Comprendre les finances publiques locales 2e édition 2015

Pratique du droit

Pratique du droit

Recul de l’autonomie fiscale, diminution des moyens financiers octroyés par l’État au monde territorial, redéploiement des recettes fiscales entre collectivités, etc., les repères que s’étaient progressivement bâtis les élus locaux doivent se reconstruire.

Dans ce contexte difficile et complexe, Comprendre les finances publiques locales fournit une analyse complète permettant aux acteurs des collectivités : – de maîtriser les rouages du système financier territorial ; – de comprendre les mécanismes variés expliquant l’évolution et la répartition des concours financiers de l’État ; – et enfin d’appréhender le fonctionnement systémique de la coopération intercommunale régissant les relations financières entre un groupement et ses communes.

Construit en cinq parties, l’ouvrage traite successivement des concours financiers de l’État aux collectivités, des règles relatives à la fiscalité, du fonctionnement systémique intercommunal, de l’analyse financière et des mécanismes de péréquation.

Enrichi de schémas et de tableaux d’analyse synthétique, il est un outil incontournable pour les professionnels de la finance locale et une aide à la compréhension des arcanes des finances locales.

Cette deuxième édition tient compte de la réforme de la dotation forfaitaire de la DGF, de la ponction budgétaire pour redressement des comptes publics, du fonds de péréquation intercommunal et communal, des nouveaux fonds de péréquation départementaux ainsi que des dernières données disponibles sur l’enveloppe normée des concours financiers de l’État. Enfin, les méthodologies d’analyse financière locale ont été actualisées.

Yann Le Meur est professeur associé à la faculté des sciences économiques de Rennes I et dirige l’équipe de Ressources Consultants Finances, société d’études, de recherche et de prospective en finances locales. Il intervient dans de nombreux chantiers d’expertise financière locale consacrés à la péréquation.

Comprendre les finances publiques locales Concours financiers – Fiscalité – Analyse financière – Péréquation

2e

édition

Cet ouvrage s’adresse aux directeurs administratifs et financiers des collectivités et des services déconcentrés de l’État, ainsi qu’à leurs partenaires financiers directs ou indirects.

ISSN 2267-0149 ISBN 978-2-281-13103-1

Comprendre les finances publiques locales

Alain Guengant est directeur honoraire de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), membre de l’Observatoire des finances locales et consultant international en finances publiques (ONU-PNUD). Il est également chargé de conférences à l’Institut national des études territoriales (INET).

Alain Guengant – Yann Le Meur

Comprendre les finances publiques locales

2e édition Alain Guengant Yann Le Meur

Photographie de couverture : © Dreaming Andy – Fotolia.com

8469_couv_PdD_GUENGANT_couv.indd 1

10/04/15 11:28

Sommaire Remerciements......................................................................................... 7 Sigles et abréviations................................................................................. 9 Introduction.............................................................................................. 15 Partie 1

Concours financiers de l’État aux collectivités locales........... 19

Chapitre 1

Enveloppe normée des concours financiers.................................. 21

Chapitre 2

Dotation globale de fonctionnement nationale............................. 43

Chapitre 3

Dotation globale de fonctionnement individuelle.......................... 63

Partie 2

Fiscalité directe locale...................................................................... 91

Chapitre 4

Bases d’imposition directe................................................................ 93

Chapitre 5

Tarifs, taux et produits d’imposition............................................... 107

Chapitre 6

Refonte de la fiscalité directe locale............................................... 113

Partie 3

Fonctionnement systémique intercommunal.............................. 123

Chapitre 7

Mutualisation, unification et substitution...................................... 125

Chapitre 8

Flux financiers entre EPCI et communes....................................... 133

Chapitre 9

Recherche de l’équilibre territorial.................................................. 147

Partie 4

Analyse financière.............................................................................. 153

Chapitre 10

Tableaux financiers.............................................................................. 155

Chapitre 11

Équilibre budgétaire et solvabilité financière................................ 171

Chapitre 12

Récurrence des charges et ressources........................................ 183 5

CFPL_.indb 5

10/04/15 08:44

Comprendre les finances publiques locales

Partie 5

Péréquation.......................................................................................... 197

Chapitre 13

Nouveaux fonds de péréquation....................................................... 199

Chapitre 14

Péréquation financière....................................................................... 225

Chapitre 15

Critères de richesse et de charges................................................ 233 Références bibliographiques...................................................................... 251 Index........................................................................................................ 253 Table des matières..................................................................................... 259

6

CFPL_.indb 6

10/04/15 08:44

CHAPITRE 3 Dotation globale de fonctionnement individuelle

Les formules et les critères de calcul de la dotation globale de fonctionnement d’une collectivité diffèrent selon qu’elle appartient à l’une des quatre catégories bénéficiaires : les communes, les EPCI, les départements et les régions.

3.1

DGF individuelle communale

La DGF d’une commune comprend une dotation forfaitaire et une dotation de péréquation.

Celle-ci se compose, sous réserve d’éligibilité, soit d’une dotation de solidarité urbaine (DSU) et d’une dotation nationale de péréquation (DNP), soit de cette dernière et d’une dotation de solidarité rurale (DSR), laquelle comprend trois fractions : la DSR bourg-centre, la DSR de péréquation et la DSR cible.

3.1.1

La dotation forfaitaire individuelle communale

3.1.1.1

Dotation forfaitaire individuelle communale jusqu’en 2014

Chaque commune reçoit une dotation forfaitaire variant globalement selon les modalités propres à chacune des composantes.

