) Company (2007 data) Duda

Market capitalisation (PLN m.)

Turnover (PLN m.)

Operating Profit (PLN m.)

Total assets (PLN m.)

Headcount

723

1325.3

54.5

879.7

2498

Indykpol

357.76

725.7

27.3

345.1

1826

Pamapol

542.1

316.2

22.9

458.3

1678

Kruszwica

939.35

1846.4

78.2

1302.3

1630

Hoop

503.91

833.3

47.7

531.1

1254

Jutrzenka

365.77

489.7

83.5

502.6

1223

Mispol

224.48

176.4

12.5

208.8

1095

Beefsan

163.57

260.4

6.5

183

865

Ambra*

255.85

440

12.8

460.9

773

Wawel

413.93

245.2

28.2

210

726

Wilbo

48.76

204.3

3.8

129.8

573

Seko

125.69

74.3

544

Mieszko

102.17

216.6

218.6

519

44.59

83.8

95.9

416

Pepees

119.34

117.9

1.3

171.6

311

Elstaroil

361.59

381.5

-2.4

392.2

115

Makarony

292

Dariusz LeĹ&#x203A;ko

Table 10. Different measures of organisational size (WIG Banking Index) Company (2007 data)

Market capitalisation (PLN m.)

Turnover (PLN m.)

Operating Profit (PLN m.)

Total assets (PLN m.)

Headcount

PKO BP

52 600

9 604.4

3 609.2

108 568.7

30 659

Pekao

59 443.73

7 143

2 582

124 096

22 926

BZ WBK

18 313.03

3 884.9

1 391.4

41 332.1

9 206

Bank BPH

2 986.49

1 131.3

284.6

13 027.5

8 554

ING Bank Slaski

9 432.25

3 540.4

787

52 010.9

8 074

Kredyt Bank

6 383.98

1 962.5

502

27 128.2

6 979

Millennium

9 875.98

2 238

584.6

30 530.1

6 067

Handlowy

13 052.89

2 848

1 034.2

38 908

5 921

BRE

14 955.56

3 140.5

845.6

55 983

4 795

Getin

10 433.87

1 462.14

802.4

19 004

4 291

BOS

1 293.81

577.6

98.7

9 168.9

1 721

Notes: Indicates that the financial year ends in June of the following year; market capitalisation as reported by the Warsaw Stock Exchange (GPW) on 28th December 2007. Source: 2007 Annual Reports, Warsaw Stock Exchange, Session results â&#x20AC;&#x201C; 28th December 2007, available at www.gpw.pl.

ABSTRACT The goal of this article is to shed new light on the problems of firm development and, specifically, the role of entrepreneurs and managers in driving growth, by showing that firms often do not want to grow. Using deductive reasoning, supported with statistical data on firm and entrepreneurial behaviour, we show that firms are limited in their growth capabilities from within, and that regardless of the perceived rationality of economic agents, their decisions may not be fully explainable from the wealth-maximisation perspective. Key words: firm, growth, entrepreneur, strategy, resources, needs. JEL Classification: D22, L21, M21

Do firms really want to grow?

293

CZY FIRMY TAK NAPRAWDĘ CHCĄ ROSNĄĆ? STRESZCZENIE Niniejszy artykuł poświęcony jest problematyce wzrostu wielkości przedsiębiorstwa, a w szczególności roli przedsiębiorców i menedżerów w kształtowaniu jego ścieżki. Nasze rozumowanie oparte jest na dedukcji wspartej powszechnie dostępnymi danymi statystycznymi oraz wynikami badań ankietowych innych autorów. Przy pomocy tak zdefiniowanego aparatu badawczego pokazujemy, że pomimo racjonalnych oczekiwań, przedsiębiorstwa i przedsiębiorcy w swej działalności często nie są nastawieni na wzrost wielkości firmy. Słowa kluczowe: przedsiębiorstwo, wzrost, przedsiębiorca, strategia, zasoby, potrzeby.

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 3 (LXX) 2011

MISCELLANEA

Robert Mróz*

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII WSTĘP Claude Frédéric Bastiat (1801−1850) był francuskim ekonomistą, pisarzem i legislatorem, sławnym w swoim czasie przede wszystkim z błyskotliwych esejów, w których stawał w zdecydowanej obronie wolnego rynku, zawsze krytykując wszelkie przejawy protekcjonizmu i socjalizmu. Szanowany za lekkość pióra, przenikliwość, niezłomną logikę dowodzenia i całkowite oddanie sprawie, o którą walczył, zdobył sobie niemałą sławę w ówczesnej Francji. Dlatego też może wydać się zdumiewające, iż jego prace są dziś niemal zupełnie zapomniane, szczególnie że słynne stwierdzenie Josepha Shumpetera: „Nie twierdzę, że Bastiat był złym teoretykiem. Twierdzę, że nie był nim wcale” (Schumpeter, 2006, s. 475), wydaje się absolutnie nieprawdziwe. Sądzę, że uznanie Bastiata jedynie za błyskotliwego dziennikarza i propagandzistę nie oddaje mu sprawiedliwości. Oczywiście większość z jego prac opiera się w dużej mierze na dokonaniach wcześniejszych ekonomistów (głównie Adama Smitha, Jeana Baptiste’a Saya i Davida Ricardo) i stanowi przede wszystkim rozwinięcie ich teorii, jednak w żadnym wypadku nie można odmówić Bastiatowi nowatorstwa w wielu kwestiach. Jednym z niewielu czołowych ośrodków myśli ekonomicznej, które pamiętają o Bastiacie i korzystają z jego dokonań, jest obecnie austriacka szkoła ekonomii. Wykazanie wpływu myśli Francuza na ekonomistów łączonych ze szkołą jest głównym celem tego tekstu. Jest to o tyle istotne, że szkoła austriacka zdaje się zyskiwać na popularności i nie jest wykluczone, iż, jak na początku XX wieku, ma szansę stać się istotnym fragmentem ekonomicznego głównego nurtu. * Autor jest studentem III roku studiów pierwszego stopnia w Kolegium Międzywydziałowych Indywidualnych Studiów Humanistycznych Uniwersytetu Warszawskiego. Kontakt: r.m.mroz@ student.uw.edu.pl

296

Robert Mróz

Jako pisarz i ekonomista debiutował Bastiat późno, bo w kwietniu 1834 r., jednak trzeba przyznać, że odkładanie w czasie pierwszej publikacji było uzasadnione, gdyż dzięki temu miał on wystarczająco dużo czasu, by zapoznać się z olbrzymią liczbą dzieł ekonomicznych, politycznych czy filozoficznych. W jego tekstach szczególnie widoczne jest dogłębne zrozumienie angielskiej ekonomii klasycznej. Jego późniejsze artykuły i eseje tylko potwierdzały nieprzeciętny talent polemiczny i łatwość prezentowania poważnych kwestii. Co istotne, Francuz nie tylko dysponował doskonałą podbudową teoretyczną, ale sprawdzał się też na polu działalności praktycznej. W wieku 17 lat rozpoczął pracę w rodzinnym interesie eksportowym w Bayonne, gdzie miał szansę obserwować złe konsekwencje protekcjonizmu w postaci m.in. zamykanych składów towarowych, zmniejszającej się populacji i zwiększania liczby biednych i bezrobotnych. Bez wątpienia tego rodzaju doświadczenia miały wpływ na jego późniejszą twórczość, a także na decyzję o założeniu Francuskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu, którego gazetę „Le Libre-Exchange” redagował aż do swojej śmierci1. Wszystkie te wydarzenia odcisnęły piętno na charakterze myśli jednego z najbardziej wytrwałych i nieprzejednanych obrońców wolnego rynku w historii ekonomii. Struktura niniejszego artykułu jest następująca: w punkcie pierwszym wskazuję na podobieństwa metodologiczne między Bastiatem a austriacką szkołą ekonomii; w punkcie drugim analizuję podobieństwa najważniejszych elementów teorii ekonomicznych Francuza i Austriaków, a więc teorii wartości, pojmowania roli państwa w życiu jednostek, konkurencji rozumianej jako dynamiczna procedura odkrywcza, koncepcji pieniądza i związanej z tym zagadnieniem roli czasu w gospodarce. Zwracam również uwagę na trudności w powiązaniu myśli Bastiata z anarchokapitalistycznym odłamem szkoły, starając się pokazać bliższe związki jego teorii z tzw. minarchizmem. Całość zamyka podsumowanie.

BASTIAT A SZKOŁA AUSTRIACKA – PODOBIEŃSTWA METODOLOGICZNE Rozpatrując myśl F. Bastiata w kontekście ekonomii austriackiej, nie sposób zacząć inaczej, jak od wykazania podobieństw metodologicznych. Czołowi ekonomiści austriaccy, tacy jak Ludwig von Mises, Friedrich August von Hayek czy Murray Newton Rothbard, z wielkim pietyzmem traktowali kwestie metodologiczne, a i Bastiat nie pomijał tego nader ważnego aspektu wszelkich badań w swoich tekstach. Charakterystyczny dla ekonomistów austriackich jest ich sprzeciw wobec dowodzenia twierdzeń za pomocą metod matematycznych i statystycznych (np. Hoppe, 2006, s. 23; Kostro, 2001, s. 170−171). Według nich statystyka może być użyteczna jedynie do ilustracji już przyjętych i udowodnionych teorii, których 1 Widać tu duże podobieństwo do Richarda Cantillona. Dla autora Essai sur la Nature du Commerce en Général praktyczna działalność w biznesie w pierwszej połowie XVIII wieku również była inspiracją w analizach ekonomicznych (np. Higgs, 1959).

