Libro | Territorios Campesinos. La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina by Isabel Betancourt

TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Jairo Estrada ร lvarez [Compilador]

TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Bogotรก, 2013

Catalogación en la publicación Universidad Nacional de Colombia Territorios campesinos : la experiencia de las zonas de reserva campesina / Jairo Estrada Álvarez (Compilador). -- Bogotá : Universidad Nacional de Colombia (Sede Bogotá). Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales : Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), 2013. 259 páginas : ilustraciones Incluye referencias bibliográficas al final de cada capítulo ISBN : 978-958-761-766-5 1. Desarrollo rural – Colombia 2. Ordenamiento territorial 3. Planificación rural 4. Reservas campesinas – Colombia 5. Zonas rurales – Colombia 6. Política pública – Colombia I. Estrada Álvarez, Jairo Hernando, 1957-, compilador CDD-21

307.141209861 / 2013

Territorios campesinos. La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina C

Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales

Jairo Estrada Álvarez, compilador

Varios autores

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder

Primera edición: Diciembre de 2013 ISBN: 978-958-761-766-5 Producto del Contrato Interadministrativo No. 0558 de 2012, Universidad Nacional de Colombia-Incoder. Agradecimiento especial a la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina, Anzorc, por el apoyo a la investigación.

Diseño y diagramación Diana Betancourt Prohibida la reproducción total o parcial por cualquier medio sin la autorización escrita del titular de los derechos patrimoniales.

Bogotá, D.C., Colombia Impreso en Colombia / Printed in Colombia

TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Equipo de investigación Universidad Nacional de Colombia Jairo Estrada Álvarez Juan Guillermo Ferro Medina Johana Herrera Arango Rubin Huffington Rodríguez Gregorio Mesa Cuadros Víctor Manuel Moncayo Freddy Ordóñez Gómez Diana Patricia Sánchez Gabriel Tobón Quintero Investigadores asistentes Francis Cárdenas Ferrucho Carlos Erin Quesada Tovar Yazmín Andrea Silva Porras Equipo Asesor Subgerencia de Tierras Rurales -Incoder Miguel Fernando Mejía Yenly Angélica Méndez Fredy Napoléon Páez Teresa Ramírez Castañeda Alejandra Vega Rodríguez William Chavarro Rojas

Universidad Nacional de Colombia Ignacio Mantilla Prada Rector Diego Fernando Hernández Losada Vicerrector de Sede Bogotá Genaro Sánchez Moncaleano Decano, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales Gregorio Mesa Cuadros Vicedecano Académico Alejo Vargas Velásquez Vicedecano de Investigación y Extensión Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - Incoder Miriam Villegas Villegas Gerente General Jhenifer María Sindei Mojica Flórez Subgerente de Tierras Rurales Miguel Fernando Mejía Alfonso Director de Ordenamiento productivo Equipo de Zonas de Reserva Campesina Gustavo Ramírez Salgado Coordinador ZRC - Supervisor convenio 0558/2012 Alexandra Sotelo Leydi Johana Vallejo Vallejo Omaira Cuesta Benavides

CONTENIDO

Presentación

[PRIMERA PARTE]

PRODUCCIÓN CAMPESINA DEL TERRITORIO

LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA

CAPÍTULO UNO El proceso de las Zonas de Reserva Campesina trayectoria histórica y configuraciones territoriales Algunos referentes teóricos y jurídicos Territorio y movimiento socioterritorial campesino Momentos del movimiento socioterritorial de las ZRC Elementos para una tipología de los procesos de las ZRC Geografía del movimiento socioterritorial de las ZRC Movimiento socioterritorial y organicidad Campesina: La Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina Consideraciones finales Bibliografía

25 28 34 36 40 45 51 60 67

CAPÍTULO DOS Experiencias de organización social del territorio en comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes

La experiencia del movimiento de los Trabajadores Rurales sin Tierra del Brasil (MST): reforma agraria y desafíos políticos Análisis y comentarios a la propuesta de reforma agraria del MST Principales características del MST Desafíos políticos y retos para la autonomía territorial campesina en Colombia a la luz de la experiencia del MST del Brasil Instrumentos de manejo y ordenamiento del territorio: perspectivas y experiencias desde los territorios colectivos El ordenamiento territorial propio: mecanismo para la autonomía Metodologías y conceptos de los planes de manejo y de la zonificación ambiental y cultural Conclusiones Bibliografía

72 73 73 74 82 91 93 102 108 112

CAPITULO TRES Límites y posibilidades actuales para la financiación de las Zonas de Reserva Campesina Marco de referencia Planes de desarrollo sostenible de las ZRC Economía campesina Perspectiva institucional para el fortalecimiento de las ZRC La gestión de la financiación en un contexto de asimilación La lógica del desarrollo ajeno a las ZRC Conclusiones del diagnóstico Síntesis del diagnóstico Recomendaciones Propuestas Rutas de gestión para la financiación de las ZRC Bibliografía

116 119 119 121 125 128 129 130 131 135 137 137 140

CAPÍTULO CUATRO Zonas de Reserva Campesina: análisis normativo y sugerencias de innovación

Contexto constitucional Importancia de los antecedentes jurisprudenciales. El criterio más reciente de la corte constitucional sobre la cuestión campesina La ley 160 de 1994, la colonización y las zonas de reserva campesina Las finalidades de la ley El desarrollo reglamentario dispuesto por el decreto 1777 de 1996 La reglamentación dispuesta por el acuerdo 024 de 1996 de la junta directiva del Incora Los efectos del decreto 3759 de 2009 Consideración sobre las Zonas de Reserva Campesina constituidas y en trámite Las limitaciones legales y reglamentarias Las limitaciones legales El desarrollo reglamentario del decreto 1777 de 1996 La reglamentación contenida en el acuerdo 024 de 1996 de la Junta Directiva del Incora Principales requerimientos derivados del análisis normativo La necesidad de una institucionalidad campesina asociada a las ZRC La no subordinación de la constitución de una ZRC a la formulación y adopción de un plan de desarrollo sostenible. Condiciones financieras y administrativas para la promoción, organización y funcionamiento de las ZRC 10

146 147 148 151 154 155 161 163 164 165 168 168 169 170 171 171 171 172

Regulación del contenido del acto administrativo de constitución de una ZRC La simplificación del trámite Alcance de una posible modificación del acuerdo 24 de 1996 del Incora Alcance de una posible modificación del decreto reglamentario 1777 de 1996 Una futura reforma legal Innovaciones constitucionales Bibliografía Anexo I Anexo II

172 173 174 178 179 179 180 182 187

[SEGUNDA PARTE]

ORDENAMIENTO TERRITORIAL, RECUPERACIÓN DE BALDÍOS Y DERECHOS DE LOS CAMPESINOS

CAPÍTULO 5 Enfoque, instrumentos y procedimientos agrarios de ordenamiento del territorio rural

193

Ordenamiento del territorio rural, soberanía, acceso a la propiedad y derechos Territorio y territorialidad rural La problemática rural: la distribución de la tierra Abandono de tierras Distribución de la tierra Vocación de uso de la tierra Uso de la tierra Conflictos de uso de la tierra Ordenamiento del territorio rural Principios De la tierra al territorio Instrumentos para el ordenamiento del territorio rural Los procedimientos agrarios Bibliografía

194 195 196 197 197 198 198 200 200 204 206 207 209 214

CAPÍTULO 6 La fundamentación para la entrega y recuperación de bienes baldíos de la nación Fundamento internacional El acceso a la propiedad de la tierra en el orden interno Revisión de la jurisprudencia constitucional De la progresividad en el acceso a la tierra Estrategias de mejoramiento para la entrega y recuperación de bienes baldíos

215 216 217 221 226 229 11

Conclusiones Bibliografía CAPÍTULO 7 Sujetos de reforma agraria y derechos de los campesinos El concepto de campesino desde la economía campesina Campesino como sujeto de derechos Visión integral de los derechos más allá de la multidimensionalidad Campesino y territorialización campesina La Constitución Política La jurisprudencia de la Corte Constitucional Bibliografía

236 237

239 240 242 244 247 250 250 253

LISTA DE CUADROS

CUADRO 1

Procesos organizativos del movimiento de las ZRC

CUADRO 2

Distribución regional del movimiento de las ZRC Procesos organizativos del movimiento de las ZRC Distribución geográfica Demanda de financiación de los proyectos priorizados en los PDS de las ZRC Distribución de la tierra en Colombia Vocación de uso de la tierra Uso de la tierra Ordenamiento productivo social y ambiental

CUADRO 3

CUADRO 4 CUADRO 5 CUADRO 6 CUADRO 7 CUADRO 8

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1

FIGURA 2 FIGURA 3 FIGURA 4

Componentes de la metodología de análisis del diseño preliminar de rutas de gestión de los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC Uso de la tierra Aspectos territoriales para la intervención. Subgerencia de Tierras Incoder Instrumentos para el ordenamiento del territorio rural

LISTA DE MAPAS

MAPA 1

Distribución regional del movimiento de las ZRC

MAPA 2

Procesos campesinos – Región Caribe

MAPA 3

Procesos campesinos – Región Nororiente

MAPA 4

Procesos campesinos – Región Centro

MAPA 5

Procesos campesinos – Región Suroccidente

MAPA 6

Procesos campesinos – Región Oriente y Sur

MAPA 7

Vocación de uso de la tierra

MAPA 8

Conflictos de uso de la tierra

PRESENTACIÓN En el presente libro se encuentran resumidos trabajos de investigación y análisis del proceso de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), realizados en el marco de la cooperación interinstitucional entre la Universidad Nacional de Colombia, Sede Bogotá, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), a solicitud de la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc)1. Se trata de un conjunto de trabajos con los que se busca contribuir a una comprensión más integral de la experiencia de las ZRC, y suministrar elementos de análisis para un diseño más informado de la política pública en esta materia. De esa forma, se aspira avanzar en el acompañamiento técnico, académico, científico y jurídico del proceso de reactivación y constitución de las Zonas de Reserva Campesina del país en lo referente al perfeccionamiento del diseño político, ambiental y sociocultural, así como al desarrollo del marco jurídico-institucional, con la participación de las organizaciones campesinas que lideran el proceso de las ZRC. El libro se encuentra dividido en dos partes. La primera, elaborada por el equipo de investigación de la Universidad Nacional, se centra en el proceso de las Zonas de Reserva Campesina, teniendo en cuenta a) su trayectoria histórica y una valoración preliminar de su estado actual; b) aspectos de las experiencias del Movimiento Sin Tierra de Brasil y de comunidades indígenas y afrodescendientes útiles para el proceso de las ZRC; c) análisis de las condiciones de financiamiento de los planes de desarrollo sostenible de las ZRC a partir de los diseños actuales; y d) valoración preliminar del marco jurídico actual de las ZRC y formulación de propuestas de reforma y rediseño. La segunda parte comprende un grupo de trabajos de autoría del equipo de la Subgerencia de Tierras Rurales del Incoder que resultan de utilidad para comprender la problemática de las ZRC desde la perspectiva del ordenamiento territorial y de los derechos de los campesinos. En desarrollo de lo anterior, la obra está conformada por siete capítulos. El primero tiene como propósito principal aproximar elementos de análisis acerca de la experiencia histórico-concreta de la constitución de Zonas de Reserva Campesina. En ese sentido, el texto se inspira en dos ideas principales: más allá de un proceso que posee unos fundamentos normativos, producto de la política estatal y gubernamental de desarrollo rural y agrario y del marco jurídico-institucional en el que ella se ha concretado, el proceso 1 Los trabajos completos de investigación y análisis del proceso de las Zonas de Reserva Campesina se encuentran en el Informe final del Contrato Interadministrativo No. 0558 del 1 de agosto de 2012, suscrito entre el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder y la Universidad Nacional de Colombia. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

de las ZRC debe ser considerado esencialmente como un proceso social de producción campesina del territorio que involucra aspectos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, superando enfoques que intentan reducirlo a la cuestión del acceso a la propiedad sobre la tierra de campesinos carentes de ella, en el sentido jurídico-formal. Por otra parte, se trata de un proceso que ha adquirido nuevos contenidos merced a su dinámica interna y, sobre todo, a la tendencia del modelo económico hacia la reprimarización de la economía, basada en la extracción minero-energética, la producción de agrocombustibles y el despliegue de megaproyectos infraestructurales y de generación hídrica de energía. Si en un inicio las ZRC fueron concebidas como parte de una política de acceso a la tierra por parte de campesinos que, producto de la Violencia histórica y de reiterados ciclos de violencia, habían emprendido procesos de colonización y propiciado formas localizadas y autónomas de organización del territorio y demandaban su reconocimiento por parte del Estado, a tal requerimiento se le han agregado entre tanto nuevos contenidos, fruto precisamente de las nuevas configuraciones del modelo económico. En las ZRC se condensan aspiraciones campesinas en su lucha por la tierra y el territorio. Ello explica a la vez, la razón por la cual experiencias históricas focalizadas se han venido multiplicando hasta alcanzar, según la Anzorc, los 53 procesos actuales, adquiriendo los rasgos de un movimiento socioterritorial, con repertorios programáticos y de movilización perfectamente identificables. Con miras a desarrollar lo anterior, en este primer acápite del libro se formula inicialmente un marco teórico que intenta interrelacionar los conceptos de espacioterritorio y movimiento socioterritorial. Tal marco teórico es considerado como un referente ineludible para abordar el proceso de las ZRC, así como sus configuraciones espaciales y territoriales. Seguidamente, se formula una periodización del proceso para ilustrar acerca de su dinámica y tendencia histórica y se propone una propuesta de tipología, que debe considerarse provisional. Con ello, solamente se intenta explorar una caracterización más compleja que supere los enfoques jurídico-formales de definición del proceso hasta ahora predominantes. En suma, esta parte del trabajo, representa una propuesta de sistematización del proceso y de valoración de la experiencia. Por otra parte, a partir de la información disponible, desigual y diferenciada, se registran los procesos existentes y se intenta una sistematización preliminar de ellos. Asimismo, se realiza un análisis preliminar del proceso de la Anzorc, el cual es caracterizado como movimiento socioterritorial. Debe señalarse que dificultades para el trabajo de campo impidieron una mejor consolidación de la información, aunque deben reconocerse los valiosos aportes de dirigentes entrevistados de los respectivos procesos y de la propia Anzorc. Con todos estos elementos se busca aproximar un balance preliminar de la experiencia de la producción campesina del territorio a través de las ZRC. 18

El segundo capítulo tiene como propósito examinar experiencias de organización social del territorio en comunidades indígenas, afrodescendientes o campesinas, que pueden ser de interés para un acompañamiento técnico, académico, investigativo y jurídico del proceso de reactivación y constitución de las ZRC, articulado con otras dinámicas sociales. El capítulo se dividió en dos secciones. En la primera, se abordó una experiencia internacional: el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST), un movimiento campesino brasileño de la mayor importancia política y organizativa para los movimientos campesinos de América Latina y del mundo, considerando sus logros y reivindicaciones en materia de reforma agraria. En la segunda, se analizan tres significativos procesos locales de ordenamiento territorial propio agenciados por comunidades colombianas afrodescendientes e indígenas del Pacífico colombiano. En la primera sección de este capítulo se hace énfasis en categorías como movimiento campesino, reforma agraria, economía campesina, modelo de desarrollo capitalista, ocupación, entre otras; en la segunda, se profundiza en categorías como comunidades étnicas, territorios colectivos, ordenamiento territorial, zonificación ambiental y cultural. Todo ello de gran significado para acercamientos más complejos al entendimiento de los procesos de las ZRC en la medida en que se trata de la presentación de experiencias que dan cuenta de luchas por la defensa y la configuración de territorios campesinos mestizos o étnicos, es decir, por la sostenibilidad de la sociedad y la economía campesina con diversas formaciones culturales. Estas experiencias de movimiento socio-territorial muestran, de igual manera, procesos muy valiosos de ejercicio de la autonomía en la recuperación, conservación, manejo y gestión de sus territorios, y de prácticas de autonomía frente al Estado, al modelo de desarrollo hegemónico y frente a otros actores sociales y políticos. En la segunda sección de este capítulo se recogen, además, experiencias de suma utilidad para los debates con los que hoy se deben enfrentar las organizaciones campesinas en cuestiones referidas, entre otros, a la administración un territorio comunitario, a los instrumentos de soporte técnico para hacer viables las decisiones políticas, o a las estrategias frente a las actuaciones del Estado en el manejo de los recursos naturales. Del lado del Estado las preguntas son similares. Por ejemplo, qué opción se le puede ofrecer, en términos de manejo, a la propuesta de los territorios interculturales, surgida en el marco de los encuentros nacionales de Zonas de Reserva Campesina. Sin duda, la dimensión de lo cultural representa un aspecto que se ha posicionado en los enfoques de los grupos étnicos como parte fundamental del derecho a la tierra y al etnodesarrollo. Desde la perspectiva campesina surgen preguntas acerca de la posibilidad de apelar a nociones de derecho propio, de autonomía territorial, e incluso de interculturalidad y los aspectos relacionados con sus alcances y las limitaciones. El capítulo no pretende dar respuesta a ello; busca

TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

sí llamar la atención sobre la necesidad de incorporar estos elementos de análisis. En realidad, se trata de preguntas no resueltas, cuya respuesta la dará la propia dinámica de los procesos y de las organizaciones campesinas. El tercer capítulo tiene como objetivo formular de manera preliminar rutas de gestión institucional identificando líneas presupuestales de vinculación de los Planes de Desarrollo Sostenible (PDS) de las ZRC con los presupuestos locales, departamentales y municipales. Esta parte del libro posee una naturaleza distinta a la de los anteriores capítulos. Ya no se trata de profundizar en la tendencia histórica y la sistematización del proceso de las ZRC o de explorar experiencias que puedan ser útiles para la consolidación de este proceso. Aquí el objeto de estudio se encuentra limitado a los casos que desde el punto de vista formal poseen un mayor grado de institucionalización (o se encuentran en camino de obtenerlo) y, por la misma razón, cuentan con planes de desarrollo elaborados con la activa participación de las comunidades campesinas de los respectivos procesos, atendiendo parámetros técnicos. A partir de los programas y proyectos definidos en los planes y cruzando dicha información con los presupuestos públicos del orden nacional, departamental y municipal, se trató de identificar fuentes probables de financiación de los planes de las ZRC y, con base en ello, de avanzar en la formulación preliminar de rutas tentativas de gestión de recursos. Los resultados de este esfuerzo no son alentadores para el proceso de las ZRC. Si se mantienen los diseños institucionales actuales se estará frente a un proceso desfinanciado o, en el que la búsqueda de recursos en las múltiples instituciones del Estado impondrá grandes desgastes y esfuerzos, sin las correspondientes certezas de financiación. En este aspecto debe señalarse que el no reconocimiento de las ZRC como una entidad territorial específica, que debería contar -por tanto- con recursos de destinación específica, dificulta en extremo que los planes de desarrollo puedan tener posibilidades reales y materiales de financiación. El ejercicio realizado muestra que, en materia de financiación, se requerirá de un compromiso claro y definido por parte del Estado, mediante una asignación específica y suficiente de recursos, a la que puedan agregársele otros provenientes de otras fuentes. El capítulo cuarto comprende una valoración del marco jurídico actualmente existente, así como algunas sugerencias de innovación en materia de ZRC. En atención a ese propósito se realizó un análisis de la normatividad vigente, de los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, y de los desarrollos específicos de aplicación por parte de la administración, con el fin de proponer algunos cambios en la regulación, obviamente dentro de las actuales previsiones legales y constitucionales que, como es obvio, supondrían transformaciones de mayor envergadura, lo cual trascienden los objetivos y límites del estudio adelantado. Igualmente tiene en cuenta, en la medida de su relevancia para los efectos buscados, 20

los desarrollos y conclusiones principales de los capítulos anteriores, aunque es preciso señalar –como ya se ha dicho- que cada uno de ellos posee una relativa autonomía de contenido y, por lo tanto, sus consideraciones y aportes no necesariamente se refieren a los cambios posibles en el marco de la normatividad vigente. La valoración del marco normativo condujo a la formulación de un proyecto de decreto “Por el cual se reglamenta la ley 160 de 1994 en lo relativo a la organización de las Zonas de Reserva Campesina”, y de un proyecto de acuerdo “Por el cual se establecen los criterios y los procedimientos para la organización de Zonas de Reserva Campesina”. Sin menoscabo de estas propuestas de diseño, formuladas dentro del marco jurídico-institucional existente, en este capítulo, a partir del análisis de tal marco, se señala la conveniencia de avanzar en una reforma legal que le otorgue a las ZRC un estatuto superior desde el punto de vista del orden territorial. Se trataría de organizarlas como entes autónomos con personería jurídica, lo cual permitiría que contaran con recursos propios, con funciones específicas y, en especial, con capacidad de participación en otros espacios institucionales. Esa reforma podría también señalar con carácter obligatorio formas de financiación para los planes y programas de las ZRC. En el diseño jurídico propuesto, se tendría que otorgar un papel específico a las organizaciones campesinas que hasta ese momento han actuado en la conformación y el funcionamiento de las zonas, y definir hacia futuro la intervención que en las nuevas ZRC continuarían desempeñando tales organizaciones. Aun cuando se trata de una dimensión superior que tendrá que ser considerada seguramente a más largo plazo, o como resultado de procesos de negociación como los que actualmente se adelantan en La Habana entre el Gobierno nacional y las FARC-EP, es indudable que sólo mediante una reforma de la Carta podría dársele mayor soporte y un calado más significativo a las iniciativas de cambio requeridas que han sido sugeridas y consideradas en este capítulo. Situados en ese nivel, la institucionalidad de las Zonas de Reserva Campesina podría enlazarse con las formas de organización territorial, a semejanza de lo que ya existe en cuanto a comunidades indígenas y afrodescendientes, para superar conceptualmente en forma definitiva la simple noción de delimitación geográfica. Igualmente, sería la oportunidad para concebir los rasgos de su autonomía, el papel asignado a las comunidades campesinas en su organización y funcionamiento, la eficacia de la garantía de los derechos económicos y sociales, su participación en otras instancias territoriales, su injerencia en la formulación de los planes territoriales y ambientales y, en fin, su financiamiento real. En el capítulo quinto se formulan algunas consideraciones acerca del ordenamiento territorial rural, tal y como éste ha sido conceptualizado en el pasado reciente en el equipo del Incoder, tomando como punto de partida un entendimiento de los procesos de TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

producción del territorio y de territorialidades rurales como procesos sociales; de igual forma, se consideran condiciones estructurales de la cuestión rural, las cuales remiten a los procesos seculares de altísima concentración de la propiedad sobre la tierra y a la necesidad de una distribución democrática. Con base en ello, se plantea la necesidad de un nuevo ordenamiento territorial rural y se formulan los instrumentos relevantes para tal ordenamiento. En el capítulo sexto, se abordan aspectos relacionados con la política del Estado frente a los baldíos; sin duda, uno de los asuntos de mayor interés en el actual debate público nacional. En este capítulo se fundamenta jurídica y políticamente la entrega y recuperación de bienes baldíos de la nación, considerando formulaciones del derecho internacional y del propio ordenamiento interno en lo concerniente al acceso a la tierra por parte de los pobladores rurales y en especial de los campesinos. A partir de ello, se exponen estrategias de mejoramiento para la recuperación y entrega de bienes baldíos. Teniendo en cuenta los desarrollos normativos y, sobre todo, la jurisprudencia constitucional se plantea que existe una obligación por parte del Estado de garantizar el acceso a la tierra de los trabajadores rurales, la cual se materializa, entre otros mecanismos, con la adjudicación de predios baldíos a campesinos de escasos recursos observando los requisitos de ocupación y explotación exigidos por la ley. Asimismo, que las diferentes limitaciones que la ley agraria impone a los predios adjudicados como baldíos y, específicamente, la prohibición de su acumulación por encima de la UAF, se encuentra justificada constitucionalmente y no constituye una limitación arbitraria a la propiedad, por el contrario, se trata del desarrollo de la función social de la propiedad en este tipo de escenarios. En el capítulo séptimo se proponen algunas consideraciones sobre los sujetos de la reforma agraria y los derechos de los campesinos. De manera particular, se avanza en la conceptualización del campesino y, sobre todo, en la definición de éste como un sujeto de derechos. Los derechos de los campesinos son definidos desde una visión integral, más allá de su multidimensionalidad. Esa visión posibilita una aproximación al concepto de comunidad campesina, la cual se constituye es de importancia una mejor comprensión de las aspiraciones campesinas por una propia territorialización. El libro visto en su conjunto busca aportar a las discusiones acerca de la cuestión rural y agraria en nuestro país, en un contexto en el que se ha abierto la posibilidad de una solución política al conflicto social y armado. Sin lugar a duda, en los aspectos relacionados con la democratización de la propiedad rural y el consecuente acceso de los campesinos a ella, incluyendo las aspiraciones de los procesos de las Zonas de Reserva Campesina, se encuentran en parte las condiciones necesarias para transitar hacia la paz de Colombia. Jairo Estrada Álvarez [Compilador]

PRIMERA PARTE Producción campesina del territorio Las Zonas de Reserva Campesina

EQUIPO DE INVESTIGACIÓN UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Jairo Estrada Álvarez / Juan Guillermo Ferro Medina / Johana Herrera Arango / Rubin Huffington Rodríguez / Gregorio Mesa Cuadros /Víctor Manuel Moncayo/ Freddy Ordoñez Gómez / Diana Patricia Sánchez /Gabriel Tobón Quintero

Investigadores asistentes Francis Cárdenas Ferrucho / Carlos Erin Quesada Tovar /Yazmín Silva Porras

CAPÍTULO UNO El proceso de las Zonas de Reserva Campesina trayectoria histórica y configuraciones territoriales JAIRO ESTRADA ÁLVAREZ / FREDDY ORDÓÑEZ GÓMEZ /DIANA PATRICIA SÁNCHEZ INVESTIGADORA ASISTENTE: FRANCIS CÁRDENAS FERRUCHO

Los análisis acerca de la producción del espacio, así como sobre la constitución del territorio y la configuración de territorialidades han merecido la atención de los investigadores sociales y de diseñadores de las políticas públicas durante las últimas décadas. Las elaboraciones teóricas de diversas vertientes de la geografía crítica han contribuido a una comprensión del espacio como construcción social. Diversas disciplinas de las ciencias sociales han incorporado en sus análisis la perspectiva geográfica para aproximar entendimientos más complejos de los procesos y de las dinámicas sociales. Todo ello ha dotado los estudios sobre las transformaciones capitalistas y su tendencia histórica con referentes teóricos y metodológicos más robustos. Las perspectivas de análisis que han privilegiado la dimensión meramente estructural de tales transformaciones han mostrado sus límites. Asimismo, aquellas centradas en enfoques culturalistas de los sujetos sociales. La consideración de las interrelaciones entre sujeto y estructura ha demostrado ser de suma utilidad para el estudio de los procesos sociales. Ello también es válido para las investigaciones que se ocupan de los procesos de producción del espacio, del territorio y de las territorialidades. En éstas, las configuraciones específicas de las interrelaciones entre sujeto, espacio y estructura adquieren el mayor significado. El interés por analizar las tendencias de la producción del territorio por parte de pueblos indígenas y, en menor medida, de comunidades afrodescendientes, cobró fuerza especialmente después de la Constitución de 1991, dado el mayor reconocimiento jurídico y político que tuvieron estos pueblos y comunidades, y los avances en la definición de un marco jurídico-institucional de reconocimiento formal de sus territorios y territorialidades, sin que ello implique que el orden del derecho vigente garantice a plenitud o posibilite el disfrute efectivo de sus derechos. Desde luego que las reivindicaciones y aspiraciones de indígenas y afrodescendientes por la tierra y el territorio son anteriores y hacen parte de su historia, asociada a procesos seculares de violencia y despojo, y a importantes luchas y movilizaciones y procesos organizativos. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

La atención en los territorios y la territorialidad campesina ha cobrado fuerza durante la última década, aunque también en este caso se está en presencia de largas décadas de luchas campesinas por la tierra y el territorio. Trabajos como los de María Teresa Arcila, Lucella Gómez y Orlando Fals Borda han abordado el análisis de experiencias de producción campesina del territorio en los casos de las rochelas de la época colonial en la Costa Atlántica (Arcila y Gómez, 2009) y los baluartes de las primeras décadas del siglo XX también en el Caribe (Fals, 2002), entre otros. El interés más reciente resulta de las dinámicas y de complejidades de la producción del espacio y de los territorios rurales en las que se entrecruzan y entrelazan múltiples factores, dentro de los cuales se pueden mencionar: (i). La tendencia histórica del proceso de acumulación, asociada a la producción de una nueva espacialidad capitalista, que ha traído consigo procesos de conquista y colonización de nuevos territorios hasta ahora excluidos de las dinámicas de acumulación, con el propósito de incorporarlos en tales dinámicas (Estrada, 2010). Todo ello, inmerso en procesos de acumulación del capitalismo global, que conlleva adicionalmente una redefinición de las relaciones de multiescalaridad geográfica. (ii). La imposición de formas de acumulación basadas en el despliegue de economías extractivas, de explotación de recursos naturales, especialmente de hidrocarburos y minerales, así como de fuentes de agua y biodiversidad. (iii). La reorganización estructural y espacial de la propiedad sobre la tierra, que estimula el acaparamiento y la mayor concentración; y de la producción agrícola, que genera presiones hacia la “especialización territorial”, promoviendo el desarrollo de los llamados agronegocios y la producción de agrocombustibles. (iv). Lo anterior, encuadrado en procesos financiarización en los que la tierra y el territorio devienen en objetos de especulación financiera en los mercados de valores y de mayor y creciente exposición el mercado mundial a través de tratados de libre comercio. (v). El despojo y el desplazamiento impuestos al campesinado; lo cual se ha traducido en procesos de mayor concentración de la propiedad sobre la tierra y en alistamientos sistemáticos del territorio para producir reordenamientos espaciales del proceso de producción y cambios en los usos del suelo en función de las exigencias del proceso de acumulación y del modelo económico. Todo ello, a través del ejercicio estructural de la violencia y el impulso a un nuevo orden del derecho funcional a esos requerimientos. (vi). El surgimiento y desarrollo de nuevas formas de organización, resistencia y lucha campesina, que han venido dotando con nuevos contenidos sus aspiraciones por la tierra 26

y el territorio, la soberanía y la seguridad alimentarias. En algunos casos, asumiendo la forma de movimientos socioterritoriales. (vii). A ello se agregan, múltiples experiencias internacionales y de América Latina, en particular, de producción campesina del territorio, que han presionado y provocado nuevos desarrollos de instrumentos del derecho nacional y del derecho internacional, conducentes al reconocimiento de los derechos de los campesinos y, en especial, del derecho a la tierra y al territorio. (viii). El inicio de los diálogos de La Habana entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las FARC-EP para buscarle una salida política al conflicto social y armado, y en cuya agenda la cuestión de la tierra y el territorio ocupa un lugar central. En ese contexto, el estudio de experiencias recientes de producción campesina del territorio adquiere toda relevancia. Tal es el caso del proceso de las Zonas de Reserva Campesina. Se trata de una experiencia histórico-concreta de producción social del territorio en la que comunidades campesinas organizadas o en proceso de organización, a partir de experiencias y trayectorias propias, conjugan en la actualidad reivindicaciones por el acceso a la tierra, con la defensa del territorio, la producción y el abastecimiento alimentarios, relacionamientos no destructivos con la naturaleza, formas democráticas de autorregulación social y económica, y aspiraciones de construcción de paz con justicia social. En el presente trabajo se aproxima una caracterización preliminar de ese proceso, considerando de manera específica su dimensión territorial, entendida ésta en términos de la tendencia de la producción social del territorio realizada por las propias comunidades y expresiones organizativas campesinas. Por esa razón, las configuraciones del proceso económico y de la política rural y agraria del Estado, así como del marco jurídico institucional existente apenas representan referentes para el análisis, útiles solamente para explicar la dinámica territorial y la aspiración de construcción de una territorialidad campesinas. En atención a su propósito principal el trabajo se ha dividido en seis acápites. En el primero se formulan algunos referentes teóricos y jurídicos. Por una parte, con base en elaboraciones de las corrientes de la geografía crítica que han concebido el territorio como producción y relación social y de poder, y su apropiación histórico-concreta y cultural, en cuanto forma específica de modo de vida y de producción como territorialidad. Asimismo, al proceso social de construcción de una determinada dinámica territorial, devenido en movimiento, como socioterritorial. Por la otra, considerando desarrollos del derecho internacional en relación con los derechos de los campesinos y, de manera particular, con su derecho a la tierra y el territorio. El segundo apartado, propone algunas consideraciones TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

sobre la noción de territorio y de movimiento socioterritorial campesino, a partir de la experiencia del proceso de las Zonas de Reserva Campesina. Aspectos de la trayectoria histórica de dicho proceso son abordados en la tercera parte, en la que se formulan momentos de su construcción, en perspectiva de la formación y la expansión del movimiento socioterritorial campesino. En la cuarta parte del texto, se formulan elementos para un tipologización del proceso, teniendo en cuenta la relativa heterogeneidad de los procesos organizativos campesinos. La clasificación que se propone se fundamenta en los contenidos y definiciones programáticas de estos procesos que, de aspiraciones por acceso a la tierra y democratización de la propiedad, devienen en pretensiones por la apropiación y defensa del territorio. Desde luego, sin renunciar a las primeras. El quinto acápite se ocupa de la geografía del movimiento socioterritorial de las ZRC, concebida a partir de los procesos organizativos, los cuales, además de adquirir una dimensión territorial regionalizada, vistos en su totalidad, poseen los rasgos de un movimiento de alcance nacional. En el logro de la dimensión nacional del movimiento, la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc) ha ocupado un lugar fundamental. Su papel y funciones, así como el proceso de construcción programática del movimiento por parte de la Anzorc, son expuestos y analizados en el sexto acápite del trabajo. Finalmente se formulan unas consideraciones finales referidas a las posibilidades y perspectivas del proceso. Algunos referentes teóricos y jurídicos

En este estudio el espacio se entiende como un producto social dinámico (Segrelles, 1999), imprescindible para el mantenimiento y reproducción de la vida humana (Sánchez, 1991), construido y modelado dialécticamente en procesos sociales, históricos y naturales (Lefebvre, 1974), cuyo fundamento, en condiciones capitalistas, son relaciones sociales esencialmente conflictivas y contradictorias. En ese sentido, la producción del espacio deviene en campo de fuerzas en disputa (Santos, 1990), o en escenario de lucha política y de confrontación social. Una organización espacial determinada es por tanto el producto de luchas entre fuerzas sociales opuestas, interesadas en mantener o en cambiar el orden social existente; es expresión de la conflictividad y el antagonismo propios de orden social en su conjunto. El espacio se encuentra indefectiblemente ligado al tiempo y es producto y productor de relaciones sociales. La construcción de un orden social alternativo se encuentra ligada a la construcción de formas espaciales socialmente más justas o utopías espaciales concretas (Harvey, 2003). La conceptualización aquí propuesta, útil para comprender en un sentido general y abstracto las tendencias de producción social del espacio a través del proceso de las ZRC, resultaría insuficiente si se pretendiera avanzar hacia una caracterización histórico-concreta y 28

a un entendimiento de las configuraciones específicas de este proceso. Para evitar ello, es necesario introducir el concepto de territorio en la medida en que éste permite explicar de qué manera se produce un espacio geográfico determinado y cómo éste se relaciona con los procesos sociales de los que es producto y a la vez productor. El concepto posibilita la compresión no sólo de la relación social productora del espacio, sino de las mediaciones que la construyen y reproducen. Conviene señalar que la noción de territorio no se agota en los elementos materiales (la tierra, los ríos, las montañas, las casas, etc.) o en la organización estatal (institucional) presente en él. El territorio es contentivo de la totalidad de las relaciones sociales que en él se constituyen. El estudio del territorio demanda, en ese aspecto, el análisis de las relaciones sociales que configuran su apropiación , es decir, su proceso de producción, en el entendido que todo proceso de producción es a la vez un proceso de apropiación1. La configuración territorial es un proceso en el que “el uso del espacio implica una generación de mecanismos de poder con un sentido de forjar formas de dominación, cualesquiera que sean” (Schneider, 2009, traducción propia). El análisis de las configuraciones territoriales de las ZRC, por tanto, pasa por el estudio de las relaciones sociales que dieron origen a esa determinada forma de producción del territorio. Según Raffestin, la producción del territorio se encuentra ligada de manera indefectible a las relaciones de poder. El poder constituye el marco de todas las relaciones sociales incluyendo las territoriales: “es imposible mantener una relación que no sea marcada por él” (2011: 142). La territorialidad representa entonces un conjunto de relaciones sociales mediadas y definidas por el poder, en el marco de las cuales el territorio es apropiado a través de tres estrategias que se activan en función de determinados objetivos políticos, económicos, sociales o culturales, de conservación o de transformación de las relaciones sociales o de las relaciones con la naturaleza. Dichas estrategias corresponden a la división de superficies, a la implantación de nodos y a la construcción de redes. En la misma línea de argumentación de Raffestin, es decir, que toda relación territorial es una relaciona de poder, Argenta formula dos elementos característicos de la territorialidad: “(a) es una forma de control del espacio –control del espacio en sí, de los recursos sobre el disponibles, y de aquello que sobre él es o no es posible–; e (b) control de las relaciones sociales 1 La apropiación territorial por parte de las sociedades va más allá de la forma estatal o no que éstas asuman; incluso muchas veces se da sobre o contra la territorialidad estatal. Ver Argenta (2012: 25-28). Este autor afirma: “El Estado no es el único agente que domina el espacio” (Argenta, 2012: 30, traducción propia). Por su parte Agnew (2008), propone considerar el territorio desde la multiescalaridad, más allá de las formas estatales-nacionales y superando la llamada “trampa territorial”, consistente en una errada lectura del mundo constituido exclusivamente por Estados que ejercen su poder sobre bloques de espacio y constituyen el único referente geográfico-político de poder (Agnew, 2005: 60). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

a partir del control del espacio–definición de los limites de posibilidades de conductas y/o comportamientos dentro de un área específica” (Argenta, 2012: 29, traducción propia). De lo anterior se infiere que el territorio es apropiado en forma concreta y abstracta a la vez2, y en diferentes escalas geográficas. Agnew enfatiza precisamente en la necesidad de tener en cuenta la multiescalaridad. Según este autor, la territorialidad es concebida como una estrategia para el uso y control del territorio con fines políticos, sociales y económicos, empleada por organizaciones y grupos sociales. A partir de la crítica a las perspectivas ahistóricas sobre el Estado hace un llamado a considerar el territorio de manera multiescalar, y reivindica la posibilidad de producción de territorios y del ejercicio de la territorialidad en escalas geográficas diferentes a la nacional estatal. Agnew & Oslender (2010) incorporan la tesis de la superposición de territorialidades. La soberanía no estaría relacionada exclusivamente con el Estado-nación, sino asociada con diferentes fuentes de autoridad territorial (incluida la estatal), que incluso podrían llegar a generar disputas3, o situaciones de territorialización, de desterritorialización y de reterritorialización. La superposición de territorialidades daría cuenta del carácter dinámico del Estado-nación y de la importancia de comunidades y procesos sociales en la constitución territorial de América Latina. Se trata de una evidencia de la naturaleza conflictiva y contradictoria de la producción del territorio y de la configuración de territorialidades histórico-concretas en permanente disputa. En el caso de los territorios producidos por las clases subalternas hay dos aspectos que deben considerarse adicionalmente. En primer lugar, el papel que éstos juegan para recrear la propia existencia (y experiencia) de las comunidades o colectivos y la trascendencia de ello para definir su condición de sujetos (políticos). En segundo lugar, en la producción (y la definición) del territorio, en los procesos de territorialización, desterritorialización y reterritorialización, el cuestionamiento de las formas de dominación y exclusión ocupa un lugar central y se encuentra íntimamente ligado con la cuesWWtión de la dignidad4. La disputa territorial, la acción territorial son al mismo tiempo disputas y acciones de dignidad .

2 En este sentido ver: Montañez (1997). 3 Las disputas territoriales se dan, según Fernandes (2008), en todas las dimensiones: política, económica, ideológica; y no solo en el orden económico. El eje central de la disputa estaría dado por los modelos de desarrollo planteados frente al territorio; es decir, los modelos de desarrollo socioterritorial encontrarían en disputa. 4 Tal es el caso de la experiencia de las respuestas de los pueblos indígenas frente a la construcción territorial impuesta por los españoles (Argenta, 2012).

Oslender (2008) afirma que las teorías de los movimientos sociales no tienen una perspectiva geográfica; propone la espacialización de las resistencias para llenar este vacío. No se trata sólo de considerar el espacio como un factor de identidad, sino que debe evidenciarse que existen movimientos sociales para los cuales el espacio geográfico se encuentra en el centro de sus reivindicaciones. De modo que su lucha no sólo está relacionada con la identidad con un territorio; también con una lucha material por su apropiación para la realización de su proyecto político, económico y social. En el mismo sentido, Fernandes señala que la disputa territorial con su consecuente lucha por el territorio por parte de los sujetos, grupos sociales y clases sociales constituye en muchos casos una lucha por la existencia colectiva, dado que determinados grupos no pueden existir sin sus territorios5. Tales son los casos de los pueblos indígenas y de las comunidades afrodescendientes, pero también de las comunidades campesinas, cuya existencia depende de su territorio. La lucha por el territorio es la lucha por la propia existencia colectiva como comunidad. La conflictividad propia de lo territorial se da en los procesos de definición de territorios en los que se ven inmersas comunidades o movimientos campesinos. Para el caso del campesinado, Fernandes afirma que “la lucha por la tierra es la lucha por un determinado tipo de territorio: el territorio campesino” (Fernandes, 2009). Este es construido en contradicción y antagonismo con el del capital global neoliberal. Los territorios campesinos y ciertos territorios capitalistas son fuertemente diferenciados, son totalidades diferentes, que promueven modos de vida y de producción, modelos de desarrollo opuestos. De acuerdo con Fernandes, el modelo de desarrollo promovido por el capital en sus territorios, se caracteriza por el desarrollo de agronegocios a partir del monocultivo a gran escala, con base en trabajo asalariado, con la utilización de mecanización, agrotóxicos y semillas transgénicas; mientras que el modelo de desarrollo propuesto por los territorios campesinos se basa en la diversificación de cultivos, en el predominio del trabajo familiar, con bajos niveles de mecanización y sin la utilización de agrotóxicos. Este planteamiento, que analiza la experiencia de Brasil, tiene validez en términos generales para el caso de la construcción de territorios capitalistas, por un lado, y de territorios campesinos, por el otro. La experiencia de los procesos de ZRC posee, no obstante, algunas particularidades que serán expuestas más adelante. En análisis realizados sobre Zonas de Reserva Campesina se presenta claramente una divergencia entre la territorialidad propuesta por las organizaciones impulsoras de zonas y la de los agronegocios. 5 Argenta afirma: “Los sujetos sociales se expresan como sujetos territoriales, haciendo del territorio su condición de posibilidad histórica” (2012: 8, traducción propia).

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Por otra parte, según Schneider (2009), el uso de conceptos como agronegocio se enfoca a la eliminación de los aspectos campesinos y a no hacer visible las relaciones de producción constituyentes del mundo rural; apunta a construcciones territoriales no-campesinas. Lo mismo ocurriría con la tendencia a caracterizar la “ruralidad globalizada”, el llamado global countryside, como un espacio hipotético que corresponde a condiciones de interconectividad e interdependencia de las localidades rurales. Esta lectura se soporta en los commodities, las grandes corporaciones transnacionales, los flujos de migrantes en condiciones de vulnerabilidad, el turismo rural, etc., en una construcción corporativa igualmente opuesta al campesinado. Ahora bien, es claro que para todos los movimientos sociales el espacio es esencial ya que no existen movimientos sociales sin espacio y todos estos producen algún tipo de espacio. Empero existe un tipo particular de movimiento social caracterizado por tener como objetivo al territorio, y como condición indispensable de su existencia; este tipo de movimiento social será denominado movimiento socioterritorial. Los movimientos socioterritoriales “para alcanzar sus objetivos construyen espacios políticos, se espacializan y promueven otro tipo de territorio, de modo que la mayor parte de los movimientos socioterritoriales se forman a partir de los procesos de territorialización y desterritorialización” (Fernandes, s.f.: 8). El abordaje conceptual del territorio, su entendimiento desde la perspectiva de los sujetos y colectivos sociales (pensado más allá de la forma estatal), la indagación por los movimientos sociales leídos en clave territorial, así como por los conflictos, por las resistencias y alternativas territoriales y por la contradicción, dominación y exclusión, por una parte, y por la dignidad, por la otra, demandan, en el marco de la configuración territorial, un acercamiento a la cuestión de los derechos humanos y, específicamente, de los derechos de los campesinos. En el periodo reciente, se han presentado avances en el derecho internacional de los derechos humanos tendientes al reconocimiento de los derechos de los campesinos y los trabajadores rurales. El Consejo de Derechos Humanos y su Comité Asesor, así como el Relator Especial sobre el Derecho a la Alimentación han considerado necesario el reconocimiento de derechos al campesinado especialmente el derecho a la tierra y al territorio6. Se ha hecho énfasis en el requerimiento de un nuevo instrumento internacional que reconozca los derechos ya establecidos en otros marcos normativos y defina además nuevos derechos

6 Golay (2009), Naciones Unidas (2012a), (2012b) y (2012c).

de los campesinos. La Declaración de derechos de los campesinos y otros trabajadores agrarios representa un avance significativo en esa dirección7. La Declaración contempla en su artículo 4, no sólo el derecho a la tierra y al territorio, al acceso y tenencia individual de la tierra, sino también la propiedad colectiva sobre ésta, así como la disposición y existencia de espacios comunitarios y de territorios campesinos, en los cuales se ejerzan actividades propias de este grupo humano. Adicionalmente, en caso de desalojo o desplazamiento de sus tierras y territorios, los campesinos gozarán, se estipula, del derecho a dar su consentimiento libre, previo e informado. El beneficio de una reforma agraria, se torna en derecho para los campesinos. Estos diseños de instrumentos internacionales de protección constituyen un referente para la estipulación y promoción de los derechos de los campesinos. En el nivel nacional, la Corte Constitucional ha incorporado en reciente jurisprudencia contenidos de la disposición; asimismo ha dado avances importantes hacia la protección de los derechos de los campesinos a la tierra y al territorio, especialmente de aquellos que han sufrido desplazamientos forzados8. Como se aprecia, la noción de territorio ha sido desarrollada como una construcción colectiva, relacionada fundamentalmente con las dinámicas sociales, los conflictos y las contradicciones propias de la organización social capitalista. En el territorio se expresan y representan los proyectos políticos, económicos, sociales y culturales de las clases sociales y de grupos poblacionales. La territorialidad implica apropiación material y simbólica, que puede o no coincidir con formas estatales. Una de esas expresiones se encuentra en la apropiación territorial hecha por los campesinos y sus procesos organizativos o comunitarios. Tal expresión ha tenido una consideración especial en el marco del derecho internacional de los derechos humanos. Todo lo anterior, constituye referentes de análisis de la experiencia de las comunidades campesinas en el proceso de las Zonas de Reserva Campesina. En lo que sigue, se intentará un análisis de las particularidades de este proceso, centrándose en la tendencia y la dinámica de un movimiento campesino que ha hecho suya la reivindicación de la tierra y del territorio, que aspira al reconocimiento de los territorios y de la territorialidad campesina, y que asume rasgos de un movimiento socioterritorial.

7 Ver: Naciones Unidas (2012b) Anexo. 8 Ver: Corte Constitucional (2012). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Territorio y movimiento socioterritorial campesino

De acuerdo con el panorama actual de las ZRC, se puede afirmar que se trata de una propuesta dinámica y heterogénea pero con rasgos comunes e identidades que reflejan los procesos organizativos y las aspiraciones territoriales del campesinado colombiano. Si bien hasta la fecha sólo seis ZRC cuentan con resolución de constitución, el proceso no se limita a estas zonas. Entre tanto, los múltiples procesos de reivindicación campesina del territorio, considerando sus propuestas programáticas, sus niveles de organización y articulación, y sus repertorios de movilización y lucha, han asumido los rasgos de un movimiento social que ha desbordado los tiempos y los procedimientos legales para su formalización jurídica, al punto que varias Zonas del departamento de Cauca se han declarado ZRC de hecho9 , como un reconocimiento a las potencialidades de esta figura, pero sobre todo a la legitimidad de su propio proceso organizativo, más allá de los diseños institucionales establecidos en la normativa10 . El movimiento de las ZRC asiste a una dinámica de expansión territorial. Las ZRC constituidas abarcan 831 mil hectáreas y las que pudieran constituirse legalmente en 2013 alcanzan 1.253.000 ha, junto con ello, la pretensión territorial del movimiento en su conjunto se aproxima a 10 millones de hectáreas (Anzorc, 2013, 15 de marzo). Algunos de los procesos organizativos recientes que hacen parte del movimiento socioterritorial de ZRC se han constituido tras sobrellevar procesos de desterritorialización y reterritorialización, e incluso para garantizar la permanencia de los campesinos en el territorio. Esto da cuenta de la importancia que éste reviste para las comunidades ligadas al proceso de ZRC. Estas comunidades construyen un tipo de territorio particular que puede denominarse territorio campesino, en expresa contradicción con el tipo de territorio propuesto por el agronegocio y el global countryside. Los lineamientos generales de la apuesta territorial construida desde este movimiento se encuentran recogidos en la propuesta programática de la Anzorc, cuyos principales puntos son: (i) El reconocimiento social, político y económico del campesinado, (ii) Modelo de desarrollo rural que pone en el centro el respeto por la vida humana y la naturaleza, 9 Estas zonas se denominan de hecho porque las comunidades campesinas y sus organizaciones, a raíz de los acuerdos incumplidos por parte del gobierno nacional, decidieron ejercer el legítimo derecho a organizarse, autodeterminarse y defender su territorio a través de acuerdos internos sin necesidad de una aprobación oficial (Anzorc, 2012). 10 No obstante es imperativo señalar que las ZRC de hecho han solicitado al Incoder su reconocimiento y constitución.

(iii). Explotación de la riqueza minera gradual, delimitada, diferenciada y revertida al desarrollo local y nacional, (iv). Ordenamiento territorial, social y ambiental que garantice el equilibrio entre aprovechamiento y conservación de los recursos y los ecosistemas (v). Reforma agraria estructural, que tenga por base las ZRC como instrumento privilegiado y articulado a otros. Como condición para el desarrollo de esta propuesta territorial, las comunidades organizadas en el proceso de ZRC ejercen poder sobre sus territorios. Ello puede evidenciarse en la construcción de ordenamientos territoriales, en la formulación de normatividades propias, así como en las propuestas económicas y políticas acordes a los proyectos territoriales; también en el diseño de PDS. El poder ejercido sobre el territorio se fundamenta, además, en la identidad, el afecto, el sentido de pertenencia y el arraigo que estas comunidades tienen con respecto al territorio. Se es de la zona de reserva campesina en tanto se participa y se construye en ese espacio histórico social delimitado por el colectivo humano impulsor de la territorialidad campesina. Se trata de un movimiento socioterritorial territorializado, que ha alcanzado un nivel de organización que le permite actuar en varios lugares al mismo tiempo, recurriendo a mecanismos y repertorios que hacen posible la espacialización de su lucha. La figura de ZRC ha constituido una herramienta clave en este sentido. Se trata de un movimiento cuya lucha se encuentra inscrita en un proyecto político amplio, enmarcado en la propuesta de construcción de una nueva sociedad11. La constitución de la Anzorc jugó un papel fundamental para que el proceso asumiera la condición de un movimiento social territorializado; le imprimió una dimensión nacional a la lucha y amplió los límites de la propuesta política12 . Si se consideran algunos contenidos específicos de los procesos de las ZRC, se puede afirmar que se está en presencia de procesos que: (i) han configurado identidades colectivas y solidarias; (ii) centran sus objetivos, finalidades, reivindicaciones y accionar en el territorio (su configuración, defensa y desarrollo), el cual es único y definido; (iii) presentan divergencias y contradicen otras propuestas de construcción territorial; (iv) en la categoría territorio convergen la acción generada por la estructura económica, las demandas identitarias y particulares, y el andamiaje organizativo-institucional de los procesos. Algunos de estos rasgos serán expuestos, a la luz de algunas experiencias, en el apartado correspondiente a la caracterización del movimiento social. Las ZRC representan la aspiración campesina por territorio más reciente en Colombia. 11 Véase Anzorc (2012, 18 de diciembre). 12 Véase Anzorc (2012, 18 de diciembre). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Debe señalarse que en el país se han presentado diferentes experiencias de construcción de territorialidades campesinas, entre las cuales se encuentran las rochelas en la Costa Atlántica durante la época colonial13, los baluartes constituidos durante las primeras décadas del siglo XX también en el Caribe14, y las autodefensas campesinas de los años cuarenta y cincuenta15 . Se trata de experiencias del campesinado que en diferentes momentos históricos emprendieron diversas modalidades de la producción campesina del territorio. El proceso de las ZRC se inscribe dentro de esas trayectorias y bien podría afirmarse que representa líneas de continuidad, desde luego con sus particularidades. Examinado en su propia tendencia histórica y dinámica, el proceso ha atravesado por distintos momentos de construcción. Momentos del movimiento socioterritorial de las ZRC

La formulación de una propuesta de periodización del movimiento socioterritorial de Zonas de Reserva Campesina, como cualquier ejercicio de periodización, no se encuentra exenta de controversia. La definición de criterios de periodización, así como de momentos específicos o de etapas relevantes de un proceso, constituyen una de las más reconocidas áreas de debate epistemológico de las ciencias sociales, especialmente de la disciplina histórica. Para efectos de este trabajo, la propuesta de periodización se sustenta en la tendencia histórica de las ZRC en tanto movimiento socioterritorial; se trata de un criterio que procura dar cuenta su construcción como un movimiento social que asume características de movimiento socioterritorial. En ese sentido, se han identificado cuatro momentos:16 (i) Construcción de las bases organizativas y jurídicas (1980-1997) (ii) Formalización jurídica de los procesos existentes (1997-2003) (iii) Entre la estigmatización y la organización, movilización y resistencia (2003-2010) (iv) Articulación organizativa y proyección programática (2010-…) Un primer momento comprende la construcción de bases organizativas y jurídicas, y se ubica entre los años de 1980 y 1997. Este momento puede ser definido en términos de la formación de los antecedentes inmediatos de las Zonas de Reserva Campesina, ya que durante el mismo se constituyen los procesos y asociaciones campesinas que liderarán 13 Herrera (2002). Ver también Arcila & Gómez (2009). 14 Fals (2002). 15 El reconocimiento de las rochelas y baluartes como formas de resistencia campesina que constituyen antecedentes de la figura de ZRC es obra del profesor Darío Fajardo, quien hace mención de las mismas en la ponencia “Experiencias y perspectivas de las Zonas de Reserva Campesina”, presentada en el V Congreso Argentino y Latinoamericano de Antropología Rural. 16 Los años señalados en cada uno de los momentos deben considerarse apenas como referentes.

la reivindicación de una territorialidad campesina, y se diseñan aspectos básicos de la normatividad que rige para la figura de las ZRC. Este periodo inicia con la fundación en 1980 del Sindicato de Pequeños Agricultores de Cundinamarca (Sinpeagricun), impulsor de la ZRC de Cabrera; en el periodo también se constituye la Cooperativa Multiactiva Agropecuaria del Guaviare (Cooagroguaviare), en el año de 1985; igualmente se inicia el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, promotor de la ZRC de Arenal y Morales, en 1995. La Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra (ACVC) se conforma en 1996. En este período también surgieron la Asociación de Desarrollo Integral Sostenible de la Perla Amazónica (Adispa) y la Asociación Municipal de Colonos del Pato Balsillas (Amcop). Estas organizaciones representan la base inicial del proceso actual. De ellas debe destacarse su amplio repertorio de movilización, que ha servido de sustento para la exigibilidad de derechos. Ejemplo de ello son las marchas y protestas ocurridas a mediados de los años ochenta, desarrolladas por los campesinos habitantes del Parque Natural Nacional (PNN) Serranía de la Macarena y las adelantadas por los colonos sobre San José del Guaviare, en las que se demandaban garantías para la permanencia en el territorio, políticas de desarrollo rural, titulación de predios, regulación concertada de la colonización y solución a la problemática de los cultivos de uso ilícito. Estas movilizaciones devinieron en acuerdos con el Instituto Nacional de la Reforma Agraria (Incora), de los cuales resultó precisamente la propuesta de Zonas de Reserva Campesina, incluidas en el capítulo XIII de la ley 160 de 1994. La incorporación de la figura de las ZRC en la ley se comprendió como un triunfo parcial y un avance en las aspiraciones del movimiento campesino, limitado -entre otros- por cuanto quedó pendiente la reglamentación de la figura para su aplicación. Dicha reglamentación ocurrió apenas dos años después, a partir de la presión del campesinado movilizado que, como contrapropuesta a las fumigaciones de cultivos de uso ilícito en Bolívar, Caquetá, Cauca, Guaviare y Putumayo, exigió la expedición de la normativa reglamentaria de la figura y la constitución de zonas de reserva campesina como alternativa de desarrollo y de superación de los cultivos de uso ilícito. Resultado de ello fue la promulgación del decreto 1777 de 1996 y del acuerdo 024 del mismo, expedido por la Junta directiva del Incora, los cuales -junto con la ley 160 de 1994- conforman el marco normativo de las ZRC y sirven de referente jurídico para el movimiento socioterritorial de las zonas. El segundo momento puede definirse como de formalización jurídica de los procesos existentes; comprende los años de 1997 al año 2003. Se inicia una vez se cuenta con las pri-

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meras bases organizativas y con el marco normativo de la figura. La constitución formal de las ZRC de Calamar (Guaviare) y El Pato-Balsillas17 significó la primera puesta en escena del proceso. Este momento se extendió hasta la experiencia del proyecto piloto de las ZRC. En el año 1999 fue constituida y delimitada la ZRC de Morales y Arenal en el Sur de Bolívar18 . En el 2000 se reconocieron las zonas de Cabrera (Cundinamarca)19 y del Bajo Cuembí y Comandante (hoy Perla Amazónica)20 . La sexta ZRC en ser constituida legalmente fue la del valle del río Cimitarra, mediante la resolución 028 del 10 de diciembre de 2002. En este período se ejecutó el Proyecto Piloto de las Zonas de Reserva Campesina (PPZRC), desarrollado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a través del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), con la financiación del Banco Mundial, mediante un préstamo correspondiente a la modalidad de aprendizaje e innovación (Ordóñez, 2012). El proyecto seleccionó tres ZRC dentro de su área de cobertura: Cabrera (Cundinamarca), Guaviare y El Pato-Balsillas (Caquetá). Se trató de un “proyecto de aprendizaje e innovación, que buscó crear un instrumento de política pública para estabilizar las economías campesinas y proteger las áreas frágiles de colonización afectadas por la violencia, cultivos ilícitos y conflictos ambientales” (Ortiz, et al., 2004: 69). El proyecto piloto tuvo importantes implicaciones económicas, sociales, políticas y ambientales sobre las ZRC beneficiarias, y demostró que era posible la construcción de un futuro sostenible en las regiones de colonización (Ortiz, et al., 2004). Tras el período en el que se constituyeron formalmente seis ZRC y en tres de ellas se ejecutó el PPZRC, se abre una fase caracterizada por la contradicción entre la proscripción legal de la figura y la estigmatización del proceso, por una parte, y la continuidad de los procesos organizativos, de movilización y resistencia, por la otra. Este periodo, que se mueve entre la estigmatización y la organización, movilización y resistencia, abarca los años de 2003 a 2010. Se inicia con la suspensión de la Zona de Reserva Campesina del valle del río Cimitarra en 2003, mediante la Resolución 046 del Incoder, y termina con la realización del Primer Encuentro Nacional de Zonas de Reserva Campesina, llevado a cabo en Barrancabermeja en el año 2010.