La dotation de base jusqu’en 2014

La dotation de base varie en fonction de l’indexation de la dotation par habitant décidée par la loi et de l’évolution de la population DGF. Elle se calcule de la manière suivante : Dotation de base = Pop DGF × DotMinH × a Avec : ––Pop DGF : population DGF. ––DotMinH : dotation de base minimale accordée par habitant DGF (64,46 € en 2013).

63

CFPL_.indb 63

08/04/15 15:14

Comprendre les finances publiques locales

Le coefficient multiplicateur a est une fonction égale à 1 lorsque la population DGF est inférieure à 500 habitants, croissante de 1 à 2 lorsque la population varie entre 500 et 200 000 habitants, et égale à 2 au-delà de 200 000 habitants. La dotation de base par habitant ne peut donc excéder deux fois la dotation minimale par habitant accordée par la loi. Ce coefficient est censé tenir compte du fait que la charge par habitant croît avec la population.

Son mode de calcul est le suivant : Si Pop DGF < 500, a = 1 Si 500 ≤ Pop DGF < 200 000, a = 1 + 0,3843109 × log(Pop DGF / 500) Si Pop DGF ≥ 200 000, a = 2

Fig. 3.1. Coefficient multiplicateur en fonction de la population DGF

Compte tenu de la courbe du coefficient logarithmique, une même augmentation, en pourcentage, de la population d’une ville A plus peuplée qu’une ville B entraînera une évolution relative de la dotation de base par habitant plus importante pour la ville B (à dotation minimale par habitant constante).

Tab. 3.1.

Pop. DGF n − 1

Dot. Min/h

a

DB/h n − 1

Ville A

190 000

1,991

60

119,5

Ville B

1 000

1,116

60

66,9

64

CFPL_.indb 64

08/04/15 15:14

Dotation globale de fonctionnement individuelle – Chapitre 3

Tab. 3.2.

Évolution pop.

Pop. DGF n

Ville A

2 %

193 800

1,995

60

119,7

0,17 %

Ville B

2 %

1 020

1,119

60

67,1

0,30 %

a

Dot. Min/h

DB/h n

Évolution DB/h

La dotation superficiaire jusqu’en 2014

La dotation superficiaire varie en fonction de l’indexation de la dotation par hectare décidée par la loi et de l’évolution de la superficie (très rare).

Les dotations parcs marins et naturels jusqu’en 2014

Les dotations parcs marins et naturels sont dotées d’un montant inscrit dans la loi (actuellement gelé).

La garantie jusqu’en 2014

La garantie G varie selon les cas de deux manières. Pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant logarithmé(20) de l’année précédente est inférieur à 75 % de la moyenne, la garantie est, en vertu de la loi, gelée (garantie protégée). Pour les autres, le CFL détermine le taux d’évolution de leur garantie (non protégée) dans la limite d’une baisse de 6 %. Dans ce cas, la garantie est écrêtée par la formule suivante : Si PFHL ≥ 0,75 × PFMHL et Gn–1 > 0 alors

Gn = Gn–1 − VP × Pop DGFn × (PFHL − 0,75 × PFMHL) / PFMHL Avec : ––PFHL : potentiel fiscal/habitant logarithmé de la commune en n − 1.

––PFMHL : potentiel fiscal/habitant logarithmé moyen national en n – 1 (566,17 €/HL pour 2013).

––VP : valeur de point (11,368 en 2013).

La dotation de compensation communale jusqu’en 2014

La dotation de compensation varie selon les deux types existants. La part de la dotation pour baisse de DCTP est gelée (car protégée). La part de la dotation de compensation correspondant à celle de la part salaires (SPS) évolue selon un taux fixé par le CFL. Elle a baissé de − 1,83 % en 2013.

(20) Égal au potentiel fiscal de la commune divisé par le produit de sa population DGF par son coefficient multiplicateur a utilisé en dotation de base.

65

CFPL_.indb 65

08/04/15 15:14

Comprendre les finances publiques locales

3.1.1.2

Dotation forfaitaire individuelle communale en 2015

La loi de finances pour 2015 effectue un retour à une dotation forfaitaire globalisée ressemblant à la dotation forfaitaire imaginée en 1994. Ainsi, à compter de 2015, les différentes parts de la dotation forfaitaire fusionnent en une dotation forfaitaire globalisée. Il n’existe plus ni dotation de base (par capitation), ni complément de garantie, ni dotation superficiaire (par hectare), ni dotation parcs nationaux, ni dotation de compensation (de la suppression de la part salaires de la TP), sinon que leurs montants historiques sont capitalisés dans la nouvelle dotation unique.

Pour chaque commune est construite une dotation forfaitaire 2014 de référence, égale à la somme des cinq parts qu’elle a perçues en 2014 (dotation de base, dotation superficiaire, complément de garantie, dotation de compensation et dotation parcs nationaux), diminuée de la ponction pour redressement des comptes publics, qui se trouve ainsi elle-même capitalisée. Cette ponction 2014 est révisée, son calcul étant refait en enlevant des recettes réelles de fonctionnement la totalité des recettes exceptionnelles ressortant des comptes de gestion 2012, et non uniquement le produit des cessions (mode de calcul désormais en vigueur depuis la loi de finances pour 2015).

Cette dotation forfaitaire de référence 2014 est modulée à la hausse ou à la baisse en 2015 en fonction des variations de population. Chaque habitant nouveau est valorisé à hauteur de 64,46 € à 128,93 € en fonction de la population de la commune. Symétriquement, les diminutions de population conduiront à des baisses de dotation forfaitaire dans les mêmes conditions. C’est la part variable de la dotation forfaitaire. Est donc conservé un mécanisme d’évolution de la dotation forfaitaire assise sur la variation de la population se rapprochant du dispositif propre à la dotation de base. Un décret en Conseil d’État définira les conditions d’application de ces dispositions.

