Charte d utilisation des outils informatiques dans les collectivites

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L. Battut, S. Dyens

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L’e ss e Ingénieur informaticien universitaire, Laurent Battut a été responsable informatique de la direction des services d'incendie et de secours du Puy-de-Dôme. Il a créé la direction des systèmes d'information du département des Alpes-de-Haute-Provence, avant de prendre la tête de celle du Gard. Depuis 2003, il est également intervenant à l'Inet de Strasbourg, dans le domaine du management des systèmes d'information.

Samuel Dyens exerce au sein du cabinet d'avocats Goutal, Alibert et Associés, après avoir été plus de 12 ans DGA d'un département, chargé de la fonction juridique. Président de l'ANJT, il est aussi maître de conférences associé à l'université. Chargé de formations au CNFPT, il publie régulièrement dans les revues spécialisées en droit des collectivités territoriales et de la commande publique, management des risques juridiques et déontologie des agents publics.

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 www.territorial-editions.fr [ISSN : 1625-855X – ISBN : 978-2-8186-1018-3 ] Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com

Charte d'utilisation des outils informatiques dans les collectivités

Cet « Essentiel sur » fait le point sur l'environnement juridique des outils informatiques professionnels et autres réseaux sociaux. Il propose un exemple complet et commenté de charte du bon usage des ressources numériques dans les collectivités.

L'informatique, les réseaux et les télécommunications se sont particulièrement développés ces dernières années au sein des administrations. L'accès à Internet ou la mise en place d'intranets sont autant d'outils de modernisation du service public. Mais un tel espace de liberté crée aussi de nouvelles contraintes. Pour accompagner cette modernisation, pérenniser et sécuriser les systèmes d'information, il faut pouvoir prévenir et limiter les risques techniques et juridiques inhérents à l'utilisation de ces technologies.

Cet ouvrage présente les normes fixées par la loi « Informatique et libertés » et le Code de la propriété intellectuelle et les règles de déontologie et d'éthique professionnelles qui s'appliquent à tous ceux qui sont amenés chaque jour à utiliser l'informatique, mais aussi à exercer leur liberté d'expression à travers ces outils. La charte proposée permet de fournir des repères aux agents pour l'utilisation des NTIC au quotidien.

L’e ss e

Charte d'utilisation des outils informatiques dans les collectivités

Charte d'utilisation des outils informatiques

dans les collectivités

Laurent Battut Samuel Dyens

Charte d'utilisation des outils informatiques dans les collectivités Laurent Battut Directeur des systèmes d'information au conseil départemental du Gard et Samuel Dyens Cabinet Goutal, Alibert & Associés Maître de conférences associé à l’université

Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 269 - Janvier 2016 Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des GrandsAugustins, 75006 Paris).

© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1018-3 ISBN version numérique : 978-2-8186-1019-0 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Février 2016 Dépôt légal à parution

Sommaire Introduction : Les collectivités territoriales et la « révolution numérique »......................................................................................... p. 7

Partie 1 La charte TIC, outil organisationnel I • La charte TIC : définition et caractéristiques générales.......p. 11 A - La charte, document incantatoire............................................................................................p. 11 B - La charte, norme juridique............................................................................................................p. 11 1. Les consultations et informations obligatoires........................................................................p. 12 2. Une élaboration concertée..............................................................................................................p. 13 3. Le droit, tout le droit, mais rien que le droit...........................................................................p. 14 4. Un document synallagmatique.....................................................................................................p. 14

II • La charte TIC : objectifs et finalités..............................................................p. 16 A - Un outil de sécurisation...................................................................................................................p. 16 1. Sécurisation des agents.....................................................................................................................p. 16 2. Sécurisation de l’employeur territorial........................................................................................p. 17 3. Sécurisation du système informatique.......................................................................................p. 17

B - Un outil de management................................................................................................................p. 18 1. Un management participatif..........................................................................................................p. 18

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2. Une réflexion éthique........................................................................................................................p. 18

C - Un outil du management des risques.....................................................................................p. 19

Partie 2 La charte TIC, support del’e-déontologie I • L’e-déontologie dans l’utilisation des outils numériques professionnels...............................................................................................................................p. 25 A - Une présomption : la « professionnalité » de l’usage..................................................p. 26 B - Une présomption simple : l’utilisation privative mesurée..........................................p. 27 1. Une utilisation privative strictement encadrée.......................................................................p. 28 2. Une dimension probatoire complexe.........................................................................................p. 34

