Revista Puente @ Europa by Ivanna VT

SUMARIO Sobre el bien común

Instrumentos de análisis

Archivos del futuro

Presentación

¿Son naturales los derechos humanos? Jan Sokol

El potencial modernizador de los sistemas supranacionales Mónica Pinto

La justicia como bien común en la elaboración de las normas jurídicas (con especial referencia a la crisis monetaria europea) Miguel Ángel Ciuro Caldani

La información como derecho instrumental esencial Giuseppe de Vergottini

Bien común y defensa Rut Diamint

Problemas globales, ¿respuestas globales? El caso del hambre María del Carmen Squeff

El agua como problema social Claudia Natenzon y Silvia González

Repartición de competencias en Europa y teoría de los bienes públicos. Una cuestión de actualidad Robert Boyer

Europa y la teoría democrática de Robert A. Dahl Sergio Fabbrini

Sociedad civil buena, sociedad civil mala Carlo Ruzza

A Manifesto for Economic Sense Paul Krugman y Richard Layard

In Support of a European Banking Union, Done Properly Michael Burda, Hans Peter Grüner, Frank Heinemann, Martin Hellwig et al.

Breaking the Deadlock: A Path Out of the Crisis Patrick Artus, Erik Berglöf, Peter Bofinger, Giancarlo Corsetti, Paul De Grauwe et al.

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La tragedia de la Unión Europea George Soros

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Judgment of 12th September 2012. Press release: Applications for the issue of temporary injunctions to prevent the ratification of the ESM Treaty and the Fiscal Compact unsuccessful for the most part Tribunal Constitucional Federal Alemán

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Quiénes

Año X - Número 2 Diciembre de 2012 ISSN 1669-7146 Redacción Centro de Excelencia Jean Monnet - Punto Europa Universidad de Bologna, Representación en Argentina Marcelo T. de Alvear1149, piso 4 (C1058AAQ) Ciudad de Buenos Aires Argentina Tel: (+54-11) 4570-3000 Fax: (+54-11) 4570-3059 puntoeuropa@unibo.edu.ar www.unibo.edu.ar Propietario Universidad de Bologna, Representación en Argentina.

Comité Directivo Giorgio Alberti Susana Czar de Zalduendo Arturo O’Connell José Paradiso Gianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent Comité Editorial Lorenza Sebesta (Directora) Luciana Gil (Asistente Editorial) Emiliano Montenegro (Diseño gráfico e ilustración) Martín Obaya (Coordinador) Ivanna Travaini (Diagramación) Un especial agradecimiento a Lara Fazzolari, Carla Regina y Yael Poggi por su colaboración con las traducciones de artículos y documentos y/o por sus indicaciones documentales y bibliográficas.

El presente proyecto ha sido financiado con el apoyo de la Comisión Europea. Esta publicación es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Argentina. La Comisión no es responsable del uso que pueda hacerse de la información aquí difundida.

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Queremos conmemorar con este número dedicado al bien común la entrega del premio Nobel de la Paz a la Unión Europea, entendiendo la paz “no como un estado de naturaleza (status naturalis) […] en el que, si bien las hostilidades no se han declarado, sí existe una constante amenaza”, sino más bien, tal como nos lo recuerda Kant en la sección segunda de su reflexión sobre la paz perpetua, un estado que precisa “ser instaurado, pues la omisión de hostilidades no es todavía garantía de paz […]”. Cada sociedad necesita consensuar medidas apropiadas para instaurar y consolidar esta paz duradera. Las medidas pueden cambiar según las épocas históricas y los desafíos a los cuales se enfrenta cada sociedad, pero siempre tienen que ver con la búsqueda del bien común.

The Nobel Peace Prize for 2012* The Norwegian Nobel Committee has decided that the Nobel Peace Prize for 2012 is to be awarded to the European Union (EU). The union and its forerunners have for over six decades contributed to the advancement of peace and reconciliation, democracy and human rights in Europe. In the inter-war years, the Norwegian Nobel Committee made several awards to persons who were seeking reconciliation between Germany and France. Since 1945, that reconciliation has become a reality. The dreadful suffering in World War II demonstrated the need for a new Europe. Over a seventy-year period, Germany and France had fought three wars. Today war between Germany and France is unthinkable. This shows how, through well-aimed efforts and by building up mutual confidence, historical enemies can become close partners. In the 1980s, Greece, Spain and Portugal joined the EU. The introduction of democracy was a condition for their membership. The fall of the Berlin Wall made EU membership possible for several Central and Eastern European countries, thereby opening a new era in European history. The division between East and West has to a large extent been brought to an end; democracy has been strengthened;

many ethnically-based national conflicts have been settled. The admission of Croatia as a member next year, the opening of membership negotiations with Montenegro, and the granting of candidate status to Serbia all strengthen the process of reconciliation in the Balkans. In the past decade, the possibility of EU membership for Turkey has also advanced democracy and human rights in that country. The EU is currently undergoing grave economic difficulties and considerable social unrest. The Norwegian Nobel Committee wishes to focus on what it sees as the EU’s most important result: the successful struggle for peace and reconciliation and for democracy and human rights. The stabilizing part played by the EU has helped to transform most of Europe from a continent of war to a continent of peace. The work of the EU represents “fraternity between nations”, and amounts to a form of the “peace congresses” to which Alfred Nobel refers as criteria for the Peace Prize in his 1895 will. Oslo, 12 de octubre de 2012

“The Nobel Peace Prize 2012 - Press Release”, Nobelprize.org, 5 de diciembre de 2012 [disponible en http://www.nobelprize.org/nobel_prizes/peace/laureates/2012/press.html]. *

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PRESENTACIÓN

[…] tanto en su versión celestial como en la terrenal, era la búsqueda misma de la felicidad, más que un determinado summum bonum (‘bien supremo’) que aguardase al final de ese largo (y, hasta donde alcanzamos a saber, pertinazmente indeterminado) camino, la que proporcionaba auténtica felicidad1.

os debates sobre la crisis internacional y la situación en Europa están poniendo sobre la mesa un tema que había caído un poco en el olvido, por tener un sabor antiguo, casi patético, a los ojos de los individualistas ‘modernos’ (o sea, de aquellos que, según la caracterización de Benjamin Constant, apuntan a “la seguridad en el goce privado”2 como finalidad máxima): el tema del bien común. En la situación actual, parecen haberse producido dos fenómenos convergentes de estancamiento: por un lado, el de la utopía libertaria de los derechos como medios de emancipación individual y universal; por el otro, el de la utopía igualitaria de las políticas públicas como medio para alcanzar una versión laica del antiguo bien común, cuyo núcleo básico fueran la seguridad y la posibilidad de una vida digna para cada individuo. El presente número ha reunido autores que, a partir de diferentes perspectivas, posiciones institucionales y geográficas, así como también de distintas experiencias de vida, discurren sobre temas

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vinculados a este doble estancamiento. Empezamos con una reflexión sobre la posibilidad de fundamentar los derechos más básicos, tal como el derecho a la vida, sobre bases menos abstractas e inciertas que aquella de su supuesta naturalidad. El autor, Jan Sokol, un filósofo que vivió en carne propia la lucha a favor de los derechos civiles en su país, la entonces Checoslovaquia, sostiene que los derechos humanos son un logro de la cultura y de la búsqueda infatigable, aunque muchas veces interrumpida, del bien común. A partir de los Ilustrados, se utilizó el argumento de su ‘naturalidad’ para fundamentar una visión laica del bien común, en contra de la Iglesia, que tan solo lo sustentaba en la concordancia de las actividades humanas con los preceptos divinos, y de los déspotas à la Machiavelli, quienes lo identificaban con la supervivencia del estado. Después de que muchos de los derechos humanos ganaran un reconocimiento (al menos teórico) casi universal, Sokol sugiere que ha llegado el momento de tratar de encontrar para ellos un funda-

mento más sólido, así como una manera más eficaz de garantizar su aplicación (que no sea la simple referencia al estado, mucha veces perpetrador de las peores ofensas a estos derechos). Sokol encuentra la solución en la responsabilización común de su cumplimiento, ya que “los derechos humanos no provienen de la naturaleza, ni del estado y su legislación únicamente, sino de los otros”, de sus obligaciones y limitaciones, que son las que nos permiten gozar de verdaderos derechos. Esta visión introduce entonces, aun sin nombrarlo abiertamente, el tema del bien común como proyecto ético del vivir juntos, ya que en una sociedad sin sentido ético es muy poco probable que los ciudadanos puedan encontrar una razón para respetar obligaciones o limitaciones mutuas. Mientras esperamos que esta visión filosófica radical se refleje en un cambio sustancial de la antropología moderna del hombre, ¿quién cuida el respeto de los derechos? Los foros y regímenes internacionales están cobrando más y más protagonismo en esta esfera. En este sentido, Mónica Pinto nos habla del “potencial modernizador” del derecho internacional, en el sentido de su capacidad para establecer pautas comunes de deber ser en campos básicos del bien común global. No se trata solo de las viejas luchas para la abolición del uso de la violencia como práctica social en las relaciones entre estados y a favor del respeto de los derechos humanos por parte de ellos mismos en su esfera interna, sino que se trata también de responder a los nuevos desafíos a los que ningún estado puede, por si solo, responder, tales como las amenazas al medio ambiente y aquellas a la estabilidad financiera internacional. Al establecer el contenido de las normas, ya sean nacionales o internacionales, los juristas siempre tienen que considerar las características sociológicas de las sociedades receptoras del derecho, aquellas del mundo jurídico donde la norma materialmente se produce y, finalmente, la dimensión valorial, que abarca un complejo de valores, tales como la Utilidad, la Verdad, el Amor y, sobre todo, la Justicia. Miguel Ángel Ciuro Caldani, en su artículo, presenta a esta última como aquella finalidad primaria de todo acto público que concurra a “adjudicar a cada individuo la esfera de libertad necesaria para desarrollarse plenamente, es decir, para convertirse en persona”. En este sentido, Giuseppe de Vergottini, en su meditación sobre la libertad de información, se refiere a ella no solo como un bien útil para que cualquier individuo, a pesar de su concepción del bien y de su inclinación ideológica, pueda desarrollar su proyecto de vida, sino como bien necesario para el desarrollo de una verdadera democracia liberal, fundada en el respeto del pluralismo ideológico. Desde el punto de vista de la sociedad dentro de la cual opera, se podría entonces, tal vez, definir la libertad de información como uno de estos bienes públicos escenciales que el estado tiene que cuidar para fomentar todo progreso hacia el bien común. En efecto, como lo recuerda Rut Diamint, “la autoridad ordena el espacio político para realizar el bien común por medio de decisiones de política que se encadenan para responder a las necesidades de la sociedad”. A pesar de las diferencias de ideología y de cultura, hay algunos bienes públicos que tienen un papel central en esta actividad –tal es el caso de la seguridad. Aunque no exista un acuerdo sobre los medios para alcanzarla, claro está que, sin una cierta seguridad, tal como lo recordaba Hobbes, no se puede desarrollar ningún tipo de vida social y económica. Sin embargo, no parece existir, en la actualidad, una teorización adecuada sobre esta cuestión. Tampoco los políticos latinoamericanos, en su mayoría, han prestado atención a “la noción de defensa como política de gobierno y a su impacto en la conducción del estado”. En particular, en lo que se refiere a la seguridad interna, los gobiernos parecen incapaces de “producir medios para garantizar la convivencia entre los ciudadanos” y sus instituciones no logran afianzar la supremacía de la ley de manera contundente. En este contexto, “los compromisos no adquieren para los ciudadanos el carácter de derechos, ni generan como contraparte la noción de obligaciones”. Cuan lejos estamos de la utopía vislumbrada por Sokol... Otro tema que tendría que movilizar de manera más consistente

a intelectuales y a líderes políticos es el del hambre y, más puntualmente, del acceso a las mínimas condiciones de vida de los mil millones de personas que hoy se encuentran hambrientas –es decir, que no solamente corren un alto riesgo de muerte sino que, como lo recuerda María del Carmen Squeff, están imposibilitados a realizarse integralmente como personas en lo que se refiere a su desarrollo físico e intelectual. No es casual que, desde el inicio, la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) se haya establecido como una de las agencias con más visibilidad de la Naciones Unidas. Sin embargo, resulta difícil acompañar sus declaraciones de intención con una política eficaz para responder a un problema que, aunque global, se presenta bajo formas muy distintas y requiere soluciones “focalizadas, localizadas, particulares y flexibles según los grupos sociales y los territorios afectados”. La crisis alimentaria de 2008 parece haber sido un disparador para alcanzar una visión compartida de algunos criterios innovadores que sepan superar los enfoques filantrópicos unilaterales, tal como la participación directa en la elaboración y gestión de cada plan de las personas afectadas. Sin embargo, estamos todavía lejos de una solución satisfactoria en un mundo que, teóricamente, tiene los recursos necesarios para brindar una alimentación adecuada a todos sus habitantes. El tema de los alimentos nos lleva a hablar de la cuestión gemela del agua, cuyo cuidado es igualmente crucial para la preservación de la vida y cuyas episódicas y violentas escasez y abundancia ponen en riesgo la vida de un número relevante de ciudadanos a nivel local (argentino) y mundial. Del análisis del tema del agua, llevado a cabo por Claudia Natenzon y Silvia González, sobresale, una vez más, el vínculo profundo entre las políticas públicas y el bien común, en el sentido que la privatización de la gestión del agua ha llevado históricamente a una desatención creciente de su cuidado y de los derechos conexos, para privilegiar la búsqueda de ganancias privadas. En esta área, más que en otras, se reflejan las contradicciones de la privatización como senda modernizadora del estado y se impone una reflexión seria sobre la posibilidad de recuperar el concepto jurídico de los bienes comunes (los commons), o sea, bienes de la colectividad, como camino intermedio entre propiedad pública y privada. El número cierra con tres reflexiones sobre Europa, un microcosmos donde se magnifican las consecuencias dramáticas de la falta de debate político y de diálogo sobre los contenidos del bien común. La crisis actual pone de manifiesto la incapacidad de salir del common knowledge, es decir, de la visión economicista acerca de su contenido, que adquirió preeminencia cultural y política, en particular después de la caída del Muro de Berlín. Se trata de una visión que antepone supuestas necesidades económicas a las elecciones políticas, reducidas a variables dependientes de las primeras. Se ha llegado a este resultado ocultando constantemente los márgenes de discrecionalidad que caracterizan todo análisis económico, lo que se refleja con claridad en los parámetros elegidos para definir la crisis misma (por ejemplo, el porcentaje de deuda con respecto al PIB, un porcentaje que tienen que respetar los países europeos, pero que no es respetado por las economías más importantes del mundo, como los Estados Unidos y Japón). Estamos frente a una construcción intelectual que, por un lado, logra ‘naturalizar’ algo notoriamente arbitrario, por el otro, reduce la crisis a supuestos rasgos antropológicos de algunos pueblos ‘mediterráneos’ (los italianos, los griegos, los españoles, los portugueses, a los cuales se añaden, con involuntaria ironía, los irlandeses) culpables de no compartir los rasgos del capitalista modelo –frugal, trabajador y honesto–, olvidándose de los efectos nocivos provenientes de la dominación de facto de otro modelo de hombre, hoy prevalente en el campo del capitalismo financiero –codicioso, adicto al riego y deshonesto. Tal como lo destacan los textos presentes en la sección Archivos del futuro, hay, sin embargo, varios análisis de la crisis y, por ende, unas cuantas opciones políticas disponibles para salir de ésta. Robert Boyer reclama, entre otras, una ampliación de los bienes públicos de pertinencia comunitaria (es decir, de los cuales se ocupe la Unión Europea), más allá de la estabilidad monetaria, para evitar que la

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introducción del euro se traduzca en una redistribución de los activos financieros (fusiones, reagrupamientos…) sin vigilancia alguna y para hacer que la estabilidad monetaria sea acompañada por una estabilidad financiera –que no viene sola y que representa, esta sí, un bien público crucial en la etapa del desarrollo del capitalismo actual. Sin embargo, los gobiernos europeos parecen descuidar este objetivo que fue, junto con la redistribución equitativa, uno de los elementos cruciales de la construcción de las democracias posbélicas hasta los años ’70. Por el contrario, las recetas escogidas en los últimos años no han morigerado sustancialmente la ‘volatilidad’ de los mercados financieros mientras que, objetivamente, han virado hacia una redistribución retrograda del rédito. ¿Quién está imponiendo estas recetas? La Unión Europea, es decir el conjunto de instituciones que encarnan la más importante utopía que Europa haya sido capaz de convertir en realidad, la paz entre sus pueblos y estados –a la cual se acompañó, en un paralelismo para nada casual, la realización de la otra utopia típicamente europea, es decir, la de la paz social basada sobre la igualdad económica y social. ¿Cómo llegamos a este cambio de rumbo de la integración europea? Hay quienes lo explican con un cambio cultural de más amplia envergadura. Tal como lo subraya Bauman, “la idea de nivelar por igual la riqueza, el bienestar y las comodidades y las perspectivas en la vida, o la idea aun más radical de distribuir cuotas iguales de la gestión de la vida en común y de los beneficios que ésta tiene para ofrecer, están desapareciendo de la agenda política de los postulados y objetivos realistas”3. Por otro lado, hay quienes apuntan, más bien, a un defecto en el funcionamiento de la propia arena política europea. Se trata del tema abordado por Fabbrini sobre la base de la teoría democrática de Robert Dahl. El sistema europeo está caracterizado por la presencia de intereses diferenciados “que dan lugar a diferentes interpretaciones del bien público o común”. A esta dificultad estructural, que la Unión Europea comparte con los Estados Unidos y con todas las comunidades amplias (al contrario de la Ginebra de Rousseau…), se añade la presencia de una democracia pluralista que no logra cumplir las propias “promesas de igualdad” en un contexto de orden económico no igualitario, tal como se presenta el orden de mercado sin intervención del estado. La falta de conciencia de esta característica, sin embargo, ha llevado a la UE, sometida a duras críticas por falta de representación democrática, a empeorar sus rasgos elitistas, al brindar un amplio espacio de presión a los grupos de interés, entendidos como representantes directos de la sociedad civil. Así, los grupos (y los estados) con mayor capacidad para autoorganizarse y hacer escuchar su voz han logrado influenciar las decisiones europeas, al mismo tiempo que la heterogeneidad de intereses al interior de Europa (políticos, territoriales, de estados, étnicos, etc.) dificultan la creación de coaliciones para contrastar la actividad de estos grupos, obstaculizando los cambios desde abajo y fomentando aquellos desde arriba. Tal vez se podría pensar, con Tomás Moro, gran indagador del bien común, que se trata de una conjura de los ricos, quienes “on pretence of managing the public, only pursue their private ends”4. Sin embargo, en las condiciones de interdependencia que caracterizan la economía moderna, claro es que los destinos de los ricos están inexorablemente vinculados a los destinos de los pobres, tal como los acreedores no pueden cobrar si los deudores se mueren y los exportadores no pueden exportar sin nadie que les compre. En el contexto de incertidumbre sistémica a la cual están sometidas las actividades de los gobiernos, este manejo no parece garantizar ni siquiera la supervivencia de los ricos. Mientras tanto, los gobiernos se ven cada vez más afectados por fenómenos sobre los cuales no tienen control eficaz –los flujos de capitales financieros especulativos, la volatilidad del precio de los alimentos y el efecto invernadero, por ejemplo. Por lo tanto, en estas circunstancias, son incapaces de garantizar la seguridad de los ricos y de los pobres en igual medida. En el momento en el que se intenta más que nunca ‘privatizar’ la

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felicidad, el carácter ‘común’ de nuestra aldea se hace cada día más evidente y desafía contundentemente este intento. Por otro lado, lo que se ha fortalecido en Europa es una sociedad civil incivil, que se expresa a través de agrupaciones cuyas actividades, como lo explica Carlo Ruzza en el último artículo de la revista, se contraponen a la realización de una buena sociedad, entendida como una sociedad que proporciona protección a todos sus ciudadanos y acceso a medios básicos para realizar sus proyectos de vida, lo que no es más que otra manera de definir el bien común. Se trata de la aparición de modalidades pre modernas de agrupación adscriptivas, vinculadas a características ‘naturales’ (religiosas, étnicas, u otras), tal como las que se le atribuye a los pueblos ‘mediterráneos’ que sufren hoy la crisis. Quizás sea la lucha contra estos excesos la que nos lleve a encontrar un nuevo terreno de coincidencia que nos permita combatir, a la vez, la emergencia de la sociedad civil mala y las interpretaciones sesgadas de la crisis económica. La Unión Europea, históricamente muy atenta a combatir los fenómenos racistas y a fomentar la pluralidad de opiniones, puede ofrecer una arena política importante para elaborar nuevas recetas, al abrigo de las polarizaciones políticas típicas de arenas nacionales en tiempos de crisis. Quizás los debates que producen los planes de austeridad, de los cuales damos algunos ejemplos en los Archivos del Futuro, nos ayuden a definir los horizontes de posibilidad de esta nueva concepción donde la política logre quitarle a la economía su actual imagen de “ciencia funesta” (dismal science), recuperando su papel de apoyo a la búsqueda del bien común. Comité Editorial Puente@Europa Notas 1

Zygmunt Bauman, Mundo consumo, Ética del individuo en la aldea global, Barcelona, Paidós, 2010 (ed. orig. 2008), p. 167. 2 En contra de los antiguos, más interesados en “la distribución del poder político entre todos los ciudadanos de una misma patria”; Benjamin Constant, De la liberté des anciens comparée à celle des modernes (1818). 3 Z. Baumann, cit., pp. 171-172. 4 “Therefore I must say that, as I hope for mercy, I can have no other notion of all the other governments that I see or know, than that they are a conspiracy of the rich, who, on pretence of managing the public, only pursue their private ends, and devise all the ways and arts they can find out; first, that they may, without danger, preserve all that they have so ill-acquired, and then, that they may engage the poor to toil and labour for them at as low rates as possible, and oppress them as much as they please; and if they can but prevail to get these contrivances established by the show of public authority, which is considered as the representative of the whole people, then they are accounted laws; yet these wicked men, after they have, by a most insatiable covetousness, divided that among themselves with which all the rest might have been well supplied, are far from that happiness that is enjoyed among the Utopians; for the use as well as the desire of money being extinguished, much anxiety and great occasions of mischief is cut off with it, and who does not see that the frauds, thefts, robberies, quarrels, tumults, contentions, seditions, murders, treacheries, and witchcrafts, which are, indeed, rather punished than restrained by the seventies of law, would all fall off, if money were not any more valued by the world? Men’s fears, solicitudes, cares, labours, and watchings would all perish in the same moment with the value of money; even poverty itself, for the relief of which money seems most necessary, would fall”, Thomas More, Utopia (1516), tanscripto de la versión editada por David Price y publicada por Cassell & Company Edition en 1901 [disponible en http://www.gutenberg.org/files/2130/2130-h/2130-h.htm].