A priori, l’équation ressortant d’une lecture de la loi devrait se poser comme suit, le coefficient logarithmique se fondant sur la population d’arrivée : ∆Population × 64,46 € × coeff logarithmique La différence avec la situation précédente tient au fait que, dans ce nouveau dispositif, la valorisation de la population existante ne sera pas réactualisée en fonction de la variation de la population : si la population augmente de 1 000 habitants, seuls ces 1 000 habitants seront valorisés avec la nouvelle valeur à l’habitant modulée par le coefficient logarithmique propre à la population d’arrivée (hypothèse). Ce faisant, le rendement en DGF d’une augmentation démographique s’affaisse, car l’effet du coefficient logarithmique ne porte plus que sur le produit du nouveau montant par habitant par la croissance de population, et non sur la population totale. Alors qu’il représentait environ 10 % de l’augmentation de la DGF, il n’en constitue plus que 1 %, ce qui rend le coefficient assez peu opérant. Toutefois, le nouveau dispositif est favorable aux communes perdant de la population. Voyant leur perte de DGF valorisée à partir d’une population d’arrivée plus faible, le coefficient logarithmique qui naturellement les pénalisait leur est désormais mathématiquement favorable. On remarque donc que le gain de DGF apporté par 1 000 habitants supplémentaires est supérieur à la perte occasionnée par la diminution de 1 000 habitants. La formule permettant à la réforme de ne produire aucun effet (présentée par Éric Julla au séminaire de la Maison de la Chimie) est la suivante (cela reviendrait à faire comme si la dotation de base existait toujours) : 66

CFPL_.indb 66

08/04/15 15:14

Dotation globale de fonctionnement individuelle – Chapitre 3

Var°DF = (PopDGFn × DotMinH × an) – (PopDGFn–1 × DotMinH × an–1) Avec : ––PopDGF : population DGF. ––DotMinH : dotation de base minimale accordée par habitant DGF (64,46 €).

––a : coefficient multiplicateur logarithmique propre à la population.

Pour les communes dont le potentiel fiscal de l’année précédente est supérieur ou égal à 75 % du potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des communes pour la même année, c’est désormais la dotation forfaitaire, et non plus la garantie, qui fera l’objet d’un prélèvement destiné à financer la croissance de la péréquation communale, le coût des recensements de population et le coût du renforcement de l’intercommunalité. Cette réfaction sera calculée comme précédemment, en fonction du produit de la population DGF par l’écart relatif entre le potentiel fiscal par habitant de la commune et 75 % du potentiel fiscal moyen par habitant de l’ensemble des communes en n – 1. La minoration ne pourra excéder 3 % de la dotation forfaitaire perçue l’année précédente (avant 2015, le plafond était fixé à 6 % du complément de garantie). Cette extension du dispositif a l’avantage de concerner également et plus fortement des communes qui ne disposaient pas ou peu de complément de garantie, souvent des communes riches.

La consolidation des différentes parts de la dotation forfaitaire a pour conséquence de noyer dans la masse l’ancienne fraction relative à la compensation pour suppression de la part salaires (SPS) de la TP (composante de la dotation de compensation intégrée dans la dotation forfaitaire d’une commune n’étant pas en régime de FPU). Pour calculer à partir de 2016 le potentiel fiscal des communes de manière homogène quel que soit leur régime fiscal, il sera nécessaire d’identifier au sein de la dotation forfaitaire une valeur représentative de l’ancienne compensation salaires. Cette trace servira aussi aux cas d’option pour la FPU, car ce passage s’accompagne du transfert de la dotation de compensation hors fraction éventuelle compensant les baisses historiques de DCTP(21). Quoi qu’il en soit, par souci d’équilibre, il conviendra d’indexer cette dotation fictive comme la part SPS de la dotation de compensation des EPCI alors même que la dotation forfaitaire communale globale (dont on « tirera » la dotation de compensation SPS communale) chutera lourdement pour couvrir les besoins de financement interne à la DGF et surtout en raison de la ponction pour redressement des comptes publics.

3.1.2 La DSU individuelle La dotation de solidarité urbaine individuelle se calcule, après sélection des ayants droit, à partir de formules utilisant des critères censés mesurer la richesse et les charges des communes urbaines.

(21) Rappel : la dotation de compensation, composante avant 2015 de la dotation forfaitaire de la DGF, comprend deux fractions : la compensation pour suppression de la part salaires (SPS) de la TP et la compensation des baisses historiques de DCTP pour les communes concernées.

67

CFPL_.indb 67

08/04/15 15:14

Comprendre les finances publiques locales

3.1.2.1

Critères de péréquation pour la DSU

Trois éléments de base entrent en jeu pour l’éligibilité et le calcul d’une DSU individuelle, le dernier d’entre eux constituant un indice synthétique combinant trois critères. Éléments de base

La DSU est répartie en fonction de trois éléments de base : ––la population DGF, qui est égale à la population totale recensée par l’INSEE majorée du nombre de résidences secondaires et d’un ou deux habitants par emplacement de caravane (selon que la commune bénéficie ou non de la DSU ou de la DSR « bourg-centre ») ; ––l’effort fiscal (EF), indicateur de pression fiscale pesant sur les ménages, qui est évalué par le rapport entre produit fiscal des trois taxes ménages et potentiel fiscal de ces mêmes taxes ; ––l’indice synthétique (IS), qui est un indicateur d’évaluation des ressources et des charges des communes.

Composition de l’indice synthétique (IS)

L’indice synthétique (IS) combine quatre critères.

