Creer et animer un observatoire local

Comprendre la démarche, connaître la méthode Un observatoire local peut être défini comme un dispositif-outil transinstitutionnel d'analyse et d'information régulières sur des territoires de tailles diverses. Porté par des acteurs multiples (responsables et professionnels techniques et administratifs), il vise à alimenter leurs connaissances et leurs choix décisionnels ainsi qu'à contribuer au développement de leur coopération.

Après un rappel historique, l'ouvrage propose un référentiel théorique et méthodologique couvrant plusieurs questions : à quoi sert l'observation locale et quel sens lui donner ? Quelles en sont les conditions et les modalités de mise en œuvre les plus efficaces ? Comment susciter l'intérêt des partenaires, favoriser leur participation et produire des connaissances utiles aux acteurs locaux ? Intégrant de nouvelles études et réflexions réalisées au tournant des années 2010, le livre renforce son contenu original associant des éléments de compréhension et de qualification nécessaires pour mettre en œuvre un dispositif d'observation territoriale.

Ce guide s'adresse aux élus, responsables et professionnels de structures locales variées, ainsi qu'aux citoyens habitants, usagers et militants souhaitant développer et participer à un dispositif d'information.

Il peut s'appliquer à tous les champs spécialisés ou intersectoriels, à tout type de territoire concerné par des projets ou des procédures d'intervention ayant changé ou en cours de modification.

Son caractère didactique le destine aussi aux enseignants-chercheurs, aux consultants et aux étudiants intéressés par l'analyse, la gestion et le développement des territoires.

Jean-Bernard Chebroux, docteur en sociologie, est depuis plus de seize ans consultant, directeur d'études et formateur en politiques sociales et urbaines, développement, observation territoriale et évaluation des politiques publiques.

Chercheur au Laboratoire de recherche sur les transformations des pratiques éducatives et sociales (LIRTES) de l'Université Paris-Est Créteil, il y conduit le séminaire de master « Animation, développement et territoire ».

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Créer et animer un observatoire local - Comprendre la démarche, connaître la méthode

Créer et animer un observatoire local

Créer et animer un observatoire local

Comprendre la démarche, connaître la méthode

d’EXPERTS

Jean-Bernard Chebroux [Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial.fr ISBN :978-2-8186-0786-2

Créer et animer un observatoire local Comprendre la démarche, connaître la méthode Jean-Bernard Chebroux Docteur en sociologie, consultant politiques publiques, chercheur et enseignant en sciences sociales Préface de Jean-Marc Stébé Professeur des universités, sociologue urbain

Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

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Référence DE 551 Février 2015

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Ce pictogramme mérite une explication. Son objet est d’alerter le lecteur sur la menace que représente pour l’auteur de l’écrit, particulièrement dans le domaine de l’édition technique, le développement massif du photocopillage.

Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, de la présente publication est interdite sans autorisation du Centre français d’exploitation du droit de copie (CFC, 20 rue des Grands-Augustins, 75006 Paris).

© Groupe Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-0786-2 ISBN version numérique : 978-2-8186-0787-9 Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Mars 2015 Dépôt légal à parution

Sommaire Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.7

Introduction générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.9

Partie 1 Les observatoires territoriaux/locaux : historique et facteurs d’apparition Chapitre I L’affiliation historique des observatoires : l’étude des conditions de vie au XIXe siècle . . . . p.13 A - Le développement des problèmes sociaux à comprendre et à gérer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.13

B - Le développement historique de l’observation : de la recherche sociale aux statistiques nationales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.14

Chapitre II Les observatoires contemporains : développement et profils types. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 A - Les changements politiques et économiques des années 1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.16

B - Les observatoires économiques régionaux (OER) de l’Insee : un démarrage insatisfaisant . p.17 C - L’Insee inadapté à la décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

D - Les années 1980-2010 : un développement des observatoires locaux en deux temps. . . . . . . .

p.20

E - La multiplicité des profils et des activités des observatoires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.22