¿Son naturales los derechos humanos?

Jan Sokol

a idea de la universalidad de los derechos humanos y civiles es uno de los principales logros de la cultura occidental. Es tan visionaria que Jeremy Bentham la consideró anárquica y perniciosa1. Además, no es exagerado señalar que es el único fundamento común del pensamiento político en el mundo moderno, tal vez el único posible. A pesar de todas las dificultades y los fracasos para introducirla e implementarla, esta idea debe constituirse como el pilar de cualquier esfuerzo para alcanzar la paz mundial y el imperio de la justicia, así como también debería constituir el eje de cualquier debate serio que sobre estas cuestiones entablen personas que no pertenecen a la misma cultura. Es sorprendente advertir el respeto que esta idea ha ganado. Incluso aquellas personas que no están dispuestas a aceptarla, no se atrevan a cuestionarla directamente; más bien, intentan desacreditarla y limitarla a través cuestionables interpretaciones. Aún así, el concepto parece presentar algunas incongruencias importantes, de las cuales se podrían aprovechar quienes lo critican. Una mirada histórica, tal vez, podría brindar elementos para una mejor comprensión de este tema. La idea de que cada ser humano –simplemente por el hecho de ser humano– es, al mismo tiempo, un individuo con sus propios derechos proviene de la convicción cristiana de que todos los humanos son iguales ante Dios. Cada individuo tiene que desarrollar su vida con la finalidad de lograr la salvación personal; y, para lograrlo, necesita cierta libertad. Es por este motivo que, desde la Edad Media, los habitantes de los centros urbanos (townspeople) de Europa occidental (las clases ciudadanas) lucharon para lograr una mayor libertad. Cada ser humano comenzó a gozar de ciertas libertades y los gobernantes no fueron autorizados a limitarlas, e incluso fueron obligados a defenderlas. Hasta ese momento, la idea de sociedad correspondía a la de un conjunto estable, ‘orgánico’ y colectivo2; todos los miembros tenían un lugar establecido dentro de una jerarquía de subordinación y superioridad, definida de una vez y para siempre, y santificada por una autoridad sobrenatural. Las nuevas clases buscaron formas diferentes de organización social, que permitirían también su ascenso político. El primer paso hacia la emancipación ciudadana respecto del poder de un gobernante arbitrario fue poner énfasis en la noción de ciudadano individual, como el medio más seguro para establecer algunos límites a la extraordinaria acumulación de poder de la clase gobernante. Para gozar de las libertades civiles, no sólo era necesario que se estableciera algún tipo de orden social aceptable, sino también era fundamental que este objetivo se llevara a cabo de manera independiente de la voluntad del monarca. La gente anhelaba derechos que se pudieran exigir, y no meros privilegios concedidos por un gobernante3. Desde el siglo XV, el poder de la clase gobernante en Europa presentó dos características distintivas: en primer lugar, este poder creció de forma continua, por ejemplo, debido al progreso militar y administrativo; en segundo lugar, se concentró en las manos de una sola persona, dado que el poder dominante había quitado con éxito a la aristocracia su función de intermediación y destruido el poder local que la misma tenía. Asimismo, los monarcas lograron librarse de las restricciones que imponían el poder espiritual de la Iglesia y

la religión, que los habían presionado fuertemente a lo largo de toda la Edad Media. Sólo mediante el crecimiento de la riqueza, de las posibilidades técnicas y de la administración burocrática, los gobernantes lograron una supresión eficaz y generalizada de las libertades existentes que habían sido ganadas previamente por los habitantes de los centros urbanos. El problema era identificar un terreno jurídico firme que pudiera establecer límites al poder dominante y, así, ser independiente de éste. La idea que prometía cumplir mejor con dicho propósito, era el viejo concepto romano de ‘ley natural’, explicado en los escritos de Gayo como “lo que le fue enseñado a todo el mundo por la naturaleza”. Dado que esta ley se originaba en la naturaleza, la mano del hombre no podía cambiar su forma, ni siquiera podían hacerlo los monarcas. Se trataba, por lo tanto, de una ley estable e inalterable4. La noción de su universalidad se desarrolló de forma gradual, más bien como una consecuencia o argumento que brindaba fundamento al carácter irreversible de este orden5. A medida que los padres fundadores de las revoluciones estadounidense y francesa, en el período de la Ilustración, fueron estableciendo de manera explícita los derechos humanos universales, tuvieron que ir cumpliendo algunos requisitos bastante contradictorios, como por ejemplo: - establecer una garantía segura, firme, e inalterable; - limitar el poder gobernante de manera efectiva; - alcanzar un acuerdo social general entre individuos, es decir, sobre bases individuales y, por lo tanto; - excluir a cualquier autoridad religiosa por ser fuente de conflicto6. La manera más segura y efectiva de cumplir con estos requisitos fue mediante una ‘declaración’; es decir, un simple anuncio formal y solemne acerca de un hecho incuestionable. A diferencia de las tendencias que interpretan las libertades civiles como un privilegio conferido por un monarca, los autores de las declaraciones se remontaban a su ‘naturaleza’7: a los seres humanos se les garantizaban estos derechos por ‘naturaleza’, es decir ‘desde su nacimiento’. Los recibían al momento de nacer y, por lo tanto, ’nacían libres’ y en posesión de los mismos8. Por otro lado, todos los derechos y privilegios ‘especiales’ que existían anteriormente quedarían fuera de la ley, con la única excepción de la propiedad y de los derechos de propiedad. Algunas de las primeras constituciones, en su esfuerzo por reforzar el concepto de derechos generales e iguales de los ciudadanos, fueron aún más lejos. Por ejemplo, las primeras constituciones francesas manifiestan una intolerancia cercana al recelo hacia cualquier otro concepto que pudiera reclamar lealtad humana, y, por lo tanto, competir con la teoría de los derechos innatos de todos los seres humanos9. El énfasis en la igualdad permitió dotar a estos derechos de una sólida base filosófica (Kant) y amplió significativamente las bases del consenso social, aunque el significado de las palabras ‘hombre’ y ‘ciudadano’10 continuó ampliándose, por lo menos, por otros cien años. El excepcional logro, tanto ideológico como social, de los

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pensadores de la Ilustración estadounidense y francesa fue ganando progresivamente un respeto extraordinario. Cuando la situación política había llegado a un estado de madurez, una Declaración fue también aprobada por las Naciones Unidas (Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948); en la civilización occidental, la idea de una ‘constitución universal’ estaba comenzando a emerger. Aunque nunca fue totalmente esclarecida, la teoría del origen ‘natural’ de estos derechos era tan atractiva, que sin duda contribuyó al reconocimiento general de la Declaración. Pero, al mismo tiempo, se ha convertido en objeto de permanentes desacuerdos e interpretaciones diversas. Esto es comprensible, ya que no sólo choca con distintos puntos de vista tradicionales acerca de la sociedad y con la idea misma de soberanía del estado, sino que también pone de relieve la cuestión no resuelta acerca de qué autoridad podría hacer cumplir estas leyes; incluso una situada por fuera de la soberanía estatal, si fuera necesario. La teoría del origen natural de los derechos se mantuvo, por así decirlo, bajo sospecha desde el principio11. Sospecha que se vio fortalecida una vez que los europeos profundizaron sus conocimientos acerca de los patrones sociales de las distantes sociedades no europeas. Allí, se hizo evidente que la ‘naturaleza’ había enseñado pautas marcadamente diferentes a distintas culturas, muchas de ellas bastante incompatibles con las ideas europeas. Poco a poco, se ha vuelto evidente que nociones diferentes no podían ser descartadas rápidamente, como si fueran una especie de perversidad degenerada de otras civilizaciones, ya que los mismos hábitos bien podrían haber sido bastante comunes en Europa, sólo unos pocos siglos atrás. En cualquier caso, las personas con una comprensión sustancial de la realidad no podían conciliar la idea de un bebé recién nacido e indefenso, totalmente dependiente del cuidado de sus padres, con la del portador independiente de derechos y libertades universales12. Otro problema fundamental se refiere a la aplicación efectiva (enforceability) de estos derechos. La situación es bastante clara cuando se trata del estado o de una institución en particular que ha de mantenerse dentro de límites. ¿Pero qué sucede, por ejemplo, con respecto al primer derecho, el derecho a vivir? ¿Puede una persona que sufre de leucemia avanzada presentar cargos contra un delincuente desconocido? ¿Contra quién debe presentar cargos la persona que se está muriendo de hambre? ¿Qué sucede con las víctimas de terremotos o inundaciones? ¿Presentan cargos contra el estado?13 Esto nos haría retornar a una idea completamente diferente: la de una sociedad que delega el cuidado del bienestar de todos a un monarca absoluto. Cuando las cosechas son malas, sería entonces posible ‘derribar’ al gobernante, como sucedía en distintas culturas antiguas. Asimismo, hay preguntas de carácter más práctico. Sin duda, es muy bueno que todos puedan gozar del derecho a la educación, pero, ¿quién debe proveerlo? Por ejemplo, ¿quién va a pagar el maestro? Los miembros de una minoría étnica tienen derecho a utilizar su idioma. La gente de la tribu Navajo ‘tiene el derecho’ a hablar su lengua en el corazón de Praga, de la misma manera que nuestros compatriotas puede hacerlo, digamos, en Arizona. Sin embargo, el lenguaje no se utiliza de la misma manera que los zapatos, sino que, generalmente, se utiliza para dirigirse a alguien. Los desafortunados de Navajo ciertamente gozan de este derecho indiscutible, pero ¿para qué? El derecho a usar una lengua minoritaria no puede significar más que dos cosas: que todas las personas puedan hablar como les plazca, o un compromiso de la sociedad mayoritaria que los rodea para tratar de entender a su interlocutor. La diferencia es considerable.

Con la implementación de los derechos humanos universales durante el último medio siglo, contamos con suficiente experiencia acumulada como para escribir una lista breve e incompleta de elementos, que, incluso al día de hoy, aun no son considerados evidentes. Estas ‘limitaciones’ del concepto de derechos humanos (o, más bien, de las definiciones formuladas durante el período de la Ilustración) fueron aprovechadas repetidamente por los regímenes totalitarios europeos, cuyo objetivo fue desviar la atención de la violación ilimitada de derechos por su parte, para conseguir la aceptación pública, al menos parcial, de sus fallas. Sin ninguna pretensión de exhaustividad, sino sólo para materializar la idea, sugiero algunos puntos que demuestran la brecha entre la teoría de los derechos humanos universales y la ‘opinión pública’ –incluyendo, probablemente, la opinión pública europea: - Todas las declaraciones ubican a la libertad humana en primer lugar. ¿Es este realmente el artículo más importante, la condición de mayor importancia? O, como los comunistas solían decir: “¿para qué necesitamos la libertad si no hay nada para comer?” Lógicamente, las preocupaciones sobre la propia vida y la seguridad serían más importantes que la libertad, ya que es posible vivir de alguna manera sin ésta14. - La libertad de conciencia, de palabra y de expresión. La objeción común a estos principios fue expresada hace ya mucho tiempo. Según una leyenda, el sultán al que se le adjudica haber prendido fuego la biblioteca de Alejandría declaró: “o un hombre dice la verdad, en cuyo caso no necesita ninguna libertad particular; o no lo hace, en cuyo caso la misma no debería ser otorgada”15. - La idea de que la propiedad privada es inviolable y ‘sagrada’ está bastante aceptada en las pocas sociedades ricas que existen en el mundo. En otros lugares, la noción se enfrenta a una teoría mucho más natural: la propiedad debe ser utilizada para ganarse la vida, y si no sirve a este propósito, la persona no tiene derecho a la misma16. - La idea estricta de la división de poderes es altamente efectiva contra el abuso, pero se encuentra lejos de ser algo natural. El poder, que es nuestro poder, es, sin duda, bueno y correcto –de lo contrario no gobernaría aquí. ¿Por qué entonces debería limitarse a sí mismo17? - De la misma manera, el estado de derecho, el principio mismo de que la ley se aplica incluso al poder del estado, obviamente, restringe ese poder. ¿Por qué, si este poder es bueno? Y si no lo es, limitarlo de esta manera no es suficiente. ¿A quién sirve la restricción y quiénes se benefician de ella?18 - La presunción de inocencia, es decir, el principio que requiere que una persona sea considerada inocente hasta que sea encontrada culpable durante el debido proceso. Sin embargo, ¿qué ocurre con una persona que fue atrapada con las manos en la masa? ¿No es este principio beneficioso sólo para los criminales, a expensas de la gente honesta? - El derecho general de voto, que le da poder a ‘la calle’, a personas irresponsables, que ni siquiera saben a quién votan y por qué. La polémica antigua de Platón contra el ‘gobierno de las masas’ parece bastante más ‘natural’ que el enfoque increíblemente liberal y optimista de las sociedades democráticas19. - El parlamento como una ’tertulia’ inútil, que pierde el tiempo a costa nuestra, en lugar de servir para resolver los asuntos públicos con prontitud y eficacia. Cuando se trata de encuestas de opinión pública, los parlamentos no pueden competir con los gobiernos, sin importar cuán incompetentes sean estos últimos. - La oposición legítima, que para cualquier persona razonable ‘nor-

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[...] todos los derechos, incluyendo los humanos y civiles, son un logro de la cultura y la sociedad; debemos considerarlo como un resultado de extremada complejidad, sutileza y perfección que plasma el esfuerzo de innumerables personas y de sus instituciones durante miles de años, lo que no los convierte en arbitrarios, sino todo lo contrario. mal’ parece algo cercano al suicidio. ¿Por qué alimentar a una víbora en el propio seno, cultivar un adversario, posiblemente un enemigo? ¿Si están en contra, para qué están allí?20 Podríamos seguir ampliando y profundizando el análisis, actualizando objeciones individuales. Un vistazo a los periódicos o las discusiones en Internet, incluso en los países más ricos y más desarrollados así lo confirma. ¿Y en otros lugares? Como trasfondo, existe un conflicto oculto y muy profundo entre dos concepciones de hombre y de sociedad. La civilización occidental ha desarrollado y aplicado la idea originalmente cristiana que sostiene que en los orígenes de la sociedad hay un hombre, un individuo, una persona, que necesita libertad –sin importar, incluso, si hace un mal uso de la misma. Y allí donde el individuo no tenga la prioridad que merece, ésta le debe ser concedida sin demora. Por el contrario, todas las demás sociedades, antiguas y nuevas, consideran al hombre, en primer lugar, como miembro de un grupo, tribu, nación, clan o familia. En dichas sociedades, la lealtad y la coherencia al grupo se anteponen a la persona, incluyendo también a sus derechos individuales21. La ‘posición del individuo’, y con ella la idea de la universalidad de los derechos y las libertades, están actualmente ganando apoyo en toda Europa y entre las élites urbanas de todo el mundo. Sin embargo, esta idea es generalmente considerada cualquier cosa menos ‘natural’. Considero que el concepto de derechos humanos es sostenible solamente si desechamos sus partes ficcionales, que fueron necesarias para imponerse en período histórico y lugar determinados. Lo que solía ser una ventaja que fortalecía la teoría contra la hegemonía dominante se ha convertido hoy en una debilidad; e, incluso, podría tener consecuencias peligrosas. Tomemos, por ejemplo, la idea preconcebida de que los niños, sin necesidad de cuidado, se convierten en buenos ciudadanos porque han nacido libres. O bien, como se sugiere en otros ámbitos, que es mejor dejar que la ‘naturaleza’ haga lo que ella quiera por sí misma y esperar los resultados. Otra idea preconcebida es la que sostiene que un orden bueno para la sociedad puede establecerse como el resultado de un conflicto entre distintas variedades de egoísmo en pugna22; por no mencionar aquella que postula que nuestros derechos (o mis derechos) son evidentes al punto de que nunca pueden ser cuestionados seriamente. En primer lugar, debemos –en mi opinión– aceptar sin reservas que todos los derechos, incluyendo los humanos y civiles, son un logro de la cultura y la sociedad; debemos considerarlo como un resultado de extremada complejidad, sutileza y perfección que plasma el esfuerzo de innumerables personas y de sus instituciones durante miles de años, lo que no los convierte en arbitrarios, sino todo lo contrario23. Estos derechos son el resultado de muchas elecciones ingeniosas24, también de lecciones y experiencias dolorosas, y de una búsqueda incansable de la justicia –aunque no sepamos lo que es la justicia, identificamos claramente dónde ésta falta. Por ser productos culturales, sólo pueden ser ejercidos de manera efectiva si la sociedad es capaz no solo de utilizarlos y garantizar su respeto, sino también de reproducirlos mediante una educación sensata25. En segundo lugar, no debemos olvidar que cualquier derecho real es siempre un derecho en relación a otra persona, quien puede

eventualmente exigirlo. Cualquier derecho real o reclamo es, al mismo tiempo, una obligación de otra persona. Por lo tanto, incluso el estado y sus leyes no pueden funcionar como una especie de perpetuum mobile, concediendo derechos sin imponer las obligaciones correspondientes. “Definir los derechos para una parte sin imponer obligaciones para la otra implica quebrantar el postulado más fundamental de la ley”.26 Asimismo, Malinowski caracteriza a las reglas del derecho por el hecho de que las mismas definen, al mismo tiempo, “los deberes de una persona y los justos reclamos de la otra”. Los autores de la primera Declaración Francesa, en un intento de acercamiento a lo ‘natural’, consideraron que los derechos debían ser acompañados de las correspondientes obligaciones –y así lo establecieron en el preámbulo. Las versiones posteriores omitieron discretamente mencionar las obligaciones. En mi opinión, fue una decisión equivocada. Volvamos a la cuestión del derecho a la vida. Si somos razonables, la frase “toda persona tiene derecho a la vida” no puede significar otra cosa que una prohibición absoluta a quitarle la vida a alguien. En términos estrictos, ni siquiera deberíamos decir “tengo derecho a la vida” (ya que, obviamente, no lo tenemos), sino que deberíamos saber que no tenemos el derecho de quitarle la vida a otra persona –esto es lo que realmente significa ‘el derecho a la vida’. El ‘derecho a la vida” es un derecho de los otros, en otras palabras, mi obligación. La seguridad, la libertad y la propiedad son, en realidad, los derechos de otras personas, que se traducen en mis límites u obligaciones27. Es posible vivir con la sensación de que todos tenemos nuestros propios derechos, individuales y civiles –y darlos por sentado como al aire que respiramos– solo en una sociedad que haya aceptado todo esto. Pero, atención: esto sucederá mientras dicho acuerdo social se mantenga y no comencemos a preocuparnos porque otros disfrutan de la libertad sin medida, amenazando así nuestra seguridad. Cualquier ataque terrorista golpea exactamente ese punto débil, y sólo las sociedades valientes pueden resistir la presión28. Hemos demostrado cuál era el significado del origen natural y de la inalienabilidad de los derechos humanos. Pero creer que nacemos con ellos, así como nacemos con nariz u ojos, sería una simplificación peligrosa. ¿Cómo es posible que con un simple cruce de fronteras hacia un estado no-liberal –como Cuba o Corea del Norte– esos derechos supuestamente inalienables desaparezcan como si fuesen dejados al otro lado de la frontera? ¿Provienen del gobierno como pensaba Bentham? Además, hay estados con una buena legislación, pero que son demasiado débiles para ser capaces de proteger los derechos de sus ciudadanos. Por cierto, como pone en evidencia la experiencia de los estados post comunistas, ningún gobierno es lo suficientemente fuerte como para garantizar tal protección en contra de la voluntad de sus conciudadanos. Según Marcel Gauchet, lo que está en juego “no son los derechos individuales, sino las relaciones con los otros, [...] las relaciones objetivas entre las personas en una sociedad”. Por lo tanto, es posible deducir que los derechos humanos no provienen de la naturaleza, ni del estado y su legislación únicamente, sino de los otros, de nuestros conciudadanos. Las otras personas son las únicas que me pueden ‘dar’ mis derechos humanos en el sentido más literal –siempre y cuando consideren que ese es su deber; el estado está allí simple-

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La seguridad, la libertad y la propiedad son, en realidad, los derechos de otras personas, que se traducen en mis límites u obligaciones.