C - Outils électroniques professionnels et liberté syndicale...............................................p. 36 1. Absence de règles spécifiques........................................................................................................p. 36 2. Recommandations...............................................................................................................................p. 38

D - La question problématique du « BYOD »............................................................................p. 41 Sommaire

« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

D - Un outil de contrôle...........................................................................................................................p. 20

II • L’e-déontologie dans l’expression numérique des agents......p. 42 A - Des impératifs déontologiques multiples..............................................................................p. 43 1. Le secret professionnel......................................................................................................................p. 43 2. La discrétion professionnelle...........................................................................................................p. 44 3. La neutralité...........................................................................................................................................p. 45 4. L’obéissance hiérarchique................................................................................................................p. 46

B - Une obligation particulière : le devoir de réserve............................................................p. 49 1. La liberté d’expression des opinions, droit fondamental...................................................p. 49 2. L’obligation de réserve, l’exception.............................................................................................p. 52

Partie 3 Construire une charte d’utilisation des ressources numériques I • Les questions de méthodologie............................................................................p. 65 A - Le fond........................................................................................................................................................p. 65 B - La forme.....................................................................................................................................................p. 66

II • Un exemple de charte.....................................................................................................p. 67 A - Préambule.................................................................................................................................................p. 67 B - Conditions d’accès aux systèmes informatiques..............................................................p. 68

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C - Confidentialité........................................................................................................................................p. 69 D - Installation et utilisation des matériels et des logiciels..............................................p. 70 1. Postes informatiques (hors tablettes numériques)................................................................p. 70

« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

2. Logiciels...................................................................................................................................................p. 71 3. Utilisation à des fins personnelles.................................................................................................p. 72 4. Cas particulier des tablettes numériques..................................................................................p. 72

E - Loi Informatique et Libertés...........................................................................................................p. 72 F - Déontologie – Éthique.......................................................................................................................p. 74 G - Messagerie électronique..................................................................................................................p. 75 1. Comportement vis-à-vis de la hiérarchie...................................................................................p. 75 2. Engagement vis-à-vis des tiers.......................................................................................................p. 75 3. Comportement, actes illicites.........................................................................................................p. 76 4. Conservation des messages............................................................................................................p. 76 5. Droit syndical........................................................................................................................................p. 76 6. Sécurité....................................................................................................................................................p. 77 7. Utilisation de la messagerie électronique à des fins personnelles..................................p. 77

Sommaire

H - Internet : accès aux sites Web non professionnels.........................................................p. 78 1. Consultation des sites Web.............................................................................................................p. 78 2. Usage des blogs, forums et réseaux sociaux...........................................................................p. 79

I - Administration du système informatique et contrôles techniques.........................p. 80 J - Sanctions applicables..........................................................................................................................p. 81 K - Opposabilité de la charte...............................................................................................................p. 81

Annexes Annexe I Netiquette (ou charte d’utilisation de la messagerie).....................p. 85 Annexe II Code Pénal (extraits)..................................................................................................................p. 87

« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

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Sommaire

Introduction Les collectivités territoriales et la « révolution numérique » L’informatique, les réseaux et les télécommunications se sont particulièrement développés ces dernières années au sein des administrations.

Véritables vecteurs d’une réelle « démocratie continue »1, les moyens numériques d’information et de communication participent à la régénération de la démocratie, que l’on dénommera e-démocratie.

L’administration a montré la voie, en particulier avec les programmes de développement des NTIC dans les modes de gestion administrative.

Le renfort en équipements matériels, les nouveaux outils logiciels déployés ont permis d’améliorer l’efficacité des services et, par certains aspects, les conditions de travail.

Pour accompagner cette modernisation, il est important de mettre en place un ensemble de moyens destinés à pérenniser et à sécuriser les systèmes d’information.

Parmi ces moyens, l’élaboration d’une charte d’utilisation des outils informatiques, des réseaux et des télécommunications est nécessaire afin de prévenir et limiter les risques inhérents à l’utilisation de ces nouvelles technologies. L’État s’est récemment doté d’un tel outil, par la circulaire du 16 février 2012 relative à « l’Internet de l’État »2.

Document de référence qui rappelle les droits et les devoirs de chacun des acteurs du système d’information, la charte peut aussi être le révélateur d’un renouveau de la réflexion éthique dans les collectivités publiques : 1 « La démocratie continue », sous la direction de Dominique Rousseau, 1995, Bruylant-LGDJ 2 Circulaire du 16 février 2012, n°5574/SG)

Introduction

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« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

À titre d’exemple, l’Intranet et les messageries associées sont devenus indispensables pour communiquer en interne comme vers l’extérieur. L’accès à Internet a également permis de multiplier les ressources documentaires et de faciliter l’accès à l’information : les services peuvent ainsi remplir leurs missions avec une efficience accrue.