Le potentiel financier par habitant (PFIH) est la somme, divisée par la population DGF, du potentiel fiscal et de la dotation forfaitaire hors part salaires de n − 1. On lui enlève, le cas échéant, les prélèvements opérés au titre de transferts de ressources (TASCOM) qui, se trouvant supérieurs à la dotation de compensation, n’ont pas pu être intégralement compensés par la diminution de celle-ci. À partir de 2015, la ponction n − 1 pour redressement des comptes publics minore d’autant la dotation forfaitaire comptée dans le potentiel financier.

Le potentiel fiscal se calcule en agrégeant plusieurs éléments relatifs à l’année n − 1.

Premièrement, est déterminé le potentiel fiscal strict, égal au produit des « bases potentiel fiscal » (Bases PF) par les taux d’imposition moyens nationaux (TMN), le montant ainsi obtenu étant corrigé, le cas échéant, du reversement de fiscalité opéré en application de l’article 21 de la loi du 10 janvier 1980. Deuxièmement, sont comptabilisés les produits des prélèvements sur les jeux (casinos), des surtaxes sur les eaux minérales et de la redevance communale des mines. Troisièmement, s’y incorporent la fraction de la dotation de compensation de la DGF représentant la « compensation part salaires » et la dotation globale de neutralisation (DGN) de la réforme de la taxe professionnelle regroupant la dotation de compensation de la réforme TP (DCRTP) et le fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR). En ce qui concerne les communes appartenant à un EPCI en FPU, qui ne disposent ni de la CFE ni de la dotation de compensation « salaires », une part de potentiel fiscal intercommunal, censée représenter leur enrichissement en ressources post-TP depuis le passage en FPU, leur est affectée au prorata de la population DGF. Cette part comprend la DGN, la dotation de compensation de la DGF représentant la « compensation part salaires » ainsi que la différence entre, d’une part, la somme du potentiel fiscal TH (calculé à partir du taux moyen national des EPCI en FPU), du potentiel fiscal CFE, des produits CVAE, IFER, TASCOM, TAFNB et, d’autre part, l’attribution de compensation nette (cf. infra). Le tout est divisé par la population DGF. Le potentiel financier par habitant se compare à la moyenne (PFiMg) des communes du même groupe (g) démographique (5 000 à 9 999 habitants ou 10 000 habitants et plus).

68

CFPL_.indb 68

08/04/15 15:14

Table des matières Sommaire................................................................................................. 5 Remerciements......................................................................................... 7 Sigles et abréviations................................................................................. 9 Introduction.............................................................................................. 15 Partie 1

Concours financiers de l’État aux collectivités locales........... 19

Chapitre 1

Enveloppe normée des concours financiers.................................. 21

1.1

Norme d’évolution des dotations de l’État....................................... 22

1.2

Chronologie des différents contrats ou norme d’évolution des dotations de l’enveloppe normée................................................. 23

1.2.1

Pacte de stabilité de la période 1996-1998............................................... 23

1.2.2

Contrat de la période 1999-2001 prolongé jusqu’en 2007....................... 23

1.2.3

Vers une nouvelle enveloppe normée (NEN) sans contrat dans la période 2008-2010....................................................................... 23

1.2.4

Le temps des fixations discrétionnaires et de l’érosion monétaire entre 2011 et 2013.................................................................................... 25

1.2.5

Le prélèvement sur l’enveloppe normée au profit du budget de l’État entre 2014 et 2017.................................................................................... 25

1.3

Composition de l’enveloppe normée de 2009 à 2013...................... 27

1.3.1

Le groupe des prélèvements sur recettes (PSR) hors compensations ajustées.................................................................... 27

1.3.2

Le groupe des crédits de la mission « relations avec les collectivités territoriales » (RCT)............................................................................... 28

1.3.3

Le groupe de la DGD « formation professionnelle »............................... 28

1.3.4

Le groupe des compensations ajustées (formant la dotation d’ajustement)......................................................... 28

1.4

Recomposition fonctionnelle proposée à partir de 2014................. 30

1.5

Fonctionnement du système d’ajustement....................................... 32

1.6

L’affectation du prélèvement sur la DAJ......................................... 34

1.7

Sens du désengagement progressif de l’État.................................... 38 259

CFPL_.indb 259

10/04/15 08:44

Comprendre les finances publiques locales

Chapitre 2

Dotation globale de fonctionnement nationale............................. 43

2.1

DGF nationale totale............................................................................ 43

2.2

DGF distribuée aux trois groupes de collectivité............................. 44

2.2.1

DGF nationale mise en distribution........................................................ 44

2.2.2

Répartition catégorielle de la DGF distribuée......................................... 46

2.3

DGF nationale des communes et des communautés....................... 48

2.3.1

Dotation forfaitaire nationale des communes.......................................... 51

2.3.1.2

Dotation forfaitaire nationale des communes en 2015................................. 52

2.3.1.1

2.3.2

DGF nationale des EPCI......................................................................... 53

2.3.2.2

Dotation d’intercommunalité nationale...................................................... 53

Dotation forfaitaire nationale des communes en 2014................................. 51

2.3.2.1

2.3.3

Dotation de péréquation nationale des communes.................................. 53

2.3.3.2

Sous-enveloppes nationales de la DSU....................................................... 55

2.3.3.1

2.3.3.3

2.3.3.4 2.3.3.5

Dotation de compensation nationale des EPCI............................................ 53

Alimentation des trois dotations de péréquation communales...................... 53

Sous-enveloppes nationales de la DSR....................................................... 55 Sous-enveloppes nationales de la DNP....................................................... 56 Calcul des valeurs de point (VP)................................................................ 56

2.4

DGF nationale des départements....................................................... 58