Chapitre III Les facteurs personnels de création des observatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27 A - L’absence d’information adaptée et disponible . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.27

B - La recherche d’optimisation de l’action publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.28

C - Des volontés individuelles de développement d’un observatoire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.29

Partie 2

Chapitre I Définitions et domaines d’application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 A - L’observation : un regard pour s’informer, sans intention de modification de l’objet. . . . . . . . . . .

p.33

B - Les observatoires : une observation par et pour des acteurs locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.33

Chapitre II La fonction des observatoires : aide à la décision et régulation systémique des acteurs. p.36 A - L’aide à la décision des acteurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.36

1. Information et qualification technique des acteurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.36

2. Soutien à l’évaluation des actions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.37

Sommaire

Créer et animer un observatoire local

De l’observation à l’observatoire territorial/local : définitions et principes fonctionnels

3

B - La régulation et la démocratisation du système d’actions locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.38

1. La régulation et la mobilisation des acteurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.38

2. L’effet de démocratisation des observatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.39

3. Un effet de démocratisation sociale en favorisant l’accès aux droits des plus pauvres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.40

4. La démocratisation par l’association des habitants à l’observation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.40

Chapitre III Une éthique d’indépendance au service du système d’actions locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 A - L’autonomie de la pratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.43

1. L’autonomisation fonctionnelle des observatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.43

2. La spécialisation fonctionnelle et la professionnalisation de l’observation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.44

B - L’ouverture du regard et l’extériorité de l’action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.44

Chapitre IV Une éthique scientifique au service de l’action territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 A - L’adaptation à un environnement immédiat d’intervention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.46

B - Le statut scientifique de l’observation : neutralité, objectivité et indépendance. . . . . . . . . . . . . . . . .

p.47

C - Une démarche scientifique plus socialisée : entre contraintes et potentiels de développement cognitif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.47

D - Une méthode adaptée à l’utilité immédiate de la production. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.48

Partie 3 Méthodologie des observatoires territoriaux/locaux Chapitre I Les étapes et les modalités de mise en œuvre d’un observatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

Créer et animer un observatoire local

A - Le déclenchement du projet inséparable de la volonté politique décisive. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

4

1. Cas d’un mandat ou d’une mission décidée par le politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.52

2. Cas de la promotion personnelle ou collective sans mandat politique explicite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.52

B - La préparation et l’acte fondateur d’un observatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.53

C - L’organisation des acteurs d’un observatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.55

1. Une instance de décision/de pilotage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.55

2. Un pôle administratif de coordination. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.55

3. Un pôle d’ingénierie d’étude et de conduite de projet partenarial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.55

4. Le pôle des acteurs partenaires de l’observatoire et les groupes thématiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.56

D - Les modalités opérationnelles et calendaires d’exercice d’un observatoire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.57

1. Le rythme d’activité principal des acteurs : celui de l’année scolaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.57

2. Le calage des opérations de l’observatoire dans le rythme des acteurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.58

E - Une affectation adaptée de moyens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.60

F - Les indicateurs de réussite de la conduite d’un observatoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.61

Chapitre II Le matériau de recueil des observatoires : l’accent sur les données locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 A - L’intérêt des données locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.62

B - Le statut cognitif des données locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.63

C - Les analyses secondaires prudentes de données locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.64

Sommaire

D - Les unités spatio-temporelles des données des observatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.65

1. Prendre en compte les différents espaces des acteurs et des habitants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.65

2. La référence à l’année scolaire dans les observations et les analyses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.65

E - Un recueil stratégique et incertain de données. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.66

F - La triple source d’information des observatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.67

G - Données quantitatives et données qualitatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.68

Chapitre III La production d’informations utiles aux acteurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 A - Une information pertinente et locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.69

B - L’information locale, entre sous-utilisation générale et besoins ponctuels urgents. . . . . . . . . . . . . .

p.69

C - Une objectivité… relative au mode d’objectivation des observatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.70