- en ce qu’elle peut permettre une réflexion sur les valeurs et axes d’action de la sphère publique ; - en ce qu’elle peut également révéler ce que doit être la déontologie des fonctionnaires et agents publics, pas seulement un ensemble de limites à l’action comme elle est trop souvent perçue, mais aussi – et surtout dans notre période trouble – un guide de l’action, un indicateur de la bonne pratique à adopter lorsqu’un agent est confronté à un cas difficile à résoudre.

Cet ouvrage poursuit modestement ces objectifs : - informer sur les droits et obligations des agents dans l’utilisation de leurs outils numériques professionnels à des fins personnelles ; - rappeler les prérogatives des collectivités publiques en termes de limitation des usages, droit de contrôle et de vérification, mais aussi respect des libertés fondamentales des agents sur leur lieu de travail. À cet égard, les jurisprudences administrative et judiciaire seront également applicables ; - sensibiliser à l’intérêt que peut revêtir la réflexion préalable, la production et la mise en œuvre d’une charte TIC dans une structure publique, tout en indiquant les conditions et modalités incontournables à respecter dans son élaboration.

Qu’il puisse aider collègues et responsables territoriaux dans leurs réflexions et leurs missions, tout en permettant aux agents de pouvoir exercer leurs droits fondamentaux de salariés dans la plus grande sécurité juridique.

« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

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Introduction

« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

Partie 1

La charte TIC, outil organisationnel 9

Après avoir défini et envisagé les principales caractéristiques que présente une charte TIC au chapitre I, les différentes finalités qu’une collectivité territoriale peut poursuivre en se dotant d’un tel outil seront présentées au chapitre II.

I • La charte TIC : définition et caractéristiques générales Document interne à l’administration considérée, la charte doit toutefois être appréhendée avec précaution et attention. Se doter d’un tel outil nécessite de bien en mesurer sa portée, en particulier au niveau juridique où deux approches sont possibles.

A - La charte, document incantatoire La charte peut être appréhendée comme un document généraliste, n’ayant qu’une visée très globale.

Dans cette occurrence, elle ne saurait avoir une portée juridique claire, sa généralité rendant hasardeuse et délicate son opposabilité, généralité qui peut d’ailleurs conduire l’autorité territoriale à simplement « octroyer » cette charte à son personnel, sans nécessairement avoir recours à une concertation préalable, ni consultation des instances paritaires. Cette approche, si elle est juridiquement applicable, n’est pas nécessairement adaptée à une démarche de concertation indispensable à la bonne appropriation de son contenu.

B - La charte, norme juridique La charte peut avoir une visée réglementaire. Autrement dit, la volonté est d’en faire un réel outil contraignant, s’imposant aux agents qui devront le respecter comme élément de leur pratique professionnelle. Et c’est là, pour tout dire, que réside son utilité.

Partie 1 : La charte TIC, outil organisationnel

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« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

Elle se résume alors à rappeler des règles très générales (« Les moyens informatiques doivent être utilisés dans l’intérêt du service » par exemple), ou prescrire des comportements qui relèvent de l’évidence (« L’utilisation des moyens informatiques doit être respectueuse des droits des administrés »).

Cass. soc., 15 décembre 2010, n° 09-42.691 « Attendu que la cour d’appel a relevé que l’utilisation de sa messagerie pour la réception et l’envoi de documents à caractère pornographique et la conservation sur son disque dur d’un nombre conséquent de tels fichiers constituaient un manquement délibéré et répété du salarié à l’interdiction posée par la charte informatique mise en place dans l’entreprise et intégrée au règlement intérieur, a pu en déduire que ces agissements, susceptibles pour certains de revêtir une qualification pénale, étaient constitutifs d’une faute grave et justifiaient le licenciement immédiat de l’intéressé ».

De sérieuses recommandations doivent alors être suivies.

1. Les consultations et informations obligatoires Il faut impérativement consulter le comité technique (CT) au titre de sa compétence consultative sur les conditions d’organisation et de fonctionnement des services.

« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

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Article 33, loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (extraits) Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : 1° À l’organisation et au fonctionnement des services ; 2° Aux évolutions des administrations ayant un impact sur les personnels ; 3° Aux grandes orientations relatives aux effectifs, emplois et compétences ; 4° Aux grandes orientations en matière de politique indemnitaire et de critères de répartition y afférents ; 5° À la formation, à l’insertion et à la promotion de l’égalité professionnelle ; 6° Aux sujets d’ordre général intéressant l’hygiène, la sécurité et les conditions de travail.