mente para intervenir en contra de aquellas personas que no aceptan esta obligación; nada más y nada menos29. A primera vista, parecería que las definiciones basadas en los derechos y deberes son exactamente simétricas y que no existiría una diferencia significativa entre las mismas. Creo que no es así. Cada una de ellas hace hincapié en aspectos diferentes. La definición relativa a los derechos se concentra en ‘la persona que tiene el derecho’ en el sentido del derecho consuetudinario (common law), mientras que la cuestión del ‘sujeto obligado’ (person under obligation) se deja de lado. Pero en lo que respecta a la exigibilidad (enforcement) de estos derechos, el lado de la ‘obligación’ es el que resulta decisivo. En aquellos casos en que el ‘sujeto obligado’ no se pueda identificar con facilidad, como sí sucede en un pleito de propiedad individual, hay una tendencia común a considerar al estado como la entidad responsable. Hay muchos casos que fundamentan esta afirmación, y que no se limitan a los derechos sociales. No es demasiado conocido el hecho que, según la ley, la obligación de cuidar la seguridad y el orden público concierne a todos los ciudadanos, no solo al cuerpo de policía, como podríamos estar inclinados a pensar. Esta transferencia de una obligación importante de la sociedad y de los ciudadanos al estado es un buen ejemplo del fenómeno del ‘estado a cargo’, mucho mejor que los ejemplos que se debaten frecuentemente sobre los impuestos y la redistribución. Si esta relación sustancial no se hubiera definido como ‘el derecho a la seguridad’, sino como una obligación, es muy probable que esta transformación no hubiera ocurrido tan fácilmente. Concebir a los derechos subjetivos como obligaciones para con los otros podría aportar respuestas a preguntas que de otro modo serían difíciles de resolver; como, por ejemplo, aquellas relacionadas con los derechos cuyos ‘sujetos’ no son personas jurídicas o son menores de edad. No voy a abordar en profundidad el problema de la protección jurídica de los niños pequeños, puesto que la cuestión está más allá del alcance de este artículo, pero sí hacer una reflexión sobre el tema de los derechos colectivos de las minorías, que es uno de los problemas jurídicos complejos: si los mismos son considerados como ‘subjetivos’, es difícil definir a los ‘sujetos’ o portavoces legítimos de estos derechos. Por otra parte, como ‘obligaciones’ hacia otros podrían ser definidos con bastante facilidad. La situación es similar con el problema de los ‘derechos de los animales’, los que obviamente sólo pueden formularse como obligaciones humanas (de criadores, transportistas, carniceros, etc.) Es aún más evidente en el caso de los ‘derechos de la naturaleza’, que pueden sonar extraños para un experto legal, pero que son, sin embargo, algo que ninguna sociedad puede negar en la actualidad. No obstante, incluso según esta interpretación, que deriva los derechos (subjetivos) de obligaciones mutuas, y no a la inversa, la pregunta se mantiene: ¿De dónde proviene esta obligación general –y con ella la idea de la universalidad de los derechos humanos? Obviamente, con esta pregunta, debemos dejar el reino del derecho para adentrarnos en el ámbito de lo pre-jurídico, donde la simetría de derechos y deberes ya no es válida. Estamos en la búsqueda de las primeras raíces de todo el ‘edificio legal’, y, como hemos visto, será más probable que las mismas se aproximen más a la naturaleza de las obligaciones o deudas que a los derechos individuales. Una corriente importante del pensamiento jurídico y político, que va desde Hobbes, Grocio y Rousseau hasta John Rawls, busca la fuente de la ley y de los derechos en el contrato social. Esta parecería una

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solución inteligente, hasta que uno se da cuenta de que un contrato es, en sí mismo, un elemento jurídico y, por lo tanto, presupone la existencia de la ley30. En el hipotético estado de guerra, obviamente, no se pueden realizar contratos ya que no se puede confiar en nadie. Asimismo, otro punto débil de la teoría del contrato social radica –aun cuando ésta es meramente hipotética, como en el caso de Rawls– en que sólo cubre a los participantes de dicho contrato, los ciudadanos, mientras que todos los demás, por ejemplo, los extranjeros, no están cubiertos por el mismo. De esta manera, los derechos que podría legitimar son cívicos más que humanos. Un camino completamente diferente abrió el filósofo Hans Jonas, discípulo y crítico de Heidegger. En oposición al peligroso optimismo moderno, que intenta fundamentar los pensamientos acerca de la sociedad humana sobre ‘esperanzas’ utópicas31, Jonas postula la responsabilidad del ser humano como la única limitación posible al poder creciente de los seres humanos sobre la naturaleza, las personas y sobre sus abusos. En lugar de preguntarse acerca del origen de los derechos, él plantea una pregunta más fundamental: ¿de dónde proviene la obligación humana incondicional sobre la que descansan todas las sociedades? Tal obligación fundamental y no recíproca es, según Jonas, la responsabilidad de la madre o de los padres de cuidar a sus hijos32. La obligación de velar por la continuidad del linaje o la familia ha sido, en todas las sociedades antiguas, una de las más importantes; y el lazo incondicional de parentesco fue probablemente el primer principio de organización de las sociedades humanas. Las mismas se vinculan al ‘cuidado de la descendencia’, que es para los neo-darwinistas el criterio decisivo de la ‘selección natural’: aquel que descuidaba a sus hijos se extinguía. Algo así como una preocupación por la continuidad se evidencia también en el caso de las plantas, en sus flores y semillas, mientras que con respecto a los animales usualmente se trata del instinto de reproducción. Este es, como la sexualidad, extremadamente fuerte entre los seres humanos también; sin embargo, los humanos son capaces no sólo de cultivarlo sino también de dominarlo33. La regulación cultural y la fundamental re-configuración de la sexualidad humana, evidenciada en el apoyo social que se le otorga a la familia duradera, en la prohibición del incesto y en las reglas de la exogamia y la endogamia, conducen a una ampliación gradual de las obligaciones incondicionales hacia un parentesco más amplio, ya no exclusivamente consanguíneo. El sociólogo francés Georges Davy trató de identificar en el rico material etnológico un camino extremadamente complejo y sinuoso que va desde la consanguinidad estricta mediante las obligaciones, hacia la idea de ‘mantener la palabra’ y de contrato vinculante34. Su vieja idea había sido casi olvidada, pero recientemente y de manera bastante sorprendente, ha recibido un ‘nuevo impulso’ desde otra perspectiva. Muchos neurobiólogos contemporáneos parecen coincidir en que la moral humana tiene raíces biológicas e incluso fisiológicas y algunos de ellos hasta desean recuperar la vieja idea de la naturaleza humana35. Sin embargo, estas consideraciones excederían el marco de la presente contribución. No obstante, las mismas parecen corroborar la opinión acerca de que las reglas que controlan a la acción humana, si bien se hallan completamente transformadas tanto cultural como socialmente, encuentran sus raíces profundas en un pasado lejano de la humanidad. Por lo tanto, por un lado, ellas parecen tener un sorprendente núcleo común y universal, y por el otro, están firmemente ancladas en la sustancia misma de la humanidad. Con cierta licencia,

[...] los derechos humanos no provienen de la naturaleza, ni del estado y su legislación únicamente, sino de los otros, de nuestros conciudadanos. y estableciendo una comparación con los derechos humanos, que no son naturales, tal vez podríamos sostener que las obligaciones humanas probablemente lo sean. Notas Su panfleto Anarchical fallacies fue publicado en francés recién en 1816, durante la restauración monárquica, después de la caída de Napoleón. Es llamativo que allí no se haga mención a las declaraciones estadounidenses, sino al contenido de la Declaración Francesa que se caracteriza de la siguiente manera: “¡Cuiden sus derechos! Si un sólo artículo es violado, la insurrección no es sólo su derecho, sino el más sagrado de sus deberes”. La argumentación de Bentham merece ser examinada más profundamente; en este momento, nos limitamos a destacar que Bentham considera a los derechos humanos solamente como ‘derechos subjetivos’. Estoy en deuda con mi colega, el Dr. Jakub Čapek, por haberme señalado la existencia de este trabajo de Bentham. Se lo puede consultar en The Works of Jeremy Bentham, vol. 2, Edinburgh, William Tait, 1838-1843, 11 vols. [disponible en: http:// oll.libertyfund.org/index.php?option=com_staticxt&staticfile=show. php&title=1921]. 2 Esto es válido incluso para la antigua Atenas, donde libertad significaba, simplemente, la posibilidad de participar del gobierno. 3 La expresión clásica de esta lucha es el Two Treaties of Civil Government de John Locke (1689) [disponible en http://oll.libertyfund. org/?option=com_staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=222]. Un lector moderno puede sorprenderse por el espacio que Locke dedica a su polémica contra el “poder paternal”, en particular en el Primer Tratado. Para él, es una polémica contra la autoridad absoluta de un gobernante despótico, la cual se ha generalmente inferido sólo del poder del marido sobre su mujer y sus hijos; en otras palabras, de acuerdo con Locke, el gobernante no es un padre. Para la versión en castellano, véase J. Locke, Ensayo sobre el gobierno civil, Barcelona, Orbis, 1985. 4 Este propósito fue precisamente identificado (y aborrecido) por Bentham: “estos derechos no pueden ser derogados por el gobierno”. J. Bentham, op. cit. 5 No podemos detenernos aquí en detalle en el análisis de este proceso que llevó a los derechos políticos (por ejemplo, el derecho a voto) a extenderse progresivamente en los últimos dos siglos. 6 Sobre la historia de la idea de los derechos humanos y sus justificaciones filosóficas ver Blandine Barret-Kriegel, Les droits de l’homme et le droit natural, Paris, PUF, 1989 ; Id., La cité républicaine: essai pour une philosophie politique, Paris, Galilée, 1998. 7 En este contexto, la palabra ‘naturaleza’ pudo haber sido una alusión a la idea de ley natural, definida por Hobbes como regla general, descubierta por la razón y que prohíbe cualquier cosa que destruya la vida humana o los medios para su preservación. El significado tradicional correspondía a la escolástica natura, es decir, la esencia, lo que hace que un humano sea un humano o que un pez sea un pez. La referencia a ‘naturaleza’ fue, por tanto, bastante ambigua; véase Thoman Hobbes, Leviathan (1651) [diponible en: http://oll.libertyfund.org/?option=com_staticxt&staticfile=show. php%3Ftitle=869]. Para la versión en castellano, véase T. Hobbes, Leviatán, Madrid, Alianza, 1999. 8 Este concepto se había introducido en la forma de la idea romana de ‘persona inhibida’, por ejemplo, un niño pequeño quien, a pesar 1

de su edad, puede ser heredero. Más aún, la antigua Declaración de Virginia señala: “Man is created free” (El hombre es creado libre). Según Locke, el hombre nace libre en el sentido que nace con capacidad para razonar, aunque para que desarrolle el pleno uso de dicha capacidad necesite unos veinte años; véase J. Locke, op. cit. 9 Por ejemplo, en algunas de estas constituciones, la aristocracia está excluida de la sociedad, así como “cualquier persona que jura lealtad a otra comunidad”, lo que representa una alusión obvia a las comunidades religiosas. 10 El término se aplicó por mucho tiempo solamente a los contribuyentes masculinos independientes. La Constitución Francesa de 1795 excluye explícitamente a los criados y empleados, miembros de comunidades religiosas, e incluso a los analfabetos. La Constitución de Noruega (1814) excluye a los miembros de las órdenes monásticas y a los judíos, quienes no eran considerados miembros leales de la sociedad. 11 “J’ai grand peur que cette nature ne soit elle même qu’une première coutume, comme la coutume est une seconde nature” (Tengo un gran temor de que esta naturaleza no sea más que una primera costumbre, como la costumbre es una segunda naturaleza); véase, por ejemplo, Blaise Pascal, Pensées (1670) [disponible en http://gutenberg.org/ebooks/18269]; para su versión en castellano, B. Pascal, Pensamientos, Madrid, Cátedra, 1998. Para Bentham los derechos naturales son “tonterías retóricas”. Según MacIntyre, tal cosa no puede existir, y creer en ellos es como creer en unicornios y hechiceros; Alasdair C. MacIntyre, After virtue: a study in moral theory, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 1984. 12 “¿Todos los hombres nacen libres? ¿Todos los hombres permanecen libres? No, ni un solo hombre: ni un solo hombre que alguna vez lo haya sido, sea, o vaya a ser. Todos los hombres, por el contrario, nacen en la sujeción más absoluta –la sujeción de un niño indefenso a los padres, de quienes depende a cada momento de su existencia. Todo hombre nace en esta sujeción –en este sometimiento continúa durante años, por un gran número de años– y la existencia del individuo y de las especies depende de que sea así”.Y, más adelante “¿Todos los hombres nacen libres? ¡Absurda y miserable estupidez!”; J. Bentham, op. cit. 13 Muchas sociedades tradicionales consideraban al gobernante, o a sus deidades, responsables de las catástrofes naturales. Incluso Goethe le dijo a Eckermann que había perdido su fe en Dios después del terremoto de Lisboa. 14 Esta era la creencia sobre la que se fundó el acuerdo social detrás de ‘socialismo real’. Se derrumbó cuando las clases influyentes se dieron cuenta de que había llegado el momento en que no se podía prescindir de la libertad por más tiempo. 15 No tenemos que olvidar los problemas relacionados con el abuso de la libertad de expresión por parte de los programas comerciales en temas de violencia y pornografía ¿Puede un programa de televisión ser considerado como producto de la ‘libre expresión’ de sus propietarios y creadores? ¿Qué pasa con los derechos de los espectadores, especialmente si se considera que difícilmente pueda existir algún tipo de ‘libre competencia’ involucrada? Los derechos universales conceden libertad de expresión; la misma se concede a todo el mundo ¿Es por esta misma razón, que estos derechos nos ponen al resto de nosotros bajo la obligación de escuchar? 16 La defensa del derecho de propiedad causó grandes dificultades a los pensadores de la Ilustración, ya que no puede basarse en un acuerdo y difícilmente se puede derivar de la noción de igualdad.

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Locke deriva el derecho al uso común de la tierra de la Creación y el derecho a la apropiación individual del trabajo humano, J. Locke, op. cit. Kant y Hegel, en particular, consideran el derecho de propiedad como el derecho fundamental. Mientras que Hegel lo defiende en un sentido limitado, Kant sostiene que es “un postulado de la razón práctica” que podamos poner a otras personas bajo la obligación de abstenerse de usar las cosas a nuestra disposición, porque nos hemos apoderado de ellas primero. Ver Immanuel Kant, Metaphysik der Sitten (1797) [disponible en http://archive.org/ details/grundlegungzurm00kantgoog] y Georg Wilhelm Friedrich Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts (1820) [disponible en http://archive.org/details/grundlinienderp00gansgoog]. Para las versiones en castellano, véase I. Kant, La metafísica de las costumbres, Madrid, Tecnos, 1994 y G. W. Friedrich Hegel, Filosofía del derecho, Buenos Aires, Ed. Claridad, 1987. 17 Según John Stuart Mill, “ninguna idea contrasta tan marcadamente con la tendencia general de significado y práctica” como la idea de que el poder del estado y de la mayoría tiene que ser limitado. Mill muestra muy bien cómo la lucha por la participación directa de los ciudadanos en el gobierno puede dar lugar a la opinión de que tal gobierno es, por definición, bueno y, por lo tanto, no debe ser limitado; John Stuart Mill, On Liberty (1859) [disponibile en http://oll. libertyfund.org/?option=com_staticxt&staticfile=show.php%3Fper son=21&Itemid=28]. Para la versión en castellano, véase J.S. Mill, Sobre la libertad, Madrid, Alianza, 1997. 18 Kant, junto con Aristóteles, sostenía que para evitar la arbitrariedad del gobierno, debe primar el imperio de la ley, no el de la mayoría. Esta idea nunca obtuvo mucho apoyo en la sociedad, ni tampoco el deseo de Heráclito de que los ciudadanos debían defender sus leyes con más fuerza que las murallas de la ciudad. Probablemente la gente sintió lo contrario. 19 Varias constituciones más antiguas niegan el derecho a voto de alguien en estado de quiebra o –en palabras actuales– a un empleado de una empresa extranjera. Hoy en día, las personas con doble ciudadanía pueden votar sin importar siquiera si pagan impuestos en el país que votan. Asimismo, en algunos países, los convictos pueden votar. Esto provocaría escalofríos a los padres fundadores de las primeras constituciones francesas y Burke no podría creerlo. 20 Por otra parte, la oposición legal o constructiva, por consiguiente, pierde parte de su credibilidad, que es la fuente de vida para todas las oposiciones ‘fundamentales’ o permanentes. Ellos prometen a sus votantes no participar en ningún gobierno. Este es el dilema de los partidos comunistas en los países post-comunistas. 21 Un vestigio interesante de la antigua concepción es la conscripción universal, la obligación de comprometer la propia vida en beneficio de todo el grupo. Cuando los conscriptos celebran el comienzo de su servicio militar, confirman de facto este entendimiento grupal. Los motivos detrás de la tendencia actual de sustituir ‘el deber más honorable’ por un ejército profesional no son puramente de índole económica, sino que también dan testimonio del avanzado debilitamiento de aquella concepción desde el punto de vista social. 22 Pascal, anteriormente citado, dice: “C’est ma place au soleil. Voilà le commencement et l’image de l’usurpation de toute la terre” (Este es mi lugar en el sol. Ese es el principio y la imagen de usurpación de toda la tierra); B. Pascal, op. cit. 23 “Los principios de la justicia bien pueden ser artificiales, pero no arbitrarios”; David Hume, A Treatise of Human Nature (1739) [diponible en http://oll.libertyfund.org/index.php?option=com_ staticxt&staticfile=show.php%3Ftitle=342&Itemid=28].

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Para la versión en castellano, véase Tratado de la naturaleza humana, México, Porrúa, 1992. 24 En relación a la ya mencionada convicción típicamente ‘occidental’ de que la libertad de cualquier persona es también una ventaja para todos los demás (aunque la misma pudiera ser abusada), ya que “el bien tiene mayor capacidad para difundirse que el mal”; Tomás de Aquino, Summa Theologica (1256), t II, p. I, quaestio 81 [Diponible en http://oll.libertyfund.org/index.php?option=com_ staticxt&staticfile=show.php%3Fperson=4391&Itemid=28]. 25 Bentham llegó a la misma conclusión: “It is for education to do what can be done; and education is, though unhappily the slowest, the surest as well as earliest resource” (Es mediante la educación que se hace lo que se puede hacer; y, aunque la educación sea desafortunadamente el recurso más lento, es también el más efectivo y el primero); J. Bentham, op. cit. 26 Leopold Pospíšil, The ethnology of law, New Haven, Human Relations Area Files, 1997, p. 51. 27 “La justicia es el bien de los demás”; Aristóteles, Ἠθικων Νικομάχειων (IV a.C.); para la traducción en castellano, Aristóteles, Ética a Nicómaco, Madrid, Alianza, 2001. 28 Como, por ejemplo, la sociedad alemana en el momento de los ataques terroristas de Baader-Meinhof en los años setenta, cuando el parlamento finalmente se negó a restringir las libertades civiles mediante una legislación excepcional. 29 Bentham parece reservar la palabra ‘derecho’ para aquellas cosas que no sólo son exigibles, sino aplicadas de manera efectiva. Esto puede hacer la diferencia: ¿se puede decir que una persona disfruta del derecho a la propiedad si no es sujeto de robos (lo cual es opinión del autor de este artículo), o sólo cuando el ladrón quién lo robe es castigado? En el segundo caso, el castigo sí proviene del gobierno; véase Marcel Gauchet, La révolution des droits de l’homme, Gallimard, Paris, 1989, p. 58. 30 “Los contratos surgieron del gobierno y no el gobierno de los contratos”, J. Bentham, op. cit. 31 El principio de responsabilidad de Jonas es una respuesta polémica a un libro influyente de Ernst Bloch, Le principe de l’espérance (3 vol., 1954-1959); Hans Jonas, Das Prinzip Verantwortung (1979); para la traducción en castellano, véase H. Jonas, El principio de responsabilidad: ensayo de una ética para la civilización tecnológica, Barcelona, Herder, 1995. 32 Ivi. 33 Las características de la sexualidad humana fuertemente desarrolladas, con su atractivo sexual permanente, orgasmos, atributos sexuales secundarios, etc. promueven la estabilidad de las relaciones entre las parejas, es decir, de las obligaciones parentales. 34 En este sentido, hay varios rituales de ‘confraternización’ que involucran desde el intercambio de sangre entre aquellos que no son parientes, hasta el hecho de compartir las comidas, que establece una especie de parentesco físico y confiable también; véase Georges Davy, La foi jurée: étude sociologique du problème du contrat, la formation du lien contractuel, Paris, Alcan, 1922. 35 Tal como James Q. Wilson y Michael S. Gazzaniga; “Los inicios de la ley radican en la naturaleza; algo que entonces, siendo útil, se convirtió en costumbre; y aquellas cosas surgidas de la naturaleza y comprobadas por la costumbre, fueron eventualmente confirmadas por la ley y la religión” –se trata de Cicerón, citado por Tomás de Aquino, Summa Theologica (1256), t. II, p. I, quaestio 91 [diponible en http://oll.libertyfund.org/index.php?option=com_ staticxt&staticfile=show.php%3Fperson=4391&Itemid=28].

El potencial modernizador de los sistemas supranacionales Mónica Pinto

Este escrito corresponde a la presentación realizada por la Autora, decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, en la sesión de apertura del seminario organizado por el Centro de Excelencia Jean Monnet sobre “Integración y modernización: un nuevo marco conceptual para entender la Unión Europea y el Mercosur. ¿Viejas ideas para nuevos desafíos?”, que se llevó cabo en aquella facultad1. Se ha decidido mantener la presentación en su forma original para no perder el estilo directo, lo que ha significado renunciar a las referencias bibliográficas. Todas las notas al texto han sido realizadas por el Coordinador Editorial. Sin perjuicio de ello, mucho de lo aquí expresado se encuentra en libros y trabajos de la autora ya publicados2.