D - Des informations comparables à celles d’autres territoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.71

E - Le respect des règles de confidentialité et de protection des libertés publiques et privées . p.71 F - Des connaissances utilisant aussi les « savoirs habitants » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.72

G - Une information qui n’est pas que négative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.72

Chapitre IV L’instauration d’un partenariat d’observation : un enjeu de méthode. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 A - Une condition de réussite des observatoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.73

B - La clé de la méthode : les échanges plutôt que le contrôle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.74

C - Les difficultés du partenariat : rivalités, pressions et inégalités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.74

D - Les difficultés de la relation élus/techniciens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.75

E - La réussite par la clarification des rôles et le partage des objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.75

Chapitre V La compétence scientifique et technique des acteurs d’un observatoire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 A - La compétence des chargés d’études et d’animation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.77

B - La maîtrise d’une méthodologie mixte à dominante qualitative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.78

1. Une approche constructiviste fondamentale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.79

2. Des outils d’animation et d’analyse à utiliser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Conclusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 Liste des sigles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99

Sommaire

Créer et animer un observatoire local

Liste des encadrés, schémas et tableaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98

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Il est désormais admis que l’urbanisation s’est invitée à la table de l’ensemble des sociétés humaines, et ce jusque dans les contrées les plus reculées de notre monde. Outre le fait que la planète est maintenant majoritairement urbaine – 54 % des 7,5 milliards d’êtres humains vivent au sein d’une ville –, il est plus que jamais nécessaire de saisir ce qu’implique cette nouvelle donne. La dimension la plus fondamentale consiste certainement dans le fait que la terre tout entière est enveloppée de la toile de l’urbain, au point que celui-ci conditionne les relations que les individus entretiennent avec autrui, eux-mêmes et plus largement avec le monde. De ce point de vue, il va sans dire que l’urbanisation généralisée a des effets non négligeables sur l’ensemble de nos manières de vivre, qu’il s’agisse de nos façons de penser, de communiquer, de manger, de boire, de voir, d’entendre, de sentir, de toucher ou encore d’aimer... Même si tous les individus ne vivent pas à proprement parler en ville, il est devenu impossible d’être à l’extérieur de l’urbain, tant celui-ci nous envahit, nous innerve. Le basculement historique que nous sommes en train de vivre, tant physiquement et matériellement que politiquement et institutionnellement, ne peut que susciter des questionnements d’ordre existentiel, humain, économique, politique, social, culturel ou encore écologique. Il est donc important de bien comprendre les changements que cela entraîne afin de penser, de prévoir, d’organiser des cadres de vie, des environnements sociaux et des structures de gouvernance adaptés. D’où la nécessité de mettre en place des dispositifs d’observation et de compréhension de l’ensemble des territoires (villes, banlieues, zones périurbaines ou rurales).

Le processus d’urbanisation, qui a commencé au début du XIXe siècle avec l’industrialisation, correspond au développement de l’observation et de la recherche sociales. Il suffit de penser à Frédéric Le Play qui, dès le milieu du XIXe siècle, développera des enquêtes ayant des objectifs instrumentaux affirmés auprès des ouvriers et de leurs familles : « les observations devaient être utiles à l’action et à l’innovation sociale pour la résolution des problèmes sociaux, dans les usines, les communes et les habitations ». Le Play va être, d’une certaine façon, à l’origine de ce que nous appelons aujourd’hui l’expertise sociale ou encore l’ingénierie sociale.

La France, comme de nombreux pays à travers le monde, va se doter après le second conflit mondial d’un appareil statistique central, dont notamment l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), pour collecter, produire, analyser et diffuser des informations sur l’économie et la société françaises. Ces informations, à destination des pouvoirs publics, des administrations, des entreprises, des chercheurs etc., permettent d’enrichir leurs connaissances, d’effectuer des études, de faire des prévisions et de prendre des décisions. Mais très rapidement, les acteurs locaux – au niveau des villes ou des zones rurales – estiment que les indicateurs nationaux ne sont guère utiles aux analyses locales et que les observations et les analyses économiques réalisées sur un plan national ne répondent plus aux réalités locales.