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

297

ważność wykazuje się za pomocą eksperymentu myślowego i logicznej dedukcji. Dokładnie takie samo stanowisko zajmował w tej kwestii Bastiat, według którego, jak pisze Mark Thornton, „ekonomia jest nauką o uniwersalnych prawach, które są odkrywane przez logiczne, dedukcyjne rozumowanie” (Thornton, 2001, s. 8). Co więcej, w pismach Bastiata znajdziemy spostrzeżenia takie jak: „nauka ekonomii ma swój początek w samym ludzkim działaniu” (tamże, s. 9), który to pogląd antycypuje austriacką prakseologię, zapoczątkowaną przez Carla Mengera, a w pełni rozwiniętą przez Misesa. To właśnie hasło prakseologii, czyli nauki o ludzkim działaniu, stanowi istotę i naczelną zasadę metodologii Austriaków. Jeżeli zaś przyjmiemy taką perspektywę, postulat ograniczenia formalizacji ekonomii staje się oczywisty – nie sposób ująć w sztywne matematyczne ramy różnorodności nierzadko absolutnie nieracjonalnych zachowań. Ludzie zbyt często kierują się emocjami i innymi spontanicznymi pobudkami, których nie da się w sposób ścisły skalkulować. Dlatego tak dobitne wyrażenie przez Bastiata podstawy jego metodologii w bodaj najsłynniejszym jego eseju Co widać i czego nie widać: „W ekonomii każdy czyn, zwyczaj, prawo lub instytucja nie pociąga zwykle jednego a wiele następstw. Z nich jedne są natychmiastowe – te widać, inne pojawiają się stopniowo – tych nie widać. Dobrze, kiedy możemy je przewidzieć.” (Bastiat, 2005, s. 13)

nie może być odbierane jako próba modelowania, a jedynie jako wskazówka metodologiczna, której zastosowanie powinno przynieść efekty w postaci odkrycia reguł rządzących ekonomią. Bo też i różnorodność ludzkich działań nie stanowi nieusuwalnej przeszkody na drodze do poznania tych reguł. Czym innym wydaje się bowiem tworzenie skomplikowanych modeli matematycznych, przy konstrukcji których należy dokonać mnóstwa upraszczających założeń typu ceteris paribus i które tym samym nie mogą być dokładnym odzwierciedleniem rzeczywistości2, a czym innym – próba odkrycia kilku podstawowych praw, które mogłyby leżeć u podstaw nawet tak skomplikowanego systemu, a które wywodzi się na drodze dowodów czysto logicznych, nie statystycznych. Nawet jeśli te prawa nie będą mogły być zastosowane w każdym przypadku (Bastiat i Mises bardzo by tego chcieli, ale jeśli konsekwentnie stosować się do założeń prakseologii, zawsze trzeba zakładać, że może pojawić się przypadek przeczący już ustalonym zasadom), to przy odpowiednio określonym zakresie stosowalności wywiedziony z nich opis rzeczywistości może okazać się bardziej pomocny w zrozumieniu mechanizmów funkcjonowania świata niż całkowicie sformalizowane modele. Przyjęcie takich metodologicznych podstaw wystawiło jednak Austriaków na krytykę, którą w tym przypadku można przypuścić z dwóch stron. Po pierwsze, jeśli zdajemy sobie sprawę ze wspominanej tu już wielokrotnie niecałkowitej racjonalności człowieka, wydedukowanie praw ekonomicznych staje się zadaniem niezwykle trudnym, by nie powiedzieć – niemożliwym. Z kolei chcąc sobie 2

Na problem relacji między modelami a światem realnym zwraca uwagę wielu metodologów ekonomii, m. in. Uskali Mäki (2008).

298

Robert Mróz

to zadanie ułatwić i przyjąć założenia w rodzaju racjonalności podmiotów, popadlibyśmy w „pułapkę formalizacji” i nie tworzylibyśmy niczego więcej ponad standardowe modele. Z tym problemem wiąże się trudność w dobrym przewidywaniu przyszłych wydarzeń, tak charakterystyczna dla nauk społecznych. Wydaje się jednak, że o ile wielu badaczy nie widzi problemu w umowności ich założeń, dopóki dają one dobre predykcje, o tyle Austriakom zależy przede wszystkim na dobrym opisie rzeczywistości i dopiero na tej podstawie chcieliby oni przewidywać. Stąd bierze się drugi zarzut, jaki wobec metodologii austriackiej szkoły ekonomii wysuwa Mark Blaug (2006, s. 243). Zarzuca on reprezentantom szkoły, że nie zważają na zasadę falsyfikacjonizmu i tworzą swoje teorie w sposób uniemożliwiający ich testowanie. Jest to kolejna konsekwencja przyjęcia prakseologii3. O ile pierwsza z powyższych trudności wynika z samej natury analizy w duchu ekonomii austriackiej, o tyle z zasadnością drugiego zarzutu można już polemizować. Oczywiście restrykcyjne przestrzeganie założeń prakseologii, prowadzenie interdyscyplinarnych badań i próby odkrycia ściśle dedukcyjnych praw ekonomii nie są zgodne z podstawowym dla falsyfikacjonizmu postulatem testów empirycznych. Jednak można stwierdzić, że badania naukowe często nie polegają na próbach obalenia teorii, lecz wyznaczenia zakresu jej stosowalności (Dunbar, 1996, s. 33). Dzieje się tak zarówno w ekonomii, jak i w fizyce, gdzie już dawno okazało się, że klasyczna mechanika newtonowska zawodzi w pewnych przypadkach. Także nowsza fizyka kwantowa, choć obowiązuje w niemal całym Wszechświecie, ma swoje obszary niestosowalności, co doprowadziło do rozwoju kwantowej teorii pola. Proces ten nie świadczy bynajmniej o słabości nauki, ale raczej o niedoskonałościach falsyfikacjonizmu, który wymaga, by teoria albo była zawsze prawdziwa, albo zawsze fałszywa. Przy ściśle określonych założeniach metody prakseologicznej, badania ekonomistów austriackiej szkoły mogłyby polegać właśnie na określaniu zakresów stosowalności odkrywanych przez nich praw. Choć nie obala to całkowicie argumentu Blauga (bo jednak teorie muszą podlegać jakiejś formie sprawdzenia), wydaje się go znacząco osłabiać. Prakseologiczne podejście do analizy ekonomicznej niejako z konieczności zakłada interdyscyplinarność badań. Ponieważ motywy i działania jednostek nigdy nie ograniczają się wyłącznie do aspektów ekonomicznych, to również ich analiza nie może być w ten sposób zawężona. Musi wkraczać na terytorium psychologii, socjologii czy filozofii, gdyż tylko taka interdyscyplinarność pozwala przybliżyć się do zrozumienia złożoności działań ludzkich. Bastiat, jako prawdziwy erudyta, nie miał problemów z operowaniem koncepcjami pochodzącymi z dziedzin na pierwszy rzut oka niezwiązanych z ekonomią4. Postulat interdyscyplinarności pociąga 3

Warto w tym miejscu zaznaczyć, że Hayek, którego często podaje się za najbardziej reprezentatywnego przedstawiciela szkoły austriackiej (jest to twierdzenie błędne z wielu względów, których omówienie nie jest przedmiotem tej pracy), nie był entuzjastą podejścia prakseologicznego i wysoko cenił sobie Popperowski falsyfikacjonizm. 4 Por. np. prace F. Bastiata (2005, 2006), w których wielokrotnie jest mowa o motywach działań ludzkich, o tym, „co ludzie uważają”. Oczywiście nie może tu być mowy o posługiwaniu

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

299

za sobą jeszcze jedną istotną konsekwencję – trudność w przeprowadzeniu matematycznej formalizacji modeli, która, jak widzieliśmy, niespecjalnie Austriaków interesuje, ma jednak wpływ na prezentację teorii szerszej publiczności. O ile w przypadku Bastiata nie miało to aż tak wielkiego znaczenia (po pierwsze dlatego, że w czasie, w którym tworzył, metody matematyczne nie były na większą skalę wykorzystywane w ekonomii, po drugie dlatego, że sam charakter jego twórczości – polemiczny i polityczny – nie zakładał tworzenia teoretycznych modeli), o tyle już w XX wieku taka „przypadłość” mogła w dużym stopniu zaważyć na popularności danej teorii. Uważam, że łatwość, z jaką model Keynesa można było przedstawić za pomocą matematyki (choć sam Keynes tego nie uczynił), była jedną z przyczyn, dla których to jego teoria, a nie ta autorstwa F.A. von Hayeka, odniosła sukces w latach 30. XX wieku5. Takim samym literackim stylem posługiwali się i posługują wszyscy znaczący ekonomiści austriaccy (Mises, Rothbard, Hoppe itd.), co dodatkowo oddala ich od ekonomii głównego nurtu, a przez to utrudnia (paradoksalnie, bo przecież taki styl jest łatwiejszy w odbiorze niż styl mocno sformalizowany) dotarcie do szerszego grona odbiorców. Jednak pomysł stosowania metody co widać i czego nie widać miał konsekwencje nie tylko metodologiczne. Trudno nie zauważyć, że kiedy Hayek pisał o „niezamierzonych konsekwencjach” różnych działań, opierał się na powyższej myśli Francuza. Ponadto, doktryna ta może być, i była, postrzegana jako „antidotum na keynesizm” (Thornton, 2001, s. 13). Tłumaczy się to tym, że makroekonomiczny model Keynesa nie przewiduje zmian w strukturze kapitału, spowodowanych stymulującymi popyt działaniami rządu, które to zmiany mają ważny wpływ na skuteczność rządowej stymulacji. Powstają one właśnie na skutek ludzkiego działania – ze względu na brak pełnej informacji i nie do końca racjonalne funkcjonowanie człowieka nie można pominąć ich w tłumaczeniu pewnych zjawisk makroekonomicznych. Zagadnienie to szerzej omawiam w części drugiej (podtytuł: Konkurencja – dynamiczna procedura odkrywcza). Widać więc, że metodologia szkoły austriackiej wiele zawdzięcza twórczości Bastiata. Oczywiście Francuz nie tworzył w próżni, a w konkretnych uwarunkowaniach historycznych, stąd wyraźny wpływ ekonomii klasycznej na jego pisarstwo. Ze względu na dystans czasowy różnice w poglądach ekonomicznych między liberalizmem klasycznym a neoliberalizmem są nieuniknione. Przykład takiej się specjalistycznymi terminami (socjologia i psychologia jako osobne nauki wtedy jeszcze nie istniały) i celowym odnoszeniu się do konkretnych idei, jednak z pewnością rozważania tego typu nie mieszczą się w czystej „teorii efektywnej alokacji zasobów”. Inna sprawa, że w tamtych czasach było to w ekonomii zupełnie naturalne – wystarczy popatrzeć na twórczość Adama Smitha, który większość swojej kariery naukowej związał z filozofią moralności, a co znalazło odzwierciedlenie w jego „Bogactwie narodów”. 5 Na popularność modelu Keynesa miało wpływ wiele czynników, z których prawdopodobnie najważniejszym było umieszczenie i obszerne omówienie go w bardzo popularnym podręczniku Paula Samuelsona. Innym ważnym powodem była wspólnota interesów polityków, poszukujących wygodnych instrumentów do prowadzenia polityki gospodarczej, i interwencjonistycznie nastawionych keynesistów, którzy byli w stanie takich instrumentów – pod postacią modeli – dostarczyć.