Los nuevos desafíos de la modernidad y el derecho internacional. De Westfalia y del orden multilateral posterior a la Segunda Guerra Mundial Lo internacional es un dato histórico permanente. Lo fluctuante es la incidencia de lo internacional en lo local. La doctrina sostiene que lo internacional comienza al fin del Medioevo con la firma de la Paz de Westfalia en 1648, que consolida en un pequeño grupo de nuevos estados las fragmentaciones territoriales y políticas existentes. El esquema instaurado es sustancialmente horizontal, con estados generalmente independientes de todo vínculo asociativo multilateral. La necesidad de relacionarse de los estados propicia las normas sobre celebración y conclusión de tratados y las relativas a agentes diplomáticos y en misión especial como prácticas generalmente aceptadas como derecho. El modelo es relacional –sustancialmente bilateral o multilateral restringido– y en él la autonomía de la voluntad domina el proceso de creación normativa; los tratados y la costumbre no son más que sus expresiones. La Segunda Guerra Mundial marca un drástico corte con este esquema. Los dos bandos conciben un orden jurídico-político para regir en la posguerra. El que entra en vigor supone un desplazamiento de ese modelo y la instalación de una agenda común de temas sensibles, de aquellos que deben preservarse para no volver a otra guerra. Esa canasta de temas comunes –mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, relaciones de amistad, descolonización, cooperación económica y social, derechos humanos– transforma a la sociedad internacional –pequeña, exclusiva, aristocrática, muy europea, muy cristiana– en una comunidad que con los años será cada vez más amplia y más diversa; por qué no, también, más desigual. La política usual –luego norma jurídica básica– es la cooperación internacional. La modalidad de tratamiento será, inevitablemente, el multilateralismo y el fenómeno de la organización internacional crecerá para ayudar a su realización. Al mismo tiempo, Europa consagra el Plan Schuman que inicia la cooperación intra-europea con el establecimiento de la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (1950), luego seguida por la Comunidad Económica Europea y la de la Energía Atómica (1957), instituciones pioneras del fenómeno conocido hoy como la Unión Europea. El derecho internacional brinda así sustento a un esquema convencional que se inscribe en el mantenimiento de la paz y que permite crear una comunidad con órganos propios, capaces de emitir normas jurídicas directamente aplicables en los territorios de los estados miembros, el derecho comunitario o estadio intermedio entre el derecho internacional y el derecho nacional. Paulatinamente, los estados irán delegando competencias a los órganos comunitarios y, además, aplicarán directamente en sus ámbitos nacionales el derecho comunitario y las decisiones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Se trate de un esquema que se superpone, aunque por un tiempo marche casi en paralelo, con el de la organización regional que instaura el primer sistema de derechos humanos en el mundo. A medida que avancen, los cruces serán más frecuentes y enriquecedores. Hoy, ambos esquemas juegan armónicamente, lo que no significa que no haya cuestiones a resolver. La realidad, pues, es que el multilateralismo propio del esquema de posguerra exige socializar la adopción de las reglas de juego. El

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incremento de los objetos del derecho internacional supone que se den regulaciones sobre nuevos temas para el derecho en general y para el derecho internacional en especial. La primera cuestión que la propia Carta de las Naciones Unidas expresamente excluye del ámbito doméstico es la relacionada con el manejo institucional del uso unilateral de fuerza por los estados, esto es, las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad en virtud del capítulo VII. Se imponen así requisitos respecto de la necesaria búsqueda de arreglo de las controversias o situaciones susceptibles de poner en peligro la paz y la seguridad internacionales o, como diría José María Ruda, de la necesidad de dejarlos pacíficamente sin solución. El trato que el estado dé a sus nacionales ya no es discrecional. Uno de los propósitos de la comunidad internacional instaurada es el desarrollo y estímulo del respeto universal y de la efectividad de los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos sin discriminación. Las Naciones Unidas son el foro de debate, discusión y adopción de tratados internacionales sobre derechos humanos, normas vinculantes para todos aquellos que manifiesten su consentimiento en obligarse por ellos. Estos tratados no sólo consagran derechos humanos protegidos sino que también aportan un sistema de protección. Cada uno de ellos establece un órgano de control, un comité de expertos que actúan a título propio y cuya función consiste en verificar el cumplimiento por parte de los estados de sus obligaciones de respetar, garantizar y adoptar medidas para hacer efectivos los derechos protegidos. La ciencia y la tecnología aportan lo suyo: la extracción de petróleo off shore conduce a la noción de plataforma continental, el primer satélite en órbita a la del espacio ultraterrestre y en este orden de ideas se inscriben los fondos marinos y oceánicos, las normas sobre desarme y las relativas a los usos pacíficos de la energía nuclear, entre otras que regulan nuevos objetos. El multilateralismo declamado en la posguerra toma su tiempo en efectivizarse y de pronto, como un viento que sopla fuerte, se produce la revolución de las comunicaciones. Vivimos en un mundo global, en el que los países y las jurisdicciones están cada vez más interconectados. La gente en el mundo está más comunicada que nunca antes. La información y el dinero fluyen muy rápidamente. Los bienes y servicios que se producen en una parte del mundo están disponibles en la otra. Se viaja más. La comunicación internacional es asunto cotidiano. Es lo que se conoce como ‘globalización’. Sin perjuicio de que la globalización está primariamente asociada a los negocios, los negocios globales, es bastante más que eso. Las mismas fuerzas que permiten que los negocios operen como si las fronteras no existieran, permiten también a los activistas sociales, a los sindicalistas, a los periodistas, los académicos y a muchos otros trabajar a nivel global. Las ventajas de la economía global se enfrentan con los efectos locales de las crisis globales. En la antesala de la globalización hay una vuelta a los tratados, en todos los temas. La conciencia de la degradación ambiental y la inexorable asociación en que todos los estados se encuentran para proteger el medio ambiente conduce a la necesidad de adoptar compromisos con distinto grado de flexibilidad, que permitan que cada uno de los estados esté en condiciones de cumplir las obligaciones a su cargo. El sistema de las sanciones es inconducente porque no supera el daño irreparable que ocasiona la inobservancia de las normas. El criterio de las responsabilidades compartidas pero diferenciadas se cristaliza en los tratados. El pragmatismo del enfoque reemplaza

La realidad, pues, es que el multilateralismo propio del esquema de posguerra exige socializar la adopción de las reglas de juego. El incremento de los objetos del derecho internacional supone que se den regulaciones sobre nuevos temas para el derecho en general y para el derecho internacional en especial.

el criterio de solidaridad imperante en los documentos soft del nuevo orden económico internacional. Las relaciones comerciales internacionales –cuya regulación se abortara con la indefinición respecto de la Carta de La Habana de 1947 que creaba una Organización Internacional del Comercio, de la que sólo sobreviviera el capítulo sobre el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés)– se consolidan en el Acuerdo de Marrakech que crea la Organización Mundial del Comercio, en 1994, que constituye el marco constitucional común para el desarrollo de las relaciones comerciales entre los estados miembros en los asuntos relacionados con los acuerdos e instrumentos conexos que se detallan en un anexo. La explosión de la antigua Yugoslavia en conflictos internos e internacionales, su desmembramiento en distintos estados sucesores y las prácticas de ‘limpieza étnica’ que allí se dan son una luz de alerta que conduce al establecimiento de un tribunal penal internacional ad hoc: el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia. La Segunda Guerra Mundial y el Tribunal de Núremberg habían dejado algunas lecciones. También hay otro tribunal para Ruanda3. Finalmente, el 17 de junio de 1997, se adopta el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional4. Se produce una notable expansión del campo internacional. La agenda es más amplia: derechos humanos, medio ambiente, comercio y finanzas internacionales, derecho penal internacional, entre otros, no podrían ser adecuadamente considerados si el derecho internacional no proveyera estructuras jurídicas y mecanismos. Los actores aumentan y se diversifican. No son sólo los estados y las organizaciones internacionales sino también los individuos y otros actores no estatales como la sociedad civil, los grupos armados, los bancos, las empresas. En este mundo global hay problemas que deben ser resueltos o, al menos, deben recibir un tratamiento adecuado. Estos nuevos campos exigen creatividad. Ningún derecho interno tiene todas las respuestas. No todas las situaciones pueden ser consideradas al interior de la frontera nacional. Hay que mirar afuera. La óptica comparativa, si de derecho se trata, los nuevos emprendimientos en otras áreas. La decisión de la Cámara de los Lores británica del 24 de marzo de 1999 de acceder a la requisitoria del Juzgado Central número 5 de la Audiencia Nacional de España, precisando que no hay inmunidad de jurisdicción para un antiguo jefe de estado por la alegada comisión de crímenes internacionales –en la especie los actos de tortura llevados a cabo desde diciembre de 1988, cuando la convención internacional estuvo en vigor para el Reino Unido, España y Chile, respecto de nacionales españoles y chilenos– supuso la globalización de los derechos humanos. Se trató, básicamente, de afirmar que las consecuencias y la jurisdicción sobre las violaciones graves de derechos humanos no se limitan al estado en el que tuvieron lugar o al de la nacionalidad de la mayoría de las víctimas. Como sostiene Christine Chinkin, existe un interés internacional en detener la impunidad de esos más graves crímenes de trascendencia internacional.

Del modelo del Foreign Office al de la gobernanza global Es factible sostener que la sociedad internacional anterior a la posguerra, aquella heredera de Westfalia, se identifica con lo que Benedict Kingsbury apunta como el ‘modelo del Foreign Office’ –o cancillería tradicional– que domina el derecho internacional por las mismas razones que la soberanía es el principio organizador de las relaciones internacionales. Se trata del esquema de estados nacionales que, a través de sus órganos encargados de relaciones exteriores, crean el derecho internacional y sólo ellos pueden aplicarlo. La soberanía es funcional a los estados pequeños o con escaso poderío ya que la igualdad soberana y la inmunidad de jurisdicción junto con la competencia doméstica alejan los peligros de injerencia o intervención. La institucionalidad que se erige a partir de la Carta de las Naciones Unidas comienza a producir cambios en este esquema. Esta comunidad internacional tiene como sujetos no sólo a los estados sino también a los organismos internacionales y a los individuos. Los equipos técnicos son convocados por las cancillerías para proveer el insumo necesario a las relaciones internacionales y a las regulaciones sobre cuestiones internacionales. Con la globalización se recuperan estos datos y se generan otros nuevos. La economía global precipita al escenario internacional a poderosos actores no estatales, incluidas empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales (ONG) internacionales. Los movimientos transnacionales de derechos humanos permiten conocer situaciones hasta entonces ignoradas como el uso de fuerza por los gobiernos contra sus propios ciudadanos, las cuestiones relacionadas con la provisión de bienes y servicios básicos. La integración económica, el terrorismo internacional, la degradación del medioambiente, el espacio virtual, demandan mayor coordinación entre los estados no sólo a través de las cancillerías sino también de las policías, los agentes locales, los jueces para tratar cuestiones transnacionales. El derecho internacional debe, entonces, trabajar en un escenario complejo en el que la línea entre lo local y lo internacional se ha desplazado, en el que los actores principales no son sólo los estados, en el que los gobiernos no son los únicos con voz. Frente a esos desafíos, se propone un nuevo paradigma de derecho internacional, la gobernanza global. Se trata de un concepto que, en palabras de Anne-Marie Slaughter, puede ser entendido como los conjuntos formales e informales de reglas, roles y relaciones que definen y regulan las prácticas sociales de actores estatales y no estatales en los asuntos internacionales. El modelo de la ‘gobernanza global’ va más allá del modelo del Foreign Office en cuanto no se detiene en el estado sino que se ocupa de los problemas transnacionales. El derecho internacional sigue siendo importante y se ocupa de las cuestiones formales, las instituciones y las normas del modelo del Foreign Office, pero se amplía para considerar derechos y obligaciones de los actores no estatales según el soft law que expresan códigos de conducta, resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, principios normativos como los derechos humanos o la democracia, leyes nacionales que regulan cuestiones globales.

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En el modelo de la gobernanza global se pone de resalto el papel que juegan las organizaciones internacionales, no sólo como foros sino también como regímenes. No se trata sólo de las organizaciones internacionales del modelo de la Sociedad de Naciones o del modelo despojado de las Naciones Unidas de 1945. Hay una creciente institucionalización del medio internacional. Hoy las organizaciones internacionales no solo ‘proponen’ nuevas normas sino que ejercen competencia para controlar su aplicación. Los sistemas de solución de controversias de la Organización Mundial del Comercio, el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI)5, la Corte Penal Internacional, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia o para Ruanda, en otro ámbito, al igual que los tribunales internacionales de derechos humanos son un ejemplo. Los Estados miembros de la Unión Europea han transferido cantidad de competencias a los órganos comunes no solo para la elaboración del derecho sino para el control de su aplicación. A inicios de los ’90, con la caída del Muro de Berlín, la democracia a nivel nacional ha ingresado en la agenda internacional –en la agenda de Europa occidental se estableció no bien iniciada la posguerra como requisito efectivo para ingresar al Consejo de Europa. La caída del presidente Jean-Bertrand Aristide en Haití, los autogolpes de Alberto Fujimori en Perú, en 1992, y de Jorge Serrano Elías en Guatemala, en 1993, contribuyeron al tema. Una cláusula democrática ingresó en la Carta de la Organización de Estados Americanos en 1993 y el 11 de septiembre de 2001, en Lima, se adoptó la Carta Democrática Interamericana6. Honduras es el testimonio de las medias tintas de lo mejor y lo peor institucionalmente consagrado en el sistema. Por su parte, la Unión Europea no sólo ha desarrollado criterios que tienen relación con la consolidación de la democracia y el estado de derecho y con la vigencia de los derechos humanos respecto de los estados europeos que aspiran a integrarse a ella sino también en el marco de la cooperación con terceros países. En 1992, el Consejo reglamentó la ayuda financiera y técnica y la cooperación económica con los países en vías de desarrollo de América Latina y Asia –Reglamento (CEE) n. 443/92 del Consejo, de 25 de febrero de 19927– que da prioridad al fomento de los derechos humanos y a la democratización, así como a la buena gestión pública, la protección del medio ambiente, la liberalización del comercio y el fortalecimiento de la dimensión cultural. En todo caso, este énfasis en la democracia contrasta con la neutralidad aséptica del modelo del Foreign Office. Al mismo tiempo, la democracia pone de manifiesto cuestiones relacionadas con la participación popular –ausente en el derecho internacional clásico– y que esquemas internacionales como el de la UE resignifican, por ejemplo con el Parlamento Europeo y su incremento de funciones. Las cuestiones transnacionales caracterizan lo que Anne-Marie Slaughter denomina el estado desagregado, esto es aquel en el que los reguladores persiguen a los sujetos regulados más allá de las fronteras nacionales; los jueces negociando mini-tratados con sus hermanos extranjeros para resolver complejos casos transnacionales y legisladores consultando sobre la mejor manera de redactar y

adoptar legislación. Los encuentros internacionales de jueces, los análogos de parlamentarios, la coordinación de bancos, etc., demuestran la necesidad de coordinar con actores no nacionales para un mejor tratamiento de cuestiones al interior del estado. La revolución de las comunicaciones y la posibilidad de estar conectado 24 horas dan espacio a las redes transnacionales, un modo de organización que se caracteriza por patrones de comunicación e intercambio voluntarios, recíprocos, horizontales. Las redes transnacionales existen dentro y fuera de los gobiernos. En el ámbito no gubernamental, coaliciones de ONG nacionales e internacionales que se especializan en el lobby respecto de determinadas cuestiones. Valga como ejemplo la Coalición para la Corte Penal Internacional que logró acompañar el movimiento de creación en forma efectiva y sustentable o las coaliciones de ONGs que motivaron que el Consejo de Seguridad endosara la tarea de los acompañantes en Darfur. Los derechos humanos no son solo uno de los objetos de la agenda multilateral sino fundamentalmente un instrumento hermenéutico del orden jurídico vigente en cada estado. La decisión política de respetar la libertad y la dignidad de todas las personas en condiciones de igualdad y sin discriminación supone un compromiso para la responsabilidad internacional del estado en caso de violación no reparada. En este contexto, los estados asumen las obligaciones de respetar los derechos humanos protegidos por el orden jurídico internacional, garantizar su goce y ejercicio a todas las personas bajo su jurisdicción, esto es, sustancialmente se obligan a prevenir la comisión de violaciones, a investigar las que se produzcan, a procesar y sancionar conforme a derecho a los prima facie responsables y a reparar a las víctimas. Además, deben adoptar todas las medidas necesarias para que eso sea posible. Esta obligación de adopción de medidas supone que los estados se obligan a revisar la legislación en vigor para adecuarla a los com promisos asumidos en los tratados y a adoptar las medidas necesarias para efectivizar los derechos no reconocidos. Las medidas –legislativas, administrativas, jurisdiccionales o de otro carácter– no se detienen en la adopción de disposiciones que declaren la vigencia de un determinado derecho sino que comprenden también la creación de los mecanismos recursivos necesarios para su protección. El sentido último de estas disposiciones relativas a la exigibilidad en el ámbito interno de las normas internacionales en vigor que consagran derechos humanos es el de subrayar que la norma internacional en materia de derechos humanos integra el orden jurídico vigente y goza de una presunción de ejecutividad. Por ello, su invocación por la parte en el proceso no es conditio sine qua non para su aplicación por el juez, que puede traerla al caso mediante la aplicación del principio iuria curia novit8. Parece claro a la luz de lo expuesto que si bien queda librado a la discrecionalidad de los estados la elección de la vía o método a través del cual el derecho internacional de los derechos humanos pueda incorporarse al orden jurídico vigente en un estado, por el contrario, su vigencia y exigibilidad han sido consagradas por el orden jurídico internacional.

El derecho internacional debe, entonces, trabajar en un escenario complejo en el que la línea entre lo local y lo internacional se ha desplazado, en el que los actores principales no son sólo los estados, en el que los gobiernos no son los únicos con voz. 18 Puente@Europa

Los derechos humanos no son solo uno de los objetos de la agenda multilateral sino fundamentalmente un instrumento hermenéutico del orden jurídico vigente en cada estado.

De la gobernanza global y de la actuación del derecho internacional El esquema de la gobernanza global impulsa una cantidad de modificaciones en los sistemas penales: la adopción de nuevos tipos penales como la tortura, la desaparición forzada de personas, la adecuación de las penas, la instauración de recursos, el acotamiento de los hechos del príncipe en materia de perdones, la cooperación judicial en materia penal, sin contar con las cuestiones relacionadas con el cumplimiento de la pena. También lo no penal acusa impacto. Las normas sobre derechos humanos provocan nuevas lecturas de la condición y de los derechos de la mujer y el niño en el orden jurídico nacional. Se trata de concebir una ciudadanía plena que importa capacidad de derecho y de hecho, ejercicio de la patria potestad compartida, igualdad de los hijos de los mismos padres y, consecuentemente, nuevas reglas en materia sucesoria. El matrimonio y la unión civil además de la unión de hecho generan consecuencias jurídicas inexorables. La violencia familiar se incrementa o se visibiliza. Normas internacionales como la Convención de Belém do Pará, de 1994, para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer dicen del ingreso de las normas del derecho internacional de los derechos humanos a las casas de familia. Lo privado ya no lo es, el delito se instala en el ámbito de la familia y de los prójimos. Otro tanto podría argüirse en los casos de la denominada lucha contra la criminalidad transnacional organizada, sustancialmente el Protocolo de Palermo de 2000, que prevé la adopción de tipos penales uniformes, un sistema de justicia eficiente y mecanismos aceitados de cooperación judicial internacional. La nacionalidad era de aquellos temas encaballados en lo interno y lo internacional. Ahora, el estatuto de pérdida de la nacionalidad deberá sujetarse al principio según el cual toda persona tiene derecho a una nacionalidad y a que a nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad, establecido en el artículo 15.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos. El sistema electoral también entró en la panoplia de temas comunes: desde la instauración de la observación electoral –que tiene varias décadas– a la consagración de pautas claras para el ejercicio de los derechos políticos. Así la Comisión Interamericana de Derechos Humanos pudo confirmar que el poder constituyente guatemalteco tenía competencia para fijar requisitos para la postulación de candidatos a la presidencia, en la especie no haber participado de actos que supusieran ruptura del orden constitucional, y con eso confirmar la conformidad con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos de la declaración del Tribunal Supremo Electoral de ese país de excluir al general Ríos Montt, gobernante de facto y artífice de los tribunales de fuero especial; ello no impidió que años después y con otra conformación esta corte lo inscribiera.