La mise en place de la décentralisation dans les années 1980 sera l’occasion de permettre le développement d’observatoires territoriaux. Ceux-ci deviendront rapidement l’instrument d’observation privilégié des réalités locales, réalités non plus seulement économiques, mais également sociales et culturelles. Appelés « observatoires locaux ou territoriaux », ces « dispositifs-outils pluri et transinstitutionnels », portés par des acteurs multiples (responsables et professionnels techniques et administratifs), ont pour principaux buts, premièrement, d’alimenter leurs connaissances et leurs choix décisionnels et, deuxièmement, de contribuer au développement de la coopération entre ces différents acteurs.

L’ouvrage de Jean-Bernard Chebroux permet de nous familiariser avec ces dispositifs d’observation décentralisés.

Il parvient de façon claire et précise à nous expliquer la façon dont les observatoires locaux prennent place dans l’histoire de l’industrialisation et de l’urbanisation au XIXe siècle. Mais surtout, J.-B. Chebroux montre au lecteur en quoi ces dispositifs locaux sont devenus indispensables non seulement pour donner du sens et dimensionner l’action des autorités publiques locales, mais également pour la rendre légitime ou la justifier sur les plans politicotechniques. Les observatoires locaux sont donc des outils innovants nécessaires à la prise de décisions locales face à la mondialisation de l’économie.

Je recommande la lecture de cet ouvrage à ceux qui souhaiteraient mettre en place un dispositif d’observation territoriale, voudraient améliorer celui déjà en place sur leur territoire, ou à ceux qui tout simplement s’intéressent à la question du développement territorial.

Pr. Jean-Marc Stébé1 Professeur des universités, Université de Lorraine, Laboratoire lorrain de sciences sociales (2L2S)

1. Une sélection des publications de J.-M. Stébé figure dans la bibliographie en fin d’ouvrage.

Préface

Créer et animer un observatoire local

Préface

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Introduction générale

1. Le choix d’usage du qualificatif « territorial » ou « local » pour préciser l’échelle infranationale et la nature décentralisée des observatoires importe de moins en moins. Nous utiliserons les termes « observatoires locaux » et « observatoires territoriaux » de manière indistincte. Si les premiers désignaient davantage des outils générés par des acteurs locaux, dans un mouvement propre ou « ascendant » d’élaboration d’actions sur un territoire, les seconds se rapportaient surtout aux systèmes d’information appliqués par des services déconcentrés de l’État utilisant des grilles élaborées au niveau national. L’évolution actuelle de l’administration et du développement territorial semble avoir suffisamment intégré la nature collaborative - entre les services de l’État et les autres acteurs des territoires - de la gouvernance territoriale. Le titre de l’ouvrage utilise le terme d’observatoire local en référence à l’histoire de ces outils dont le caractère décentralisé est lié aux revendications d’autonomie ou, du moins, de partage du pouvoir décisionnel et d’action de l’État par des acteurs non étatiques.

Introduction générale

Créer et animer un observatoire local

De nos jours, et de manière croissante au cours des années 2010, les territoires connaissent ou sont susceptibles de rencontrer des évolutions importantes en termes de structures sociodémographiques, de pratiques sociales et de modes de vie, d’activité économique et de cadre institutionnel d’action publique. Ce dernier point concerne tant les périmètres géographiques et la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et les services de l’État que les outils et les procédures d’action et d’intervention (schémas, plans, projets, contrats…) dans des domaines et des secteurs divers : aménagement et développement économique, action sociale, protection de l’environnement, habitat, foncier, transports et déplacements…

Dans ce « chantier territorial » permanent et multidimensionnel, les acteurs ont besoin d’informations assez larges et complètes, si ce n’est précises et fiables sur leur territoire et leur environnement. Au cours des années 2010, les décisions à prendre de la part d’élus communautaires concernant les regroupements entre agglomérations pour en former de plus grandes illustrent cette situation. Au niveau de la territorialisation des politiques publiques, ces modifications génèrent des enjeux en termes de visibilité et d’identité territoriales ainsi que de conditions d’organisation des services publics et sociaux locaux.