Il convient également d’informer personnellement chaque agent de la structure soumis à la charte. Ainsi, tout en tolérant ou en acceptant une utilisation privative mesurée, la collectivité peut fixer les conditions et les limites de l’utilisation privative d’Internet, de la messagerie numérique ou de tout autre outil électronique par ses collaborateurs.

Mais ce contrôle doit nécessairement faire l’objet d’une information des agents, sous peine de rendre inutilisables les éventuelles preuves qui pourraient être produites sur la base d’un système de contrôle dont les agents n’auraient pas été préalablement informés.

En revanche, si ces formalités sont remplies, et qu’une transgression de ses règles par l’agent est constatée, il sera légalement sanctionnable.

Partie 1 : La charte TIC, outil organisationnel

Cass. soc., 5 juillet 2011, n° 10-14.685 « Attendu qu’ayant relevé qu’en méconnaissance des dispositions de la charte informatique, la salariée avait permis à un autre salarié qui n’y était pas habilité d’utiliser son code d’accès pour télécharger des informations confidentielles, la cour d’appel a pu décider que ce comportement rendait impossible son maintien dans l’entreprise ».

C’est la raison pour laquelle toute personne qui est amenée, en quelque qualité que ce soit et quel que soit son statut, à utiliser les moyens informatiques et de communication doit être destinataire de la charte.

La collectivité publique, à peine d’inopposabilité, formalisera l’engagement de son agent par la signature du document qui prendra la forme classique de la procédure de notification individuelle.

On peut également envisager que cette charte apparaisse sur l’écran de l’ordinateur des agents qui ouvrent pour la première fois une session réseau.

Ils doivent alors attester de la prise de connaissance de la charte et in fine de son approbation par un simple clic après avoir déroulé l’intégralité des articles constitutifs de la charte. À défaut, l’agent ne peut pas accéder au réseau informatique de la collectivité.

Certains agents n’ayant pas en permanence un ordinateur à leur disposition (leurs fonctions ne le justifiant pas par exemple) doivent malgré tout être informés de l’existence et du contenu de la charte TIC de leur employeur.

Des modalités de diffusion particulières doivent alors être envisagées.

2. Une élaboration concertée Il faut privilégier sinon une co-élaboration, à tout le moins une concertation du personnel dans le processus d’élaboration de l’outil.

Au-delà d’un « examen de passage » facilité en comité technique (CT), l’intérêt est surtout de pouvoir très en amont expliquer les motivations de la collectivité à se doter d’une charte réglementant l’utilisation des outils

Partie 1 : La charte TIC, outil organisationnel

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« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

Une information, régulière dans le temps, et variée dans la forme (sessions de présentation pour les nouveaux arrivants, intégration dans un livret d’accueil, publications dans le journal interne, dans l’Intranet, etc.), rappellera utilement les articles de la charte afin de maintenir les agents en éveil quant aux règles à respecter.

informatiques professionnels, en même temps que d’enrichir son contenu par les observations, remarques et interrogations de ceux qui auront, en l’appliquant, à la faire vivre.

3. Le droit, tout le droit, mais rien que le droit Plus fondamentalement encore, il faut impérativement que l’autorité territoriale s’en tienne au strict respect des principes et règles applicables en la matière.

Pure évidence ? La tentation peut être plus ou moins grande, sous couvert d’une réglementation de l’utilisation des moyens informatiques, de renforcer voire de rajouter des obligations que ni les textes, ni la jurisprudence n’imposent.

C’est ce que, a contrario, il est possible de déduire d’un récent arrêt du Conseil d’État3 qui – à propos d’une charte professionnelle – indique que les agents et les syndicats ont qualité pour agir contre ce document dans l’hypothèse « où ces dispositions porteraient atteinte à leurs droits et prérogatives, ou affecteraient leurs conditions d’emploi et de travail ».

4. Un document synallagmatique

« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

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Ce terme, traditionnellement réservé au domaine contractuel, signifie que la charte TIC contient des engagements pour les deux « parties », administration et agents, engagements mutuels et réciproques.

Pour illustrer, le droit des agents à utiliser les outils informatiques professionnels à des fins personnelles implique le droit de la collectivité d’en contrôler l’usage, contrôle qui doit lui-même respecter les droits fondamentaux de l’agent sur son lieu de travail !