17 Mediante las resoluciones No. 00054 y 00055 del Incora, ambas del 18 de diciembre de 1997. 18 Resolución No. 054 del Incora del 22 de junio de 1999. 19 Resolución No. 046 del Incora, fechada el 7 de noviembre de 2000. 20 Resolución No. 069 del Incora del 18 de diciembre de 2000.

La suspensión de la ZRC del valle del río Cimitarra durante el gobierno de Álvaro Uribe Vélez, abrió un período de estigmatización, represión y persecución de los procesos organizativos del movimiento de las ZRC, lo cual se evidenció, entre otros, en las crisis humanitarias sufridas en las diferentes regiones durante buena parte de la década anterior. Las comunidades campesinas fueron criminalizadas, muchos de sus dirigentes fueron detenidos, hostigados e incluso asesinados, y sus territorios fueron militarizados, en un contexto de intensificación de la confrontación armada del Estado con la guerrilla. Pese a la represión, el proceso organizativo y de movilización de las ZRC continuó y logró resistir la estigmatización. Muestra de ello fue la creación de nuevas organizaciones como la Asociación Campesina del Catatumbo (Ascamcat) en 2005, la Asociación de Trabajadores Campesinos del Tolima (Astracatol) en 2007, la Asociación de Trabajadores campesinos del Huila (ATCH) en 2009, o la Asociación Campesina del Norte de Antioquia (Ascna) en 2011, entre otras. En este período, la movilización continuó siendo una de las principales estrategias de lucha empleadas por el movimiento de las ZRC. Un hito lo representó la Movilización Nacional Agraria y Popular realizada en 2007. Un valioso e indiscutible ejemplo de la continuidad organizativa y de la persistencia en la lucha por las ZRC lo representa la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra (ACVC), pese a la persecución y estigmatización a la que ha sido sometida. En efecto, la ACVC fue objeto de una selectiva y particular represión con el encarcelamiento de varios de sus dirigentes, del destierro de otros tantos y de la comisión por parte de las Fuerzas Militares de por lo menos 15 ejecuciones extrajudiciales en la región. No obstante lo anterior, esta asociación, además de darle continuidad a su propio proceso organizativo local, lideró la lucha por la reactivación de la figura y contra estigmatización de ésta, al punto que logró el levantamiento de la suspensión de que fuera objeto la ZRC durante el gobierno de Uribe, el 22 de febrero de 2011. La ACVC fue galardonada además con el Premio Nacional de Paz en 2010. Y se le ha reconocido su liderazgo en los nuevos impulsos tomados por el movimiento de las ZRC en 2011. Bajo su iniciativa se realizó el Primer Encuentro Nacional de ZRC, celebrado en agosto de 2010, el cual constituyó un momento de quiebre en el movimiento de las ZRC. Lo que siguió al encuentro fue un nuevo momento de articulación organizativa y proyección programática, el cual se encuentra en pleno desarrollo. Este momento se caracteriza por privilegiar los componentes políticos y organizativos en la dimensión nacional. Muestra de ello, ha sido la realización de tres encuentros nacionales de las ZRC, el primero en agosto de 2010 en Barrancabermeja (Santander), el segundo en marzo de 2012 en Corinto (Cauca) y el tercero, un año después en San Vicente del Caguán (Caquetá). Con estos encuentros se avanzó en la articulación de los diferentes procesos locales hacia la consolidación de una estructura organizativa a nivel nacional, y en la definición de las bases programáticas del movimiento socioterritorial. Del primer encuentro TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

surgió el Comité Nacional de Impulso de las ZRC que luego, en octubre de 2011, en su quinta asamblea nacional, constituyó la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc)21. Desde ese momento, la Asociación se convertiría en el eje articulador del movimiento, que en la actualidad cuenta con 53 procesos organizativos vinculados; todos ellos, concebidos en función de la continuación o constitución de ZRC en sus respectivas regiones. De la mano de articulación organizativa, la Anzorc ha emprendido un importante proceso de proyección programática del movimiento, desarrollando iniciativas como el Seminario Nacional Programático Campesino de octubre de 2012 y generado propuestas como la creación de un Sistema y un Programa Nacional de ZRC, en cuya estructuración trabaja actualmente con apoyo del Incoder. Igualmente ha sido un referente para el diálogo con el gobierno, y la concertación de rutas tendientes a darle viabilidad jurídica a algunos de los procesos, sin menoscabo de su autonomía y de los propósitos políticos del movimiento. Los momentos aquí presentados son expresivos de un cambio cualitativo en el proceso: de luchas campesinas locales por la tierra al surgimiento y consolidación de un movimiento socioterritorial campesino de alcance nacional, representado en la Anzorc. Elementos para una tipología de los procesos de las ZRC

Según se ha sostenido en este texto, la incorporación en el ordenamiento jurídico de la figura de las Zonas de Reserva Campesina en la ley 160 de 1994 es principalmente el resultado del acumulado de luchas campesinas por la tierra, especialmente de aquellas asociadas con procesos de colonización. Ese resultado es un avance en las aspiraciones campesinas; aunque éstas no se reducen a él, como lo demuestran las definiciones programáticas del movimiento de las ZRC. La figura legal de las ZRC representa al mismo tiempo la respuesta estatal (parcial) a las demandas campesinas y un reconocimiento del campesinado. En la mencionada ley se estipuló la importancia de la participación de los colonos en los espacios de planificación y decisión regionales, así como en el desarrollo y la orientación de la figura de las Zonas de Reserva Campesina22. 21 En sentido estricto se debería hablar de una refundación de Anzorc. Según la Asociación, “entre 1998 y 2002, las ZRC existentes hasta ese momento, desarrollaron actividades conjuntas en dirección a la defensa y fortalecimiento de la figura, entre las que se cuenta el PPZRC. Las organizaciones campesinas impulsoras de estas zonas se constituyeron jurídicamente en la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina-ANZORC-“(Anzorc, 2012). 22 Sobre el reconocimiento normativo de la importancia de la participación del campesinado se tiene: ley 160 de 1994 (artículos 80 y 84), decreto 1777 de 1996 (artículos 2, 3 y 4) y acuerdo No 024 de 1996 (artí-

La definición genérica y homogénea en la ley de la ZRC no posibilita una aproximación a la particularidad y la singularidad de los múltiples procesos organizativos que constituyen el movimiento de las ZRC. Aunque el movimiento posee, como ya se ha dicho, rasgos comunes que permiten caracterizarlo como tal, al mismo tiempo es representativo de trayectorias de lucha y de experiencias diversas y heterogéneas. Las zonas son, en ese sentido, constructos histórico-territoriales concretos, que se expresan en las organizaciones representativas de los colonos y los campesinos de cada una de ellas. Estas organizaciones, los procesos sociales que ellas lideran, y el movimiento campesino en general, le imprimen un sello particular a cada zona. La trayectoria histórica del movimiento muestra que sus contenidos se han venido redefiniendo, ampliando y cualificando. Durante la década de 1990 y en la década pasada, se privilegiaron los procesos de reforma agraria, el acceso a la tierra, los proyectos productivos, la financiación y el crédito, además de la resistencia contra las amenazas y agresiones que sufrió el proceso. Más recientemente, desde 2010, y sobre todo con la creación de la Anzorc, sin dejar de lado estas aspiraciones, se han apreciado definiciones políticas y programáticas reivindicatorias del territorio y la territorialidad campesina. A ello han contribuido las tendencias del modelo económico basado en actividades de extracción minero-energética, de explotación de la riqueza hídrica, de producción de agrocombustibles y de especulación financiera con la propiedad rural. Ello representa nuevas amenazas sobre las aspiraciones campesinas por la tierra y el territorio. De lo anterior se puede inferir que en los tres primeros momentos del movimiento de las ZRC tendieron a predominar aspiraciones sectoriales, mientras que el cuarto conlleva pretensiones que, sin dejar de lado lo sectorial, incorpora elementos más transversales de carácter socioterritorial, incluida la aspiración territorial en perspectiva de soberanía alimentaria. Ello ha permitido la conformación de nuevos referentes de identidad en torno al accionar, los objetivos y los ideales. Todos ellos característicos de un movimiento social territorializado. Al intentar formular una propuesta de tipología de los procesos que conforman el movimiento de las ZRC, se pueden considerar –en atención a lo señalado- varias posibilidades. En primer lugar, una tipología cuyo referente principal es la formalización jurídica de los procesos. En esta tipología, dado el ordenamiento legal de las ZRC, se trata de dilucidar cómo cada proceso se comporta frente a él y de definir las rutas jurídicas (específicas) para que el respectivo proceso adquiera la correspondiente certificación del Estado. Esta tipología responde a un enfoque institucional de los procesos, supeditado a que se cumplan culos 2, 4, 6, 8, 13 y 14). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

los procedimientos establecidos en el ordenamiento y sujeto a la voluntad política (o no) para la aprobación por parte del Estado. De acuerdo con esta tipología, que responde a formulaciones del Incoder, el proceso de las ZRC estaría conformado las Zonas de Reserva Campesina constituidas23, las que se encuentran en proceso de constitución24 y las solicitudes radicadas para iniciar el trámite25 . Las primeras son aquellas que han surtido todo el procedimiento estipulado en la norma y la reglamentación; las segundas, son las que han iniciado el trámite para el cumplimiento de los requisitos, o habiéndolos cumplido, no han llegado al punto de estudio formal de la solicitud para aprobar y expedir (o no) el acto administrativo de su formalización; y las terceras, son procesos que hasta ahora han manifestado su interés ante el Incoder por constituir una ZRC. Esta clasificación no se centra en el actor principal de la figura, el campesino, sino en la formalidad jurídico-institucional. La clasificación muestra, por tanto, apenas uno de los aspectos del proceso; además de insuficiente, resulta excluyente en cuanto implica el reconocimiento sólo de las seis ZRC legalmente constituidas, que tienen Plan de Desarrollo Sostenible (PDS), y no considera otros procesos realmente existentes. Una segunda clasificación posible resulta de la iniciación de la actuación administrativa, señalada en el artículo 4 del acuerdo 024 de 1996 de la Junta Directiva del Incora. Según ello, las Zonas de Reserva Campesina se podrían clasificar en: (i) aquellas que se inician en la actuación administrativa de oficio del Incora; y (ii) las que tienen origen en entidades, organizaciones o autoridades. En esta tipología se encontrarían aquellas que son solicitadas por las organizaciones representativas de los intereses de los colonos. Esta clasificación, si bien reconoce el sujeto interesado en la conformación de una ZRC, no contempla ni incluye la mayor parte de los procesos actuales, que resultan de la iniciativa de los propios procesos organizativos de los campesinos. Estas dos primeras tipologías pueden definirse como convencionales y no apuntan a caracterizar lo esencial del proceso de las ZRC, en el que el protagonismo lo tienen los campe23 Que son las seis que hacen parte del proceso de reactivación: Pato-Balsillas en Caquetá; Perla amazónica en Putumayo; Arenal y Morales en el Sur de Bolívar; Guaviare; valle del río Cimitarra entre Bolívar y Antioquia; y Cabrera en Cundinamarca. 24 Dentro de estas están: Catatumbo en Norte de Santander; Montes de María 1 y 2 en Bolívar y Sucre; Sumapaz, en la localidad 20 de Bogotá; Ariari y Güejar-Cafre en Puerto Rico (Meta); Macarena en el Meta; y Cesar. 25 Según los datos del Incoder habría unas de diez solicitudes.

sinos y sus organizaciones. Una tipología que intente dar cuenta de ello, lleva a considerar una tercera clasificación, en la que el referente de análisis son los procesos organizativos vinculados a la Anzorc, sus aspiraciones y propuestas, así como el contenido que cado uno de ellos busca imprimirle a las ZRC. La Anzorc cuenta en la actualidad, como ya se dijo, con 53 procesos organizativos del campesinado afiliados, con muy rica variedad y diversidad en sus miradas de la figura de las zonas. Éstas son comprendidas, en todo caso, como parte de sus luchas y aspiraciones territoriales. Estos procesos pueden ser abordados y clasificados atendiendo dos criterios principales de análisis. El primero se refiere al lugar que ocupa la figura de las ZRC dentro de las definiciones y aspiraciones programáticas de los procesos campesinos. En este caso, hay procesos en los que la figura es concebida como parte de una estrategia hacia la reforma agraria; asimismo hay otros procesos, en los que la figura se encuadra dentro de una idea de resistencia y apropiación territorial. El segundo criterio corresponde al tipo de organización impulsora del proceso. En este caso, se encuentra procesos de ZRC impulsados por organizaciones campesinas de largas trayectorias de lucha por la tierra; igualmente, experiencias de ZRC que son impulsadas por procesos que devinieron en organizaciones que se constituyeron para tramitar la figura. Cuando se interrelacionan estos dos criterios, teniendo en cuenta la trayectoria del movimiento campesino y el abordaje de la figura, se puede lograr una tipología más compleja del movimiento de las ZRC, en la que los campesinos, sus organizaciones y procesos se encuentran en el centro de la atención (ver cuadro 1)26 .

26 En todo caso, este esfuerzo de clasificación es apenas aproximativo y, como todo esfuerzo de este tipo, simplificador de la realidad. Las fronteras entre las formas de clasificación son en la práctica difusas. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

CUADRO 1 Procesos organizativos del movimiento de las Zonas de Reserva Campesina Tipo de organización impulsora

Lugar de la figura de la ZRC Reforma agraria

Resistencia y apropiación territorial

Asoquimbo, Cahucopana, ACVC, Ascamcat, Astracatol, OPD–Montes de María, Sinpeagricun, Sintrapaz, Aheramigua, Asociación Ascal-G, Amcop, Agrogüejar, Campesina de Arauca Asociación de pequeños (ACA), Comité campesino productores de la ZRC del cañón del río Lagunilla, de Morales, Cooperativa Asociación Campesina Multiactiva de Arenal, de Inza-Tierradentro, Organizaciones con Asohonda, Asociación de Sindicato de pequeños largas trayectorias Agricultores de Chimichagua, agricultores del Cauca de lucha por la Corporación Marea (Sinpeagric), Astracavatierra Verde, ATCH, Asojuntas Pradera, Astracava-Tuluá, Roberto Payán, Astracan, Astracava-Ginebra, Cooagroguaviare, Asociación Astracava-Guacarí, Campesina Ambiental de los Coordinación Campesina parques Tinigua y Macarena, del Valle del Cauca, Agrocafre, Asocamtradema, Resguardo indígena Ondas Atcari, Adispa del Cafre

Procesos que devinieron en organizaciones constituidas para tramitar la figura

Asociación Pro Constitución ZRC Municipio de Miranda, Asprozonac, Astrazonac, Astrazonacal

Asociación Campesina del Norte de Antioquia (Ascna), Comité proconstitución de la ZRC Aires de Paz, Asociación de Trabajadores Campesinos de la ZRC del municipio de Totoró, Proceso Campesino y Popular de La Vega, Ascamp, Atcc

Fuente: Elaboración propia a partir de análisis de documentos y entrevistas

Una tipología de estas características resulta útil, además, para poner en evidencia los límites de los marcos normativos actuales con los que el Estado ha pretendido regular la figura. La variedad y la diversidad de los procesos campesinos que conforman este movimiento socioterritorial supera con creces la estrechez jurídica de la figura que

establece como Zonas de Reserva Campesina, salvo las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE), a las zonas de colonización y aquellas donde predominen los baldíos (artículo 81, ley 160 de 1994). De ahí la necesidad de avanzar hacia conceptualizaciones más complejas de la dinámica territorial campesina y de ampliar y desarrollar los diseños normativos en el nivel constitucional y legal para dar respuesta institucional a las características que asume el movimiento socioterritorial en la actualidad, tanto en lo referido a las demandas por acceso a la tierra, como a los requerimientos de apropiación territorial, con todo lo que ello implica en términos de apoyo técnico, financiero, económico, social, cultural, ambiental e institucional. Igualmente para ponerse a tono con las tendencias internacionales de protección de los derechos de los campesinos, considerando de manera especial las amenazas sobre las construcciones territoriales comunitarias originadas en los procesos de acaparamiento de tierras, la implementación de megaproyectos y la especulación financiera con la tierra. Geografía del movimiento socioterritorial de las ZRC

De la misma manera que un intento de caracterización más rigurosa del movimiento exige esfuerzos de diferenciación, considerando sus particularidades, asimismo ocurre con sus configuraciones geográficas. Una geografía preliminar del movimiento socioterritorial de las Zonas de Reserva Campesina parte de que reconocimiento legal de cada ZRC constituye sólo un momento en la construcción de la territorialidad campesina y de que, para que dicha formalización se produzca, los procesos campesinos han desarrollado de antemano procesos de organización, movilización y construcción de su propia propuesta política, que en algunos de los casos se han traducido en la constitución legal de la respectiva Zona, o en el inicio de dicho proceso de formalización y, en otros casos, en el acuerdo colectivo sobre la necesidad de su iniciación. Por esto, se procurará dar cuenta de los diversos procesos que han visto en la figura de la ZRC un potencial catalizador de sus desarrollos organizativos, al punto de haberse articulado en una organización de carácter nacional como Anzorc. De acuerdo con la Anzorc (2013a), la geografía del movimiento de las ZRC se despliega en cinco regiones: caribe, nororiente, centro, suroccidente y región sur y oriente. En cada una de estas regiones se encuentran distribuidos geográficamente los diferentes procesos (ver cuadro 2).

TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

CUADRO 2 Distribución regional del movimiento de las ZRC Región 1

Caribe

Nororiente

Centro

Suroccidente

Sur y Oriente

Localización geográﬁca del proceso Cesar Montes de María Catatumbo Magdalena Medio Arauca Cabrera Sumapaz Tolima Huila Quindío Valle del Cauca Cauca Nariño Guaviare Meta Caquetá Putumayo

Fuente: Elaboración propia a partir de Anzorc (2013a)

Debe mencionarse que los procesos organizativos que constituyen el soporte social y político de las ZRC se encuentran en momentos diferentes de su desarrollo, y aunque la mayoría de éstos cuentan con repertorios previos organizativos y de movilización, los procesos que tienen un mayor desarrollo, tienden a coincidir con las zonas que se encuentran constituidas formalmente. En éstas, las comunidades y sus organizaciones han adelantado procesos de planeación que han sido concretados en Planes de Desarrollo Sostenible. Según Anzorc (2013b), los 53 procesos organizativos campesinos que conforman la Asociación, hacen presencia en 16 departamentos del país (ver mapa 1). En este trabajo apenas se relacionarán los diferentes procesos (ver cuadro 3); y se avanza en una caracterización preliminar del proceso de articulación y coordinación nacional representado por la Anzorc y, con ello, del movimiento socioterritorial en su conjunto.

CUADRO 3

Procesos organizativos del movimiento de las ZRC Distribución geográfica No.

Localización

Proceso organizativo

Sucre y Bolívar

Organizaciones Campesinas de Población Desplazada de los Montes de María (OPDS)

Huila

Tolima

Huila

Huila Cabrera (Cundinamarca) Bogotá (Cundinamarca)

7 8 9

Cundinamarca

10 11

Quindío Antioquia Norte de Santander

Asociación de Trabajadores Campesinos del Huila (ATCH) Observatorio Socioambiental de la Provincia de los Nevados y el Comité de la Cuenca del Río Lagunilla del Líbano Tolima Asociación de Trabajadores Campesinos del Tolima (Astracatol) Proceso de movilización de afectados por la hidroeléctrica El Quimbo (Asoquimbo) Corporación Casa de la memoria Quipu Huasi Sindicato de Pequeños Agricultores de Cundinamarca (Sinpeagricun) Sindicato de Productores Agrícolas y Trabajadores del Sector Rural de Bogotá (Sintraparb) Sindicato de Trabajadores Agrarios de Sumapaz (Sintrapaz) Asoguaraní Asociación Campesina del Norte de Antioquia (Ascna) Asociación Campesina del Catatumbo (Ascamcat)

Bolívar

Asociación de Hermandades Agroecológicas y mineras de Guamocó (Aheramigua)

Antioquia y Bolívar (Magdalena Medio)

Asociación Campesina del Valle del río Cimitarra (ACVC)

Antioquia

Corporación Acción Humanitaria por la Convivencia y la Paz del Nordeste Antioqueño (Cahucopana)

Arauca

Asociación Campesina de Arauca (ACA)

Arauca

Comité Pro constitución ZRC Aires de Paz

Guaviare

Meta

Meta-Caquetá

Meta

Cooperativa Multiactiva Agropecuaria de Guaviare (Cooagroguaviare) Asociación Campesina Ambiental de los Parques Tinigua y Macarena (Acactm) Asociación Campesina Ambiental Losada-Guayabero (Ascal-G) Asociación Campesina de Pequeños Medianos Productores de Río Cafre (Agrocafre) Asociación Campesina para la Agricultura Agroecológica y el Comercio Justo en la Cuenca del Río Güejar (Agrogüejar)

TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Meta

Asociación de Campesinos Trabajadores del Campo y Defensores de Medio Ambiente (Asocamtradema)

Meta

Asociación de Campesinos Productores del Bajo Ariari (Asocamproariari)

Meta

Asociación de Campesinas y Campesinos Trabajadores del Alto Ariari (Atcari)

Meta

Asociación de Pequeños Productores de La Cristalina (Asoprepoc)

Meta

Asociación de Campesinos del Municipio de Vistahermosa y San Juan de Arama (Aspromacarena)

Meta

Corporación de trabajadores campesinos agropecuarios ambientales de los llanos del Yarí (Corpoayarí)

Meta

Resguardo Indígena Ondas del Cafre

Meta

Sector de Peñas y el Duda de Mesetas

Putumayo

Caquetá

Cauca

Asociación Campesina de Inzá-Tierradentro )ACIT)

Cauca

Asociación Agroambiental e Integral de Trabajadores campesinos del Municipio del Patía (Agropatía)

Cauca

Asociación de Trabajadores Campesinos del Municipio de Argelia (Ascamta)

Cauca

Asociación para el Desarrollo Económico Integral del Municipio de Toribio (Asdecoin)

Cauca

Asociación Pro Constitución Zona de Reserva Campesina del Municipio de Miranda (Asprozonac)

Cauca

Asociación de Trabajadores Campesinos por la Zona de Reserva Campesina del Municipio de Corinto (Astrazonac)

Cauca

Asociación de Trabajadores Campesinos por la Zona de Reserva Campesina del Municipio de Caloto (Astrazonacal)

Cauca

Asociación de Trabajadores Campesinos de la Zona de Reserva Campesina del Municipio de Totoró (Asocat)

Cauca

Proceso Campesino y Popular de La Vega

Cauca

Asociación Campesina Municipal del Páez (Ascamp)

Cauca

Asociación de Trabajadores Campesinos del Municipio de Cajibío (ATCC)

Asociación de Desarrollo Integral Sostenible de la Perla Amazónica (Adispa) Asociación Municipal de Colonos del Pato Balsillas (Amcop)

Cauca

Sindicato de Pequeños Agricultores del Cauca (Sinpeagric)

Valle

Asociación de Trabajadores Campesinos del Valle del Cauca (Astracava-Pradera)

Valle

Asociación de Trabajadores Campesinos del Valle del Cauca (Astracava-Tuluá)

Valle

Asociación de Trabajadores Campesinos del Valle del Cauca (Astracava-Ginebra)

Valle

Asociación de Trabajadores Campesinos del Valle del Cauca (Astracava-Guacarí)

Valle

Coordinación Campesina del Valle del Cauca (CCVC)

Nariño

Acción Comunitaria de los ríos Mira, Nulpe y Mataje (Asominuma)

Nariño

Asociación de Juntas Comunales de Roberto Payán (Asojcrop)

Nariño

Asociación

Trabajadores Campesinos (Astracan)

Nariño

Fundación El Progreso

Fuente: Elaboración propia a partir de Anzorc (2013b).

Región Caribe En la región caribe existe un proceso constitutivo de Anzorc, la Organización Campesina de Población Desplazada de los Montes de María (OPDS). El proceso se encuentra localizado en Montes de María, región ubicada en los departamentos de Sucre y Bolívar. Considerando las particularidades socioeconómicas, políticas y del conflicto, el proceso ha adquirido rasgos de resistencia y apropiación territorial. En esta región, existen otras dos zonas de reserva campesina, la de Morales y Arenal, y la del Cesar. La primera, orientada por organizaciones no partícipes de la Anzorc y con un fuerte respaldo del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio; y la segunda, creada por iniciativa gubernamental (ver mapa 2). Región Nororiente En el nororiente existen siete procesos vinculados a la Anzorc, los cuales hacen presencia en cinco departamentos. La organización más representativa es la ACVC, si se tiene en cuenta su trayectoria histórica y de liderazgo en el proceso. En esta región convergen procesos de resistencia y apropiación territorial, dirigidos por Cahucopana, Aheramigua,

TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Aca y Ascna; asimismo procesos que han acogido la figura como parte de sus aspiraciones de reforma agraria, como es el caso de la ACVC y la Ascamcat. Buena parte de las organizaciones campesinas impulsoras de las ZRC en esta región son de creación reciente, surgidas durante la década pasada. La región se caracteriza por una fuerte conflictividad, producto de territorialidades capitalistas basadas en la extracción de recursos mineros (oro) e hidrocarburíferos, así como en la agroindustria de la palma (ver mapa 3). Región Centro En la región centro existen nueve procesos organizativos que se encuentran en proceso de constitución de ZRC. Tres de ellos pertenecen a municipio del Huila, tres a Cundinamarca, dos al Tolima y uno se localiza en el Quindío. Algunos de los procesos de esta región hacen énfasis en la resistencia y la apropiación territorial; otros poseen una trayectoria referida a aspiraciones de reforma agraria. Las resistencias territoriales enfrentan proyectos de generación de energía basados tanto en la construcción de grandes hidroeléctricas (caso El Quimbo), como de microcentrales. En esta región, organizaciones como Sinpeagricun, que en largas luchas habían centrado sus aspiraciones en el acceso a la tierra para los campesinos, le han dado nuevos contenidos a las figura de las ZRC, incorporando un concepto de resistencia y apropiación territorial frente los proyectos del capital que amenazan su territorio (ver mapa 4). Región Suroccidente La Anzorc cuenta con una fuerte presencia en la región del suroccidente, especialmente en los departamentos del Cauca, Valle y Nariño. En esta región se encuentra un número importante de organizaciones, surgidas de procesos campesinos que han venido promoviendo la figura de las ZRC. Sin perjuicio de los eventuales trámites legales, estas organizaciones y procesos se caracterizan por haber declarado ZRC de hecho, concebidas tanto en perspectiva de resistencia y apropiación territorial, como de lucha por el acceso a la tierra y la reforma agraria. De los 21 procesos organizativos existentes, 12 se encuentran en el departamento del Cauca, cinco en el Valle y cuatro en Nariño (ver mapa 5). La dinámica territorial campesina posee algunas complejidades en el Cauca, generada por la coexistencia con comunidades indígenas, lo cual no ha estado exento de conflictos. De manera concertada, se ha avanzado en la definición de territorios interétnicos e interculturales. La figura de la ZRC en ese departamento demanda un abordaje particular y diferenciado, no contemplado aún en el ordenamiento jurídico prevaleciente.

Región Oriente y Sur En la región sur y oriente se encuentran 15 procesos campesinos en los departamentos del Meta, Putumayo, Caquetá y Guaviare; en el primero de ellos se encuentra la mayor parte de organizaciones que impulsan las ZRC. En esta región se hallan, además, tres de las primeras ZRC ya constituidas formalmente (Pato-Balsillas, Guaviare y Perla Amazónica). Por ser una región en la que se han presentado procesos de colonización, la figura de la ZRC se asociado principalmente con las aspiraciones de reforma agraria. La tendencia reciente del modelo económico le ha impregnado nuevos contenidos a los procesos campesinos. La resistencia y apropiación territorial también hacen parte de sus objetivos (ver mapa 5). Movimiento socioterritorial y organicidad campesina: la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina

Como ya se ha señalado, la Anzorc ha jugado un papel central en la conformación del movimiento socioterritorial de las ZRC. Procesos campesinos relativamente dispersos y localizados, lograron articularse, coordinarse, y construir una propuesta de política de organización de los territorios y de la territorialidad campesina de alcance nacional. En ese cometido, la Asociación Campesina del Valle del Río Cimitarra (ACVC), ocupó un lugar preponderante y ejerció un liderazgo indiscutible, especialmente en el Comité Nacional de Impulso de las ZRC (Cnizrc), conformado después del primer encuentro nacional celebrado en Barrancabermeja en 2010 y en el que participaron inicialmente los seis procesos de ZRC constituidos formalmente; los mismos que estuvieron presentes en la primera etapa de la Anzorc. A éstos se fueron sumando progresivamente otros procesos organizativos del campesinado; además de estudiantes y académicos que reconocieron el potencial de esta figura. La Anzorc se reactivó en la quinta asamblea nacional del Cnizrc, realizada el 7 y 8 de octubre de 2011 en la ciudad de Bogotá. Después de su reactivación, se han realizado cinco asambleas nacionales y dos encuentros nacionales de ZRC. Estos eventos han contribuido de manera significativa a la consolidación organizativa del proceso, a la construcción programática y a la formulación de una política nacional. El primer Encuentro Nacional de ZRC se realizó entre el 29 y el 31 de agosto de 2010 en la ciudad de Barrancabermeja, con el objetivo de promover el diálogo e intercambio entre las diferentes experiencias, discutir acerca de las proyecciones organizativas de los procesos, demandar el levantamiento de la suspensión impuesta durante el gobierno de Uribe Vélez, y posicionar en el escenario nacional las Zonas de Reserva Campesina como una figura de desarrollo rural y de ordenamiento y planificación territorial, que permite construir desde las regiones alternativas de desarrollo integral para las comunidades campesinas (ACVC, 2010, 28 de agosto). Según Alfredo Molano, el Encuentro produjo una aproximación TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

inicial entre el Gobierno y las organizaciones campesinas, que contribuyó a definir puntos de vista y posiciones sobre las ZRC. El gobierno de Santos manifestó la voluntad de reconocerle a las ZRC un papel destacado en el marco de su política de tierras, después de ocho años de desconocimiento, señalamientos y represión sistemática (Molano, 2010, 4 de septiembre). Este anuncio, producto en buena medida de la presión ejercida por el campesinado organizado, despertó una gran expectativa sobre las potencialidades de la figura. En respuesta a ello, como ya se dijo, las organizaciones campesinas conformaron el Comité Nacional de Impulso y crearon luego de la Anzorc. La mayor organicidad campesina condujo, durante parte de 2011, a procesos de concertación con el Gobierno de Santos a través del Incoder. Se lograron acuerdos preliminares para impulsar un proceso de reactivación de las Zonas ya existentes formalmente y para iniciar el trámite de creación de nuevas ZRC. En desarrollo se esos acuerdos, se dispusieron recursos de presupuesto para actualizar, de manera concertada con las comunidades campesinas, los PDS, en los casos en los que ya se contaba con ellos, y para formular nuevos planes en los procesos campesinos que habían mostrado de iniciar los trámites establecidos en el ordenamiento jurídico. Al mismo tiempo, no obstante, las organizaciones campesinas fijaron su posición respecto de la trayectoria específica que asumía el proceso. En efecto, en carta dirigida al presidente Santos, fechada el día 4 de noviembre de 2011, la Anzorc a la vez que reconocía cambios en el discurso gubernamental frente a las ZRC, advirtió que “las aparentes buenas intenciones del discurso institucional chocan con las iniciativas centrales de su gobierno, como lo son la concesión de los territorios para la explotación petrolera y minera a gran escala y la agroindustria. Actividades que claramente configuran un escenario del campo sin campesinos y una depredación ambiental sin precedentes en la historia del país”. Y agregó que “el proceso de reactivación de las ZRC y el de constitución de nuevas ZRC se ha encontrado con múltiples obstáculos que es imprescindible superar, si se quiere, de manera compartida y concertada, realmente implementar las ZRC como parte de la política pública de tierras (del) gobierno” (Anzorc, 2012, 24 de noviembre). Los obstáculos identificados fueron los siguientes: (i) Los artículos 61 y 62 del Plan Nacional de Desarrollo relativizan el papel fundamental que juegan las Unidades Agrícolas Familiares en el establecimiento del límite de la propiedad y el freno al latifundio. (ii) No se ha avanzado en la reglamentación de las ZRC, lo que impide que estas tengan un marco jurídico que garantice y consolide su reactivación e implementación.

(iii) La formulación de la futura ley general agraria y de desarrollo rural no contó con la participación de las organizaciones campesinas. Esto indica que las ZRC no contarán en esta ley con el enfoque de ordenamiento ambiental, territorial y de desarrollo rural de las organizaciones sociales del campo. (iv) La reactivación de las ZRC y su implementación en otras regiones del país se ha encontrado con la debilidad institucional, la lentitud burocrática y a veces la desidia de altos funcionarios de la institucionalidad del sector. (v) En los Montes de María, el campesinado ha planteado una mayor socialización de la figura de la ZRC y mayor autonomía en la toma de decisiones sobre las ZRC sin que hasta el momento se haya garantizado un real proceso de participación de los beneficiarios de las ZRC, quedando latente el riesgo de legalizar el despojo en los Montes de María. (vi) En el Cauca es necesario incluir al campesinado y las negritudes en la construcción de las políticas de desarrollo rural, de tierras y territorio que lleven a la solución, de manera concertada y colectiva, de los conflictos interculturales originados por las políticas estatales de discriminación positiva, como lo es el denominado Plan Cauca, que desconoce al campesinado y a las negritudes como sujetos políticos de derechos. (vii) Existe una sobreposición de figuras territoriales de ordenamiento territorial, ambiental, de desarrollo rural y empresarial que conflictúan (sic) la implementación de las ZRC. A este panorama se suma que la mayoría de los territorios de las ZRC han sido titulados a empresas mineras para la prospección y el desarrollo de macroproyectos minero - energéticos. (viii) Hasta el momento se desconoce la disponibilidad presupuestal para la ejecución de los Planes de Desarrollo Sostenible (PDS) de las ZRC, lo que genera incertidumbre frente al futuro de las ZRC. (ix) No existe ninguna articulación interinstitucional que impulse las ZRC. Las instituciones y las administraciones nacionales, departamentales y municipales están de espaldas a las ZRC y en muchas ocasiones promueven el estigma sobre las ZRC. El gobierno no ha desarrollado ni una sola acción de promoción favorable de las ZRC ni ninguna acción contra la estigmatización a la que permanentemente son sometidas las ZRC.

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(x) Existe un doble discurso institucional frente a las ZRC. De un lado el discurso oficial público, mediático, que reconoce y eventualmente impulsa las ZRC. De otro lado, avanza el discurso perverso que antepone la seguridad y la consolidación militar al desarrollo de las ZRC. Altos funcionarios y asesores desarrollan una campaña taimada contra las ZRC, al ponerlas como moneda de pago a la guerrilla en una eventual negociación del conflicto armado o al afirmar que el desarrollo de las ZRC oxigenaría a la guerrilla de las FARC y la impulsaría en un nuevo ciclo de la guerra. De esta carta se puede inferir que la disposición del movimiento de las ZRC de buscar caminos concertados para la construcción de una territorialidad campesina, no compromete su visión política respecto de las posibilidades reales de la figura de las ZRC y tampoco su autonomía en la búsqueda de ese propósito. La forma institucional, jurídico-formal, que pueden asumir las Zonas no puede confundirse, en ese sentido, con la institucionalización o la incorporación del movimiento en las políticas estatales. Estado y movimiento campesino intentan darle a la figura sus propios contenidos. Ahí se encuentra precisamente parte del carácter conflictivo y contradictorio que asume la producción de una territorialidad campesina. Con la creación de la Anzorc, el movimiento tomó mayor impulso y desplegó con fuerza parte de su potencial. Expresión de ello, fue la realización del Segundo Encuentro Nacional de ZRC, del 22 al 25 de marzo de 2012, en el municipio de Corinto (Cauca). Este encuentro contó con la participación de 2.150 delegados de 16 procesos organizativos del campesinado, y mereció el reconocimiento por parte de la institucionalidad del Estado, que hizo presencia con representantes del Gobierno nacional a través funcionarios del Ministerio de Agricultura y del Instituto para el Desarrollo Rural, Incoder, y del gobierno departamental. Además del evidente crecimiento cuantitativo del movimiento por una territorialidad campesina, el encuentro contribuyó a nuevos y mayores desarrollos programáticos. Asimismo reafirmó los lineamientos de trabajo diseñados de trabajo de la Anzorc. En la declaración política se reconocieron los esfuerzos realizados por el equipo nacional de ZRC del Incoder bajo la coordinación de la subgerencia de Tierras, tendientes a reactivar las Zonas de Reserva Campesina, y se destacó la importancia de este proceso de reactivación, como paso acertado en el camino hacia la superación del histórico problema de la concentración de la tierra, al tiempo que se valoró la legitimidad de las políticas impulsadas por el campesinado “para construir una nación más justa e influyente”. En igual sentido, se resaltó “la creación de un espacio de concertación entre las organizaciones campesinas, indígenas y afrocolombianas en el Departamento del Cauca para analizar y

resolver sus diferencias territoriales en forma autónoma y soberana”. De esa forma, el encuentro contribuyó a la conceptualización y al diseño de territorialidades más complejas, las correspondientes a los territorios interétnicos e interculturales, y a aproximar formas de regulación de los conflictos que se presentan en ellas.27 La declaración informó, por otra parte, sobre la propuesta y creación “con las instancias del Gobierno Nacional una mesa permanente de interlocución y concertación fruto del reconocimiento político a la Asociación Nacional de Zonas de Reserva CampesinaANZORC”. Asimismo, insistió en “la necesidad de superar los obstáculos identificados hasta el momento para avanzar en el proceso de reactivación y constitución de nuevas zonas de reserva campesina”, y señaló que “la efectiva reactivación de las ZRC con política pública adecuada e inversión, constituiría un paso adelante hacia el desarrollo rural, la justicia social y la paz” (Anzorc, 2012, 25 de marzo). Tras la realización del segundo encuentro, el movimiento de las ZRC continuó con su dinámica expansiva y de cualificación. A los procesos existentes, se le fueron sumando nuevas iniciativas campesinas. El inicio de los diálogos entre el Gobierno nacional y la guerrilla de las FARC-EP en La Habana modificó de manera significativa la tendencia del proceso político general y, en particular, el contexto de las aspiraciones campesinas, si se tiene en cuenta que el primer punto pactado para la negociación se refiere al “desarrollo agrario integral”. El movimiento de las ZRC valoró el inicio de tal proceso como una oportunidad hacia la concreción de las demandas campesinas por territorio. La Anzorc y delegaciones campesinas pertenecientes al proceso de ZRC participaron activamente en el “Foro sobre Política de Desarrollo Agrario Integral (Enfoque territorial)”, organizado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y la universidad Nacional de Colombia, a solicitud de la Mesa de conversaciones de La Habana, y celebrado en Bogotá, del 17 al 19 de diciembre. En la ponencia presentada por la Anzorc, llamada “La paz de los campesinos es la justicia social”, se sintetizó su mirada sobre los orígenes del conflicto social y armado, su análisis sobre la cuestión rural y agraria, su balance sobre las políticas del Estado frente al campesinado y las ZRC y se formuló un conjunto de iniciativas. Para la Anzorc, el conflicto se encuentra estrechamente relacionado con el despojo violento de la tierra, de la cultura, de los derechos y de la dignidad, sufrido por el campesinado colombiano a lo largo de la historia del país en continuas contrareformas agrarias en la medida en que hasta los 27 Ver: Anzorc (2012, 25 de marzo). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

más tímidos intentos por redistribuir la tierra han sido reversados por leyes regresivas, que han burlado la histórica lucha del campesinado por una reforma agraria, remplazándola por el mercado de tierras (Anzorc, 2012, 18 de diciembre). Según la Anzorc, el intento por despojar de la dignidad a los campesinos ha sido otro de los motores del conflicto, al ser éstos catalogados como atrasados, incapaces y violentos, además de criminalizados, fumigados, desterrados y encarcelados; reproduciendo un imaginario adverso al campesinado, la estigmatización como depredadores ambientales, incluida. La respuesta frente al despojo habría sido la organización y la movilización social, que son consideradas las únicas herramientas con las que habrían contado en su lucha por el reconocimiento. En palabras de la Anzorc, frente al despojo se habría librado una aguerrida lucha social por la tierra y la justicia. Por una reforma agraria estructural, por un cambio trascendental no solo para el campo, sino para la vida social, económica y política del país. La organización y la movilización social ha sido nuestra única arma contra el establecimiento que nos ha desterrado y desconocido. Los paros agrarios, las marchas campesinas, las tomas entre otros, han sido los mecanismos de presión con los que nos hemos hecho escuchar de gobiernos soberbios con su pueblo, reacios al diálogo nacional, pero dóciles a los mandatos coloniales. Nos hemos hecho oír de una sociedad apática y absorta en las promesas incumplidas de modernización y desarrollo mal copiados, y ajenos a nuestras identidades y realidad (Anzorc, 2012, 18 de diciembre). Se reiteró que a través de la movilización y la organización se habrían logrado múltiples acuerdos que han sido en su mayoría incumplidos por los diferentes gobiernos, que han respondido con una sangrienta represión que ha dejado cientos de campesinos asesinados, desplazados y desaparecidos. Pese a este panorama, la Anzorc considera que este nuevo proceso de diálogo constituiría una nueva oportunidad para la paz con justicia social (Anzorc, 2012, 18 de diciembre). La Anzorc concibe la paz en estrecha relación con la construcción de un país en el que haya justicia social, basada no sólo de la redistribución de la tierra sino de la riqueza y del poder político, en el que se construya soberanamente la cultura, la política y la economía y se reconozca el derecho al ejercicio del poder desde las bases ejercido por décadas por las organizaciones campesinas en sus territorios, como mecanismo de supervivencia ante 56

el destierro, la exclusión, el abandono estatal, el olvido social, y el terror (Anzorc, 2012, 18 de diciembre). La ponencia mostró la aspiración de un campo articulado de manera indefectible con las ciudades: “Estamos conscientes que en el campo no estamos solos, no queremos estarlo, no queremos un campo para los campesinos, queremos el campo para el país, el campo para la soberanía alimentaria, para la conservación de los ecosistemas, para el futuro de nuestros hijos. El campo articulado a las ciudades” (Anzorc, 2012, 18 de diciembre). Por otra parte, se hizo un llamado a los diversos sectores excluidos a la movilización social en busca de la paz ya que “Los cambios estructurales de nuestro régimen político y económico, solo serán posibles con nuestra activa participación. Les invitamos a apropiarse de los destinos del país, a participar en las decisiones que nos afectan, a trabajar juntos por la justicia social que merecemos” (Anzorc, 2012, 18 de diciembre). En la ponencia de Anzorc se sintetizaron nuevamente las aspiraciones programáticas del movimiento de las ZRC; y se concretó aún más la propuesta de conformación de territorios campesinos, al formularse “la creación de un Sistema Nacional de Zonas de Reserva Campesina, cuyo objetivo estratégico sea contribuir a la reforma agraria, y el desarrollo sustentable de los territorios campesinos, esto es la dignificación de la vida campesina, la conservación de la biodiversidad y la contribución a la soberanía alimentaria del país. Este sistema debe estar integrado por las autoridades agrarias y ambientales del nivel local, regional y nacional, la academia, pequeños y medianos empresarios de las ciudades y las comunidades de las zonas de reserva campesina. Debe sostener articulaciones con el Sistema de Parques Naturales y otras entidades y actores relacionados con sus fines. Coherente con este sistema, se debe implementar un Programa Nacional de zonas de reserva campesina que cumpla con los objetivos del sistema organizados en el corto, mediano y largo plazo” (Anzorc, 2012, 18 de diciembre). La realización del Foro y el abordaje del primer punto de la agenda en La Habana propiciaron un intenso debate nacional sobre el modelo de desarrollo rural y agrario. En dicho debate, la cuestión de los territorios y la territorialidad campesina a través de la figura de las ZRC ocupó un lugar central. La ambivalencia gubernamental cobró fuerza, demostrando que lecturas contrainsurgentes sobre las zonas se encontraban lejos de superarse. Al tiempo que se mantenían los acuerdos de trabajo para continuar con el proceso de reactivación de las Zonas, en un contexto institucional adverso, las posturas del Ministerio de Defensa –conocidas y expresadas reiteradamente- adquirieron una mayor publicidad y sobre todo agresividad. La tesis de los territorios campesinos como retaguardia estratégica para la guerrilla tomó nuevos aires y fue dotada con nuevos contenidos, al intentar demostrar que TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

las demandas campesinas eran el resultado de las pretensiones guerrilleras. Este enfoque fue apropiado incluso por el entonces Ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, con sus afirmaciones acerca de las zonas como “republiquetas independientes”. El hecho de que la guerrilla de las FARC-EP, presentara un conjunto de propuestas en las que se incluían las zonas de reserva campesina en la Mesa de diálogos La Habana, formulara, fue utilizado para reafirmar la tesis de las zonas como retaguardia guerrillera, y estigmatizar la trayectoria histórica de este proceso de organización y movilización campesina28. En ese contexto, la Anzorc, en comunicación dirigida a las partes manifestó su interés de intervenir directamente en la Mesa cuando se fuese a tratar el punto de las ZRC. A su juicio, no se puede llegar a acuerdos en materia de ZRC sin que se escuche a las organizaciones campesinas constructoras de éstas. En respuesta a las FARC-EP, consideraron sensata la solicitud de la Anzorc; el gobierno nacional no se pronunció al respecto (Agencia Prensa Rural, 2013, 12 de marzo). La Anzorc anunció, que de no atenderse su solicitud, enviaría una delegación de dirigentes campesinos a La Habana para radicar en la mesa sus propuestas. En medio de una creciente crispación en el debate nacional sobre la cuestión rural y agraria, se realizó el Tercer Encuentro Nacional de ZRC en San Vicente del Caguán, durante el 22 y 23 de marzo de 2013. En este encuentro se registró la dinámica expansiva del movimiento; concurrieron 3.800 delegados, procedente de los 50 procesos que entre tanto conformaban el movimiento de las ZRC. Las discusiones del encuentro estuvieron impregnadas por el papel de las ZRC en la búsqueda de una salida política al conflicto social y armado. Durante el encuentro se realizó una Marcha por la paz, con la que se requirió a las partes del proceso de paz llegar a acuerdos para solucionar el problema de la tierra e iniciar las transformaciones sociales, económicas y políticas que el requeridas para terminar el conflicto armado e iniciar el camino hacia una paz estable y duradera con justicia social (Anzorc, 2013, 26 de abril). En la declaración política del Encuentro se afirmó que éste representaba un mensaje contundente al gobierno nacional, a los terratenientes, al gran capital nacional e internacional, acerca de la continuidad de la lucha por las ZRC, dado que éstas representarían una alternativa para tener acceso seguro a la tierra, poder permanecer en los territorios ordenados y conservados, mantener los modos de vida y preservar la cultura, la economía

28 Ver: Desarrollo rural y agrario integral para la democratización y la paz con justicia social de Colombia, 100 propuestas en La Habana. Las FARC-EP y el primer punto de la agenda de diálogo. Política de desarrollo agrario integral”, Cap. 3, “Reconocimiento político y de todos los derechos del campesinado y definición de sus territorios”. Fundación Semanario Voz, (2013, mayo).

y las formas organizativas de los campesinos29. De la Declaración se aprecian avances la definición conceptual de los territorios campesinos que fueron definidos como “territorios de abastecimiento de alimentos, de cultura, de protección de nuestra riqueza ambiental, de conocimientos tradicionales, de estrategias de convivencia que contribuyen a la paz”. Por otra parte, en respuesta a la estigmatización de las ZRC, se señaló que sus puertas estaban abiertas al país y se exhortó “a la sociedad colombiana y a la comunidad internacional a reconocer el verdadero valor de estas ZRC, a evitar la intoxicación informativa, y la especulación sobre las Zonas de Reserva Campesina, que no hacen otra cosa que poner en riesgo nuestra integridad, y destruir una oportunidad de desarrollo rural y paz para el país”. En la Declaración se indicó igualmente que el movimiento había emprendido la tarea de construir “una propuesta política y programática para una Reforma Agraria Integral y el Reconocimiento de los Derechos de las Campesinas y los Campesinos, que contempla la urgente necesidad de construir un Sistema y un Programa nacional de ZRC”. Asimismo, en reafirmación de su apoyo a los diálogos de La Habana, se exigió al Gobierno nacional y a las FARC-EP a permanecer “en diálogo hasta tanto lleguen a un acuerdo que termine con el conflicto social, político y armado, que nos lleve por fin a la paz con justicia social”; también, y se manifestó que se estaba a la espera de respuesta de las partes a la solicitud presentada para participar en el debate sobre las ZRC, “dado que este tema está siendo discutido en la mesa, hasta el momento sin la participación de los directamente involucrados”. El Encuentro invitó “a promover constituyentes regionales agrarias por la paz y a participar en la Constituyente Nacional Agraria por la Paz”, a otras movilizaciones de apoyo al proceso de paz y a sumarse a la Campaña Nacional e Internacional por el reconocimiento de los derechos de las campesinas y los campesinos. Como se advierte, el Encuentro fue expresivo de una mayor madurez organizativa y programática, acompañada de nuevas elaboraciones conceptuales sobre los territorios y la territorialidad campesina. De igual manera, fue notorio su decidido apoyo al proceso de diálogos de La Habana. Es evidente que la eventualidad de un acuerdo de paz favorecería las aspiraciones del movimiento de las ZRC. No obstante, en la visión de la Anzorc, las pretensiones territoriales de los campesinos no se encuentran supeditadas a ello. Por ello, se ha reiterado la exigencia al gobierno de Juan Manuel Santos de cumplir con la ley 160 de 1994, así como con sus reglamentaciones, sin sujetar ello a que se llegue a un acuerdo de paz. Lo anterior, en consideración a que la continuidad del proceso de las ZRC ha quedado, por decisión gubernamental, atado a los resultados del proceso de diálogos. (Anzorc, 2013, 26 de abril).

29 Ver, Anzorc (2013, 23 de marzo). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Actualmente, la Anzorc se encuentra en la consolidación de su propuesta de Sistema Nacional de ZRC, y en la retroalimentación de su propuesta programática, según lo señalado en Seminario Nacional Programático Campesino, realizado en el mes de octubre de 2012; ha desarrollado mesas de articulación e interlocución con la institucionalidad rural del país, con cooperantes internacionales y con instituciones universitarias y promovido la realización de constituyentes regionales agrarias por la paz con el fin de participar en la Constituyente Nacional Agraria por la Paz propuesta para 2013 en el Tercer Encuentro de ZRC. En el paro campesino del Catatumbo ejerció un importante liderazgo. Consideraciones finales

Como ya se señaló este trabajo representa una aproximación preliminar hacia una caracterización del proceso de las Zonas de Reserva Campesina, devenido en movimiento socioterritorial. Dado que se trata de un movimiento que se encuentra en plena dinámica expansiva, requiere ser examinado considerando múltiples ámbitos de análisis, históricos, políticos, económicos, sociales y culturales. Aquí se ha hecho una exploración inicial y un esfuerzo de sistematización de la experiencia, que ha enfatizado en su dimensión territorial e ilustrado acerca de sus configuraciones geográficas específicas. Se ha privilegiado la identificación de las organizaciones campesinas que, en diferente escala y con variados contenidos programáticos, han servido de sustento, impulsan y promueven la producción de territorios y territorialidades campesinas, en la mayoría de los casos a través de la forma de Zonas de Reserva Campesina. Asimismo, se le ha concedido una atención especial a la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc) por considerar su papel determinante tanto en el proceso organizativo y de articulación de las múltiples trayectorias específicas, como en las definiciones programáticas, que han contribuido justamente al tránsito de las diferentes experiencias hacia la condición de movimiento. Los procesos y el movimiento, tal y como se constituyen “por dentro”, requieren ser estudiados y deben ser objeto de nuevas investigaciones. De igual manera, las tendencias que definen los contornos en los cuales se desenvuelve el movimiento, así como la capacidad que éste pueda exhibir para reformularlos, modificarlos o incluso transformarlos. Por lo pronto, las aspiraciones territoriales campesinas se encuentran en un campo de fuerzas en el que actúan diversas lógicas e intereses, antagónicos y no antagónicos. La definición de ese campo se encuentra en función de las luchas y de la movilización campesina, así como de las respuestas estatales. En el caso de las ZRC se aprecia que éstas son insuficientes, más bien precarias, y requieren de nuevos diseños que den cuenta de las complejidades actuales de territorios y territorialidades campesinas.

MAPA 1

Distribuci贸n regional del movimiento de las ZRC

Fuente: Elaboraci贸n propia a partir de Anzorc (2013b).

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MAPA 2

Procesos campesinos Regi贸n Caribe

Fuente: elaboraci贸n propia a partir de Anzorc (2013b).