Conclusiones Es claro que el derecho internacional se ha adaptado a los cambios y a los desafíos. Es claro también que ha ampliado objetos y sujetos. En determinados ámbitos ha sabido encontrar intercambios fluidos con las normas estrictamente nacionales y con algunos de sus operadores. Ha podido formatear conductas en campos en los cuales era inesperada su actuación. Los desafíos pendientes no son pocos. La pobreza, la exclusión y la desesperada búsqueda de algunos de nuestros semejantes por un futuro digno han engrosado las categorías de los inmigrantes ilegales, de los marginales. Se hablará más adelante del problema global del hambre, que no radica precisamente en la falta de alimentos suficientes para todos en este planeta sino en el mal funcionamiento del mercado. Precisamente, se trata de bienes, servicios, ganancias que todavía no han logrado ser doblegadas con éxito por el derecho internacional. Notas El seminario tuvo lugar los días 7, 8 y 9 de mayo de 2012, respectivamente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, en el Auditorio del Istituto Italiano di Cultura y en la Universidad Nacional Tres de Febrero (Centro Cultural Borges). Para mas informaciones, véase http://www.ba.unibo.it/BuenosAires/Extension/PuntoEuropa/integracionmodernizacionmay12.htm. 2 Mónica Pinto, “La soberanía y el nuevo orden internacional”, en Anuario de Filosofía Jurídica y Social, tomo 29, 2010, pp. 165-178; Id., “Las fuentes del derecho internacional en la era de la globalización. Un comentario”, en Id. (comp.), Las fuentes del derecho internacional en la era de la globalización, Buenos Aires, Eudeba, 2009, pp.13-30; Id., El derecho internacional. Vigencia y desafíos en un escenario globalizado, México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 2004. 3 Para más información, véase su sitio web: http://www.unictr.org . 4 Para más información, véase su sitio web http://www.un.org/law/ icc/index.html. 5 Para más información, véase su sitio web: https://icsid.worldbank. org/ICSID/Index.jsp. 6 Cuyo texto se encuentra en: http://www.oas.org/charter/docs_es/resolucion1_es.htm. 7 Cuyo texto se encuentra en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R0443:ES:HTML. 8 Literalmente, “el juez conoce el derecho”. La expresión hace referencia al hecho de que el juez, a la hora de argumentar una causa, puede aplicar estas normas aunque no fueran invocadas por las partes. 1

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La justicia como bien común en la elaboración de las normas jurídicas (con especial referencia a la crisis monetaria europea) Miguel Ángel Ciuro Caldani

I. Ideas básicas La época que nos toca vivir corresponde a un enorme cambio histórico constitutivo de una nueva era, impulsada en gran medida por la modificación de la economía y signada principalmente por circunstancias científicas, técnicas y morales antes quizás inimaginables. La materia, el espacio, el tiempo y las personas son puestos en cuestión. Nos encontramos en una crisis que, como tal, puede pensarse como un cambio brusco con múltiples posibilidades que debemos aprovechar para esquivar desvíos y construir un mundo mejor, donde se realicen de la manera más valiosa las enormes potencialidades humanas. Nuestra época necesita decisiones muy difíciles, a tomar en situaciones de gran incertidumbre promovidas de maneras principales por nuevos hechos científicos y técnicos y por la referencia a la deriva a los valores1. Tal vez no sea sin razón que el nuevo tiempo suele ser llamado ‘postmodernidad’, indicando lo que ya no es más que lo que va a producirse. El 6 de agosto de 1945 estalló en Hiroshima la primera bomba atómica, en las décadas del ’50 y ’60 nos abrimos a la navegación espacial y el 14 de abril de 2003 se anunció el mapeo de gran parte del genoma humano. Si bien los rasgos del nuevo

tiempo se evidencian, por ejemplo, en las posibilidades de la genética humana y las neurociencias, también otras situaciones plantean grandes desafíos. Entre éstos se encuentra el reto que se produce por el desajuste entre la gran expansión de la economía, el mercado, las finanzas y la moneda y los reclamos de la democracia, los derechos humanos, la dignidad humana y los derechos de los hombres a participar en la construcción de su propia vida2. Ahora sabemos mejor que tenemos una responsabilidad especial por la vida humana, una maravillosa y mínima expresión en el universo3. Si bien es dado hacer referencia a la globalización, no resulta legítimo ignorar que ésta produce una gran marginación4. Tal vez quepa recordar que el hombre es ‘unidimensionalizado’5 según las exigencias del sistema económico capitalista predominante; quizás, de modo especialmente riesgoso, según los requerimientos del sistema financiero. Se trata de dificultades que en estos días se hacen evidentes de modo particular en la internacionalidad y la integración, pero son comunes en mayor o menor medida a todas las circunstancias. Los distintos paradigmas van produciéndose según las circunstancias históricas, y los que recibimos del tiempo anterior se hacen insatisfactorios de manera notoria para la nueva era. Quizás la condición

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Creemos que no se puede ‘demostrar’ en qué consiste la justicia, pero consideramos que es posible e imprescindible adoptar bases sobre las cuales se pueda desarrollar un pensamiento riguroso al respecto. En nuestro caso, proponemos construir un punto de partida de justicia que requiera adjudicar a cada individuo la esfera de libertad necesaria para desarrollarse plenamente, es decir, para convertirse en persona. Esto incluye considerar al individuo desde las perspectivas de su bien particular y su integración en el bien común.

del hombre sea siempre ver sin alcanzar la ‘tierra prometida’, pero ésta se muestra hoy con caracteres particularmente sorprendentes. Es posible que a Goethe le agradara señalar que, como sucedió con el “aprendiz de brujo”6, ponemos en marcha mecanismos que a menudo no podemos controlar, pero hacerlo es una característica de lo humano, sobre todo de la ‘occidentalidad’. Los hombres producimos cultura y luego sus diversas manifestaciones, religiosas, económicas, científicas, artísticas, etc., pese a ser muchas veces valiosas, tienden a excluir el resto de nuestras vidas. La tensión general entre cultura y plenitud vital es una de los rasgos de la humanidad, pero resulta notoria cuando se trata de culturas muy dinámicas como la ‘occidental’. La ‘pre-ocupante’ situación evidencia, sin embargo, graves limitaciones en los instrumentos jurídicos, políticos y culturales en general disponibles para resolver sus problemas. Es necesario elaborar nuevas normas, pero los instrumentos actualmente empleados no son satisfactorios. Los modelos jurídicos de los siglos XIX y XX estuvieron signados de modos destacados por el legalismo de la escuela de la exégesis, destinado a preservar lo que el grupo dominante había logrado plasmar en las leyes y por el positivismo logicista de la llamada ‘teoría pura’, que aisló al pensamiento del derecho de la realidad social y de las consideraciones de valor. Estos dos modelos son expresiones principales de lo que el mundo que de cierto modo concluye instaló como respuestas a posibilidades hoy revolucionariamente novedosas, que requieren una apertura mental y una dinámica mayores que las de la exégesis y una conciencia de los hechos y los valores que la teoría pura se empeñó en excluir. La elaboración de las normas, que las dos teorías acabaron poniendo en la marginalidad, debe ser una de las tareas que los juristas han de realizar con más conciencia. Los juristas del siglo XIX solían tener una conciencia para la elaboración de las normas mucho más adecuada que la actual. Poseían capacidades estratégicas que los hombres de derecho de ahora tienen de maneras muy limitadas7. Urge que dichas aptitudes sean recuperadas e incrementadas8, sobre todo atendiendo a los enormes vacíos históricos y axiológicos que se presentan en nuestros días A nuestro parecer, uno de los errores estratégicos más importantes que se han producido en la juridicidad de los últimos tiempos es el que ha acontecido con la implantación del euro9. Un propósito que nos parece altamente fundado fue puesto en marcha de una manera que creemos impropia10. En cierto sentido cabe decir que para tal expansión espacial de la moneda se necesitaba mayor consistencia material y personal, de otro modo, más compromiso institucional

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y personal, más comprensión de lo empírico y menos abstracción racional11. Se ha llegado a afirmar, no sin algún fundamento que, en cambio, en Europa el estado ha quedado súbdito del mercado. Las normas constitutivas del euro fueron elaboradas y son aplicadas sin la debida conciencia estratégica, en gran parte por insuficiencia del modelo jurídico utilizado. Con miras a esclarecer la estrategia jurídica y la elaboración de las normas jurídicas hay que tener en cuenta al menos las propuestas integrativistas tridimensionalistas de la escuela de la libre investigación científica de François Gény en el sentido de considerar lo dado y lo construido. Lo dado se constituye con los datos real, histórico, ideal y racional. Los datos son aportados por la ciencia y lo construido se apoya en la técnica. Los datos reales son las condiciones de hecho en las que se encuentran los elaboradores (realidades físicas, biológicas, psicológicas, condiciones económicas, fuerzas políticas y sociales, etc.). Los datos históricos son los procesos que han configurado las situaciones concretas, generando sus reglamentaciones. Los datos racionales son el fondo esencial del derecho natural clásico12. Los datos ideales son las aspiraciones sociales. De alguna manera hay que referir la crisis del euro, al fin crisis europea, a un error básico en las posibilidades de los datos reales, históricos e ideales. Había un gran desequilibrio entre el establecimiento de una moneda única y la solidez y la responsabilidad necesarias. En ese marco resultaban no sustentables los datos racionales de la ‘justicia’ que pudiera atribuirse a la causa. Estimamos, sin embargo, que el camino superador de las limitaciones para la estrategia jurídica y la elaboración de las normas debe pasar de manera principal por la construcción del objeto de la ciencia del derecho según la propuesta del integrativismo tridimensionalista de la teoría trialista del mundo jurídico13. Conforme a la construcción trialista, el derecho ha de incluir repartos de potencia e impotencia (dimensión sociológica), captados por normas (dimensión normológica) y valorados por un complejo de valores que culmina en la justicia (dimensión axiológica; específicamente dikelógica14). Desde un punto de vista más dinámico, se trata de la actividad repartidora captable mediante normas vinculada al aprovechamiento de las oportunidades para realizar un complejo de valores que culmina en la justicia. La ‘potencia’ y la ‘impotencia’ son, respectivamente, lo que favorece o perjudica a la vida humana. Pese a que es muy difícil determinar en qué consiste nuestra vida, nos es imprescindible

referirnos a ella porque vivimos. La vida se manifiesta en intereses, no siempre económicos. Las potencias y las impotencias se relacionan con intereses. Creemos que no se puede ‘demostrar’ en qué consiste la justicia, pero consideramos que es posible e imprescindible adoptar bases sobre las cuales se pueda desarrollar un pensamiento riguroso al respecto. En nuestro caso, proponemos construir un punto de partida de justicia que requiera adjudicar a cada individuo la esfera de libertad necesaria para desarrollarse plenamente, es decir, para convertirse en persona15. Esto incluye considerar al individuo desde las perspectivas de su bien particular y su integración en el bien común16. El caso de la moneda única europea nos parece especialmente adecuado para mostrar la necesidad de la consideración integrada del mundo jurídico en la elaboración de las normas, incluyendo la justicia y su despliegue de bien común. Para que éste sea tomado en cuenta hay que apreciar denominadores particulares y comunes17, reconociéndolos y ponderándolos, y la moneda europea se presenta en una cultura sumamente compleja, con múltiples denominadores de uno y otro alcance. El bien común se configura en la historia18. La tensa historicidad europea actual contribuye a esclarecer su problemática de manera relevante. II. La elaboración de las normas jurídicas y el bien común II.1. El mundo jurídico en general II.1.1. Dimensión sociológica Refiriéndose a la vida humana en concreto, la dimensión sociológica del mundo jurídico se constituye con adjudicaciones de potencia e impotencia que son distribuciones producidas por la naturaleza, las influencias humanas difusas19 o el azar y, centralmente, repartos generados por la conducta de seres humanos determinables20. Por ejemplo, los repartos que establecieron el euro se produjeron en un espacio de distribuciones y de otros repartos constituido por el ámbito europeo y su inserción en el mundo. II.1.1.a. La realidad básica de las distribuciones En cuanto a las distribuciones de la naturaleza, Europa –el segundo más pequeño de los continentes– es, a su vez, una península de Eurasia. Su vida se ha desenvuelto de manera principal en referencia con los mares Mediterráneo, Báltico y del Norte, y los océanos Atlántico y Ártico. Sólo tiene continuidad terrestre hacia el este. Hay territorios macizos, pero también son relevantes múltiples penínsulas e islas. El Mediterráneo, mar grande pero accesible, es uno de los mayores motivos de distribuciones para el despliegue de la “europeidad”. Ese mar contribuyó a generar los caracteres dinámicos de un hombre comerciante y marítimo21. De un hombre además industrial y financista, con gran capacidad científica y técnica. Gran parte del continente tiene climas templados y territorios llanos fácilmente accesibles. También es relevante, no obstante, la relación a menudo tensa con Asia. En la cultura occidental europea y su proyección americana

han tenido especial relevancia el canal de la Mancha y la cordillera de los Pirineos. Entre los ríos, cabe hacer sobre todo mención de los significados del Rin, el Danubio, el Sena, el Támesis, el Po, el Tíber y el Tajo. Las tierras son a menudo fértiles. Se trata de cierta continuidad espacial ‘amistosa’ para la vida humana, aunque en la actualidad hay elevada contaminación. Europa ha sido en gran medida víctima e hija de sus yacimientos de carbón y hierro. Hoy dispone de importantes yacimientos de petróleo que contribuyen a resolver penurias antes muy relevantes. En mayor proximidad con las influencias humanas difusas y sea cual fuera el debatido origen del nombre, se suele decir que el concepto ‘Europa’ fue acuñado por los griegos para referirse al lugar de nacimiento de la cultura de un mundo nuevo. La población es hoy altamente urbanizada y recorre senderos de envejecimiento y heterogeneización crecientes. La muy compleja cultura europea constituye un gran ‘mosaico vivo’ que impresiona al mirar la multitud de países reflejados en el mapa de un espacio relativamente limitado, sobre todo si se tienen en cuenta además algunas regiones internas muy significativas. Se trata de una impresionante complejidad que aquí sólo podemos bosquejar, de manera principal hija de las herencias griega, romana, judeocristiana, germana y a veces árabe musulmana, en ciertos casos integrada y en otros conflictiva22. Uno de los grandes problemas de Europa es percibir un ‘bien común’, pero las tensiones de su complejidad a veces se lo impiden23. El legado griego incluye el sentido antropocéntrico evidenciado, en especial, en la evolución del arte y la tensión de la tragedia, las referencias prometeica al pecado triunfante y pigmaliónica a la creatividad humana, la sed de saber de la filosofía, la cohesión de la polis y la capacidad de autogobierno de la democracia. La remisión a la polis permite un punto de partida de gran significación, quizás sobre todo en nuestros días de crisis en la internacionalidad y la integración, que es el bien común24. Sin desconocer que la polis no consideraba suficientemente la diversidad de sus habitantes ni el particularismo sostenido, por ejemplo, por los sofistas, cabe decir que los griegos abrieron la temática de cuidar el bien común y luchar en contra del mal común y estas son perspectivas que, integradas con el bien particular, pueden evidenciar la riqueza del legado europeo. A nuestro parecer, el pactismo y el organicismo, entonces muy debatidos, son enfoques que, integrados, esclarecen toda concepción política. Creemos que al final el equilibrio valioso de la cultura europea depende de dos partes del legado griego: el reconocimiento del sentido de polis y la filosofía, en nuestro caso, la filosofía del derecho25. La presencia del sentido de la polis griega es una carencia que hoy parece evidenciar la Unión Europea. Tal vez quepa decir que se han construido la moneda e incluso las instituciones económicas europeas pero hay que hacer mucho para construir a los europeos. En cierto sentido hay que edificar la poliseuropea. La herencia romana aporta el sentido práctico para organizar grandes espacios, una proyección relativamente superficial, la capacidad para producir obras de ingeniería de gran utilidad y el despliegue del derecho privado de la propiedad privada y la libertad de contra-

La remisión a la polis permite un punto de partida de gran significación, quizás sobre todo en nuestros días de crisis en la internacionalidad y la integración, que es el bien común. Puente@Europa 23

tación. Sin desconocer la ciudadanía en el mundo, sostenida, con carácter abstracto, por los estoicos, se puede sostener que el pensamiento romano sienta bases para el cuidado del bien particular. Esto no implica negar la maravillosa intuición jurídica que nos brinda Ulpiano cuando dice, de acuerdo con Celso, que el derecho es el ‘arte’ de lo bueno y equitativo, expone que el derecho abraza dos partes, el derecho público y el derecho privado y desarrolla que la justicia es una voluntad firme y perpetua de dar a cada uno lo que le pertenece. Para más, el gran maestro asesinado por la guardia pretoriana agrega que los principios del derecho son vivir como se debe, no hacer daño a otro y dar a cada uno lo suyo26. Tal vez la literatura romana tenga su más auténtica manifestación en la sátira. Sin ignorar, por ejemplo, los antecedentes griegos, quizás sea justificado decir que es un ‘género romano’. Tal vez la orientación filosófica que más influyó en el legado romano sea el estoicismo que, como hemos dicho, declaraba a los hombres ciudadanos del mundo. El hombre estoico debía cumplir las leyes y los contratos rigurosamente. La ‘paz romana’ aseguró un largo período de convivencia para quienes se allanaran a pagar tributos y rendir culto al emperador. De aquí la ‘desgracia’ en que cayeron judíos y cristianos. La división del imperio evidencia las dificultades en la articulación del Mediterráneo Occidental y el Oriental y del Oeste y el Este de Europa que se fueron acentuando con la presencia ‘oriental’ de los eslavos, el cisma cristiano culminante en 1054, la caída de Constantinopla en poder de los turcos musulmanes, la intervención rusa en el este, etc. La ruptura del imperio romano sobrevive en el catolicismo e incluso en el protestantismo de los germanos, por un lado, y en la ortodoxia de origen griego bizantino de la mayoría de los eslavos, por el otro. También sobrevive, verbi gratia, en la diversidad balcánica de Rumania y Bulgaria. Al fin la presencia romana marca aún líneas divisorias e incluso fronterizas en gran parte del continente europeo, por ejemplo, contribuye a diferenciar a Inglaterra y Escocia. Lingüísticamente, el legado romano se muestra en el perdurable uso del latín que, en sus derivaciones, hoy hablan grandes partes de Europa y el resto del mundo. Quizás ahora el legado romano esté particularmente presente en el papel de los Estados Unidos de América. El legado judeocristiano27 se refiere a un dios único, creador, persona, omnisciente, omnipotente, omnipresente, irrepresentable y casi innombrable. La enormidad de ese dios, diverso de su creación, es protegida por el sentido adánico del pecado claudicante y vuelta más amistosa en el pacto con el pueblo elegido y sobre todo en la encarnación. El dios judeocristiano se hizo hombre en la persona de su Hijo y extendió el amor al prójimo afirmado por los judíos al amor al enemigo; enseñó bienaventuranzas extremadamente tensas y aclaró que el Reino no es de este mundo y hay que dar al César lo que es del César y a Dios lo que es de Dios. Al enseñar el amor, incluso al enemigo, el judeocristianismo orienta con fuerza al bien común, incluso con la asunción de la realización del prójimo que significa la redención. Sobre todo en el catolicismo, el judeocristianismo es la más fuerte orientación occidental a la consideración de la moral como una empresa común de la humanidad. El proceso a Jesús, donde se enfrentan Caifás, Jesús y Pilato, es

una muestra muy esclarecedora del conflicto intercultural entre la profundidad judeocristiana y la superficialidad romana. Caifás defiende la ortodoxia de su religión, constitutiva de la identidad de su pueblo, y rechaza la para él grave blasfemia de Jesús hasta el punto de cambiar el cargo para obtener la condena. Jesús, con estilo de pensamiento judío, afirma su misión sosteniendo que es el Hijo de Dios y su carácter de rey de un reino de la Verdad, con consecuencia efectiva no ignorada de su final condena a muerte. Pilato, quizás un típico romano, considera a la verdad con alcances dubitativos e irónicos y en principio no ve nada malo en Jesús. Sólo accede a su muerte cuando el nuevo cargo puede ponerlo en conflicto con el temido emperador. Jesús da la vida por la Verdad; entendiéndola con otro alcance también lo había hecho Sócrates. El libro judeocristiano básico es la Biblia, compuesta por dos ‘pactos’ de dios con los hombres y, en la segunda parte, portador de una buena nueva, el Evangelio, con cuatro versiones declaradas auténticas. A diferencia de la concepción de San Pedro, San Pablo proyectó la nueva religión con fuerte sentido universal. Los mártires cristianos valen no sólo por su significado religioso, sino por la defensa de la libertad de conciencia. El elemento judeocristiano, que mucho caracterizó a la Edad de la Fe, está hoy en retirada. Con el gran sentido práctico que caracterizaba a su pueblo, Constantino oficializó al cristianismo, que no podía vencer, y le hizo dar en Nicea un Credo, que sirviera como ‘código básico’ de la nueva religión. Unas décadas después, Teodosio obligó a todos los súbditos del imperio a profesar la fe católica. A fines de la Edad Antigua comenzaría un proceso de penetración del estoicismo en el pensamiento cristiano. Entonces, el amor más concreto, de quien, por ejemplo, prometió el paraíso sólo a un ladrón arrepentido, adquirió a menudo caracteres más abstractos. Con un sentido análogo de consolidación cultural, en el siglo VI Justiniano, disolvió la Academia, por entonces, con fuerte presencia escéptica, y recopiló el legado jurídico romano. Sobre todo con la influencia estoica, el cristianismo produjo una disciplina fuerte de la vida sexual que imperó en gran parte de su desarrollo. La alianza muchas veces tensa entre el Imperio y el Judeocristianismo daría comienzo a la Edad de la Fe (Edad Media), que suele declararse formalmente iniciada en 476 con la caída de Roma en poder de los ‘bárbaros’. Los fines de la Edad Antigua y el desenvolvimiento de la Edad Media estuvieron signados por la presencia de los diversos pueblos germanos (“ger-man”, “guerra-hombre”, guerreros28), cuyo legado principal es el sentido de la individualidad y libertad en comunidad y una jerarquización de la mujer, que de cierto modo había comenzado con el cristianismo29. También cabe referir su adhesión al orden y la disciplina. Asimismo vale tener en cuenta la presencia, menos central, de los eslavos30. Estos pueblos, instalados en zonas de conflicto permanente entre el este y el oeste, solían tener un sistema sólo interesado en la riqueza comunitaria y no la del individuo. El régimen familiar era tan opuesto a toda forma de organización política como a todo tipo de individualismo y esto puede haber contribuido de alguna manera –con otros factores como la injerencia de poderes extraños– a la llegada tardía a una organización estatal. Para apreciar la complejidad europea vale recordar, verbi gratia,