300

Robert Mróz

znaczącej rozbieżności w kwestii postrzegania równości podał Mises (2001, s. 47−48)6. Kiedy już okazało się, że postrzeganie Fryderyka Bastiata jako prekursora ekonomii austriackiej opiera się na mocnych podstawach metodologicznych, warto przyjrzeć się podobieństwom konkretnych elementów ekonomii Bastiata do ekonomii Austriaków.

BASTIAT A SZKOŁA AUSTRIACKA – PODOBIEŃSTWA WYBRANYCH ELEMENTÓW TEORII TEORIA WARTOŚCI Kluczową kwestią, jaka wymaga rozpatrzenia, jest teoria wartości, a to ze względu na fakt, że zarówno Bastiat, jak i Austriacy, uznają ją za najważniejszą część i podstawę ekonomii. Bastiat wyraźnie wyróżnił się spośród współczesnych sobie ekonomistów (spośród swoich poprzedników zresztą też, wystarczy przypomnieć poglądy Adama Smitha w tej dziedzinie) poglądem, że – jak pisze Dean Russell – „ekonomię trzeba obserwować koniecznie z perspektywy konsumenta (...) Wszystkie zjawiska ekonomiczne (...) osądzać należy na podstawie korzyści i strat dla konsumenta.” (cyt. za: DiLorenzo, 2003) Spojrzenie na zagadnienia ekonomiczne od strony konsumenta jest jednym z najważniejszych elementów wkładu Bastiata w rozwój ekonomii. Doskonałym przykładem takiego podejścia jest wspomniany już esej Co widać i czego nie widać, w którym konsekwentne skupienie na ukrytych kosztach rządowej alokacji zasobów pozwoliło mu obalić przekonanie, że wydatki rządowe są w stanie utworzyć miejsca pracy bądź wykreować trwały dobrobyt. W tekście tym znajdziemy też wiele innych dowodów na to, jak obserwacja zjawisk ekonomicznych z perspektywy konsumenta pozwala odkryć fakty na pierwszy rzut oka niewidoczne, np. w analizie przypadku zbitej szyby. Bastiat przyznaje rację ludziom mówiącym, że na wstawieniu tejże szyby szklarz zarobi sześć franków i będzie mógł wprowadzić je na rynek. Jednak stanowczo sprzeciwia się twierdzeniu, jakoby zwiększało to ogólną zamożność społeczeństwa (dziś powiedzielibyśmy „produkt narodowy”). Trzeba bowiem zauważyć, że człowiek, który wydał sześć franków na naprawę szyby, nie mógł już wydać ich na buty i dlatego, zamiast mieć i szybę, i buty, ma tylko szybę. Jest więc de facto biedniejszy (Bastiat, 2005, s. 15−18). Na podstawie powyższego przykładu widać, jak analiza zjawisk ekonomicznych od strony konsumenta pozwoliła Bastiatowi na dostrzeżenie tego, czego nie widać. Jeśli do tego pomysłu dodamy Bastiatowską wizję ekonomii jako nauki o ludzkich działaniach, łatwo nam będzie zrozumieć jego teorię subiektywności 6 Również na s. 209−210 Mises pokazuje poważny błąd klasycznego liberalizmu, polegający na optymistycznej wierze w racjonalność ludzi i nieuchronność postępu. Posługując się pojęciem „liberalizm klasyczny”, rozumiem je za Misesem.

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

301

wymiany i wartości jako rezultatu takiej wymiany. Otóż francuski ekonomista zauważył, że potrzeby uczestników rynku nie mogą być zmierzone żadnymi bezwzględnymi wartościami. Użyteczność danego przedmiotu jest dla rynkowego gracza determinowana przez jego aktualne potrzeby i nie jest ustalana przez żadne czynniki zewnętrzne wobec jego indywidualnych wymagań. Tym samym wartość jest dla niego subiektywna i nie można poznać jej inaczej, niż poprzez analizę realizacji preferencji uczestników wymian rynkowych. Jak pisał: „W chwili, w której by jeden z braci spostrzegł, iż praca, że tak powiem społeczna, przynosi mu szkodę ciągłą w porównaniu z pracą odosobnioną, przestałby wymieniać. Wymiana sama w sobie jest zaleceniem. Istnieje, jest więc dobrą.” (Bastiat, 2006, s. 23)

Uznanie wymiany w warunkach rynkowych za zawsze korzystną stanowi ważne spostrzeżenie w teorii ekonomii, ponieważ przed Bastiatem wielu ekonomistów uległo błędnemu przekonaniu, że jedynie produkcja fizycznych przedmiotów może determinować wartość7. Subiektywna teoria wartości stanowi, poza metodologią, bodaj najważniejszy łącznik pomiędzy myślą Bastiata a Austriakami, dla których tak pojmowana subiektywność i indywidualizm są prawdziwą podstawą analizy ekonomicznej. Takie ujęcie wartości miało niebagatelny wpływ chociażby na Murraya Rothbarda, który wskazał, że zrozumienie faktu, iż wartość kreowana jest przez dobrowolną wymianę, doprowadziło Bastiata do przedstawienia sposobów, w jakie wolny rynek prowadzi do harmonijnej organizacji gospodarki. Należy przy tym zauważyć, że Bastiat wcale nie twierdzi, iż na wolnym rynku ludzie działają harmonijnie, ale że mają harmonijne interesy, co dobrze wyjaśnia Joerg Guido Huelsmann (2001, s. 56). Oczywiste jest, że twierdzenie o harmonijnych działaniach nie mogłoby być utrzymane w świetle integralnych elementów świata społecznego, jakimi są ludzkie błędy czy przemoc. Natomiast słuszne jest spostrzeżenie, że ludzie respektują interesy innych wynikające z prywatnej własności, ponieważ współpraca w procesie produkcji jest znacznie bardziej efektywna niż produkcja indywidualna i każdy jest beneficjentem rozwiniętego podziału pracy. Warte uwagi jest to, że argument za wolnym rynkiem wskazujący, iż tam, gdzie respektowane są prawa własności, osiągana jest pewnego rodzaju harmonia, różni się znacznie od tak popularnego w XX wieku argumentu odwołującego się do pojęcia równowagi. Według tego stanowiska, wolna konkurencja doprowadzi do maksymalizacji użyteczności wymieniających podmiotów i ustali cenę równowagową, która w danym czasie będzie po prostu najlepsza. Bastiat stwierdza coś przeciwnego: polityka laissez-faire nie doprowadzi nas do stanu perfekcji, ale za to spowoduje harmonizację interesów. Dzięki temu możliwy będzie postęp, choć być może perfekcja nigdy nie zostanie osiągnięta. Takie uzasadnienie tym bardziej zbliża Bastiata do szkoły austriackiej. 7

Współczesna teoria ekonomiczna wypośrodkowała oba te stanowiska, wskazując na jednoczesny wpływ popytu i podaży na wartość towarów.

302

Robert Mróz

Są jednak w Bastiatowskiej teorii wartości elementy, które na pierwszy rzut oka zdecydowanie różnią ją od austriackiej teorii wartości. Po pierwsze, Bastiat, mimo uznania subiektywnej wartości, nie zrywa explicite z klasyczną teorią wartości opartej na pracy, a tylko zdaje się stosować dla pracy inną nazwę – usługa. Wydawać by się mogło, że czyni tak, kiedy próbuje pokazać, że ziemia (jak i inne „dary natury”) nie ma wartości sama w sobie, a nabywa ją dopiero poprzez fakt, że ktoś ją zawłaszczył i pielęgnował. Jednak nie jest to słuszne spostrzeżenie, ponieważ kiedy dochodzi do negocjacji kupna−sprzedaży, potencjalny kupiec będzie w dalszym ciągu kierował się swoimi potrzebami, a nie uznaniem dla pracy sprzedającego. Usługa powoduje, że w ogóle można mówić o wartości jakiegoś obszaru, ale jej konkretny poziom i tak zależy tylko od preferencji kupującego. Tak więc w tym miejscu teoria Bastiata nie jest nieścisła. Druga pozorna różnica między Bastiatem a Austriakami jest następująca: Francuz twierdził, że jeżeli dochodzi do wymiany, to wymieniane towary mają równą wartość, a według Austriaków istnieje tzw. podwójna nierówność wartości. Sprowadza się ona do tego, że gdy dwóch ludzi chce dokonać wymiany, to dla jednego z nich przedmiot posiadany przez drugiego musi mieć większą wartość niż ten, który on sam aktualnie posiada i vice versa. Jest to, jak się wydaje, logiczna konsekwencja uznania subiektywności wartości i tego, że wymiana zawsze jest korzystna. Jak pogodzić te dwa stanowiska? Mark Thornton zauważa, że dla Bastiata wartość nie była tylko zwykłą satysfakcją, ale raczej „wartością mentalną”, jaką jednostka nadaje przedmiotowi w chwili transakcji poprzez porównanie z alternatywami, takimi jak ilość pracy potrzebna do samodzielnej produkcji (Thornton, 2001, s. 19−20). Innymi słowy, dla Bastiata najważniejszy był ten umysłowy akt oceny dokonywany każdorazowo przez uczestników transakcji, którzy muszą wykonać podobne czynności i podobnie szacować. Być może w tym spostrzeżeniu należałoby szukać tego językowego rozróżnienia pomiędzy podwójną nierównością a równością wartości, bo przecież w obu koncepcjach chodzi tak naprawdę o to samo – o fakt subiektywnej oceny i obopólną korzyść z wymiany.