MAPA 3

Procesos campesinos Regi贸n Nororiente

Fuente: Elaboraci贸n propia a partir de Anzorc (2013b).

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MAPA 4 Procesos campesinos Regi贸n Centro

Fuente: Elaboraci贸n propia a partir de Anzorc (2013b).

MAPA 5 Procesos campesinos Regi贸n Suroccidente

Fuente: Elaboraci贸n propia a partir de Anzorc (2013b).

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MAPA 6 Procesos campesinos Regi贸n Oriente y Sur

Fuente: elaboraci贸n propia a partir de Anzorc (2013b).

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CAPÍTULO DOS Experiencias de organización social del territorio en comunidades campesinas, indígenas y afrodescendientes JUAN GUILLERMO FERRO MEDINA / JOHANA HERRERA ARANGO

El objetivo de este capítulo es analizar algunas experiencias de organización social del territorio en comunidades indígenas, afrodescendientes o campesinas, de importancia para el acompañamiento técnico, académico y jurídico del proceso de reactivación y constitución de las Zonas de Reserva Campesinas (ZRC) en Colombia. En la primera parte, se examina una experiencia internacional: el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST), un movimiento campesino brasileño de extrema importancia política y organizativa para otras experiencias de América Latina y del mundo, por sus logros en materia de reforma agraria. En la segunda parte, se analizan tres significativos procesos locales de ordenamiento territorial propio agenciados por comunidades colombianas afrodescendientes e indígenas del Pacífico colombiano. En la primera parte se hace énfasis en categorías como movimiento campesino, reforma agraria, economía campesina, modelo de desarrollo capitalista, ocupación, entre otras, y en la segunda parte profundizamos en categorías como comunidades étnicas, territorios colectivos, ordenamiento territorial, zonificación ambiental y cultural. Sin embargo, lo más significativo, para el acompañamiento y fortalecimiento de las ZRC, es que son experiencias que luchan por la defensa y configuración de territorios campesinos mestizos o étnicos, es decir, por la sostenibilidad de la sociedad y la economía campesina con diversos matices culturales. Igualmente, estas experiencias de movimientos socio-territoriales muestran procesos muy valiosos de ejercicio de la autonomía en la recuperación, conservación, manejo y gestión de sus territorios, y en concreto de prácticas de autonomía frente al Estado, al modelo de desarrollo hegemónico y frente a otros actores sociales y políticos. En la segunda parte, en concreto, se recogen experiencias iluminadoras para los debates a los que hoy se deben enfrentar las organizaciones campesinas, en cuestiones referidas a: ¿cómo administrar un territorio comunitario?, ¿a partir de qué instrumentos de soporte técnico las decisiones políticas se viabilizan?, ¿cómo darle forma a estrategias TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

complementarias a las actuaciones del Estado en el manejo de los recursos naturales? Del lado del Estado las preguntas son similares, por ejemplo qué alternativa de manejo se puede dar a la propuesta de los territorios interculturales, surgida en el marco de los encuentros nacionales de Zonas de Reserva Campesina. Vale la pena entonces revisar cómo “lo cultural” es un aspecto que se ha posicionado desde los grupos étnicos como parte fundamental del derecho a la tierra y al etnodesarrollo. ¿Qué posibilidad tiene el campesinado de apelar a nociones de derecho propio, autonomía territorial, o incluso interculturalidad? ¿Qué alcances y qué limitaciones tendrá ese enfoque? A nivel metodológico es importante aclarar que dentro de las múltiples posibilidades que existían para la selección de casos es precisamente esta complementariedad y articulación entre las experiencias, aunada a su relevancia, lo que nos llevó a escoger los casos que aquí presentamos. Sin el propósito de hacer un análisis de tipo comparativo, tenemos entonces un caso de un movimiento campesino brasileño, tres casos nacionales: dos comunidades afrodescendientes y una experiencia indígena, que consideramos significativos para la consolidación de las ZRC en Colombia en cuanto referentes destacados de procesos de autonomía territorial agenciados por comunidades rurales. La experiencia del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra del Brasil (MST): reforma agraria y desafíos políticos

Análisis y comentarios a la propuesta de reforma agraria del MST Esta primera parte examina algunos importantes temas del texto de la propuesta de reforma agraria del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra del Brasil (MST), que se utilizan aquí como ejes para el análisis de los lineamientos políticos de dicho movimiento. Hay muchas formas de analizar el MST, sin embargo, para esta organización la reforma agraria es el objetivo fundamental como movimiento social y, además, la meta que lo caracteriza y lo diferencia de cualquier partido político y de otros movimientos sociales. La integralidad de la propuesta que analizamos nos permite entrar en diferentes temas propios de la historia, la organización, la acción colectiva y el proceso político del movimiento. La forma de presentar el análisis ha sido la de conservar la literalidad de apartes del texto de esta reforma, intercalándolos con diversos comentarios que permiten seguir de cerca el proceso histórico, contextualizar, relacionar, ejemplificar o, en todo caso, tratar de entender mejor lo que ahí se propone.

Es importante aclarar que para este trabajo se adjuntan los comentarios a los apartes Objetivos Generales de la Reforma Agraria (la Parte I), y al de La Tierra (punto 1 de la Parte II) que trata sobre los cambios necesarios que en materia de tierra deben hacerse. En resumen, lo que se pretende es que el documento contribuya a desarrollar el objetivo específico mencionado desde el análisis a una experiencia de organización campesina internacional, que puede servir de especial referencia para la construcción y desarrollo de la Zonas de Reserva Campesina en Colombia y de su organización nacional. Objetivos Generales de la Reforma Agraria propuesta por el MST1 Texto Esta propuesta de reforma agraria forma parte de los anhelos de la clase trabajadora brasileña de construir una nueva sociedad: igualitaria, solidaria, humanista y ecológicamente sostenible. De esta forma, las necesarias medidas propuestas hacen parte de un amplio proceso de cambios en la sociedad y, fundamentalmente, de la alteración de la actual estructura de organización de la producción y de la relación del ser humano y la naturaleza. De manera que todo el proceso de organización y desarrollo de la producción en el campo se dirija a la superación de la explotación, la dominación política, la alienación ideológica y la destrucción de la naturaleza. Se trata de valorizar y garantizar el trabajo a todas las personas como condición para la emancipación humana, la construcción de la dignidad y de la igualdad, y el restablecimiento de las relaciones armónicas entre los seres humanos y la naturaleza. Comentarios Esta introducción muestra cómo, desde la concepción del MST, la reforma agraria que se propone está inscrita en un proyecto amplio de transformación de la sociedad, la economía y la política en el Brasil. Una verdadera reforma como la que aquí se plantea tiene que ser una política de Estado, pero de un Estado diferente al actual de corte burgués, y ahí radica la enorme dificultad para su realización. Sin embargo, esta situación no es óbice para que la lucha por la reforma agraria se mantenga, entre otras cosas porque ese Estado y su hegemonía no son monolíticos y por lo tanto deja suficientes intersticios por los cuales es posible ir avanzando en ese proyecto. Dentro de esos intersticios es importante reconocer la existencia de artículos constitucionales y legales de reforma agraria sobre los cuales apoyarse para convertir las acciones de hecho, como son las ocupaciones de los latifundios improductivos, en avances concretos de reforma agraria.

1 Recuperado de línea en: http://www.mst.org.br/ Traducción libre de Juan Guillermo Ferro para este artículo. El texto en cursiva corresponde a los apartes traducidos. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

Adicionalmente, una reforma agraria de esta naturaleza tiene un nuevo desafío en la medida en que las élites brasileñas ya ni siquiera defienden una de corte clásico (algunos autores hablan de reforma agraria burguesa). En este tipo de concepción era importante resguardar la producción campesina de alimentos para el mercado interno en aras de abaratar el costo de reproducción de la mano de obra de una industria propia y en crecimiento, y como una forma de apalancamiento del desarrollo capitalista con una perspectiva nacional. En el actual contexto de apertura plena de la economía brasileña esos criterios de desarrollo capitalista nacional ya no operan, y el interés de la producción de alimentos se ha volcado sobre la exportación masiva y el apoyo al agronegocio. Eso explica los recortes de presupuesto para la reforma agraria incluso en medio de gobiernos de izquierda como el de Luis Ignacio Lula da Silva o el de Dilma Rousseff. De hecho, con el paso del Presidente Lula da Silva por el poder y la mejora de la situación económica, además del aumento de la red de protección social, disminuyó el número de personas que encontraban en la reforma agraria una manera de asegurar su sustento. Al mismo tiempo, la fuerza del agronegocio se extendió con el sector asumiendo el papel de ancla de la economía, consecuencia de la fuerte subida de las exportaciones de productos agrícolas. Y, pese a las promesas, poco progreso se ha hecho en términos de asegurar una mejor distribución de la tierra y de evitar la concentración de la misma. Texto La reforma agraria tiene por objetivos generales: a) Eliminar la pobreza en las zonas rurales. Comentarios Los campesinos brasileños son uno de los grupos sociales más afectados por la pobreza. En el 2009, el 58% de los brasileños recibía mensualmente un ingreso igual o inferior al salario mínimo de ese momento. En la franja de los “pobres”, el mayor grupo son las familias que viven del trabajo informal (45%), seguido de las familias que tienen al menos un trabajador formal (23%) y de las familias campesinas (21%). Para el Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)2, los principales factores que llevan a los campesinos a la pobreza son: el pequeño tamaño de sus tierras, la baja disponibilidad de insumos agrícolas, especialmente de agua, la falta de asistencia técnica y los bajos precios pagados por sus productos (Balza, 2011, 15 de septiembre).

2 El Instituto de Investigación Económica Aplicada IPEA (por sus iniciales en portugués) es una fundación pública federal vinculada al Núcleo de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República del Brasil.

Texto b) Luchar contra la desigualdad social y la degradación de la naturaleza que tiene sus raíces en la estructura de la propiedad y de la producción en el campo. Comentarios Brasil es uno de los países con mayor concentración de propiedad de la tierra, proceso que se sigue acentuando incluso bajo los recientes gobiernos de izquierda. Los datos del catastro del Incra, de diciembre de 2010, muestran 66 mil haciendas clasificadas como grandes propiedades improductivas, las cuales ocupan 175 millones de hectáreas. Según la Constitución y la Ley Agraria todas estas propiedades deberían ser expropiadas y distribuidas. Existen alrededor de 4 millones de familias de trabajadores agrícolas sin tierra que serían los beneficiarios potenciales (Aggege, 2011, 29 de julio). Para el 2012, según el Programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (ONU-Hábitat), el Brasil, a pesar del avance en la distribución de la renta en los últimos años, aparece como el cuarto país más desigual, después de Guatemala, Honduras y Colombia3. Texto d) Garantizar la soberanía alimentaria de toda la población brasileña, produciendo alimentos de calidad y desarrollando los mercados locales. Comentarios El tema de la soberanía alimentaria es un aspecto político fundamental en la lucha campesina global, en la medida en que cuestiona las formas “modernas” de producir y comercializar alimentos en el mundo agrícola que miden su éxito bajo los parámetros limitados de la productividad y la rentabilidad y desconocen las variables políticas, ambientales y culturales de un proyecto de vida campesina autónoma sin subordinación a otras formas sociales de producción. Según la organización campesina mundial La Vía Campesina la soberanía alimentaria es: el derecho de los pueblos a alimentos sanos y culturalmente adecuados, producidos mediante métodos sostenibles, así como su derecho a definir sus propios sistemas agrícolas y alimentarios. Desarrolla un modelo de producción campesina sostenible que favorece a las comunidades y su medio ambiente. Sitúa las aspiraciones, necesidades 3 Véase ONU – Hábitat (2012, agosto).

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y formas de vida de aquellos que producen, distribuyen y consumen los alimentos en el centro de los sistemas alimentarios y de las políticas alimentarias, por delante de las demandas de mercados y empresas.4 En la Cúpula dos Povos, el encuentro global realizado paralelamente a Río+20 en 2012, fueron varias las organizaciones y movimientos sociales rurales que defendieron la soberanía alimentaria a nivel nacional e internacional como la solución a la crisis alimentaria y del medio ambiente: La Vía Campesina, el MST, la Marcha Mundial de Mujeres, la Asociación Nacional de Agroecología (ANA), el Grupo de Estudio sobre Agrobiodiversidad (GEA), los cimarrones y los movimientos indígenas5. Texto e) Garantizar las condiciones para la participación igualitaria de las mujeres que viven en el campo, en especial en el acceso a la tierra, en la producción y en la gestión de todas las actividades, tratando de superar la opresión histórica impuesta a las mujeres, especialmente en las zonas rurales. Comentarios Una de las empresas más difíciles en el MST ha sido el aumento de la participación de las mujeres en todos los procesos propios del movimiento. La primera condición para que esto se vaya dando es que existan en los asentamientos condiciones adecuadas para el cuidado de los niños pequeños a través de las guarderías debidamente organizadas. El otro aspecto importante es vencer el machismo histórico presente tanto en los hombres como en las mujeres campesinas, que defiende la idea de la “política” como un asunto solo para hombres. Dice Marta Harnecker analista del MST: Poco a poco, la mujer ha ido ganando un papel protagónico en distintas esferas y espacios, sin que ello afecte negativamente a su familia. Se han ido creando condiciones en los campamentos, asentamientos, cursos y reuniones para que las madres puedan asistir y sus hijos sean atendidos durante ese tiempo. No se ha logrado hasta ahora resolver, sin embargo, el problema de la mujer dirigente de alto nivel, casada y con hijos. De hecho de las 9 compañeras de la Dirección Nacional solo dos son casadas y no tienen hijos, otro grupo está constituido por mujeres separadas de sus compañeros y otro por madres solteras (2002: 15). 4 Véase La Vía Campesina (s.f). 5 Véase Coutinho (2012, 18 de junio).

Texto f) Preservar la biodiversidad vegetal, animal y cultural que existe en todas las regiones de Brasil, que forman nuestro ecosistema. Comentarios Dentro del MST es cada vez más claro que la agroecología tiene un papel fundamental para la preservación de la biodiversidad entendida en ese sentido amplio. Hoy en día, el desafío del modelo agroecológico ya no es técnico, dado que ya que está comprobada su eficacia para alimentar al mundo y “enfriar” el planeta. Su mayor reto es político, porque es un modelo que incomoda a los grandes agronegocios. En el MST, como dice Marta Harnecker, existe una actitud de rechazo a las tecnologías importadas aplicadas en Brasil en el proceso de modernización de la agricultura que implicó la violenta entrada de capitales multinacionales y la consecuente introducción de un patrón tecnológico industrializado con base en productos químicos: fertilizantes, insecticidas, herbicidas; genéticos: semillas híbridas; y mecánicos: cosechadoras, tractores de gran potencia, entre otros (2002: 96). Sobre el tema concreto de los riesgos de los transgénicos desarrollados por las empresas extranjeras, un investigador brasileño advierte: Vamos a analizar la siguiente situación: yo soy un agricultor, estoy en el interior del país y produzco para el mercado local. Siembro maíz criollo y si hay contaminación en el momento de la comercialización se hará una prueba para determinar si es transgénico. Si es transgénico, así sea por contaminación, tendré que pagar regalías. Con esto, los agricultores tendrán que dedicar parte de su trabajo a las transnacionales, aumentando la tasa de explotación. Incluso distante de la sede de Monsanto, seré explotado sin la existencia de cualquier relación formal. Es el gran salto que los transgénicos representan desde la óptica del capital6. Los cambios necesarios Texto La Tierra. La tierra y los bienes de la naturaleza son, ante todo, un patrimonio de los pueblos que 6 Véase Santos (2008, 14 de marzo). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

habitan en cada territorio, y deben estar al servicio del desarrollo de la humanidad. De ahí la importancia de democratizar el acceso a la tierra, a los bienes de la naturaleza y a los medios de producción en la agricultura para todos los que quieren vivir y trabajar en ella. La propiedad, posesión y uso de la tierra y de los bienes de la naturaleza deben estar subordinados a los intereses generales del pueblo brasileño, para satisfacer las necesidades de toda la población. Comentarios Es importante aclarar que el MST no lucha prioritariamente por la propiedad privada individual de la tierra, sino por el derecho de los campesinos al uso de la misma y a la posibilidad de heredar ese derecho si los descendientes se mantienen en los asentamientos. La meta ideal no es entonces, como se podría pensar, la obtención del título de propiedad ya que éste se puede volver en contra de la reforma agraria en la medida en que se presente la tentación de vender ese patrimonio ante cualquier dificultad que pueda aparecer. Paradójicamente muchas veces el afán del Incra es por entregar el título a las familias, mientras que el interés del MST es que ese título permanezca en manos del Estado. Texto Medidas fundamentales 1.1. Establecer un tamaño máximo de la propiedad rural, para cada agricultor, fijado en función de cada región. (Por ejemplo, establecer en 35 módulos fiscales, que representan en promedio alrededor de 1000 hectáreas por familia, contabilizando todas las propiedades que se posean) y expropiar todas las fincas por encima de este tamaño, sin importar el nivel de producción y de productividad. Comentarios El módulo fiscal es una medida de tierra equivalente a la Unidad Agrícola Familiar (UAF) existente en Colombia y cuya producción, en teoría, es suficiente para suplir las necesidades básicas de una familia. Como sucede en Colombia, varía de región a región de acuerdo a las condiciones productivas de las mismas. Es muy importante subrayar que en Brasil existe una campaña desde el año 2000 por limitar el tamaño de la propiedad, y que en septiembre del 2010 se realizó un plebiscito popular sobre el límite de ésta. Este plebiscito tenía dos preguntas. La primera: ¿usted concuerda con que las grandes propiedades de tierra en el Brasil deben tener un límite máximo de tamaño? Y la segunda: ¿usted está de acuerdo en que limitar las grandes propiedades de tierra en el Brasil posibilita el aumento de la producción de alimentos saludables y mejora las condiciones de la vida en el campo y en la ciudad? 95,52% de las personas (495.424) respondieron afirmativamente a la primera pregunta. En la segunda, los 80

que respondieron con un sí fueron el 94,39% de los encuestados (489.666)7. La intención de la campaña hacia adelante es lograr una adenda constitucional que fije ese límite a la propiedad y que sirva como criterio adicional para que una tierra pueda ser expropiada. Texto 1.2. Garantizar el acceso a la tierra a todas las familias que quieren vivir y trabajar en ella. 1.3. Expropiar todas las propiedades rurales de las empresas extranjeras, bancos, industrias, empresas de construcción y de las iglesias que no dependan de la agricultura para sus actividades. Comentarios En los últimos años ha aumentado la inversión de las empresas del sector financiero, empresas de agronegocios e incluso de personas naturales del exterior, especialmente del hemisferio norte y de algunos países de Asia, mediante la compra de tierras especialmente en África, en América Latina y en particular en Brasil. Este fenómeno ha sido reconocido como una especulación de tipo inmobiliario, de búsqueda de recursos naturales estratégicos, de inversión en “commodities” agrícolas y en producción de biocombustibles. La consecuencia ha sido la mayor concentración de la propiedad, la monopolización de la producción con el respectivo aumento en los precios, y una mayor conflictividad por el acceso a la tierra y a los derechos territoriales con los sectores de campesinos sin tierra, comunidades quilombolas (palenqueras) y territorios indígenas8. Texto 1.4. Expropiar todas las grandes propiedades que no cumplan con la función social. Es decir, las que estén por debajo de la productividad media de la región. Que no respeten el medio ambiente. Que tengan problemas con el cumplimiento de las leyes laborales con sus empleados. Y que estén involucrados en el contrabando, el tráfico de drogas y el trabajo esclavo. La cantidad pagada deberá ser igual al valor declarado para el pago de los impuestos. Descontándose también todas las deudas de impuestos, de préstamos a los bancos públicos, y los daños ambientales y sociales ocasionados. Comentarios La Constitución de 1988, en su artículo 185, dictaminó que “las tierras productivas” no eran susceptibles de expropiación para fines de reforma agraria. La ley 8629, del 25 de febrero de 1993, reglamentó este artículo, definiendo los parámetros para la medición 7 Véase Assessoria de Comunicação FNRA (2010, 19 de octubre). 8 Véase Fernandes (2012, 18 de octubre). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

de una “propiedad productiva”. La llamada “Ley de Tierras” de 1993 estableció que debe considerarse como propiedad productiva aquella que es explotada económica y racionalmente de acuerdo a dos índices: el de Grado de Utilización de la Tierra (GUT) y el de Grado de Eficiencia en la Explotación (GEE). Lo interesante en el debate reciente es que el MST considera que estos índices deberían ser actualizados, dados los cambios y avances tecnológicos acaecidos desde que se promulgó dicha ley. Los grandes propietarios brasileños se oponen a esta actualización porque de hacerse efectiva muchas de sus propiedades quedarían como improductivas (pocos han sido los esfuerzos por aumentar su productividad) y por lo tanto susceptibles de ser expropiadas. Esta lucha no deja de tener sus paradojas pues, si bien revelaría el carácter especulativo y rentista de los grandes propietarios, podría terminar avalando la “productividad” del agronegocio, considerado por el MST como el principal y actual enemigo de la reforma agraria. Es decir, la parte de la legislación que habla sobre las condiciones para la expropiación, basada en los índices de productividad, permite la lucha contra el latifundio pero a la vez podría consolidar la gran agroindustria de monocultivo de capital preponderantemente internacional. Texto Medidas complementarias 1.5. La demarcación de todas las tierras indígenas, remanentes de tierras quilombolas y las tierras comunes de “faxinais”9, pastos y sierras de acuerdo con la tradición de cada región. Comentarios Un informe publicado por la Comissão Pró-Indio de São Paulo en 2012 ilustra la dramática cuestión de las demarcaciones de las tierras quilombolas en el Brasil. Centrado en el balance del 2011, el informe llegó a la conclusión de que solamente un caso fue regularizado en este período. Al respecto, João Pedro Stédile, líder del MST, en una reunión de algunos movimientos sociales con la presidenta Dilma Rousseff (PT) durante el Foro Social temático, planteó la resolución de los problemas de las tierras quilombolas: “es la más grande deuda social que nosotros tenemos, el país fue construido con trabajo esclavo y ¿ahora no se pueden reconocer sus áreas? Nosotros tenemos que recuperar la legalización de las tierras quilombolas”10.

9 Faxinais son comunidades agrosilvopastoriles ubicadas especialmente en la región del Paraná, sur del Brasil. 10 Véase Nassif (2012, 22 de febrero).

Principales características del MST

Organización y expansión El desarrollo del MST se ha visto afectado por ambivalencias, posibilidades y adversidades del contexto brasileño, sin embargo, también han jugado un papel importante una serie de elementos internos de la organización que ayudan a comprender su expansión. Se listan las siete principales11: (i). Movilización de masas: El movimiento está conformado por más de 1,1 millón de integrantes y es la organización popular con más capacidad de movilización social. Constataciones de esto, son los actos de protesta que involucran un gran número de personas, y liderazgo del 55% de las ocupaciones de tierra y del 52% de las manifestaciones hechas por movimientos sociales y trabajadores rurales. (ii). Articulación en red apoyada en procesos decisorios colectivos: el MST no es una institución burocrática. Es una organización articulada en una extensa y compleja red de grupos colectivos. Las múltiples instancias de coordinación en los niveles nacional, estatal, regional y local operan de forma descentralizada, dando cohesión y flexibilidad al movimiento (Carter & Carvalho, 2009). Aunque algunos funcionarios reciben salarios modestos, la militancia del MST se sustenta sobre todo en el trabajo voluntario. (iii). Creatividad estratégica: el movimiento ha buscado adaptarse a los cambios y las nuevas coyunturas mediante una actitud autocrítica que, por ejemplo, le ha permitido incorporar “nuevas sensibilidades”, hacer una trasformación de un modelo de la agricultura convencional a la agroecológica, e intentar superar la discriminación a las mujeres mediante la institución de la paridad de género. (iv). Búsqueda de la autonomía financiera: las fuentes de apoyo se diversificaron desde el comienzo. “Estas abarcan desde donaciones locales, apoyos de diversas entidades de la sociedad civil, convenios con gobiernos estatales y nacionales, hasta proyectos financiados por agencias internacionales” (Carter & Carvalho, 2009: 319). (v). Construcción de numerosas asociaciones y alianzas políticas: inicialmente el MST se apoyó en una red de asociaciones políticas y civiles y luego capitalizó relaciones 11 Basado en Carter & Carvalho (2009). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

con el propio Estado, sindicatos, iglesia, ONG, universidades y grupos de artistas. Internacionalmente también tiene varios vínculos con organizaciones campesinas latinoamericanas y del resto del mundo. (vi). Fuertes inversiones en la formación de sus integrantes: aunque se ha fortalecido la educación formal a través de lazos con las universidades, hay un énfasis grande del movimiento en el hecho de que la “principal experiencia educativa de sus integrantes se adquiere en la práctica y en la lucha” (Carter & Carvalho, 2009: 320). (vii). Promoción de la mística y disciplina de sus militantes: el MST nació de un brazo de la Teología de la Liberación y eso mismo ha propiciado las dimensiones subjetiva y mística de la lucha social, combinadas con la disciplina. Tres sectores estratégicos del MST: educación; producción, cooperación y medio ambiente; y comunicación (i). Sector de educación: el MST es el movimiento campesino que a nivel mundial ha invertido mayormente en la educación de sus miembros. Ha recibido influencia de la pedagogía de Paulo Freire y de la educación popular. Ha sido criticado por promover una educación “fundamentalista”, pero el movimiento nunca ha pretendido una orientación neutral, en la medida en que sus miembros tienen consciencia de que “la educación es una herramienta clave en la disputa por la hegemonía” (Carter & Carvalho, 2009: 312). Las principales universidades del país han ofrecido cursos para el movimiento. (ii). Sector de producción, cooperación y medio ambiente: es un sector emblemático debido a la lucha por la obtención de créditos gubernamentales, y porque tuvo que contrarrestar la influencia de las multinacionales del agronegocio. Desde el comienzo el movimiento promovió las cooperativas (Confederación de las Cooperativas de Reforma Agraria del Brasil, Concrab) y otras actividades asociativas. Desde los años noventa las organizaciones avanzaron debido a la destinación de más recursos públicos. A finales de los noventa, la crisis financiera afectó a varias cooperativas de la Concrab. “Al mismo tiempo se vivenciaron en el MST una serie de cuestionamientos sobre el carácter de las cooperativas en el sistema capitalista” (Carter & Carvalho, 2009: 313). Durante el segundo gobierno de Cardoso se dio una ofensiva política contra el MST, tendencia que se reversó con la elección de Lula. Durante la última década se han incorporado al sector productivo una serie de preocupaciones ligadas al medio ambiente y a la agroecología generando innovaciones; se fomentó la producción de semillas orgánicas a través de Bio Natur que a finales de la década pasada se convirtió en la mayor productora de semillas orgánicas en América Latina. Sin embargo, la agroecología dista de ser una 84

práctica extendida en el MST (en el sur persisten los cultivos transgénicos de soya). (iii). Sector de comunicación: desde el comienzo del MST, las actividades de comunicación estuvieron ligadas a la aparición del Jornal Sem-Terra. A partir de 1995, se crearon nuevos vehículos de comunicación (página de internet, radios comunitarios, editoriales, agencias de noticias), algunos apoyados por universidades (PUC-SP) y la pastoral de la Iglesia Católica. Desde el 2000 el movimiento se enfocó en la formación de comunicadores populares y extendió sus actividades a la producción de videos. Impacto del MST De acuerdo al analista Plínio de Arruda Sampaio (2009) en términos generales el impacto social y político del MST se podría resumir así: Incorporó la reforma agraria a la agenda política, e impidió que las élites diluyeran la presión campesina por la tierra. Vinculó a muchos sectores sociales y sus organizaciones a esta lucha (partidos, iglesias cristianas), y transformó la opinión pública en relación con la reforma agraria; un ejemplo de ello, ha sido el cambio de actitud del Poder Judicial como resultado de la articulación de una serie de abogados simpatizantes de la causa de la reforma agraria. El Movimiento ha desarrollado una acción civilizatoria en el medio rural, a través de tácticas de presión pacíficas, reglas rigurosas en los campamentos, prohibición de la embriaguez, la violencia, el irrespeto a mujeres y niños, y la promoción de la división del trabajo entre los ocupantes. Transformó el comando político que presionaba por la reforma agraria y que se encontraba conformado por líderes urbanos, partidos de izquierda o populistas, a un comando que se origina en el campo y que se aglutina en el Foro Nacional por la Reforma Agraria. Ha impulsado una concepción de “tierra de vivir” más que “tierra de negocio”, penetrando en el universo cultural (ideas y valores) del campesinado. “El concepto de reforma agraria como obtención de “tierra de vivir” abarca necesariamente el rechazo al consumismo desenfrenado que tomó cuenta de los segmentos de ingresos altos y medios y que se difundió en la mente de la población urbana” (DE ARRUDA SAMPAIO, 2009: 406). La contribución más importante del MST en el plano de la cultura ha ocurrido en “la reconstitución de la identidad cultural de las poblaciones cuyos modos de vida fueron destruidos cuando la modernización capitalista inviabilizó los sistemas agrícolas en que estaban insertadas, en calidad de trabajadores autónomos o asalariados” (De Arruda Sampaio, 2009: 406). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

El MST ha sido “el responsable por el surgimiento de una nueva forma de relación entre el Estado y los movimientos sociales, reproducida actualmente en los más diversos espacios sociales, sean rurales o urbanos” (Carvalho Rosa, 2009: 462). Los procesos de los Sin Tierra que surgieron durante las décadas de los setenta y ochenta en el sur del Brasil, se convirtieron en “fuente de inspiración” para otros movimientos sociales. Por ejemplo, los partidos políticos, los grupos religiosos e intelectuales, comenzaron a concebir los campamentos como una forma privilegiada de manifestación política. La influencia del MST no se limita a organizaciones de zonas rurales: su modelo de organización también se ha extendido a los movimientos urbanos. Las organizaciones de moradores que proliferaron desde los años setenta y ochenta, reivindicaban la dotación de servicios públicos. Hoy en día, “el actor central de estas luchas urbanas yo no es el morador, el favelado o incluso la clase media sin acceso a servicios públicos adecuados, sino más bien aquel que no posee vivienda y no tiene condiciones propias de obtenerla: los sin techo” (Carvalho Rosa, 2009: 468). El surgimiento de los “sin techo” está relacionado con el éxito de las acciones del MST en el campo; sus formas de acción son similares pues ocupan predios públicos “ociosos” en las grandes ciudades. En 2003 realizaron una ocupación en la región metropolitana de São Paulo de diez mil personas: la similitud con las grades acciones del MST fue objeto de noticia y contribuyó a su consagración en todo el país como una forma específica y contemporánea de reivindicación. El MST introdujo formas de acción que han permitido la emergencia de un nuevo patrón de lucha por la reforma agraria en el Brasil. En la medida en que las reivindicaciones han ido más allá de la obtención de lotes, en los últimos años han surgido nuevas demandas políticas ligadas a la producción. “Las acciones del MST han inspirado nuevas formas de reivindicación en los grupos ya estructurados” (Carvalho Rosa, 2009: 476). El movimiento ha contribuido a: la formación de categorías nuevas de percepción –género, agricultura familiar y sin tierra-, que, a lo largo del tiempo, fueron capaces de aglutinar familias e individuos en torno de movimientos. Fue en el interior de los campamentos y asentamientos promovidos por ese Movimiento que las personas pasaron a concebirse como sin tierra (Carvalho Rosa, 2009: 477).

Este movimiento es clave para comprender que no se pueden trabajar las categorías de Estado y sociedad civil en forma dicotómica. El hecho de movilizar tanto a personas comunes como a funcionarios públicos es una constatación de la modificación de la historia de las acciones colectivas en el Brasil. Desafíos políticos y retos para la autonomía territorial campesina en Colombia a la luz de la experiencia del MST del Brasil

Las experiencias de los movimientos socio-territoriales en América Latina y del MST en particular muestran que el reconocimiento político no viene fácilmente desde los otros, desde los no campesinos (como algo que debería pasar) sino que lo construyen los propios campesinos. De ahí la idea misma de movimiento social: el colectivo que se mueve del lugar que el poder hegemónico le asigna, y de esa manera no deja que le fijen desde afuera una ubicación en la sociedad. Esa es la diferencia con los grupos que solo son organización social (que al parecer ya están a gusto con el lugar asignado) y no simultáneamente organización y movimiento. En ese sentido, un movimiento como el de Zonas de Reserva Campesina debería ser organización y movimiento. Pues la organización gestiona, tramita, consolida, distribuye; y el movimiento lucha, protesta, reclama, irrumpe, propone y fundamentalmente transforma. En relación con lo tecnológico y ambiental La experiencia del MST muestra que la propuesta técnica de la agroecología es también y sobre todo una propuesta política por varias razones: (i) Es una defensa de la vida y la alimentación sanas. (ii) Implica una nueva relación ética con la tierra y la naturaleza; se abandona la idea del hombre que domina a la naturaleza. (iii) Es un rechazo al monopolio transnacional de los agroquímicos. (iv) Genera menor dependencia de insumos externos y maximiza los recursos locales. (v) Refuerza la capacidad investigativa campesina, porque rescata el saber tradicional. (vi) Favorece la buena combinación entre conservación y producción. (vii) Crea nuevos mercados y alianzas políticas con sectores sensibles al tema ambiental, y a la producción orgánica. (viii) Demuestra que los transgénicos no son necesarios. (ix) Genera autonomía frente a otros proyectos económicos y políticos.

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De acuerdo a los aspectos señalados anteriormente, cada vez es más claro que la agroecología tiene un papel fundamental para la preservación de la biodiversidad entendida en un sentido amplio. Hoy en día, el desafío del modelo agroecológico ya no es técnico, dado que está comprobada su eficacia para alimentar al mundo y “enfriar” el planeta. Su mayor desafío es político, porque es un modelo que incomoda a los grandes agronegocios. En relación con lo económico La experiencia brasileña deja ver cómo a las élites no les preocupa el tema de la autonomía alimentaria, no les interesa fortalecer el abastecimiento y el mercado interno de alimentos. Compran (importan) los alimentos con las divisas que generan las exportaciones, rompiendo así con la estructura del sistema agroalimentario campesino. Para las élites ya no tiene sentido la reforma agraria clásica o burguesa que buscaba consolidar economía campesina como una forma de garantizar alimentos baratos para las ciudades y especialmente para la reproducción también barata de la mano de obra obrera y para contener la revolución agraria. La apuesta se hace a los grandes negocios agroindustriales de exportación, dejando al garete a la economía campesina y convirtiendo al campesino en un empleado o productor sometido a alianzas productivas asimétricas. El agronegocio es una forma subalterna y marginal de entrar en el mercado internacional. Adicionalmente, como sucede en el Brasil y lo denuncia el MST, las grandes empresas multinacionales inversionistas de este tipo de negocios se quedan con el aumento de los precios de los productos agrícolas a nivel mundial por el control que tienen sobre todos los eslabones de la cadena alimentaria. Con este modelo, al exportar productos en grandes cantidades para equilibrar la balanza comercial, los terratenientes adquieren un poder excesivo y esto convierte al gobierno en rehén de este sector. (i) Defender la agroindustria campesina El problema claramente no es la agroindustria en sí misma sino que ésta no se encuentra en manos de los campesinos. La agroindustria es fundamental para agregar valor a la producción y se debe organizar con base en el desarrollo de todas las formas de cooperación agrícola, tales como grupos de trabajo, formas tradicionales de organización de la comunidad, asociaciones, cooperativas, empresas públicas, empresas de servicios, entre otras.

El MST ha organizado en el sur del Brasil agroindustrias cerca de la localización de la producción agrícola en forma de cooperativas, bajo el control de los agricultores y de los trabajadores de la agroindustria. Llevar a cabo programas de capacitación técnica para los trabajadores en la gestión de empresas cooperativas agroalimentarias se ha convertido en una necesidad imperiosa. En relación con lo político (i) El latifundio, el agronegocio y la gran propiedad En primera instancia, es fundamental que el campesinado organizado retome la campaña por el rechazo a los latifundios improductivos, y para ello es necesario ubicarlos, denunciarlos y buscar su expropiación. De la misma manera, se deben rechazar buena parte de los agronegocios por sus efectos sociales y ambientales, por sus implicaciones en materia de soberanía alimentaria, de concentración de la propiedad y el ingreso; por su bajo uso de mano de obra en comparación con la economía campesina; y, finalmente, porque vulneran la autonomía empresarial campesina. Es imprescindible, como lo demuestra la experiencia en Brasil, luchar por el establecimiento de un tamaño máximo de la propiedad rural, para cada agricultor, determinado en función de cada región, y buscar la expropiación de los latifundios que excedan este tamaño. Igualmente, hay que actualizar y redefinir los índices de producción y de productividad exigidas a la gran propiedad con miras al cumplimiento de la función económica y social de la propiedad agrícola. (ii) La lucha por la tierra no es por la propiedad privada individual Es importante discutir, como se ha hecho en el Brasil, que la lucha no es solo por la propiedad privada individual de la tierra sino por el derecho de los campesinos al uso de la misma, y a la posibilidad de heredar ese derecho si los descendientes se mantienen en la tierra. La meta ideal no es entonces la obtención del título de propiedad, ya que éste se puede volver en contra de la reforma agraria en la medida en que se presente la tentación de vender ese patrimonio ante cualquier dificultad que pueda aparecer. En síntesis, hay que seguir batallando por la reforma agraria, pese al contexto nacional caracterizado por la violación masiva de los derechos humanos, económicos, sociales y culturales de las poblaciones campesinas. Puede parecer utópico pero es imprescindible. Los líderes campesinos más optimistas consideran que la reactivación, crecimiento y TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

articulación de las ZRC a nivel nacional es un primer paso, y sobre todo un medio para la reorganización del duramente reprimido movimiento campesino. (iii) Frente al Estado y los partidos y movimientos políticos Las lecciones del MST apuntan a que la relación con el Estado se mueve en una tensión entre la exigencia al mismo y la lucha por transformarlo, dos estrategias utilizadas paralelamente. Aquí hay que tener en cuenta para los dos países el carácter desmovilizador de los subsidios entregados a los sectores populares: ante los enormes sacrificios que implica la ocupación de una tierra en Brasil, alguna gente prefiere la comodidad del subsidio. La autonomía política en el caso del MST ha demostrado sus virtudes incluso en el caso de su relación con el Partido de los Trabajadores, movimiento político con el que se tienen importantes afinidades. El MST no se diluyó en este partido y ha mantenido sus banderas como movimiento social en su lucha por la reforma agraria integral, todo esto sin asumir el costo político de haberse adherido a un partido que claramente abandonó la política de la reforma agraria. Uno de los principales líderes del MST, João Pedro Stedile dice al respecto: Los partidos políticos en el Brasil están desgastados y tienen poca coherencia en relación con los programas de nación o de ideologías de clase. Por lo general son utilizados por individuos y grupos solo como trampolín para acceder a puestos de trabajo y a recursos públicos. Pero la organización política de la sociedad es fundamental para construir las transformaciones. El MST es un movimiento social, autónomo con base social en las zonas rurales y en las ciudades. Nosotros debemos estimular, como activistas sociales y ciudadanos, la revitalización de la práctica política en el país, pero el camino del MST debe ser apenas la lucha por la reforma agraria popular (AGGEGE, 2011, 1 de agosto).12 (iv) La lucha contra imaginarios nefastos El movimiento social se enfrenta a los imaginarios negativos que se tienen sobre el campesino. Estos califican y estigmatizan al campesino como productor atrasado, como afín al proyecto guerrillero, como eterno pobre e ignorante. Para contrarrestar estos 12 Traducción libre de Juan Guillermo Ferro.

prejuicios es necesario trabajar los propios medios de comunicación, y establecer alianzas más robustas con la academia que conoce y estudia la realidad campesina. La experiencia del MST refleja la importancia de establecer alianzas con los sectores estudiantiles, populares y de clase media sensibles a los temas alimentario y ambiental. El campesinado con su propia producción y solidaridad debe posicionarse como un actor capaz de contribuir a la solución del problema del hambre. Así, iniciativas como los mercados campesinos, resultan muy útiles, ya que han permitido sensibilizar a los ciudadanos sobre la importancia de la economía campesina y su relación con la comercialización alternativa de alimentos y la soberanía alimentaria. Estos mercados han permitido un vínculo directo entre productores y consumidores generando una serie de beneficios económicos, sociales, políticos y culturales. Además, y no menos importante, han visibilizado al campesinado y han puesto en debate el modelo agroalimentario nacional, reivindicando la necesidad de apoyar la producción agrícola regional con el propósito de garantizar el derecho a una alimentación adecuada. (v) Las perspectivas políticas La literatura sobre movimientos sociales ha desarrollado el concepto de estructura de oportunidad política. Desde esta perspectiva se demuestra cómo los movimientos sociales más exitosos han aprovechado situaciones políticas fruto de, por ejemplo, cambios en las élites, transiciones de régimen político, crisis políticas y/o económicas, nuevas alianzas políticas o de clase, etcétera. Es claro que hoy el movimiento campesino está frente a la necesidad de aprovechar la oportunidad política actual en donde los temas del desarrollo rural y de la tierra tienen un papel central en los diálogos de paz. Es la oportunidad de consolidar los territorios campesinos autónomos con todo lo que eso implica política, económica y ambientalmente hablando. Es la posibilidad de darle verdadero estatuto a las ZRC como zonas autónomas donde se validen los planes de desarrollo sostenible, los reglamentos internos que incluyan ordenamiento territorial y manejo de los recursos naturales incorporando la tierra misma. En ese mismo sentido, en un escenario futuro de paz hay que potenciar la capacidad de movilización social. El fin del conflicto armado debería implicar la agudización del conflicto social y político. La experiencia del MST muestra que dada la correlación de fuerzas a nivel político, con clara desventaja para el movimiento campesino, la reforma agraria solo se aplicará si el movimiento social acude a las grandes movilizaciones, a las vías de hecho y a una presión política de grandes contingentes de trabajadores rurales sin tierra.

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Finalmente, pareciera que no hay otra forma de politizar lo campesino si no es de la mano de una mayor claridad sobre en qué consiste su diferencia frente a la propuesta cultural y política liberal-capitalista. Como nos dice claramente Zibechi (2009), la historia muestra que para hacer viable la resistencia es preciso fortalecer y profundizar las diferencias con la cultura y la sociedad hegemónicas. Instrumentos de manejo y ordenamiento del territorio Perspectivas y experiencias desde los territorios colectivos

¿Qué es el manejo autónomo del territorio? ¿Qué son y para qué sirven los instrumentos de ordenamiento territorial? ¿Qué alcance tienen dichos instrumentos para proteger derechos a la tierra, usos y recursos naturales?, son algunas de las cuestiones de las que intenta dar cuenta el presente aparte, elaborado con la perspectiva de mostrar experiencias que contribuyan a las Zonas de Reserva Campesina de Colombia, a sus habitantes y líderes, que en contextos desafiantes, le apuestan a la permanencia, recuperación y reconocimiento de sus territorialidades campesinas. Pues bien, los grupos étnicos tienen experiencias pertinentes que mostrar en materia de apropiación y manejo del territorio, lo que en buena medida les ha permitido una defensa efectiva de los espacios que habitan, combinando estrategias para la titulación formal de las tierras con efectivos proyectos de manejo y ordenamiento colectivo. Si bien los grupos étnicos cuentan con reconocimientos especiales en materia de legislación y participación política, sus prácticas espaciales, sus formas de aprovechamiento no distan radicalmente del uso que los campesinos hacen de la tierra ni del universo de significados que constituyen en tanto hábitat. En las regiones interétnicas o interculturales, se evidencian prácticas compartidas, considerando que habitan paisajes vecinos y muchas veces de la misma composición ecosistémica. Así se evidenció en el encuentro de Zonas de Reserva Campesina realizado en Corinto Cauca en marzo de 2012, en el que indígenas, afrocolombianos y campesinos coincidieron en la necesidad de pensar en territorios “entreverados” que permitan a futuro, escenarios más fluidos de co-manejo, sin las fronteras, muchas veces artificiosas, del reconocimiento estatal de los derechos a la propiedad colectiva o individual13. En consecuencia, en este texto se contribuirá a ese dialogo de los sujetos políticos habitantes rurales, teniendo como núcleo de debate el 13 Hay una estrecha relación entre la legalización y la apropiación territorial por parte de las comunidades étnicas. En la Sierra Nevada y en el Catatumbo por ejemplo, las comunidades indígenas han priorizado el manejo como una de las formas para llegar a la titulación colectiva (resguardos), y no al contrario como sucede en el Pacífico que el ordenamiento del territorio es un paso posterior a la titulación (principalmente de los consejos comunitarios).

ordenamiento territorial propio, el que emerge desde los que habitan, conocen y defienden el territorio en clave de autonomía y sostenibilidad ambiental. Es por ello que la apuesta en esta revisión de experiencias es brindar pautas generales que sitúen los mecanismos de ordenamiento como estrategias de protección, no sólo de los grupos étnicos, sino también de las personas y organizaciones campesinas que comparten como horizonte político las Zonas de Reserva Campesina. Para ello se discutirá permanentemente desde las implicaciones, las metodologías, los alcances y las limitaciones de la aplicación de pautas para el ordenamiento propio del territorio para posibilitar una mayor claridad del cómo y el para qué de esta práctica. Los grupos étnicos han experimentado que el ordenamiento territorial (decidido en ejercicio de su autonomía), contribuye de manera contundente a la protección, porque es un ejercicio desde las comunidades y autoridades de los consejos comunitarios y de los resguardos con base en instrumentos técnicos para el ordenamiento y la planificación. Igualmente les ha permitido contar con dispositivos políticos para la negociación con los municipios, las Car y demás entidades del orden nacional14. Se precisa que para el abordaje de los instrumentos en contextos campesinos, o donde, por ejemplo los grupos étnicos son minorías colindantes con las ZRC dentro de un municipio o departamento, se requiere ajustar la propuesta mediante la exploración de los mecanismos complementarios. Estos instrumentos no son fórmulas o formatos a secas, pues hay que reconocer que las Zonas de Reserva Campesina (reconocidas, en trámite y las venideras) están en geografías distintas, y en muchos sentidos tienen procesos históricos y reivindicaciones políticas diferenciadas. Además de la complejidad que entraña la situación legal de muchos resguardos y territorios de comunidades negras, que colindan con las áreas campesinas. Para la elaboración de este documento, se han analizado particularmente las experiencias de tres territorios de grupos étnicos: 1. Territorio colectivo de comunidades negras en jurisdicción del Consejo Comunitario Mayor del Alto San Juan (Asocasan). 14 Los municipios requieren afinar metodologías para la consulta, concertación y participación de los grupos étnicos y de los campesinos en las formulaciones de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), y acordar agendas para la articulación de los mismos con los planes de vida y de manejo. Por ello, el efecto cuando una organización rural, por ejemplo una Zona de Reserva Campesina logra incidir en las decisiones de uso reglamentadas en el POT, le da un carácter de autonomía en diálogo con la institucionalidad competente.

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2. Resguardos Eperara Siapidara de: río Satinga, La Floresta – Santa Rosa – San Francisco, Sanquianguita. 3. Territorio colectivo de las comunidades negras de la zona del río Patía Grande sus Brazos y la Ensenada (Acapa). Estos casos fueron seleccionados, dado que cumplen con buena parte de las estrategias para el ordenamiento y manejo territorial interno, principalmente desde la perspectiva de los siguientes marcos teóricos y metodológicos: • Zonificación y cartografía • Planes de manejo – Planes de vida • Caracterización de la biodiversidad • Reglamento de usufructo especial • Protocolo biocultural. • Proyectos de minería responsable - Oro Verde • Construcción y control de sistemas de información. • Sistemas de gestión en diálogo con otras autoridades ambientales, catastrales y civiles. El ordenamiento territorial propio: mecanismo para la autonomía El ordenamiento territorial, se enmarca en dos conceptos eje que dependiendo del alcance de su definición puede o bien reconocer las formas en que se entiende el territorio y el ordenamiento desde los grupos étnicos y los campesinos, o bien, desconocer estas dinámicas propias, que han configurado ancestralmente formas y prácticas espaciales que emanan de una compleja simbología elaborada y trasmitida de generación en generación. Estos conceptos, “ordenamiento u orden”, “territorialidad o territorio” deben ser explicitados, para entender y contextualizar los múltiples significados que tienen para los grupos étnicos y los pueblos campesinos, y avanzar en el análisis de la conflictividad derivada de las visiones encontradas entre diversas tendencias de análisis de este tema. En este campo, diversos enfoques han avanzado en la comprensión de estos conceptos. Cabe destacar la coincidencia de reconocidos estudios al afirmar que las visiones de territorio y orden varían sustancialmente entre cada pueblo indígena, y con mayor sentido, entre grupos indígenas, comunidades negras y campesinas. De hecho, en el caso de las poblaciones negras, hay una gran riqueza y multiplicidad en las formas en que se entiende, por ejemplo, la cuenca y los espacios de uso y manejo entre comunidades negras del San Juan (Chocó), en el río Patía (Nariño). En el caso de las comunidades campesinas, si bien 94

el tema no se ha trabajado sistemáticamente, es claro que las propuestas y nociones de espacio, territorio u ordenamiento varían entre regiones como el Catatumbo, Perijá y los Montes de María, solo por nombrar un ejemplo entre muchas regiones que están en trámite de constitución de ZRC. Al referirse al territorio “los indígenas están hablando del espacio que ha dado nacimiento a sus etnias, en el cual se articulan todos los aspectos de su cultura, economía, salud, educación, manejo ambiental, rituales, estructura social y política. Espacios donde se integran los ámbitos materiales y espirituales de la vida indígena” (Fundación Gaia Suna, 2002: 12). Es por ello que “el manejo del territorio es al mismo tiempo el manejo del mundo” (Van der Hammen, 1992). Los Eperara-Siaapidara, al igual que la mayoría de los pueblos indígenas de América, conciben tres mundos relacionados a través de los cuales organizan los componentes del mundo natural, social y cultural: el mundo de arriba, Achore Euha, es dividido en dos estratos: en “el de más arriba” se encuentra Tachiakhore, o sea el Sol y Dios creador (hijo de Tachinawe) y está Euha Chichia habitan algunos espíritus, (los que no van al infierno), por ejemplo los niños ya formados que murieron en el vientre de la madre 76, “más abajo” habita Tachinawe, o sea la madre de todos, la luna, la cual no pudo subir más arriba, como su hijo por haber pecado al tener un hijo. En ese mundo habitan los espíritus de las personas que en vida fueron buenas, habitan además las nubes y las estrellas. Es un lugar percibido con mucha riqueza, animales tales como: saíno, tatabro, mico, mono y variedad de peces. Estos animales son de vital importancia en la “comitiva” que es un ritual celebrado en fechas especiales dirigido por la Tachinawe. Se celebra en la tierra y también en el cielo (Hernández, 2004). En cuanto al orden revisemos el siguiente planteamiento “cada territorio que le fue entregado a cada grupo vino con un orden; los ancestros recibieron todas las indicaciones de cómo vivir allí, de cómo manejar ese mundo y ser parte integral de él, de cómo relacionarse con todos los seres que lo conforman. De hecho, este orden ancestral, pasa por considerar la fragilidad de muchos de los ecosistemas en que habitan y así definir mecanismos culturales para evitar la sobreexplotación del medio que conllevaría no sólo a la extinción de ciertas especies, sino también de su propia cultura (Fundación Gaia Suna, 2001). Para regular este sistema, las autoridades tradicionales (médicos-chamanes, líderes espirituales, entre otros muchos) son los encargados de mediar entre el mundo sobrenatural y las necesidades cotidianas.

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En el caso de la Amazonia, Colinvaux (1989, mayo) plantea como los pueblos de esta región, han visto en el dialogo con el Estado, una posibilidad para no ser destruidos. Dado que los órdenes impuestos en los territorios indígenas, sistemáticamente han desestructurado su etnicidad, la base en la ley de origen y con esto la generación de conflictos entre comunidades, incoherencias entre el pensamiento tradicional y sus actividades cotidianas. De acuerdo con este autor, en la generación de espacios de diálogo y concertación política, entre autoridades étnicas y ambientales hay un camino para que los grupos indígenas sigan manejando su territorialidad e incorporando a sus procesos parámetros constitucionales. Para algunos autores, los resguardos, son una clara introducción de nuevos órdenes en el territorio, si bien, esta figura puede entenderse como un reconocimiento jurídico de derechos territoriales, difiere del orden ancestral. Esta discusión pasa además por la creación de las Entidades Territoriales Indígenas (Etis) en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) de la que se ha discutido poco sus alcances. En consecuencia, después del reconocimiento jurídico de los derechos territoriales de los grupos étnicos, algunas de los procesos organizativos de pueblos indígenas con mayor cohesión y legitimidad15 se han centrado en mejorar la capacidad de planeación, manejo y administración del territorio. Dicha capacidad, ha requerido consolidar, en la práctica y en la marcha un conjunto de herramientas e instrumentos que han permitido adelantar ejercicios de ordenamiento y manejo territorial como parte integral de sus proyectos de vida. En esta iniciativa, los grupos étnicos han contado con el apoyo financiero y acompañamiento de algunas instituciones y organizaciones nacionales e internacionales, y, aunque en su mayoría estos no han sido proyectos sostenidos en el tiempo, han contribuido significativamente a marcar el camino del ordenamiento y manejo territorial, como una estrategia clara de fortalecimiento de la autonomía16. Cuando de territorios étnicos se trata, el Ordenamiento Territorial (OT) trasciende los ejercicios y elaboraciones jurídicas que se centran en aspectos meramente técnicos y normativos. Generalmente se desconoce que la práctica de ordenar el territorio para los pueblos indígenas las comunidades negras, no dista considerablemente de las comunidades campesinas, pues todos parten de un autodiagnóstico de su propia realidad, así como del reconocimiento de las relaciones que históricamente han configurado su ámbito territorial. 15 Véase: OIA (1999). 16 En el caso de las comunidades y autoridades indígenas, sus procesos de ordenamiento territorial interno, se enmarcan en el ejercicio de las funciones públicas que les son inherentes como entidades públicas de carácter especial y de acuerdo con el espíritu de la Constitución Nacional que reconoce una Colombia diversa, multiétnica y pluricultural. Véase: Fundación Gaia-Suna (s.f).