2.4.1

Dotation de compensation départementale (DCD).................................. 58

2.4.2

Dotation forfaitaire départementale (DFD)............................................ 58

2.4.2.2

Dotation forfaitaire départementale en 2015............................................... 60

2.4.2.1

2.4.3

Dotation de péréquation départementale (DPD)..................................... 60

2.5

DGF nationale des régions.................................................................. 61

2.5.1

Dotation forfaitaire régionale (DFR)....................................................... 61

2.5.2

Dotation de péréquation régionale (DPR)............................................... 61

Chapitre 3

Dotation globale de fonctionnement individuelle.......................... 63

3.1

DGF individuelle communale............................................................. 63

3.1.1

La dotation forfaitaire individuelle communale...................................... 63

3.1.1.2

Dotation forfaitaire individuelle communale en 2015................................. 66

3.1.1.1

Dotation forfaitaire départementale jusqu’en 2014...................................... 58

Dotation forfaitaire individuelle communale jusqu’en 2014........................ 63

3.1.2

La DSU individuelle................................................................................ 67

3.1.2.2

Éligibilité à la DSU................................................................................... 71

3.1.2.1

Critères de péréquation pour la DSU.......................................................... 68

260

CFPL_.indb 260

10/04/15 08:44

Table des matières

3.1.2.3

Coefficients multiplicateurs de DSU.......................................................... 71

3.1.3

La DSR individuelle................................................................................ 73

3.1.3.2

DSR péréquation individuelle.................................................................... 74

3.1.2.4

3.1.3.1

3.1.3.3

Calcul de la DSU individuelle................................................................... 72 DSR bourg-centre individuelle................................................................... 73

DSR cible individuelle.............................................................................. 75

3.1.4

La DNP individuelle................................................................................ 75

3.1.4.2

DNP de majoration (DNP2)....................................................................... 77

3.1.4.1

3.2

DGF intercommunale individuelle.................................................... 78

3.2.1

Mode de calcul général............................................................................ 78

3.2.2

Mécanismes de garantie de la dotation d’intercommunalité................... 79

3.2.3

Composition des critères......................................................................... 81

3.2.4

Calcul de la dotation d’intercommunalité individuelle........................... 82

3.3

DGF individuelle d’un département................................................. 84

3.3.1

Dotation de compensation d’un département (DCD).............................. 84

3.3.2

Dotation forfaitaire d’un département (DFD) jusqu’en 2014................. 84

3.3.2.2

Garantie (GD) jusqu’en 2014..................................................................... 85

3.3.2.1

3.3.2.2

3.3.3.2

Plafonds d’évolution................................................................................. 86

3.3.3.3

Dotation forfaitaire d’un département (DFD) en 2015................................ 85

Dotation de péréquation urbaine individuelle (DPU)............................. 86

3.3.3.1

Dotation de base (DBD) jusqu’en 2014...................................................... 85

3.3.3

DNP principale......................................................................................... 75

Critères utilisés......................................................................................... 86 Conditions d’appartenance au groupe urbain.............................................. 87

3.3.3.4 Éligibilité.................................................................................................. 87 3.3.3.5

Calcul de la DPU individuelle................................................................... 88

3.3.4

Dotation de fonctionnement minimale individuelle................................. 88

3.3.4.2

Conditions d’appartenance au groupe rural (ou non urbain)........................ 88

3.3.3.6

Garantie de non-baisse.............................................................................. 88

3.3.4.1

3.3.4.3 Éligibilité.................................................................................................. 88

Critères utilisés......................................................................................... 88

3.3.4.4

Calcul de la DFM individuelle................................................................... 88

3.4

DGF régionale individuelle................................................................. 89

3.4.1

Dotation forfaitaire régionale (DFR)....................................................... 89

3.4.2

Dotation de péréquation régionale.......................................................... 89

3.3.4.5

Garantie de non-baisse.............................................................................. 89

3.4.2.1 Critères..................................................................................................... 89

261

CFPL_.indb 261

10/04/15 08:44

Comprendre les finances publiques locales

3.4.2.2 Éligibilité.................................................................................................. 90

3.4.2.4 Garantie.................................................................................................... 90

3.4.2.3

Calcul de la dotation de péréquation régionale métropolitaine..................... 90

Partie 2

Fiscalité directe locale...................................................................... 91

Chapitre 4

Bases d’imposition directe................................................................ 93

4.1

Bases d’imposition sur les ménages................................................... 93

4.1.1

Évaluation des bases d’imposition.......................................................... 94

4.1.1.2

Évaluation de la valeur locative brute........................................................ 94

4.1.1.1

4.1.1.3

Taxation des logements vacants.............................................................. 98

4.1.2.2

Taxe d’habitation sur les logements vacants............................................... 98

4.1.3

Exonérations et dégrèvements................................................................. 99

4.1.3.2

Dégrèvements législatifs............................................................................ 100

4.2

Bases d’imposition sur les entreprises............................................... 102

4.2.1

Bases d’imposition directe sur les entreprises......................................... 103

4.2.1.2

Bases des IFER......................................................................................... 105

4.2.1.1

4.2.1.3

5.1

Taux et produits de taxes locales particulières................................ 107

5.1.1

Taux ou tarifs forfaitaires....................................................................... 107

5.1.1.2

Tarifs et produits des IFER........................................................................ 108

5.1.1.3

Taux et produits de CVAE......................................................................... 107 Tarifs et produits de la TASCOM............................................................... 108

5.1.2

Taux et produits votés de taxes particulières.......................................... 108

5.1.2.2

Taux et produits de TEOM........................................................................ 109