ROLA PAŃSTWA Mając na uwadze poparcie Bastiata dla leseferyzmu i jego zdecydowaną obronę prywatnej własności, warto zobaczyć, jaką rolę przewidział dla rządu w swoich rozważaniach. Dowiadujemy się tego już z pierwszych kilku stron eseju Prawo, gdzie Francuz najpierw wymienia „trzy dary od Boga”: indywidualność (życie), wolność, własność, a zaraz potem stwierdza, że jedynym zadaniem władzy powinna być obrona tych podstawowych praw (Bastiat, 2007, s. 6−7). Państwo ma siłę daną tylko i wyłącznie do obrony, a nie do niszczenia praw innych. Jednakże, jak to zwykle bywa, to, co być powinno, nijak nie przystaje do tego, co jest. Taka sama sytuacja ma miejsce i w tym przypadku, ponieważ „prawo się zdeprawowało i poniechało ograniczeń” (Bastiat, 2007, s. 9). Prowadzi to do

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

303

czegoś, co z powodzeniem można nazwać „legalną grabieżą”, czyli sprzeniewierzenia się prywatnej własności i ograniczania jej w majestacie prawa. Ponieważ rząd sam nie wytwarza majątku, musi odebrać jednemu, żeby dać drugiemu. Taka praktyka uderza nie tylko w instytucję prywatnej własności, ale także w pozostałe dwa podstawowe prawa. Odebranie nam jakiejś części naszej własności w oczywisty sposób ogranicza naszą wolność korzystania z tej własności. Co gorsza, w pogoni za źle rozumianą sprawiedliwością, władza najprawdopodobniej nie cofnie się przed zagrożeniem naszemu życiu, jeśli nie zechcemy podporządkować się nakazom. Tyle tylko, że prawo jest siłą powołaną do obrony, a więc jest negatywne. Zakazuje, czyli nie może rozkazywać. Kiedy uzurpuje sobie takie kompetencje, nieuchronnie zaciera granice między sprawiedliwością a niesprawiedliwością. W Prawie Bastiat zdecydowanie występuje przeciwko wszelkiemu socjalizmowi, stwierdzając kategorycznie, że socjaliści, dopuszczając się legalnej grabieży, „chcą odgrywać rolę Boga” (Bastiat, 2007, s. 30). Celne są jego uwagi o tym, jak socjalizm dąży do całkowitej kontroli nad społeczeństwem, ale w tym dążeniu popada w nieuchronną sprzeczność. Wynika ona z tego, że dopóki socjaliści nie są u władzy, mówią ludziom, że ci są oszukiwani i powinni wziąć sprawy w swoje ręce, by zapewnić sobie samym sprawiedliwość. Ale kiedy już tę władzę zdobędą, najchętniej podporządkowaliby sobie społeczeństwo całkowicie, by było ono pasywne i niezdolne do potencjalnie niebezpiecznych dla rządu działań, a za to z chęcią wcielało w życie wszystkie socjalistyczne idee. Przedkładają ścisłą organizację nad wolność i w ten sposób podkopują fundamenty praworządnego społeczeństwa. Nie sposób nie odnaleźć w tych myślach antycypacji poglądów F.A. von Hayeka, wyrażonych w jego słynnych dziełach: Droga do zniewolenia i Konstytucja wolności. Hayek słusznie zauważa: „Zasadnicze rozstrzygnięcie za lub przeciw socjalizmowi nie może opierać się na czysto ekonomicznych uzasadnieniach i nie może bazować jedynie na ustaleniu, czy większa lub mniejsza produkcja społeczeństwa jest otrzymywana w alternatywnych systemach – kapitalizmie i socjalizmie. Cele socjalizmu, podobnie jak koszty ich uzyskania, należą do dziedziny moralnej” (cyt. za: Kostro, 2001, s. 110).

Widać stąd, że, podobnie jak Bastiat, koronnym argumentem przeciwko socjalizmowi nie uczynił Hayek jego nieefektywności (choć i temu zagadnieniu poświęcił niemało uwagi, szczególnie w czasie debaty socjalistycznej w latach 30. XX w.), ale jego sprzeczność z wolnością jednostki, co nie jest zagadnieniem czystej teorii ekonomii, a raczej filozofii polityki i moralności. Etyczna ocena socjalizmu nie stanowi więc tylko dodatku do wykazania jego gospodarczej nieefektywności – jest ona sednem całej krytyki. Pokazując, w jaki sposób wszelki socjalizm nieuchronnie prowadzi do totalitaryzmu, musiał Hayek znać pisma Bastiata. Według austriackiego ekonomisty złożoność procesów zachodzących we współczesnej gospodarce przemawia za wyższością spontanicznie kształtującej się konkurencji nad wszelkimi formami świadomego planowania. Centralny planista

304

Robert Mróz

ma zawsze ograniczone możliwości i jego decyzje mogą prowadzić do bardzo niebezpiecznych absurdów ekonomicznych, a w konsekwencji do zniewolenia jednostek. Na podobnej zasadzie noblista krytykuje słabsze formy planowania, czyli różne odmiany państwowego interwencjonizmu, np. państwo dobrobytu. Prowadzą one bowiem do rozszerzania kompetencji państwa, co musi zakończyć się takim samym zniewoleniem jak to, które wynika z socjalizmu. Proces ten może trwać dużo dłużej, jednak − według Hayeka − jest nie do uniknięcia, jeśli państwo nie będzie ściśle ograniczane przez zasady prawa. W Konstytucji wolności natomiast rozwija Hayek swoją koncepcję rządów prawa, które również opierają się w dużej mierze na wyrażonych przez Bastiata w Prawie koncepcjach klasycznego liberalizmu, a szczególności na negatywnej definicji wolności (von Hayek, 2007). Pisze on: „Zgodny z jawnymi zasadami przymus, który jest z reguły rezultatem sytuacji, w jakiej poddana mu jednostka sama się postawiła, staje się z drugiej strony instrumentem wspierania jednostek w dążeniu do ich własnych celów, a nie środkiem wykorzystywanym przez innych w ich zamysłach” (von Hayek, 2007, s. 35).

W Drodze do zniewolenia zauważa, że systemy kolektywne odmawiają uznania prywatnej sfery jednostki, kwestionują ich niezależność i prawo do swobodnego wyboru. Konkluduje: „Państwo przestaje być użytecznym mechanizmem przeznaczonym do pomagania jednostkom w jak najpełniejszym rozwoju ich osobowości, a staje się instytucją „moralną” − gdzie słowo „moralna” nie zostało użyte jako przeciwieństwo słowa „niemoralna”, lecz charakteryzuje instytucję, która narzuca swym członkom własne poglądy na wszelkie kwestie moralne, bez względu na to czy poglądy te są moralne, czy też wysoce niemoralne” (von Hayek, 1996, s. 83).

Jest to niejako wyjście do jego rozważań w Konstytucji wolności, a ponadto stanowi przeformułowanie i rozszerzenie poglądu Bastiata wyrażonego w Prawie. Z powyższych rozważań wynika, że zarówno Bastiat jak i Hayek nie byli przeciwnikami państwa samego w sobie, a jedynie państwa nieograniczonego jasnymi zasadami prawnymi. Jednak, jak wiadomo, niektórzy członkowie austriackiej szkoły ekonomii głosili i głoszą w tej dziedzinie bardziej radykalne poglądy, które zostaną krótko zaprezentowane w dalszej części artykułu (podtytuł: Anarchokapitalizm?).