Existen unos conceptos que hegemonizan el proceso de ordenamiento territorial, en los cuales se priorizan la redefinición de la división político administrativa del Estado colombiano, y en esa dirección las preocupaciones se centran exclusivamente en la fijación de límites y competencias entre las distintas entidades territoriales. De acuerdo con la ONIC (1997, mayo) esta priorización soslaya la incorporación de una perspectiva multidimensional en los estudios de ordenamiento territorial, que permitirían análisis mucho más integrales y holísticos, dado que su finalidad última es la de construir una gobernabilidad, que pasa por la necesidad de un control más directo y eficaz de la población y su sujeción al poder estatal17. Existen diversas definiciones de OT, que bien merecen discutirse a la luz de las concepciones políticas, técnicas y culturales que cada una representa. La ONIC entiende el OT como el conjunto de acciones consensuales y permanentes encaminadas a alcanzar la consolidación del dominio y control total e integral sobre sus respectivos territorios, en la dirección de propiciar la conducción autónoma y endógena de procesos y estrategias encaminadas a planear alternativas al desarrollo. Lo cual implica para los pueblos indígenas “un firme control y pleno disfrute de sus territorios y los recursos que allí se encuentran (suelo, subsuelo, aguas, espacio aéreo, biodiversidad, recursos genéticos, vuelo forestal, paisaje..); en segundo lugar, una utilización de esos recursos orientada a la satisfacción colectiva y permanente de todas sus necesidades vitales […], y en tercer lugar, el imperativo de reinventar dinámicas organizativas que impulsen la conducción autónoma de procesos que generen alternativas al desarrollo” (ONIC, 1997, mayo). El Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico (IIAP), ha señalado que los procesos de ordenamiento y planificación territorial deben abordarse en el marco de estrategias de investigaciones participativas y de capacitación. Esto con el fin de infringirle sistematicidad, lo cual permitiría no sólo hacer más ágil el proceso, sino que sería por supuesto generador de conocimiento válido para la toma de decisiones a futuro. Desde ésta perspectiva, el ordenamiento territorial debe proyectar futuros posibles y así poder formular estrategias para lograr futuros deseables. “el ordenamiento territorial debe planificar y orientar provisoriamente a corto, mediano y largo plazo las acciones necesarias para regular los usos de la tierra y los procesos de ocupación, a nivel urbano y rural, identificando potencialidades y limitantes socioeconómicas culturales y ambientales(…) el futuro debe ser un espacio de libertad y un espacio de poder” (Rivera, 1999). 17 Véase: ONIC (1997, may). En este documento, la ONIC plantea el ordenamiento territorial como una estrategia privilegiada de autodesarrollo indígena que se encamine a hacer efectivas y reales las vigentes reivindicaciones tradicionales de los pueblos indígenas, como son Territorio, cultura y autodeterminación, además de hacer posible la existencia de una democracia del pueblos y culturas que resignifique y redimensione el carácter multiétnico y pluricultural del Estado. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

En términos generales, el ordenamiento territorial interno, es un proceso colectivo que implica una serie de decisiones a partir de las cuales una población, a través de sus diferentes formas de organización social, política, administrativa, económica, ambiental y sus visiones culturales del mundo, da un uso adecuado y racional al territorio, por consiguiente, existe tantas formas de ordenar el territorio como pueblos y comunidades, sean estas reconocidas o no como grupo étnico. Es indispensable garantizar que los pueblos indígenas ejerzan un control autónomo sobre sus territorios y recursos. El ejercicio de esa autonomía debe expresarse en el uso y administración acorde con sus peculiaridades culturales, en un control social, espiritual y cultural de su entorno y en un control económico de las variables que puedan afectar las relaciones sociales y de producción (ONIC, 1997, mayo). El ordenamiento territorial se ha considerado como uno de los problemas nacionales fundamentales que merece tratamiento prioritario (Fals, 1999). Y si bien es cierto que la aprobación de la LOOT se ha dado recientemente, existe un conjunto de normatividad ya sean leyes ordinarias o fruto de la legislación especial que es muy contradictoria con las expectativas campesinas sobre autonomía y cogobierno en las regiones que habitan. Diversos investigadores, han señalado una estrecha relación entre los temas de ordenamiento territorial y el conflicto de grandes intereses económico y armados en Colombia, al respecto, Fals Borda (1999) señala el caso del pueblo U´Wa quienes se han enfrentado a la petrolera Occidental, por razones de dominio ancestral, así como el desplazamiento forzado y el despojo de las comunidades negras de Curvaradó y Jiguamiandó18 por causa del megaproyecto de palma aceitera en territorios titulados colectivamente a estas comunidades. Es por ello, que el ordenamiento territorial, concebido teóricamente, difícilmente se ajusta y logra dar cuenta de realidades altamente complejas como las que tienen que ver con los campesinos y grupos étnicos y su multiplicidad de territorialidades. Frecuentemente existe una separación tajante entre las diversas formas de ordenación del territorio, o incluso, un desconocimiento del otro. En estos contextos de violencia, los mecanismos de OT pueden constituir una pauta, un principio del cómo construir o reconstruir espacios sociogeográficos y administrativos donde grupos étnicos y campesinos puedan expresar el pleno ejercicio de su autonomía. 18 Para ampliar la información sobre este tema véase: Comisión Intereclesial de Justicia y Paz (2005).

Siguiendo a Fals Borda (1996), el ordenamiento de un territorio comprende el conjunto de acciones y de la planificación concertadas para orientar el desarrollo bajo su jurisdicción y regular la disposición, transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando el desarrollo socio económico y cultural a partir de las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio y la armonía con el medio ambiente. Los debates que se han dado sobre el ordenamiento territorial en el país han reiterado la necesidad de establecer algunos consensos básicos sobre los objetivos, alcances e instrumentos del ordenamiento, teniendo en cuenta los principios de la Constitución Política Nacional, en su sentido más amplio (Andrade, 1994). Ahora bien, en estos debates, se percibe como gran ausente al campesinado colombiano que no es nombrado como agente, sujeto de las decisiones de uso sobre el territorio, hay una excesiva centralidad de los grupos étnicos en estos debates, como si se trataran de los únicos habitantes del campo capas de pensar y actuar dando pautas para un ordenamiento propio, incluso para un contraordenamiento19. Está claro que la noción de ordenamiento territorial, trasciende la organización político administrativa del Estado, por ello la necesidad de hacer congruentes estos temas con otros principios constitucionales, con el fin de proponer políticas que posiciones el ordenamiento territorial como un mecanismo de protección para los grupos, campesinos y sus derechos a la tierra. En una mirada regional, Orlando Fals Borda expresa que una región es un espacio sociogeográfico con elementos físicos y humanos que le dan unidad y lo distinguen de otros: más que la homogeneidad, es la integración e dichos elementos lo que determina la existencia de una región. ¿Es posible un modelo de gobernabilidad local con base en el ordenamiento territorial en un contexto de globalización? este cuestionamiento exige y justifican un abordaje desde las relaciones de interculturalidad e interinstitucionalidad (Fals Borda, 1996). Reconociendo que tiene mucho sentido el planteamiento de Fals Borda, consideramos que sí es posible un ejercicio de manejo territorial interno con impacto hacia afuera de los territorios, y por supuesto a su interior. Los ejercicios de ordenamiento y manejo territorial, visibilizan una apuesta alternativa al ordenamiento convencional, que parte del 19 Esta situación es mucho más grave si se reconoce que los campesinos no tienen marcos legales proteccionistas que los sitúen como autoridades o como forma de gobierno legitima es sus territorios. Incluso la legislación de Zonas de Reserva Campesina, apenas insinúa este tema que debería ser central en las propuestas y las prácticas. Es inaplazable pensar a los campesinos y sus organizaciones como autoridad con criterios y capacidades para la gobernabilidad. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

conocimiento ancestral y acervo cultural, pero que además, se sirve de las relaciones de interculturalidad y del dialogo de saberes, en la medida en que los pueblos indígenas y las comunidades negras toman elementos y herramientas del conocimiento “occidental”, pero que una vez incorporado en el sistema de comprensión y ordenamiento propio, se redefinen a la luz de estas concepciones internas. Los planes de ordenamiento interno parten de un ejercicio de reflexión que tiene como base el fortalecimiento de la autonomía para el manejo territorial propio. Es por ello, que esta práctica puede ser interpretada como un mecanismo de protección territorial, incluso en contextos de riesgo o desplazamiento forzado. Generalmente, al hablar de ordenamiento territorial en Colombia, parecería no reconocerse la multiplicidad de territorialidades existentes en un país altamente diverso y construido desde distintas visiones y práctica que emanan del conocimiento tradicional y la percepción que del territorio tienen los grupos campesinos y étnicos que habitan en el campo, claramente más invisibilizados los segundos. Casi siempre se reduce a una concepción sistémica, en la cual se agrupan diversos postulados teóricos rígidos, plasmados en un conjunto de variables que intentan aplicarse a una realidad que sobrepasa cualquier esquematización, lo que hace que las técnica de ordenamiento territorial, sean solo de organización espacial (Bernal, 2000). A grandes rasgos, las dinámicas más importantes en la conformación territorial son los procesos sociales y las relaciones naturales o ecosistemitas. Estas dos, difícilmente tienen una temporalidad constante, por el contrario, Bernal (2000) propone que estas se definen en función del balance y la lucha de poderes y no se pueden encasillar más que en su propia dinámica. Es por ello que las leyes genéricas en el ordenamiento territorial, carecen de sentido al intentar ser usadas en diversos espacios geográficos. El espacio, la tierra, es una fuente constante de conflicto social; en muchas ocasiones, más que unir a las personas, organizaciones y movimientos sociales, los separa, y ello está en consonancia con la naturaleza cotidiana de su uso. Es frecuente que cuando la tierra y los recursos, son poseído por algún tipo de unidad social de manera exclusiva, los demás son, en alguna de sus formas, excluidos de su utilización. Sin embargo, y paradójicamente, el espacio es una fuerza de cohesión social. Todos los individuos cuentan con un sistema múltiple de adscripciones territoriales que le vinculan a otras personas: una casa, un pueblo, una ciudad, una región, un país, etc.

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El ordenamiento de un territorio comprende el conjunto de acciones político-administrativas y de planificación concertadas para orientar el manejo bajo la jurisdicción (en este caso, de la zona de reserva campesina), se pretende a partir de un enfoque de ordenamiento propio, regular la disposición, transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos bajo los intereses de quienes lo formulan. Desde la perspectiva de los grupos étnicos el ordenamiento de sus territorios se enmarca en el ejercicio de planificación integral planteado en la formulación de sus Planes de Vida20. Para explicar de mejor manera este pensamiento, tomamos un extracto del documento “El Convite Pijao: Un Camino, una Esperanza” en el marco del proyecto “Autodiagnóstico de los Pueblos indígenas de Colombia para la formulación de sus planes de vida”, apoyado por la Organización Nacional Indígena de Colombia ONIC: (…) En realidad los pueblos indígenas siempre han tenido sus planes de vida, Desde los orígenes reflejados en sus cosmogonías, hasta el detalle de su vida cotidiana, las acciones están planificadas y dotadas de sentido a través de la cultura, un sentido otorgado por la sabiduría y la tradición, un sentido para vivir, para desplegar la potencialidad de la comunidad y de cada uno de sus miembros en el territorio y en la naturaleza, en la historia y en el mundo de los espíritus. Un sentido para el desarrollo. Este sentido y la manera concreta de llevarlo a la práctica constituyen los planes de vida de los pueblos indígenas. (…)Para comprender el valor de los actuales planes de vida hay que recordar que por mucho tiempo los pueblos indígenas no han planificado su vida de acuerdo a sus deseos y su cultura, sino de acuerdo con los intereses de la sociedad mayoritaria, cuyos proyectos se aceptaban forzosamente; y de acuerdo con las posibilidades de resistir dentro de ese proyecto de vida ajeno sin perder la identidad. En la misma perspectiva las comunidades negras han plasmado sus perspectivas frente al ordenamiento y manejo de sus territorios colectivos, como quedó expreso en el documento del Palenque El Congal, sobre su experiencia, citado a continuación: 20 Para los indígenas la autonomía es la facultad de ejercer en su territorio gobierno propio, control interno y justicia mediante sus autoridades e instituciones y conforme a sus usos y costumbres. Del mismo modo, les permite decidir sobre las formas de desarrollo de acuerdo a sus planes de vida y sus propias aspiraciones y cosmovisiones. En el caso de las comunidades negras la Ley 70/93 consagra que la administración y funcionamiento de los consejos comunitarios debe centrarse en el ejercicio pleno de las competencias reconocidas en la ley que garantice el derecho a la igualdad con las otras autonomías y el afianzamiento de su identidad como grupo étnico.

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El Plan de Manejo es una estrategia de carácter político organizativo que la comunidad negra ha obtenido y debe mantener para ordenar y planificar aspectos sociales, culturales económicos políticos y organizativos en el territorio. Así mismo, esta propuesta conjuga el saber ancestral y técnico desde nuestra manera de ver y sentir y vivir el mundo, con el fin de planificar el uso, manejo, control y defensa de nuestro territorio ancestral en función del bienestar colectivo. En el plan de uso y manejo se debe reconceptualizar profundamente el modelo de desarrollo a través del cual se han venido planificando los procesos en estas comunidades y plantearse un modelo acorde con nuestra cosmovisión y lógica cultural, concentrándose en una perspectiva más humanística y ecosistémica donde el centro de todo sea el ser humano., como parte integral de la naturaleza y en una relación de adaptación y de respeto hacia ella. De igual forma el enfoque del plan de uso y manejo debe fortalecer la toma de decisiones desde la perspectiva de género y generación, posibilitando que el papel histórico que juega la mujer en este contexto cultural se visibilice, valore y fortalezca, en función de la apropiación territorial y del bienestar colectivo. Para las organizaciones étnicas, ni los derechos ni su ejercicio, se concretan de forma aislada, en cada una de sus reivindicaciones existe una estrecha conexión entre territorio, cultura, derecho propio, autodeterminación y manejo de recursos naturales. Estos principios son desarrollados de forma diferenciada por las comunidades indígenas y negras. Esta diferencia obedece entre otros aspectos a los procesos jurídico-históricos, la antigüedad de las luchas organizativas y al reconocimiento de los derechos territoriales logrados por los pueblos indígenas con anterioridad a las comunidades negras21. En el caso de los campesinos y sus organizaciones, estás premisas están presentes, sin que necesariamente se apele a los discursos de la diferencia o a las políticas de la identidad.

21 Este contraste adquiere relevancia porque en la medida en que los indígenas han alcanzado más altos niveles de autonomía y los resguardos son entidades territoriales contempladas en el ordenamiento nacional con asignación presupuestal y jurisdicción especial, estos han conquistado relativa independencia en sus actuaciones. En cambio para las Consejos Comunitarios el hecho de no estar desagregadas de los municipios y de no tener acceso a recursos de manera directa, les ha exigido buscar caminos de articulación con los mismos.

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Metodologías y conceptos de los planes de manejo y de la zonificación ambiental y cultural Esta metodología y enfoque de trabajo de la Zonificación Ambiental y Cultural (ZAC) emana de propuestas que se enmarca en un proceso colectivo, participativo e incluyente de las visiones, percepciones y racionalidades de los pobladores de regiones de grupos étnicos, constituye también una herramienta técnica en la planeación del uso y manejo territorial, busca integrar el conocimiento convencional del manejo y el ordenamiento con la percepción del territorio étnico, y los estudios y análisis técnicos, a fin de lograr una visión complementaria del mismo, que recupere las formas cotidianas como los habitantes perciben e interactúan con el medio ambiente, en el contexto de sus devenires históricos y socio-culturales22. La ZAC es en un conjunto de técnicas, procedimientos e instancias posibles de analizar y ajustar metodológicamente a cada contexto y es ante todo un camino en la búsqueda del ordenamiento interno del territorio con perspectiva de autonomía. Sugiere un ejercicio que trasciende el simple poner las cosas en su lugar, se refiere más bien a encaminar diversas acciones tanto a los fines establecidos como a los que van surgiendo en la marcha. Los grupos étnicos que la han realizado y donde ha sido exitoso, es porque las comunidades han mantenido un constante socialización y apropiación del manejo y control de los recursos (prácticas tradicionales y adaptadas), así como del marco legal vigente (normatividad nacional y derecho propio). Para la elaboración de esta propuesta, se revisaron las experiencias del Consejo Comunitario del Alto San Juan (Asocasan) (Tadó – Chocó), quienes con base en el trabajo cartográfico y de ZAC han desarrollado un conocimiento muy preciso de su área de influencia, lo que ha facilitado su labor administrativa para la elaboración de los reglamentos de uso y manejo, todo ello en el marco de la autonomía territorial. Así mismo, se revisó en el departamento de Nariño en jurisdicción de los municipios de Olaya Herrera, el Charco e Iscuandé, la Asociación de Cabildos Eperara Siapidara de Nariño (Aciesna), quienes elaboraron la ZAC, que cubrió tanto los resguardos titulados, como los territorios en proceso de legalización en el marco del plan de vida del pueblo Eperara. También en Nariño, en jurisdicción del municipio Francisco Pizarro, 22 Después de los procesos de titulación colectiva tanto de resguardos indígenas como de tierras de las comunidades negras, se inaugura una nueva forma de propiedad donde lo colectivo como territorio sin límite, transita hacia el territorio que se define en un mapa y en el que, paradójicamente, los espacios individuales cobran importancia. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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en el territorio colectivo del Consejos Comunitarios del río Patía Grande, sus Brazos y la Ensenada (Acapa), existe una importante experiencia de manejo, liderada por las negras con el acompañamiento de la Pastoral Social de Tumaco y de otros proyectos de cooperación, quienes encontraron en la ZAC una posibilidad para la defensa del territorio afectado por la minería ilegal, las plantaciones de palma y el desplazamiento forzado23. Estas experiencias, entre muchas otras, han logrado situar la dimensión ambiental y cultural en un escenario de concertación política, que legitima el conocimiento, la propiedad, la permanencia y la autonomía en el manejo del territorio. No obstante, estas negociaciones son procesos lentos, de altibajos que requieren de gran capacidad y fortaleza organizativa para lograr negociar en igualdad o mejores condiciones con el Estado y las empresas privadas, cuando estás hacen presencia o tienen intereses en el territorio. Algunos conceptos clave La ZAC hace parte de una estrategia más amplia de manejo. Como Plan de Manejo de los territorios colectivos y de resguardo la integración del proceso de diagnóstico ambiental participativo, la caracterización cultural del territorio y las formas de apropiación, uso y manejo del mismo; así como las reflexiones y discusiones comunitarias en torno a las metas de corto y mediano plazo en pro de garantizar el mantenimiento y reproducción de los recursos naturales y culturales de forma sostenible. El Plan de Manejo se complementar con la identificación de perfiles productivos, enmarcados dentro de un proceso zonal y regional que apunte a una estrategia de manejo del área de los territorios étnicos o campesinos. Uno de los principales componentes es la Zonificación Ambiental y Cultural, la cual articula las perspectivas de los pobladores locales, con propuestas sustentadas en las ciencias sociales y biológicas. El propósito de esta es generar, de manera conjunta, un conocimiento aplicado, que responda a las necesidades de los pobladores y apunte a acciones para la protección y defensa del territorio. En síntesis, es un insumo para el diseño de políticas y estrategias en el manejo territorial, ya sea de resguardos, territorios colectivos de comunidades negras o áreas de poblamiento campesino como las Zonas de Reserva Campesina. Un aspecto a tener en cuenta es la percepción territorial que tienen los grupos étnicos, esta se refiere al conjunto de mecanismos de representación, clasificación, valoración, 23 A partir de los documentos de trabajo internos del Proyecto Protección de Tierras y Patrimonio de la Población Desplazadas, al respecto véase Acción Social (2005).

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usos y toma de decisiones de los pobladores locales con respecto a los paisajes o ámbitos territoriales, constituye una herramienta importante para los procesos de zonificación y manejo territorial. El concepto de percepción territorial ha sido construido desde distintas disciplinas, que tienen en común su interés por el conocimiento de las representaciones individuales o colectivas de un espacio geográfico determinado, considerado como territorio o paisaje. Los estudios de percepción del espacio geográfico son desarrollados desde disciplinas como la geografía, la ecología, y la antropología. La percepción del territorio revela concepciones propias sobre el mismo y las relaciones de los pobladores con su entorno, las cuales se expresan en las formas visibles de construcción territorial, en los usos del paisaje y en las representaciones que sustentan las prácticas sociales que tienen lugar en un espacio geográfico determinado. La participación es un componente necesario para llevar a cabo la ZAC. Para ello se requiere abrir espacios de comunicación, discusión y análisis, donde exista representatividad de todos los actores y se respete las diferencias considerando que los pobladores locales son vitales en el proceso (Rubio, Ulloa & Campos, 2000). La concertación (dialogo intercultural) permite la discusión y el intercambio entre el conocimiento local y el “occidental”, además, lleva los pobladores locales a situarse en igualdad de condiciones políticas frente al Estado y otras organizaciones ambientalistas, al momento de tomar decisiones para el manejo de los recursos. Desde la ecología cultural se ha resaltado la importancia de entender los sistemas de clasificación y representación del mundo “no humano”, que hacen las sociedades indígenas, como una forma particular y diferente a las concepciones y clasificaciones de la ciencia convencional (Descola, 1988). En otro sentido, algunos autores, especialmente desde la etnoecología trabajan desde la perspectiva del estudio de los conocimientos, actitudes y habilidades que permiten a los pueblos rurales producir y reproducir las condiciones materiales de su existencia a través de un manejo apropiado de los recursos naturales (Toledo, 1992; Patton, 1993). Estos estudios aportan conceptos y herramientas desde la antropología y la ecología, que permiten un análisis holístico y dinámico de las relaciones entre las comunidades y la naturaleza.

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La definición de territorio es difusa y a veces juega en contra de los campesinos, en tanto se ha posicionado ampliamente que los indígenas y afros tienen o aspiran a territorios y los campesinos a tierras. En la noción de territorio desde los postulados multiculturalistas se ha colado o filtrado una exclusión tajante y perversa del campesinado. En todo caso, se entiende por territorio un ámbito relacional que insinúa un conjunto de vínculos de dominio, poder, apropiación y pertenencia entre una porción o una totalidad del espacio geográfico y un determinado sujeto individual o colectivo. De ahí cuando se designe un territorio siempre se asumirá, aun de manera implícita, la existencia de un espacio geográfico, y de un sujeto que ejerce sobre él cierto dominio, una relación de poder, una calidad de poder, una calidad de poseedor o una facultad de apropiación. La relación de pertenencia o apropiación no se refiere solo a vínculos de propiedad sino también a aquellos lazos subjetivos de identidad y afecto existentes entre el sujeto y su territorio. Ese sujeto individual o colectivo contiene generalmente una porción de poder suficiente para incidir en la transformación de ese territorio. El territorio es, pues, el espacio geográfico revestido de las dimensiones política, identitaria y afectiva, o de todas ellas (Montañez, 2001). Por territorialidad se entienden las prácticas, concepciones y representaciones elaboradas en torno a los espacios en los que nos movemos. “Territorialidad” no equivale a “territorio”, “sino a prácticas y representaciones que tienden al reconocimiento y la apropiación de un espacio. Solo cuando culmina el proceso y existen formas peculiares de apropiación material o simbólica de espacios concretos podremos hablar de territorio” (Hoffmann, 1999:77). En cuanto a los tema más biofísicos de los que trata la ZAC, los conceptos y técnicas provienen principalmente desde la ecología del paisaje y otros campos interdisciplinares base del componente técnico y ecológico de la ZAC. A continuación se citan los más relevantes. La zonificación ambiental o ecológica se define como el proceso metodológico de sectorización de un área compleja, en áreas relativamente homogéneas (unidades de paisaje) que han sido caracterizadas esquemáticamente de acuerdo a sus factores formadores (geología) y a la semejanza de los rasgos resultantes en cada paisaje (tipos de suelo – tipos de cobertura vegetal), donde se pueden predecir comportamientos similares de acuerdo a determinadas formas de uso por los grupos humanos24. 24 Las áreas homogéneas, también llamadas "unidades de tierra" o "unidades de paisaje", son evaluadas en función de su historia, potencial y de las limitaciones, de esta forma se determina las posibilidades de uso y manejo óptimo para asegurar la sostenibilidad medioambiental.

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Otro término usado comúnmente es el de ecosistema, entendido como la unidad de observación de los procesos que ocurren en la biosfera, es la base unitaria de estructura y funcionamiento de la naturaleza. Los límites se establecen de acuerdo al tipo de estudio que se quiera realizar; en este caso se utiliza como unidad básica la “unidad de paisaje” la cual se determina según el método del análisis fisiográfico25. Con todas estas herramientas hacen parte de la administración del territorio por parte de los Consejos Comunitarios y/o Cabildos y/o los representantes de la ZRC, no son un insumo técnico más o una labor que deban hacerla los “expertos” o “técnicos” exclusivamente, puesto que el ordenamiento y manejo está enfocado a viabilizar acuerdos, formas de manejo, sistemas de gobierno, diálogos con el estado, con otras comunidades, con las iniciativas privadas, entre otras. tiene dos propósitos fundamentales: uno es la supervivencia y convivencia de las familias dentro del territorio en la actualidad y el otro es la sostenibilidad y el fortalecimientos cultural y ambiental de las comunidades hacia el futuro, que garantice la protección y defensa del territorio para las generaciones futuras. En este contexto la identificación las prioridades productivas y de conservación en el proceso del Plan de Manejo adquieren particular importancia, dado que este análisis colectivo sobre las formas actuales de uso del territorio, posibilita la confrontación critica entre los usos tradicionales y los potenciales que las comunidades proyectan; más allá de la demarcación territorial compromete las posibilidades reales de la pervivencia de las comunidades en dichos espacios. Reflexiones sobre los instrumentos de manejo Los grupos étnicos de los casos estudiados, han posicionado que los procesos de ordenamiento y planificación territorial se abordan en el marco de estrategias de investigaciones participativas y de capacitación. Esto con el fin de infringirle sistematicidad e incorporando el enfoque de ordenamiento propio, regular la disposición, transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos bajo los intereses de quienes lo formulan.

25 El análisis fisiográfico, es un método basado en la interpretación de imágenes de sensores remotos que permite integrar, delimitar y clasificar atributos de los ecosistemas como: clima, relieve (geoformas), litología y suelos. Si a las unidades de tierra resultante se les califica la clase de cobertura vegetal y el uso actual predominante, se obtiene la unidades de tierra o de paisaje (Villota, 1998).

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Los grupos étnicos han experimentado que el ordenamiento territorial (decidido en ejercicio de su autonomía), contribuye de manera contundente a la protección, porque es un ejercicio desde de las comunidades y autoridades de los Consejos Comunitarios y de los Resguardos con base en instrumentos técnicos para el ordenamiento y la planificación. Esta experiencia, sin duda, les ha permitido a los grupos étnicos contar con dispositivos políticos para la negociación con los municipios, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y demás entidades del orden nacional. Estas reflexiones ocupan un lugar importante en el debate actual, dado que de manera insospechada el movimiento campesino en Colombia, que ha vuelto al debate público con la propuesta de las Zonas de Reserva Campesina, invoca la interculturalidad como la salida a los conflictos entre indígenas, afrodescendientes y campesinos, o más bien entre las figuras institucionalizadas para el reconocimiento del derecho a la tierra: el resguardo indígena, el consejo comunitario con título colectivo y, en algunos lugares de Colombia, las ZRC. Ahora bien, ¿cómo hacer viable estrategias de ordenamiento y manejo en contextos campesinos donde no hay un pleno reconocimiento del gobierno propio? Es importante discutir sobre la aplicabilidad de dichas herramientas en el seno de las organizaciones campesinas teniendo en cuenta que las ZRC son parte fundamental en el fortalecimiento del movimiento socioterritorial al que pertenecen. Pero no solo pasa por el reconocimiento de la figura como tal en el marco del ordenamiento legal y productivo, importante será incorporar las reflexiones en el ámbito ambiental en la esfera de las políticas públicas. El giro multicultural de la Constitución Política de 1991 dejó afuera lo campesino, o mejor, lo no indígena y lo no afro. Aquellas organizaciones políticas de corte gremial, solidario, agrario no entraron en el ámbito celebratorio de la diversidad ni la plurietnicidad. Quedaron en los márgenes de los márgenes, por lo menos desde el punto de vista de las políticas de la representación. Ello tuvo un efecto contundente en el acceso a la tierra. Mientras en la década de los noventa se detenía la reforma agraria, avanzó con fuerza el reconocimiento de la propiedad colectiva para las comunidades negras del Pacífico colombiano. Aunque con esa afirmación no pretendemos abstraer los innumerables conflictos que tienen los grupo étnicos y sus territorios. Si bien en las ZRC no existe la figura del cabildo gobernador o de la junta de consejo comunitario, sí existen nociones, instancias y prácticas de administración y manejo que, en cada región, se pueden adaptar como la figura homologable o apropiada para las decisiones de manejo territorial.

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Conclusiones

Lo étnico y cultural La diferencia cultural se ha situado como uno de los elementos más valorados en las luchas políticas de las organizaciones sociales, lo que se refleja además en las políticas públicas nacionales e internacionales, que incorporan ya sea la etnicidad o la interculturalidad en sus programas. El campesino en Colombia no ha sido parte de ese posicionamiento, más bien ha estado excluido de las formas de hacer política a partir de reivindicaciones culturales. ¿Será que estamos alcanzando los límites de la política de la diferencia? Está claro que no podemos llegar al punto crítico de creer que los indios, los negros y los campesinos son adversarios entre sí. En nuestro trabajo en el Observatorio de Territorios Étnicos en el Caribe, en el Chocó y en el norte del Cauca estamos escuchando frases preocupantes como estas: “indio sálgase de la foto de los negros”, “negros devuélvanse para África”, “nosotros los indios llegamos primero que ustedes”, “los campesinos no entienden de propiedad colectiva”, o “tristes campesinos no tienen cultura propia”, y así hay varias expresiones similares. La historia ha mostrado que cuando el tema de las diferencias culturales se lleva al extremo es fácil caer en el fascismo, en el racismo o en lo que algunos llaman “comunitarismo fundamentalista”. Además, hay casos que exaltan las diferencias culturales, pero de manera perversa. Por ejemplo, cuando desde el Estado se establecen derechos que los ponen a competir; o cuando hay titulaciones en un mismo lugar; o con las nociones que se imponen desde la academia en términos de autenticidad sobre quiénes son los verdaderos indios o negros. Del mismo modo, a estas comunidades se les hacen acusaciones temerarias sobre las alianzas con grupos armados otorgándoles una filiación que, de ser cierta, no existe porque sean negros, indios o campesinos, sino simplemente, y como ocurre en todo el país, no por estar en “el lugar equivocado” sino más bien por ser el sector más débil sobre el cual el conflicto se impone a sangre y fuego. Ahora bien, nadie duda que han sido muchos los logros en términos de la defensa de los territorios basada en los derechos a la diferencia: los negros tienen cerca de 5.200.000 hectáreas en territorios colectivos, y existen más de 30 millones de hectáreas en resguardos para los indígenas.

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Y por eso mismo, es importante solidarizarnos con la causa campesina, pues en materia de derechos territoriales ellos son los más invisibilizados constitucionalmente. Recordemos que las Zonas de Reserva Campesina ya han sido suspendidas, por decisión del Ejecutivo, y por razones militares. Eso da muestra de la fragilidad de las ZRC pues no implican un régimen de propiedad, a diferencia de los territorios colectivos negros y de los resguardos indígenas que tienen las características de inembargables, imprescriptibles e inalienables. A ello hay que agregar que mientras estos últimos obligan al Estado a realizar consulta previa según convenio de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), las comunidades campesinas no son sujetos de este tipo consulta en las ZRC. Sin embargo, las Zonas de Reserva Campesina tienen un enorme potencial social y podrían sobrepasar las 3 millones de hectáreas si cuentan con un buen respaldo político. No hay que olvidar que pese a la propiedad colectiva los territorios étnicos siguen siendo vulnerados por la violencia y el llamado desarrollo; en los últimos años se han presentado enormes problemas en relación con el uso autónomo del territorio, y, como todos sabemos, grandes desplazamientos de población rural. En ese sentido, aún podemos hablar de una situación de formalidad democrático territorial si constatamos la ocupación de los territorios por la guerra y por el modelo de desarrollo neoliberal, ambos fenómenos de la mano de un Estado no ausente que cobija y ampara por acción u omisión estos procesos. No se puede desconocer que esa formalidad también genera dinámicas comunitarias que apuntan a cierta autonomía, amparadas en las normas y al reconocimiento que allí se teje. Pero volvamos a los límites de la diferencia: ¿será que estamos captando los riesgos y los límites del derecho multicultural? Los campesinos no son un grupo étnico pero sí tienen multiplicidad de prácticas culturales tradicionales que claramente son otra propuesta económica: son una economía familiar, comunitaria y solidaria. En ese sentido el capitalismo no se puede desarrollar a costa de la agricultura familiar. No se puede permitir que solo el que tiene derechos constitucionales, por ser diferente en términos culturales, sea reconocido como sujeto político. Si nos vamos por esa vía, la lucha clásica de los campesinos, negros e indígenas por la tierra, se puede desdibujar por una limitada a la defensa del territorio. Los productores y trabajadores del campo que no están dentro de los territorios colectivos, y que son muchos, necesitan tierra, y sabemos bien que la Ley de Tierras y de Desarrollo Rural que se está formulando no habla para nada de reforma agraria. Es importante defender como conjunto las figuras del resguardo, el territorio colectivo de comunidades negras y las ZRC; bien aprovechadas políticamente son tres mecanismos de

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protección y de ejercicio de autonomía territorial para poblaciones secularmente excluidas e incómodas para el sistema, señaladas, con frecuencia, como ineficientes en términos del mercado y de las apuestas del capital orientado a la inversión agropecuaria y ambiental. Pero también es urgente pensar en regiones o territorios interétnicos o interculturales, en asociaciones de territorios rurales donde se luche por la defensa de los derechos de los campesinos, de los indígenas campesinos, de los negros campesinos y de todas las combinaciones, es decir, de todos los trabajadores del campo y sus familias o incluso de los trabajadores que viven en el campo pero no trabajan en él. Se trata de potenciar todas las experiencias positivas de relaciones entre comunidades campesinas, indígenas y negras. Relaciones de intercambios de todo tipo: económicas, solidarias, festivas, matrimoniales, de luchas comunes. Por eso algunos proponen la conformación de los que defienden la autonomía de los pueblos, los que viven o trabajan en el campo, los demócratas autónomos. La propuesta de las Zonas de Reserva Campesina debe enfrentar la exacerbación de los efectos de las políticas de la identidad o de la diferencia sin caer en esa lógica que también crea límites, fronteras y bordes territoriales entre poblaciones que comparten las mismas situaciones de riesgo y vulnerabilidad, pero que también confluyen en la escuela, los caminos para ir hasta las rosas, las chagras o las zonas de cultivo. La autonomía territorial es la ruta La autonomía política campesina, negra o indígena, en su sentido fuerte, no se ejerce frente a los demás actores populares del campo; la autonomía de fondo se da frente al gran capital, frente al que quita tierra y/o territorio, y frente al que no deja usar la tierra y el territorio ya adquirido, así éstos estén en manos de los subalternos del campo. La autonomía debe darse de cara al que se apodera del agua y de los demás recursos naturales, al que desplaza, al que compra tierras en forma agresiva y masiva, y frente al que le pone límites a la democracia redistributiva. La acumulación a partir de la desposesión parece intensificarse en Colombia en dimensiones impensadas y con ritmos muy acelerados26. Esto obedece, entre otras cosas, al margen 26 Todo lo anterior no deja de ser un fenómeno mundial, pues como dice David Harvey: “Los procesos de acumulación se han dado históricamente a costa de la desposesión de muchos otros. Estos incluyen la mercantilización y privatización de la tierra y la expulsión forzosa de las poblaciones campesinas; la conversión de diversas formas de derechos de propiedad – común, colectiva, estatal, etcétera– en derechos

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de maniobra que permite una guerra que, con diferentes actores y dinámicas, ha estado presente, durante cerca de cincuenta años, marcando la vida cotidiana y reconfigurando la sociedad y las estructuras de poder. De hecho, durante la última década la guerra se ha imbricado con la economía de una manera más explícita, y por eso es muy cuestionable la idea que sostiene que el conflicto armado ha sido un fracaso para las élites económicas. Además de la acumulación por desposesión, esta guerra ha permitido tratamientos muy preferenciales para el gran capital (flexibilización laboral, exenciones tributarias, zonas francas, créditos y políticas preferenciales), ha tolerado una democracia de baja intensidad, ha reproducido una burocracia militar y de seguridad muy provechosa electoralmente, y ha consentido la criminalización de la protesta; es evidente que ha estigmatizado la crítica, la oposición, la movilización y la protesta social pacífica que se desarrollan frente al modelo dominante, y en general ha provocado una despolitización del conflicto político y militar. Adicionalmente, ha permitido una alianza económica y militar estratégica entre las élites y los Estados Unidos a través del Plan Colombia y ahora del Tratado de Libre Comercio. Ha dado pie a un discurso ideológico que proclama que la seguridad y la guerrilla son los grandes problemas de Colombia, sino los únicos. El ordenamiento territorial desde las experiencias étnicas y campesinas, es un instrumento de autonomía, como ya se discutía anteriormente, no se trata de embelecos técnicos o de sofisticados sistemas. Se trata de comprender que en el seno de esos ejercicios técnicos, muchas veces reside la viabilidad de los proyectos políticos de manejo, de hacer posible un sistema productivo y no otro, de activar redes de comercio entre pobladores rurales, de planificar y materializar el uso del suelo, del bosque, del agua y otros recursos de uso común, funciones que los gobiernos centrales desempeñan exclusivamente y en ocasiones en detrimento de las prácticas de los pobladores rurales campesinos o étnicos. En ese sentido el ordenamiento y manejo propio de los territorios, podría ser un conjunto de acciones consensuales y permanentes encaminadas a alcanzar la consolidación del dominio y control integral sobre sus respectivos territorios, un escenario de convivencia, un dispositivo de gobierno, una posibilidad de habitar el bosque, la sabana, las ciénagas, las montañas con autonomía concertada con los vecinos, el Estado y la sociedad en su conjunto.

de propiedad exclusivos; la supresión del derecho a los bienes comunes; la transformación de la fuerza de trabajo en mercancía y la supresión de formas de producción y consumo alternativas; los procesos coloniales, neocoloniales e imperiales de apropiación de activos, incluyendo los recursos naturales. Harvey David. 2004. “El ‘nuevo’ imperialismo: acumulación por desposesión” (2004).

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CAPÍTULO TRES

Límites y posibilidades actuales para la financiación de las Zonas de Reserva Campesina RUBIN HUFFINGTON RODRÍGUEZ /GREGORIO MESA CUADROS / GABRIEL TOBÓN QUINTERO - INVESTIGADORES ASISTENTES: CARLOS ERIN QUESADA TOVAR / YAZMÍN ANDREA SILVA

Las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) fueron reconocidas en la ley 160 de 1994 que en su capítulo I Objetivos de la ley, reza: “regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer zonas de reserva campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen” (artículo 9). Fueron ideadas como “instrumento de desarrollo para estabilizar la economía campesina, evitar la expansión de la frontera agrícola, neutralizar la concentración de la propiedad y gozar de los beneficios establecidos para las reservas campesinas dentro de un marco de sostenibilidad ambiental” (Incora, 2000). Lo anterior sin duda es realizable con la consolidación de los Planes de Desarrollo Sostenible (PDS) que han sido formulados, desde y con, la participación de las comunidades reunidas en las ZRC, tal y como lo manifiesta Miguel Cifuentes: “Los planes tienen como prioridad el ordenamiento del territorio, el mejoramiento de las condiciones de vida, el fortalecimiento de la economía campesina, la seguridad alimentaria y el respeto por los derechos humanos” (PBI, 2012, 9 de diciembre). Por tanto, la financiación de los PDS se convierte en un componente determinante que permitirá que las ZRC se conviertan en realidades para las comunidades participantes. Sin embargo, fuera del reconocimiento dado en la ley 160 y la competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, el Estado colombiano no ha realizado los desarrollos correspondientes para garantizar la viabilidad de las ZRC, el campesinado en Colombia ha logrado reivindicarse a través de luchas sociales que generan inversión en infraestructura, pero el Estado colombiano difícilmente ha realizado adecuación institucional para dar viabilidad a proyectos distintos al del modelo de desarrollo económico; sin embargo la misma ley reconoce las Zonas de Desarrollo Empresarial, las cuales tienen mayor

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desarrollo normativo1 que se fortalece constantemente de acuerdo a las necesidades del mercado global de capitales, creando fondos y orientando la financiación de los proyectos agropecuarios a la renta con altos costos de transacción, lo cual deja sin posibilidad los proyectos de economía campesina que no buscan la creación de mercados de acumulación, pero que son muy importante para mantener la reserva alimentaria y amortiguar el impacto sobre el medio ambiente que dejan sectores como el de extracción. Las rutas de gestión institucional no son claras; la inexistencia de instituciones, programas y proyectos especializados para el desarrollo y la viabilidad de las ZRC y el modo de producción campesina son el principal problema. El problema agrario tiene raíces profundas en la sociedad colombiana, siempre asociada al de uso de la fuerza por parte de los grandes latifundistas y del Estado; y la resistencia armada por parte del campesinado. En la coyuntura actual de negociaciones de paz con las guerrillas de las FARC, el problema de la tierra es un punto importante en la negociación, el tema de la adecuación institucional para resolver el problema agrario y del campesinado vuelve a tener vigencia, es allí donde encontramos la validez de este tipo de trabajos que intentan dar luces en la construcción de una nueva institucionalidad que integre la otra sociedad, la de los excluidos. Este documento hace parte del punto 2 del artículo 7 establecido en el Contrato Interadministrativo suscrito por el Incoder y la Universidad Nacional de Colombia, cuyo objetivo general es realizar un diseño preliminar de rutas de gestión de los Planes de Desarrollo Sostenible de las Zonas de Reserva Campesina en el ámbito institucional, identificando líneas presupuestales de vinculación en los presupuestos locales, regionales y nacionales; el presente documento recoge los aspectos principales del estudio en mención. La metodología utilizada para realizar este análisis se cimenta especialmente en los componentes presentados en la figura 1:

1 Un ejemplo es la ley 1508 de 2012 que crea y regula las asociaciones público-privadas para la construcción de infraestructura y se define como: “La unión de esfuerzos entre los diferentes niveles de gobierno y los empresarios y/o inversionistas para impulsar, desarrollar y mantener obras y proyectos de infraestructura en todos los sectores de la infraestructura tanto productiva como social” (DNP- ABC de la Asociaciones Público Privadas).

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FIGURA 1 Componentes de la metodología de análisis del diseño preliminar de rutas de gestión de los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC

Metodología

Marco de Referencia

Ruta

Propuestas

Diagnóstico

(i) Marco de referencia Este componente pretende establecer los conceptos teóricos desde los cuales el equipo de trabaja asumirá la lectura de los que son los PDS y su incidencia en el desarrollo de las ZRC, teniendo en cuenta sus características y particularidades. (ii) Diagnóstico El trabajo primordial dentro de este componente es realizar una evaluación acerca de las fuentes de financiación estatal. Se han considerado como fuentes “primarias” de financiación los departamentos y municipios, realizando un estudio acerca de los presupuestos asignados a cada uno de los municipios y departamentos en los cuales se encuentran ubicadas las ZRC, con el fin de determinar su capacidad financiera para costear los PDS de las ZRC. Posteriormente se realiza una revisión de los programas incorporados a los presupuestos de las entidades de carácter nacional que tienen injerencia directa en políticas de desarrollo rural, con el fin de determinar si existen programas o proyectos que incluyan dentro de sus destinatarios a las ZRC. (iii) Propuestas Identificadas las fortalezas y debilidades de los presupuestos estatales para la financiación de los PDS de las ZRC se realizará una descripción, desde las teorías de la administración TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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pública, de los enfoques de asignación de recursos estatales actuales y algunas propuestas que permitan la viabilización de los PDS. (iv) Ruta Dentro de este componente se pretende identificar cuáles serán los posibles escenarios de participación y acción de los integrantes de las ZRC, con el fin de hacer posible y realizable cada uno de los PDS proyectados a la fecha. Las conclusiones que arroje este estudio, se espera, permitan planear estrategias de integración entre políticas públicas estatales y participación comunitaria de las ZRC, con el fin de viabilizar el fortalecimiento de las ZRC a través de la ejecución de los PDS. Marco de referencia

Es necesario precisar los enfoques y la perspectiva del marco metodológico, para reconocer al interior del trabajo los elementos fundamentales que arrojan las pesquisas realizadas, entendemos que el diseño preliminar de una ruta de gestión para la financiación de los PDS de las ZRC reconocidas a la fecha por el Incoder, requiere no sólo una revisión de las eventuales fuentes de financiación, sino que también es requisito sine qua non para este trabajo referir cómo entendemos los PDS, la economía campesina y al campesino en sí mismo. En el marco de referencia se presentan los PDS cómo producto de un ejercicio de autonomía, cualificación y democracia campesina, seguidamente se muestran algunas reflexiones sobre la economía campesina y cómo ésta genera algunas precisiones sobre nuestro entendido de campesino o campesinado. Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC Son múltiples las lecturas disponibles en el análisis de los problemas rurales del país que nos permiten referenciar dentro de ellos una constante exclusión del campesinado en el ejercicio de una ciudadanía plena y democrática (Castillo, Suárez, & Machado, 1993), (Fajardo, Machado, & Gómez, 1981), (Machado & Salgado, 2006), (Salgado, 2010), (PNUD, 2012). En éste contexto las ZRC son presentadas por la ley 160 de 1994 cómo una oportunidad para el ordenamiento de la propiedad rural2 y para el fortalecimiento de la economía campesina.3 2 En la lógica de superar a través de ésta figura su inequitativa distribución. 3 Véase el artículo 79 ley 160 de 1994: “Las actividades que desarrolle el INCORA en los procesos de

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Sin embargo, será a través del decreto 1777 de 1996 que se reglamentará con mayor precisión la figura, allí se contempla con claridad meridiana el sentido de las ZRC al mostrar una referencia ineludible y diremos posteriormente, determinante; para comprender la finalidad de las ZRC como instrumento de la ordenación del territorio; nos referimos a la proyección que hace la norma de las ZRC como un instrumento para la estabilización y el fomento de la “economía campesina”4. Este mismo decreto destaca como instrumento útil en ésta tarea los PDS aplicables a cada región, éstos por decisión del acuerdo 024 de 1996 tienen que ser producto del concurso de múltiples actores5 institucionales y sociales, dentro de los que destacan las campesinas y los campesinos organizados. Entonces, tenemos que en un contexto problemático para el ejercicio de los derechos del campesinado, la ley 160 de 1994 alumbra al mundo de la institucionalidad estatal una figura pensada en términos de un aporte a la solución de éstos déficit mencionados, el decreto 1777 de 1996 y el acuerdo 024 se encargan de concretar ésta aspiración, entre otras, a través de la apertura de espacios institucionales para la planeación del ordenamiento territorial, ambiental y productivo de las respectivas áreas de influencia de las ZRC. Así las cosas, podemos decir que los PDS representan una de las escasas ventanas institucionales abiertas al campesinado como espacio para su participación; esto en tanto que la formulación de éstos supone un ejercicio democrático que supere los mecanismos universales para la participación, dando lugar a las dinámicas de participación territorial, cultural y políticamente coherentes con las expectativas que en términos de derechos irresolutos tiene el campesinado. En otras palabras, los PDS suponen la concreción de un ejercicio de participación democrática del campesinado, que a través de éstos documentos, aproxima, no sólo un informe de los déficits de goce de derechos, sino que a su vez construye una propuesta, una “carta de navegación” para la intervención civil y democrática del Estado en éstas regiones. colonización, estarán sujetas a las políticas que sobre la materia formulen, conjuntamente, los ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y a las disposiciones relacionadas con los recursos naturales renovables y del medio ambiente, y tendrán, como propósitos fundamentales, la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, eliminar su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras, fomentar la pequeña propiedad campesina y prevenir, con el apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario”. 4 Véase el artículo 1 del decreto 1777 de 1996, parágrafo 2: “…. Las zonas de reserva campesina tienen por objeto fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas.” 5 Véase e artículo 7 del acuerdo 024 de 1996 del Incora: “… el INCORA convocará a los consejos municipales de desarrollo Rural, a las instituciones públicas y privadas y a las organizaciones representativas de los intereses de los colonos y campesinos de la zona, con el objeto de preparar el plan de desarrollo sostenible, definir y concertar las acciones que deban emprenderse y se fijará la fecha para la realización de una audiencia pública.” TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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Esto implica, que éstos planes tiene la “carga” de ser uno de los limitados espacios para la participación de colombianos y colombianas que no tiene otra alternativa de interacción no armada, no violenta, no militarizada con el Estado; esto genera entonces, que los PDS demanden no sólo el respaldo político y económico del Incoder, sino que también requieran un accionar integral del institucionalidad municipal y departamental, de los Ministerios Ambiente, Educación, Salud, Vivienda, Transporte, etc., de las Corporaciones Autónomas Regionales y en general de toda la institucionalidad estatal. Economía campesina Pero es preciso sentar otra breve precisión útil en la lectura de éste documento; entender, cómo la estabilización y la protección de la economía campesina es un principio orientador del papel de las ZRC, que traza un horizonte de acción culturalmente diverso y políticamente tenso, frente a las visiones mayoritarias del desarrollo rural.6 Para referirnos a éste tema, hemos retomado algunos aportes sobre el estudio de la producción campesina realizados por Chayanov (1981); pues consideramos que de su obra podemos rescatar una serie de aportes, los cuales parten de la necesidad de rechazar una teoría económica universal basada en el estudio científico del capitalismo, en tanto las categorías que explican el funcionamiento de éste modelo no son aplicables a otros que tienen “concepciones específicas de lo remunerativo” (p. 49) como por ejemplo la unidad económica familiar no asalariada, o unidad económica familiar campesina. Lo anterior indica que los referentes de lo que es el trabajo, de para qué trabajar y, por supuesto, cómo hacerlo, cambian de acuerdo al sistema productivo; entonces, aun cuando Chayanov persistía en el carácter económico del sistema productivo campesino, sin embargo, es necesario ver cómo algunas de las caracterizaciones económicas que él hizo de lo campesino revelan su carácter cultural. Otro elemento determinante en la visión de Chayanov sobre lo campesino es la imposibilidad de aplicar el “cálculo capitalista de la ganancia” (1981: 53 y s.s.) en la medida que los fenómenos sociales de salario y beneficio neto no son calculables por las coexistencias simbióticas de consumo y producción dentro del mismo núcleo familiar. Diremos también el concepto de “equilibrio interno” de la auto-explotación de la fuerza de trabajo familiar, que cómo se ve en la obra del autor, está determinado por la satisfacción de la resolución de la demanda familiar entendida ésta como las necesidades asociadas según Chayanov al tamaño de la familia. 6 Al respecto ver las caracterizaciones del modelo de desarrollo rural en Colombia.

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Podemos decir que desde la lectura de Chayanov, como desde la lectura de otros autores que con referencia a su obra han leído la realidad colombiana (Neira Fernandez, 1978), (Forero, 2002), (Berry & North, 2011) las llamadas características de la Economía Campesina, la hacen una forma distinta de producir la vida, una forma que no es reducible a los estándares desde los cuales la propuesta hegemónica en la sociedad mayoritaria, construye un modelo de desarrollo para el campo en Colombia. Y será precisamente con base en éste criterio que haremos una lectura diferenciada de las propuestas presentadas en los PDS y por lo tanto de una ruta de financiación que desde el mismo Estado ofrezca condiciones materiales para que éste proyecto económico con sus particularidades se fortalezca y no para que se subsuma en formas mayoritarias de producción o en relatos unívocos del desarrollo. Territorialidad campesina como dimensión de la financiación El campesinado como cualquier otro actor social colectivo produce relaciones sociales y territoriales específicas, en buena parte la tarea de pensar la ruta de financiación de los PDS estará orientada por el fortalecimiento de los proyectos de territorialidad campesina, ya que la propuesta política, económica (y/o cultural) del campesino se materializa mediante la producción social del espacio en consonancia con las especificidades de la economía campesina vistas. En términos de las herramientas de ordenamiento territorial vigentes en Colombia hoy, las ZRC son un instrumento enfocado, entre otros, al fortalecimiento de la economía campesina, la fijación de frontera agrícola, la desconcentración de la propiedad rural y a una dinámica nueva de control ambiental y territorial desde las comunidades campesinas. Los procesos de consolidación de la economía campesina fortalecen los territorios campesinos y el fortalecimiento de territorios campesinos implica el fortalecimiento del proyecto político y cultural del campesinado. Por lo tanto si tenemos que las particularidades, que siendo derivadas de las dinámicas de economía agrícola familiar, hacen a las comunidades campesinas desarrollar sus proyectos de vida en territorios indisolublemente ligados a estos y que en el caso del ordenamiento territorial vigente en Colombia se ven representados mediante la figura de ZRC; diremos que la garantía de los derechos de las comunidades agrarias pasan por la garantía de sus proyectos económicos, culturales y ambientales, en territorios específicos y bajo sus lógicas socioculturales específicas, que se han concretado y sistematizado en los distintos PDS de las Zonas de Reserva Campesina.

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En otras palabras, los Planes de Desarrollo Sostenible de las ZRC son la proyección de una serie de derechos campesinos que sólo se realizarán efectivamente si se responden a la garantía de un proyecto territorial campesino consignado en estos. Derechos campesinos con enfoque integral Los derechos del campesinado son un proceso social por la defensa de ideas de dignidad humana colectiva campesina, éste proceso ha logrado que se reconozcan en múltiples escalas sus reivindicaciones, particularmente veremos que a nivel Internacional la resolución (A/ HRC/21/L23) aprobada por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas el 27 de septiembre de 2012, representa un claro avance en la consecución de una declaración universal de los derechos de los campesinos y campesinas del mundo entero. Al nivel constitucional encontramos que a pesar de la pobre inclusión que tiene el sujeto social campesino, los artículos 64 y 79 abren una serie de posibilidades a la garantía de los derechos del campesinado, puntualmente el 64 brinda garantías en términos de acceso a la propiedad y reconocimiento de derechos sociales en general, por otro lado el artículo 79 abre un espacio para la participación de las comunidades campesinas en toda aquella decisión que pueda afectarles, por lo tanto abre un compás a la autodeterminación territorial de estas comunidades. Adicionalmente, y si recogemos la idea de que el campesinado es un sujeto culturalmente diverso, encontramos que los artículos 7 y 8 de la Constitución Política obligan al Estado y a los colombianos y colombianas a proteger y reconocer las distintas riquezas étnicas y culturales, lo que implica que el constituyente entiende la diversidad más allá de la simple diversidad étnica en el sentido racial o meramente fenotípico y abre las posibilidades a un entendimiento más amplio a través de la fórmula de la diversidad cultural. Por otro lado, y teniendo en cuenta que la economía campesina es fundamentalmente una economía familiar, es preciso recordar los compromisos y obligaciones que tiene el Estado en materia de la defensa y amparo de los derechos de la familia como institución básica de la sociedad. De este modo podemos decir que, el artículo 5 constitucional conlleva una obligación estatal de protección de la forma social familiar, que en el caso del campesinado es una forma social que no solamente está constituida mediante vínculos sanguíneos o emocionales, sino que también está constituida por un vínculo productivo que de facto es el que la mantiene cohesionada, por lo tanto, la garantía de ésta forma familiar entendida en parte y fundamentalmente como una forma familiar productiva implica la garantía para las condiciones de productividad que den lugar a la pervivencia y a la estabilización de ésta forma familiar en un contexto territorial dignificante para sí. 124

Del mismo modo, los artículos 25 y 26 constitucionales, garantizan el derecho a la escogencia y el ejercicio de su oficio en condiciones de dignidad y justicia, por lo tanto, el Estado colombiano se encuentra obligado a, no sólo respetar sino que a garantizar, la decisión de quienes han optado por ser campesinos como opción de vida y de desarrollo. A nivel legal, la ley 160 de 1994 en su artículo 80 avanzó en el reconocimiento y la concreción de las Zonas de Reserva Campesina como un instrumento de territorialización de los derechos campesinos, en el mismo modo, se avanzó en el reconocimiento particular de los derechos culturales, de los derechos económicos y de los derechos sociales del campesinado. Este reconocimiento específico de derechos de orden cultural abre las posibilidades a la exigencia de un enfoque diferencial en la planeación, ejecución y financiación de la política pública, así como de espacios de participación diferenciados en clave de las particularidades culturales del campesinado. En el nivel jurisprudencial tenemos que en el último tiempo la Corte Constitucional ha avanzado en el reconocimiento de particularidades territoriales de, entre otras, las comunidades campesinas. En éste sentido las sentencias T-348/2012 y T-763/2012 son ejemplos de reconocimiento de formas particulares de producción del territorio desde los contextos productivos y culturales específicos del campesinado. Derechos campesinos con enfoque ambiental integral El campesinado actualmente enfrenta un déficit de ciudadanía que se extiende a lo largo de múltiples violaciones a sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, colectivos, ambientales, de género, de edad, de ubicación espacial (rural). En la medida que las múltiples identidades campesinas se desarrollan territorialmente, las violaciones de sus derechos así como su garantía efectiva también se materializa territorialmente. Este déficit de ciudadanía puede explicarse desde una perspectiva ambiental en los desiguales intercambios a los que se someten los territorios campesinos: el problema de la apropiación de valor producido por el campesino mediante el sometimiento de los precios de los productos de la economía campesina, el despojo de flujos energéticos que salen de los territorios y la asimetría de intercambio cultural, productivo y jurídico entre las comunidades campesinas y la sociedad mayoritaria en general. Por lo tanto el restablecimiento de los derechos de las comunidades campesinas implica la superación del déficit de ciudadanía-ambiental y esto implica el restablecimiento de condiciones territoriales de sus derechos.