5.1.2.1

5.1.2.3

Bases de certaines taxes assimilables à de la fiscalité directe...................... 105 Tarifs, taux et produits d’imposition............................................... 107

5.1.1.1

Bases de la contribution économique territoriale........................................ 103

Chapitre 5

Taxe annuelle sur les logements vacants..................................................... 98

4.1.3.1 Exonérations............................................................................................. 99

Évaluation de la base nette d’imposition.................................................... 95

4.1.2

4.1.2.1

De la valeur locative à la base nette d’imposition....................................... 94

Taux et produits de versement transport (VT)............................................. 108

Modulation plafonnée des tarifs de base de la TASCOM............................ 109

5.2

Vote des taux d’imposition des taxes directes.................................. 109

5.2.1

Plafonnement des taux............................................................................ 109

5.2.2

Lien entre les taux................................................................................... 110

262

CFPL_.indb 262

10/04/15 08:44

Table des matières

5.2.3

Disparités des taux d’imposition............................................................. 111

5.2.3.2

Deux modes dominants d’ajustement des taux aux bases d’imposition........ 112

5.2.3.1

Diversité des déterminants......................................................................... 111

Chapitre 6

Refonte de la fiscalité directe locale............................................... 113

6.1

Rupture fiscale de 2011....................................................................... 114

6.1.1

Réforme fiscale pour les communes et communautés............................. 114

6.1.2

Réforme fiscale pour les départements................................................... 115

6.1.3

Réforme fiscale pour les régions............................................................. 115

6.2

Neutralisation des transferts de ressources l’année de la refonte fiscale................................................................. 115

6.2.1

Transferts de recettes fiscales.................................................................. 116

6.2.1.2

Transfert d’effort fiscal.............................................................................. 116

6.2.1.1

6.2.2

Dotations de compensation des transferts (DCRTP et FNGIR).............. 116

6.3

Impact de la refonte fiscale sur la croissance des ressources locales........................................................................... 118

6.3.1

Transfert de pouvoir fiscal...................................................................... 119

6.3.2

Transferts de croissance.......................................................................... 119

6.3.2.2

Volatilité accrue de la fiscalité économique................................................ 121

6.3.2.1

Transfert de potentiel fiscal....................................................................... 116

Effet de levier et effet de massue............................................................... 119

Partie 3

Fonctionnement systémique intercommunal.............................. 123

Chapitre 7

Mutualisation, unification et substitution...................................... 125

7.1

Mutualisation de ressources à l’échelon intercommunal............... 126

7.2

Vote du taux de CFE intercommunal unique.................................. 127

7.2.1

Taux de CFE unique de première année d’existence.............................. 128

7.2.2

Harmonisation du taux de CFEU........................................................... 128

7.2.3

7.2.3.1

Vote du taux de CFE après la première année et lien entre les taux de CFE et des taxes ménages en FPU..................................................... 129

7.3

Vote des taux ménages en FPU........................................................... 130

7.3.1

Vote des taux ménages de première année en FPU................................. 130

7.3.2

Vote des taux ménages en FPU après la première année........................ 130

7.2.3.2

Lien simple............................................................................................... 129

Liens dérogatoires..................................................................................... 129

263

CFPL_.indb 263

10/04/15 08:44

Comprendre les finances publiques locales

Chapitre 8

Flux financiers entre EPCI et communes....................................... 133

8.1

Attribution de compensation (AC).................................................... 133

8.1.1

Fonction et nature de l’attribution de compensation.............................. 133

8.1.2

Composition de l’attribution de compensation....................................... 134

8.1.3

Détermination de l’attribution de compensation en droit commun........ 135

8.1.4

Réduction de l’AC en droit commun...................................................... 138

8.1.5

8.1.5.1

Fixation/révision dérogatoire de l’attribution de compensation............. 140

8.1.5.2

8.1.5.3

Dérogation 2 : révision ciblée sur les communes les plus riches du territoire, en FPU avant 2011................................................................ 141

8.1.6

Résumé des possibilités de fixation/révision de l’attribution de compensation............................................................ 143

8.1.7

Conclusion sur l’attribution de compensation........................................ 144

8.2

La dotation de solidarité communautaire (DSC)............................ 144

Chapitre 9

Recherche de l’équilibre territorial.................................................. 147

9.1

La contrainte consolidée du groupe territorial en FPU................. 148

9.1.1

Capacité d’autofinancement consolidée.................................................. 148

9.1.2

Risque d’accumulation de charges.......................................................... 148

9.2

La question du pacte financier communautaire.............................. 150

9.2.1

Aménagement du territoire..................................................................... 151

9.2.2

Reversements de capacités budgétaires aux communes.......................... 151

9.2.3

Question chimérique de la coordination des politiques fiscales.............. 152

9.2.4

Intérêt d’une entente entre les entités du groupe territorial................... 152

Partie 4

Analyse financière.............................................................................. 153

Chapitre 10

Tableaux financiers.............................................................................. 155

10.1

Tableaux des soldes de fonctionnement............................................ 157

10.1.1

Neutralisation des flux et atténuations.................................................... 157

10.1.2

Des dépenses réelles aux charges et des recettes réelles aux produits..... 158

10.1.2.2

Des recettes réelles de fonctionnement aux produits de fonctionnement...... 159

10.1.2.1

10.1.3

Dérogation 1 : fixation libre et conditions de révision avec majorités qualifiées requises.............................................................. 140

Interprétation des mesures dérogatoires spécifiques aux fusions et changements de périmètres.................................................................... 142

Des dépenses réelles de fonctionnement aux charges de fonctionnement..... 158

Enchaînement des soldes d’épargne........................................................ 161