KONKURENCJA – DYNAMICZNA PROCEDURA ODKRYWCZA Po raz kolejny nawiązując do Hayeka, należy stwierdzić, że konkurencja wolnorynkowa pełni funkcję „dynamicznej procedury odkrywczej”, co Bastiat doskonale rozumiał. Zgodnie z tym twierdzeniem, jednostki dążą do takiej koordynacji swoich planów, by osiągnąć swoje cele nawet w przypadku niezharmonizowanych partykularnych interesów i w sytuacji niepełnej wiedzy o czynnikach produkcji, sposobach ich zdobywania itd. Przy tym, jak silnie akcentował Hayek, jednostka, wchodząc na rynek, nie posiada jeszcze żadnej sprecyzowanej wiedzy o nim, ale

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

305

dopiero ją zdobywa, działając na rynku (Kostro, 2001, s. 131). W tym sensie problem wiedzy i jej wykorzystania nie istnieje poza rynkiem, a rozwiązywany jest właśnie w procesie konkurencji. Nie byłoby to możliwe bez systemu cen, który zapewnia nam oszczędny i możliwie najefektywniejszy sposób zdobywania informacji. Chodzi tu o to, że jednostka nie musi wiedzieć wszystkiego o zdarzeniach, które doprowadziły do zmiany ceny danego produktu. Interesuje ją tylko, o ile ta cena się zmieniła, jak w nowej sytuacji kształtuje się jej zdolność nabywcza. O tym, co spowodowało zmianę, będą wiedzieć tylko bezpośrednio zainteresowani, którzy będą mogli wiedzę tę wykorzystać (np. wdrażając nowe metody produkcji czy przenosząc fabryki) i przekazać istotne informacje dalej. Tym sposobem informacja rozchodzi się, docierając do wszystkich zainteresowanych w takiej formie, w jakiej jest im potrzebna. Konsument nie potrzebuje żadnego innego wskaźnika poza ceną, więc nie musi prowadzić analizy wielu danych i może podejmować właściwe decyzje z dużo wyższą skutecznością. A to wszystko tylko dzięki cenom i mechanizmowi konkurencji. W celu lepszego wyjaśnienia można tu przywołać słynny przykład Hayeka dotyczący cyny. W pewnym momencie cyna staje się bardziej poszukiwana – być może wyczerpały się złoża w którejś z wielkich kopalni lub odkryto jej nowe zastosowanie. Jednak dla podmiotów zainteresowanych kupnem cyny nie jest istotny powód, a jedynie skutek – zwyżka ceny. Przekazuje ona wszystkim odbiorcom cyny informację, że od teraz trzeba nią oszczędniej dysponować. Tak więc działanie systemu cen wymaga śledzenia tylko jednego wskaźnika i dostosowywania swoich działań do jego zmian. Dodatkowo, dzięki naśladownictwu, informacja szybko dotrze do innych uczestników gry rynkowej i wpłynie również na sposoby wykorzystania wszystkich substytutów cyny i wszystkich przedmiotów wytwarzanych z cyny. Główną zaletą systemu cen jest więc oszczędność wiedzy i energii podmiotów, którą będą one mogły wykorzystać do innych celów. Dlatego, jak sądzi Hayek, cena to potężny środek motywacji do robienia tego, co społecznie pożądane, bez konieczności stosowania przymusu. Ważną częścią wiedzy jest tzw. wiedza miejsca i czasu. Są to informacje niespecjalistyczne, posiadane przez każdego człowieka i związane po prostu z miejscami, w których był, i rzeczami, które widział i robił. Wszystko to ma nieocenione znaczenie dla funkcjonowania konkurencji, ponieważ wpływa na szybsze i bardziej dokładne dopasowanie i umożliwia skuteczniejszy rozwój. Włączenie wiedzy miejsca i czasu do zagadnień ekonomii jest nowatorskim pomysłem Hayeka, dzięki któremu jego teoria konkurencji lepiej opisuje rzeczywistość (przy czym powoduje dalsze zwiększenie literackości opisu i jeszcze większe problemy z ewentualnym przedstawieniem systemu w zwięzłej formie). Zauważmy, że takie podejście do problemu wiedzy jest spójne z Bastiatowskim ujmowaniem gospodarki jako harmonijnego systemu, w którym indywidualne działania podejmowane bez konsultacji z innymi prowadzą, dzięki sprawnie działającemu systemowi cen, do koordynacji jednostkowych interesów (Bastiat, 2009, t. 2). Choć Bastiat nie zwracał jeszcze explicite uwagi na zagadnienie wiedzy miejsca i czasu, to wydaje się jasne, iż, uznając pierwszeństwo jednostki w decydowaniu o własnych

306

Robert Mróz

gospodarczych przedsięwzięciach, twierdził zarazem, że nikt nie może mieć lepszej wiedzy o potrzebach i uwarunkowaniach dotyczących pojedynczego konsumenta czy producenta niż on sam. Bastiat na długo przez Hayekiem podkreślał przede wszystkim to, że każda forma rządowej interwencji8 przerywa proces spontanicznego kształtowania się konkurencji, zaburzając procesy dostosowawcze naturalnie z niej wynikające. Ingerowanie w działanie mechanizmu cenowego powoduje zniekształcanie przekazywanych przezeń informacji i błędne decyzje alokacyjne, które mogą doprowadzić nawet do zahamowania wzrostu gospodarczego. Co więcej, zdaniem Bastiata, gdy złe prawo albo regulacja zostaną ustanowione, ludzie nie będą odczuwali potrzeby planowania z wyprzedzeniem czy porównywania otwierających się przed nimi możliwości, ponieważ prawo zrobi to wszystko za nich. Ponieważ nie są zmuszeni do jak najefektywniejszego wykorzystywania własnych zdolności i inteligencji, tracą swoje człowieczeństwo, wolność i własność. Taka konkluzja mogłaby się wydać przesadzona, ale przecież równie dramatyczne efekty wprowadzenia socjalizmu opisywał 100 lat później Hayek w Drodze do zniewolenia.

PIENIĄDZ I CZAS W Przeklętym pieniądzu Bastiat również czyni kilka błyskotliwych spostrzeżeń, z których być może najważniejsze jest to, że pieniądz nie jest neutralny i zmiana w jego podaży spowoduje nie tylko zmianę w ogólnym poziomie cen, ale także w strukturze produkcji i konsumpcji. Brzmi to znajomo – taką koncepcję znajdziemy np. w pracach Eugena von Boehm-Bawerka (np. Garrison, 2003), leżą one także u podstaw teorii cykli koniunkturalnych Misesa i Hayeka. Słynna tarcza strzelnicza Boehm-Bawerka odpowiada na pytanie: co się dzieje, kiedy zwiększa się ilość kapitału? W interpretacji graficznej wyglądało to tak, że niektóre pierścienie na tarczy stawały się grubsze, inne cieńsze, co odzwierciedla zmianę w strukturze produkcji, spowodowaną dodatkowym zastrzykiem pieniędzy. Wynika to stąd, że kapitał w gospodarce nie rozchodzi się równomiernie – niektórzy o możliwościach jego zwiększenia dowiadują się szybciej, inni później (jest to, niejako przy okazji, również potwierdzenie tak akcentowanej przez Hayeka roli wiedzy w gospodarce). Dlatego nie można liczyć na proporcjonalne zwiększanie ilości pieniędzy we wszystkich sektorach gospodarki, a nawet w firmach należących do tego samego sektora. Pomysł tarczy strzelniczej pozwolił Misesowi i Hayekowi odpowiedzieć na pytanie: skąd biorą się okresowe waha8 Przy czym należy tu pamiętać, że z założenia rządów prawa wynika fundamentalna różnica między interwencją a regulacją. Regulacja dotyczy tylko ww. trzech podstawowych praw, jest taka sama dla wszystkich, ustalana na stałe, wszyscy mogą się z nią zapoznać i z góry znają jej konsekwencje, czyli jest ona dopuszczalna, a nawet konieczna. Natomiast interwencja jest doraźna i zawsze czyjś zysk okupuje stratą kogoś innego, czyli jest niedopuszczalna. Oczywiście istnieją też, a nawet przede wszystkim, złe regulacje, czyli takie, które wykraczają poza ochronę podstawowych praw.

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

307

nia gospodarki? Głównej ich przyczyny upatrywali w ekspansji kredytowej banków, ale i rzeczywiste zwiększenie podaży pieniądza miało w tym kontekście taki sam skutek, ponieważ − tak samo jak ułatwienie dostępu do kredytu − powoduje, że rynkowa stopa procentowa staje się niższa od naturalnej. Naturalna stopa procentowa wynika z realnego poziomu oszczędności i inwestycji, natomiast rynkowa jest determinowana przez dostępność pożyczek i zapotrzebowanie na nie. Trójkąt Hayeka pokazuje, że zanim tzw. dobra producentów (kapitał, ziemia i praca) zostaną przekształcone na dobra konsumentów, zachodzą etapy pośrednie, których efektami są inne dobra. Proces produkcyjny można wydłużać, angażując więcej kapitału, ale trzeba liczyć się z tym, że spowoduje to późniejsze dotarcie dóbr do konsumenta. Kluczowy jest więc tu czas. Jeśli rynkowa stopa procentowa spada poniżej naturalnego poziomu, przedsiębiorcy odczytują to jako zmniejszenie się konsumenckiej skłonności do konsumpcji z preferencją dla konsumpcji przyszłej w stosunku do obecnej. Przestawiają się więc na bardziej okrężne metody produkcji (czyli te o większej ilości dóbr pośrednich), redukując wytwarzanie dóbr konsumenckich, a skupiając się na inwestycjach. Na skutek błędnego, nieznajdującego potwierdzenia w rzeczywistości sygnału cenowego następuje przymusowe obniżenie konsumpcji oraz wzrost cen dóbr konsumenta. Jest to faza boomu gospodarczego. Ekspansja kredytowa nie może jednak trwać w nieskończoność bez ryzyka hiperinflacji, dlatego po pewnym czasie trzeba jej zaprzestać. Wtedy okazuje się, że wiele firm przeinwestowało, co prowadzi do bankructw i wpędza gospodarkę w recesję, kiedy to następuje realokacja zasobów i powrót do krótszych procesów produkcyjnych, dzięki którym można szybciej dostarczyć dobra konsumentom. W Przeklętym pieniądzu, kładąc podstawy pod powyższe teorie, Bastiat podkreślał rolę czasu: „Puszczają w obieg pieniądze popsute lub bilety bankowe noszące nazwę 20 złotych, i zachowują nazwę pomimo następnego zniżenia się ich wartości. Wartość spadnie do połowy lub czwartéj części, a mimo to pieniądze zwać się będą sztukami lub biletami dwudziesto-złotowemi. Ludzie przenikliwi oddadzą swoje wyroby jedynie za podwójną liczbę biletów, t.j. zażądają 40 złotych za to, co dawniéj za 20 sprzedawali. Prostoduszni jednak dadzą się złapać. Dużo czasu upłynie, nim nastąpi zmiana we wszystkich wartościach. Pod wpływem ciemnoty i zwyczaju, płaca dzienna najemnika długo zostanie dwa złote, choć cena wszystkich przedmiotów konsumpcyi się podniesie. Najemnik ów popadnie wskutek tego w straszną nędzę, nie mogąc sobie wytłumaczyć przyczyny tego. Wreszcie mój panie, ponieważ chcesz bym skończył, proszę cię byś zwrócił całą swoją uwagę na to ważne zjawisko: Skoro fałszywa moneta zostanie w obieg puszczoną, musi nastąpić obniżenie się jéj wartości, które się objawi przez ogólne podniesienie się ceny wszystkich rzeczy sprzedawanych. Podwyższenie to jednak nie jest natychmiastowe i jednostajne. Wekslarze, więksi kupcy, bankierzy, dosyć dobrze na tém wyjdą, ich to bowiem zadaniem jest zważać na zmianę cen, badać jéj przyczyny, a nawet spekulować na tém. Lecz drobni kupcy, wieśniacy, wyrobnicy, za wszystko odpokutują, bogaty przestanie być bogatym; ubogi, uboższym się stanie. Doświadczenia tego rodzaju stają się przyczyną powiększania rozdziału, jaki istnieje między dostatkiem a nędzą, paraliżują dążność społeczną do sprowadzenia ludzi do

308

Robert Mróz

jednego poziomu, i trzeba potém wieków, by klassa cierpiąca odzyskała stanowisko, które utraciła w pochodzie do zrównania stanów” (Bastiat, 2006, s. 28−29).