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Perspectiva institucional para el fortalecimiento de las ZRC El enfoque institucional ha tenido grandes desarrollos desde la posguerra; la necesidad de dar salidas a la reconstrucción de Europa y la búsqueda de un instrumento que permitiera armonizar los mercados y los sistemas de gobierno, dio origen a lo que hoy conocemos como neo-institucionalismo (North, 2006), a partir de teorías psico-sociológicas cuyos principios teóricos orientados al cambio institucional desde perspectivas racionales del comportamiento humano, permitieron avanzar en el campo de las instituciones públicas, las cuales agotaron muy pronto la funcionalidad de la racionalidad total, para dar paso a lo que se ha denominado la racionalidad limitada (March & Olse, 1997) y sus desarrollos, desde los cuales se han dado salidas a las problemáticas agendadas por los gobiernos para redefinir el papel que cumplen las instituciones públicas en la solución de los problemas sociales y de legitimidad. Es entonces el cambio institucional un camino de la política para redimensionar los problemas de gobierno a partir de herramientas como la readecuación institucional, la focalización de la inversión pública (Hodgson, 1993), reglas claras en el ejercicio del gobierno y el mercado, y por último, escenarios de participación donde los individuos puedan expresar sus preferencias, incorporando la lógica del mercado en las instituciones políticas. Desde estos enfoques viene transitando la institucionalidad colombiana a partir de reformas en los años ochenta y su consolidación de la Constitución Política de 1991 la cual generó una apertura del sistema a partir del cambio de su carta de navegación y un proceso de reestructuración administrativa que por ensayo y error ha venido transformando la organización del Estado colombiano, dejando un vacío fuerte a la hora de abordar los problemas nacionales, los cuales no cuentan con estudios adecuados de necesidades, dejando la decisión en la demanda y en unos principios de desarrollo que tampoco recogen las aspiraciones de gran parte de los pobladores y sus regiones en Colombia. El modelo desarrollista en la decisión administrativa, los intereses económicos de los grandes empresarios nacionales y las multinacionales, marcan un sistema democrático de alta complejidad, el cual es regulado por un régimen que desconoce las poblaciones que se quieren mantener fuera de la racionalidad del mercado, lo cual implica una lucha constante por sus reivindicaciones que cuando son reconocidas no encuentran institucionalidad que pueda operativizar las acciones que dan cuenta de las necesidades de estas poblaciones; esta es la situación de las Zonas de Reserva Campesina.

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Zonas de Reserva Campesina Los enfoques institucionales en Colombia no contemplan en su estructura organismos especializados en la diversidad poblacional y no cuentan, todavía, con dispositivos específicos para atender este tipo de poblaciones. La Constitución Política de 1991 reconoció al Estado como social y de derecho, con reconocimiento de la plurietnicidad, y la multiculturalidad; desde estos reconocimientos se ha venido haciendo adecuación institucional que incluye reformas en la estructura de las organizaciones e inclusión en las variables de focalización de la inversión, las cuales son constituidas a partir de políticas sectorizadas, o de programas puntuales de inversión que dan salidas a problemas coyunturales de corto y mediano plazo. En este escenario institucional solamente han sido reconocidos grupos étnicos y poblaciones denominadas en situación de vulnerabilidad (víctimas, desplazados, niños, ancianos, jóvenes, mujeres, Lgtbi); la autonomía territorial solamente ha sido reconocida a los resguardos indígenas, los cuales vienen de una tradición colonial sin alcanzar el propósito constitucional de crear las entidades territoriales indígenas con los despliegues de autonomía que esto implica. Las ZRC son el proyecto social de una población que se puede definir como una economía campesina, se encuentran en la posibilidad de ser asimiladas desde los modelos de mercado que privilegian renta, salario y ganancia (Neira, 1978). En este contexto, el principal objetivo estaría vinculado a lograr su inclusión en los sectores prioritarios de las políticas de gobierno, para ser focalizados a partir de los sectores ya constituidos; desde esta posibilidad no es necesario hacer readecuación institucional, solamente se hace necesario crear los dispositivos dentro de las entidades que permitan la operativización; un ejemplo de ello son las gerencias de proyectos7. Otro contexto es el auto-reconocimiento como grupo poblacional con características propias que tienen una práctica de producción no asimilable por el sistema de mercado y que por esta razón son poblaciones que se encuentran en situación de vulnerabilidad e indefensión frente al desarrollo de la industria agropecuaria, lo cual crea una demanda de protección frente al Estado antepuesta a la condición de víctima. 7 Las gerencias de proyecto en la administración pública, son dispositivos que mejoran una función, cambian una situación no deseada o transforman una realidad, pero sin la necesidad de realizar cambios estructurales en la organización pública. Por tanto, “El proyecto es, por definición, una unidad de gestión temporal” ver más en: http://www.fcp.uncu.edu.ar/upload/Proyectos_de_mejora_organizativa_en_la_ Administracin_Pblica.pdf

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Inconsistencias entre este carácter diverso de la comunidad y los PDS fueron encontradas en los documentos analizados, allí se ven reflejadas en metodologías diversas en la formulación, falta de proyectos estructurantes y falta de dimensión del factor económico y de financiación de los planes. Sin embargo, el problema central en la consolidación del proyecto ZRC, como recomendación, debe clarificar el discurso para poder enrutar la financiación a partir de un modelo de gestión articulado con la propuesta política. Situación institucional El Estado colombiano ha reconocido las ZRC mediante la norma pero no ha hecho los desarrollos institucionales correspondientes para su operativización; hay que entender que es una propuesta relativamente nueva en el desarrollo institucional de Colombia, con una debilidad en la fortaleza de los gobiernos frente a los proyectos de Estado, pero que por esta práctica de ensayo y error genera muchos cambios organizacionales en poco tiempo sin poder medir resultados. En un Estado social de derecho débil y unos gobiernos fortalecidos que incluso trasgreden sus principios, la debilidad institucional se ve reflejada en la falta de liderazgo de las entidades del Estado que tienen como función velar por los intereses de estas poblaciones, las cuales se ven comúnmente presionadas por diversos intereses. Esta realidad se ve reflejada en la incoherencia entre discurso político y proposición técnica de los PDS, por tanto, hace falta una mayor comprensión de la situación de estas comunidades, donde el papel institucional además de entender el problema político debe entender la necesidad técnica de respuesta y dar la orientación adecuada a las organizaciones asesoras que facilitaron la formulación de los planes. Es conveniente y saludable la preocupación del Incoder sobre la situación de las ZRC, sin embargo, la falta de liderazgo en el sector de desarrollo rural es evidente cuando los programas y proyectos de inversión no están transversalizados por la propuesta de ZRC, por lo cual es recomendable trazar una ruta de gestión y agencia de la política que aclare la situación de la financiación y el reconocimiento de esta propuesta. La gestión de la financiación en un contexto de asimilación Teniendo en cuenta que la asimilación está asociada con procesos de oferta y demanda, la ruta de gestión se orienta a focalizar los fondos con los cuales se pueden financiar los proyectos, los cuales tienen requisitos distintos según el fondo y en su mayoría requieren intermediario financiero y principal financiador es el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro). 128

Estos fondos tienen varias dificultades: la primera dificultad es la intermediación técnica y jurídica, la cual está asociada a la necesidad de personerías jurídicas para acceder a la financiación, para lo cual existen casos como el programa mujer rural que pueden presentarse organizaciones que por alianza estratégica les permita acceder a personas o grupos que no cuenten con requisitos; es también claro que la orientación individual a pequeños productores requiere de unos conocimientos técnicos previos sobre el proyecto y su financiación, para lo cual en algunos casos, los campesinos, necesitan intermediación en la formulación del proyecto. La segunda dificultad tiene que ver con la intermediación financiera y sus costos de transacción, los cuales, sino pertenecen a grupos en situación de vulnerabilidad o protegidos, deben pagar las tasas normales del mercado, lo cual resulta impagable para economías de producción campesina. La tercera dificultad se puede encontrar en la focalización de la inversión en ciertos productos que orientan al pequeño productor a ser asimilado en procesos de producción agroindustrial, como es el caso de la palma o productos como la caña de azúcar, esta orientación de la producción no permite el acceso a los recursos de comunidades de auto consumo o seguridad alimentaria. Existe una línea de financiación Finagro orientada a proyectos alternativos, con una tasa de DTF+2 E.A. que es la tasa más baja que ofrece el fondo y que se puede reorientar a los proyectos individuales y colectivos de las ZRC, sin embargo tienen el limitante de ser recursos escasos y no serviría para orientar los procesos de desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina. La gestión en procesos de asimilación a los mercados agropecuarios normales que hoy tenemos en el país está necesariamente dirigida a la búsqueda de nichos de mercado en los productos protegidos por los Fondos y la necesidad de asociación de las comunidades campesinas, para dar posibilidad con los tamaños mínimos de producción requerida en estos procesos agroindustriales, lo cual en algunos casos es una limitante. El Estado colombiano tiene un modelo de desarrollo económico fundado en la creación de financiamiento e incentivos; el modelo implica poner los dineros estatales en el mercado financiero y reproducir capitales por este medio, las necesidades de las comunidades campesinas organizadas en las ZRC no tienen una línea clara de financiamiento en los propósitos del Estado y su permanencia como proyecto debe ser atendido por demanda, lo cual implica la formulación de políticas y en ese marco la adecuación de fondos solidarios.

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La lógica del desarrollo ajeno a las ZRC La relación territorio – competitividad bajo el actual modelo de desarrollo seguido por Colombia, se ha convertido en eje transversal para la construcción de las políticas públicas que orientan el devenir de la realidad política, económica, ambiental, cultural y social del país. Dos de las cinco locomotoras propuestas por el gobierno actual, locomotora minera y la locomotora agrícola, dan cuenta de la importancia que tienen los territorios rurales para el desarrollo del país. Desde hace ya más de 60 años, el desarrollo como fin último de las sociedades, ha promovido mediante diversos modelos y procesos de planeación, una serie de acciones en busca de dicho objetivo. Sin embargo, de manera recurrente y cronológica las formas de medir y los indicadores mismos, han dado muestras que dichos esfuerzos han devenido en un fracaso continuo pues ni la pobreza, ni el desempleo, ni el hambre, entre muchas otras variables, siguen dando muestras de incremento o en el mejor de los casos cierta estabilidad. Si revisamos las estadísticas del Informe de Desarrollo Humano publicado en 20118, nos encontramos con que en términos de la concentración de la tierra, en el rango de unidades agrícolas familiares denominado microfundio, está el 78.31% de los propietarios del país, los que tan sólo cuentan con el 10,59% del área, mientras en el otro extremo de la balanza, los denominados grandes propietarios que equivalen al 1.15%, cuentan con el 52,2% de las tierras, en pocas palabras como lo dice Absalón Machado, “(…) este es un modelo que ha ayudado a conservar un orden social rural injusto9, generador de conflictos y altamente desigual” (Machado, 2012), un modelo que excluye y margina a la tercera parte de la población y que desconoce a su principal proveedor de alimentos por encima de los productores empresariales. Así entonces, estadísticas como las divulgadas por El Espectador (2012, junio) y la revista Semana, según la cual estamos en un país donde el 65% de los habitantes del campo son pobres y un 33% son indigentes; donde pasada una década del siglo XXI la población rural tiene aún un 18,5% de analfabetismo; y donde la desigualdad se manifiesta por ejemplo en que mientras el ingreso promedio de un citadino para el año 2009 alcanzaba los $668.000, para un habitante rural este ingreso sólo llegaba a los $220.000.

8 Véase PNUD (2011, septiembre). 9 Un sistema de poder político y de control de los recursos en manos de unas élites rurales y urbanas que han controlado los territorios, la población y los recursos y no han permitido el desarrollo de la gente.

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En este sentido, el enfoque territorial asociado a la apuesta de desarrollo rural que se promueve actualmente, no sólo no cumplirá de nuevo con las metas de reducir la pobreza, el desempleo, el analfabetismo, etc., si no que las intensificará, pues continuará son el proceso de organización del territorio a favor de las élites locales y las empresas transnacionales en busca del incremento del Producto Interno Bruto (PIB), la competitividad y la anhelada integración a los mercados internacionales. Conclusiones del diagnóstico

Como es conocido el trabajo del equipo responsable de desarrollar el punto 2 del contrato referido fue el de realizar un diseño preliminar de rutas de gestión para financiar los PDS de las ZRC en el ámbito institucional, identificando líneas presupuestales de vinculación en los presupuestos locales, regionales y nacionales. El diagnóstico es el producto de la identificación de fuentes de financiamiento en los niveles territoriales (municipios y departamentos) y en los sectores y organización nacional de Estado (ministerios e institutos descentralizados) Para identificar el origen de la fuentes de financiamiento territorial se tomó como información y análisis los presupuestos de los municipios y departamentos en los cuales están localizadas geográfica y territorialmente las ZRC declaradas y a las cuales el Incoder les financió la actualización de sus PDS, incluida la ZRC del Catatumbo que apenas está en el proceso de declaratoria, después de haber realizado la audiencia pública a fines del año 2012. Del mismo modo y con el mismo propósito de los anteriores se realizó una revisión y análisis de los presupuestos de las entidades de orden nacional que pueden tener una relación más directa con las ZRC, tales como: Presidencia de la República – Gobierno Nacional, Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Educación, Ministerio de Transporte, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Salud y Protección Social, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Vivienda y Ministerio de Defensa. Síntesis del diagnóstico La demanda de financiación de los proyectos priorizados es presentada en el Cuadro 4:

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CUADRO 4 Demanda de financiación de los proyectos priorizados en los PDS de las ZRC ZRC

Proyectos priorizados

Presupuesto general

Guaviare

29.500.000.000

Putumayo

60.000.000.000

120.000.000.000

Catatumbo

75.843.000.000

441.318.853.436

Morales – Arenal

3.371.000.000

Cabrera

5.444.661.070

Valle del río Cimitarra

309.112.408.250

Total

483.271.069.320

83.955.190.888,60

Dos lógicas presupuestales contradictorias. Uno de los principales resultados del análisis fue determinar que se encontraron dos lógicas diferentes para pensar y presupuestar las necesidades y requerimientos de financiación de los planes, programas y proyectos. De una parte, la lógica del mercado anclada en la competitividad, orientada a los mercados externos. De otra parte, la lógica campesina orientada a satisfacer sus necesidades básicas de auto-subsistencia y solidaridad, cuya producción se dirige al mercado interno local o regional. De acuerdo con lo anterior se estableció que los programas, proyectos, presupuestos y planes de inversión de municipios, departamentos y entidades nacionales están concebidos y formulados para responder a la lógica de la competitividad y productividad, orientada a los mercados externos y cuya finalidad es que se produzca para la exportación (es la orientación que tienen todas las políticas públicas). Esta lógica excluye completamente la economía y los requerimientos sociales, políticos, económicos, infraestructurales, culturales y ambientales que desde un sentir, pensar y vivir diferente tienen las comunidades campesinas de las ZRC. Al analizar los requerimientos de recursos económicos para financiar los programas, planes y proyectos priorizados a cuatro, cinco o diez años por las ZRC y compararlos con los presupuestos municipales se encontró que estos son de lejos recursos considerables que desbordan la capacidad de los municipios involucrados para financiarlos. Con respecto a la forma como fueron estructurados los PDS se reveló una gran diversidad, que en principio obedece a las características de cada zona y región, no obstante, algunos 132

de los planes deben considerar la posibilidad de incluir estrategias, programas y proyectos que respondan a problemáticas que son comunes, tales como los temas de: derechos humanos, derecho internacional humanitario, mujer y jóvenes, economía solidaria y asociatividad y ambiental. Uno de los hallazgos más importantes y sorprendentes es que casi ningún departamento y ninguna entidad del orden nacional del gobierno central, excepto el Incoder, tiene explícitamente registradas las ZRC en sus estrategias, programas, proyectos y menos aún en sus presupuestos; muy a pesar del gobierno Juan Manuel Santos quien en su toma de posesión manifestó el impulso, apoyo y creación de estas zonas. En términos generales, lo señalado en el punto anterior se presenta en los municipios, las únicas excepciones son los municipios de Arenal y Cabrera quienes sí reconocen las ZRC, aunque con serias limitaciones para comprender el alcance y las dimensiones de las mismas. Finalmente, vista de conjunto la comparación entre los PDS de las ZRC y los presupuestos en el orden local, regional y nacional, existen rubros presupuestales en los segundos que son similares a algunos de los contenidos en los primeros, es el caso por ejemplo de la inversión en infraestructural vial y eléctrica, pero que ni municipios, ni departamentos los tienen orientados a los territorios de las ZRC, lo que implicaría un amplio nivel de gestión con alcaldes, concejos municipales, gobernadores y asambleas departamentales para lograr que se oriente y prioricen las necesidades y requerimientos de las ZRC. El plan de inversiones en los PDS de las ZRC. Los planes de inversiones en las ZRC, presentan una gran diversidad de criterios en su estructura, contenido y solicitud de recursos, que pueden incidir en la identificación de los recursos de inversión por parte de las instituciones públicas en general, y en particular de aquellas que tienen funciones y competencias con los temas del desarrollo rural y la economía campesina. Con respecto a su estructura, cada uno fue hecho de diferente manera. Estos no contemplaron en la mayoría de los casos algunos de los ejes estratégicos que diferencian una ZRC de otras zonas o regiones de economía campesina por ejemplo; Derechos Humanos – Derecho Internacional Humanitario, mujer y juventud rural, la reconversión productiva de los sistemas productivos a la agricultura orgánica, o mejor aún a la agroecología, la seguridad alimentaria y las formas de economía solidaria y sus propias formas de organización y comercialización de sus productos, el comercio justo, etc. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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Con respecto a sus contenidos, la mayoría identificó líneas que si bien están de acuerdo a sus realidades y condiciones específicas, no fueron desagregadas en programas y proyectos específicos que fuesen coherentes con la respectiva línea o estrategia y debidamente articulados al conjunto, en la idea de poder mostrar la ostensible diferencia entre las formas de vivir, el proyecto de vida, las formas de producir cultura, alimentos, tecnología y el uso de los insumos de la economía campesina y la economía agroindustrial y capitalista. Lo antes dicho, tiene claras repercusiones en cuanto a la financiación de los planes, debido principalmente a que se trata de dos lógicas completamente diferentes de concebir el desarrollo, de identificar y denominar las estrategias y por supuesto de asignar recursos de financiación, entre otras cosas además, porque como se ha dicho, los presupuestos de los municipios, departamentos y el nivel central del gobierno y las instituciones están orientados y formulados pensando en financiar las estrategias y programas para la “prosperidad” condicionados por el Plan Nacional de Desarrollo para su vinculación a los mercados externos, dígase a la economía capitalista nacional e internacional. De esta manera, se impone la necesidad de redefinir los criterios con los cuales fueron elaborados, y en algunos casos reformular la estructura y los contenidos, precisando e identificando de mejor manera las estrategias y programas que se correspondan con la lógica campesina no capitalista, si bien esté deberá tener las relaciones necesarias con aquella, pero siempre desde su posición, su lógica y su proyecto de vida. Problemas y dificultades Presupuesto: los presupuestos establecidos en los PDS de las ZRC desbordan la capacidad de los municipios y departamentos para financiarlos. Contexto: poblacional, territorial, conflictos históricos, limitada capacidad de gestión territorial y comunitaria; se convierten en obstáculos para que los municipios y departamentos destinen recursos de manera específica. Recordemos que los municipios en los cuales se encuentran las ZRC son categoría 6ª, lo cual constituye un indicador de alto índice de necesidades básicas insatisfechas. Sectores: Resulta problemático el cómo enlazar proyectos productivos con ganadería extensiva, sustitución de cultivos de uso ilícito, infraestructura vial para acceso, etc. Avanzar en un comparativo entre cuánto demanda por sector (salud, educación, infraestructura, tierras, productivos, etc.) el PDS de la ZRC contra los presupuestos municipales y departamentales, es una tarea básica que permitirá establecer las fuentes de las cuales pueden eventualmente provenir los recursos requeridos para el financiamiento de los PDS. 134

Priorización: visto el diagnóstico, este estudio insta al Gobierno Nacional en los distintos niveles, a tomar decisiones sustantivas sobre la necesidad de concretar las ZRC como una política de Estado. Indicar que el siguiente paso es la inclusión, en los Planes de Desarrollo y Planes de Ordenamiento Territorial (POT) municipales o departamentales, de una línea de inversión para las ZRC; con la finalidad de que en estos presupuestos se apropien partidas presupuestales para esos efectos. Es indudable que el fortalecimiento de las ZRC es un paso necesario para la viabilización de los proyectos de vida que con ellas se pretende impulsar; por tal razón consideramos necesario que cada una de las zonas identifique aspectos que deben ser fortalecidos en la etapa inicial del proceso de consolidación de las ZRC, aspectos entendidos como capacitación, infraestructura, servicios básicos, de tal forma que les permita afianzar los proyectos de vida de las poblaciones incluidas. Organización: la organización de las comunidades es un factor definitivo para la consolidación de las ZRC. Vistos los resultados arrojados en el presente estudio sobre financiación desde las entidades del nivel nacional, desalentadores por decir lo menos, se evidencia la necesidad de consolidar la organización de las comunidades con la finalidad de que puedan gestionar ante los niveles municipal, departamental y nacional recursos para la ejecución de los PDS. Como se observó muchos programas del nivel nacional guardan afinidad con las líneas o ejes, incluso con los programas y proyectos formulados en los PDS, por lo cual es previsible que una gestión comunitaria adecuada permita acceder a estos recursos. Finalmente, es preciso destacar que los programas, proyectos, presupuestos y planes de inversión esta concebidos y hechos desde la lógica de la competitividad y productividad, orientada a los mercados externos, propia de los entes territoriales y de la orientación a producir para la exportación (que tienen las políticas públicas para todos los sectores), competitividad cuyo mayor indicador es la vinculación de todo a los mercados dando prioridad en la economía agraria y rural a los productos exportables o potenciales en esa dirección, lo que excluye completamente la economía y los requerimientos sociales, políticos y ambientales que desde un sentir, pensar y vivir diferente tienen las comunidades campesinas de las ZRC. Recomendaciones Se requiere presentar una serie de recomendaciones en los informes para que el Estado y las comunidades definan de común acuerdo planes y acciones afirmativas para tratar la excepcionalidad de manera urgente.

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(i) Cofinanciación: entendida esta como un mecanismo en el cual Estado y comunidad concurren de tal forma que precisan los aportes en términos porcentuales y de formas o mecanismos mediante los cuales las comunidades apoyan los planes y programas respectivos. Es importante que las comunidades identifiquen, desde sus saberes y modo de vida, qué aportes pueden realizar para viabilizar la ejecución de los planes. Es preciso identificar recursos, no necesariamente monetarios, que puedan aportarse desde las comunidades permitiendo optimizar los recursos que puedan ser eventualmente asignados. De esta forma, será posible participar con mayor incidencia en la destinación de recursos provenientes de las fuentes de financiación del sector estatal: municipio, departamento y nación. Además de aquellos que se generan por el Sistema Nacional de Cofinanciación (Ministerio de Justicia y del Derecho, 1995). (ii) Plan: necesidad de impulsar un Conpes de naturaleza estratégica para ZRC es indispensable recurrir a la elaboración de este instrumento de tal forma que se destinen los recursos necesarios para su concreción. Se considera vital. (iii) Dialogo entre comunes: al respecto es importante resaltar dos puntos. Por un lado, se hace trascendental reconocer las limitantes identificadas anteriormente frente al acceso a los recursos de los entes estatales, por lo cual, sólo bajo un trabajo estratégico y mancomunado entre las diferentes comunidades de una misma ZRC (aun cuando sean de diferentes municipios), permitirá posibilitar el acceso a los pocos recursos disponibles. En este sentido, tomando como ejemplo la ZRC del valle del río Cimitarra, podemos decir que mientras las comunidades pertenecientes a los municipios de San Pablo y Cantagallo en Bolívar pueden pensar en acceder a recursos orientados a la revalorización cultural (memoria, música, arte, etc.), las comunidades pertenecientes a Remedios y Yondó pueden orientar sus esfuerzos a captar recursos en seguridad alimentaria y proyectos productivos, y pensar en el futuro, vía sostenibilidad de los recursos, replicar estos proyectos a las demás comunidades. El segundo punto, se orienta a establecer, priorizar y reivindicar las ZRC como territorios de economía campesina, en este sentido, el diálogo entre las Zonas se hace fundamental, pensando en el fortalecimiento de un mercado interno, pero también en la consolidación del colectivo de las Zonas como un actor protagónico y estable, pensando en las negociaciones con los demás actores presentes en estos procesos. (iv) Economía campesina: tal como fue enunciado al principio de manera amplia, la reivindicación de la economía campesina como forma de vida familiar y colectiva, debe estructurarse como pilar en el desarrollo de las ZRC. Así, será fundamental pensar en la 136

necesidad de contar con recursos para la consolidación de un proyecto que contemple, el inicio y la replicabilidad de este modelo al conjunto de las ZRC y demás campesinos, en lo que respecta a lo productivo, pero también en lo organizativo, en la comercialización y en la redistribución de recursos y ganancias. (v). Agroecología, economía campesina y desarrollo rural: una pregunta fundamental para dar respuesta a la consolidación de una propuesta de economía campesina, es el papel que debe jugar la agroecología en su construcción. Si bien, la agroecología se sitúa en el medio de lecturas polarizadas que la reivindican y satanizan, más allá de una forma de producción, este debate se deberá dar en clave política, para así definir su trascendencia más allá de un discurso con tintes de sostenibilidad, a una real forma y estilo de vida. Es claro que la financiación de los PSD de las ZRC no es posible como proyecto colectivo en el marco del modelo de financiamiento de la política de desarrollo rural con que hoy cuenta el Estado colombiano. Por tanto la ruta de gestión debe contemplar la formulación de una política que oriente un proceso de desarrollo alternativo de comunidades campesinas, que tienen un modo de producción que no privilegia la renta, el salario y la ganancia; sin desmedro de actividades de intercambio en los mercados para la subsistencia, lo cual los define como comunidades con otras percepciones del bienestar, otras necesidades y otros satisfactores diferentes a los del mercado y diferentes a los que hoy tiene la oferta institucional. De otra parte está el territorio como elemento fundamental para ejercer el derecho a desarrollar una forma diferente de vida y de libre desarrollo individual y colectivo. Desde estas dos premisas, que definen el derecho a ser diferentes y el derecho a un territorio donde ejercer ese derecho, podemos definir una ruta de gestión hacia la construcción de ZRC que puedan tener un nivel de autonomía en relación al sistema o modo de producción y un reconocimiento estatal que incluya en su agenda de gobierno y en su estructura organizacional las adecuaciones necesarias para una oferta institucional que de salida a las problemáticas planteadas desde las ZRC. Propuestas

Una real atención a la concreción de Zonas de Reserva Campesina pasa por dinamizar la ejecución de los proyectos priorizados por todas y cada una de las propuestas enmarcadas en los Planes de Desarrollo Sostenible: (i) Saneamiento de tierras: en diversos PDS se indica éste ítem. Podemos ver que el referido es uno de los principales aspectos que se retoman en los PDS, para citar un TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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ejemplo, de conformidad con la información suministrada en el PDS de la ZRC de la Perla Amazónica el 50% del total de la porción territorial en la cual se encuentra la ZRC corresponde a terrenos baldíos, sin embargo, tampoco es clara la condición en la que se encuentra el restante 50%, es decir, cuáles son sus condiciones, tenencia, propiedad, ocupación, etc. Consideramos que lo anterior se constituye en un obstáculo para el acceso a los recursos necesarios para el aprovechamiento de las tierras, mediante el desarrollo bien sea de proyectos productivos, áreas de conservación o implementación de otro tipo de actividades. (ii) Procesos productivos: la autonomía, soberanía y seguridad alimentaria deben tener un especial tratamiento para que el derecho a la alimentación en calidad, disponibilidad y accesos, se priorice con destinación de recursos en cada uno de los PDS. Observamos que uno de los principales aspectos que son comunes en los PDS es la necesidad de asegurar condiciones de autoabastecimiento, en condiciones dignas para las comunidades, que les permitan asegurar la satisfacción de necesidades básicas relacionadas con este aspecto. No solo como medio para obtener mejores condiciones de vida, también como aspecto primordial en la determinación de sus proyectos de vida. (iii) Expresión de voluntades y decisiones políticas favorables a las ZRC: consideramos que los ministerios y las entidades del orden nacional deberían financiar proyectos a pesar de la situación de tierras no saneadas, flexibilizando requisitos para conceder créditos u otorgar subsidios. Es decir, en consideración a la especial situación en que se encuentra la titularidad de las tierras, generalmente baldíos a cargo del Incoder, se deben establecer programas para asignación de recursos a favor de las ZRC pues visto está que quien no tiene la titularidad de la tierra difícilmente puede acceder a recursos provenientes de subsidios, prestamos del sistema financiero, programas y proyectos del sector rural. Por esta razón, es necesario redefinir los criterios de focalización de los programas que ejecutan las entidades del nivel nacional, de tal forma que permita el acceso a los recursos por parte de las comunidades. Por lo tanto creemos que en consonancia con los ejercicios de priorización hechos en los PDS, el Estado se encuentra en lo obligación de dinamizar la inmediata ejecución de los proyectos priorizados, en tanto éstos representan, las que para el campesinado son, las reivindicaciones de urgente e inmediato desarrollo. Rutas de gestión para la financiación de las ZRC Es necesario partir de algunas consideraciones sobre Estado y sociedad que nos permitan orientar la ruta de gestión; en el entendido que una ruta de gestión es un camino que 138

se traza y que como tal está inmerso en proposiciones y negociaciones que deben tener sentido y dirección. La primera consideración está orientada al reconocimiento que la Constitución Política de Colombia de 1991 hace de la diversidad étnica y cultural, con lo cual estableció parámetros en la transformación de la organización del Estado, que están más allá de considerar lo étnico y cultural como un mero problema racial, para trascender hacía el reconocimiento de la diversidad como patrimonio de la nación colombiana. La segunda consideración es reconocer la transformación de la organización del Estado para incluir en la oferta institucional la demanda social de estos nuevos sectores; sin embargo, es también necesario dejar claro que la respuesta de los sectores dominantes de la economía se ha orientado en permitir que el Estado reconozca estos sectores sociales como un factor residual de la economía y no como actores sujetos de derechos individuales y colectivos. La tercera consideración es establecer el papel del Estado como un garante de la diversidad colombiana y no solamente del statu quo; por esta razón, la adecuación institucional debe mantenerse orientada por acciones de discriminación positiva que establezcan tanto formas de organización estatal verdaderamente especializada en temas de diversidad, así como representantes de estos intereses diversos en los escenarios de toma de decisiones y formulación de las políticas que atienden la demanda social. Una cuarta consideración es tener clara la perspectiva diversa en la sociedad colombiana, como un propósito político o como una forma de convivencia que permita desarticular los factores de riesgo de las violencias que ha vivido el país y que se evidencian en las distintas coyunturas de negociación de paz, las cuales siempre han determinado cambios sociales y políticos, así como cambios en las organizaciones del Estado, pero también han generado nuevas violencias. Con las anteriores consideraciones y teniendo en cuenta que la estructura de la oferta institucional no cuenta con: (i) Soporte legal suficiente. (ii) Un desarrollo organizacional para atender la sociedad de economía campesina. Especialización y funcionalidad para atender la diversidad y a la población de economía campesina.

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(iii) No se han desarrollado mecanismos de articulación de política ni al interior de la institución estatal, ni en lo público - privado para este fin, ni en la relación Estado – sociedad diversa (población economía campesina). (iv) Un desarrollo institucional público, que permita la existencia, ó, aprestamiento de recursos técnicos y financieros para la inclusión de estas poblaciones en la estructura del Estado y en el desarrollo de una oferta oportuna, eficiente y suficiente para estas poblaciones. Es claro que la financiación de los PSD de las ZRC no es posible como proyecto colectivo en el marco del modelo de financiamiento de la política de desarrollo rural con que hoy cuenta el Estado colombiano, por tanto la ruta de gestión debe contemplar la formulación de una política que oriente un proceso de desarrollo alternativo de comunidades campesinas que tienen un modo de producción que no privilegia la renta, el salario y la ganancia; sin desmedro de actividades de intercambio en los mercados para la subsistencia, lo cual los define como comunidades con otras percepciones del bienestar, otras necesidades y otros satisfactores diferentes a los del mercado de capital y diferentes a los que hoy tiene la oferta institucional; de otra parte está el territorio como elemento fundamental para ejercer el derecho a desarrollar una forma diferente de vida y de libre desarrollo individual y colectivo. Desde estas dos premisas que definen el derecho a ser diferentes y el derecho a un territorio donde ejercer ese derecho podemos definir una ruta de gestión hacia la construcción de zonas que puedan tener un nivel de autonomía en relación al sistema o modo de producción y un reconocimiento estatal que incluya en su agenda de gobierno y en su estructura organizacional las adecuaciones necesarias para una oferta institucional que de salida a las problemáticas planteadas desde las ZRC. Liderazgo en el sector de gobierno Es importante reconocer que los continuos cambios organizacionales y de dirección en la función pública, generan rupturas de los procesos y por tanto perdida de liderazgo y direccionalidad de los proyectos estratégicos del Estado; es necesario identificar las instituciones llamadas a liderar el desarrollo de las ZRC, desde esta situación, las organizaciones públicas que tienen misionalmente la función son el Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural (Incoder) y la Unidad de Planificación de Tierras Rurales, Adecuación de Tierras y Usos Agropecuarios (Upra), las cuales para liderar los procesos deben partir del reconocimiento normativo que ya tienen las ZRC y del poco desarrollo de la política pública para su implementación. 140

La ruta de gestión implica varias acciones orientadas hacia adentro de las instituciones y acciones para la agenda de la política y sus cursos de acción: (i) Especialización de funcionarios y dependencias en poblaciones diversas que puedan trabajar en la construcción de necesidades de satisfacción alternativas al modelo de desarrollo hegemónico. La primera acción para el desarrollo de este numeral es la realización de un estudio de funcionalidad que formule líneas de cambio organizacional orientado a suplir las necesidades de servicio para poblaciones diversas y más específicamente para poblaciones de cultura campesina. (ii) Especialización de funciones para la gestión de la política en los asuntos de gobierno: determinada la funcionalidad y la adecuación institucional lo recomendado es formación y capacitación para lograr especialización y concentración de funciones que permitan hacer operativa las líneas de atención. Las necesidades de capacitación y formación deben tener un fuerte componente de gestión administrativa, formulación, agenda, seguimiento y evaluación de política pública. (iii) Asistencia técnica a las ZRC orientada a las necesidades de alternatividad de los proyectos de ZRC. (iv) Lograda la especialización se recomienda formular e implementar el plan de acción para el desarrollo de líneas de acción política que debe ser gestionada tanto al interior de la institución, como con las instituciones y organizaciones del sector. (v) De otra parte es necesario hacer el levantamiento de necesidades técnicas en clave de derechos para la realización de asistencia a las comunidades, el plan de acción y de gestión con las organizaciones campesinas. (vi) Gestión para la focalización de suficientes recursos internos de las instituciones para la formulación estratégica desde el estado del proyecto de ZRC. Necesidades de la agenda política Se entiende que Colombia después de la implementación de su Constitución Política de 1991 ha venido en múltiples procesos de reconocimiento de derechos y contradicciones con la adecuación institucional para su reconocimiento, por tanto, un derecho fundamental es a tener una cultura propia, unas formas de hacer, usos y costumbres propios que no pueden estar determinados únicamente por los modelos desarrollistas y de consumo. Que como principio constitucional es un constructo social que después de veinte años de constitución el Estado no ha podido resolver, como es el problema de reconocimiento de TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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lo diverso, no solo en definir sus características para luego ser incluidos en la oferta de los grupos hegemónicos, sino en el ejercicio pleno de su derecho, que implica hacer desarrollos sobre principios de descentralización y autonomía territorial, como una herramienta de los principio democráticos reconocidos en la carta constitucional. Desde este contexto se sabe que es un problema de negociación política, por tanto existirán intereses contradictorios fuertes, sin embargo, la proposición de una gestión política es insalvable para las ZRC si tenemos en cuenta que existe una política articulada y con dispositivos precisos en zonas de desarrollo empresarial, donde el Estado ha mostrado eficiencia y tiene claro su proyecto de desarrollo rural. La agenda debe constituirse por los siguientes cursos de acción: (i) Reconocimiento de las Zonas de Reserva Campesina como unidades territoriales de planificación del desarrollo alternativo con asignación de presupuesto propio. (ii) Más allá del fortalecimiento normativo de las ZRC, es necesario hacer operativo su desarrollo, para lo cual la agenda política del sector gobierno que lidera este tipo de procesos, debe estar orientada a la construcción de redes de conocimiento de las necesidades de estas poblaciones en todas las instituciones del Estado. (iii) El reconocimiento de las ZRC por el Departamento Nacional de Planeación y su inclusión en las políticas regionales de inversión es de suma importancia para lograr financiamiento focalizado en estas zonas y en estas poblaciones. (iv) Los siguientes numerales dependerán de la formulación inicial del plan de acción y que tiene fundamento en el desarrollo de herramientas de gestión y articulación con otras entidades que por su misión y funciones estaría en la competencia del Incoder: a) Articulación de la política para lo cual un instrumento Conpes específico sería una herramienta importante. b) Transversalización de la política en todos los sectores que maneja el Estado Colombiano. c) Adecuación institucional en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como director del sector rural. d) Creación de dispositivos en los fondos de financiación y nuevos fondos específicos. e) Gestión hacia adentro de las ZRC Existe una necesidad de consolidar el discurso político de las comunidades que conforman

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las ZRC, lo cual orientaría tres elementos claves en la formulación de la política. f) Desarrollar y socializar el discurso de identidad como comunidad campesina con un modo de producción diferente al señalado en la perspectiva de desarrollo de la oferta estatal que existe hasta ahora y en la perspectiva de la construcción social del territorio. g) Reflejar el discurso de identidad en los PDS a partir de caracterizar detalladamente los procesos definiendo los enfoques de los proyectos y su trascendencia en el proyecto ZRC. h) La articulación técnica de los procesos de formulación de los PDS, que orienten la proposición de una demanda que articule las particularidades, pero también de manera muy importante para la gestión política y financiera, la proposición colectiva como instrumento de negociación política. Como última reflexión podemos indicar que la voluntad política del Estado y sus diferentes gobiernos no se encuentra comprometida con la solución de los problemas fundamentales de la sociedad colombiana, en la medida en que no garantiza un desarrollo institucional en clave de derechos, que permita el reconocimiento de lo diverso y el pago de la deuda social históricamente mantenida; solo resta decir para soportar esta reflexión, que los proyectos priorizados de las seis ZRC estudiadas tienen un costo de inversión en 10 años de $483.271.069.320, sin embargo el presupuesto en defensa nacional supera los 26 billones de pesos10, sin contar el presupuesto territorial destinado para el mismo fin. Hechos que permiten ver la falta de voluntad política en la solución de los problemas sociales de la nación.

10 Véase Redacción Periódico ADN (2012, 13 de septiembre): “Gobierno aumenta presupuesto de defensa para 2013. Pese a las negociaciones de paz, el dinero para esta cartera en Colombia será de 26 billones (…) Los comités económicos del Senado y la Cámara de Representantes dieron el visto bueno al presupuesto oficial de 2013, que totaliza 185,5 billones de pesos. El plan de 2013 supera en 20,5 billones de pesos al aprobado para 2012, año en el que el sector de defensa y seguridad tuvo una participación de 23 billones de pesos”. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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CAPÍTULO 4 Zonas de Reserva Campesinas: análisis normativo y propuestas de innovación VÍCTOR MANUEL MONCAYO

Este documento tiene como punto de partida un análisis de la normatividad vigente, de los antecedentes jurisprudenciales sobre la materia, y de los desarrollos específicos de aplicación por parte de la administración, con el fin de proponer algunos cambios en la regulación, obviamente dentro de las actuales previsiones legales y constitucionales que, como es obvio, supondrían transformaciones de mayor envergadura que trascienden los objetivos y límites del estudio adelantado. De otro lado, es importante señalar que tratándose del derecho, la concepción que se tiene sobre esa dimensión jurídica no es la de un elemento meramente técnico o instrumental, desligado de las luchas y movimientos sociales. Por el contrario, se parte de la tesis central de que el derecho es una forma social de la dominación en las sociedades de nuestro tiempo regidas por la organización de tipo capitalista, que está unida a otras múltiples, entre las cuales sin duda la más cercana es la categoría estatal con toda su connotación de integración y cooptación de los colectivos humanos diferenciados que se agrupan para fines de legitimación del orden en la dimensión popular nacional. En esas relaciones de dominación, así presididas y organizadas por formas sociales como la jurídica, la resistencia a ella se expresa en movimientos y reivindicaciones como los propios del campesinado, a los cuales responde precisamente el orden jurídico-político, dando lugar a adquisiciones positivas, pero simultáneamente planteando nuevas modalidades de mantenimiento de la dominación, cuya superación está, por ende, más allá de las simples reformas legales o constitucionales. Obviamente, estas consideraciones no forman parte propiamente dicha del documento y de la temática normativa que debe abordar, pero son elementos indisociables del horizonte teórico-político que, tratándose de la conflictividad social, hay que tener presente. En tal contexto, este documento busca presentar tanto un panorama general de la regulación constitucional, legal, reglamentaria y administrativa referente a las Zonas de Reserva Campesina, como formular algunas recomendaciones principales de las posibles innovaciones que sería conveniente introducir para su fortalecimiento, dentro del orden jurídico vigente. Teóricamente podrían plantearse cuestiones más avanzadas y más próximas a las reivindicaciones del movimiento campesino en el momento actual, pero el TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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obstáculo de la normatividad vigente lo impide. Se trata, pues, de un ejercicio, que busca contribuir a una variación ciertamente restringida, pero en la dirección de abrir espacios para posteriormente alcanzar transformaciones superiores. Por la misma razón, en tales instrumentos no es viable que puedan tener traducción normativa desarrollos alcanzados en otras latitudes (como sería, por ejemplo, los que pueden haber acontecido en Brasil, Bolivia o Ecuador), que han implicado profundas transformaciones en el sistema jurídicoconstitucional que, por el momento, no tenemos en Colombia. Contexto constitucional

Conforme a la Constitución Política, las autoridades públicas tienen el deber de garantizar la efectividad de los derechos consagrados en la Constitución y de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado (artículos 1º y 2). En la Carta, de otra parte, se consagra el derecho social y económico de acceso a la propiedad, como un elemento afirmador del carácter democrático y participativo de la República, soporte de la dignidad humana y del libre desarrollo de la personalidad. (artículos 60, 1 y 16). Es así como el artículo 60 de la Constitución Política obra como un principio o cláusula general orientadora de la labor legislativa, que se articula con los fundamentos del Estado Social de Derecho (artículo 1º) y con su naturaleza participativa (artículo 2), pero también como una orden al Estado para tomar las medidas conducentes para democratizar la propiedad estatal y para ofrecer “condiciones especiales” a los trabajadores y organizaciones solidarias y de trabajadores para garantizarles una posibilidad real de acceder a dicha propiedad1. Es por esa razón que el derecho de acceso a la propiedad supone el deber general a cargo del Estado de proveer lo necesario para su realización, particularmente en relación con la propiedad estatal y su función social, de acuerdo con la ley. Desde otro punto de vista, como es bien conocido, la Carta Constitucional de 1991 (artículo 12) consagró como derecho fundamental la libertad e igualdad de todas las personas ante la ley, sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, autorizando para tal efecto lo que la jurisprudencia y la doctrina constitucionales han definido como acciones afirmativas o positivas, en virtud de las cuales ese principio sea real y efectivo mediante medidas que favorezcan a grupos discriminados o marginados. Se trata, en especial, de una obligación 1 Sentencia C-1260 de 2001, salvamento de voto del Magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra. En esa oportunidad se reiteró lo señalado por la Corte en la Sentencia C-392 de 1996.

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imperativa para el Estado de proteger a “aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta”, como puede ser, por múltiples razones, el caso de los integrantes de comunidades campesinas. En esa misma dirección, la misma Constitución Política contempla (artículo 64) que “es deber del Estado promover el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”. Tales prescripciones constitucionales son, sin lugar a dudas, el fundamento principal de alunas regulaciones que en materia de propiedad agraria se han venido adoptando por el legislador y, en particular, las referentes a la organización de las Zonas de Reserva Campesina. Se trata, en consecuencia, de que, con fundamento en las normas constitucionales a que se ha hecho alusión, el legislador teniendo en cuenta la igualdad real y no simplemente formal, pueda hacer posible que los campesinos situados en condición de desigualdad, mediante acciones positivas o negativas los favorezca para garantizarles el acceso real a la propiedad rural, sobre todo teniendo en cuenta que se trata de un bien escaso como lo es la tierra. Importancia de los antecedentes jurisprudenciales. Sobre el alcance de esas normas constitucionales ha sido reiterada la posición asumida por la Corte Constitucional, como se puede apreciar en los siguientes apartes correspondientes a diferentes decisiones de ese alto Tribunal: En sentencia C- 006 de 2002 señaló: La jurisprudencia ha reconocido que la Constitución Política de 1991, otorga al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción, que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros

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sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social. Específicamente, los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo. En desarrollo de estos preceptos constitucionales, el legislador expidió la ley 160 de 1994 por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, mediante la cual se ajustaran a los cánones de la Carta Política las disposiciones que en nuestro país regulaban el tema agrario, al tiempo que se corrigieron las dificultades que se presentaron con la aplicación de la normatividad agraria contenida en la ley 135 de 1961. En sentencia C-423 de 1997 expresó: La aplicación del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución adquiere connotaciones especiales cuando, como en el caso colombiano, los recursos, bienes o medios a distribuir por parte del Estado son muy inferiores a la demanda social existente, es decir, cuando se trata de repartir bienes escasos. En estas situaciones, la afirmación de que todas las personas interesadas tienen derecho a que el Estado les asigne un recurso o un bien, además de ser ilusoria, tendría efectos paralizadores sobre la actividad estatal, e incluso podría originar serios problemas de estabilidad política. Por eso se ha considerado que la exigencia que se deriva del principio de igualdad para estos estados de cosas se restringe a que todas las personas interesadas tengan iguales posibilidades de acceder al proceso de selección de los beneficiarios y puedan tener la certeza de que la distribución de los bienes se hará acatando los procedimientos establecidos. Ahora bien, para que la repartición de los bienes sea practicada de acuerdo con fundamentos objetivos, y no de acuerdo con caprichos o inclinaciones personales del funcionario responsable, se requiere de la fijación de unos determinados criterios. Estos criterios de distribución no pueden ser generales, aplicables a todos los casos, sino que han de 150

ser determinados de acuerdo con las características propias de los bienes o medios por repartir y de las necesidades o aspiraciones que éstos satisfacen. Obviamente, la determinación de criterios que regulen el proceso de asignación de los recursos implica la incorporación de factores de distinción entre los postulantes a la adjudicación del bien, pero esta diferenciación es propia de todos los procesos de selección y no es en sí misma merecedora de un reproche constitucional, a no ser que los elementos que rijan el proceso de escogencia conlleven discriminaciones inaceptables. En la sentencia C-1006 de 2005 señaló: Los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política (…) constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo (art 64 C.P.. Así mismo para la promoción de actividades a favor del sector agropecuario en materia de producción de alimentos y productividad (art. 65 C.P.) y la fijación de condiciones especiales en materia de crédito agropecuario (art. 66 C.P.). Cabe precisar, para efectos de la presente sentencia, que la referencia que se hace en el artículo 64 en cuanto al deber que asiste al Estado en estas materias se afirma es respecto del trabajador agrario y no en general al sector agrícola. En cuanto a dicho sector los artículos 65 y 66 aluden concretamente (i) a la prioridad que debe darse al desarrollo integral en esta materia así como a la promoción de la investigación y la transferencia de tecnología que incrementen la productividad; y, (ii) a la necesidad de tener en cuenta, en materia de regulación del crédito agropecuario, las características propias de dicho sector de la economía. La jurisprudencia ha resaltado en este sentido que la Constitución Política de 1991, otorga al trabajador del campo un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una

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igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social. En sentencia C-1260 de 2001 expuso lo siguiente: La Constitución, al adoptar la fórmula política del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), propugna por la democratización de la propiedad, que tiene como objeto generar condiciones propicias para permitir que ciertos grupos tengan acceso a ésta más fácilmente. Esta opción constitucional se materializa en diversas normas constitucionales, y en especial en el artículo 60 de la Carta, el cual, como esta Corte lo ha señalado, contiene dos mandatos diferenciados, pues simultáneamente establece un principio general y una regla. Así, el inciso primero establece el principio según el cual es obligación del Estado facilitar y promover el acceso a la propiedad. Y seguidamente, el inciso segundo del mismo artículo desarrolla ese principio, por medio de una regla especial, ya que consagra un derecho preferencial de los trabajadores y de las organizaciones solidarias, en la enajenación que haga el Estado de su participación en alguna empresa en la cual tenga parte. Esta forma de interpretar el contenido del artículo 60 de la Constitución parte de las mismas consideraciones que hizo esta Corporación en la sentencia C–392 de 1996, MP Alejandro Martínez Caballero, en donde distinguió las dos diversas estructuras normativas del artículo en cuestión. La Corte aclaró en esa providencia que el primero de los incisos incluía una cláusula “programática y promocional”, a través de la cual el Constituyente consagró un derecho de todas las personas de acceder a la propiedad, que el Estado “debe intentar realizar en la medida de sus posibilidades jurídicas y fácticas”. El segundo inciso, precisó esa sentencia, “tiene una característica normativa distinta, pues está construido a la manera de una regla, ya que establece una obligación específica para el caso concreto de enajenaciones de participación de capital del Estado en una empresa. El criterio más reciente de la Corte Constitucional sobre la cuestión campesina Con ocasión del examen de constitucionalidad de los artículos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011, aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, la Corte Constitucional se ocupó (sentencia C-644 de 2012), de una manera quizás más integral, del problema 152

agrario y de la cuestión campesina, para plantear entre muchas cuestiones, las siguientes que estimamos centrales para los fines de este escrito: (i) Después de un breve repaso de la historia de la legislación agraria en Colombia, la Corte Constitucional reconoce que, aunque “ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas”, se advierte que: las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran como el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo…no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos de tal manera que “la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad”. Y agrega: De hecho su situación ha empeorado durante los años de la vigencia de la Constitución, con lo cual la deuda del Estado colombiano para con esta población, no puede ser ignorada por los poderes públicos ni desconocida por el juez constitucional en ejercicio de sus competencias. Así lo determina el mandato de supremacía constitucional, desde el cual no pueden ser sólo criterios de validez formal sino además criterios de eficacia y justicia, los que deben ilustrar la comprensión del orden legal y de los problemas jurídicos formulados en el presente asunto. (ii) En el orden jurídico colombiano existe un amplio poder de configuración normativa en materia agraria atribuido al órgano legislativo, aunque sometido a límites materiales establecidos como principios, derechos y competencias que se pueden reagrupar en : la igualdad material propia del Estado social de Derecho, el régimen de protección de las libertades y derechos económicos de la empresa como base del desarrollo y de la libre competencia económica, y la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas. (iii) En cuanto a la igualdad material la Corte Constitucional destaca como el Estado colombiano busca alcanzar la libertad fáctica, mediante la creación de condiciones de TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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igualdad material que aseguren a todos los asociados el ejercicio efectivo de sus libertades y derechos. En ese sentido, a través de la intervención en la economía debe asegurar la disminución de las desigualdades y las condiciones de dignidad humana, en particular para quienes por su situación de debilidad manifiesta no pueden alcanzarla directamente. “La construcción de la igualdad material del Estado social de derecho desde las desigualdades y los ámbitos que no deben o no pueden ser resueltos por el mercado, son ciertamente un imperativo que se debe construir de manera progresiva.” El Estado dispone para el efecto de la Cláusula General de intervención del Estado (artículo 334), del catálogo de derechos sociales2, y de los derechos económicos y sociales reconocidos internacionalmente y que forman parte del bloque de constitucionalidad (Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Convención Americana de Derechos Humanos y “Protocolo de San Salvador” adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales). (iv) En ese contexto se destaca el principio de progresividad, entendido como la obligación que pesa sobre el Estado de “adoptar medidas, hasta el máximo de los recursos disponibles, a fin de lograr la plena efectividad de los derechos sociales” (CADH, 1988, 17 de noviembre, artículo 1º). Más específicamente la Corte Constitucional interpreta el principio de progresividad como un mandato dado al legislador en el sentido de “erradicar las injusticias presentes”, de “corregir las visible desigualdades sociales” y estimular un mejoramiento progresivo de las condiciones materiales de existencia de los sectores más deprimidos”. Es un límite al ejercicio de las competencias del Legislador cuya amplia configuración en materia de derechos sociales se ve restringida, al menos en un aspecto: “todo retroceso frente al nivel de protección alcanzado es constitucionalmente problemático y debe presumirse en principio inconstitucional”. (v) Tratándose de la cuestión agraria, la Corte reitera como la jurisprudencia constitucional ha venido reconociendo el campo como un bien jurídicamente protegido. En esta dirección la Corte advierte que “la denominación dada a la expresión “Campo” se entiende ….como realidad geográfica, regional, humana, cultural y, económica, que por lo mismo está llamada a recibir una especial protección del Estado, por los valores que en sí misma representa”. “Es el campo como conjunto de tierras destinadas a la actividad agropecuaria, el espacio natural de la población campesina, fuente natural de riqueza del Estado y sus asociados (…) que en tanto tal encuentra protección constitucional a partir de los artículos 60, 64 y 66 C.P. (4.2.1.), 65 (4.2.2.) y 150, numeral 18 de la Carta (4.2.3.), desde los cuales 2 Artículos 43, 46, 47, 49, 49, 60, 64, 66, en lo principal.

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se advierte el valor constitucional específico y privilegiado de la propiedad rural y del campesino propietario (4.2.4).”3 (vi) En esa dirección la Corte destaca como “más allá del claro enunciado del acceso a la propiedad que contempla el artículo 60 superior, es el artículo 64 de la Carta el que contempla como deber del Estado garantizar el acceso a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, mandato que no sólo persigue asegurar un título de propiedad sino “mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”, fin al que concurren otros elementos como el acceso a vivienda, tecnología, mercados, asistencia financiera y empresarial con miras a fortalecer su nivel de ingreso e incidir de esta manera en su “calidad de vida”. (vii) Pero, la Corte también añade que, como resultado de la internacionalización de las relaciones económicas y la aplicación del derecho internacional de los derechos humanos “se ha reconocido la importancia de relacionar el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios al reconocimiento del derecho a la alimentación”, de tal manera que el artículo 65 de la Constitución Política se vincule a los derechos a alimentación adecuada y a la seguridad alimentaria. Al efecto, invoca el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales para señalar como al “establecer el derecho de toda persona a estar protegida contra el hambre prescribe que los Estados adoptarán medidas que se orienten al mejoramiento de los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales” NACIONES UNIDAS (1966, 16 de diciembre). (viii) Concluye, entonces, la Corte que “el campo no puede ser reconocido únicamente como un área geográfica ordenada por regímenes distintos de autoridades nacionales o locales, por derechos de propiedad privada, posesiones, ocupaciones, planes de ordenamiento territorial y por tierras baldías que administra el Estado. En cambio, debe ser entendido como bien jurídico protegido para garantizar derechos subjetivos e individuales, derechos sociales y colectivos, así como la seguridad jurídica pero además, es herramienta básica de la pervivencia y el progreso persona, familiar y social.”

3 Sentencia C-644 de 2012. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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La ley 160 de 1994, la colonización y las Zonas de Reserva Campesina

Aún antes de la Carta de 1991 la ley se pronunció en el sentido de los principios y normas constitucionales a las que se ha hecho alusión, al adoptar instituciones y reglas para organizar procesos de reforma agraria con ese propósito. En efecto, se buscó dar a los campesinos un tratamiento especial para establecer bases para una igualdad real y no solo formal en el acceso a la propiedad de la tierra, que contribuyera al mejoramiento de las condiciones de una parte de la población en situación de marginalidad social. Las ilustraciones más significativas a este respecto fueron la ley 200 de 1936 y la ley 135 de 1961 de reforma agraria, cuando aún no se hablaba de Zonas de Reserva Campesina, ni se habían consagrado los principios constitucionales a que se ha hecho referencia. Por razones de diverso orden que condujeron progresivamente al abandono del proyecto redistributivo impulsado a partir de la ley 135 de 1961, el legislador mediante la ley 160 de 1994 introdujo la perspectiva conocida como de “mercado asistido”, según el calificativo de Darío Fajardo (2010, 25 de mayo). que en la práctica se vio afectado por el elevado valor de las transacciones, pero contempló también para las zonas de colonización un instrumento orientado a reconocer la importancia históricamente adquirida por comunidades organizadas de colonos, para fomentar y estabilizar sus economías y evitar la concentración de la propiedad territorial, en zonas predominantemente baldías, bajo la denominación de Zonas de Reserva Campesina. Las finalidades de la ley El encadenamiento lógico de la ley con los principios constitucionales comentados es indudable, pues como se advierte expresamente en su artículo 1º, se inspira y fundamenta en el precepto de la Carta conforme al cual “es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”. En consonancia con ello, la ley 160 de 1994 proclama como fines, entre otros: (i) Reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional.