264

CFPL_.indb 264

10/04/15 08:44

Table des matières

10.2

Tableau de financement de l’investissement.................................... 166

10.2.1

Calcul des dépenses et des recettes d’investissement.............................. 166

10.2.2

Bouclage par le fonds de roulement........................................................ 168

10.3

Tableaux de dette................................................................................. 169

10.3.1

Encours de dette...................................................................................... 169

10.3.2

Annuité de la dette.................................................................................. 169

Chapitre 11

Équilibre budgétaire et solvabilité financière................................ 171

11.1

Équilibre annuel du budget et du compte administratif................ 171

11.1.1

Équilibre du budget................................................................................ 172

11.1.1.2

Équilibre réel du budget............................................................................ 172

11.1.1.1

11.1.2

Équilibre du compte administratif.......................................................... 174

11.1.2.2

Plafonnement de la dette latente................................................................ 175

Organisation du budget en deux sections.................................................... 172

11.1.2.1

11.2

Équilibre pluriannuel et risque d’insolvabilité................................ 175

11.2.1

Anticipation du risque d’insolvabilité..................................................... 175

11.2.1.2

Traitement de l’incertitude......................................................................... 177

Limitation du déficit de clôture.................................................................. 174

11.2.1.1

11.2.2

Portée et limite du protocole d’anticipation du risque financier............ 178

11.2.2.2

Différenciation du diagnostic de risque et de performance.......................... 180

Spécification de la condition d’équilibre pluriannuel.................................. 176

11.2.2.1

11.3

Double équilibre annuel et pluriannuel............................................ 180

11.3.1

Choix de la durée de la dette et nature de l’équilibre............................. 180

11.3.2

Ambiguïté et limite des autres ratios de risque financier........................ 181

11.3.2.2

Ratios de niveau........................................................................................ 182

11.3.2.1

Unicité de la norme d’équilibre actuariel.................................................... 179

Ratios synthétiques................................................................................... 181

Chapitre 12

Récurrence des charges et ressources........................................ 183

12.1

Charges récurrentes de fonctionnement........................................... 183

12.1.1

Coût complet récurrent d’un équipement............................................... 184

12.1.1.2

Coefficients de récurrence des investissements publics locaux.................... 185

12.1.1.1

12.1.2

Coefficients empiriques de récurrence.................................................... 187

12.2

Charges récurrentes financières........................................................ 188

12.2.1

Caractéristiques financières d’un emprunt............................................. 188

12.2.2

Caractéristiques financières d’une dette................................................. 189

Comptabilité analytique des équipements................................................... 184

265

CFPL_.indb 265

10/04/15 08:44

Comprendre les finances publiques locales

12.3

Retour fiscal et financier sur investissement.................................... 190

12.3.1

Dynamique de l’équilibre budgétaire...................................................... 191

12.3.1.2

Effet base et effet taux............................................................................... 191

12.3.1.1

12.3.2

Récurrence fiscale et financière............................................................... 192

12.3.2.2

Coefficients empiriques de récurrence fiscale et financière......................... 195

12.3.2.1

Effet dépenses, effet taxes et effet de levier des dotations........................... 191

Récurrence fiscale et financière des investissements locaux........................ 193

Partie 5

Péréquation.......................................................................................... 197

Chapitre 13

Nouveaux fonds de péréquation....................................................... 199

13.1

Fonds national de péréquation des ressources fiscales communales et intercommunales....................................................... 199

13.1.1

Critères applicables au FPIC.................................................................. 200

13.1.2

Alimentation du FPIC............................................................................. 201

13.1.2.2

Répartition de la contribution au sein d’un ensemble intercommunal.......... 203

13.1.2.1

13.1.2.3

Contribution (ou prélèvement)................................................................... 201

Minoration de la contribution des communes membres d’un EPCI.............. 204

13.1.3

Reversement (ou attribution) du FPIC................................................... 205

13.1.3.2

Montant métropolitain............................................................................... 205

13.1.3.1

13.2

Fonds nationaux de péréquation de la CVAE.................................. 208

13.2.1

Fonds national de péréquation de la CVAE des départements............... 208

Quote-part Outre-mer................................................................................ 205

13.2.1.1 Prélèvement.............................................................................................. 208 13.2.1.2 Reversement............................................................................................. 211 13.2.2

Fonds national de péréquation des ressources des régions..................... 212

13.2.2.1 Prélèvement.............................................................................................. 213 13.2.2.2 Reversement............................................................................................. 213

13.3

Fonds de péréquation des droits de mutation.................................. 213

13.3.1 Prélèvement............................................................................................. 213

13.3.1.1 13.3.1.2

Prélèvement en fonction des DMTO par habitant....................................... 214

Prélèvement en fonction de la croissance des DMTO................................. 214

13.3.2 Reversement............................................................................................ 215

13.3.2.1

Éligibilité au reversement du fonds de péréquation DMTO......................... 215

13.3.2.3

Le reversement total.................................................................................. 217

13.3.2.2

13.4

Montant du reversement............................................................................ 216

Fonds de solidarité entre départements (FSD)................................ 217

266

CFPL_.indb 266

10/04/15 08:44

Table des matières

13.4.1 Prélèvement............................................................................................. 217

13.4.2 Reversement............................................................................................ 218

13.4.2.1 Éligibilité.................................................................................................. 218 13.4.2.2

Calcul du reversement............................................................................... 218

13.4.3

Potentiel fiscal corrigé (PFC) et son impact sur le FSD.......................... 219

13.4.3.2

Impact de la correction du potentiel fiscal sur le FSD................................. 220

13.4.3.1

13.5

Fonds de compensation péréquée (FCP).......................................... 221