Quizás la tensión actual en la Unión Europea referida al euro pueda sintetizarse diciendo que se trata del papel de la moneda en la cultura tensionada entre el bien particular y el bien común; de alguna manera entre lo privado y lo público. 24 Puente@Europa

El concepto de bien común posee alta significación, pero asimismo es temible porque puede ocultar fraudulentamente el bien particular de quienes lo utilizan. La moneda es una materialización apoyada en la fe que ha de merecer ‘con-fianza’, pero no debe bloquear las posibilidades de desarrollo de las personas.

que se habla de ‘las’ Españas y que en la ‘latina’ Italia sobreviven, por ejemplo, los germanos lombardos –cuya capital actual es Milán–, la quizás, al menos nominalmente, eslava Venecia31, la presencia griega manifestada en el nombre de Nápoles y la instalación fenicia de nombre griego en Palermo32. La ‘península’ balcánica, el espacio de los países bálticos y la región llamada del Benelux son otras muestras de complejidades culturales, a veces muy tensas. Lo propio ocurre de cierto modo con las islas británicas. La misma Alemania, que con grandes esfuerzos logró su unificación en el siglo XIX y en el siglo XX, pudo superar la injusta división que se le había impuesto, es un país federal. Las lenguas latina, germana y eslavona forman las bases de los tres grandes espacios que diferencian principalmente a Europa. Es posible que a la primacía diferenciada del latín le haya sucedido la primacía principalmente germana en la vertiente inglesa. Para los países del sur de Europa tiene especial significación el legado árabe musulmán, surgido de una ‘reconstrucción’ del judeocristiano, y expresado, como libro religioso de este mundo, en el Corán. La herencia árabe musulmana presenta una estructura de Eros particularmente fuerte, conducente a la inferioridad de la mujer. A través de ella se produjo, no obstante, una importante transmisión de culturas. En la herencia árabe musulmana se conservaron y recuperaron aportes del mundo antiguo que la Iglesia durante cierto tiempo marginó. La presencia musulmana fue muy tensa con la Europa cristiana: los nombres Roma, Poitiers, Granada, Lepanto y Viena expresan puntos en que se decidió, a veces en gran medida con mucho esfuerzo, la continuidad del cristianismo. Tal vez el monumento árabe musulmán más típico de Europa sea la Alhambra. El nombre del Sacro Imperio Romano Germánico, estructura política principal del Medioevo, evidencia la complejidad de la cultura occidental. La complejidad se manifiesta también en el nombre universalista de la Iglesia Católica Apostólica Romana y sus cultos a los santos y su uso de las imágenes33. Asimismo hay que tener en cuenta la complejidad evidenciada en la agrícola y militar estructura feudal. A comienzos del segundo milenio se produjo un despertar con el nacimiento del capitalismo y la burguesía, principalmente en el norte de Italia y de Alemania, que reclamó el desarrollo muy resistido de las ciencias ‘naturales’ y ‘exactas’. En la Edad Media comenzó a configurarse la diferenciación entre el common law y el derecho continental y entre el mundo anglosajón, más empirista, y el continental, más racionalista34. Sea en el rechazo del capitalismo, en términos del amor franciscano, o de la adaptación al mundo nuevo, en el sentido de la síntesis entre razón y fe del tomismo, la Edad de la Fe está signada casi siempre por el organicismo y la referencia al bien y la salvación comunes del catolicismo. El Renacimiento, producido de manera principal en Italia, trajo

al presente el legado grecorromano. En ese tiempo, de manera no del todo pacífica con el movimiento renacentista, se desarrolló el Humanismo. La caída de Imperio Bizantino en poder de los turcos musulmanes en 1453 marcó el fin del Medioevo y contribuyó a escindir más la referencia al Este europeo. La Reforma Protestante, cuya iniciación puede ser referida al año 1517 en territorio alemán, rompió la uniformidad católica. Se desenvolvió de manera principal en el norte y no logró arraigo en el Mediterráneo donde, por el contrario, se hizo fuerte la Contrarreforma. La ruptura con la autoridad de la Iglesia y la libre interpretación de la Biblia que los creyentes debían leer, combinadas con la disponibilidad de la imprenta de tipos móviles, produjeron a través de la Reforma la necesidad de acentuar la educación básica que viabilizaría la edición de más libros, el incremento de la contratación, la aparición de los periódicos, la formación de la opinión pública y la democracia. Es muy difundida la tesis de que el capitalismo tiene estrecha relación con el protestantismo calvinista35. La creencia en la elección divina y la correspondiente jerarquización indiciaria del éxito en los negocios encaminarían a una mayor referencia al bien individual. Quizás pueda agregarse la relevancia de la organización calvinista ‘ascendente’, distinta del carácter descendente de la organización católica. Suele atribuirse cierta indisciplina en los países del sur a la facilidad con que el catolicismo, en principio ‘culpógeno’, presentaría el perdón. A fines de la Edad de la Fe y comienzos de la Edad Moderna se inició el proceso de ruptura de la unidad política imperial, con la formación de los estados modernos y de afirmación de las lenguas nacionales. Francia, Inglaterra y en cierto grado España fueron espacios donde comenzó la estatalidad que se valió de alianzas de las burguesías con los reyes. La complejidad del Sacro Imperio forzó a Carlos V de Alemania y I de España, considerado un europeísta, a dividir su imperio y abdicar. Los reinos de España y Portugal comenzaron el proceso de mundialización y al fin Europa fue ‘dueña’ del planeta. Sin embargo –quizás sobre todo España–, quedaron prisioneros de las riquezas del Nuevo Continente que contribuyeron al estancamiento de sus economías. En la diversidad de la historia europea son asimismo importantes las revoluciones políticas burguesas y la Revolución Industrial, de las cuales ninguna ocurrió, por ejemplo, en España, Portugal, Italia o Grecia36. Parecería que en esos ámbitos, fuera de toda referencia al bien común, se consideró normal gastar lo que no se produce. En el legado político europeo tienen relevancia las ideas a veces conflictivas de la formación del estado moderno, centrada en Hobbes, del liberalismo político, formulado por Locke y Montesquieu, y de la democracia, referible sobre todo a Rousseau. También es interesante

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tener en cuenta las ideas de la fisiocracia y el liberalismo económico. Tampoco estos aportes se originaron en el sur37. Ante una necesidad imperiosa de su independencia, la república federal norteamericana se dictó la que se considera la primera constitución formal del mundo. El derecho de raíces más consuetudinarias inglés la sentiría hasta ahora innecesaria; entre otras razones, por esto, difícilmente iba a aprobar la constitución para la Unión Europea. Quizás el ‘límite’ entre las edades Moderna y Contemporánea esté en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano38, producto del siglo de la Ilustración, aprobada por la Asamblea Nacional francesa el 26 de agosto de 1789, que evidencia que el hombre se había hecho sujeto de la historia por título propio, no sólo por ser súbdito del estado ni fiel de la iglesia. Ese tiempo sancionó códigos que fueron exportados a otros espacios, a menudo prescindiendo de particularidades relevantes. El bien común fue interpretado desde un sentido individual. En esa época varios de los estados modernos se convirtieron en estados nación y la Ilustración fue reemplazada por el Romanticismo. Las ideas de la Edad Contemporánea incluyen de maneras destacadas el desarrollo de las ciencias sociales y en especial el saintsimonismo, el marxismo, el darwinismo y el nietzscheanismo. Ninguna de ellas se formuló en los espacios del sur. El despliegue del capitalismo incrementó las luchas de clases. Sin embargo, la Iglesia acentuó su referencia al bien común, desarrollado como pilar de su Doctrina Social39. En esta edad, las complejidades de Europa acentuaron los procesos bélicos y dos de ellos adquirieron alcances planetarios. Las guerras mundiales se desenvolvieron de modo principal en territorio europeo. Quizás la segunda haya sido un ‘casi-suicidio’ de Europa. Hoy se ve que es imprescindible construir, con algún alcance, una ‘nación’ europea como un proyecto de vida en común. Las ideas de organización austrohúngaras habían sido un intento de integración de la complejidad; el nazismo, promotor del segundo gran enfrentamiento, fue una brutal simplificación que en su derrota terminó casi acabando con una vertiente relevante de la europeidad40. Por mucho tiempo Alemania quedó escindida y sometida al sentido relativamente más romano del superficial despliegue anglosajón, sobre todo en su vertiente norteamericana. Es más, la Segunda Guerra Mundial condujo al fin del ciclo de la hegemonía europea en el mundo41. La inmensa destrucción producida en su territorio y la amenaza del imperio ruso-soviético condujeron en gran medida a Europa a comprender la necesidad de integración, partiendo de los recursos económicos más conflictivos para llegar a lo político. El apoyo económico de una de las potencias mundiales puede haber contribuido al comienzo del largo proceso que, con altibajos, hasta ahora tiene un éxito al menos aceptable. Tal vez no sea irrelevante considerar la influencia católica, de una religión con fuerte aspiración de universalidad, en el pensamiento de varios padres de la Unión. La enorme complejidad del continente, cargada de múltiples asimetrías, de pasado, presente y porvenir, significa un desafío extraordinario para la integración, quizás sobre todo para una integración que va siendo reiteradamente ampliada42. Tal vez, el destacable sentido de los derechos humanos y el bienestar de los europeos, por una parte, y la tendencia a la ‘terciarización’, de cierto modo despersonalizada, de la economía, por otra, contribuyan a generar más tensiones. La complejidad propia de Europa es hoy incrementada por la incorporación de los desafíos migratorios y de la multiculturalidad. La conflictividad entre el mundo de las finanzas y la democracia es grande. Un intento muy valioso y al menos éticamente defendible de introducir una moneda común no tiene el correlato necesario de responsabilidad política. Grandes especulaciones, que incluyen en papeles destacados a bancos, a gobernantes e incluso a particulares, y excesos de disfrute más allá de las posibilidades, han contribuido a producir una gran crisis que pone en cuestión las posibilidades de empleo, las opciones de bienestar y personalización de muchos

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europeos43 e incluso realizaciones democráticas de los países e instituciones de la propia Unión44. Quizás la tensión actual en la Unión Europea referida al euro pueda sintetizarse diciendo que se trata del papel de la moneda en la cultura tensionada entre el bien particular y el bien común; de alguna manera entre lo privado y lo público. Tal vez la relativa frustración de la Constitución europea debió haber advertido sobre las dificultades de lograr la cohesión política que tenía que acompañar al euro. Importa considerar que quizás intereses monetarios y en general económicos extraeuropeos contribuyan a la crisis del emprendimiento de la Unión. La presencia del euro puede molestar a intereses de la potencia que desde su moneda viene ejerciendo un poder excesivo sobre el resto de la humanidad. Algunos pretenden resolver la complejidad de la vida europea simplificándola mediante la conversión de la economía –que ha de ser siempre un elemento medio en el plexo vital– en un fin en sí45. Minimizar o maximizar un problema puede agregar dificultades a su solución. Europa no es posible sin su desarrollo económico, pero tampoco lo es sólo o de modo casi excluyente con su desenvolvimiento económico, mucho menos será viable si nos referimos radicalmente a la moneda. Con la crisis del euro la Unión Europea se muestra relativamente impotente para brindar las promesas que la diferencian y en cierta decadencia. Como en otros tiempos lo fue la pertenencia a la Iglesia, en el sistema capitalista imperante en nuestro tiempo lo casi radicalmente importante es pertenecer al proceso de producción, distribución y consumo. En este marco, la desocupación es un problema de especial gravedad y Europa afronta al respecto una situación alarmante46. Tal vez los obstáculos de la integración se acentúen por la concepción fracturada del mundo que impera en la ‘postmodernidad’. Quizás el bien común europeo necesite ciertos sentidos de sacrificio y ‘heroísmo’ que en nuestros días de sujetos ‘débiles’ son difíciles. No obstante, para que sea viable la moneda común y ya para que pueda continuar la integración misma debe haber “más Europa”, más profundidad de Europa. Hay que estar muy lejos de la claudicación de Europa. Pese a los obstáculos, la estrecha relación de la integración con la dignidad vital de los europeos, la continuidad de la importancia del continente y el cumplimiento de un papel estabilizador y de vanguardia en el mundo deberían llamar a comprender la necesidad de concretar y desarrollar la integración. La idea de Europa está hondamente relacionada con la Unión Europea, la Unión es a nuestro parecer una gran esperanza de la humanidad. Ambas tienen que cumplir un papel humanista insustituible. La formación de la Unión Europea es uno de los momentos luminosos del siglo XX, su fracaso sería uno de los trágicos que puede presentar el siglo XXI. La Unión Europea es uno de los fenómenos de construcción del bien común y rechazo del mal común más necesarios que hay en la actualidad. La referencia a la integración del bien particular y el bien común que necesita Europa se esclarece además por la necesidad de esa integración en la actual nueva era, donde el significado de la especie humana adquiere particular relevancia. Los principios de beneficencia, no maleficencia, autonomía y justicia de la bioética se jerarquizan ante las sorprendentes posibilidades del nuevo tiempo. Corresponden también al derecho. Nos referimos a una empresa moral y jurídica de la humanidad en su conjunto, integradora de las particularidades en una universalidad. Una universalidad del bien, particular y común. II.1.1.b. La conducción repartidora La conducción repartidora, en el caso de nuestro mayor interés de la Unión Europea, se ubica siempre en un espacio complejo de distribuciones y repartos y en el desenvolvimiento de la fuerza47. Importa saber cómo es y puede ser esa conducción repartidora en cuanto a repartidores (conductores), recipiendarios beneficiados y gravados,

La Unión Europea necesita en alguna medida una auténtica ‘reconceptualización’ material de su vida, aunque sea con los ropajes anteriores, y ha de procurar que sus conceptos, incluso los del bien común y el euro, no sean trampas para ocultar respuestas ilegítimas. objetos, formas (caminos previos a las decisiones) y razones (móviles, razones alegadas y razones sociales). También hay que reconocer los despliegues de autoridad y autonomía de los repartos y de planificación y ejemplaridad en el orden. Los cambios de los supremos repartidores (quienes mandan) y los criterios supremos de repartos (criterios de mando) constituyen revoluciones, cuando sólo varían los supremos repartidores hay ‘golpes’ jurídicos y si sólo se modifican los supremos criterios de reparto hay evolución. Cuando no hay orden existe anarquía, con el consiguiente ‘desvalor’ de arbitrariedad. Es necesario tener en cuenta los límites necesarios que pueden encontrar los repartos y su ordenación. No es posible comprender las decisiones y tener éxito si no se conocen y adaptan los espacios que surgen de los factores de poder. En la realidad a menudo esas perspectivas de reparto difieren de las que expresan las normas y siempre hay que saber si están legitimadas por los valores. Como las normas las hacen quienes tienen la fuerza para hacerlas, suelen presentar en ellas relatos que no corresponden con la realidad, ocultando lo que no les conviene expresar. Muchas veces esconden las injusticias. Es necesario ‘desenmascarar’ la realidad. Para saber en qué consiste el bien común, hay que reconocer cuál es la realidad social de referencia y valorarla. En el caso del proyecto monetario europeo actual, es muy relevante saber, sobre todo, quiénes son los conductores, ya que aparecen intervenciones bancarias y estatales que no están previstas en las normas, quiénes se benefician y se perjudican en las situaciones y con las decisiones adoptadas y en qué consisten esos beneficios y esos perjuicios48. Mucho se discute sobre el papel de los bancos centrales, a los que suelen asignarse papeles elogiables de garantía o criticables de indebido conservadurismo. Resulta evidente que hay una crisis también en la forma, es decir en la audiencia o, al menos, en lo que los ciudadanos suelen considerar audiencia, y otra en la razonabilidad que muchos de ellos atribuyen a las medidas adoptadas y que van adoptándose. Es posible que el diálogo de la forma y las razones alegadas en cuanto al euro no haya sido el conveniente, que la comunicación no haya tenido los alcances necesarios. El dinero es de cierto modo producto de un pacto social acerca del valor que se le asignará y resulta que ese pacto no estaba en la materialidad de los comportamientos de los países del euro. Con el euro cambian en ciertos aspectos los supremos repartidores y los criterios supremos de reparto. Se modifican nuevamente aspectos de la soberanía. La planificación no tuvo los soportes necesarios y la insuficiente ejemplaridad que hasta ahora ha alcanzado se ha evidenciado en las actitudes de quienes no respetaron sus pautas y en las reacciones de los ‘indignados’49. El euro significa cierta revolución que desde la moneda se proyecta al ordenamiento comunitario todo, pero tiene muchas resistencias. La moneda única ha tropezado con límites psíquicos, sociopolíticos y socioeconómicos muy importantes50. Parecería que incluso tropieza con sospechas contra las instituciones integradoras, los gobiernos y los particulares. Entre los grandes fracasos se encuentran la corrupción y la evasión. Es más, llegándose a ‘situaciones vitales’, como es habitual todos los proyectos se replantean, para mantenerlos o cambiarlos según se considere conveniente. Aunque más no sea por esto los países suelen no cumplir con lo que pactan. Las resistencias generan una crisis del orden europeo. Si no se teme

demasiado a la palabra, es posible decir que hay cierta ‘anarquía’, con su consiguiente ‘desvalor’ arbitrariedad. Las decisiones europeas, sobre todo en el ámbito del euro, se adoptan en muchos espacios de incertidumbre51. No podemos establecer con precisión cuál será la ‘finalidad objetiva’, cuál será el sentido beneficioso o perjudicial del euro, pero creemos que es posible conjeturar que en última instancia la moneda única, si es sostenida por los refuerzos integradores que necesita, será beneficiosa. Europa se integrará o ‘no será’ y la moneda única es un camino muy relevante de integración. II.1.2. Dimensión normológica Con miras a asegurar la relación con las vidas de las personas, en las que hay que realizar la justicia, incluyendo el bien común, la propuesta trialista de construcción del objeto jurídico propone considerar las normas como captaciones lógicas de repartos proyectados hechas desde el punto de vista de terceros. Se capta la realidad de este modo para tener siempre en cuenta si esos proyectos se cumplen. Una manera de ocultar la injusticia y la marginación del bien común suele ser encubrirla con normas que no se cumplen. Es notorio que especialmente ahora muchas normas europeas no se cumplen, poniendo en cuestión soluciones, por ejemplo de seguridad social, que se consideraban muy sólidas. Para que los repartos proyectados captados en las normas se cumplan es necesario que éstas funcionen cumpliéndose tareas de reconocimiento, interpretación, determinación, elaboración, aplicación y síntesis y, transversalmente, la tarea de argumentación. Además del funcionamiento formal existe otro conjetural en base al cual se adopta la mayoría de las decisiones. El funcionamiento suele desenvolverse en situaciones tensas, por ejemplo, entre los legisladores y los jueces. La tarea de elaboración (integración del ordenamiento normativo) debe producirse cuando hay carencias de normas (laguna del ordenamiento normativo). La carencia puede ser histórica, porque no se hizo norma, o axiológica (dikelógica) porque la existente es rechazada por considerarla ‘disvaliosa’ (injusta). La elaboración puede producirse por autointegración, con bases de analogía o principios generales del propio ordenamiento normativo, o heterointegración, con referencia directa a lo que se considera valioso (justo). Esto quiere decir que una norma puede ser descartable porque se la considera contraria a la justicia como bien común y que para integrar el ordenamiento normativo es importante tener en cuenta la justicia, o sea en cierto sentido el bien común. Es posible considerar al bien común y el bien particular principios que, como mandatos de optimización, requieren ser ponderados y realizados en la mayor medida posible52. En el caso europeo, nos parece notorio que las soluciones que a veces se han adoptado y se adoptan no son justas y que, específicamente, no se ha tenido ni se tiene en cuenta de manera suficiente el bien común. Al captar los repartos proyectados las normas no sólo los describen, al propio tiempo los integran a través de conceptos que constituyen materializaciones dándoles más precisión y claridad.