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(ii) Apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos en los procesos de adquisición de tierras promovidos por ellos mismos, a través de crédito y subsidio directo. (iii) Elevar el nivel de vida de la población campesina, generar empleo productivo en el campo y asegurar la coordinación y cooperación de las diversas entidades del Estado, en especial las que conforman el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, para el desarrollo integral de los programas respectivos. (iv) Promover, apoyar y coordinar el mejoramiento económico, social y cultural de la población rural y estimular la participación de las organizaciones campesinas en el proceso integral de la Reforma Agraria y el Desarrollo Rural Campesino para lograr su fortalecimiento. (v) Garantizar a la mujer campesina e indígena las condiciones y oportunidades de participación equitativa en los planes, programas y proyectos de desarrollo agropecuario, propiciando la concertación necesaria para lograr el bienestar y efectiva vinculación al desarrollo de la economía campesina. Pero, lo que es en especial importante es que define como un propósito central de ella: “Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen” (artículo 1º). Alcance de la actividad estatal en los procesos de colonización El instrumento de Zonas de Reserva Campesina, aunque tiene relaciones con otras dimensiones del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino del cual se ocupa la ley 160 de 1994, está íntimamente ligado al sentido y alcance que ella le otorga a la actividad del Estado en los procesos de colonización (Art 79). En efecto, las actividades del Estado, a través hoy del Incoder4, en el marco de las políticas formuladas por los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente, y de las disposiciones sobre recursos naturales renovables y de medio ambiente, debe orientarse hacia:

4 Antes Incora.

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1. La regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural. 2. La eliminación de su concentración y el acaparamiento de tierras baldías a través de la adquisición o implantación de mejoras. 3. El fomento de la pequeña propiedad campesina. 4. La prevención de la descomposición de la economía campesina del colono y buscar su transformación en mediano empresario. 5. La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación, aprovechamiento y adjudicación de las tierras baldías de la Nación. 6. El establecimiento de límites superficiarios a las tierras de dominio privado. 7. Evitar o corregir los fenómenos de inequitativa concentración de la propiedad rústica. 8. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía de los colonos. Lo anterior significa que, en la misma dirección de las leyes agrarias anteriores, el principal énfasis está en enfrentar el fenómeno de la inequitativa concentración de la tierra y en el fomento de la economía campesina, aunque sin ligar esos propósitos a cambios en la administración del territorio, en la seguridad alimentaria, en los derechos económicos, sociales y culturales de la población campesina, en la problemática ambiental, ni mucho menos en la incompatibilidad con proyectos de desarrollo como los minero-energéticos o de explotaciones agropecuarias capitalistas. Para tales propósitos la ley desarrolla dos mecanismos: las Zonas de Reserva Campesina y las Zonas de Desarrollo Empresarial, en los términos que se explican en los puntos subsiguientes. Las Zonas de Reserva Campesina En principio todas las zonas de colonización y todas aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías son ZRC (artículo 81), salvo aquellas que sean definidas como Zonas de Desarrollo Empresarial. Sus rasgos esenciales, definidos en el artículo 80, son los siguientes: (i). Requieren una delimitación geográfica precisa por parte de la Junta Directiva del Incoder (antes Incora), teniendo en cuenta sus características agroecológicas y socioeconómicas regionales. (ii). Su reglamentación precisará las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en Unidades Agrícolas Familiares (UAF), el número de éstas

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que pueden darse o tenerse en propiedad, y los requisitos, condiciones y obligaciones de los ocupantes de los terrenos. iii) Las superficies que excedan los límites permitidos serán adquiridos por el Incoder mediante el procedimiento señalado en el capítulo VI de la ley. iv) Se observarán las reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y las características de las modalidades de producción. Como se puede apreciar ya en esta regulación, el legislador va más allá de la finalidad de desconcentración de la propiedad rural para introducir preocupaciones sobre los derechos económicos, sociales y culturales, la participación de la población campesina y el ordenamiento ambiental, aunque sin hacer referencia directa a la perspectiva alimentaria que, sin embargo, podría encontrarse en el propósito de atender las características de las modalidades de producción. Las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE) (artículo 82) Las ZDE son zonas en terrenos baldíos que igualmente delimita el Incoder, sometidas a las siguientes reglas: (i) La ocupación y el acceso a la propiedad de las tierras baldías se sujetará a las regulaciones, limitaciones y ordenamientos especiales que establezca el INCODER. (ii) Se permite en ellas la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente. (iii) Dentro de ellas pueden solicitar la adjudicación de terrenos baldíos, las sociedades de cualquier índole que sean reconocidas por el Ministerio de Agricultura como empresas especializadas del sector agropecuario, en los términos del inciso 2 del artículo 157 del decreto extraordinario 0624 de 1989 (Estatuto Tributario), o que se dediquen a la explotación de cultivos agrícolas o a la ganadería, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente. En este caso se requiere que la

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explotación del baldío se haya efectuado en virtud de contrato celebrado con el Incoder, mediante el cual la sociedad se comprometa a explotar una superficie no menor de las dos terceras partes de la extensión solicitada, en los cultivos o actividad ganadera convenida, dentro de los cinco (5) años siguientes a la fecha del contrato respectivo. Un posible test de constitucionalidad En relación con la regulación de los dos instrumentos (Zonas de Reserva Campesina y Zonas de Desarrollo Empresarial), un estudio reciente5 ha planteado que es posible que la figura de las ZDE esté violando la igualdad tanto material como formal consagrada en el artículo 13 de la Constitución Política, en la medida en que al hacer posible crear Zonas de Desarrollo Empresarial sin mayores requisitos y exigencias en terrenos baldíos de la Nación, se estaría limitando la posibilidad de acceso a ellos de la sociedad en su conjunto y, en especial, de los campesinos desprotegidos para quienes se establecen normas más exigentes como las relativas a las Zonas de Reserva Campesina. Para el efecto el estudio mencionado se acude a la herramienta de análisis que la Corte Constitucional ha denominado Test integrado de constitucionalidad, resultado de la unión del método del test de razonabilidad empleado por los tribunales constitucionales europeos, y el método de los niveles de intensidad aplicado por los tribunales norteamericanos. Sin entrar en los detalles y pormenores del estudio, el estudio plantea como consecuencia de la utilización de ese test, los siguientes aspectos esenciales: (i). La normatividad no establece criterios diferenciadores que permitan limitar el acceso de la tierra a los empresarios organizados, de tal manera que se garantice a los campesinos la constitución de las Zonas de Reserva Campesina, sino por el contrario haciéndoles más difícil el acceso a la tierra, con lo que ello comporta desde el punto de vista de la real protección de sus derechos económicos y sociales, pues se disminuye la cantidad de terrenos baldíos disponibles para su delimitación y adjudicación. (ii). Si bien es cierto que se debe garantizar a todos el derecho a la igualdad, esto debe hacerse a partir del reconocimiento de las circunstancias específicas que de hecho establecen una desigualdad para grupos desfavorecidos, que obliga a adoptar medidas positivas o negativas a favor de ellos. Específicamente, tratándose de normas legales, ellas deben tener en cuenta un trato igual para los iguales y desigual para los desiguales, es decir, en ciertos casos, a través de acciones positivas o negativas, contribuir a que exista una igualdad fáctica, real o material y no simplemente formal. 5 Véase Triana (s.f.).

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(ii) La igualdad, por lo tanto, se vulnera tanto, en el momento en que teniendo que tratar a iguales se le da un trato diferente a uno de ellos por alguna causa no razonable o justificable, necesaria o idónea, como cuando teniendo la obligación o deber de otorgar un trato desigual, para generar una igualdad real y efectiva, no se otorga y no se encuentra razón suficiente para tal omisión. (iii). El Estado tiene, conforme al artículo 64 de la Constitución Política, la obligación de garantizar la protección de los derechos de algunas poblaciones en la repartición de bienes escasos como la tierra, a través de acciones positivas o negativas que logren el mantenimiento del equilibrio social, para evitar la concentración de la propiedad y, en consecuencia, lograr una redistribución justa y razonable en búsqueda del interés colectivo. Tratándose de los terrenos baldíos de la Nación, el Estado, por lo tanto, debe dotar del bien escaso de la tierra a los grupos que lo requieran con las preferencias necesarias a favor de los desfavorecidos a fin de lograr igualdad real y efectiva. A este respecto, se cita como relevante esta tesis planteada por la Corte Constitucional que fue reseñada anteriormente y que se repite a continuación: La aplicación del principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución adquiere connotaciones especiales cuando, como en el caso colombiano, los recursos, bienes o medios a distribuir por parte del Estado son muy inferiores a la demanda social existente, es decir, cuando se trata de repartir bienes escasos. En estas situaciones, la afirmación de que todas las personas interesadas tienen derecho a que el Estado les asigne un recurso o un bien, además de ser ilusoria, tendría efectos paralizadores sobre la actividad estatal, e incluso podría originar serios problemas de estabilidad política. Por eso se ha considerado que la exigencia que se deriva del principio de igualdad para estos estados de cosas se restringe a que todas las personas interesadas tengan iguales posibilidades de acceder al proceso de selección de los beneficiarios y puedan tener la certeza de que la distribución de los bienes se hará acatando los procedimientos establecidos.6 A partir de esos razonamientos, el estudio concluye que la normatividad que regula y reglamenta las Zonas de Reserva Campesina, vulnera el principio de igualdad en detrimento de los trabajadores rurales colombianos, pues no reconoce que las condiciones fácticas de los empresarios y de los campesinos son sustancialmente diferentes, lo que exige medidas que vayan más allá de la igualdad formal. En otras palabras que, la ley 160 de 1994 autoriza 6 Sentencia C-180 de 2005 de la Corte Constitucional. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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reglamentar sin mayores limitaciones las Zonas de Desarrollo Empresarial poniendo en peligro las garantías constitucionales a favor de los trabajadores rurales del país. La conclusión anterior no deja ser relevante a pesar de que las ZDE no hayan tenido aún aplicación práctica, pues lo que importa es que ya existen formalmente en la ley condiciones que favorecen la desigualdad de tratamiento para la población campesina. En otras palabras, lo evidenciado por el test es que las condiciones establecidas hoy en la ley para la población campesina, ya contrariarían la igualdad real que conforme a los principios constitucionales deben tener los colectivos menos favorecidos. El desarrollo reglamentario dispuesto por el decreto 1777 de 1996

En el contexto de las disposiciones de la ley 160 de 1994, el decreto reglamentario 1777 de 1996 introdujo algunas modificaciones de significación, como las que a continuación se precisan: (i) Hizo claridad en cuanto a que la institución de Zonas de Reserva Campesina es aplicable no sólo en zonas de colonización y donde predominen las tierras baldías, sino en general en áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales. De esta manera permite una utilización más amplia del instrumento para los fines definidos por la ley 160 de 1994 y que el Decreto reglamentario reitera (artículo 1º). (ii) De manera similar, la reglamentación admite que las Zonas de Reserva Campesina pueden ser empleadas para propósitos no tan restringidos, como son superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas que, de alguna manera son armónicos con los fines generales de la ley 160 de 1994 (artículo 1º). (iii) Hizo explícito que desde el punto de vista de su delimitación puede incluir zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales o inclusive partes de áreas de reserva forestal, bajo reglas específicas (parágrafos 1 y 2 del artículo 1º). Como se puede apreciar claramente en los siguientes parágrafos del artículo 1º de dicho decreto: PARAGRAFO 1o. Las Zonas de Reserva Campesina, con el propósito de desarrollar las actividades modelos y sistemas productivos que 162

se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas podrán comprender también las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales. En las zonas de coincidencia, estos planes deberán respetar las regulaciones establecidas para las zonas amortiguadoras. PARAGRAFO 2o. En casos excepcionales, y con el objeto de constituir o ampliar una Zona de Reserva Campesina, la autoridad ambiental competente, previa solicitud de la Junta Directiva del Incora, podrá sustraer un área de Reserva Forestal que a la expedición del presente decreto se encuentre intervenida por el hombre, de conformidad con lo dispuesto sobre esta materia en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente y demás disposiciones complementarias. En todo caso, el Gobierno Nacional favorecerá las actividades tendientes a recuperar la aptitud forestal del suelo. (iv) Igualmente, en armonía con los fines generales de la ley 160 de 1994, se incluyen (artículo 2) como objetivos de las ZRC, además de los ligados a la tenencia de la tierra y a la garantía del proceso de colonización, algunos de especial significación tales como: a) Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país. b) Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política. c) Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural. d) Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. (v) Contempla que en las Zonas de Reserva Campesina la acción estatal será concertada, bajo condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos en favor de la población (artículo 3). (vi) Regula la organización de programas de inversión por parte de entidades públicas, así como la intervención en la planificación y decisión de las comunidades campesinas, y la adopción de planes de desarrollo sostenible (artículo 4). Lo anterior evidencia que la regulación reglamentaria tiene posibilidades de ampliación y fortalecimiento de la institucionalidad propia de las Zonas de Reserva Campesina, TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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conforme a las recomendaciones que más adelante se sugieren, pues sin salirse del marco de la ley reglamentada podría avanzarse hacia una conceptualización de las ZRC que incluya dimensiones no tan restringidas a la problemática del acceso a la tierra y de limitación de la concentración de la propiedad rural. La reglamentación dispuesta por el acuerdo 024 de 1996 de la Junta Directiva del Incora

De conformidad con las disposiciones pertinentes de la ley 160 de 1994 y del decreto reglamentario 1777 de 1996, la Junta Directiva del Incora definió hace ya más de 15 años, los criterios y el procedimiento para seleccionar y delimitar Zonas de Reserva Campesina. Es pertinente considerar para los fines de este documento los siguientes aspectos contenidos en esa reglamentación: (i) Impide la constitución de Zonas de Reserva Campesina en aquellas áreas que hayan sido constituidas como Zonas de Desarrollo Empresarial. A este respecto, la imposibilidad es relativa, pues el mismo cuerpo que las creó (Junta Directiva) en principio tendría la competencia para terminarlas y modificarlas y dar paso a la delimitación de Zonas de Reserva Campesina. (ii) Parece impropio o al menos no debe ser una condición necesaria, que se exija a la entidad, comunidad u organización que presenta la solicitud, que presente los compromisos que asumiría en concertación con la población campesina beneficiaria y las instituciones públicas y las organizaciones privadas correspondientes. Una cuestión es la pertinencia de la Zona de Reserva Campesina y otra muy distinta los planes y programas que una vez constituida puedan adelantarse. La exigencia establecida puede limitar o hacer excesivamente compleja la viabilidad del trámite. (iii) Por la misma razón, también parece improcedente subordinar la delimitación y constitución de la ZRC a la presentación y adopción previa de un Plan de Desarrollo Sostenible (PDS), cuestión que puede estudiarse una vez constituida. La experiencia evidencia como la exigencia del Plan previo se ha erigido como uno de los mayores obstáculos para favorecer el dinamismo de los procesos asociados a las solicitudes de constitución de las ZRC. (iv) En cuanto a la determinación de beneficiarios y su elegibilidad, pareciera que todo quede deferido a decisiones de la administración, sin que haya participación decisoria de las propias comunidades campesinas, evidenciando así desconocimiento de las 164

potencialidades y capacidades de las organizaciones campesinas, que son los actores esenciales de los procesos que han dado lugar al reconocimiento institucional de las ZRC durante prolongados períodos de resistencia y de reivindicaciones. (v) Se advierte la ausencia de una cierta institucionalidad que contribuya con autonomía y con criterios de participación de la comunidad campesina, a la organización propiamente dicha de la zona de reserva campesina y a su funcionamiento, tal y como lo vienen reclamando las organizaciones y lo muestra a experiencia, se hace necesario para favorecer el instrumento de las ZRC como mecanismo eficaz para garantizar la igualdad real del campesino y sus derechos económico-sociales, así como para contribuir a una política de seguridad alimentaria y a reorientar la política de administración del territorio en beneficio de la protección ambiental bajo criterios renovados de participación ciudadana y social. (vi) En el procedimiento hay muchos actores que podrían limitarse. Igualmente podrían reducirse los tiempos y las fases o momentos del trámite. Todo en la dirección de transformar las ZRC en un instrumento real de igualdad material y de reorientación de las políticas estatales de participación, seguridad alimentaria y administración del territorio con saldo positivo en materia ambiental. Los efectos del decreto 3759 de 2009

De otra parte, para los fines de poner en acción las previsiones constitucionales, legales y reglamentarias que se han comentado, obviamente, hay que tener en cuenta que en la actualidad es el Incoder la entidad que representa al Estado en esa materia. Es por ello que, conforme al decreto 3759 de 2009, que modifica la estructura del Incoder para contribuir a la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural, y contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país, le atribuye objetivos específicos pertinentes en materia de Zonas de Reserva Campesina, tales como:7 (i) Facilitar a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a la tierra y demás factores productivos, promoviendo diferentes alternativas para el uso eficiente, racional y sostenible de los mismos. (ii) Consolidar los procesos participativos de planeación institucional, regional y local 7 Artículo 3.

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para la definición de programas de agropecuarios y de desarrollo rural, la identificación de iniciativas financiables, la concertación de las inversiones requeridas y el seguimiento y control de las mismas. (iii) Promover y adelantar actividades de coordinación inter e intrasectorial para la integración de las acciones en el medio rural, así como el fortalecimiento de las organizaciones departamentales y locales del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino Además, le señala como función específica (artículo 4) suya “establecer zonas de reserva campesina y delimitar zonas de desarrollo empresarial, con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural”, en armonía con muchas de las restantes funciones que se le asignan por la misma norma. Consideración sobre las Zonas de Reserva Campesina constituidas y en trámite

Hasta la fecha, desde la vigencia de la ley 160 de 1994, de su decreto reglamentario 1777 y del acuerdo 24 de 1996 del Incora, se han reconocido y constituido seis Zonas de Reserva Campesina8, pero están en curso de solicitar dicha constitución un número bastante numeroso tal y como lo tiene documentado la Asociación Nacional de Zonas de Reserva Campesina (Anzorc). En la última década no se ha avanzado en el proceso de constitución de nuevas Zonas de Reserva Campesina, por razones que han sido precisadas así: La posición de los dos gobiernos de Álvaro Uribe Vélez se orientó hacia la eliminación, en la práctica y en la vida legal, de la figura, lo que significó el estancamiento de ésta durante 8 años. Este estancamiento se tradujo en un componente que podría llamarse de orden administrativo, que tenía como elementos centrales la no creación de nuevas zonas, el abandono de los acumulados del Proyecto Piloto de Zonas de Reserva Campesina, PPZRC, y el cese de cualquier tipo de apoyo a la figura desde las instituciones gubernamentales. Un componente represivo, centrado en el debilitamiento de los procesos organizativos a través de una política sistemática de desplazamiento forzado, la estigmatización de las organizaciones campesinas, la judicialización de sus dirigentes, los asesinatos indiscriminados y la fuerte militarización de las zonas 8 Mediante las resoluciones 054 y 055 de 1997, 054 de 1999 y 046 y 069 de 2000 y 028 de 2002 del Incora.

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rurales del país, con fuerte énfasis en las delimitadas ZRC. Y un tercer componente de orden político-legal, que implicó la formulación de la Ley 1152 de 2007, el Estatuto de Desarrollo Rural.9 Sin embargo, es preciso señalar que en los últimos años la política estatal en la materia ha sido más dinámica, pues el Incoder ha permitido el inicio del procedimiento de constitución de las ZRC de Montes de María 1 y 2, en Bolívar y Sucre, mediante la resolución 189 del 1 de febrero de 2011; Ariari Güejar, en Puerto Rico (Meta), a través de la resolución 1059 de agosto 11 de 2011; Catatumbo, en 7 municipios de Norte de Santander, mediante la resolución 2060 de agosto 11 de 2011; Sumapaz, localidad 20 de Bogotá, en virtud de la resolución 3138 de noviembre 25 de 2011; Losada Guayabero, en Macarena (Meta), producto de la expedición de la resolución 041 de marzo 2 de 2012; y, Cesar en los municipios de Chimichagua, Chiriguaná, Pailitas y Curumaní según resolución del 26 de septiembre de 2012. Todo ello se ha traducido en la conformación de un equipo técnico especializado en el Incoder que ha permitidio un nuevo proceso de acompañamiento técnico a la comunidades, gracias a la firma de diversos convenios de asociación, algunos de los cuales consolidados con las mismas organizaciones y otros a través de operadores externos que llevó, entre otras cosas, a la estructuración de 7 planes de desarrollo sostenible (6 de ZRC constituidas y 1 en ZRC en proceso de constitución -Perla Amazónica, Guaviare, El Pato-Balsillas, Cabrera, Valle del Río Cimitarra, Sur de Bolívar y Catatumbo-, y otros 6 en procesos de ajuste -Montes de María 1 y 2, Sumapaz, Ariari Guejar, Losada Guayabero-, con una inversión que supera los 7.000 millones de pesos aportados por el Incoder. Ahora bien; analizados los actos administrativos de constitución de las Zonas de Reserva Campesina constituidas, se observa en ellos los siguientes rasgos principales y comunes: (i) Su constitución está prácticamente circunscrita a la delimitación de una zona geográfica determinada, tal y como lo dispone el artículo 80 de la ley 160 de 1994, teniendo en cuenta sus características agroecológicas y socioeconómicas regionales, pero sin avanzar en otras dimensiones previstas por la misma norma tales como la definición de requisitos, condiciones, obligaciones y parámetros máximos y mínimos en materia de tenencia de la tierra; el ordenamiento ambiental territorial; la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales; los mecanismos de participación y las modalidades de la producción, temas a los cuales sólo se hace referencia de manera genérica, inclusive sólo en la parte considerativa de los actos administrativos o de manera muy limitada al referirse a la extensión máxima de la propiedad en unidades agrícolas familiares. 9 Véase Ordoñez (2012). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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(ii) Tienen como soporte un Plan de Desarrollo Sostenible, cuya realización depende del llamado “apoyo preferencial de las instituciones del Estado”, cuyo carácter no está definido en términos de real eficacia, pues la remisión a lo dispuesto por el Decreto 1777 de 1996 carece de alcance y significación. En efecto, este estatuto reglamentario simplemente hace referencia a la acción institucional “concertada” y a “condiciones preferenciales” en “materia de créditos agropecuarios, capitalización rural, adecuación de tierras, desarrollo de proyectos alternativos, modernización y el acceso ágil y eficaz a los servicios públicos rurales” (artículo 3), sin precisar como operarán efectivamente esa concertación y esas condiciones preferenciales. Lo mismo puede afirmarse en cuanto a la simple formulación de que existirá financiación o cofinanciación de “la ejecución de actividades, estudios, investigaciones, planes, programas y proyectos de utilidad pública e interés social” (artículo 4), que tampoco tiene precisiones que permitan su aplicación efectiva. A este respecto, la cuestión financiera es un obstáculo a la organización de las ZRC, sobre todo como elemento previo necesario a su constitución. Las reglas de “prioridad” no tienen ningún carácter mandatorio, ni las instituciones tienen obligación de contribuir a la financiación. De esta manera, la acción previa a la organización de las ZRC se convierte en un ejercicio, en las más de las veces infructuoso, de búsqueda de recursos, que no sólo retarda el procedimiento, sino que conduce a que el resultado sea negativo. Para decirlo en pocas palabras, la organización promotora se debe convertir en una mendicante de recursos públicos, poniéndose de presente la ausencia de compromiso de las instituciones estatales. (iii) Otra dimensión de los actos administrativos es señalar que las ZonaS de Reserva Campesina cuentan con un PDS, pero su ejecución queda subordinada a los mecanismos institucionales y financieros ambiguos e imprecisos a que se ha hecho referencia. Tanto la exigencia del Plan como de su financiación, son los obstáculos principales a la eficacia del instrumento de ZRC. (iv) No hay ninguna referencia en los actos de constitución a las formas de organización existentes o que pudieran existir posteriormente, de la población campesina beneficiaria de la Zona de Reserva Campesina constituida y, por consiguiente, tampoco se regulan las formas de participación. Esto evidencia la necesidad de centrar todo el proceso de constitución y puesta en funcionamiento de las ZRC sobre la organización promotora que, en fin de cuentas, representa a la población campesina que debe ser la protagonista del proceso reivindicativo. (v) Como todo está restringido a la posible e indefinida ejecución del PDS, no hay disposiciones dirigidas a garantizar el futuro desarrollo de las actividades de diverso orden 168

en la Zona de Reserva Campesina, ni a la forma y condiciones para desarrollarlas. (vi) Se observa igualmente una ausencia de regulación en materia de relaciones con las posibles Zonas de Desarrollo Empresarial y más aún sobre las condiciones de igualdad real de las Zonas de Reserva Campesina frente a ellas, tal y como se planteó atrás a propósito de la circunstancia de inconstitucionalidad existente. Las limitaciones legales y reglamentarias En la dirección de plantear alguna innovación normativa en materia de Zonas de Reserva Campesina, es preciso considerar las limitaciones que hoy existen en la ley y en las disposiciones reglamentarias, para otorgarles mayor funcionalidad. Se trata, por consiguiente, de precisar esas limitaciones, para formular en consecuencia las principales directrices de un posible cambio. En este punto es preciso insistir en que frente a las reivindicaciones de los movimientos y organizaciones, existe un obstáculo por el momento insalvable, representado por la normatividad e institucionalidad vigentes que impiden ir más allá en un sentido progresivo, y que contraen las sugerencias de transformación a moverse en el terreno de lo vigente, con todas las limitaciones y restricciones que ello implica. Las limitaciones legales Conforme a la ley 160 de 1994, en principio partimos de la regla conforme a la cual todas las zonas de colonización y todas aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías son ZRC (artículo 81), salvo aquellas que sean definidas como Zonas de Desarrollo Empresarial (artículo 80). El criterio legal es que esas Zonas requieren una delimitación geográfica precisa por parte de la Junta Directiva del Incoder, teniendo en cuenta sus características agroecológicas y socioeconómicas regionales. Pero, la noción de ZRC no es exclusivamente geográfica, pues conforme a la ley está asociada al régimen de tenencia de la tierra, a la cuestión ambiental territorial y, sobre todo, a la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, a su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, y a las características de las modalidades de producción, tal y como lo ha planteado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, en especial, la sentencia C-644 de 2012. Sin embargo, la ley no avanzó en la conceptualización misma de las ZRC para integrar el aspecto geográfico a los de orden económico y social que acabamos de señalar. De esta

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manera dejó un amplio margen a los desarrollos reglamentarios para garantizar el debido y cabal cumplimiento de la previsión legal. Existe, por consiguiente, un espacio regulatorio que puede y debe cumplir tanto la potestad reglamentaria del Presidente de la República, como la especial que corresponde hoy al Incoder como entidad que sustituyó al Incora. El desarrollo reglamentario del decreto 1777 de 1996 Analizado el contenido del decreto 1777 de 1996, reglamentario de la ley 160 de 1994, es claro que hizo claridad en cuanto a que la institución de Zonas de Reserva Campesina es aplicable no sólo en zonas de colonización y donde predominen las tierras baldías, sino en general en áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales; admitió que las Zonas de Reserva Campesina pueden ser empleadas para propósitos no tan restringidos, como son superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas que, de alguna manera son armónicos con los fines generales de la ley 160 de 1994 (artículo 1º); e hizo explícito que desde el punto de vista de su delimitación puede incluir zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales o inclusive partes de áreas de reserva forestal, bajo reglas específicas (parágrafos 1 y 2 del artículo 1º). De otra parte, en armonía con los fines generales de la ley 160 de 1994, se incluyeron (artículo 2) como objetivos de las ZRC, además de los ligados a la tenencia de la tierra y a la garantía del proceso de colonización, algunos de especial significación tales como: (i) Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país. (ii) Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política. (iii) Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural. (iv) Fortalecer los espacios de concertación social, política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. Pero, es indudable que la reglamentación presidencial no avanzó en la conceptualización misma de las ZRC para integrar el aspecto geográfico a los de orden económico y social

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que acabamos de señalar. De esta manera, si se quisiera avanzar en esa dirección sería necesaria una nueva reglamentación presidencial que comprendiera los aspectos que hemos señalado, posibilidad que es viable jurídicamente. La reglamentación contenida en el acuerdo 024 de 1996 de la Junta Directiva del Incora Por razones obvias, derivadas de la subordinación a las reglas superiores, la Junta Directiva del Incora al expedir el acuerdo 024 de 1996 tampoco solucionó las deficiencias de la reglamentación presidencial, pero sometiéndose a ella introdujo regulaciones que limitan la constitución de ZRC en áreas que hayan sido constituidas como Zonas de Desarrollo Empresarial; subordinó el procedimiento de constitución de ZRC a la concertación entre la población campesina beneficiaria y las instituciones públicas y las organizaciones privadas correspondientes y a la adopción previa de un Plan de Desarrollo Sostenible; defirió la determinación de beneficiarios y su elegibilidad a decisiones de la administración, sin participación decisoria de las propias comunidades campesinas y, en fin, nada agregó sobre la necesaria institucionalidad que contribuya con autonomía y con criterios de participación de la comunidad campesina, a la organización propiamente dicha de la Zona de Reserva Campesina y a su funcionamiento. En tales condiciones, con las explicables restricciones derivadas de lo previsto en la ley y en el decreto reglamentario, existiría un cierto espacio para que la regulación expedida por el Incora pudiera ser modificada o sustituida por el Consejo Directivo de Incoder, en el contexto de lo previsto en el artículo 4 numeral 14 y artículo 7 del decreto 3759 de 2009. En efecto, el artículo 4 del decreto citado señala como una de las funciones del Incoder “Establecer zonas de reserva campesina y delimitar zonas de desarrollo empresarial, con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural” (numeral 14), para lo cual atribuye a su Consejo Directivo las funciones de “Señalar los criterios generales para la ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del Instituto, para el cumplimiento del objeto y funciones para el cual fue creado”(artículo 7, numeral 6); y, “Establecer los procedimientos de tipo misional que deban adelantarse para el cum plimiento del objeto y funciones para el cual fue creado el Instituto (artículo 7, numeral 7)

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Principales requerimientos derivados del análisis normativo

La consideración de las distintas regulaciones normativas vigentes, permite señalar que existen como principales requerimientos que deben orientar su eventual modificación o reforma los siguientes: La necesidad de una institucionalidad campesina asociada a las ZRC Es indudable que si los propósitos de la ZRC van más allá de una delimitación geográfica y de la formulación de un PDS de difícil ejecución, es preciso que las ZRC estén asociadas a una organización campesina que la promueva y luego se fortalezca y asuma las responsabilidades de su gestión y desarrollo. Sólo de esta manera se puede hacer realidad el propósito de la ley de que existan reglas y criterios sobre ordenamiento ambiental territorial, y, sobre todo, que exista efectividad en materia de derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, y en su participación en las instancias de planificación y decisión regionales (artículo 80, ley 160 de 1994). En esta dirección, es necesario que la iniciativa y responsabilidad de solicitar una ZRC se radique en una organización legalmente existente que responda a las necesidades sociales y económicas del área que se constituiría en ZRC. Esto supone que otras entidades públicas no puedan ser promotoras, sino que la iniciativa corresponda la organización campesina existente o que se cree para el efecto. De igual manera, esa organización tendría responsabilidades específicas una vez sea constituida formalmente la ZRC. Para tal fin, es preciso que la reglamentación contemple exigencias en cuanto a la naturaleza y características de la organización campesina promotora. En principio, obviamente, debe tratarse de una organización sin ánimo de lucro o del sector cooperativo o solidario, pero que agrupe a campesinos vinculados o relacionados con el área geográfica que se organizaría como ZRC. La no subordinación de la constitución de una ZRC a la formulación y adopción de un Plan de Desarrollo Sostenible. En la actualidad el soporte de constitución de una ZRC es la existencia de un Plan de Desarrollo Sostenible, concertado con las entidades públicas pertinentes, pero cuya ejecución no tiene ningún elemento de eficacia, como se ha advertido anteriormente. En ese sentido, si bien la formulación y adopción de un Plan de Desarrollo Sostenible

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son convenientes y necesarias, no deben ser un paso previo a la constitución de una ZRC, sino una actividad posterior con la participación de la organización promotora y luego responsable de su organización y funcionamiento. Condiciones financieras y administrativas para la promoción, organización y funcionamiento de las ZRC Más allá de formulaciones retóricas, es necesario que existan condiciones ciertas y eficaces para que pueda adelantarse la promoción, la organización y el funcionamiento de la ZRC. La reglamentación, en consecuencia, debería obligar a las entidades públicas, no sólo en términos de “preferencias” o “prioridades”, sino de efectivo financiamiento. Obviamente, en esta materia existen limitaciones de orden legal, pero podría plantearse al menos en términos de compromiso incluir las apropiaciones correspondientes en los proyectos de presupuesto. Regulación del contenido del acto administrativo de constitución de una ZRC A diferencia de las ZRC hasta el momento constituidas, es indispensable que la reglamentación se ocupe de determinar el contenido específico del acto administrativo correspondiente, de tal manera que en el mismo se precise, entre otras materias, las siguientes que han sido definidas en el proyecto preparado por el gobierno para una nueva ley de desarrollo rural: (i) La exposición razonada de los motivos para su establecimiento. (ii) La delimitación y descripción geográfica del área respectiva. (iii) Las características agroecológicas y socioeconómicas de la zona. (iv) Los principales conflictos sociales y económicos que la caracterizan. (v) La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales. (vi) La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de orden social y económico, la preservación del orden público y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos ilícitos.

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(vii) La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos de concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, minifundio, propiedad ociosa, o cualquier forma de inequitativa composición del dominio. (viii) La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del ambiente. (ix) La creación de las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía campesina, dentro de principios de competitividad, desarrollo humano sostenible, organización, autogestión comunitaria, participación y equidad. (x) El fortalecimiento de la concertación con las organizaciones representativas de los campesinos, para garantizar su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales. (xi) El apoyo de los organismos adscritos al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de otros organismos públicos y privados, para la formulación, financiación y ejecución de planes de desarrollo sostenible. (xii) Los programas de desarrollo rural que realizarán otras entidades u organismos. (xiii) El estado de la tenencia de la tierra, su ocupación y aprovechamiento, así como las medidas que deban adoptarse para asegurar la realización de los principios y objetivos contenidos en la presente ley y el reglamento. (xiv) El número de Unidades Agrícolas Familiares que podrán adjudicarse. (xv) Las áreas máximas de propiedad privada que podrán tenerse por cualquier persona natural o jurídica o en común y proindiviso. (xvi) Los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. (xvii) Los criterios que deberán tenerse en cuenta para el ordenamiento ambiental del territorio, según el concepto de la autoridad ambiental competente.

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La simplificación del trámite En armonía con lo ya expuesto, se requiere, además, que la actuación administrativa tendiente a la constitución de una ZRC se simplifique desde el punto de vista de su trámite. En este sentido será preciso tener en cuenta lo siguiente: (i) La solicitud de constitución de una ZRC debe corresponder exclusivamente a la organización legalmente existente que responda a las necesidades sociales y económicas del área que se constituiría en ZRC. (ii) La solicitud debe contener la justificación agroecológica, socioeconómica y social. (iii) Los compromisos que asume la organización promotora respecto de la población campesina ligada o vinculada a la ZRC. (iv) La decisión por parte del Incoder deberá producirse dentro de los treinta días siguientes a la presentación de la solicitud. Alcance de una posible modificación del acuerdo 24 de 1996 del Incora De manera inmediata, es viable la formulación de una regulación sustitutiva del acuerdo 24 de 1996 que recoja en lo esencial los aspectos considerados en los puntos precedentes. El Consejo Directivo de Incoder es competente para el efecto, conforme al numeral 14 del artículo 4 y al artículo 7 del decreto 3759 de 2009, como se ha explicado con anterioridad. No existe en esta materia duda alguna en cuanto a la competencia de Incoder para producir esta nueva reglamentación. Los temas que debería contener el nuevo acuerdo serían, en principio, los siguientes: (i) Noción de ZRC. Son ZRC todas las zonas de colonización, aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías, y las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales. Además, debe tratarse de zonas en las cuales por la presencia real e histórica de comunidades campesinas, sea necesario garantizar el acceso a la tierra, la participación de ellas en los procesos de desarrollo, la eficacia de los derechos económicos y sociales, la reorientación de la administración del

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territorio en la perspectiva del desarrollo sostenible y de protección medioambiental, y la seguridad alimentaria, en armonía con lo precisado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional antes considerada. (ii) Objetivos y principios orientadores. Las Zonas de Reserva Campesina se constituirán y delimitarán con arreglo a los siguientes objetivos y principios orientadores, encaminados a construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política, tal y como lo ha propuesto el proyecto de ley de desarrollo rural: a) El control de la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria. b) La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales. c) La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de orden social y económico, la preservación del orden público y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos ilícitos. d) La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos de concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, o cualquier forma de inequitativa composición del dominio. e) La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del ambiente. f) La creación de las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía campesina, buscando la transformación de los campesinos y colonos en medianos empresarios, dentro de principios de competitividad, sostenibilidad, participación comunitaria y equidad. g) El fortalecimiento de los organismos de concertación de la reforma agraria y el desarrollo rural en los respectivos departamentos y municipios, así como de las organizaciones representativas de los colonos y campesinos, para garantizar su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales. h) El apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, del Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos públicos y privados, para la formulación, financiación y ejecución de planes de desarrollo sostenible y de otras actividades, investigaciones, programas y proyectos que deban adelantarse en las Zonas de Reserva Campesina. (iii) Excepciones. No procederá la constitución de Zonas de Reserva Campesina en las siguientes áreas o regiones: a) Las comprendidas dentro del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales. 176

b) Las establecidas como reservas forestales, salvo los casos a que se refiere el parágrafo 2 del artículo 1 del decreto 1777 de 1996. c) En los territorios indígenas, según lo previsto en los artículos 2 y 3 del decreto 2164 de 1995. d) Las que deban titularse colectivamente a las comunidades negras, conforme a lo dispuesto por la ley 70 de 1993. e) Las reservadas para otros fines señalados en las leyes. (iv) Iniciación de la actuación administrativa. El trámite para la selección, delimitación y constitución de las Zonas de Reserva Campesina por parte de la Junta Directiva del Incoder, se iniciará por una organización legalmente existente, sin ánimo de lucro o del sector cooperativo o solidario, que agrupe a campesinos vinculados o relacionados con el área geográfica que se organizaría como ZRC y que responda a las necesidades sociales y económicas de dicha área. (v) Contenido de la solicitud. La solicitud que se presente ante el Incoder deberá contener la siguiente información: a) La exposición de motivos que la sustente. b) La descripción general del área geográfica, identificada por sus linderos, características agroecológicas y socioeconómicas, problemas y posibles soluciones. c) Los beneficios que representaría la constitución de la Zona de Reserva Campesina. d) Los compromisos que adquiriría la organización que presenta la solicitud. (vi) Trámite. Dentro de un término no superior a un mes calendario, el Incoder resolverá sobre la solicitud de constitución de una ZRC, previa consulta con los representantes legales de las entidades territoriales, de las autoridades de los resguardos indígenas o comunidades afrodescendientes del área geográfica correspondiente, y de la autoridad ambiental competente en la respectiva área. (vii) Decisión. La resolución que profiera la Junta Directiva del Incoder que constituya y organice una Zona de Reserva Campesina en un área geográfica determinada, contendrá de manera principal lo siguiente: a) La exposición razonada de los motivos para su establecimiento b) La delimitación y descripción geográfica del área respectiva. c) Las características agroecológicas y socioeconómicas de la zona. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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d) Los principales conflictos sociales y económicos que la caracterizan. e) Los programas de reforma social agraria que deban adelantarse. f) Los programas de desarrollo rural que realizarán otras entidades u organismos. g) El estado de la tenencia de la tierra, su ocupación y aprovechamiento, así como las medidas que deban adoptarse para asegurar la realización de los principios y objetivos señalados por la ley y sus reglamentos h) Las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en unidades agrícolas familiares y el número de éstas que podrá tenerse en propiedad por cualquier persona, cuando se trate de la afectación del dominio particular. i) -Los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. j) Los criterios que deberán tenerse en cuenta para el ordenamiento ambiental del territorio, según el concepto de la autoridad ambiental competente. k) La determinación precisa de las áreas que por sus características especiales no puedan ser objeto de ocupación y explotación. l) Las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales renovables en la respectiva región, bajo el criterio de desarrollo sostenible. m) El reconocimiento de la organización promotora de la constitución de la ZRC como entidad responsable de su organización y funcionamiento, y la determinación de sus funciones relacionadas con el cumplimiento de las disposiciones que la rigen y con su participación en todos los cuerpos y organismos que de manera directa o indirecta se refieran a la formulación y ejecución del Plan de Desarrollo Sostenible de la ZRC y de todos sus programas y proyectos orientados a la cuestión ambiental territorial, a la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, y a las características de las modalidades de producción. n) La orden de adquisición de los predios rurales o mejoras que sean necesarios para los fines de la organización y funcionamiento de la ZRC, por parte del Incoder (viii) Beneficiarios. Son beneficiarios de los programas de dotación de tierras que se adelanten en la Zonas de Reserva Campesina, los hombres y mujeres campesinos que determine la organización definida como responsable de la organización y funcionamiento de la ZRC, siempre y cuando sean mayores de dieciséis años, y deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos en su calidad de asalariados

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del campo, minifundistas o meros tenedores de la tierra, o sean desplazados del campo involuntariamente por causa de la violencia, conforme a reglamentación que para el efecto se expida por dicha organización previo concepto favorable del Incoder. Alcance de una posible modificación del decreto reglamentario 1777 de 1996 Aunque de manera inmediata los cambios sugeridos del acuerdo 24 de 1996 del Incora podrían reorientar en el mediano plazo la acción estatal en relación con las ZRC, convendría también introducirle modificaciones al decreto reglamentario 1777 de 1996 en la siguiente dirección: (i) Redefinición del concepto de ZRC. Se trata de formular una noción de ZRC que no la vincule exclusivamente a la delimitación de un área geográfica, sino que la defina como una unidad protectora de la producción campesina orientada a garantizar un adecuado ordenamiento ambiental territorial, así como la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, y su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, conforme a lo estatuido por el art 80º de la ley 160 de 1994. (ii) Reconocimiento de una institucionalidad asociada a la ZRC. Con el fin de que la ZRC no sea una simple declaratoria geográfica, es indispensable que la comunidad campesina ligada a ella corresponda a una organización que la integre bajo una modalidad sin ánimo de lucro, cooperativa o solidaria. Esta organización debe ser la única legitimada para promover la constitución de la ZRC e igualmente debe ser ella la reconocida por el acto administrativo de constitución como la persona responsable de su organización y funcionamiento, en los términos que defina la reglamentación que para el efecto expida el Incoder. (iii) Funciones de la organización responsable de la ZRC. Es preciso establecer que esa organización responsable de la ZRC tenga como función la formulación del Plan de Desarrollo Sostenible y de los demás programas y proyectos armónicos con la naturaleza de la ZRC. iv) Responsabilidad de las instituciones estatales pertinentes en materia financiera. Con el fin de que tanto la promoción como la organización y funcionamiento de las ZRC no queden dependientes de la discrecionalidad de las instituciones estatales que tengan que ver con esas materias, debe ser imperativo señalar que en sus presupuestos deben contemplarse en forma obligatoria apropiaciones presupuestales suficientes para atender esas actividades. De igual manera, una vez formulados el PDS y los demás programas y TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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proyectos, la aprobación que les imparta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural obliga al Gobierno Nacional a incluir en los proyectos correspondientes las apropiaciones presupuestales en las instituciones del sector que sean pertinentes. Una futura reforma legal En el mediano plazo, quizás luego de un tiempo de experiencia administrativa con las modificaciones sugeridas al acuerdo 24 de 1996 y al Decreto 1777 de 1996, sea preciso avanzar en una reforma legal que le otorgue a las ZRC un estatuto superior desde el punto de vista del orden territorial. Se trataría, por consiguiente, de organizarlas como entes autónomos con personería jurídica, lo cual permitiría que contaran con recursos propios, con funciones específicas y, en especial, con capacidad de participación en otros espacios institucionales. Esa reforma podría también señalar con carácter obligatorio formas de financiación para los planes y programas de las ZRC. La organización legal tendría que otorgarle un papel específico a las organizaciones campesinas que hasta ese momento hayan actuado en el plano de su organización y funcionamiento, así como definir hacia el futuro cual sería la intervención que en las nuevas ZRC continuarían desempeñando tales organizaciones. Innovaciones constitucionales Aun cuando se trata de una dimensión superior que tendrá que ser considerada a más largo plazo, o como resultado de procesos de negociación como los que actualmente se adelantan, es indudable que sólo mediante una reforma de la Carta podría dársele mayor soporte y un calado más significativo a las iniciativas de cambio requeridas que han sido sugeridas y consideradas. Situados en ese nivel la institucionalidad de las Zonas de Reserva Campesina podría enlazarse con las formas de organización territorial, a semejanza de lo que ya existe en cuanto a comunidad indígenas, para conceptualmente superar en forma definitiva la simple noción de delimitación geográfica. Igualmente, sería la oportunidad para concebir los rasgos de su autonomía, el papel asignado a los colectivos campesinos en su organización y funcionamiento, la eficacia de la garantía de los derechos económicos y sociales, su participación en otras instancias territoriales, su injerencia en la formulación de los planes territoriales y ambientales y, en fin, su financiamiento real.

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Bibliografía

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ANEXO I

ACUERDO No. __ de 2013

“Por el cual se establecen los criterios y los procedimientos para la organización de Zonas de Reserva Campesina” El Consejo Directivo del Incoder en ejercicio de sus funciones legales, reglamentarias y estatutarias y, en especial, de lo previsto en el Numeral 14 del artículo 4º y el artículo 7º del decreto 3759 de 2009, y CONSIDERANDO: Que luego de la adopción por parte del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora del acuerdo 24 de 1996, es necesario reformular los criterios y procedimientos para la organización de las Zonas de Reserva Campesina, en armonía con las recomendaciones de los estudios que ha venido realizando el Incoder y con los criterios que sobre la materia ha establecido la H. Corte Constitucional; Que una de las funciones del Incoder es “Establecer zonas de reserva campesina y delimitar zonas de desarrollo empresarial, con sujeción a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural” (decreto 3759 de 2009 art 4º numeral 14º), Que para tal efecto, el Consejo Directivo del Incoder es competente para “Señalar los criterios generales para la ejecución de los planes, programas, proyectos y recursos del Instituto, para el cumplimiento del objeto y funciones para el cual fue creado.(decreto 3759 de 2009. art 7º. Numeral 6) y para “Establecer los procedimientos de tipo misional que deban adelantarse para el cumplimiento del objeto y funciones para el cual fue creado el Instituto.(decreto 3759 de 2009. art 7º numeral 7º). RESUELVE: ARTICULO 1º . Noción de ZRC. Son ZRC todas las zonas de colonización, aquellas donde predomine la existencia de tierras baldías, y las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos rurales, en las cuales por la presencia real e histórica de comunidades campesinas, es necesario garantizar el acceso a la tierra, la participación de ellas en los procesos de desarrollo, la eficacia de los derechos TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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económicos y sociales, la reorientación de la administración del territorio en la perspectiva del desarrollo sostenible y de protección medioambiental, y la seguridad alimentaria. ARTICULO 2º. Objetivos y principios orientadores. Las Zonas de Reserva Campesina se constituirán y delimitarán con arreglo a los siguientes objetivos y principios orientadores, encaminados a construir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política: 1. El control de la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria. 2. La regulación, limitación y ordenamiento de la ocupación y aprovechamiento de la propiedad y la tenencia de predios y terrenos rurales. 3. La superación de las causas que vienen originando graves o excepcionales conflictos de orden social y económico, la preservación del orden público y el apoyo a los programas de sustitución de cultivos ilícitos. 4. La adopción de estrategias o decisiones que tiendan a evitar o corregir los fenómenos de concentración de la propiedad, el acaparamiento de tierras rurales, o cualquier forma de inequitativa de composición del dominio. 5. La protección y conservación de los recursos naturales renovables y del ambiente. 6. La creación de las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo de la economía campesina, buscando la transformación de los campesinos y colonos en medianos empresarios, dentro de principios de competitividad, sostenibilidad, participación comunitaria y equidad. 7. El fortalecimiento de los organismos de concertación de la reforma agraria y el desarrollo rural en los respectivos departamentos y municipios, así como de las organizaciones representativas de los colonos y campesinos, para garantizar su participación en las instancias de planificación y decisión regionales, así como la efectividad de sus derechos sociales, económicos y culturales. 8. El apoyo del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, del Sistema Nacional Ambiental y de otros organismos públicos y privados, para la formulación, financiación y ejecución de planes de desarrollo sostenible y de otras actividades, investigaciones, programas y proyectos que deban adelantarse en las Zonas de Reserva Campesina. 184

ARTICULO 3º. Excepciones. No procederá la constitución de Zonas de Reserva Campesina en las siguientes áreas o regiones: 1. Las comprendidas dentro del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales. 2. Las establecidas como reservas forestales, salvo los casos a que se refiere el Parágrafo 2º. del Artículo 1o. del decreto 1777 de 1996. 3. En los territorios indígenas, según lo previsto en los Artículos 2º y 3º del decreto 2164 de 1995. 4. Las que deban titularse colectivamente a las comunidades negras, conforme a lo dispuesto por la ley 70 de 1993. 5. Las reservadas para otros fines señalados en las leyes. ARTICULO 4º. Iniciación de la actuación administrativa. El trámite para la selección, delimitación y constitución de las Zonas de Reserva Campesina por parte de la Junta Directiva del Incoder, se iniciará por una organización legalmente existente, sin ánimo de lucro o del sector cooperativo o solidario, que agrupe a campesinos vinculados o relacionados con el área geográfica que se organizaría como ZRC y que responda a las necesidades sociales y económicas de dicha área. ARTICULO 5º. Contenido de la solicitud. La solicitud que se presente ante el Incoder deberá contener la siguiente información: 1. La exposición de motivos que la sustente. 2. La descripción general del área geográfica, identificada por sus linderos, características agroecológicas y socioeconómicas, problemas y posibles soluciones. 3. Los beneficios que representaría la constitución de la Zona de Reserva Campesina. 4. Los compromisos que adquiriría la organización que presenta la solicitud. ARTICULO 6º. Trámite. Dentro de un término no superior a un mes calendario, el Incoder resolverá sobre la solicitud de constitución de una ZRC, previa consulta con los representantes legales de las entidades territoriales, de las autoridades de los resguardos indígenas o comunidades afrodescendientes del área geográfica correspondiente, y de la autoridad ambiental competente en la respectiva área.

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ARTICULO 7º. Decisión. La resolución que profiera la Junta Directiva del Incoder que constituya y organice una Zona de Reserva Campesina en un área geográfica determinada, contendrá de manera principal lo siguiente: 1. La exposición razonada de los motivos para su establecimiento 2. La delimitación y descripción geográfica del área respectiva. 3. Las características agroecológicas y socioeconómicas de la zona. 4. Los principales conflictos sociales y económicos que la caracterizan. 5. Los programas de reforma social agraria que deban adelantarse. 6.Los programas de desarrollo rural que realizarán otras entidades u organismos. 7. El estado de la tenencia de la tierra, su ocupación y aprovechamiento, así como las medidas que deban adoptarse para asegurar la realización de los principios y objetivos señalados por la ley y sus reglamentos 8. Las extensiones mínimas y máximas que podrán adjudicarse, determinadas en unidades agrícolas familiares y el número de éstas que podrá tenerse en propiedad por cualquier persona, cuando se trate de la afectación del dominio particular. 9. Los requisitos, condiciones y obligaciones que deberán acreditar y cumplir los ocupantes de los terrenos. 10. Los criterios que deberán tenerse en cuenta para el ordenamiento ambiental del territorio, según el concepto de la autoridad ambiental competente. 11. La determinación precisa de las áreas que por sus características especiales no puedan ser objeto de ocupación y explotación. 12. Las normas básicas que regulan la conservación, protección y utilización de los recursos naturales renovables en la respectiva región, bajo el criterio de desarrollo sostenible. 13. El reconocimiento de la organización promotora de la constitución de la ZRC como entidad responsable de su organización y funcionamiento, y la determinación de sus funciones relacionadas con el cumplimiento de las disposiciones que la rigen y con su participación en todos los cuerpos y organismos que de manera directa o indirecta se refieran a la formulación y ejecución del Plan de Desarrollo sostenible de la ZRC y de todos sus programas y proyectos orientados a la cuestión ambiental territorial, a la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, a la seguridad alimentaria, y a las características de las modalidades de producción. 14. La orden de adquisición de los predios rurales o mejoras que sean necesarios para los fines de la organización y funcionamiento de la ZRC, por parte del Incoder. 186

ARTICULO 8º Beneficiarios. Son beneficiarios de los programas de dotación de tierras que se adelanten en la Zonas de Reserva Campesina, los hombres y mujeres campesinos que determine la organización definida como responsable de la organización y funcionamiento de la ZRC, siempre y cuando sean mayores de dieciséis años, y deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos en su calidad de asalariados del campo, minifundistas o meros tenedores de la tierra, o sean desplazados del campo involuntariamente por causa de la violencia, conforme a reglamentación que para el efecto se expida por dicha organización previo concepto favorable del Incoder. ARTICULO 9º. Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial el acuerdo 24 de 1996 de la Junta Directiva del Incora. PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

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ANEXO II

DECRETO “Por el cual se reglamenta la ley 160 de 1994 en lo relativo a la organización de las Zonas de Reserva Campesina”

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y, en especial, de la potestad reglamentaria de que trata el numeral 11º del artículo 189º de la Constitución Política y CONSIDERANDO: Que es necesario definir los criterios y procedimientos para la organización de las Zonas de Reserva Campesina, en armonía con las recomendaciones de los estudios que ha venido realizando el Incoder y con los criterios que sobre la materia ha establecido la H. Corte Constitucional; Que en tal sentido es conveniente modificar la reglamentación presidencial contenida en el decreto 1777 de 1996, a fin de precisar la noción de Zona de Reserva Campesina, fijar su ámbito de aplicación, sus objetivos, la naturaleza y función de la organización campesina que la promueva, y la responsabilidad financiera de las instituciones estatales, DECRETA: ARTICULO 1º. Noción de ZRC. La ZRC es un área delimitada geográficamente como una unidad territorial protectora de la producción campesina orientada a garantizar el acceso a la tierra de los campesinos que carecen de ella, la regulación, limitación, redistribución y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios y terrenos dentro de ella, y un adecuado ordenamiento ambiental territorial, así como la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, la seguridad alimentaria de quienes están vinculadas a ella y de la sociedad en general, y su participación en las instancias de planificación y decisión regionales y locales, conforme a lo estatuido por el art 80º de la ley 160 de 1994, cuya organización y funcionamiento corresponde a la organización sin ánimo de lucro, cooperativa o solidaria que agrupe a los campesinos vinculados a ella.

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ARTICULO 2º. Ambito de aplicación. Las ZRC se constituirán y delimitarán por la Junta Directiva del lncoder, en zonas de colonización, en las regiones en donde predomine la existencia de tierras baldías y en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales, la superación de las causas de los conflictos sociales que las afecten, la creación de las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas, la promoción de la oferta alimentaria, la administración territorial con enfoque ambiental, la garantía de los derechos económicos y sociales de la población campesina y su participación en los procesos de planeación económica y social. PARAGRAFO 1o. Las Zonas de Reserva Campesina podrán comprender también las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales, con el propósito de desarrollar las actividades modelos y sistemas productivos que se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas. En las zonas de coincidencia, estos planes deberán respetar las regulaciones establecidas para las zonas amortiguadoras. PARAGRAFO 2o. En casos excepcionales, y con el objeto de constituir o ampliar una Zona de Reserva Campesina, la autoridad ambiental competente, previa solicitud de la Junta Directiva del Incoder, podrá sustraer un área de Reserva Forestal que a la expedición del presente decreto se encuentre intervenida por el hombre, de conformidad con lo dispuesto sobre esta materia en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente y demás disposiciones complementarias. En todo caso, el Gobierno Nacional favorecerá las actividades tendientes a recuperar la aptitud forestal del suelo. ARTICULO 3o. OBJETIVOS. La Constitución y delimitación de Zonas de Reserva Campesina tiene los siguientes objetivos: 1. Controlar la expansión inadecuada de la frontera agropecuaria del país. 2. Evitar corregir los fenómenos de inequitativa concentración, o fragmentación antieconómica de la propiedad rústica. 3. Crear las condiciones para la adecuada consolidación y desarrollo sostenible de la economía campesina y de los colonos en la zonas respectivas.