Cytat długi, ale doskonale obrazujący kluczową rolę pojęcia czasu w ekonomii i jego zrozumienie przez Bastiata na kilkadziesiąt lat przed tym, jak jego znaczenie pokazał precyzyjnie Boehm-Bawerk. Dodatkowo bardzo istotne jest spostrzeżenie „dużo czasu upłynie, nim nastąpi zmiana we wszystkich wartościach”, explicite wyrażające świadomość niejednorodności kapitału, która dokładniejsze wyjaśnienie znajdzie również u Boehm-Bawerka, a także wielokrotnie już wspominanej różnorodności wiedzy obecnej na rynku. Powyższe spostrzeżenia nie stanowią może bezpośredniej podstawy austriackiej teorii cykli koniunkturalnych, ale bez Bastiatowskiej analizy czasu z pewnością nie powstałaby ona w takiej formie, w jakiej ją znamy.

ANARCHOKAPITALIZM? Warto może jeszcze zastanowić się nad ewentualnymi związkami z myślą Bastiata najbardziej radykalnie wolnorynkowych myślicieli związanych z austriacką szkołą ekonomii. Mam tu na myśli anarchokapitalistów Murraya Rothbarda i HansaHermanna Hoppego, którzy w swoich rozważaniach ekonomiczno-filozoficznych doszli do całkowitego odrzucenia instytucji państwa nie tylko jako nieefektywnej gospodarczo, ale także nieusprawiedliwionej moralnie. Wydaje się, że o ile francuski ekonomista rzeczywiście opowiadał się za maksymalną wolnością gospodarczą, to jednak zdecydowanie bliżej mu do tzw. minarchistów, czyli zwolenników państwa minimalnego. Wyżej zostały już wykazane liczne podobieństwa jego poglądów do teorii Hayeka, często klasyfikowanego jako minarchista – choć nie jest to do końca słuszna klasyfikacja, jako że na późniejszym etapie swojej kariery naukowej, np. w Konstytucji wolności, był skłonny przyznać państwu kompetencje wykraczające dość znacznie poza minimum zapewnienia bezpieczeństwa. Sama koncepcja rządów prawa, którą Bastiat proponował, zakłada istnienie jakiegoś mechanizmu kontrolującego przestrzeganie tych zasad i jakkolwiek ograniczony by on nie był, zawsze jest to jakaś kompetencja przyznana państwu. Rothbard i Hoppe chcieliby sprywatyzować nawet tak podstawowy obszar działalności dzisiejszego państwa, oddając go pod kontrolę konkurencyjnych przedsiębiorstw. Wynika to z odrzucenia wizji Hobbesowskiego stanu natury, stanu wojny każdego z każdym, na rzecz bardziej optymistycznej teorii, której jednozdaniowym podsumowaniem jest wysunięty przez Rothbarda aksjomat nieagresji: wyrzeczenie się przemocy fizycznej wobec osoby lub cudzej wartości jest pierwszą i naczelną zasadą regulującą współżycie jednostek (Teluk, 2009, s. 163). Wynikałoby z tego, że jednostki mogą zacząć kooperować i zgodnie żyć bez groźby zorganizowanego przymusu ciążącej nad nieposłusznymi. Jest to koncepcja, której minarchiści nie przyjmują i z której zaprzeczenia można wywieść konieczność istnienia choćby bardzo ograniczonego państwa.

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

309

Mimo pewnej zbieżności poglądów Bastiata i anarchokapitalistów na gospodarkę, także i w tej dziedzinie można wykazać pewne znaczące różnice, wynikające właśnie z uznania państwa przez Francuza. Dotyczą one przede wszystkim sfery socjalnej – Bastiat nie oponował np. przeciwko podstawowym ubezpieczeniom (Thornton, 2001, s. 10). Z tego względu nie postulował, jak Rothbard i Hoppe, całkowitego zniesienia podatków, a jedynie maksymalne ich ograniczenie. Wydaje się, że poza tym w jego myśli nie było już żadnych innych elementów niewywodzących się ściśle z koncepcji wolnego rynku. Z powyższych względów, szczególnie ze względu na różnice filozoficzne9, doszukiwanie się w poglądach anarchokapitalistów bezpośredniej kontynuacji myśli Bastiata byłoby zbyt daleko posunięte. Z całą pewnością jednak wiele idei wolnorynkowych przedstawionych przez Francuza znajduje swoje odzwierciedlenie w poglądach najbardziej radykalnych Austriaków, co wynika w dużej mierze również z przyjęcia przez nich dziedzictwa prakseologii i uznania jej za podstawę swojej ekonomii.

PODSUMOWANIE Prace Fryderyka Bastiata niewątpliwie stanowią pomost pomiędzy poglądami preaustriackich ekonomistów, takich jak Say czy Cantillon, a Carlem Mengerem i jego następcami. Nie tylko są one wzorem dla tych naukowców, którzy uważają, że obalanie mitów związanych z interwencjonizmem i wolnym rynkiem jest podstawowym obowiązkiem ekonomisty (a jest to jeden z podstawowych obszarów działalności wielu Austriaków), ale także stanowią świetną podbudowę metodologiczną i teoretyczną dla szkoły. Jak sądzę, nowatorskie podejście do teorii wartości, zwrócenie uwagi na harmonię zamiast na równowagę, rozpoznanie ważności pojęcia czasu – każde z nich to znaczące osiągnięcie teoretyczne, które często przypisuje się późniejszym ekonomistom, traktując Bastiata – zupełnie bezpodstawnie – zaledwie jako dziennikarza ekonomicznego. Z powodu ich nieprzystawania do głównego nurtu współczesnej ekonomii, jego prace nie są doceniane w stopniu, na jaki zasługują. Jednak ciągła obecność austriackiej szkoły ekonomii w debatach na najbardziej palące tematy pozwala mieć nadzieję na rehabilitację myśli Francuza, szczególnie że Austriacy zawdzięczają mu więcej, niż można by na pierwszy rzut oka przypuszczać. Jednak można sobie zadać pytanie: czy z faktem, że to właśnie Austriacy na nowo odkrywają Bastiata, nie wiąże się zagrożenie dla propagacji jego myśli? Nie można zapominać o tym, że mimo całego swojego dorobku intelektualnego, 9

Oczywiście należy wziąć pod uwagę fakt, że w XIX wieku i przy panujących ówcześnie uwarunkowaniach społecznych – m.in. wyraźny podział społeczeństwa na klasy – głoszenie anarchistycznych poglądów prawdopodobnie nie mogłoby liczyć na takie zainteresowanie. Rothbard i Hoppe mieli pod tym względem ułatwione zadanie. Nie chcę przez to powiedzieć, że Bastiat zataił swoje prawdziwe poglądy, ale nie można wykluczyć, że w społeczeństwie bardziej pluralistycznym jego poglądy mogłyby przyjąć bardziej radykalną postać.

310

Robert Mróz

austriacka szkoła ekonomii to wciąż swego rodzaju „ekonomiczne podziemie” i nawet mimo prowadzonej od lat aktywnej działalności edukacyjnej nie zdołała wywrzeć tak mocnego wpływu na środowisko jak np. wprowadzane w życie przez długie lata koncepcje Keynesa. Poza tym jej najbardziej radykalni przedstawiciele nastawiają negatywnie umiarkowaną większość, co skutkuje pewnym ostracyzmem i dodatkowym spychaniem teorii austriackiej na margines. Czy myśl Bastiata nie zyska sobie tym samym szacunku w wąskim gronie ekonomistów związanych ze szkołą austriacką, pozostając niemal nieznana poza tym środowiskiem? Takie ryzyko rzeczywiście istnieje i trudno jest przewidzieć, jak duży rozgłos zdobędą sobie w przyszłości dzieła Bastiata. Dodatkowym atutem Austriaków w tej kwestii jest to, że ze względu na liczne, pokazane wyżej podobieństwa ich teorii do pomysłów Bastiata, są oni prawdopodobnie najlepiej rozumiejącą francuskiego ekonomistę grupą myślicieli. Gwarantuje to wysoki poziom merytoryczny ich tekstów na ten temat. To wszystko powoduje, że nie są bezzasadne nadzieje na coraz bardziej skuteczną popularyzację opisywanych w tej pracy idei. Oczywiście Bastiatowi można zarzucić, że nigdy w otwarty sposób nie podważył klasycznej teorii wartości opartej na kosztach produkcji, ani nawet laborystycznej teorii wartości. Nie zrobił tego pomimo faktu, że jego argumenty niejednokrotnie do nich nie przystają. Jednak biorąc pod uwagę fakt, że nikt w jego czasach nie odkrył jeszcze subiektywistycznej ani marginalistycznej teorii wartości, można pokusić się o stwierdzenie, iż nie musiał explicite zaprzeczać tym teoriom, skoro stworzył swoją własną, diametralnie od nich różną. Ponadto warto zauważyć, że to właśnie Bastiat jako pierwszy zwrócił uwagę na zjawisko preferencji czasowej odgrywające dużą rolę np. u Boehm-Bawerka. Okazuje się więc, że próby deprecjonowania dorobku francuskiego ekonomisty nie znajdują lepszego uzasadnienia niż to, które przytoczył Murray Rothbard: „Dzisiejszym nieumiarkowanym krytykom wolności ekonomicznej trudno uwierzyć, że ktokolwiek, kto gorliwie i konsekwentnie broni leseferyzmu, może rzeczywiście być poważnym naukowcem i teoretykiem ekonomii.” (cyt. za: DiLorenzo, 2003)

Otóż okazuje się, że przekazywanie teorii ekonomicznych opinii publicznej w żadnym razie nie koliduje z naukowym podejściem do przedmiotu badań, co zresztą szkoła austriacka udowadniała i udowadnia, kontynuując tym samym działalność w duchu Fryderyka Bastiata.