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Los conceptos pueden ayudar en la relación con la realidad social y los valores, pero también pueden esconderlos, por ejemplo mediante el fraude. El concepto de bien común posee alta significación, pero asimismo es temible porque puede ocultar fraudulentamente el bien particular de quienes lo utilizan. La moneda es una materialización apoyada en la fe que ha de merecer ‘con-fianza’, pero no debe bloquear las posibilidades de desarrollo de las personas. Cabe una pregunta que quizás sea de consideración muy tensa: ¿en qué medida la moneda puede y debe reflejar la realidad o los estados pueden y deben manipularla para sus propios planes, quizás legítimos? La Unión Europea ha logrado construir una conceptuación relativamente propia, que de cierto modo puso en un plano menos protagónico a los estados. El euro llegó a colocar a los estados y la Unión en relación tensa y ahora hay un reacomodamiento que pone en crisis a unos53 y a otra. La Unión Europea necesita en alguna medida una auténtica ‘reconceptualización’ material de su vida, aunque sea con los ropajes anteriores, y ha de procurar que sus conceptos, incluso los del bien común y el euro, no sean trampas para ocultar respuestas ilegítimas. El ordenamiento normativo es la captación lógica de un orden de repartos hecho desde el punto de vista de terceros. Contiene el imperativo de la legalidad, que se vincula de manera estrecha con el bien común. Consideramos que a menudo en países como España e Italia el sentido de la legalidad ha sido demasiado débil. Parece que en general en el caso europeo actual y, en mucho, como consecuencia del colapso por la moneda, el sentido de la legalidad se ha debilitado. La estructura vertical del ordenamiento culmina casi siempre en la constitución formal y al fin en la norma hipotética fundamental, depositarias de algún sentido de bien común. Con motivo de la crisis, en la Unión Europea esa estructura se ha debilitado y, quizás como respuestas a ‘penetraciones’ inversas contra la integración real, los ordenamientos estatales suelen ser ‘penetrados’ por normas elaboradas desde otros poderes muy vinculados a la economía. Al fin lo que parece importar es la infalibilidad de las normas financieras y económicas en general. II.1.3. Dimensión dikelógica Según la construcción trialista, la dimensión dikelógica del mundo jurídico ha de abarcar un complejo de valores que culmina en la justicia, pero incluye otros valores como la utilidad, la verdad, el amor, etc. Por sobre ese complejo está el valor humanidad, el deber ser cabal de nuestro ser. Según las jerarquías que se asignen a los valores, pueden vincularse en relaciones de coadyuvancia y oposición. La coadyuvancia entre valores de distinto nivel es denominada contribución; la oposición en que un valor se alza contra otro es llamada subversión, y la que se produce cuando un valor superior devora sus bases es denominada inversión. En el caso europeo, el abandono de la referencia al bien común corresponde a que en lugar de contribuir con la justicia la utilidad se subvierte contra ella. También cabe decir que en estos términos la utilidad se subvierte contra la humanidad. Nada de esto ha de ignorar que también podría ocurrir que la invocación de la justicia y la humanidad desbordadas las invirtieran contra la utilidad. Siguiendo el camino recorrido por Aristóteles es posible pensar la justicia de diferentes maneras, que son denominadas clases de justicia. Entre dichas clases, cabe referir la conmutativa (con ‘contraprestación’) y la espontánea (sin ‘contraprestación’), la de aislamiento y la de participación y la particular y la general (orientada al bien común, que es más que el bien de todos). Aunque son en ciertos aspectos semejantes, importa tener en cuenta que la justicia general, dirigida al bien común, es distinta de la justicia gubernamental, originada en el todo, y la justicia integral, dirigida al todo. La vertiente de la justicia conmutativa, de aislamiento y particular guarda cierta

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afinidad, en tanto también la posee la de la justicia espontánea, de participación y general. La justicia particular se relaciona más con el derecho privado y la general se vincula más con el derecho público. Suele ser importante procurar la consideración desde las distintas perspectivas. Por ejemplo, el derecho privado ‘es’ en relación con el derecho público; en cambio, a fines del siglo XX, en muchos países el liberalismo confundió el derecho privado con la radicalización ‘privatista’54. Esto es lo que parece ocurrir en el espacio del euro. El material estimativo de las valoraciones de justicia en el derecho es la totalidad de las adjudicaciones pasadas, presentes y futuras que se diferencia en complejos en lo personal, material, espacial y temporal55. Como esa complejidad nos es inalcanzable, porque no somos omniscientes ni omnipotentes, nos vemos en la necesidad de fraccionarla produciendo seguridad jurídica. La debida relación con la pantonomía hace al bien común. La inflación suele ser un medio de redistribución de la riqueza que pesa más sobre quienes tienen ingresos fijos, como los trabajadores, pero a su vez innova en la estructura social. Al menos plantea un permanente estado de ‘readjudicación’ de los bienes que produce inseguridad. El complejo personal y la consideración de las consecuencias llevan a pensar en qué medida se debe hacer justicia y se ha de atender al bien común de la humanidad. Creemos que si consideramos sólo el presente es posible que el euro resulte cuestionable, pero si atendemos al pasado y sus conflictos y al porvenir resulta plenamente legítimo56. Tal vez estemos inseguros, pero la inseguridad suele ser camino de la justicia y de la seguridad del porvenir. Se trata a nuestro parecer de una gran conquista que hay que preservar para el bien común que incluya a las nuevas generaciones, aunque sea a costa de sacrificios que, obviamente, han de hacerse con la lucidez necesaria. Quizás la fractura de la unión monetaria y más todavía la de la Unión producirían para algunos cierta ‘seguridad’ actual, con grave perjuicio para los europeos y los demás hombres del porvenir. Los criterios generales orientadores para la referencia a la justicia, que incluyen consideraciones de bien común, facilitan la tarea respectiva, pero pueden resultar inadecuados para los casos o lisa y llanamente ‘desvaliosos’. Para resolver la crisis del euro y, en general, la crisis europea es necesario verificar si los criterios generales disponibles son, en principio, valiosos y, al fin, adecuados. La solución justa de la problemática actual de Europa requiere una gran ‘creatividad’, generalmente abierta a la valoración de las circunstancias en particular. Hay que considerar la justicia de los repartos en cuanto a sus repartidores, recipiendarios, objetos, formas y razones, todo lo cual se vincula de manera más o menos directa con el bien común. Según el principio supremo de justicia adoptado, la legitimidad básica de los repartidores emerge de su autonomía (consenso de los interesados) y de sus figuras relativamente análogas de ‘para-autonomía’ (consenso de los interesados en quiénes han de repartir, como en el arbitraje), ‘infra-autonomía’ (consenso de la mayoría, como en la democracia) y ‘criptoautonomía’ (consenso que brindarían los interesados en caso de conocer el reparto, como en la gestión de negocios ajenos sin mandato). Un título paralelo excepcional es el de la legitimidad aristocrática (por superioridad moral, científica o técnica). La legitimidad aristocrática de los sabios es sofocracia y la de los técnicos es tecnocracia. Cuando no hay legitimación, los repartidores son dikelógicamente antiautónomos, como en la plutocracia. En el caso del euro, parece que a veces se enfrentan, sobre todo, la legitimación democrática con la pretensión tecnocrática e incluso la falta de legitimación de la plutocracia. Quizás la moneda única cuente también con la legitimación criptoautónoma de la que podría ser la voluntad de las generaciones futuras. La legitimidad del papel de los repartidores se complementa con su responsabilidad por sus propios repartos y, al menos cuando son supremos repartidores, por el régimen. Es más, en aras del bien común tal vez todos tengamos cierta responsabilidad por el régimen. El euro plantea un caso de declinación de la responsabilidad de muchos

que deberían ser responsables por el régimen. Un caso especialmente cuestionable es el de la declinación de la responsabilidad por quienes se han enriquecido con el nuevo régimen monetario. La justicia respecto de los recipiendarios puede apoyarse en la necesidad o la conducta, en el primer caso se trata de los merecimientos, en el segundo de los méritos (por ejemplo, el trabajo, el ahorro, etc.). El bien común ha de valerse de los dos títulos, teniendo en cuenta la legitimación a veces se negada de los merecimientos. En el problema del euro, hay en ciertas perspectivas invocaciones de méritos (conductas, por ejemplo, trabajo), en algunos casos legítimas y en otros no, que tienden a negar los merecimientos. La legitimidad de los objetos de reparto se refiere principalmente a la vida y la propiedad. Creemos que el bien común ha de incluirlas jerarquizando a la primera sobre la segunda. Suele sostenerse que la moneda ha de referirse más a la vida y los vínculos sociales que a la propiedad. Los procesos de integración deberían ser entendidos como compromisos humanos en diversos aspectos, no sólo monetarios, comerciales y económicos, sino jurídicos, culturales en general y al fin humanos. Todo esto da al euro un cauce de justicia como parte de un objeto complejo del reparto legítimo57. La justicia de la forma de los repartos se desenvuelve a través de la audiencia y la de las razones en el curso de la fundamentación. Ambas hacen a la comunidad comunicacional que cada vez podemos reconocer más vinculada al bien común. El bien es más común cuando todos podemos participar en su establecimiento. Tal vez el sistema monetario del euro deba hacer más para legitimarse en estos sentidos. El régimen resulta justo cuando toma a cada individuo como un fin y no como un medio, es decir, es humanista y no totalitario. El humanismo puede ser abstencionista o intervencionista. Según el principio de justicia adoptado, el primero es básicamente preferible. Sin embargo, hay que cuidar que el abstencionismo no se desvíe a la mediatización individualista y el intervencionismo no se desmadre en el totalitarismo en sentido estricto. El bien común ayuda a evitar el individualismo, pero a veces se desborda en el totalitarismo. En la situación actual el sistema del euro ha de cuidar la atención al bien común, pero sin caer en el desvío totalitario que mediatice a algunos individuos. La moneda ha sido hecha para el hombre, no el hombre para la moneda. Los individuos de los países ricos y pobres deben responder por el bien común y ninguno de los dos grupos ha de mediatizar al otro. El humanismo debe considerar al hombre en su unicidad, su igualdad y su pertenencia a la comunidad. Como vías principales de satisfacción de estas exigencias se han de realizar, en cuanto a la unicidad, el liberalismo político; respecto de la igualdad, la democracia, y en relación con la comunidad la res publica. Los tres requerimientos, pero sobre todo la comunidad y la ‘res publica’ se vinculan de manera especial con el bien común. El sistema del euro ha de tener en cuenta las particularidades de los individuos que requieren liberalismo político; la igualdad democrática, partiendo al menos todavía de cada país, y la res publica, nacional pero también comunitaria. Para la realización del régimen de justicia es necesario amparar al individuo contra todas las amenazas: de los demás individuos como tales y como régimen, en cierto modo de sí mismos y de todo ‘lo demás’ (enfermedad, ignorancia, soledad, desempleo, etc.). Para proteger al individuo contra el régimen hay que fortalecer al individuo y debilitar al régimen, de modo principal mediante la división del poder en lo material, espacial, temporal y personal. Todos estos despliegues de amparo hacen al bien común. En el sistema del euro, la desviación proviene en mucho de la mediatización especulativa. El rigor capitalista aparentaría dar cauce a la protección contra los demás y para su concreción podría estar poniéndose a los hombres a merced de regímenes no del todo democráticos, pero sobre todo hay que tener en cuenta que se debe amparar también a los individuos contra todo ‘lo demás’. Un problema relevante es la medida en que se debe debilitar materialmente a los regímenes mediante la autonomía de los bancos centrales.

La teoría de las respuestas jurídicas58 puede esclarecer las medidas a adoptar para el bien común. En el caso europeo, es necesario desarrollar una estrategia que produzca una minusmodelación del elemento financiero, de más afinidades romanas y medievales tardías, y una plusmodelación de los despliegues de polis, democracia, derechos humanos y república, por ejemplo, más próximos a los legados griegos e ilustrados. Todo, sin perjuicio de la continuidad del desarrollo económico común, de proximidades más romanas y capitalistas. Hay que conseguir que las finanzas se integren en la complejidad de la vida, dejando de ejercer una dominación destructiva. Es necesario evitar la minusmodelación de la seguridad social. La experiencia europea posee elementos de democracia, derechos humanos y república ‘reales’ que son específicos y han sido en general ajenos a la constitución de los otros grandes espacios políticos. Se requiere un gran logro también desde las bases ciudadanas, sobre todo para la constitución de la conciencia europea. II.2. El mundo jurídico en las especialidades de materias, espacio, tiempo y personas El mundo jurídico, cuyas características generales acabamos de señalar, se diversifica en las materias, los espacios, los tiempos y las personas. Todas estas diferencias pueden confluir o no en la constitución del bien común. Las diversidades materiales constituyen principalmente ramas más tradicionales, como el derecho constitucional, el derecho administrativo, el derecho tributario, el derecho penal, el derecho civil, el derecho comercial, el derecho del trabajo, el derecho procesal, el derecho internacional público, el derecho internacional privado, etc., y otras más recientemente manifestadas, destinadas a enriquecer a las tradicionales, como el derecho de la salud y el bioderecho, el derecho de la ciencia, el derecho del arte, el derecho de la educación, el derecho de menores, el derecho de la ancianidad, el derecho ambiental, etc. Todas estas ramas pueden contribuir al bien común. En general, el derecho constitucional articula el bien particular con el bien común y el derecho público (constitucional, administrativo, tributario, penal, etc.) se relaciona con el bien común más intensamente. Algunas ramas pueden graduarse en propósitos relativamente afines: ante el resguardo respecto de las contingencias de la vida, el derecho de la previsión social tiene más referencia al derecho del trabajo y se relaciona más con el bien particular; pasando por el derecho de la asistencia social, se llega en el curso del bien común al derecho de la seguridad social. En el caso europeo, la realización mejor del bien común supondría compensar las realizaciones del derecho comercial con las del derecho de la seguridad social hoy en crisis. III. Horizonte en el mundo político general El integrativismo tridimensionalista de la teoría trialista del mundo jurídico encuentra en su horizonte el integrativismo tridimensionalista de la teoría trialista del mundo político. Esta propuesta incluye en el mundo político actos de coexistencia (dimensión sociológica) captados por normas que los describen e integran (dimensión normológica) y valorados por el complejo de valores de convivencia (dimensión axiológica)59. Desde una perspectiva más dinámica, se trata de la actividad coexistencial captable mediante normas referida al aprovechamiento de las oportunidades para realizar el complejo axiológico de la convivencia. El mundo político tiene particularidades materiales, espaciales, temporales y personales. Se diferencia en lo material en ramas caracterizadas al fin por exigencias de valores convivenciales específicos o de sus despliegues más referidos al complejo: además de la política jurídica (derecho, valor justicia), se trata verbi gratia de la política erótica (amor), la política sanitaria (salud), la política eco-

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La experiencia europea posee elementos de democracia, derechos humanos y república ‘reales’ que son específicos y han sido en general ajenos a la constitución de los otros grandes espacios políticos. Se requiere un gran logro también desde las bases ciudadanas, sobre todo para la constitución de la conciencia europea.

nómica (utilidad), la política científica (verdad), la política artística (belleza), la política educacional (desenvolvimiento del complejo axiológico), la política de seguridad (recorte del complejo axiológico), la política cultural (consideración del complejo axiológico), etc. Todos estos despliegues contribuyen a la constitución del bien común. A través de éste algunas políticas más particularistas, como suele serlo la política económica capitalista, han de nutrirse con otras que pueden ser más dirigidas a dicho bien: por ejemplo, la política sanitaria, la política educacional, etc. IV. Conclusión La justicia, también en su especificidad del bien común, es referencia imprescindible para la elaboración de las normas. Para esto vale atender a la complejidad de la mejor construcción de lo jurídico, de los casos y de las soluciones necesarias. La referencia tridimensional esclarece los difíciles caminos de la construcción del bien común. Mencionarlo es más fácil, pero comprenderlo y realizarlo tienen creciente dificultad. La complejidad europea y de su problemática monetaria y económica es una interesante muestra de las dificultades que pueden presentarse en la construcción del bien común. La monetarización de los problemas europeos, de mayor influencia romana y racionalista, constituye en cambio una simplificación infundada que puede tener consecuencias frustrantes para la vida de los europeos y de la humanidad toda. Notas En relación con el tema es posible ver, por ejemplo, Norbert Bilbeny, La revolución en la ética: hábitos y creencias en la sociedad digital, 2. ed., Barcelona, Anagrama, 1997; Maurizio Salvi (chief ed.), Ethical aspects of information and communication technologies: proceedings of the round table debate (Brussels, 15 November 2011), European Group on Ethics in Science and New Technologies to the European Commission, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2012. 2 Suele hacerse referencia, con acierto, al déficit democrático del sistema económico internacional. En relación con el tema es posible, ver, por ejemplo, El G20 y la última reunión de Washington, Sesión académica a cargo de Arturo O’Connell, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI) [disponible en: http://www.cari. org.ar/recursos/cronicas/oconnell26-05-10.html]. 3 Sabemos también con claridad que tenemos una gran necesidad de una bioética cósmica; es posible ampliar en Miguel Ángel Ciuro Caldani, Distribuciones y repartos en el mundo jurídico, Rosario, UNR Editora, 2012; también se puede ver Id., El Derecho Universal: perspectiva para la ciencia jurídica de una nueva era, Rosario, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, 2001. Cabe recordar 1

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el principio de responsabilidad expuesto por Jonas en el sentido de obrar de tal modo que los efectos de nuestra acción sean compatibles con la permanencia de una vida humana auténtica en la tierra; véase, por ejemplo, Hans Jonas, El principio de responsabilidad: ensayo de una ética para la civilización tecnológica, Barcelona, Herder, 1995 (ed. orig. 1979). 4 Se puede ampliar en Atilio A. Alterini et al., El Derecho Privado ante la internacionalidad, la integración y la globalización: homenaje al Profesor Miguel Ángel Ciuro Caldani, Buenos Aires, La Ley, Universidad de Buenos Aires, Facultad de Derecho, 2005; también verbi gratia en M.A. Ciuro Caldani, “Análisis cultural de la internacionalidad, la globalización y la integración”, en Revista del Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social, n. 24, pp. 41-56 [disponible en el Portal “Cartapacio de Publicaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad del Centro de la Provincia de Buenos Aires”: http://www.cartapacio.edu.ar/ojs/index.php/ centro/article/viewFile/568/472]. Es posible ver Aldo Ferrer, “Soberanía, uniones económicas y globalización”, en Diario BAE, 22 de julio de 2011 [disponible en: http://arli1206.blogspot.com.ar/2011/07/soberania-uniones-economicas.html]. 5 Vale recordar, por ejemplo, Herbert Marcuse, El hombre unidimensional: ensayo sobre la ideologia de la sociedad industrial avanzada, Barcelona, Seix Barral, 1969. 6 Johann Wolfgang von Goethe, “El aprendiz de brujo”, en 47 poemas, sel. y trad. de Adrian Kovacsics, Madrid, Grijalbo Mondadori, 1998, p. 30 y ss. 7 Es posible ampliar en M.A. Ciuro Caldani, Estrategia Jurídica, Rosario, UNR Editora, Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social, 2011 [disponible en:http://www.centrodefilosofia. org.ar/Estrategia/ESTRATEGIA%20JURIDICA1.pdf]. 8 Cabe ampliar, por ejemplo, en Id., “Hacia la comprensión plena de la elaboración de las normas”, en Investigación y Docencia, n. 18, p. 23 y ss. [disponible en Cartapacio; http://repositorio.der.unicen.edu. ar:8080/xmlui2/bitstream/handle/123456789/366/Hacia%20la%20c omprensi%C3%B3n%20plena...4.pdf?sequence=1]; “La teoría y la práctica de la elaboración de las normas jurídicas en la Universidad”, en Revista del Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social,n. 31, pp. 9-17 [disponible en Cartapacio; http://www. centrodefilosofia.org.ar/revcen/RevCent313.pdf]; “Aportes metodológicos para la reforma del Código Civil”, en La Ley Online, 24 de mayo de 2012, pp. 1-4. En cuanto a la elaboración de las normas, en general, vale ver Eugenio Bulygin, “Teoría y técnica de la legislación”, en Carlos Alchourron y Eugenio Bulygin, Análisis lógico y derecho, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 409 y ss.; también ver M.A. Ciuro Caldani, Fundamentación de las II Jornadas Nacionales sobre Elaboración de Normas Jurídicas, en “Conmemoración del 140º aniversario del Código Civil argentino y del 110º aniversario de Método de interpretación y fuentes en Derecho Privado Positivo de François Gény”, en Revista del Centro de

Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social,n. 31, pp. 111-116. Uno de los grandes promotores de la teoría y la práctica de la elaboración de normas ha sido Jeremy Bentham, sobre todo en su Nomografía o el arte de redactar leyes, trad. Cristina Pabón, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000. En general, acerca de la obra de Bentham, en muchos aspectos referida al tema, se puede consultar http://openlibrary.org/authors/OL59990A/Jeremy_Bentham. Véase también Hugo Alfonso Muñoz Quesada y Enrique Pedro Haba, Elementos de la técnica legislativa, San José, C.R., Asamblea Legislativa, Fundación para la Democracia, 1996; Alfredo Colmo, Técnica Legislativa del Código Civil Argentino, 2. ed., Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1927 [disponible su edición electrónica de la Biblioteca Virtual Jurídica Argentina en http://repositorio.der. unicen.edu.ar:8080/xmlui/bitstream/handle/123456789/38/Tecnica_Legislativa_Colmo_1961.pdf?sequence=1]. Asimismo, consultar por ejemplo, Antonio A. Martino, “La simplificación legislativa en el Derecho Comparado”, en La Ley, 19 de octubre de 2006 [disponible en el portal del Prof. Martino en: http://www.antonioanselmomartino. it/index.php?option=com_content&task=view&id=34&Itemid=63]; ver también del mismo autor, Manual de Técnica Legislativa Buenos Aires, Universidad del Salvador, con la colaboración de Infoleg, [sf] [disponible en: http://www.salvador.edu.ar/vrid/iiefgs/tr_manual_tecnica_legis.pdf]. Es también importante ver Francisco Gény, Método de interpretación y fuentes en Derecho Privado Positivo, 2. ed., Madrid, Reus, 1925 y del mismo autor, Science et technique en Droit Privé Positif: nouvelle contribution à la critique de la méthode juridique, Paris, Societé du Recueil Sirey, 1922 (ed. orig. 1915); y también La libertad en el derecho entre la certeza y la incertidumbre”, Granada, Comares, 2007. 9 En relación con el euro es posible ver, “La estrategia de política monetaria del BCE”, diapositiva n. 4 de Política Monetaria , correspondiente a la Serie Hechos (material didáctico publicado por el Banco Central Europeo) [disponible en http://www.ecb.int/ecb/educational/ facts/monpol/html/mp_004.es.html]. También se puede consultar el sitio del Banco de Grecia, la sección Monetary Policy and Eurosystem [disponible en: http://www.bankofgreece.gr/Pages/en/MonetaryPolicyEurosystem/default.aspx]. 10 En cuanto a la crisis europea, cabe ver por ejemplo, Lorenza Sebesta, “Los motivos de la crisis europea: una hipótesis interpretativa”, en Gustavo Morales Vega (ed.), Incentivos y dificultades para la integración en el siglo XXI: Región Andina, Unión Europea y Acuerdos de Libre Comercio, Cali, Sello Editor Javeriano, 2006, p. 21-55 [disponible en: http://www.javerianacali.edu.co/SiteCollectionDocuments/Ciencia_Politica/libro_incentivos.pdf]. 11 En general, es posible ver M.A. Ciuro Caldani, “Filosofía y sistema del Derecho de la Integración: el complejo problemático del Derecho de la Integración. Hacia la autonomía científica del Derecho de la Integración”, en Revista del Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social, n. 29, pp. 27-48 [disponible en: http://www. cartapacio.edu.ar/ojs/index.php/centro/article/viewFile/899/720]. 12 Que al parecer del Autor debería reemplazarse por la referencia a la justicia. 13 Acerca del integrativismo tridimensionalista de la teoría trialista del mundo jurídico es posible ver, por ejemplo, Werner Goldschmidt, Introducción filosófica al Derecho: la teoría trialista del mundo jurídico y sus horizontes, 6. ed., Buenos Aires, Depalma, 1987; e Id., Justicia y verdad, Buenos Aires, La Ley, 1978; también Id., La ciencia de la justicia: dikelogía, Madrid, Aguilar, 1958; M.A. Ciuro Caldani, Derecho y política, Buenos Aires, Depalma, 1976; Id., Estudios de Filosofía Jurídica y Filosofía Política, 3 vols., Rosario, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, 1982-1984; Id., Estudios Jusfilosóficos, Rosario, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, 1986; La conjetura del funcionamiento de las normas jurídicas. Metodología Jurídica, Rosario, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, 2000; Id., Metodología Dikelógica, Rosario, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, 2007; “Estudios Jurídicos del Bicentenario”, Rosario, UNR Editora, 2010; ver además María Isolina Dabove , “El