La démarche d’observation des territoires constitue alors une réponse à ces enjeux, se développant sous des formes multiples et de manière croissante depuis une trentaine d’années. Elle succède, sans complètement la suppléer, à une méthode de planification centralisée depuis la Seconde Guerre mondiale qui s’appuyait sur des outils de connaissance nationaux. Elle vise à produire des informations plus adaptées pour les acteurs dans l’organisation de projets divers sur leurs territoires.

Après un démarrage timide lié, d’une part, au manque de références et de schéma standard d’application des observatoires décentralisés et, d’autre part, aux difficultés de coopération étroite de responsables institutionnels aux intérêts pas toujours convergents, la création de dispositifs multiples d’information locale s’est accélérée depuis la fin des années 1990. Sous l’effet d’une intensification des évolutions des enjeux, des cadres et des modalités des politiques publiques (développement durable, modernisation de l’action publique, intercommunalité, contractualisation partenariale…), les observatoires territoriaux ou locaux s’affirment davantage dans une fonction d’aide à la décision locale et d’amorçage des coopérations entre acteurs, en appui aux dispositifs d’action existants (Roux, Feyt, 2011)1.

Cette dynamique institutionnelle doit en grande partie aux professionnels administratifs et techniques des services, structures et dispositifs d’intervention multiples, pour qui l’information locale a un caractère stratégique indispensable : il s’agit de donner du sens et de dimensionner leurs actions, mais aussi de pouvoir les rendre légitimes ou de les justifier sur les plans technique et politique. Monter un observatoire est parfois obligatoire dans une politique contractuelle ou sur la base d’une réglementation juridique ou administrative. Cependant, son initialisation est le plus souvent liée à des choix de personnes selon une finalité d’amélioration des actions de plus en plus partagées et/ou interdépendantes entre acteurs. Les connaissances produites doivent être adaptées et servir l’action partenariale ou convergente entre eux. À l’heure de la révolution technologique de l’information et de la communication, les conditions d’un dispositif d’observation relèvent moins de moyens techniques de stockage et de mise à disposition de données accessibles à tous que de la capacité des acteurs à s’organiser pour se représenter des caractéristiques et des problématiques du territoire. Un enjeu de médiation et de régulation interinstitutionnelle est donc au cœur de la structuration d’un observatoire.

Cet ouvrage-guide se compose de trois principales parties.

Tout d’abord, il offre une réflexion sur la nature et les raisons d’être des démarches d’observation, à partir d’une reconstitution de leur généalogie dans l’histoire de l’observation, et des sciences sociales plus globalement. L’objectif est de saisir les fils continus qui relient les premières initiatives d’analyse sur la société à ses développements les plus récents, sous des formes variées, plus ou moins institutionnalisées.

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Créer et animer un observatoire local

Ensuite, il aborde le sens de la notion d’observation, avec ses implications d’ordre scientifique et éthique dans le cadre de pratiques s’en référant en utilisant un terme désignant son instrumentation. La question du rapport à l’action des observatoires et des moyens conceptuels pour leur articulation avec elle est délicate. Il peut être biaisé par des jeux d’influence ou de contrôle malintentionnés. Il peut aussi, plus simplement, paraître inexistant ou faible en raison d’un refus, par idéalisme ou position idéologique, de reconnaissance par les analystes de la relation de la connaissance avec les usages sociaux.