BIBLIOGRAFIA Bastiat F., Przeklęty pieniądz (on line: 2006); Dostęp 15 lutego 2011: http://mises.pl/ pliki/upload/przeklety.pdf Bastiat F., Prawo (on line: 2007); Dostęp 15 lutego 2011: http://www.mises.pl/wpcontent/uploads/2007/09/bastiat-prawo.pdf Bastiat F., Economic Sophisms (on line: 1996); Dostęp 15 lutego 2011: http://www. econlib.org/library/Bastiat/basSoph.html Bastiat F. (2005), Co widać i czego nie widać, Fijorr Publishing, Lublin-ChicagoWarszawa.

WPŁYW MYŚLI FRYDERYKA BASTIATA NA AUSTRIACKĄ SZKOŁĘ EKONOMII

311

Bastiat F. (2009), Dzieła zebrane, Wyd. Prohibita, Warszawa. Blaug Mark (2006), The Methodology of Economics, Cambridge University Press. Cambridge. DiLorenzo T.J. Frédéric Bastiat. Łącznik francuskiej tradycji i marginalistycznej rewolucji (on line: 2003); Dostęp 15 lutego 2011: http://mises.pl/65/65/ Dunbar R. (1996), Kłopoty z nauką, Wyd. Marabut, Oficyna Wydawnicza Volumen. Gdańsk, Warszawa. Friedman M., The Methodology of Positive Economics (on line: 2002); Dostęp 15 lutego 2011: http://members.shaw.ca/compilerpress1/Anno%20Friedman%20Positive.htm Garrison R.W., Eugen von Boehm-Bawerk (on line: 2003); Dostęp 15 lutego 2011: http://mises.pl/51/51/ Hazlitt H., Bastiat Wielki (on line: 2006); Dostęp 15 lutego 2011: http://mises. pl/263/263/ Hayek F.A. (1996), Droga do zniewolenia, Wyd. Arcana, Kraków. Hayek F.A. (2007), Konstytucja wolności, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Hayek F.A. (2004), Zgubna pycha rozumu, Wyd. Arcana, Kraków. Higgs H. (1959), Life and Work of Richard Cantillon, w: Cantillon R., Essay on the Nature of Trade in General, Frank Cass and Co. Ltd., London. Hobbes T. (2009), Lewiatan, czyli materia, forma i władza państwa kościelnego i świeckiego, Fundacja Aletheia. Warszawa. Hoppe Hans-Hermann. Demokracja – bóg, który zawiódł, Fijorr Publishing Co., Warszawa 2006, s. 11–31. Huelsmann J.G. (2001), Bastiat’s Legacy in Economics, “The Quarterly Journal of Austrian Economics”, Vol. 4, No. 4, s. 55−70. Kostro K. (2001), Hayek kontra socjalizm. Debata socjalistyczna a rozwój teorii społeczno-ekonomicznych Friedricha Augusta von Hayeka, Wyd. DiG, Warszawa. Mäki U.(2008), Philosophy of Economics, w: S. Psillos, M. Curd (eds), The Routledge Companion to Philosophy of Science, Routledge, Abingdon, s. 543−554. Mises L. (2001), Liberalizm w tradycji klasycznej, Wyd. Arcana, Kraków. Rothbard M.N. (2004), O nową wolność: manifest libertariański, Wyd. Volumen, Warszawa. Schumpeter J.A. (1987), History of Economic Analysis, Routledge, New York. Teluk T. (2009), Libertarianizm. Krytyka, Instytut Globalizacji, Gliwice. Thornton M., Frédéric Bastiat as an Austrian Economist (on line: 2001); Dostęp 15 lutego 2011: http://mises.org/journals/scholar/BastiatAustrian.pdf

STRESZCZENIE Niniejsza praca jest próbą wykazania wpływu pism Fryderyka Bastiata na austriacką szkołę ekonomii, a także jego niedocenianego wkładu w rozwój teorii ekonomii. Rozważam pięć głównych zagadnień: metodologię, teorię wartości, rolę państwa, konkurencję jako dynamiczną procedurę odkrywczą, a także kwestię pieniądza i powiązaną z nią rolę czasu w gospodarce. Staram się pokazać, że Bastiat był nie tylko dziennikarzem, ale i teoretykiem. Jego koncepcje odnajdziemy przede wszystkim w pracach Eugena von Boehm-Bawerka, Ludwiga von

312

Robert Mróz

Misesa, Friedricha Augusta von Hayeka i Murraya Newtona Rothbarda, dlatego to właśnie na Austriakach spoczywa obecnie ciężar rozpropagowania prac Bastiata, by nie uległy one całkowitemu zapomnieniu. Słowa kluczowe: szkoła austriacka, Fryderyk Bastiat, prakseologia, subiektywistyczna teoria wartości, rządy prawa.

The Impact of Frederic Bastiat’s Thought on the Austrian School of Economics ABSTRACT This paper attempts to demonstrate the impact of Frederic Bastiat’s writings on the Austrian School of Economics, and his underestimated contribution to economic theory. I consider five principal issues: methodology, value theory, the role of the state, competition as a dynamic exploratory procedure, money issue and a related problem of the role of time in economy. I try to demonstrate that Bastiat was not only a journalist, but also a theorist. His ideas are present, above all, in works of Eugen von Boehm-Bawerk, Ludwig von Mises, Friedrich August von Hayek and Murray Newton Rothbard. Therefore, it is the Austrians, on whom the responsibility of propagating Bastiat’s writings and saving them from oblivion lies. Key words: Austrian school, Frederic Bastiat, praxeology, subjective theory of value, rule of law. JEL Classification: B31, B53, N01

Studia ekonomiczne 1 Economic studies nr 3 (LXX) 2011

Artykuł recenzyjny

Janusz Kaliński*

Recenzja książki prof. L.J. Jasińskiego Bliżej centrum czy na peryferiach. Polskie kontakty gospodarcze z zagranicą w XX wieku Dorobek naukowy profesora Leszka Jerzego Jasińskiego wyróżnia systematycznie poszerzana wielostronność zainteresowań badawczych. Autor wychodząc, w okresie naukowego terminowania, od analiz ekonometrycznych, stopniowo podejmował m.in. zagadnienia makro i mikroekonomii, myśli ekonomicznej, gospodarki światowej, integracji europejskiej, pieniądza, regionalistyki i polityki handlowej. Szczególne miejsce w jego twórczości zajmuje problematyka kontaktów gospodarczych Polski z zagranicą w ujęciu historycznym, podjęta w połowie lat 90. Badanie tej złożonej problematyki umożliwia autorowi zarówno gruntowne wykształcenie ekonomiczne, jak i znakomite opanowanie warsztatu historyka gospodarki. Dał temu wyraz w pracach opublikowanych w latach 1994, 1996 i 2003, a zwieńczeniem badań nad stosunkami gospodarczymi Polski z zagranicą jest recenzowana książka. Podjęta w niej problematyka w ujęciu chronologicznym w sposób przemyślany wychodzi poza tytułowy XX wiek. W rozdziale pierwszym, silnie powiązanym z dalszymi rozważaniami, syntetycznie zaprezentowane zostały polskie kontakty gospodarcze ze światem do końca XIX w., zaś ostatni rozdział charakteryzuje pierwszą dekadę XXI wieku w kontekście członkostwa Polski w Unii Europejskiej. W ujęciu problemowym książka ma wybitnie holistyczny charakter, dowodzący wielości zainteresowań i erudycji autora. Czytelnik spotyka szereg wątków natury ogólnoekonomicznej, historycznej i politycznej pozwalających na lepsze zrozumienie podstawowej materii pracy. * Szkoła

Główna Handlowa w Warszawie.