La charte doit précisément organiser les moyens dont dispose l’autorité territoriale pour contrôler et vérifier le respect de ses prescriptions.

Ainsi, par exemple, l’accès de l’employeur aux courriels de son agent est subordonné à l’absence de caractère personnel de ces messages4.

3 CE, 27 avril 2011, Syndicat national CGT des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, n° 312368.

4 Dimension personnelle pouvant se révéler par l’objet du courriel, par la création d’un répertoire spécialement dédié et clairement identifiable…

Partie 1 : La charte TIC, outil organisationnel

Dans le même esprit, la Cour de cassation a jugé que l’employeur était tenu par les dispositions de la charte qu’il a lui-même édictée, et notamment qu’il ne pouvait accéder à la messagerie électronique de ses agents hors les cas que la charte prévoyait expressément5.

La limite à cette précaution réside dans le fait que la catégorisation « personnel » ne constitue pas un détournement par l’agent de l’obligation de modération, dans le nombre et dans le contenu, que ces courriels doivent respecter.

Dans le même esprit, si l’agent a la possibilité de conserver sur le disque dur de l’ordinateur mis à sa disposition pour son activité professionnelle certains fichiers ou dossiers personnels, c’est à la condition de les stocker dans un répertoire clairement identifiable « personnel », afin de les préserver d’une immixtion illégitime de son administration6. À ce titre, la Cour de cassation a récemment jugé que la seule dénomination « Mes documents » ne conférait pas un caractère personnel (avec la protection qui s’y rattache) à un dossier dans lequel un agent classait ses documents7.

Pour être légale et légitime, la charte doit donc indiquer les droits, les obligations et les limites que l’employeur devra lui-même mettre en œuvre dans son activité de contrôle.

5 Cass. soc., 26 juin 2012, M.X., n° 11-15310. Cet arrêt se fonde sur l’adage « Tu patere legem quam fecisti », et qui peut se traduire par « Souffre de la loi que tu as faite toi-même ».

6 Cass. soc., 8 décembre 2009, M. X. c/FNGDSB, n° 08-44840.

7 Cass. soc., 10 mai 2012, M.X., n° 11-13884.

8 Cass. soc., 5 juillet 2011, Sté GAN Assurances IARD, n° 10-17284.

9 Cass. soc., 5 juillet 2011, Sté GAN Assurances IARD, précité.

Partie 1 : La charte TIC, outil organisationnel

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« L’essentiel sur... » Charte d’utilisation des outils informatiques

Et malgré cela, « si l’employeur peut toujours consulter les fichiers qui n’ont pas été identifiés comme personnels par le salarié, il ne peut les utiliser pour le sanctionner s’ils s’avèrent relever de sa vie privée »8. La chambre sociale de la Cour de cassation a rappelé avec force à cette occasion que « le salarié a droit, même au temps et au lieu de travail, au respect de l’intimité de sa vie privée »9.

Ainsi, la charte devra en particulier préciser : - les missions et les obligations déontologiques des administrateurs réseaux .

- les cas dans lesquels l’autorité territoriale pourra avoir accès au contenu des dossiers conservés dans l’ordinateur professionnel de l’agent ; - les cas dans lesquels l’autorité territoriale pourra avoir connaissance des mots de passe des agents ; - les cas dans lesquels l’autorité territoriale pourra avoir accès à la messagerie de l’agent, en sa présence et – surtout – en son absence.

Dire qu’un contrôle et une régulation de l’utilisation des moyens informatiques de la structure sont légitimes ne revient pas à tout tolérer, et notamment la méconnaissance des droits fondamentaux de l’agent sur son lieu de travail.

Une manière de répondre à l’interrogation fondamentale de Juvénal « quis custodiet ipsos custodes ? »10.

II • La charte TIC : objectifs et finalités

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S’interroger sur les raisons qui peuvent pousser une structure administrative à se doter d’une charte visant à encadrer la « cybercommunication » et l’e-déontologie de ses agents oblige à ne pas se limiter au seul prisme juridique, même s’il est important, pour aborder des finalités plus originales.

A - Un outil de sécurisation La charte interne est d’abord un outil de sécurisation.

1. Sécurisation des agents La charte fournit aux agents le cadre dans lequel, à côté d’une utilisation professionnelle de principe, ils peuvent envisager un usage privatif mesuré des outils et connexions mis à leur disposition par leur employeur.

10 « Qui gardera nos gardiens ? », et qui pourrait se traduire en l’espèce par « qui contrôle nos contrôleurs ? ».

Partie 1 : La charte TIC, outil organisationnel