En dernière partie, une méthodologie concrète est présentée pour mettre en œuvre les principes, voire les préceptes développés auparavant : les étapes, les acteurs et les modalités de création et de fonctionnement d’un observatoire, le choix du matériau pour l’analyse des objets visés, c’est-à-dire les types de données et leurs sources à privilégier et à exploiter, les caractéristiques de l’information et des connaissances à produire, l’intérêt et les raisons d’une attention portée aux relations partenariales dans le fonctionnement des observatoires, et enfin les compétences et les outils spécifiques à mobiliser par des professionnels pour remplir leurs fonctions spécifiques (aide à la décision et organisation partenariale).

Ainsi, alors que la pratique de l’observation territoriale, notamment au sein des collectivités locales, peine à se construire, une lisibilité et une légitimité aux plans institutionnels et politiques, malgré les enjeux territoriaux, socioéconomiques et institutionnels multiples qui les encouragent (Roux, Feyt, 2011), nous espérons, avec cet ouvrage, contribuer à la qualification des professionnels s’y intéressant, pour favoriser le plein développement des territoires.

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Introduction générale

Partie 1 Les observatoires territoriaux/locaux : historique et facteurs d’apparition

Créer et animer un observatoire local

Partie 1 - Les observatoires territoriaux/locaux : historique et facteurs d’apparition

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L’observation n’est pas une idée neuve et est plutôt récurrente dans les pays occidentaux : elle relève d’une démarche d’enquête qui remonte à près de deux cent cinquante ans en Europe, depuis la moitié du XVIIIe siècle, avec la volonté de connaître la population et les conditions de vie des individus et des familles.

Les premières observations et enquêtes, à caractère local le plus souvent, deviendront rapidement « sociales » au courant du XIXe siècle, avec les problèmes de pauvreté engendrés pendant le développement industriel. Cette démarche de « recherche sociale » sera progressivement supplantée pendant la première moitié du XXe siècle par l’approche macroéconomique soucieuse d’information nationale strictement économique : l’appareil statistique national français, autour de l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee)2, s’est mis en place avec les politiques d’inspiration keynésienne.

Le début des années 1970 a marqué un retour de l’observation locale, parallèlement à la production de l’information économique et sociale couvrant l’ensemble du territoire national : pour des décideurs et des acteurs croissants, il faut développer des savoirs concernant des espaces géographiques plus petits. Cette orientation va prendre la forme particulière, parmi d’autres démarches d’études ponctuelles, des observatoires territoriaux ou locaux.

Après une brève présentation du domaine et de l’époque d’affiliation originelle de la démarche d’observation locale – le social au XIXe siècle –, utile pour saisir la fonction de celle-ci, cette partie rappellera l’émergence et les profils types des observatoires locaux contemporains, ainsi que les facteurs présidant à leur apparition.

Chapitre I L’affiliation historique des observatoires : l’étude des conditions de vie au XIXe siècle

Nous le verrons tout au long de l’ouvrage, l’observation locale constitue une modalité d’articulation du savoir et de l’action. Les premières manifestations de cette démarche sont apparues lors du développement du « social », matière d’analyse et d’action privée et publique sur les conditions de vie des membres de la société. Le social constitue un champ multiforme de références, de problématiques, d’outils conceptuels, de corps de spécialistes légitimes et de tensions entre différentes logiques sociales, souvent divergentes, qui apparaissent sous des formes variables selon les conjonctures.

Les analyses sur lesquelles se fondent les actions privées et publiques dans ce domaine ont commencé par des études locales auprès de familles, dans des usines ou au sein de communautés ouvrières. Elles se sont progressivement étendues, par le biais de la statistique qui s’est institutionnalisée au niveau national, en se centrant sur la dimension économique (croissance de la richesse et répartition de celle-ci) au détriment d’une connaissance effective des conditions de vie des ménages.

Les « questions sociales » constituent cette notion qui fait référence à la condensation de divers problèmes sociaux qui agitent une société à un moment donné. Celles-ci poussent la société à se définir sur les plans normatif et réglementaire. Pendant une grande période historique de deux siècles, de la moitié du XVIIIe siècle à celle du XXe, avec une phase plus intense dans la deuxième moitié et à la fin du XIXe siècle, la recherche sur les questions sociales s’est développée dans un cadre étatique, démocratique et industriel, favorisant la mise en place de politiques sociales.