13.5.1

Alimentation du fonds de compensation péréquée (FCP)....................... 221

13.5.2

Répartition du fonds de compensation péréquée (FCP)......................... 221

13.5.2.2

Répartition de la part « péréquée » spontanée (FCP2)................................. 222

13.5.2.1

13.5.2.3

Potentiel fiscal corrigé (PFC)..................................................................... 219

Répartition de la part « compensatrice » spontanée (FCP1)......................... 221

Attribution finale du FCP.......................................................................... 223

Chapitre 14

Péréquation financière....................................................................... 225

14.1

Objectifs de la péréquation................................................................. 225

14.1.1

Objectif opérationnel.............................................................................. 226

14.1.2

Objectif stratégique................................................................................. 226

14.2

Dispositifs de péréquation................................................................... 228

14.2.1

Multiplicité des canaux de péréquation.................................................. 228

14.2.1.2

Toute péréquation est-elle « horizontale » ?................................................ 228

14.2.1.1

14.2.2

Ordre de fonctionnement des dispositifs de péréquation........................ 229

14.3

Évaluation de la performance de la péréquation............................ 230

14.3.1

Évaluation globale................................................................................... 230

14.3.2

Évaluation individuelle............................................................................ 231

Chapitre 15

Critères de richesse et de charges................................................ 233

15.1

Mesure de la richesse fiscale et financière........................................ 233

15.1.1

Évolution du critère de potentiel fiscal................................................... 233

15.1.1.2

Adaptation ambiguë du potentiel fiscal aux réformes de la fiscalité directe locale....................................................................... 235

15.1.1.1

Fiabilité de l’indicateur............................................................................. 234

15.1.2

Impact de la réforme de la taxe professionnelle...................................... 236

15.1.2.2

Faut-il modifier le calcul du potentiel fiscal ?............................................. 240

15.1.2.1

15.2

Péréquation « verticale » et péréquation « horizontale »............................. 228

Cristallisation des taux de taxe professionnelle........................................... 237

Mesure des charges.............................................................................. 240 267

CFPL_.indb 267

10/04/15 08:44

Comprendre les finances publiques locales

15.2.1

Représentation politico-administrative des charges locales.................... 241

15.2.1.2

Mesure des charges des départements........................................................ 242

15.2.1.1

15.2.1.3

Mesure des charges des régions................................................................. 242 Mesure des charges des ensembles intercommunaux.................................. 243

15.2.2

Estimation statistique des charges locales............................................... 244

15.2.2.2

Indices statistiques de charges des collectivités locales............................... 245

15.2.2.1

15.3

Rôle croissant du revenu..................................................................... 246

15.3.1

Revenu concurrent du potentiel financier............................................... 247

15.3.2

Revenu concurrent de la population et des autres critères physiques de charges................................................................................................ 247

Portée et limite de l’évaluation statistique.................................................. 244

Références bibliographiques...................................................................... 251 Index........................................................................................................ 253

268

CFPL_.indb 268

10/04/15 08:44

Pratique du droit

Pratique du droit

Recul de l’autonomie fiscale, diminution des moyens financiers octroyés par l’État au monde territorial, redéploiement des recettes fiscales entre collectivités, etc., les repères que s’étaient progressivement bâtis les élus locaux doivent se reconstruire.

Dans ce contexte difficile et complexe, Comprendre les finances publiques locales fournit une analyse complète permettant aux acteurs des collectivités : – de maîtriser les rouages du système financier territorial ; – de comprendre les mécanismes variés expliquant l’évolution et la répartition des concours financiers de l’État ; – et enfin d’appréhender le fonctionnement systémique de la coopération intercommunale régissant les relations financières entre un groupement et ses communes.

Construit en cinq parties, l’ouvrage traite successivement des concours financiers de l’État aux collectivités, des règles relatives à la fiscalité, du fonctionnement systémique intercommunal, de l’analyse financière et des mécanismes de péréquation.

Enrichi de schémas et de tableaux d’analyse synthétique, il est un outil incontournable pour les professionnels de la finance locale et une aide à la compréhension des arcanes des finances locales.

Cette deuxième édition tient compte de la réforme de la dotation forfaitaire de la DGF, de la ponction budgétaire pour redressement des comptes publics, du fonds de péréquation intercommunal et communal, des nouveaux fonds de péréquation départementaux ainsi que des dernières données disponibles sur l’enveloppe normée des concours financiers de l’État. Enfin, les méthodologies d’analyse financière locale ont été actualisées.

Yann Le Meur est professeur associé à la faculté des sciences économiques de Rennes I et dirige l’équipe de Ressources Consultants Finances, société d’études, de recherche et de prospective en finances locales. Il intervient dans de nombreux chantiers d’expertise financière locale consacrés à la péréquation.

Comprendre les finances publiques locales Concours financiers – Fiscalité – Analyse financière – Péréquation

2e

édition

Cet ouvrage s’adresse aux directeurs administratifs et financiers des collectivités et des services déconcentrés de l’État, ainsi qu’à leurs partenaires financiers directs ou indirects.

ISSN 2267-0149 ISBN 978-2-281-13103-1

Comprendre les finances publiques locales

Alain Guengant est directeur honoraire de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS), membre de l’Observatoire des finances locales et consultant international en finances publiques (ONU-PNUD). Il est également chargé de conférences à l’Institut national des études territoriales (INET).

Alain Guengant – Yann Le Meur

Comprendre les finances publiques locales

2e édition Alain Guengant Yann Le Meur

Photographie de couverture : © Dreaming Andy – Fotolia.com

8469_couv_PdD_GUENGANT_couv.indd 1

10/04/15 11:28