314

Janusz Kaliński

Periodyzacja podstawowej treści książki, podzielonej na cztery części, nawiązuje do cezur politycznych, oddając burzliwy przebieg historii Polski w ostatnim stuleciu. Kolejno omawiane są okresy: zaborów do końca I wojny światowej, Drugiej Rzeczypospolitej wraz z okresem II wojny światowej, Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Trzeciej Rzeczypospolitej. W ramach poszczególnych części zdecydowanie eksponowane są jednak problemy gospodarcze, a zagadnienia szczegółowe odnoszące się do wymiany z zagranicą poprzedzane są rozważaniami ogólnymi, tworzącymi odpowiednią infrastrukturę poznawczą. Jak autor zaznacza we wprowadzeniu, opis poszczególnych okresów został oparty na podobnym zbiorze informacji, co umożliwia porównania i analizy długookresowe. Recenzowana praca ma charakter interdyscyplinarny; wprawdzie od strony metodologicznej opiera się na dorobku historii gospodarczej, to jednak wyraźnie zaznacza się wpływ teorii ekonomii, historii myśli ekonomicznej i historii politycznej. Dodać należy, że chodzi o światowy dorobek w tych dyscyplinach, o czym dobitnie świadczy zestaw literatury w przypisach i bibliografii. Ta ostatnia, licząca 19 stron, jest bardzo użytecznym narzędziem nie tylko dla młodych ekonomistów i historyków. Książka, co nieczęsto bywa w przypadku prac z historii gospodarczej, silnie eksponuje podstawy teoretyczne nawiązujące do dorobku Immanuela Wallersteina. Jego teoria rdzenia i peryferii z pewnością jest przydatnym narzędziem analizy wymiany z zagranicą państwa, które z różnych powodów stawało wobec wyzwań gospodarczych znacznie silniejszych sąsiadów. Jednak w przekonaniu recenzenta, interesująca poznawczo próba falsyfikacji teorii światowego ekonomisty w warunkach polskich, nie znalazła w pracy wyraźnego wyartykułowania. Została rozproszona wśród wielu uogólniających wniosków, tracąc na sile przekonywania. Pytanie postawione w tytule znajduje jednoznaczną odpowiedź dopiero w kontekście analizy pierwszej dekady XXI wieku. Jest ona zdecydowana i zarazem słuszna, gospodarka Polski „…znalazła się bliżej gospodarczego centrum Europy, a może nawet centrum świata”. Jednak czytelnika może intrygować, czy wcześniej nie występowały okresy przybliżania się Polski do centrum. Pewne elementy pozytywnej odpowiedzi można znaleźć w analizach Grzegorza Wójtowicza odnoszących się do drugiej połowy XIX w. i dwudziestolecia międzywojennego1. Wytknięty przez recenzenta niedostatek z nadwyżką rekompensuje wiedza, jaką czerpie czytelnik z książki L.J. Jasińskiego. Wiedza bardzo rozległa, a jednocześnie usystematyzowana i pozwalająca na ocenę miejsca Polski w gospodarce Europy i świata w nieodległej przeszłości. W części poświęconej Drugiej Rzeczypospolitej na szczególną uwagę zasługują rozważania autora na temat polskiego handlu bronią i związków gospodarczych z Wolnym Miastem Gdańskiem. Pogłębiona analiza okresu Polski Ludowej przynosi szereg nowych ustaleń odnoszących się m.in. do skutków gospodarczych zmiany granic państwowych, polsko-radzieckich stosunków gospodarczych, kwestii odszkodowań wojennych, odrzucenia planu Marshalla, polityki handlowej i walutowej, mecha1 G. Wójtowicz, Trendy i ewolucja. Dzieje gospodarcze ziem polskich, Warszawa 2006, TWIGGER, s. 203.

Recenzja książki prof. L.J. Jasińskiego Bliżej centrum czy na peryferiach... 315

nizmu zadłużenia zewnętrznego czy ograniczonych prób otwarcia gospodarki polskiej na świat w latach 80. Interesująco przedstawione zostały kwestie przebudowy stosunków gospodarczych z zagranicą w Trzeciej Rzeczypospolitej, w tym uzyskanie wymienialności waluty narodowej. Autor kompetentnie odtwarza drogę Polski do Unii Europejskiej i organizacji międzynarodowych, jej współczesną rolę w gospodarce światowej oraz analizuje zdolność do rozwijania współpracy międzynarodowej. Przytaczane w książce fakty i procesy są gruntownie analizowane zarówno z pozycji ekonomicznych, jak i politycznych. Autor zdecydowanie podkreśla swoje stanowisko, nie stroni od polemik, używając przekonywających argumentów. Szczególnie jest to widoczne w kwestii zadłużenia zewnętrznego, inflacji, tzw. produkcji zbytecznej i miejsca handlu zagranicznego w gospodarce PRL. Wszechstronnym analizom poddane zostały kwestie tworzenia infrastruktury i kontaktów z zagranicą po 1989 r., wymienialności złotego, napływu kapitału zagranicznego i relacji z państwami Unii Europejskiej. Kompetentnie przedstawiono udział Polski w międzynarodowych ugrupowaniach i organizacjach ekonomicznych. Pogłębione refleksje przynoszą rozważania o miejscu naszego kraju w gospodarce światowej pod koniec XX wieku. Należy podkreślić, że nie jest to historia odpersonalizowana, przeciwnie − w treści pojawia się duża liczba osób, które uczestniczyły lub miały wpływ na kontakty z zagranicą. Ich często pogmatwane życiorysy wzbogacają poznanie przeszłości. Z obowiązku recenzenckiego należy wskazać na nieliczne potknięcia w dużej objętościowo pracy. Wartościowe rozważania, wychodzące poza główny nurt książki, niekiedy okazują się zbyt skrótowe, jak w przypadku sprawy Eugeniusza Kwiatkowskiego z 1948 r. (s. 98), która zapewne nie będzie zrozumiała dla młodego czytelnika. Tytuły podrozdziałów odnoszących się do I i II wojny światowej nie oddają ich znacznie szerszej treści. Niezbyt udane jest połączenie rozważań o handlu z Niemcami i ZSRR w jednym podrozdziale (s. 106), ze względu na różną wagę tych państw w wymianie z Polską. Tytuł części czwartej powinien być datowany 1989−2010, ze względu na ostatni rozdział: „Początek nowego wieku (2001−2010)”. Pominięto ważną książkę dotyczą polskiego eksportu broni M. Deszczyńskiego i W. Mazura, Na krawędzi ryzyka: eksport sprzętu wojskowego w okresie międzywojennym (Warszawa 2004). W Drugiej RP było Ministerstwo Przemysłu i Handlu, a nie Ministerstwo Gospodarki i Handlu (s. 97). W bibliografii Jarzębski i Jastrzębowski to ta sama osoba, o czym świadczy tytuł przytoczonej pracy. Książka L.J. Jasińskiego bez wątpienia stanowi wydarzenie naukowe i posiada liczne walory dydaktyczne. Powinna być przedmiotem zainteresowania zawodowych historyków i ekonomistów oraz młodzieży studiującej dyscypliny historyczne, ekonomiczne i politologiczne. Przy czym nie chodzi o jednorazowy kontakt, ale stałą jej obecność w podręcznej bibliotece podczas pracy naukowej i przygotowywania się do egzaminów. Książka dostarcza bowiem nie tylko wiedzy faktograficznej, ale inspiruje do przemyśleń i weryfikacji opinii. JEL Classification: Y30

UWAGI REDAKCYJNE 11

Redakcja przyjmuje do publikacji artykuły w języku polskim i angielskim.

Wszystkie artykuły są poddawane recenzji.

Redakcja nie przyjmuje artykułów opublikowanych przez inne wydawnictwa.

Redakcja prosi o przesyłanie artykułów na adres e-mail czasopisma: studia. ekonomiczne@inepan.waw.pl. Objętość artykułów (łącznie z tabelami, rysunkami i bibliografią) nie powinna przekraczać 25 znormalizowanych stron (45 tysięcy znaków bez spacji). Redakcja zastrzega sobie prawo dokonania w nadesłanych artykułach skrótów, poprawek redakcyjnych i innych zmian zgodnie z wymogami czasopisma.

Przypisy należy umieszczać na dole strony, a odnośniki bibliograficzne w tekście, na końcu zdania w nawiasie okrągłym (autor, rok wydania, numer strony).

Autorzy są proszeni o podanie tytułu naukowego oraz adresu zwrotnego do korespondencji (z adresem e-mailowym).

Razem z artykułem należy przesłać jego streszczenie w języku polskim i angielskim, w objętości 1/2–2/3 strony maszynopisu. Streszczenie powinno składać się z czterech części: celu pracy (purpose), wskazania wykorzystanej metodologii badawczej (methods), opisu uzyskanych wyników (results) oraz wniosków (conclusions). Streszczenie powinno również zawierać słowa i zwroty kluczowe (keywords) w języku polskim i angielskim, klasyfikację JEL oraz pełną afiliację autora (wraz z adresem macierzystej jednostki naukowej).

Przesyłając artykuły do publikacji, autorzy wyrażają zgodę na umieszczenie artykułu w pełnej wersji tekstowej wraz ze streszczeniami w języku polskim i angielskim w archiwum na stronie internetowej czasopisma oraz w internetowej bazie IDEAS RePEc (Research Papers In Economics), a także na wprowadzenie angielskiego streszczenia do internetowej bazy danych czasopisma „The Central European Journal of Social Sciences and Humanities” (CEJSH) oraz upoważniają Redakcję „Studiów Ekonomicznych” do uzgodnienia z CEJSH ostatecznego tekstu streszczenia.

Redakcja „Studiów Ekonomicznych” Instytut Nauk Ekonomicznych PAN Pałac Staszica (pok. 22) ul. Nowy Świat 72, 00–330 Warszawa, tel. (22) 657 27 90 e-mail: studia.ekonomiczne@inepan.waw.pl „Studia Ekonomiczne” zamawiać można listownie lub faxem pod adresem: Instytut Nauk Ekonomicznych PAN, Biblioteka ul. Nowy Świat 72, 00–330 Warszawa fax (22) 657 28 04

3/2011

770239

641008

ECONOMIC STUDIES nr 3 (LXX) 2011

ISSN 0239–6416

Cena 30,00 zł (w tym 5% VAT) Nakład 200 egz.

STUDIA EKONOMICZNE

STUDIA EKONOMICZNE • ECONOMIC STUDIES

Instytut Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk Pałac Staszica ul. Nowy Świat 72 00-330 Warszawa www.inepan.waw.pl

INSTYTUT NAUK EKONOMICZNYCH POLSKIEJ AKADEMII NAUK

WARSZAWA 2011