De ces premières formes et expériences de recherche, les pratiques d’observation, mais aussi les sciences sociales globalement tirent une affiliation directe de leurs outils et techniques.

2. Les sigles et acronymes usuels de certaines expressions et dénominations sont, après un premier usage de ces dernières, utilisés seuls dans le texte.

En fin d’ouvrage, une liste ordonnée permet aisément de retrouver les termes qu’ils recouvrent.

Partie 1 - Les observatoires territoriaux/locaux : historique et facteurs d’apparition

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A - L e développement des problèmes sociaux à comprendre et à gérer

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Le social a une base sociopolitique inhérente à la démocratie : les inégalités de conditions sociales d’existence ne sont pas compensées naturellement par l’égale souveraineté politique des citoyens. C’est pourquoi le social a commencé et développé ses premières réalisations au cours de la longue et chaotique instauration du régime républicain en France : dans un cadre démocratique, la question sociale place l’État dans une position complexe, entre l’égalité et la liberté politiques de tous à garantir et les inégalités de conditions matérielles et sociales d’existence liées aux rapports sociaux inégaux dans la sphère productive qu’il faut pouvoir atténuer et rendre acceptables par les parties en présence.

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B - L e développement historique de l’observation : de la recherche sociale aux statistiques nationales

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Le déploiement d’un vaste mouvement de réformisme social au XIXe siècle en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis est à l’origine de ce qui va s’appeler la recherche sociale : monographies, enquêtes locales, puis statistiques se réalisent auprès des populations ouvrières, dans les usines et dans les communes où elles se retrouvent.

Cette recherche sociale moderne comportait ses prémices à la moitié du XVIIIe siècle : en Grande-Bretagne, les « arithméticiens politiques », avec l’économiste William Petty, cherchaient à « mesurer le vice et le péché de la nation » ; en France, un mouvement de réformateurs développa des enquêtes sociales et des études de budgets familiaux auprès des populations minoritaires et pauvres, en lien avec le Comité de la mendicité.

Pendant la première moitié du XIXe siècle, les dégâts sociaux de l’industrialisation naissante ont entraîné les premières formes de « reporting social » en Allemagne et en Grande-Bretagne. En Espagne, une loi obligea le développement de l’observation et de l’information en cas d’activités de bienfaisance. En France, la connaissance fine et localisée des faits sociaux pour l’État devint un problème majeur. Des préfets réalisèrent des enquêtes, mais sans outils communs et langage de totalisation nationale ou locale, empêchant l’articulation et l’intégration cohérente des informations. De même, des penseurs et des réformateurs sociaux (Louis René Villermé, Saint-Simon, Charles Fourrier…) multiplièrent des travaux d’observation rigoureuse en lien avec des projets divers et pas toujours concordants de transformation sociétale.

À la moitié du XIXe siècle, l’invention de la moyenne arithmétique par l’astronome belge Adolphe Quetelet marqua un tournant important : elle sortit l’enquête sociale du pragmatisme et d’un qualitatif approximatif. Elle l’éleva audessus des circonstances, permit les généralisations, devint outil pour les lois dans l’ordre moral et politique. Ainsi, « l’être collectif », « l’homme moyen », le saisissement du collectif, ce qui est extérieur aux individus, comme les habitudes sociales, relevèrent d’effets de structures sociales, car plus stables et observables. Ces premières enquêtes quantitatives s’inscrivaient dans une vision de la société comme un « tout » objectivable, indépendant des situations individuelles, que la sociologie de Durkheim portera à un statut scientifique. L’objectivité du fait social, collectif, se mesure par des représentations globales quantifiées : chômage, délinquance, pauvreté, suicide…