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4. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos o colonos de escasos recursos. 5. Crear y constituir una propuesta integral de desarrollo humano sostenible, de ordenamiento territorial y de gestión política. 6. Garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de la población campesina 7.Favorecer la seguridad alimentaria de la población campesina vinculada a las ZRC y de la sociedad en gebneral 8. Facilitar la ejecución integral de las políticas de desarrollo rural. 9. Fortalecer los espacios de concertación social. política, ambiental y cultural entre el Estado y las comunidades rurales, garantizando su adecuada participación en las instancias de planificación y decisión local y regional. ARTICULO 4o. La organización campesina responsable de la ZRC. Corresponde exclusivamente a la organización campesina existente o que se cree para el efecto, constituida bajo una modalidad sin ánimo de lucro, cooperativa o solidaria. la promoción de la constitución de una ZRC determinada. Esta organización será reconocida en el acto administrativo de constitución de la ZRC como la persona responsable de su organización y funcionamiento, en los términos que defina la reglamentación que para el efecto expida el Incoder. ARTICULO 5o. Competencia de la organización responsable de la ZRC. Es competencia de la organización campesina responsable de la organización y funcionamiento de una ZRC formular el Plan de Desarrollo Sostenible y los demás programas y proyectos armónicos con la naturaleza de la correspondiente ZRC. ARTICULO 6º. Responsabilidad de las instituciones estatales pertinentes en materia financiera. Todas las instituciones estales del sector agropecuario y del sistema ambiental y las que se determinen en el acto de constitución de toda ZRC, están obligadas a contemplar en sus presupuestos apropiaciones presupuestales suficientes para garantizar las actividades de las ZRC. De igual manera, una vez formulados el Plan de Desarrollo

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Sostenible y los demás programas y proyectos, la aprobación que les imparta el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural obliga al Gobierno Nacional a incluir en los proyectos correspondientes las apropiaciones presupuestales en las instituciones del sector que sean pertinentes. ARTICULO 5º. Vigencia. El presente decreto rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, en especial, el decreto 1777 de 1966.

PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

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SEGUNDA PARTE Ordenamiento territorial, recuperación de baldíos y derechos de los campesinos

EQUIPO ASESOR SUBGERENCIA DE TIERRAS RURALES -INCODERMiguel Fernando Mejía / Yenly Angélica Méndez / Fredy Napoléon Páez / Teresa Ramírez Castañeda /Alejandra Vega Rodríguez/ William Chavarro Rojas

CAPÍTULO 5 Enfoque, instrumentos y procedimientos agrarios de ordenamiento del territorio rural MIGUEL MEJÍA ALFONSO / TERESA RAMÍREZ CASTAÑEDA

En el año 2010 la movilización campesina que se convocó en el marco del Primer Encuentro Nacional de Zonas de Reserva Campesina, en Barrancabermeja, puso esta figura jurídica nuevamente en el debate político y agrario del país alcanzando dos hechos de especial importancia para la dinámica social y agraria; de un lado la reorganización campesina en torno a la reivindicación de la reforma agraria retomando el logro alcanzado con la figura jurídica de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) y de otro lado, el anuncio de un nuevo compromiso del gobierno a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para retomar y dar impulso a esta política, planteando la “reactivación” de las seis Zonas de Reserva Campesina existentes, así como la constitución y delimitación de más ZRC en el país. Para el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) la reactivación de las ZRC es un procedimiento previsto en la ley 160 y se establece como un proceso misional a cargo de la Subgerencia de Tierras Rurales. La ejecución de esta política se ha enmarcado en un enfoque asumido por esta subgerencia y las direcciones técnicas que la integran. Dicho enfoque de actuación se orienta desde una perspectiva de garantía de derechos amparados por las normas constitucionales y las reglamentarias de la ley 160, los cuales se han asumido como principios o valores de actuación. Desde esta perspectiva, las acciones se encaminan al perfeccionamiento de instrumentos como la Unidad Agrícola Familiar (UAF), en su redefinición por zonas relativamente homogéneas; las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), con lineamientos para su delimitación y formulación de planes de desarrollo sostenible; los procesos de sustracción de Zonas de Reserva Forestal, diagnostico e identificación de procedimientos agrarios para la restitución administrativa de tierras, donde convergen procesos agrarios y la formalización de la propiedad, hacia el ordenamiento del territorio rural. En este mismo sentido se destaca un esfuerzo por dilucidar el tema de las economías campesinas, su importancia y el valor del campesinado como sujeto de derechos. El desarrollo de las ZRC como política pública, ha estado marcado históricamente por factores como la presión y exigencia del movimiento campesino y sus luchas, la autogestión de las organizaciones campesinas y la respuesta inconsistente de los gobiernos TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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frente a estas demandas. Sin embargo, el presente capitulo busca poner en consideración de los lectores, elementos de política pública agraria bajo un enfoque de intervención hacia el ordenamiento social y ambiental de la propiedad rural; los cuales adquieren especial relevancia en el marco de los conflictos que afectan el país y sus posibles soluciones. Los fundamentos jurídicos, los instrumentos de política pública, los lineamientos así como la experiencia en su implementación, son aspectos que los formuladores de política deben valorizar. Asimismo, la sociedad civil deberá capitalizar el potencial que el territorio rural ofrece al país. La continuidad de esta iniciativa, dependerá, en gran medida, de la voluntad política seria del Gobierno, no sólo traducida en la inversión en el sector, sino en el compromiso de la institucionalidad con la demanda de los habitantes del campo. Ordenamiento del territorio rural, soberanía, acceso a la propiedad y derechos

Examinar las posibilidades de ordenamiento de un territorio exige definir dos cuestiones fundamentales: una, la concepción de territorio con que se aborda un análisis, se plantea una directriz, se realiza una intervención; y dos, qué es lo que se ordena en ese territorio y por qué. En el primer caso la definición de territorio es importante en la medida en que determina la intencionalidad con la que se construye, se interpreta, se crea o se le otorga un significado al territorio rural. Por tanto también establece la ruta con la que se pretende ser tratado, modificarlo e intervenirlo; lo que conduce, entonces, a la segunda cuestión: qué se ordena, por qué o para qué. La discusión en torno a la concepción de territorio, ya bastante en disputa, es de fondo un debate político sobre un tema fundamental: la propiedad. La propiedad estatal, particular, colectiva, la propiedad como elemento central de los conflictos sociopolíticos del territorio rural. La implicación de soberanía inherente al ejercicio de la propiedad, determina la estructura del territorio, su uso y aprovechamiento, su configuración predial, su relación con el entorno, Por tanto, no es este un asunto menor. La consideración de las distintas formas de propiedad implica también ejercicios soberanos diferentes, e incluso opuestos. Por una parte el Estado como cuerpo de la sociedad, soberano del territorio, constituye allí su espacio de gobernanza; allí determina su fin social, su uso y aprovechamiento, siendo este el fundamento del ordenamiento territorial como función pública. Por otra, tenemos entonces el territorio, su configuración, sus 196

distintas formas de apropiación, la manifestación explícita de la estructura social, lo que Fals Borda (2000) define como la construcción social del territorio, que se valida en todas las formas de organización social de las comunidades campesinas que habitan el territorio rural, a través del dominio y la propiedad. Y finalmente, también está allí la propiedad privada que otorga el derecho del individuo en su condición de ciudadano. Desde esta perspectiva, el presente documento propone una mirada al ordenamiento del territorio rural, identificando problemas de la estructura agraria que pueden abordarse desde los principios constitucionales de la función social y ecológica que tiene la tierra y la propiedad. Evidencia la importancia de la figura de las Zonas de Reserva Campesina como instrumento para el ordenamiento social y ambiental de la propiedad rural que se gestiona con las comunidades organizadas. El propósito es demostrar que los procedimientos agrarios previstos en el marco legal existente, competencia del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, tienen incidencia real si se ejecutan en el marco de la focalización estratégica, la complementariedad de la actuación en el territorio y la garantía de derechos. Territorio y territorialidad rural La territorialidad como proceso, acontecimiento colectivo de construcción geohistórica del territorio rural, en donde, tanto el proceso en sí como el espacio construido, definen la naturaleza de la apropiación, está determinada en gran parte por las condiciones geohistóricas del territorio. Son éstas el resultado mismo de su construcción, en donde sólo el sentido (apropiación y percepción) altera la estructura espaciotemporal y le otorga un carácter único a cada territorio. Los procesos de territorialización implican valores humanos y sociales intangibles, son dinámicos y están en constante cambio, se desenvuelven entre la pugna por el dominio y el mantenimiento de su condición y su desarrollo como hábitat sostenible. La territorialidad es por tanto un acto político, en donde Estado, sociedad e individuo lidian permanentemente su potestad y donde se hace posible y tangible la transformación continua del hábitat humano, de la estructura socio espacial del territorio. Sin embargo, es entonces oportuno preguntarse ¿si la voluntad intrínseca en la interpretación del territorio tiene o no correspondencia con la realidad colectiva, son la misma cosa? El territorio, entendido como sujeto socioespacial, trasciende la delimitación administrativa que en términos prácticos significa considerar la dinámica producto de los procesos de construcción y transformación de sus valores ancestrales, culturales, geográficos, más allá de los límites territoriales municipales y departamentales.

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El territorio rural colombiano, por ser el espacio en donde convergen tan diversos intereses y asocia múltiples significados y dimensiones, se constituye en un reto de ordenamiento, fundamentado en la condición geohistórica de su territorialización que posee valores naturales, asociados, tanto a la condición geográfica y ambiental, como a la condición humana y a las prácticas y saberes que de esta relación-apropiación se derivan. La comprensión de territorio y territorialidad permite intuir, sin duda, la complejidad de los procesos de ordenamiento, en donde intereses públicos, privados y colectivos se superponen para transformar–adaptar el territorio y atender realidades diferentes. Asumir esta condición rizomática del territorio en términos de Deleuze, compromete la estructura social, incorpora la multiplicidad de sentidos; la singularidad en la percepción del medio es el fundamento de la diversidad en la interpretación, por tanto aquí el ordenamiento es un reto. Es donde las decisiones de política pública deberán considerar la multiplicidad del territorio en escala y temporalidad, en términos de una función de beneficio social. La esencia del concepto de territorio está en sus principales atributos: totalidad, soberanía, multidimensionalidad y multiescalariedad. La problemática rural: la distribución de la tierra Más allá de la consideración de los diversos elementos que comúnmente acompañan los estudios de ordenamiento territorial, y que buscan la identificación de problemáticas a corregir, la distribución de la tierra se constituye en un elemento central a partir del cual se determina en la practica el sentido del ordenamiento, el devenir del territorio, las formas en qué se ordena, finalmente, qué se ordena y para qué. Los cambios presentados entre 1960 y 1970 muestran un incremento en la superficie con régimen de propiedad y una reducción importante en el número de predios, causado según Lorente por un aumento significativo de predios con áreas superiores a las 20 hectáreas, pasando a un número importante entre 200 y 500 hectáreas y una disminución de predios con áreas inferiores a 10 hectáreas, evidenciando una tendencia a la concentración de la tierra. Muestra también Lorente que para el periodo comprendido entre 1970 y 1984 se presenta un cambio estructural en la distribución de la tierra, contrario al de la década anterior, siendo aquí importante el crecimiento de predios menores a 10 hectáreas y entre 20 y 100 ha. y una reducción de los de 500 has., cómo fenómeno de fragmentación de la gran propiedad (Lorente, Salazar & Gallo, 1984).

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Para el final de siglo, se revierte este fenómeno volviendo a la tendencia de concentración, con intensificación de desalojo forzado de los campesinos (460.000 familias despojadas de más de 2 millones de hectáreas) y nuevas formas de concentración que se mantienen hasta hoy. Abandono de tierras Un análisis más cercano, muestra que cerca del 1% de los propietarios poseedores de la tierra concentran más del 52% del área ocupada en menos del 1% de los predios o lo que se conoce como la gran propiedad. Así también se observa que el 78% de los propietarios o poseedores se encuentra en un alto número de predios catalogados como microfundios, en un área que apenas es equivalente al 10% del total del área rural ocupada. Esto, por supuesto, evidencia que los desequilibrios en la distribución de la tierra persisten a través del tiempo (ver mapa 7). Distribución de la tierra Identificar las necesidades de tierra para atender correctamente los procesos de reforma agraria en el país, implica que estos factores entren a jugar en la definición de una prospectiva territorial. Por tanto más allá del número y tamaño de los predios, es preciso valorar su condición, su calidad agronómica, sus posibilidades de explotación por parte de las familias. Factores de localización, rendimiento, tamaño de las familias, acceso a cuerpos de agua, vocación, entre otras condiciones favorecen la sostenibilidad de la economía campesina. Así entonces, desde la perspectiva de la propiedad, es la tierra con condiciones adecuadas para la explotación agropecuaria la que se constituye en prioridad para el ordenamiento en el territorio rural, en tanto que es allí donde se concentran los conflictos de uso y la inequidad en su aprovechamiento. CUADRO 5 Distribución de la tierra en Colombia Rango UAF

Área (%)

Predios (%)

Propietarios / Poseedores (%)

Microfundio

10,59

80,49

78,31

Pequeña propiedad

19,1

13,66

14,72

Mediana propiedad

18,2

4,99

5,83

Gran propiedad

52,2

0,86

1,15

Total

100

Fuente: Dirección Técnica de Ordenamiento Productivo Incoder Base Igac. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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Vocación de uso de la tierra (ver mapa 8) CUADRO 6 Vocación de uso de la tierra Vocación

Area (ha)

Uso principal recomendado

2.019.299

Cultivos Transitorios intensivos Agrícola (2.077.625 ha, 19,3 %)

Agroforestal

Cultivos Transitorios semi intensivos

6.797.790

Cultivos permanentes intensivos

1.720.509

Cultivos permanentes semi intensivos

4.478.330

Agrosilvicola

37.061.698

Agrosilvopastoril con cultivos transitorios

36.716

Agrosilvopastoril con cultivos permanentes

4.021.060 64.157

Pastoreo intensivo Ganadera

Pastoreo semi intensivo

1.560.588

Pastoreo extensivo

4.466.801

Silvopastoril

9.101.192

Forestal de producción

3.916.806 44.428.762

Forestal de protección -producción

Forestal

15.858.726

Forestal de protección Conservación

Conservación de recursos hídricos e higrobiológicos

4.717.083

Conservación y recuperación

1.586.421

Zonas urbanas

232.791

Cuerpos de agua

1.935.201

No suelos (Miscelaneos rocosos, saladares, entre otros)

Total

170.871 114.174.800

Fuente: Dirección Técnica de Ordenamiento Productivo. Base Igac 2012

Uso de la tierra (ver mapa 9) CUADRO 7 Uso de la tierra Categoría Zonas urbanas y suburbanas

200

Área (ha) 416.847

% Área 0,37%

Territorios agrícolas

5.315.705

4,66%

Territorios ganaderas

34.898.456

30,57%

Bosques Bosques fragmentados con pastos y cultivos

60.703.476 5.064.191

53,17% 4,44%

Áreas húmedas

1.376.513

1,21%

Superficies de agua

1.820.574

1,59%

Otras coberturas (aﬂoramientos rocosos, glaciares y otros)

1.135.045

0,99%

Nubes

3.443.993

3,02%

Total general (ha)

114.174.800

100%

Fuente: Dirección Técnica de Ordenamiento Productivo. Base Igac 2012, y Corpoica (potencial). Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (actual) 2002.

FIGURA 2 Uso de la tierra Uso Actual

Uso Potencial Millones de Hectáreas

3.8

Agricultura

21.5

39.2

Ganadería 21.1 0,00,20,40,60,81,0

0.4

Forestal Productora

11.9 0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

Fuente: Dirección Técnica de Ordenamiento Productivo. Base Igac 2012, y Corpoica (potencial). Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (actual) 2002.

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Conflictos de uso de la tierra Teniendo en cuenta el uso ineficiente de los recursos naturales, los conflictos de subutilización y sobreutilización, desaprovechamiento del potencial productivo, degradación y pérdida de recursos; dificultad para acceder y desarrollar los principales factores productivos y la situación de tenencia de la tierra de la población más vulnerable, se hace imprescindible definir lineamientos y directrices específicos para el territorio rural (ver cuadro 8 y mapa 10) CUADRO 8 Conflictos de uso de la tierra Tipo de conﬂictos de uso Uso Adecuado

Área (HA)

% Área

77.176.828

67,60%

Subutilización

14.946.997

13,09%

Sobreutilización

17.847.401

15,63%

Zona Urbana No se determinó el conﬂicto

222.818

0,20%

3.980.757

3,49%

114.174.800

100%

Total

Ordenamiento del territorio rural

El Incoder como entidad del Estado, ejerce soberanía en el territorio nacional, sobre el cual tiene el deber constitucional de atender, intervenir y proteger de acuerdo con su misión, sin que ello en modo alguno riña con el ejercicio social de apropiación territorial de las comunidades. Por tanto, el quehacer institucional se basa primeramente en la comprensión del territorio, en el entendimiento de cómo socialmente se establecen relaciones con el entorno físico y cómo estas relaciones se encuentran influenciadas por los factores subjetivos y objetivos simultáneamente, de naturaleza física, cultural, social, individual y colectiva, tratados inicialmente. El carácter público con que define principios y lineamientos para el ordenamiento del territorio rural se remite a la función social y ecológica de la propiedad. La función social de la propiedad fue introducida en el ordenamiento colombiano en el año 1936, sobre la cual se expide ese mismo año la ley 200 “Régimen de Tierras”, que se 202

constituye en la primera aproximación al ordenamiento del territorio rural, mediante un proceso de reforma agraria. Si bien actualmente no se mantienen los objetivos iniciales, su esencia se consagró en la Constitución de 1991, artículo 58 (sostenida en el articulo 1º. del acto legislativo 01 de 1999): “(…) La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica” (Constitución Política de Colombia, 1991). A su vez, la Corte Constitucional se ha pronunciado en este sentido La función social de la propiedad presenta diversas y matizadas caracterizaciones, las cuales están determinadas por la naturaleza de los bienes, su clase y la entidad que es titular de los derechos que de ella emanan, así como también por la posición económica de las personas que la poseen. La función social tiene, por una parte, el significado de moderar y restringir el alcance del derecho de propiedad, mientras que de otro lado le corresponde implicar una mayor afirmación de ciertas clases de propiedad (Corte Constitucional, 1999). Igualmente, refiriéndose a la propiedad rural el alto tribunal concluyó: En cuanto atañe concretamente a la propiedad rural, la explotación de la tierra tiene que beneficiar a la comunidad, puesto que dentro de la concepción constitucional de este derecho, no se puede entender ni aplicar en exclusivo y egoísta beneficio personal del propietario. Así encajan perfectamente dentro del ordenamiento constitucional, mientras sean razonables y consulten la prevalencia del interés general, aquellas disposiciones de la ley mediante las cuales se establecen requisitos mínimos sobre productividad de la tierra, por cuanto ello corresponde a la función social (Corte Constitucional, 1994). Uno de los avances más importantes está en asignar al derecho de propiedad, dos valores imprescindibles: la función social y ambiental de la propiedad. Estos dos nuevos valores modifican radicalmente la forma tradicional de uso y gestión del suelo rural y abre una forma solidaria de habitar los territorios. En ese sentido, los valores ecológicos y sociales de la propiedad ayudan a cumplir un mandato constitucional. No habría forma de lograr este cometido sino se tuviese la capacidad de dotar a la propiedad de estos dos valores. En este sentido, entre el derecho a la propiedad y su capacidad de aprovechamiento, se ubican dos derechos más: el derecho al equilibrio ambiental y la TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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solidaridad colectiva de la propiedad. La propiedad de suelo por sí misma no determina el derecho al uso y aprovechamiento; el carácter, la naturaleza y vocación dentro de la estructura territorial, permite asignar un rol al suelo y a la propiedad privada y en ese marco el derecho al uso y aprovechamiento debe colaborar en la consolidación de los valores ambientales y sociales de la propiedad. Esto implica la aplicación de instrumentos jurídicos, normativos y programáticos que resuelvan los conflictos de uso y aprovechamiento, garantizando los derechos y el acceso progresivo a los factores productivos. Es un enfoque de naturaleza transversal, que debe por tanto atender: (i) El conflicto entre valor económico y valor social del suelo rural, orientando la acción hacia la reconversión productiva de la tierra, tanto por improductividad de la misma, como por la afectación ambiental que de los procesos productivos se derive. (ii) Derecho colectivo y de propiedad que gira en torno a los derechos ciudadanos asociados al uso social del “espacio” rural y que se orienta fundamentalmente a evitar la concentración de la tierra. (iii) Acceso a factores productivos en el cumplimiento del deber constitucional de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina”; en el ejercicio de las competencias institucionales y los objetivos de la ley 160 de 1994.1 (iv) Garantía de derechos, en referencia a la resolución adoptada por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que hace alusión a los derechos de campesinos y campesinas y otras personas que trabajan en las zonas rurales, que entre otros puntos menciona: sus derechos a la libertad de asociación, de opinión y de expresión (art. 12) y sus derecho a tener acceso a la justicia (art. 13), el derecho a la tierra y territorio (art. 4), el derecho a las semillas y el conocimiento tradicional y las prácticas agrícolas (art. 5), y el derecho a preservar el medio ambiente (art.11). Resolución que tiene como primicia reconocer el papel de las personas campesinas en la solución del hambre, la pobreza y los problemas relacionados con el clima.

1 Ley 160 de 1994: “Noveno. Regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la Nación, dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos, y establecer Zonas de Reserva Campesina para el fomento de la pequeña propiedad rural, con sujeción a las políticas de conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y a los criterios de ordenamiento territorial y de la propiedad rural que se señalen.”

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(v) Hábitat sostenible: contempla la necesidad de un desarrollo socioeconómico sostenido en el tiempo de largo aliento y cada vez más inclusivo, pues está fuertemente ligado al tejido social, en últimas a la capacidad de trabajo de una sociedad, y el reconocimiento del valor ambiental del territorio como derecho fundamental. Desde esta perspectiva la Subgerencia de Tierras Rurales del Incoder propone un enfoque transversal de intervención o ejecución de la política, en cumplimiento del marco constitucional y normativo, que define instrumentos y orienta los procesos agrarios hacia el ordenamiento del territorio rural y por efecto solución a los problemas existentes en el mundo rural. CUADRO 9 Ordenamiento productivo social y ambiental Objetivos del ordenamiento productivo social y ambiental

Situación problema

Acceso a la tierra

Concentración de la tierra, acceso limitado, acaparamiento de tierras rurales, fragmentación antieconómica

Ordenamiento territorial rural

Conﬂictos de uso, conﬂictos socioterritoriales

Acceso a factores productivos

Baja productividad y competitividad

Sostenibilidad ambiental

Conﬂictos ambientales, subutilización, sobreutilización

Calidad de vida

Pobreza rural, desigualdad

Participación social y comunitaria

Inequidad, exclusión y conﬂicto

Fuente: Incoder. Dirección Técnica de Ordenamiento Productivo

La consideración de que el ordenamiento territorial se fundamenta en planificar acciones sobre un territorio de acuerdo con su vocación o a su capacidad de soporte, al manejo sustentable de los recursos naturales, a la reducción de conflictos y la obtención del equilibrio social, económico y del ambiente, se constituyó en principio fundamental para la comprensión del territorio y su sostenibilidad dando sentido a la formulación de un marco para el ordenamiento productivo en la que el Incoder ha orientado su misión.

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Principios La definición de principios orientadores de acciones para el ordenamiento del territorio rural, desde la actuación pública se sustentan en la garantía de derechos, la focalización de las acciones, la complementariedad en los procedimientos agrarios previstos en la ley, la concurrencia institucional y la sostenibilidad territorial. La garantía de derechos. En este marco la función principal del Incoder de “Ejecutar políticas de desarrollo rural, en coordinación con las comunidades e instituciones públicas y privadas relacionadas con el sector agropecuario, forestal y pesquero, facilitando el acceso de los pobladores rurales a los factores productivos y sociales, para contribuir a mejorar su calidad de vida y al desarrollo socioeconómico del país”; se constituye en garantía de derechos. La Constitución Política lo expone como deber del Estado y lo prevé la ley 160 de 1994, artículo 1o. Inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a otros servicios públicos rurales, con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina. El problema agrario requiere de una focalización que otorga un carácter de intervención prioritaria a la población más vulnerada. En ese sentido la ley 160 establece instrumentos y procedimientos de especial importancia y complementariedad para contribuir a su solución, los cuales serán expuestos mas adelante. En la actualidad varias normas que tienen que ver con la problemática de acceso a la tierra y el desarrollo rural tienen aplicación y desarrollo. Por un lado se encuentra la ley 1448 de 2011 “Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones” y ley 387 de 1997 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República”. Es evidente la responsabilidad del Estado de resolver el problema agrario en términos de acceso a la tierra y al mejoramiento del nivel y calidad de vida como cimientos del modelo de desarrollo rural que necesita el país, el cual, para ser viable, tiene que armonizarse con la conservación de la oferta natural y la diferenciación cultural del territorio nacional. La concurrencia institucional que genere incidencia en el territorio. El desarrollo de estrategias integrales de Estado enfocadas a superar las limitaciones de uso, tenencia y ocupación de las tierras con potencial productivo, cuya problemática incide en el desarrollo productivo sostenible del sector agropecuario, la economía campesina, la seguridad alimentaria, el restablecimiento de derechos a quienes han sido objeto de despojo, la 206

dotación de tierras a pobladores rurales asentados en Zonas de Reserva Campesina, o que deben ser reubicados por afectación ambiental, la actualización de la unidad agrícola familiar por zonas relativamente homogéneas como unidades de planificación y matriz de ordenamiento del territorio, entre otros. Con base en estos principios, el enfoque de actuación del Incoder en particular la propuesta de la subgerencia de tierras rurales es orientar la acción misional al perfeccionamiento de instrumentos como la Unidad Agrícola Familiar en su redefinición por zonas relativamente homogéneas; las Zonas de Reserva Campesina con instrumentos para su delimitación y formulación de planes de desarrollo sostenible, los procesos de sustracción de Zonas de Reserva Forestal, diagnostico e identificación de procedimientos agrarios para la restitución administrativa de tierras donde convergen procesos agrarios hacia el ordenamiento y la formalización de la propiedad. FIGURA 3 Aspectos territoriales para la intervención Subgerencia de Tierras Incoder

Ambiente

Construcción Social del territorio

Concurrencia Institucional

Conectividad/ infraestructura

Sociedad y Cultura

Territorios Campesinos

Regional

Sostenibilidad

Ordenamiento Territorial

Propiedad de la tierra Nacional Optimización uso recursos

Gobernabilidad Territorios Etnicos

Local/municipal Desarrollo Rural

Biodiversidad

Complementariedad Regional

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El reconocimiento de la existencia de diversas problemáticas asociadas al uso adecuado de la tierra, trasciende la valoración que se hace sobre la vocación del suelo rural, entendiendo que su estructura es fundamentalmente ecológica y por tanto se debe apostar por el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. Los estudios realizados por el Incoder incorporan además de los aspectos relacionados con la vocación de los suelos, la valoración de formas de apropiación de las comunidades y asentamientos humanos allí localizados; procesos socioterritoriales naturales y derivados del conflicto; relaciones entre comunidades y potencial de producción de la economía campesina, que de una u otra manera permiten orientar el desarrollo rural y superar desequilibrios. Al contemplar estos factores de orden social, ambiental, económico y jurídico en el ordenamiento del territorio rural, se prevén las condiciones en las cuales es posible y sostenible el desarrollo rural. Es claro que el carácter estructural de la condición ecológica, define en gran medida la vocación de uso del suelo rural y determina los patrones de ocupación y aprovechamiento del mismo. De la tierra al territorio Volviendo a la naturaleza que confiere la propiedad en relación con su función social y ecológica, como base fundamental del ordenamiento del territorio rural, es esencial el reconocimiento de la singularidad geohistórica, su morfogénesis, apropiación y estructura social, para apoyar en el mismo las directrices que orientarán la política pública nacional en el campo colombiano. Este enfoque supera la concepción simplista de que el suelo es tan solo un soporte neutro de actividades que deben ser reguladas para evitar cuando menos, los conflictos entre la actividad privada (generalmente dominante) y la actividad de orden pública. Esto requiere la comprensión de que el establecimiento de un orden en el territorio rural, sólo puede hacerse realidad en la unidad predial, al configurar una estructura territorial equitativa, incluyente y sostenible social, económica y ambientalmente, para provecho individual y colectivo, llevando la estructura actual hacia una estructura territorial posible y deseada en el marco de la participación y la concertación. En el territorio rural, como una realidad histórica y compleja, convergen diversos factores que le otorgan sentido y por ende deben ser soporte para la comprensión de sus conflictos. Las acciones misionales del Incoder en temas de tierras, acceso, distribución, regulación tienen una intervención eminentemente predial. Sin embargo es aquí donde el reconocimiento de la existencia de diversas problemáticas asociadas al uso adecuado de 208

la tierra y a su distribución requiere perspectiva territorial fundamentada en la garantía de derechos y la construcción social del territorio que resuelva de manera democrática y sostenible los conflictos asociados a su uso y distribución. Es a partir de lo anterior que se planea el desarrollo de estrategias en donde la coherencia entre escalas territoriales permita superar de manera efectiva las problemáticas que hoy afectan el campo. El ejercicio de la soberanía del Estado y de la propiedad individual y colectiva deben por tanto encontrarse bajo el reconocimiento social e institucional. Los seres humanos, las comunidades interactúan con el territorio en el cual habitan, el uso del suelo y demás recursos son inherentes a esta relación, por tanto el aprovechamiento productivo no debe obviarse, debe reconocerse y manifestarse en una política pública de ordenamiento del territorio rural. Instrumentos para el ordenamiento del territorio rural La Unidad Agrícola Familiar (UAF). Por definición legal la UAF es la empresa básica de producción agrícola, pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con tecnología adecuada, permite a una familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que coadyuve a la formación de su patrimonio. El cálculo de la UAF se soporta en la identificación de zonas relativamente homogéneas en aspectos biofísicos, sociales y económicos. Estos aspectos se analizan en perspectiva de proponer áreas y sistemas productivos de acuerdo con las características de los territorios, para sujetos de reforma agraria, quienes son los principales beneficiarios de la adjudicación de baldíos de la nación. La proyección de la UAF toma en consideración la necesidad de un uso adecuado del suelo y por tanto tiene énfasis en sistemas de reconversión productiva; reconoce el potencial de la economía campesina y su función de mitigación frente al cambio climático, por tanto incorpora aspectos de conservación ambiental y de seguridad alimentaria como UAF de soporte.

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FIGURA 4 Instrumentos para el ordenamiento del territorio rural

Territorio Local 2

Dimensión regional del territorio 3

Territorio estrategico Nacional

CONOCIMIENTO DE LA ESTRUCTURA TERRITORIAL Ambiental

Productiva

De conectividad

Valor social de los ecosistemas

Uso y aprovechamiento

Articulacion del territorio rural

Socioespacial

Patrimonio Cultural

Propiedad de la tierra

Qué se ordena?

VISIÓN PROSPECTIVA DEL ORDENAMIENTO Sostenibilidad Ambiental

Desarrollo Rural

Equidad social y apropacion

Uso y Ocupación

Cohesión territorial Distribución de la Tierra

Para qué se ordena?

MODELO - GESTIÓN DE ORDENAMIENTO Generación de Aprovechamiento capacidades del optimo de los territorio. Creación recursos de riqueza para todos Participación social diferencial

Instrumentos y procedimientos agrarios Concurrencia Institucional

Construccion social, garantia de derechos Cómo se ordena?

Gobernanza

En este sentido la UAF no solo constituye un referente técnico para definir las áreas de formalización de la propiedad a los sujetos de reforma agraria; sino que en esencia es la unidad básica de planificación rural y la matriz de ordenamiento del territorio rural. Las Zonas de Reserva Campesina. Por definición normativa las ZRC son áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieren la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad, y tienen el objeto de fomentar y estabilizar la economía campesina y superar las causas de los conflictos que las afectan, hacia el logro de la paz y la justicia social. En esta forma las ZRC son un instrumento de ordenamiento social, ambiental y productivo de la propiedad rural y del territorio, mediante la formación organización y participación 210

de las comunidades; la consolidación de redes sociales y la generación de acuerdos y relaciones con actores públicos y privados a nivel local, regional, nacional e internacional, que permitan generar condiciones para el desarrollo rural integral, en el marco de los derechos humanos y la paz duradera de la región. Este instrumento proviene de la exigibilidad de las organizaciones campesinas en la búsqueda de soluciones a los conflictos agrarios; por tanto su alcance no solo puede ser comprendido desde el accionar institucional amparado en su marco normativo, sino como un proceso de construcción social del territorio. La importancia de las ZRC como instrumento de ordenamiento social ambiental y productivo de la propiedad rural radica en la sostenibilidad que le puede otorgar los proceso de construcción social del territorio en su ordenamiento, se basan en la efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de los campesinos, su participación en las instancias de planificación y decisión regionales así como en las características de las modalidades de producción. Así está proclamado en la ley 160 de 1994. Los procedimientos agrarios (i) Clarificación de la propiedad. Proceso agrario encaminado a determinar si los predios de la Nación han salido o no del dominio del Estado. 2 (ii) Deslinde de tierras de la Nación. Proceso agrario encaminado a delimitar los predios de propiedad de la Nación, de los particulares, focalizado en ciénagas, playones, sabanas comunales, humedales, madre viejas.3 (iii) Extinción del derecho del dominio. Procedimiento administrativo que tiene por objeto transferir a la Nación la propiedad de un predio rural con aptitud para el aprovechamiento agrícola, pecuario, forestal o pesquero, donde se dejó de ejercer la posesión durante tres años continuos.4 (iv) Recuperación de baldíos indebidamente ocupados. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público. Las proporciones de tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables establecidas por la Junta Directiva del Instituto, según las disposiciones de 2 Véase decreto 2663 de 1994 “Por el cual se reglamentan los procedimientos de clarificación”. 3 Véase decreto 2663 de 1994. 4 Véase decreto 2665 de 1994 “Por el cual se reglamenta la extinción del dominio”. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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la ley y el presente decreto, o las ocupadas contra expresa prohibición legal. Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión. Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación.5 Finalmente es necesario precisar que tal y como se presenta en el desarrollo del capítulo, la construcción de un enfoque que aborde los problemas agrarios, desde una perspectiva de ordenamiento del territorio rural, no requiere de un diseño normativo especializado, ni la transformación funcional de las instituciones; implica otorgar sentido a lo que el territorio rural representa, comprensión de los principios normativos vinculándolos operativamente en instrumentos y procedimientos que se contemplan en la reglamentación.

5 Véase Decreto 2664 de 1994 “Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación”.

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MAPA 8 Vocaci贸n de uso de la tierra

Fuente: Direcci贸n T茅cnica de Ordenamiento Productivo. Base Igac 2012

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MAPA 10 Conflictos de uso de la tierra

Fuente: Direcci贸n T茅cnica de Ordenamiento Productivo. Tomado de Igac 2012.

Bibliografía

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CAPÍTULO 6 La fundamentación para la entrega y recuperación de bienes baldíos de la Nación ALEJANDRA VEGA

Esta es una muestra de la evolución normativa y jurisprudencial que se ha dado respecto al acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios, consagrada en la Constitución Política de Colombia, bajo los principios siguientes: “Colombia es un Estado social de derecho (…) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”6. Nos recuerda además que son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.7 En cuanto al derecho a la propiedad privada, la Carta Política en caso de existir conflictos entre los particulares, consagra que prevalecerá el interés público o social, estableciendo la función social de la propiedad, que implica obligaciones: “Como tal, le es inherente una función ecológica”, de la misma forma, afirma: “El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad”.8 Además de consagrar el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la tierra, también prioriza otro tipo de servicios “en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación <sic>, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos”.9 6 7 8 9

Artículo 1, Constitución Política de Colombia. Artículo 2, Constitución Política de Colombia. Artículo 58, Constitución Política de Colombia. Artículo 64, Constitución Política de Colombia. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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En este acceso progresivo de los trabajadores agrarios y la producción de alimentos necesariamente gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad.10 En desarrollo de estos preceptos constitucionales se expidió la ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, y creó además el programa de titulación de baldíos. Esta norma, creada de forma transitoria por 16 años para lograr el desarrollo rural del país, ha tenido plena aplicación y aún hoy día es importante entender su fundamentación para lograr su aplicación de la forma como lo planteo la Constitución Política de 1991 y los desarrollos jurisprudenciales posteriores. Esta comprende: fundamentación internacional; acceso a la propiedad de la tierra en el orden interno; (revisión de la jurisprudencia de la Corte Constitucional; de la progresividad en el acceso a la tierra; jurisprudencia del Consejo de Estado, y estrategias de mejoramiento para la entrega y recuperación de bienes baldíos. Fundamento internacional

El acceso a la tierra de los pobladores rurales en relación con normatividad internacional se encuentra consagrado de manera implícita en diferentes instrumentos normativos que hacen referencia, principalmente al derecho a la propiedad, tanto individual como colectiva. Al respecto, se trae a colación la Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual, en su artículo 17, consagra que “toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente”, y que “nadie será privado arbitrariamente de su propiedad”. De igual forma la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre protege el derecho que tiene toda persona “a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar”. Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), 10 Artículo 65, Constitución Política de Colombia.

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en su artículo 21 también protege el derecho a la propiedad privada, agregando el derecho a que exista una indemnización justa en los casos de expropiación y el sometimiento de dichos procedimientos a las formalidades que establezca la ley. Además de ratificar la Convención Americana, Colombia también aceptó la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Ct.IDH). En este sentido, sobre el tema que compete a este documento, la Ct.IDH ha señalado que el artículo 21 de la CADH debe interpretarse de una forma adecuada con la evolución de los tiempos y de las condiciones de vida actuales, sin “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes (...)”. Tratándose del acceso a la propiedad de la tierra la jurisprudencia de la Ct.IDH se ha referido principalmente a comunidades indígenas y tribales a quienes ha reconocido que sus prácticas ancestrales y su posesión sobre ciertos territorios deben servir para que el Estado reconozca la propiedad sobre aquellos. Sin embargo, debe señalarse que aunque la Ct.IDH no ha protegido el derecho a la tierra de trabajadores rurales como derecho autónomo, sí ha reconocido la estrecha relación entre las actividades agrícolas, la propiedad y la vida digna. Así en el caso de las masacres de Ituango vs. Colombia, la Ct.IDH estableció: 181. La Corte quiere asimismo evidenciar que el derecho a la propiedad privada es un derecho humano cuya vulneración en el presente caso es de especial gravedad. En este sentido, la Corte Constitucional colombiana ha establecido que ‘la propiedad debe ser considerada como un derecho fundamental, siempre que ella se encuentre vinculada de tal manera al mantenimiento de unas condiciones materiales de existencia, que su desconocimiento afecte el derecho a la igualdad y a llevar una vida digna. 182. Este Tribunal también considera que la quema de las viviendas de El Aro constituye una grave vulneración de un bien indispensable para la población. (…) La destrucción de sus hogares, además de constituir una gran pérdida de carácter económico, causó en los pobladores una pérdida de sus más básicas condiciones de existencia, lo cual hace que la violación al derecho a la propiedad en este caso sea de especial gravedad. Este Tribunal considera, por las razones expuestas, que el

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apoderamiento del ganado y la destrucción de las viviendas por parte de los paramilitares, perpetrada con la colaboración directa de agentes del Estado, constituye una grave privación del uso y goce de los bienes. De igual forma, es importante señalar que en los casos de comunidades tribales los argumentos expresados por la Ct.IDH pueden ser extensibles a las comunidades campesinas y sus derechos al acceso a la tierra, como en el caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, en el cual el énfasis se encuentra en los usos que las comunidades dan a los territorios más no en un reconocimiento étnico específico (Ct.IDH, 2007).11 Finalmente, respecto de este tema es preciso señalar que en diversos informes realizados por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) sobre la situación de los diferentes países miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), se ha señalado la importancia de garantizar el acceso a la tierra de las comunidades campesinas. Así, por ejemplo, refiriéndose a la propiedad de la tierra rural y los derechos humanos de los trabajadores rurales en Brasil, la CIDH reconoció la precaria situación de los trabajadores rurales y la importancia de brindarles mecanismos de acceso a la tierra para garantizar sus derechos humanos. Sobre el caso brasilero la CIDH realizó, entre otras, la recomendación siguiente: “Ampliar la acción del Ministerio de la Reforma Agraria y de los organismos de implementación de la misma para acelerar su acción y ofrecer posibilidades de acceso a la tierra y de crédito a familias de escasos recursos”. 12 Respecto del caso colombiano, los informes de la CIDH han estado relacionados con la vulnerabilidad de las comunidades campesinas en el marco del conflicto armado y, específicamente, sobre el fenómeno de desplazamiento forzado y la fuerte afectación que ha generado en poblaciones rurales. Como se pondrá de presente posteriormente, el acceso a la tierra de los campesinos debe ser interpretado conforme a la vulnerabilidad que ha generado el conflicto armado sobre la población rural y su situación de especial protección. El acceso a la propiedad de la tierra en el orden interno

Es importante recordar que los baldíos son bienes que pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede hacer a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, según la filosofía que inspira la reforma agraria, la cual tiene pleno sustento en los arts. 60, 64, 65, 66 y 334 11 Ver, Ct.IDH, 2007. Ver López-Murcia y Maldonado-Colmenares, 2009. 12 Véase CIDH, 1997.

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de la Constitución. Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación agraria.13 (i) Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios Desde el artículo primero nos señala que está inspirada en el precepto constitucional según el cual es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, así como otros servicios públicos rurales con el propósito de mejorar el ingreso y la calidad de vida de la población campesina para desarrollar estos deberes estatales, se propone “promover y consolidar la paz, a través de mecanismos encaminados a lograr la justicia social, la democracia participativa y el bienestar de la población campesina”, para lo mismo se propone “dotar de tierras a los hombres y mujeres de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, (…)”, por tanto establece “apoyar a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos (…), elevar el nivel de vida de la población campesina”. Para lograr este acceso progresivo de la propiedad de la tierra a los campesinos y mejorar su nivel de vida es necesario “regular la ocupación y aprovechamiento de las tierras baldías de la nación dando preferencia en su adjudicación a los campesinos de escasos recursos (…)”. Entre las funciones del Incoder, desarrolladas en el artículo 12, se encuentra: “Administrar en nombre del Estado las tierras baldías de la Nación y en tal virtud, adjudicarlas, celebrar contratos, constituir reservas y adelantar en ellas programas de colonización (…)”. La lectura de la ley debe hacerse de forma sistémica, es decir completa y relacionada, por tanto es pertinente citar el artículo 24 que en desarrollo del objeto de la ley también habla de quiénes podrán ser elegibles como beneficiarios a los programas de reforma agraria: “los hombres y mujeres campesinos que no sean propietarios de tierras y que tengan tradición de labores rurales, que se hallen en condiciones de pobreza y marginalidad o deriven de la actividad agropecuaria la mayor parte de sus ingresos”. De la misma forma, el artículo 102 establece: “para todos los efectos previstos en esta ley, se entiende como Jefe de hogar al hombre o mujer campesino pobre que carezca de tierra propia o suficiente, de quien dependan una o varias personas unidas a él por vínculos de sangre, de afinidad o parentesco civil”.

13 Véase Corte Constitucional, 1997. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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El decreto 3759 del 30 de septiembre de 200914 dispone en el artículo 2.2: “Facilitar a los pequeños y medianos productores rurales el acceso a la tierra y demás factores productivos, promoviendo diferentes alternativas para el uso eficiente, racional y sostenible de los mismos”. El adjudicatario que es un campesino debe tener ocupación directa del predio a titular de acuerdo con el artículo 4.11 del mismo decreto: “adjudicar baldíos con vocación productiva a campesinos que directamente los ocupen”. (ii) En lo que corresponde a la titulación de terrenos baldíos Dispone la ley 160 de 1994 de los artículos 65 a 78, que la propiedad de los baldíos adjudicables, solo puede adquirirse por título otorgado por el Estado a través del Incoder, mediante solicitud de parte o de oficio. De igual forma precisa que las tierras baldías solo pueden titularse en Unidades Agrícolas Familiares. Desarrolla además los requisitos de explotación económica de las dos terceras partes de la superficie de cuya adjudicación se solicita, cuya explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida en la inspección ocular; con una ocupación personal e intransferible no inferior a cinco años; se exige que el solicitante manifieste bajo la gravedad del juramento que está obligado o no a declarar renta y patrimonio, en caso de estar obligado debe demostrar con las tres últimas declaraciones de renta correspondientes a los tres años anteriores a la fecha de la solicitud que su patrimonio neto es inferior a los mil (1.000) SMLMV; así como no ser propietario de otros inmuebles rurales en el territorio nacional. Por tanto, como se dijo antes no se les pueden adjudicar terrenos baldíos a quienes superen los mil salarios mínimos legales mensuales como patrimonio neto; de igual forma, a quienes hayan tenido la condición de funcionarios, contratistas o miembros de las juntas o consejos directivos de las entidades públicas que integran los diferentes subsistemas del Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, dentro de los 5 años anteriores a la fecha de solicitud. Efectuada la adjudicación respectiva, el Estado, a través del Incora hoy Incoder o de la entidad en la que se delegue esta función, otorga al beneficiario un título traslaticio de dominio, única forma de adquirir la propiedad de los terrenos baldíos, documento que debe ser registrado en las correspondientes oficinas de Registro de Instrumentos Públicos.

14 “Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano de Desarrollo RuralIncoder y se dictan otras disposiciones”.

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Revisión de la jurisprudencia constitucional

Como se mencionó atrás, en su artículo 64 la Constitución Política de 1991 establece que Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación, crédito, comunicaciones, comercialización de los productos, asistencia técnica y empresarial, con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. Bajo este precepto, el legislador expidió la ley 160 de 1994, que consagra dentro de sus objetivos reformar la estructura social agraria por medio de procedimientos enderezados a eliminar y prevenir la inequitativa concentración de la propiedad rústica o su fraccionamiento antieconómico y dotar de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos mayores de 16 años que no la posean, a los minifundistas, mujeres campesinas jefes de hogar, a las comunidades indígenas y a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional. 15 Dentro de los mecanismos para lograr el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios de esta norma, establece el régimen de adjudicación de baldíos, tanto a personas naturales como entidades de derecho público. 16 Sobre el acceso a la tierra y las restricciones al derecho de propiedad que supone la ley 160 la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones, como se expone a continuación: (i) Sentencia C-595 de 1995 17 En la sentencia C-595 de 1995 la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 65 y 69 de la ley 160, específicamente sobre los requisitos 15 Artículo 1, ley 160 de 1994. 16 Ver artículos 1, 2, 12, 102, 103 Ley 160 de 1994. 17 Corte Constitucional, sentencia No. C-595 de 7 de diciembre de 1995, MP: Carlos Gaviria Díaz.

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de explotación exigidos para ser adjudicatario de un predio baldío y la expectativa, más no el derecho, que genera la ocupación para ser sujeto de una ulterior adjudicación. Esta providencia es importante porque aclara los conceptos sobre los predios baldíos y establece los requisitos y lineamientos que debe guiar su adjudicación. Respecto de la adjudicación de baldíos y los requisitos exigidos por la ley, la Corte estableció: Corresponde al legislador regular lo relativo a la adjudicación de tierras baldías y, en consecuencia, bien podía consagrar la ocupación previa como requisito indispensable para obtenerla, sin violar precepto constitucional alguno. Si la adjudicación de baldíos tiene como objetivo primordial satisfacer, en el caso de personas naturales, las necesidades del ocupante y posterior adjudicatario, permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella y contribuir a mejorar las condiciones económicas y sociales de los adjudicatarios; y en el caso de personas jurídicas, satisfacer necesidades colectivas y de servicio público en favor de la comunidad, nada se opone a que se prohíba la transferencia a otras personas de la ocupación para efectos de la adjudicación, a diferencia de la suma de posesiones, legalmente autorizada cuando se trata de bienes prescriptibles. Así mismo, en dicha providencia son importantes las consideraciones que realiza la Corte respecto de la función social de la propiedad que acompaña el régimen de predios baldíos, sobre el tema señala el tribunal constitucional: En el caso de las tierras baldías rurales dicha función social se traduce en la obligación de explotarla económicamente y destinarla exclusivamente a actividades agrícolas, en no explotar el terreno si está destinado a la reserva o conservación de recursos naturales renovables, etc., en una palabra, la función social consiste en que el derecho de propiedad debe ser ejercido en forma tal que no perjudique sino que beneficie a la sociedad, dándole la destinación o uso acorde con las necesidades colectivas y respetando los derechos de los demás. Al considerar que las disposiciones que habían sido demandadas se encontraban acordes con la Constitución Política, la Corte las declara exequibles.

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(ii) Sentencia C-097 de 1996 En la sentencia C-907 de 1996 la Corte Constitucional se refirió nuevamente sobre la expectativa, más no derecho, que genera la ocupación, al igual que sobre la interpretación que debe realizarse acerca del principio de buena fe, específicamente en los procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados. En relación con el tema de la expectativa que genera la ocupación, la Corte se ajusta a lo previamente decidido en la sentencia C-595 de 1995 y declara la exequibilidad del artículo 65 de la Ley 160 de 1994. En esta providencia, es importante la noción que expone la Corte sobre los bienes baldíos, según la cual: Son bienes inajenables, esto es, que están fuera del comercio dada su condición de bienes fiscales adjudicables, los que como ya se ha expresado, pertenecen a la Nación quien los conserva para su posterior adjudicación y tan sólo cuando ésta se realice, obtendrá el adjudicatario su título de propiedad y con él el derecho a disponer del bien. De otra parte, respecto del principio de buena fe, la Corte sostiene que el artículo 74 de la ley 160 no lo vulnera y, por consiguiente, declara que la norma se ajusta a la constitución. La Corte señala: La buena fe podría definirse como la convicción plena que tiene el interesado de estar ocupando el bien legítimamente, esto es, de no estar obrando en contra de la Constitución ni de la ley. Entonces, si la buena fe se presume, el ocupante de un terreno baldío o quien se pretenda dueño bajo esa condición, no tiene por qué entrar a demostrar ésta; sin embargo, como tal presunción es de carácter legal, puede ser desvirtuada o impugnada por el Incora o cualquiera otra persona, en cuyo caso sólo a ellos corresponde probar plenamente lo contrario, es decir, que quien viene ocupando el baldío lo detenta de mala fe. (iii) Sentencia C-536 de 1997 La sentencia C-536 de 1997 es un hito en cuanto al tema de las limitaciones al derecho de propiedad que impone la ley 160 de 1994 y su relación con la función social de la propiedad. Ella, además, constituye un soporte argumentativo para la coyuntura actual referente a la acumulación indebida de predios baldíos.

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Esta providencia se deriva de la demanda al inciso del artículo 72 que prohíbe la adquisición de predios previamente adjudicados como baldíos, en superficies superiores a la UAF. El demandante de esta norma argumentó que dicha disposición constituía una restricción injustificada al derecho de propiedad. La Corte Constitucional resuelve declarar exequibles las disposiciones demandas, aduciendo como argumento central: La limitación introducida por la norma acusada sobre el tamaño transferible de la propiedad originada en una adjudicación de baldíos, no atenta contra el derecho de propiedad ni su libre enajenación. En efecto, ha sido la voluntad del legislador, amparada como se dijo en la previsión del art. 150-18 y en la persecución de los fines constitucionales de lograr el acceso de los campesinos a la propiedad rural, el de limitar la adjudicación de baldíos, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva del Incora, a una unidad de explotación económica denominada UAF (ley 160/94 art. 66). Por lo tanto, este límite a la adjudicación guarda congruencia con el precepto acusado, que prohíbe a toda persona adquirir la propiedad de terrenos inicialmente adjudicados como baldíos si la respectiva extensión excede de una UAF, precepto que consulta la función social de la propiedad que comporta el ejercicio de ésta conforme al interés público social y constituye una manifestación concreta del deber del Estado de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios…con el fin de mejorar el ingreso y calidad de vida de los campesinos. (Subrayas fuera del texto original) (iv) Sentencia C-180 de 2005 En esta oportunidad la Corte se pronunció respecto de la protección especial a los trabajadores agrarios y a las comunidades indígenas en cuanto a los mecanismos para acceder a la tierra. La Corte argumenta en esta providencia por qué el régimen establecido en la ley 160 no establece diferenciaciones injustificadas entre campesinos y poblaciones indígenas. La importancia de esta sentencia radica en que reconoce las medidas especiales de las cuales son sujetos tanto los trabajadores agrarios como los indígenas en materia del acceso a la tierra. Sobre el tema la Corte señaló: 226

Se concluye, entonces, que las disposiciones demandadas en el presente proceso establecen sistemas o mecanismos especiales que permiten el acceso a la propiedad de la tierra a dos grupos de especial relevancia constitucional: Por una parte los trabajadores agrícolas (especialmente aquellos en condiciones de pobreza y marginalidad, y dentro de ellos especialmente las mujeres cabeza de familia) y por otra parte las comunidades indígenas. (v) Sentencia C-255 de 2012 La sentencia C-255 de 2012 es de especial relevancia para la Dirección Técnica de Baldíos, en tanto que a través de esta providencia la Corte declaró la exequibilidad del inciso del artículo 72 de la ley 160 de 1994 que establece la posibilidad de adelantar procesos de revocatoria directa en relación con las resoluciones de adjudicación que hubiesen sido expedidas sin el cumplimiento de los requisitos legales, incluso sin el consentimiento expreso del titular del derecho (en este caso, el adjudicatario). El fundamento principal de la Corte para declarar la exequibilidad de dicha disposición es el siguiente: La Corte observa que la facultad de revocatoria unilateral de los actos de adjudicación de baldíos, sin el consentimiento expreso y escrito del titular, responde a fines constitucionalmente valiosos: (i) está encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario. Por ello, cuando la adjudicación de bienes baldíos ha ocurrido con violación de lo previsto en las normas legales y reglamentarias, subyacen motivos que justifican una actuación directa de la Administración para adoptar los correctivos necesarios y restituir las cosas a su estado originario. (Subrayas fuera del texto original)

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De la progresividad en el acceso a la tierra Aun cuando el acceso a la tierra debe ser progresivo y se ha considerado tradicionalmente como un derecho de carácter económico, social y cultural, no es menos cierto que el Estado tiene el deber de planear, diseñar y ejecutar las políticas encaminadas a darle un contenido efectivo a este tipo de derechos. Sobre este tipo de obligaciones por parte del Estado, la Corte Constitucional dijo: Así pues, el hecho de que se requiera tiempo para diseñar y planificar, así como la necesidad de apropiar y destinar recursos para adecuar las condiciones existentes, evidencia que se trata de una prestación de carácter programático, cuyo pleno e integral cumplimiento no puede ser exigido de forma instantánea. Ahora bien, si la exigibilidad de la prestación protegida por la dimensión positiva del derecho fundamental depende del paso del tiempo, no es aceptable que en el año 2002, por ejemplo, una entidad del Estado dé la misma respuesta que daba en 1992 cuando se le exigía el cumplimiento de un derecho de este tipo, que es su obligación hacer cumplir. A medida que pasan los años, si las autoridades encargadas no han tomado medidas efectivas que aseguren avances en la realización de las prestaciones protegidas por los derechos constitucionales, gradualmente van incurriendo en un incumplimiento cuya gravedad aumenta con el paso del tiempo. Finalmente, es necesario resaltar que además de la jurisprudencia constitucional que se ha referido acerca del acceso a la tierra de los trabajadores rurales, la Corte Constitucional también se ha pronunciado sobre la especial protección que deben tener ciertas comunidades campesinas que han sido víctimas del conflicto armado. Al respecto se puede consultar, por ejemplo, la sentencia T-267 de 2011. Se trata de una consideración que, además, tiene especial relevancia en el marco de la justicia transicional y sus exigencias, así, por ejemplo, en el artículo 13 de la ley 1448 de 2011 (ley de víctimas y restitución de tierras) se incluyen a los campesinos dentro de los sujetos de enfoque diferencial: El Estado ofrecerá especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de las violaciones contempladas en el artículo 3° de la presente ley tales como mujeres, jóvenes, niños y niñas, 228

adultos mayores, personas en situación de discapacidad, campesinos, líderes sociales, miembros de organizaciones sindicales, defensores de Derechos Humanos y víctimas de desplazamiento forzado. Jurisprudencia del Consejo de Estado Al igual que la Corte Constitucional, el Consejo de Estado también se ha pronunciado acerca de temas relacionados con los procesos que involucran la adjudicación de baldíos de la nación. Los pronunciamientos del Consejo de Estado se enmarcan, normalmente, en procesos relacionados con los actos administrativos expedidos por el Incoder (anteriormente Incora). A continuación se traen a colación algunos pronunciamientos que pueden ser relevantes para los temas trabajados por la Dirección Técnica de Baldíos. (i). Consejo de Estado, providencia del 3 de marzo de 2010 En esta providencia la sección tercera del Consejo de Estado se pronuncia respecto de la naturaleza de la revocatoria directa de resoluciones de adjudicación, cuando estas se enmarcan en otro tipo de procesos agrarios.18 En esta oportunidad, al resolver un recurso de súplica en el que se discutía la competencia para conocer el sobre el acto administrativo que revoca una resolución de adjudicación, el Consejo de Estado determinó que: Así las cosas, se concluye que la revocatoria directa de la adjudicación de un baldío no inicia el trámite del procedimiento de recuperación de baldíos, sino que constituye una causal prevista en el artículo 38 del Decreto Reglamentario 230 de 2008, para considerar que el terreno inicialmente adjudicado tiene la condición de baldío indebidamente ocupado. El Consejo de Estado continúa con su análisis y concluye: Una vez el Incora -o Incoder- revoca de manera directa un acto de adjudicación de baldíos, puede inmediatamente iniciar el procedimiento de recuperación de baldíos, de conformidad con el artículo 39 del Decreto Reglamentario 230 de 2008. 18 Debe advertirse que el análisis que realiza el Consejo de Estado se fundamenta en el régimen establecido por la Ley 1152 de 2007, sin embargo, las consideraciones del alto tribunal son relevantes en cuanto a la relación de la revocatoria directa con los otros procesos agrarios que establece la ley. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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Por lo anterior, la Sala advierte que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de este asunto en única instancia, toda vez que el acto que revoca de manera directa la adjudicación de un baldío no inicia ni culmina las diligencias administrativas de extinción de dominio, clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos previstas en los numerales 8, 9 y 11 del artículo 128 del C.C.A. Si bien el numeral 2º del artículo citado, le asigna competencia a esta Corporación para conocer en única instancia, de las demandas que se presenten en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional que carezcan de cuantía, en este caso, el acto administrativo por medio del cual se revocó de manera directa la adjudicación de un terreno baldío si tiene cuantía, la cual está determinada por el valor del bien inmueble inicialmente adjudicado. (ii). Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto del 22 de enero de 200919 Este concepto se emitió en vigencia de la ley 1152 de 200720, empero, es importante en tanto que en éste el Consejo de Estado se pronuncia sobre la acumulación de predios baldíos a la luz de dicha normatividad. Considera el alto tribunal que la acumulación de predios baldíos no se encuentra prohibida a menos que se supere la extensión determinada en la legislación (UAF). 21 En los casos en los que se superen las extensiones establecidas por la ley, deben afrontar la nulidad. Al respecto señaló el tribunal: La norma impide la concentración en una sola persona de aquellos predios inicialmente adjudicados como baldíos, excluyendo así a quienes sin ser realmente destinatarios de la ley, pueden valerse de su capacidad adquisitiva para acaparar la propiedad rural y distorsionar la efectividad del proceso de democratización ordenado en la Constitución. 19 Sobre el tema se recomienda revisar el artículo de prensa especializada: Ámbito jurídico-http://www. ambitojuridico.com/Banco Conocimiento/N/noti-130626 08 venta de tierras baldías adjudicadas es nula si su extensión e/noti 130626-08 venta de tierras baldías adjudicadas es nula si su extensión e.asp. 20 Estatuto de Desarrollo Rural, declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-245 de 2009. 21 Sobre el tema se recomienda revisar el artículo de prensa especializada: Ámbito jurídico-http://www. ambitojuridico.com/Banco Conocimiento/N/noti-130626 08 venta de tierras baldías adjudicadas es nula si su extensión e/noti 130626-08 venta de tierras baldías adjudicadas es nula si su extensión e.asp.

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(iii). Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto del 29 de noviembre de 2012 Finalmente, debe señalarse que la postura según la cual no es posible acumular predios baldíos por encima de las limitaciones impuestas por la ley ha sido ratificada por el Consejo de Estado en concepto de 29 de noviembre de 2012.22 Esta última es una discusión coyuntural y de actualidad en el país, a la que seguramente se tendrá que buscar soluciones legislativas, puesto que con las normas que rigen actualmente no es posible la acumulación de más de una UAF, como lo recuerdan la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Estrategias de mejoramiento para la entrega y recuperación de bienes baldíos

Durante el 2013 el Incoder, a través de la Dirección Técnica de Baldíos de la Subgerencia de Tierras Rurales, se ha dispuesto revisar las titulaciones realizadas en los últimos años (2006-2010). Este esfuerzo ha estado acompañado de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría y la Contraloría. Para lo mismo, se han realizado los cruces de bases de datos que nos permitan determinar si a quienes se les tituló son sujetos de reforma agraria como lo define la ley 160 de 1994, si cumplen las condiciones de explotación de los predios, si sus patrimonios son inferiores a los 1000 SMLV teniendo en cuenta lo que establece la ley, etc.; una vez realizado este ejercicio en departamentos como Antioquia, Meta, Vichada, Guaviare, Caquetá, Guanía, Amazonas, Norte de Santander y Santander ha permitido encontrar que se ha realizado una verdadera defraudación a los bienes de la Nación con la apropiación ilegal de tierras a través de la titulación de baldíos. Frente a estos casos, se adelantan las actuaciones siguientes: revisión interna en el Incoder, para la identificación de casos y patrones de irregularidades; denuncias de los hechos presuntamente ilegales ante las autoridades competentes como la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación; la revocatoria de las adjudicaciones hechas de manera ilegal y recuperación de los baldíos indebidamente ocupados. Debido a estas situaciones irregulares que se encontraron se realizó una campaña anticorrupción en el Incoder, se presentaron varias denuncias penales y se suspendió la titulación de baldíos 22 Debe señalarse que este concepto surge de la petición elevada por el Ministro del Interior Fernando Carrillo en la cual pregunta al Consejo de Estado sobre el tema, no obstante, no fue posible tener acceso directo al concepto, y su relación se deriva de la siguiente noticia: (http://www.caracol.com.co/noticias/actualidad/ mininterior-eleva-consulta-al-consejo-de-estado-sobre-limites-a-adquisicion-de-baldios/20130625/ nota/1922086.aspx) TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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a través de la resolución 1017 del 14 de junio de 2013, durante dos meses para que se realizaran los cruces de bases de datos de quienes pretenden ser beneficiarios de un baldío. En desarrollo de las facultades otorgadas por el decreto 3759 de 2009, en lo que se refiere a la Dirección Técnica de Baldíos, en particular a las funciones de “asesorar, hacer seguimiento y controlar a las direcciones territoriales en la aplicación de las normas y procedimientos definidos para la titulación de baldíos a campesinos y asociaciones”; en relación con la revisión de los requisitos para la adjudicación, en ejercicio de las competencias atribuidas, se han expedido seis circulares; el pasado 22 de mayo de 2013 la Subgerencia de Tierras Rurales emitió las siguientes circulares que deben ser aplicadas y tenidas en cuenta por los responsables de los procedimientos de titulación: Circular 72: Definición de sujetos de reforma agraria. Circular 73: Asesoría, seguimiento y requerimiento de información sobre procedimientos de adjudicación y titulación de baldíos reservados. Circular 74: Deber de verificación de la información en los procesos de entrega de bienes del Estado a particulares. Circular 76: Sobre el procedimiento administrativo de adjudicación de baldíos, su notificación y la revocatoria. Circular 78: Lineamientos generales para la identificación de aptitud predial en procedimientos de reforma agraria, inspección ocular y/o visitas técnicas. Circular: Recuperación de baldíos indebidamente ocupados. Los asuntos principales que se destacan en las circulares mencionadas son los siguientes: (i) Inspección ocular Se constituye el marco de referencia sobre los requisitos mínimos que deben tener las actividades de identificación, reconocimiento, caracterización, visitas e inspecciones oculares que se adelanten a nivel predial sobre inmuebles objeto de procedimientos legales de competencia de la Subgerencia de Tierras Rurales. Una vez se acepta la solicitud, en la misma providencia se debe fijar la fecha de la inspección ocular dentro de la cual se deben observar las reglas establecidas en el artículo 19 del decreto 2664 de 1994, modificado por el artículo 8, del decreto 982 de 1996; las reglas propenden porque el profesional competente para realizarla –ingenieros de las áreas agrícolas y forestales- verifique las condiciones físicas y espaciales y las características agrotécnicas y de la tenencia actual del predio: la ocupación, la colindancia y la explotación económica del predio, entre otras. 232

La inspección ocular representa una etapa procesal primordial dentro de la adjudicación de baldíos, por lo que su realización y los documentos que prueban su ejecución, no deben contener información meramente formal sino reflejar de manera sustancial las condiciones de ocupación y explotación del predio a adjudicar. (ii) Unidad Agrícola Familiar El artículo 66 de la ley 160 de 1994 señala que las adjudicaciones que se hagan a partir de su vigencia, se harán dentro de los mínimos y máximos que se definan para la Unidad Agrícola Familiar, salvo las excepciones que establezca la Junta Directiva del Incoder. En este sentido, la norma transcrita sobre baldíos permite que si una persona es propietaria o poseedora de un predio rural, pero con este no se alcance a conformar una UAF, el instituto puede adjudicarle un terreno baldío hasta por la extensión que sirva para completar la respectiva UAF. El Incoder, en cumplimiento de las normas legales, no titula baldíos por encima del máximo de la UAF. Ahora bien, si los particulares hacen negocios jurídicos con los cuales se consolidan como propietarios de bienes que tengan antecedente de haber sido baldíos y con ello superan los límites máximos de la UAF respectiva, es una circunstancia que no puede controlar, ni imputársele a la entidad, pues en términos generales los baldíos adjudicados son propiedad privada aunque se conserven afectaciones al derecho de dominio; de ahí que la norma respectiva señala que lo procedente es la nulidad absoluta de los contratos o negocios respectivos; la nulidad se somete a las reglas generales de eficacia de los negocios jurídicos establecidas en el Código Civil. (iii) Revisión de los requisitos para la adjudicación Las circulares mencionadas orientan los requisitos para la adjudicación. Es importante mencionar que el cruce con la Superintendencia de Notariado y Registro (SNR) y la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos (ORIP), es un deber que corresponde a los encargados de hacer la titulación en el nivel territorial, según se señala en la circular 74 en la que se les conmina a hacer dicha verificación esencial. La SNR no dispone de un cruce automático de la información registral que se requiere para la titulación de baldíos. En la legislación al prescribir la prohibición de efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas que no son sujetos de reforma agraria, imponen una obligación en cabeza de los funcionarios a quienes el ordenamiento jurídico ha facultado para determinar si en una circunstancia concreta una persona determinada puede ser adjudicataria de un bien baldío de la Nación. En consecuencia, el funcionario a cargo debe agotar todos los TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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mecanismos disponibles existentes para obtener la información suficiente con miras a verificar el lleno de los requisitos y condiciones que deben cumplir los peticionarios en los procesos de adjudicación de terrenos baldíos y así evitar irregularidades en su titulación. La omisión de estos deberes en torno a la verificación y consignación de información fidedigna en los documentos que sirven de prueba en el proceso de adjudicación de baldíos, así como la vulneración o la mala utilización de los controles para el acceso a los sistemas de información del instituto, comprometiendo la seguridad y calidad de la información brindada por cada uno de los elementos del proceso, además de constituir grave falta disciplinaria, puede llegar a configurar una evidente vulneración de los bienes jurídicos tutelados por nuestro derecho penal, particularmente, constituir un delito contra la administración pública, bien jurídico protegido por los tipos penales consagrados en el Título XV de la ley 599 de 2.000 (Código Penal). En consecuencia, se exhorta a los directores territoriales y a todos los demás funcionarios comprometidos en el proceso de adjudicación de tierras a que, en virtud de las obligaciones que la legislación agraria les impone, cumplan los deberes de verificación de requisitos y condiciones, tanto subjetivos como objetivos, y utilicen todos los mecanismos disponibles para poder determinar si una persona puede ser adjudicataria de un predio baldío de la nación. En la circular No. 78 se reafirmaron lo lineamientos para la verificación de las condiciones de explotación económica del predio, con el fin de que se determine, entre otros, el ingreso y el gasto mensual promedio del grupo familiar del solicitante. (iv) Baldíos reservados Tratándose de tierras aptas para la explotación económica que reviertan al dominio de la nación en virtud de la declaratoria de extinción del derecho de dominio, la Dirección Territorial deberá adelantar el procedimiento previsto en el Acuerdo 203 de 2009 dictando un auto de conformación del expediente de tierras extinguidas, practicando las visitas técnicas necesarias y generando los estudios técnicos de utilización, dando así curso al trámite para la adjudicación y titulación de baldíos reservados. Teniendo en cuenta la referida reglamentación, para cada predio que ha sido objeto del proceso administrativo agrario de extinción de dominio privado, las direcciones territoriales deberán conformar un expediente de tierras extinguidas que como mínimo deberá contener: Los informes para la titulación de este tipo de baldíos también deberán indicar la situación y calidad de tenencia y grado de explotación de los terrenos precisando la fecha en que los 234

actuales ocupantes iniciaron su explotación, en especial si lo hicieron con anterioridad o con posterioridad a la fecha de declaratoria de extinción del dominio, si esta es adelantada directamente por los ocupantes, las porciones ocupadas y/o cultivadas por cada ocupante (o familia) y las incultas, así como también sí reconocen o no dominio ajeno, o si se encuentran en condiciones de subordinación con el anterior titular del dominio o celebraron con él contratos de explotación o tenencia; para tales efectos se practicarán testimonios y encuestas socioeconómicas, y se recepcionarán los documentos que sean pertinentes y conducentes. (v) Recuperación de baldíos indebidamente ocupados En ejercicio de la atribución establecida en el numeral 6°23, artículo 20°, del Decreto 3759 de 2009, en cumplimiento de lo establecido en el numeral 14 24, del artículo 12, de la ley 160 de 1994, y teniendo en cuenta que corresponde a los directores territoriales, de conformidad con lo dispuesto en numeral 5°, artículo 1°, de la Resolución 2140 de 2009, dictar las providencias mediantes las cuales se inicien los procedimientos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados con arreglo a las previsiones del Capítulo X de la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994, y tramitar los procedimientos administrativos respectivos, salvo en lo que corresponde a las decisiones finales, que estarán a cargo de la Subgerencia de Tierras Rurales. Nos permitimos manifestar lo siguiente: (i) Corresponde a los directores territoriales, sin excepción, iniciar y tramitar el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados y en consecuencia, ordenar y obtener su efectiva recuperación material. 23 Decreto 3759 de 2009 “Artículo 12 Son funciones de la Subgerencia de Tierras Rurales, las siguientes (…) 6. Coordinar a nivel nacional las acciones que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, incumplimiento de la función social o de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, para que adelanten las diligencias de recuperación de baldíos, extinción del derecho de dominio privado y reversión, respectivamente”. 24 Ley 160 de 1994, Artículo 12: “Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: (…) 14. Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre, extinción del derecho de dominio privado.

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(ii) El procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados se debe adelantar conforme lo establece la ley 160 de 1994 y el Decreto 1465 de 2013.25 (iii) Son causales para el inicio del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados las establecidas en el artículo 37 del Decreto 1465 de 2013. Los siguientes bienes tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados y en consecuencia será procedente su recuperación: a) Las tierras baldías que tuvieren la calidad de inadjudicables de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 67 y 74 de la ley 160 de 1994 y las reservadas o destinadas por entidades estatales para la prestación de cualquier servicio o uso público. b) Las tierras baldías que constituyan reserva territorial del Estado. c) Las tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables, de acuerdo con la Unidad Agrícola Familiar (UAF) definida para cada municipio o región por el Consejo Directivo del Incoder. d) Las tierras baldías ocupadas contra expresa prohibición legal, especialmente las que corresponden al Sistema de Parques Nacionales Naturales y al Sistema de Áreas Protegidas. e) Las tierras baldías que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión, deslinde, clarificación, o las privadas sobre las cuales se declare extinción del derecho de dominio que se encuentren ocupadas indebidamente por particulares. f) Las tierras baldías que hayan sido objeto de caducidad administrativa, en los contratos de explotación de baldíos, que suscriba el Incoder en las zonas de desarrollo empresarial. g) Las tierras baldías que se encuentren ocupadas por personas que no reúnan la calidad de beneficiarios de reforma agraria en los términos previstos en el Capítulo XII de la ley 160 de 1994. h) Las tierras baldías inadjudicables, reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público, que cuenten con títulos basados en la inscripción de falsas tradiciones. 25 Salvo que exista norma expresa que establezca un régimen de transición, la aplicación de las normas procedimentales es de efecto inmediato, tal como lo establece el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el Artículo 624 del Código General del Proceso –vigente desde el 12 de julio de 2012, según el numeral 1°, artículo 627, ibídem-: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”.

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(iv) Adicionalmente, deberán iniciar y tramitar el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados cuando del análisis de los títulos de un predio se infiera sin lugar a dudas que se trata de un bien baldío, por no existir títulos que acrediten la propiedad privada; en tal caso se procederá con el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, sin perjuicio de que en el desarrollo de éste se demuestre la existencia de un título de propiedad privada o la calidad de sujeto reforma agraria. (v) En consecuencia, entre otras circunstancias que se pueden verificar dentro de cualquiera de los procedimientos a cargo del instituto, y además por encontrarse en presencia de algunas de las anteriores causales, siempre que se inadmita o archive un procedimiento de titulación del baldíos o se deniegue la titulación de un bien baldío, salvo cuando la causa sea la debida comprobación de que el predio se encuentra en un predio de propiedad privada basado en un título con arreglo a la ley, corresponde a los directores territoriales adelantar el correspondiente procedimiento de recuperación de baldío indebidamente ocupado. En aplicación de los principios de buena fe, eficacia, economía y celeridad, establecidos en el artículo 3° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo que son de obligatorio acatamiento, los directores territoriales dentro del correspondiente procedimiento de recuperación de baldío indebidamente ocupado, deben evitar realizar nuevamente la prueba de inspección ocular y levantamiento topográfico sobre el respectivo terreno, cuando estas ya han sido decretados, aportados o allegados dentro del procedimiento primitivo que dio lugar al inicio a la recuperación de baldío indebidamente ocupado. Se tratará de una prueba trasladada que es admisible conforme lo establece el artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). (vi) La finalidad del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados es precisamente recuperar y restituir al patrimonio del Estado las tierras baldías adjudicables, las inadjudicables y las demás de propiedad de la nación, que se encuentren indebidamente ocupadas por los particulares, por lo cual la omisión de dicha de función puede generar responsabilidad disciplinaria, fiscal o penal. (vii) Dicha función en todo caso no se agota con el trámite y desarrollo del correspondiente procedimiento, sino que una vez culminado el mismo y en firme la decisión que ordena la correspondiente recuperación, la dirección territorial debe proceder conforme a la orden

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impartida en dicho acto administrativo, a recuperar material y efectivamente el bien baldío indebidamente ocupado, tal como lo dispone el Artículo 25 del Decreto 1465 de 2013, que es la aplicación concreta de lo dispuesto en el artículo el artículo 89 del CPACA. Conclusiones

Con fundamento en la evolución de la jurisprudencia constitucional se pueden derivar, al menos, dos conclusiones: (i) por una parte, existe una obligación por parte del Estado de garantizar el acceso a la tierra de los trabajadores rurales la cual se materializa, entre otros mecanismos, con la adjudicación de predios baldíos a campesinos de escasos recursos observando los requisitos de ocupación y explotación exigidos por la ley; (ii) de otra parte, las diferentes limitaciones que la ley agraria impone a los predios adjudicados como baldíos y, específicamente, la prohibición de su acumulación por encima de la UAF, se encuentra justificada constitucionalmente y no constituye una limitación arbitraria a la propiedad, por el contrario, se trata del desarrollo de la función social de la propiedad en este tipo de escenarios. Por lo mismo, entre otras es necesario que se hagan todos los cruces de bases de datos posibles para determinar si una persona es o no sujeto de reforma agraria; (iii) es necesario realizar la inspección ocular en debida forma, puesto que se constituye en la prueba principal para determinar la explotación o no de los predios; (iv) de la misma forma es absolutamente necesario iniciar los procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados para recuperar las tierras de la nación.

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CAPÍTULO 7 Sujetos de reforma agraria y derechos de los campesinos YENLY ANGÉLICA MÉNDEZ BLANCO/ WILLIAM CHAVARRO ROJAS/ FREDY PÁEZ CASTRO

En medio de la intensa movilización campesina reciente, se escucha a voceros campesinos, cada vez con más fuerza, juzgar categóricamente un déficit de reconocimiento del campesinado en la Constitución Política Nacional. Juzgan no solo que no son reconocidos en cuanto campesinos, sino que su presencia en la Carta los reduce a trabajadores agrarios, desconociendo así su condición social, política y cultural, así como las contribuciones que en estas dimensiones, y en la económica, hacen en la construcción de país. Esta falla de reconocimiento en que incurre la Constitución, obedece quizá al acatamiento de las orientaciones descampesinistas requeridas por la profundización de la industrialización de las economías bajo el modelo neoliberal. Bajo este modelo se hace necesaria la transformación de los campesinos en asalariados que puedan satisfacer la demanda de mano de obra de la industria, aparejada tal transformación, a su expulsión de las zonas rurales hacia los centros urbanos, o permaneciendo en estas zonas pero articulados como asalariados, a una producción agrícola industrializada. La orientación descampesinista, se manifiesta en políticas agrarias que no responden a las necesidades de la reproducción de los modos de vida de las comunidades campesinas, desconocen las contribuciones que tales modos de vida hacen al abastecimiento de alimentos y otros productos, a la activación de economías locales, a la protección ambiental y a la cultura, y pretenden forzar la transformación -de aquellos que no son expulsados a los centros urbanos- en pequeños y medianos empresarios. Así la marginalidad, y la exclusión de los espacios de decisión, definen la falla de reconocimiento contra el campesinado en la que recientemente enfatizan. Pese al sesgo de la Constitución al referirse a los trabajadores agrarios y no a los campesinos, señalando la obligación del Estado de promover en su favor el acceso progresivo a la tierra y a otros servicios públicos, la ley 160 de 1994, que da desarrollo legislativo a tal mandato constitucional, define a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos como su población objetivo. El bienestar general es el primer objetivo de esta ley, además de la consolidación de la paz a través de mecanismos para lograr la justicia social y la democracia participativa. TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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Así, la ley 160 contribuye parcialmente a subsanar la falla de reconocimiento cuestionada por el campesinado, al identificar como los sujetos de atención estatal a las campesinas y los campesinos, concretamente, como sujetos de la reforma agraria. Este reconocimiento recupera las dimensiones cultural, política, económica y social inherentes a la condición de sujeto campesino, conectando su necesidad de acceso a la tierra con las de otros bienes y servicios, y con la justicia social y la democracia. Sin embargo, es preciso situar la concepción de campesino desde la cual se ha de dar aplicación a la ley y a las políticas públicas. El concepto de campesino desde la economía campesina

Conceptualizar al campesino es analizar la economía campesina. Que ella es diferente a la economía capitalista porque es al tiempo unidad de consumo y producción. La agricultura campesina son unidades económicas familiares no asalariadas porque se sustentan en la mano de obra propia o y de su familia. No busca una ganancia sino la subsistencia; explota la tierra independiente de que sea o no propietario. Que el intercambio solidario (no monetario) es innato en las economías campesinas, tanto en productos como en la organización del trabajo en labores culturales. Es común la insistencia en que los sistemas de producción campesina generan autoempleo al emplear a la propia fuerza de trabajo familiar y con ese proceder aumentan sus ingresos. La alta eficiencia económica del campesinado se constata en que remuneran su mano de obra por encima de su costo de oportunidad, tanto es así que la actividad agropecuaria es una de las mejores fuentes generadoras de ingresos comparada con las actividades no agropecuarias. De otra parte, también hay argumentos que atenúan esa “pureza” campesina del “autoconsumo” y el “autoempleo” diciendo que hay apatía económica26 en la aversión campesina en la sustitución de cultivos de autoconsumo por cultivos comerciales; y que están muy integrados al mercado sin negar que la economía campesina es esencialmente familiar y por eso en algunas ocasiones contratan asalariados lo que les permitiría (y lo harían) o bien sustituir la mano de obra familiar o bien ampliar su sistema, o ambas. Para definir a los productores campesinos, esos criterios son compartidos, menos o más, en amplios grupos de la cooperación internacional para el desarrollo. Según IFAD27 los criterios usuales son la extensión de las fincas (aquellas con 2 hectáreas o menos de tierra 26 Apatía económica: primero, eso no explica a muchos campesinos por ejemplo los cafeteros, los horticultores, donde su estructura productiva se inclina al cultivo comercial (incluso siendo fincas diversificadas); segundo, llamar <<apatía>> a la preferencia por los cultivos de autoconsumo es arbitrario porque insinúa, sin ser cierto, que los campesinos son anti-económicos simplemente por no compartir los valores capitalistas, cuando en realidad practican otra economía (no es que no tengan economía). 27 Véase Thapa, 2009.

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en uso agrícola), la fuente principal de mano de obra, la ubicación de la familia respecto al predio, y la orientación y resultados del sistema productivo. En América Latina se combinan algunos de esos criterios para definir la agricultura familiar28: se diferencia una finca de agricultura campesina si (i) la fuente principal de mano de obra son los miembros de la familia y la contratación de mano de obra asalariada es temporal, las labores culturales (agrícolas/pecuarias) son responsabilidad de la familia que, además, vive en el mismo predio o cerca; (ii) los factores de producción usados son congruentes con la capacidad y estrategias familiares y las actividades desarrolladas en la finca29; (iii) en la estructura productiva el autoconsumo y la producción propia son importantes como estrategia de supervivencia de la unidad familiar generando ingresos no-monetarios como seguridad alimentaria, intercambios, etc., así no sea la mayor fuente de ingresos monetarios; y además (d) la articulación al mercado y cadenas productivas (de insumos y productos), es decir, su nivel de especialización, es heterogénea, así como sus fuentes de ingreso. Es popular del economista A. Chayanov (1981) el argumento de que la agricultura campesina al estar basada en unidades económicas familiares, entonces, la unidad económica es la familia pero no la parcela. Este criterio para definir ‘campesino’ tiene sentido si se piensa que una familia con su fuerza de trabajo efectivamente podría operar una escala espacial que, en principio30, sería mucho menor que la gran escala de la plantación (monocultivo). Sin embargo se requiere cautela porque el tamaño es engañoso: el predio puede ser pequeño y familiar pero especializado (¿y monetizado?). La especialización (monocultivo) es un hecho clave porque, aunque aumenta la dependencia del mercado y disminuye el autoconsumo –ni hablar de los desastres ecológicos que provoca el monocultivo en regiones de agricultura tropical–, se puede aplicar en predios efectivamente operados con la fuerza de trabajo familiar, gracias a los insumos divisibles (químicos, biológicos) ofrecidos por la revolución verde: muchas pequeñas fincas cada una especializada pueden hacer que un territorio sea indistinguible de otro bajo la especialización de la gran plantación (monocultivo). Sólo que Chayanov no alcanzó a presenciar la difusión masiva de los efectos de esa revolución. Respecto a la familia como fuente principal preponderante de mano de obra. Este criterio es ampliamente31 reconocido definitorio de la calidad de ‘campesino’. Solo debería agregarse que el sentido, digamos, amplio de este concepto es que las relaciones de producción 28 Ver Soto, F., Rodriguez, M. & Falconi, C. (Eds.) (2007). 29 Es decir, que son (o sean) compatibles y que no excluyan a la fuerza de trabajo familiar y la producción propia para autoconsumo e intercambios. Véase Thapa (2009). 30 Es decir sin recurrir a la mecanización y sin incluir las áreas de bosques y de barbecho largo dentro de la finca. Solamente el área operativa efectiva. 31 Véase Soto, F., Rodriguez, M. & Falconi, C. (Eds.) (2007). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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en la economía campesina no son solo, ni principalmente, contratadas o asalariadas sino solidarias. Entonces con la fuerza de trabajo familiar –que se supondría es solidaria entre sus miembros– coexisten en los territorios campesinos instituciones consuetudinarias de organización solidaria del trabajo o de ‘trabajo en equipo’: mingas, convites, ‘mano vuelta’. Junto con la mano de obra familiar estas instituciones son esenciales porque son una de las fuentes de las ‘deseconomías’ de escala en la agricultura y una de las ventajas de la economía de tierras campesina frente a la agricultura capitalista o empresarial. El grado o heterogeneidad de la integración al mercado también es un criterio central de la condición campesina. Algunos creen que aunque esté muy integrada al mercado no por ello deja de ser una economía campesina familiar. Sin embargo, no siempre es así (tan integrada) ni sería recomendable que lo fuera porque a medida que la estructura productiva (de la finca) se especializa en cultivos transables o comerciales, aumenta el riesgo de fracasos o quiebra derivado de tener que depender, por un lado, de lo que paga el mercado por las cosechas, y de otro, de la compra de insumos químicos. Uno diría que no siempre los campesinos están “muy integrados” al mercado sino que hay un continuo y que no integrarse demasiado, esto es, no especializarse en cultivos que generen ingresos monetarios, es una estrategia efectiva de reducción de riesgo. En recientes estudios en Colombia sobre la alta eficiencia económica del campesinado, se encuentra que “remuneran su mano de obra por encima de su costo de oportunidad”. Puesta esa afirmación, en términos de la teoría de la ‘distribución de ingresos’ (pero no de reducción de la pobreza), lo que significa es que en la finca campesina –por su productividad más alta– la utilidad de reserva es mayor que las grandes fincas. Por eso los ingresos monetarios generados en las primeras son mayores que los que obtendrían como asalariados en las segundas. Entonces, entre los elementos/criterios que deben salvaguardarse para que las fincas campesinas refuercen la capacidad de distribuir los ingresos mejor que los salarios en las fincas grandes, se encuentran policultivos, estructuras productivas diversificadas (no solo de ‘transables’), sistemas de tenencia (derechos de propiedad) simétricos a los sistemas de uso del suelo, fuerza de trabajo con arraigo y capacidad de negociación, etc., con lo que se abrirían puertas y ventanas a un panorama en el que la escala espacial es una capacidad, o mejor, el territorio es una capacidad que determina cómo y quiénes aprovechan las oportunidades de inversión.

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Campesino como sujeto de derechos

La reciente Declaración de Derechos de los Campesinos, y los desarrollos jurisprudenciales de la Corte Constitucional resultan de un referente importante, pues sitúan una concepción de estos sujetos desde una perspectiva de derechos, reorientando necesariamente con ello, el enfoque en las políticas públicas agrarias. La Vía Campesina Movimiento Internacional, dio a conocer en el 2009 la Declaración de Derechos de las Campesinas y Campesinos, producto de casi una década de deliberaciones entre numerosas organizaciones campesinas alrededor del mundo. El contenido de esta declaración es recogido por el Estudio final del Comité Asesor del Consejo de Derechos Humanos sobre la promoción de los Derechos de los Campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales, el cual contiene la propuesta de Declaración Internacional sobre Derechos de los Campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales, que es ya un documento oficial de las Naciones Unidas. Aunque esta declaración no tiene el peso jurídico de un instrumento internacional, tiene una fuerza significativa que abre el camino hacia la formalización del reconocimiento de los derechos de los campesinos, y sitúa el tema en el debate público internacional, constituyéndose a la vez en una referencia que debería orientar las políticas públicas nacionales. Los principales antecedentes del reconocimiento de los derechos de los campesinos, se encuentran en la relación existente entre el derecho humano a la alimentación adecuada, la producción de alimentos, y el acceso de los campesinos a la tierra. Esta relación se expresa dramáticamente en las crecientes cifras sobre el hambre en el mundo, las cuales señalan que el 80% de los más de mil millones de personas que sufren hambre en el mundo son pobladores rurales, y que el 50% depende de los alimentos que ellos mismos producen con el trabajo de la tierra. Esta realidad ha dado lugar a centrar la atención en el acceso a la tierra para los campesinos, como elemento central de los derechos de los campesinos, lo que se ha puesto de manifiesto en informes como el presentado al Consejo de Derechos Humanos en 2007, por el Relator Especial sobre una vivienda adecuada. En esa ocasión recomendó al Consejo que reconociera el derecho a la tierra en las normas internacionales de derechos humanos (A/HRC/4/18, párr. 33 e). En el informe presentado a la Asamblea General en octubre de 2010, el Relator Especial sobre el derecho a la alimentación, recomendó que los organismos internacionales de derechos humanos consolidaran el derecho a la tierra (A/65/281, párr. 43 d). Dichas recomendaciones también se encuentran contenidas en

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el proceso actual de elaboración de las llamadas Directrices voluntarias de gobernanza responsable de la tenencia de la tierra y otros recursos naturales, que adelanta la FAO. En materia del derecho internacional, el Convenio 169 de la OIT de 1989, consagra para los pueblos indígenas el derecho de propiedad y posesión de las tierras en las que han desarrollado sus tradiciones y subsistencia, incluso aquellas que no habitan regularmente. Este Convenio es un importante referente en la fundamentación del derecho a la tierra y el territorio para otros grupos de pobladores rurales como los campesinos, que desarrollan estrechas relaciones con el medio natural y viven procesos de arraigo a la tierra y el territorio, equiparables a las que viven los pueblos indígenas, a los cuales les han valido el reconocimiento de este derecho. Visión integral de los derechos más allá de la multidimensionalidad

La Declaración reconoce derechos humanos ya consagrados como el derecho a la vida y a un nivel de vida adecuado (art. 3), que comprende el derecho a la alimentación adecuada, al agua potable, servicios sanitarios, medios de transporte y comunicación, electricidad, al tiempo libre, vivienda y vestido, a la protección contra agro-tóxicos, protección contra la violencia contra las mujeres, a los derechos sexuales y reproductivos. El derecho a la libertad de asociación, de opinión y expresión (Art. 12) y el derecho a tener acceso a la justicia (Art. 13). Reconoce nuevos derechos, como el derecho a la tierra y el territorio (art. 4) que incorpora el derecho al consentimiento previo, libre e informado a las comunidades campesinas en casos de inversiones y afectaciones en sus territorios, y a la compensación en casos de sus efectos, y, el derecho a ser beneficiarios de la reforma agraria. También hacen parte de este catálogo, el derecho a las semillas y los conocimientos y prácticas agrícolas tradicionales (art. 5), el derecho a los medios de producción agrícolas (art. 6); el derecho a la información y la tecnología agrícolas (art. 7); la libertad de fijar los precios y mercados para la producción agrícola (art. 8), el derecho a la protección de los valores locales agrícolas (art. 9), el derecho a la diversidad biológica (art. 10) y el derecho a preservar el medio ambiente (art. 11). Este espectro de derechos, nos remite a la concepción de campesino ligada al territorio y a la territorialización campesina, y en la práctica a la comprensión de la noción integralidad de los derechos humanos.

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La afirmación integral de los derechos se origina en las experiencias de algunas comunidades indígenas, afrodescendientes y campesinas del país, desde la llegada de los españoles, pasando por la Colonia, la consolidación de Republica y particularmente para nuestra historia constitucional, desde la década de los ochentas producto y resultado de una larga historia de marginación y exclusión que los llevó a ser considerados, desde esta versión del Estado Liberal de Derecho, como no ciudadanos con un goce sumamente precario de los mismos. De los derechos se ha afirmado su radical división, de un lado, entre los individuales o civiles y políticos y de otra parte, los derechos económicos sociales y culturales en la constitución de 1991, y también los colectivos y del medio ambiente. Esta división justifica a la postre que estos derechos sean catalogados de manera jerárquica en derechos de primera, segunda y tercera generación respectivamente, siendo considerados como fundamentales y gozando de protección directa, exclusivamente los de la primera. En esa medida, quienes afirmaron dicha división creyeron que los derechos individuales fundamentales -civiles y políticos- eran negativos en la medida en que solo implicaban la abstención del Estado para no intervenir en el ejercicio privado de los mismos, e incluso para no impedir su libre ejercicio. Desde esta perspectiva, el Estado, sin embargo, no busca protegerlos, garantizarlos ni velar por su realización efectiva en la vida social, económica, cultural y política. Esto sucede porque algunas corrientes de pensamiento concibieron la realidad humana como un conjunto de individuos aislados que se relacionan entre sí, en la búsqueda de medios para conseguir fines. De esta manera, los derechos son entendidos como posesiones y así como tenemos derechos tenemos cosas o inteligencia. Desde la perspectiva liberal, kantiana de los derechos, “la libertad de cada uno termina donde empieza la de los demás” Así, los otros aparecen como límites de nuestra propia libertad, constituyéndose en barreras de lo que nos es posible a cada uno. Ahora bien, los derechos concebidos desde otra perspectiva, presuponen un ser humano integral en su dimensión individual, social y colectiva de vida en comunidad. Siguiendo a Max Weber “llamamos comunidad a una relación social cuando y en la medida en que… se inspira en el sentimiento subjetivo (afectivo o tradicional) de los participantes de constituir un todo” (Weber, 1949: 40). Así, existe comunidad cuando hay coincidencia entre los intereses particulares y el interés general. Cuando cada uno de los miembros de la comunidad se interesa por el bienestar de todos como lo hace por el ser individual, a partir de incorporar sus deseos, intereses y propósitos a la comunidad, entonces no hay distinción entre el bien común y el bien individual: la

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asociación se ha convertido en una comunidad (Villoro, 1997). Pero la comunidad no implica un límite a la acción y libertad de los miembros de la misma, ni un criterio de exclusión frente a otras comunidades o las personas que las componen, sino todo lo contrario, constituye un espacio incluyente para la realización de las libertades individuales ligadas a través de vínculos de solidaridad En este contexto, la vida en comunidad que se sistematiza en la integralidad de los derechos está asociada a la dignificación del ser humano. El carácter comunitario y los principios que guían la integralidad de los derechos implican una perspectiva compleja y holística que no opone, separa o privilegia lo individual sobre lo social, porque el ser humano es integral, y existe en el territorio, entendido como un mundo de relaciones sociales. Así, desde teorías sociales contemporáneas el ser humano se comprende desde diversas esferas que lo componen: cognoscitiva, valorativa, corporal, afectiva, cultural, política, lúdica, comunicativa, productiva, sexual, laboral, histórica, social, etc. Estas dimensiones se interrelacionan entre sí, de manera permanente y necesaria. La integralidad del ser humano depende entonces, de sus relaciones de reconocimiento y complementariedad con los otros en comunidad y con el mundo, entendidos como un todo. En este sentido, la subjetividad, como la ha descrito Alfredo Gómez-Müller (2003), no se hace al margen de los otros sino con los otros, hacia la construcción de nuevas formas de relaciones humanas. Hablar de la integralidad de los derechos es hacer alusión a la integralidad del ser humano para la realización del bien común y colectivo, es entender que la subjetividad es social, concreta, situada en el mundo con los otros. Esta forma de entender la subjetividad “se concreta en modos de vida alternativos, es decir, a partir de nuevos modelos de relaciones intersubjetivas e intersociales” (Gómez-Müller, 2003: 95) Entendiendo, como lo señala el mismo autor, que la transformación social sólo se logra si se transforma sustancialmente la manera de vivir. Igualmente, los derechos se entienden justamente como relaciones y no como posesiones o cosas. Al entender la subjetividad como una construcción relacional, los otros desempeñan una función positiva para nuestra libertad y no una limitación: “nuestras posibilidades de libertad están en las posibilidades de libertad de todos” (Capella, 1995: 34) Los otros no son quienes limitan nuestras posibilidades son los que, efectivamente, las generan. La construcción de los derechos desde esta óptica implica la existencia de una ética de la alteridad, en cuanto sólo es posible si se construye con los otros, donde particularmente la naturaleza deja de ser lo otro que es el mundo objetivo, para convertirse en la naturaleza como sujeto de las relaciones sociales. Es decir que nuestra integralidad se comprende 248

desde los diferentes tipos de relaciones sociales, con la naturaleza y el territorio, con la economía, el trabajo y la producción, con las instituciones, y con las formas de la identidad y la cultura. En esa medida se entiende que los derechos no son multidimensionales sino que de ellos se predica la integralidad en tanto que ellos son indivisibles e interdependientes. La dignidad humana juega un rol fundamental para romper la barrera que limita y restringe el vínculo necesario entre los derechos individuales fundamentales y los derechos económicos, sociales, culturales y colectivos. Sin embargo, la formulación de los derechos de los campesinos y de la territorialidad no ofrece fórmulas mágicas o recetas definitivas para buscar soluciones correctas, sino que dependen de la variedad de formas y metodologías basadas en las particularidades de cada una de las comunidades. Las condiciones históricas de cada pueblo matizadas por las circunstancias específicas de vida, su relación con el territorio, las instituciones, las formas de intercambio económico y cultural, lleva a las diferentes comunidades a plantearse la necesidad de repensar participativa y concertadamente, su unidad, autonomía, organización y bienestar (Janjasoy & Pérez Vargas, 2005; citado en Páez, 2012). En esta dirección, la Declaración de derechos de los campesinos, representa un importante instrumento que logra identificar, posicionar una concepción de campesino que lo dignifica, a partir de sus particulares relaciones con el territorio marcadas por una racionalidad ambiental de sostenibilidad, constituyéndose a su vez en un marco normativo moralmente relevante y fácticamente significativo para la distribución equitativa de la tierra y otros recursos, así como el reconocimiento de los campesinos como sujetos plenos de derechos. Es decir, como fundamento de una política de justicia social para el campesinado a partir de la redistribución equitativa de los recursos determinantes para la vida campesina, y su reconocimiento como plenos sujetos, desde la visibilidad y valoración de su identidad, sus capacidades y su autonomía. Campesino y territorialización campesina

Distintos autores, en general destacan que un campesino debería ser definido según la relación especial con guarda con la tierra y mientras exista esa relación. Que esa relación es especial por los caracteres que la distinguen: sea lo que produzcan en sus fincas los alimentos siempre son parte de lo que cosechan, y sus labores son organizadas en pequeña escala. Este apego (nexo especial) a la tierra es un valor dentro de la vida social campesina y por eso irreemplazable como criterio de definición, aunque con tonalidades. El arraigo y pertinencia con los cuales consolida su territorio no son automáticos sino consecuencia TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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de la “relación peculiar” entre la producción campesina (o uso del “agroecosistema”) y las tradiciones culturales campesinas (o sistemas de valores, costumbres y formas de pensar), lo cultural no solo interesa por esos sistemas simbólicos sino por cómo esos sistemas “imprimen sus características a las producciones del campesinado”. Así es como en una amplia literatura la distinción de campesino parece que se deriva desde las actividades a través de las cuales las familias y las personas se integran a su comunidad rural. Históricamente los movimientos sociales campesinos han tenido la reivindicación por la tierra como su principal derrotero, enfocada en la reclamación de este recurso para los que no la poseen o la poseen insuficientemente. Sin embargo, ha venido emergiendo con fuerza la integración de la tierra y el territorio reivindicados como derechos, lo que puede explicarse en la fuerza de las cada vez más notorias prácticas territoriales del capital, los mayores desarrollos del enfoque territorial en las políticas públicas, así como por el fortalecimiento del discurso y la promoción de los derechos humanos. Esta integración representa un cambio cualitativo en la medida en que la aspiración que encarna, deja de ser el acceso a una porción de tierra en la cual vivir y producir, para trascender hacia la aspiración a que elementos tangibles como bosques, aguas, subsuelo que están integrados a la tierra, e intangibles como las representaciones y relaciones que se surten en torno a ella, sean objeto de reconocimiento acceso y control por parte las comunidades rurales que se han adherido a ellos. Como lo explica Fajardo (2002), en su trabajo Tierra, poder político y reformas agraria y rural, tierra y territorio están íntimamente ligados, pues la primera es la base material productiva, sobre la cual se desarrollan representaciones y relaciones sociales, políticas y culturales, con las cuales se da vida al segundo. El territorio es concebido como un espacio vital que se constituye por las relaciones sociales entre los seres humanos y la naturaleza. Estas relaciones sociales se constituyen a través de la historia y las diversas acciones humanas que transforman el espacio físico, los lugares, paisajes, naturales y artificiales, en la que una sociedad o comunidad se define como pobladora. El territorio es concebido como la práctica humana sobre el espacio, trazada por las diversas actividades y usos que constituyen la vida social y cultural de un lugar y las estructuras y formas de ocupación del espacio. Afirmar que el territorio es una relación social implica plantear que las comunidades campesinas se construyen en el territorio, es decir, a través de las maneras particulares de habitar, percibir, apropiar, ordenar el espacio y sus características físico-ambientales y más aún, con la naturaleza como la vida misma. Por lo tanto, los derechos de los campesinos obedecen a la integralidad de las relaciones sociales que se producen allí. 250

La idea de territorio entonces, adquiere una especial importancia para acercarnos a la comprensión de la identidad campesina, a través de los procesos mediante los cuales las comunidades campesinas construyen el territorio en tanto escenario de su realización como tales, lo que podemos denominar territorialidad campesina. Los campesinos despliegan estrategias de sobrevivencia mediante el aprovechamiento del medio natural bajo prácticas productivas no capitalistas, por lo que el paisaje resulta ser heterogéneo, la producción diversificada y de pequeña escala, con lo que los recursos naturales y la población se conservan. Cataia (2008), denomina a estas prácticas como “formas horizontales de uso y apropiación de los territorios”, que se contraponen a las “formas jerárquicas de organización político-estatal de los territorios”. Estas formas horizontales de uso y apropiación, se manifiestan entre otras, como relaciones sociales de producción, relaciones constituidas entre los individuos que trabajan para la satisfacción de sus necesidades. En éstas se incluyen las condiciones en que intercambian sus actividades y productos, es decir, la forma en que participan en el proceso productivo a través de las redes locales y regionales basadas en la cooperación. Esto significa que en la producción, los campesinos no solamente actúan sobre la naturaleza, sino también los unos con los otros, asociándose, contrayendo determinados vínculos y relaciones para actuar en común y establecer un intercambio de actividades. En la producción, el ser humano campesino se produce a sí mismo a través del producto de su trabajo en la parcela, con y en el territorio desarrollando saberes y prácticas contextualizadas e históricas que reproducen su cultura. Pese al peso específico del trabajo en estas relaciones, la denominación de “trabajador agrario” resulta no solo insuficiente para comprender estos sujetos, sino claramente arbitraria, pues sustrae a los sujetos de sus relaciones con la tierra y en el territorio, las que están en la base de su identidad. Por el contrario, la identificación del campesino y la campesina, reconoce y valoriza tales relaciones, situándolos como sujetos políticos, económicos, sociales y culturales, y congruente con ello, como sujetos de derechos. La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina nos muestra más claramente la interdependencia entre tierra y territorio, en la que el territorio y la territorialización campesina, son para las comunidades campesinas, condiciones para el eficaz y sostenible goce de la tierra y de la integralidad de derechos. Sin territorialización campesina, tal goce no se corresponde con su visión de la vida, no garantiza una subsistencia digna, y no es sostenible. Esto es así porque la tierra en un territorio monopolizado por el capital, es decir, por el extractivismo, la economía de escala, y la homogenización del paisaje, esta destinada a ser despojada, o, a la subordinación junto al trabajo campesino, el agotamiento del territorio en forma de desertificación, y la perpetuación de la injusticia contra el TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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campesinado. Las experiencias colombianas de reforma agraria, en las que marginalmente se ha entregado tierra a los campesinos sin cambios en la estructura agraria, confirman esta tendencia. Los objetivos de las Zonas de Reserva Campesina, de procurar acceso a la tierra, conservar recursos naturales, fortalecer la economía campesina, promover el desarrollo sostenible y, la garantía de los derechos económicos, sociales y culturales, guardan coherencia con el repertorio de derechos proclamados por la “Declaración Internacional de los Derechos de los Campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales”. Es por esto que las ZRC se constituyen en un instrumento pertinente para dar aplicación a buena parte de los derechos consagrados en tal declaración, principalmente aquellos relacionados con el nivel de vida adecuado y el derecho a la tierra y el territorio. Quedando pendiente entre otros, derechos como el consentimiento previo, libre e informado, a las semillas y conocimientos y prácticas agrícolas tradicionales, y la información y tecnologías agrícolas. La Constitución Política

Si bien en el derecho interno colombiano, los derechos de los campesinos no se encuentran reconocidos, sí existen disposiciones constitucionales que son coherentes con los derechos reconocidos por la Declaración, tales como el artículo 58 sobre el de derecho a la propiedad, el 64 relativo al deber del Estado de garantizar un acceso progresivo a la tierra y otros derechos y recursos como vía para dignificación de la vida de los campesinos, y, el 65 que consagra el deber estatal de especial protección a la producción de alimentos. La ley 160 de 1994, representa una gama de instrumentos útiles a la aplicación de la declaración, dado que se orienta a dar cumplimiento al precepto constitucional de garantizar el acceso progresivo a la tierra de los campesinos. Sin embargo, se trata de un instrumento bastante limitado en la medida que no reconoce la tierra como un derecho, no promueve el acceso con criterio de universalidad, sino con carácter progresivo, eso es, sujeto a diversas contingencias como la disponibilidad de recursos. Aun así, la adjudicación del baldíos a través de la formulación de la UAF (Unidad Agrícola Familiar) por Zonas Relativamente Homogéneas como instrumento de limitación a la extensión en tal adjudicación, de ordenamiento territorial y de estabilización de la economía campesina, los procesos de clarificación de la propiedad rural, el Fondo Nacional Agrario, y particularmente, la constitución de Zonas de Reserva Campesina en armonía con los territorios de los resguardos indígenas y los consejos comunales de las

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comunidades afrocolombianas. Son instrumentos iniciales en dirección a la garantía de los derechos campesinos. También, la ley 731/2002 sobre mujer rural, guarda coherencia con la declaración en lo relativo a las medidas para promover la equidad entre hombres y mujeres del campo, objetivo que también persigue la declaración La jurisprudencia de la Corte Constitucional

Si bien la jurisprudencia constitucional colombiana aún no reconoce los derechos de los campesinos en el sentido que los plantea la Declaración en comento, sí se pronuncia con respecto al contenido de algunos de los derechos que proclama tal declaración, como cuando desarrolla el mandato constitucional de los artículos 58, 64 y 65 de la Constitución Política, sobre el acceso a la tierra, y la protección de la producción de alimentos. La sentencia C-006/2002, señala que, los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política constituyen el fundamento de la acción del Estado para crear las condiciones necesarias que permitan el acceso progresivo de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, y a los servicios de educación, salud, vivienda, seguridad social, recreación y crédito, e igualmente para darle prioridad, apoyo y especial protección al desarrollo de las actividades agropecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, y a la construcción de obras de infraestructura física en el campo.32 En cuanto a la adjudicación de bienes baldíos, la Corte Constitucional insiste en que por su naturaleza pertenecen a la Nación, y por tanto dicha figura tiene como propósito central permitir el acceso a la propiedad a quienes carecen de ella, contribuir al mejoramiento de sus condiciones de vida y, por esa vía, de toda la sociedad.33 Estas son las razones por las cuales la Corte Constitucional ha observado que las actividades desarrolladas por el Estado en función de las obligaciones constitucionales que le corresponden, deben obedecer a fines constitucionalmente valiosos: (i) está 32 Véase Corte Constitucional (2002). En esta oportunidad la Corte declaró exequible el artículo 45 de la ley 160 de 1994, por considerar que dicha norma, al regular las excepciones a la prohibición de fraccionar los predios rurales por debajo de la extensión determinada por el Incora como Unidad Agrícola Familiar, no desconoció la competencia autónoma de los Concejos para reglamentar los usos del suelo, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 33 Véase Corte Constitucional (1995). TERRITORIOS CAMPESINOS La experiencia de las Zonas de Reserva Campesina

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encaminada al cumplimiento de la función social de la propiedad; (ii) pretende asegurar el acceso progresivo a la tierra de los trabajadores agrarios; y (iii) se proyecta como una manifestación del deber del Estado de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, en su obligación de adoptar medidas de protección a favor de quienes, por su difícil condición económica, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta en el sector agropecuario. Obligaciones del Estado, máxima expresión de la comunidad política, que se derivan de la existencia previa de los derechos de la población campesina colombiana. 34 Por otro lado, en relación con el derecho al consentimiento libre e informado, la sentencia T-348/2012, para los casos de implementación de megaproyectos, se pronuncia sobre su pertinencia para comunidades que no son sujetos de tal derecho: El derecho a la participación de comunidades que no son titulares del derecho fundamental a la consulta previa, debe garantizarse por medio de espacios de información y concertación, en los que se manifieste el consentimiento libre e informado de la comunidad que se verá afectada, con el fin de establecer medidas de compensación eficientes. Por su parte la sentencia T-244/2012, coherente con la anterior, deja abierta la posibilidad de ampliar el derecho de consulta a comunidades distintas a las indígenas y afrocolombianas: (…) si bien esta Corporación ha abordado el análisis de las significaciones culturales que se establecen entre las comunidades indígenas y el territorio sobre el cual se va a construir una mega obra, dicha relación también puede aplicarse a otros contextos diferentes, en los cuales, se evidencia la importancia del entorno en el sostenimiento del proyecto de vida de la persona. Esto es, el significado que le otorga una persona al espacio en donde desarrolla una actividad, por ejemplo, económica, es importante para su realización como ser humano; una de las relaciones que puede establecer el individuo es que en un espacio puede desarrollar una labor que le permite acceder a un ingreso mínimo para su sustento y/o el de su grupo familiar. El significado al que se refiere la Corte, es especialmente significativo en el caso de las comunidades campesinas que no solo desarrollan en el espacio, labores de las que derivan su sustento, sino de las que derivan su identidad. Desde una perspectiva integral, los 34 Véase Corte Constitucional (2012).

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derechos se derivan de las relaciones sociales que se establecen en el territorio entendido como un espacio vital. Los derechos, en ese sentido, son relaciones sociales, políticas, económicas, ecológicas y culturales en el territorio y hacen alusión a la obligación de reconocimiento, garantía, respeto y realización efectiva de los mismos, en particular, los derechos de la población campesina tradicionalmente excluida. En esta dirección se orienta la “Declaración Internacional de los Derechos de los Campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales” al reconocer un amplio repertorio de derechos dirigidos a garantizar el pleno desarrollo de la vida de comunidades campesinas en relación con la tierra y demás recursos estratégicos para su supervivencia material y cultural, es decir, con el territorio. Conscientes de los trascendentales desafíos que representa la marginalidad de las comunidades y territorios campesinos, aparejada a la histórica concentración de la tierra y sus efectos no solo sobre el mundo rural y la vida de los campesinos y las campesinas, sino sobre el ordenamiento productivo, los ecosistemas, y la soberanía alimentaria del país, la Subgerencia de Tierras Rurales del Incoder viene reconociendo este marco jurídico y aplicándolo en dirección a contribuir desde sus funciones misionales, a la solución de tan graves problemáticas.

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TERRITORIOS CAMPESINOS LA EXPERIENCIA DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL - INCODER

Producto del Contrato Interadministrativo No. 0558 de 2012 Impreso en Bogotá D.C., Colombia Digiprint, diciembre de 2013 Fuentes Tipográficas utilizadas: Apajarita, Weidemann STD, Helvética Neue Papel Bulkin - 250 ejemplares