Avec des mouvements comme celui des « Annales d’hygiène publique et de santé légale » (1829-1870) et la Société statistique de Paris (1860-1914), qui en émane par la suite, la confiance aux lois du marché pour régler les situations des plus pauvres s’est ébranlée. La nécessité d’intervention publique s’est imposée. Frédéric Le Play et ses suiveurs multiplièrent dès le milieu du XIXe siècle des enquêtes à finalité instrumentale affirmée auprès des ouvriers et de leurs familles : les observations devaient être utiles à l’action et à l’innovation sociale pour la résolution des problèmes sociaux, dans les usines, les communes et les habitations. À l’époque, il n’y a dans ces démarches aucune opposition entre théorie et pratique : les sciences fondamentales ne doivent pas être coupées de leurs applications pratiques. Jusqu’au XXe siècle, Le Play a d’ailleurs articulé de plusieurs manières la science et l’action sociale : - e xpertise sociale, qui ausculte sans intervention ; - t héorie instrumentale, qui diagnostique et prescrit, mais toujours sans agir ; - i ngénierie sociale, qui produit de la recherche sociale pour intervenir et innover dans le champ social.

Il apprendra que pour transformer une théorie générale de la crise sociale en théorie instrumentale, permettant de trouver des actions opératoires correspondantes, des conditions sociales et politiques sont nécessaires pour les mettre en œuvre. Quoi qu’il en soit, production de connaissances et résolution de questions pratiques sont donc deux objectifs solidaires et complémentaires de cette science sociale issue de la recherche sociale.

Partie 1 - Les observatoires territoriaux/locaux : historique et facteurs d’apparition

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Cette dernière a permis l’évolution des facteurs explicatifs et interprétatifs du monde social, en passant des explications géographiques et climatiques, à la fin de l’Ancien Régime et au début du XIXe siècle, à des déterminants plus sociaux comme les niveaux de revenu ou la profession, à la fin de ce siècle.

Par la suite, l’économie et la sociologie se sont autonomisées par rapport aux usages politiques immédiats, et le début du XXe siècle amorce une rupture avec les approches à visée strictement sociale. Le social est pensé comme une composante du champ des revenus dont les volumes et les répartitions sont censés réduire la pauvreté. Il s’agit d’appréhender la société industrielle dans son ensemble, à partir d’une théorisation économique de la société. Ce courant d’économie politique (Pareto, Pigou, Marshall, Keynes…), débouchant sur l’approche macroéconomique, utilise l’observation et la statistique, mais à un niveau national et à des fins plus strictement économiques (la croissance des revenus et leur répartition).

Cette approche, aux outils et concepts descriptifs dominants encore jusqu’à nos jours (comptabilité nationale, modèles économiques, sondages probabilistes par échantillonnage représentatif), visait et rendait possibles des objectifs d’intervention politique au niveau national, à la différence des monographies de Le Play (universalisation moindre de la généralisation par typologie des caractères par rapport à la généralisation statistique, dont le codage permet la mise en équivalence d’objets différents par un même traitement, permettant des activités cognitives et même politiques).

Par conséquent, l’appareil statistique central qui s’est développé – Insee et autres services d’études des grandes administrations – s’est préoccupé d’indicateurs économiques. En outre, en parallèle, une déontologie de l’indépendance des statisticiens et des chercheurs a évolué tout au long du XXe siècle : objectivité et neutralité par rapport aux pressions et souhaits partisans des décideurs ; position de surplomb, d’extériorité en prenant en compte l’ensemble de la société, toutes classes sociales confondues.

Mais à partir des années 1960, l’observation macro-économique et les analyses sociales subissent un changement paradigmatique : il apparaît de plus en plus clairement que le social ne se satisfait pas des seules mesures économiques. En outre, les indicateurs nationaux sont peu utiles aux analyses locales. Avec la croissance des questions sociales et l’abandon par la grande économie de certains territoires, des décideurs et des analystes de plus en plus nombreux ont retrouvé les nécessités d’une observation tant sociale que locale.

Partie 1 - Les observatoires territoriaux/locaux : historique et facteurs d’apparition

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