Derecho como complejidad de “saberes” diversos”, en Cartapacio de Derecho, vol. 4, 2003 [disponible en: http://www.cartapacio.edu. ar/ojs/index.php/ctp/article/viewFile/29/17]. Se puede ampliar en Eduardo Lapenta y Alfredo Fernando Ronchetti (coords.), Derecho y Complejidad: en Homenaje al Prof. Miguel Ángel Ciuro Caldani, Tandil, Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, 2011. 14 Dike era una de las divinidades griegas de la justicia. La palabra “dikelogía” fue acuñada por Altusio, aunque con un sentido no coincidente con el del texto. 15 Construimos este principio supremo con contenido correspondiente al que Werner Goldschmidt, fundador del trialismo, dio con carácter objetivo y natural. 16 Es suficiente considerar la justicia y la injusticia, pero al referirse a la justicia como bien particular y bien común aclara remitirse a los niveles de injusticia como mal particular y mal común. En relación con esto, es esclarecedor por ejemplo, atender a la beneficencia, a la no beneficencia y a la maleficencia. En relación con el tema vale tener en cuenta, desde perspectivas diversas, por una parte, Jacques Maritain, ...Y Dios permite el mal, Madrid, Guadarrama, 1967 y por otra Carlos Cossio, La teoría egológica del derecho y el concepto jurídico de libertad, 2 ed., Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1964, p. 511 y ss. 17 Respecto de los denominadores es posible ver M.A. Ciuro Caldani, Estudios de Filosofía Jurídica ..., cit., T. II, 1984, p. 205 y ss. 18 Se forma en la materia, el espacio, el tiempo y las personas. 19 Resultantes del obrar de seres humanos indeterminables. 20 La diferenciación de la naturaleza, las influencias humanas difusas –insertas en la cultura–, el azar y la conducción humana suele ser difícil, pero resulta esclarecedora. 21 Que tiene la audacia de abandonar el piso y hacerlo de su propia destreza. 22 También hay que tener presente, por ejemplo, las presencias de los celtas y los íberos (a veces no diferenciados), los vascos, los etruscos, los fenicios, los fineses, los magiares, etc. Tal vez la belicosidad de los celtíberos, expresada en Numancia, pueda ser relacionada con el carácter guerrero de los españoles. En cuanto a la complejidad es posible ver, además de lo ya presentado, Henri Atlan, Gianluca Bocchi e Mauro Ceruti (a cura di), La sfida della complessità, Milano, Feltrinelli, 1997. 23 Aunque consideramos que la expresión ‘bien común’ es en diversos casos peligrosa, porque oculta despliegues autoritarios e incluso afinidades totalitarias, creemos que es importante para comprender las actuales carencias de un proyecto común europeo. En relación con el tema, ver por ejemplo, la editorial del diario La Vanguardia, de España del 8 de julio de 2012, “El éxito de Europa”, donde se hace mención de la necesidad de unificación de la política económica y la política fiscal [disponible en http://www.lavanguardia.com/opinion/editorial/20120708/54322010194/el-exito-de-europa.html]. Ver también sobre el escaso control bancario, el artículo de Carlos Campos Oliva, “G-20: las finanzas paralelas del sistema bancario”, en La Nación, 27 de febrero de 2011 [disponible en http://www. lanacion.com.ar/1353411-g-20-las-finanzas-paralelas-del-sistemabancario#comentar]; A. Ferrer, “Problemas actuales de la Unión Europea”, en Diario BAE, 30 de junio de 2011 [disponible en el blog República Económica: http://republica-economica.blogspot.com. ar/2011/07/problemas-actuales-de-la-union-europea.html]. Cabe citar también diversas opiniones vinculadas con el tema euro publicadas en http://www.eurotopics.net/fr/home/debatten/links-2012-09-sozialerfrieden/; Eric Toussaint, “Pourquoi la crise frappe l’Union européenne devantage que les Estats-Unis”, en Le Monde, 17 de mayo de 2011 [disponible en http://www.nsae.fr/2011/07/01/pourquoi-la-crise-frappe-lunion-europeenne]. Asimismo en relación con la crisis bancaria y pública, véase distintos artículos del mismo autor en Voltairenet. com, http://www.voltairenet.org/_Eric-Toussaint_?lang=fr. Se puede también citar: Comisión Europea, Asuntos Económicos y Financieros, http://ec.europa.eu/economy_finance/emu10/questions_es.htm y http://ec.europa.eu/economy_finance/international/index_es.htm.

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Ver Aristóteles, “Política”, en Obras, trad. Francisco P. Samaranch, Madrid, Aguilar, 1964, esp. en Libro III, 1274 y ss., p. 1453 y ss., en general, sobre el bien, “Etica Nicomaquea”, p. 1171 y ss.; ver también Rodrigo Guerra López, “El bien común; la maduración de un concepto”, publicado en Arvo.net http://arvo.net/etica-y-politica/biencomun-la-maduracion-de-un-concepto/gmx-niv894-con16781.htm. Suelen diferenciarse el bien común económico, el social (bienestar común) y el de la tradición greco-cristiana. 25 Se puede ampliar en M.A. Ciuro Caldani, “Importancia de la Filosofía para la integración jurídica y política del Mercosur”, en Boletín del Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social, n. 21, p. 43-48, también en Id., A Filosofía, Hoje - Anais do V Congresso Brasileiro de Filosofia de 03 a 08 de setembro de 1995, vol. II, 1998, p. 841 y ss. 26 Digesto, Parte I, Libro Primero, Títulos I y II, respectivamente 1 y 10. Aunque está lejos del individualismo moderno, la primacía del dar a cada uno lo suyo expresa un sentido privatista. 27 Nos referimos a la continuidad del judaísmo y el cristianismo. 28 En sentido más básico, teutones. 29 Consultar la voz “Germania”, en Diccionario Enciclopédico Hispano-Americano, Barcelona, Montaner y Simón, T. X, 1912, p. 340 y ss. 30 Suele decirse que su influencia en la ‘europeidad’ fue menor porque ingresaron más tarde, pero contribuye a diferenciar a una parte del continente y hoy de la Unión. La tierra que cultivaba la tribu no pertenecía al estarosta (gobernante), ni siquiera exclusivamente a la comunidad viviente, sino también a la comunidad futura. De semejante concepción de la propiedad surgía una casi igualdad absoluta entre todos los miembros de la tribu. Se señala que la palabra ‘pobre’ no existía en los antiguos dialectos eslavos. La comunidad alimentaba a los ancianos y enfermos. Las mujeres eran iguales a los hombres y colaboraban con ellos en los trabajos agrícolas, es posible consultar, por ejemplo la voz “Eslavos. Historia”, en Enciclopedia Ger [disponible en: http://www.canalsocial.net/Ger/ficha_GER.asp?id=7953&c at=historia]. 31 “Vénetos” o “wendos”; ver “Eslavos o Slavos”, en Diccionario Enciclopédico Hispano…, cit., VIII, 1912, p. 721. 32 Los ejemplos de supervivencias multiculturales, también en el campo toponímico, son casi innumerables. El sur de Italia es un maravilloso reservorio de culturas articuladas y superpuestas. Una expresión limitada en el espacio de la posibilidad de convivencia de varios elementos de la cultura europea, limitada pero interesante, es Suiza. 33 Interesa también la tensión con las ‘herejías’ iconoclastas. El estudio de las ‘herejías’ tiene gran valor para comprender las tensiones culturales incluso en la ‘ortodoxia’. 34 Recorriendo Europa de oeste a este se encuentran el empirismo de Locke, el racionalismo ‘pensado’ de Descartes, el racionalismo razonado de Leibniz y la mística de Tolstoi. 35 Ver, por ejemplo, Max Weber, La ética protestante y el espíritu del capitalismo, trad. Luis Legaz Lacambra, 2. ed., Barcelona, Península, 1973. 36 Grecia estaba bajo el poder del gobierno turco musulmán. 37 Sin embargo, por ejemplo, son relevantes las ideas precursoras de Vico, radicado en Nápoles. 38 A diferencia de la referencia que en Virginia se había hecho primero al ciudadano. 39 Ver, por ejemplo, Carta Encíclica Rerum Novarum del Sumo Pontífice Leon XIII sobre la situación de los obreros [disponible en http:// www.vatican.va/holy_father/leo_xiii/encyclicals/documents/hf_lxiii_enc_15051891_rerum-novarum_sp.html]. 40 En cuanto a las simplificaciones, vale recordar la advertencia de Jacobo Burckhardt. 41 Se puede ampliar en nuestros Estudios de Historia del Derecho, Rosario, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, 2000 y en Lecciones de Historia de la Filosofía del Derecho, 3 v., Rosario, Fundación para las Investigaciones Jurídicas, 1991. 42 Es posible ampliar en M.A. Ciuro Caldani, “Bases culturales de la 24

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ampliación de la Unión Europea y de la relación de la Unión Europea con América Latina”, en Revista del Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social, n. 27, pp. 101-112 [disponible en: http://www.cartapacio.edu.ar/ojs/index.php/centro/article/viewFile/604/487]. 43 Es posible ver Philippe Mabille, “La fin du modèle social européen est déclarée”, en La Tribune, France, 24 de febrero de 2012 [disponible en: http://www.latribune.fr/opinions/editos/ 20120224trib000684812/la-fin-du-modele-social-europeen-est-declaree.html]. 44 Ver, por ejemplo, sobre el problema griego y el inmobiliario de España, Mario Rapoport, “Tres cuestiones y un corolario sobre la crisis europea”, en Diario BAE, Sección Negocios, contratapa del 4 de julio de 2012 [disponible en: http://www.diariobae.com/diario/2012/07/04/14104-tres-cuestiones-y-un-corolario-sobre-la-crisiseuropea.html]. En general, ver la bibliografía citada precedentemente. 45 Obviamente, no todas las simplificaciones tienen la misma gravedad y lejos estamos de asemejar la simplificación financiera con la planteada por el racismo. 46 Ver por ejemplo Eurostat, Tabla “Harmonised unemployment rate by sex” [disponible en: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table. do?tab=table&language=en&pcode=teilm020&tableSelection=1&p lugin=1]; Martín Idafe, “Nuevo récord de desocupación en Europa”, en Clarín.com, Suplemento iEco, del 2 de julio 2012 [disponible en: http://www.ieco.clarin.com/economia/Nuevo-record-desocupacionEuropa_0_729527155.html]. 47 Diferenciamos la fuerza del poder, que entendemos como la fuerza sobre otro. 48 Ver, por ejemplo, Juan Carlos Martínez Coll, “Los beneficios del Euro”, en La Economía de Mercado, virtudes e inconvenientes, 2011 [disponible en: http://www.eumed.net/cursecon/17/17-9.htm]. La introducción de una única moneda para muchos estados separados presenta un número de ventajas y desventajas para las naciones participantes. Las opiniones difieren según los efectos del euro, ya que muchos de ellos llevarán años en ser entendidos. Las teorías y predicciones abundan. Suele afirmarse, por ejemplo, que entre los beneficios y los perjuicios producidos por el euro figuran: a) la eliminación del riesgo del tipo de cambio; b) la eliminación de los costes de conversión; c) el logro de mercados financieros más profundos, y d) la pérdida de política monetaria autónoma y el incremento de un control externo. 49 Acerca de los “indignados”, sobre todo el movimiento que en España se llama 15-M, ver Stéphane Hessel, Indignez-vous [disponible en http://www.millebabords.org/IMG/pdf/INDIGNEZ_VOUS.pdf; ver también el sito: http://indignado.org]. 50 Que en ciertos ámbitos ponen en cuestión su continuidad parcial. Entre los primeros límites que encontró estuvo el aumento de los precios. 51 Es posible ver Néstor Hernando Parra, “Europa, el reino de la incertidumbre”, en Ratio Juris, vol. 16, n. 12, pp.187-196, y también Id., “La coyuntura socio-política”, publicado en el blog La coyuntura socio-política, 11 de julio de 2011 [disponible en: http://csociopolitica.blogspot.com.ar/2011/07/el-investigador-colombiano-parra. html]. Es necesario ‘desfraccionar’ permanentemente la finalidad que podrán tener los acontecimientos y los desfraccionamientos generan incerteza. 52 Es posible ampliar en M.A. Ciuro Caldani, “El complejo del funcionamiento de las normas”, en Investigación y Docencia, n. 40, 2007, pp. 43-53 [disponible en: http://repositorio.der.unicen.edu. ar:8080/xmlui2/bitstream/handle/123456789/483/El%20complejo%2 0del%20funcionamiento....pdf?sequence=.1]. 53 Según hemos señalado en parte en el texto, entran en crisis ideas históricamente constitutivas de los estados-nación, como las de Bodin, Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau, Fichte, Renan, Ortega y Gasset, etc. 54 Es posible ampliar en M.A. Ciuro Caldani, “Derecho Público y Derecho Privado”, en La Ley, 1979-D, p. 959 y ss. y en Id., “Privati-

zación y Derecho Privado”, en Boletín del Centro de Investigaciones de Filosofía Jurídica y Filosofía Social, n. 20, p. 119 y ss. 55 “Pantonomía” de la justicia (pan=todo; nomos=justicia). Ver Rosa Luxemburg Stiftung, Büro Brussel, “The Common Good of Humanity: Actors and Strategies”, Rome, Centro Congressi Frentani, 29-30 March 2012 [disponible en http://rosalux-europa.info/events_de/commons-conference-2]. 56 Ver, por ejemplo, pese a su relativa antigüedad, Banco Central Europeo, Eurosistema, “La moneda única y sus exigencias: ¿Ha merecido la pena?”, Discurso pronunciado por José Manuel González-Páramo, Miembro del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo, Club Prensa Asturiana – Ciencia y Tecnología, Gijón, 8 de abril de 2005 [disponible en http://www.ecb.int/press/key/date/2005/html/sp050408.

es.html]. 57 Se puede ver en L’Humanité en español (original en francés) el artículo de Juan-Claude Delaunay, “La moneda es un vínculo social, no un bien”, 1 de octubre de 2012 [disponible en http://www.humanite-en-espanol.com/spip.php?article122]; Pedro Páez Pérez, “Consideraciones sobre el bien común, la moneda y el crédito”, enero de 2012 [disponible en: http://rosalux-europa.info/userfiles/file/Paez-bien-comun-moneda-credito-2012.pdf]. 58 Es posible ampliar en M.A. Ciuro Caldani, Aportes para una teoría de las respuestas jurídicas, Rosario, Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Rosario, 1976 [disponible en: www.cartapacio.edu.ar/ojs/index.php/mundojuridico/article/view/959/793]. 59 La convivencia es la coexistencia valiosa.

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la información como derecho instrumental esencial Giuseppe de Vergottini

El artículo que aquí se reproduce es el texto de un discurso pronunciado por Giuseppe de Vergottini, profesor emérito de la Universidad de Bologna, en ocasión de la entrega de un doctorado honoris causa por parte de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, el día 26 de septiembre de 2012.

sta intervención se propone presentar algunas reflexiones sobre la libertad de información y sus limitaciones. El problema está relacionado con la necesidad de conocimiento que es preliminar y esencial para la construcción de una relación adecuada entre ciudadano y sociedad política. Sin conocimiento no puede haber pleno desarrollo de la persona. El conocimiento es instrumental a los derechos en todos los ámbitos (cultura, medio ambiente, salud, etc.). El tema no es ciertamente nuevo. Siempre ha sido objeto de atención y análisis por parte de los juristas que siguen la evolución de este derecho y sus límites a nivel nacional e internacional. Al abordar el tema resulta necesario dejar claro cuáles son los contenidos que se consideran relacionados con la información relevante para el derecho constitucional. En este sentido, se debe empezar por decir que nos encontramos ante un concepto complejo. La información puede ser vista como una proyección exterior de la forma de pensar y valorar un estado de cosas (libertad de pensamiento) y como base para el desarrollo activo de las opiniones de una persona (derecho de informar). Así que, primero, puede ser vista como un desarrollo de la libertad de pensamiento del ciudadano y de su divulgación al exterior de la esfera personal. Desde esta perspectiva, es reconocible el derecho a la libertad que se manifiesta a través de la información (aspecto activo de la información). El derecho a informar a los demás, al mundo externo al sujeto, asume una

importancia particular en el contexto político: la difusión de las ideas y programas políticos es esencial para un correcto panorama caracterizado por el discurso político libre. Así, el uso de la difusión de información se convierte en importante para una dinámica fisiológica democrática. Otro aspecto, igualmente importante también desde la perspectiva del funcionamiento de la democracia, es la posibilidad que tienen los ciudadanos de recibir libremente información de otros (aspecto pasivo de la información). Por último, sobre todo en tiempos más cercanos a nosotros, se ha hecho hincapié en la importancia de reconocer el derecho de toda persona a solicitar información en poder de las autoridades públicas, incluso en los casos en que no se ofrezca espontáneamente (derecho de acceso a los documentos, bancos de datos, etc.). Libertad de pensamiento y sus ramificaciones tradicionales La libertad de pensamiento y el derecho a manifestarlo de forma activa a través de los distintos medios de difusión son las piedras angulares del sistema liberal –tanto en las relaciones interpersonales como en las relaciones más amplias que comprenden a los medios de comunicación y difusión que influyen en los comportamientos socia-

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les y políticos con la formación de la opinión pública. Esta libertad se identifica de varias maneras con la libertad religiosa, de investigación científica, de enseñanza, objeto de disposiciones distintas de los instrumentos constitucionales y convenciones internacionales, libertades todas que se caracterizan por la libre elaboración y difusión de ideas, opiniones y conocimientos. En los sistemas jurídicos inspirados en los principios liberales, esta libertad es la base de todo el discurso político. Es inherente al pluralismo ideológico que caracteriza el concepto mismo de la democracia liberal. Implica la diversidad de orientación cultural y política y la oposición de puntos de vista en el país y en las instituciones, raíz del derecho a disentir y por lo tanto de la oposición política, incluso parlamentaria. Esta libertad, que nadie niega abiertamente, se ve constantemente frustrada por la tendencia tradicional al conformismo que caracteriza a las relaciones sociales y políticas y sufre constantes amenazas por la tendencia hacia la estandarización de las conciencias que se ve facilitada por el control de los principales medios de comunicación tanto por las autoridades políticas como por parte de los agentes económicos en situación de monopolio u oligopolio. Tendencias de desarrollo: entre libre la manifestación del pensamiento y la libertad de información o ser informado En términos generales, los principios de los ordenamientos liberales siguen siendo en tiempos más recientes los mismos del pasado: libertad de pensamiento y de su difusión a través de diversos medios. La libertad de información, consecuencia de la anterior, comporta también la de recabar información y recibirla. Por lo tanto, es inevitable la tendencial mezcla entre la esfera de accionabilidad del derecho a expresar libremente las propias ideas y la libertad de informar y ser informado. Hay que añadir que los medios tradicionales de difusión (prensa, radio y televisión), sin dejar de ser vehículos imprescindibles de pensamiento y de opinión, en tiempos más recientes están acompañados por el desarrollo de la red, que ha llevado a la superación de los medios de información unidireccionales introduciendo modalidades interactivas mediante una tecnología que, por su concepción, tiende a escapar de los sistemas tradicionales de control público. Además, la tecnología informática ha permitido nuevas formas de acumulación de datos personales por parte de las autoridades públicas y del sector privado, suscitando nuevas exigencias de protección de datos personales. La reciente sociedad de la información implica, pues, nuevos desarrollos de un derecho antiguo y en los distintos ordenamientos es posible percibir, en función de los casos, el énfasis del interés del legislador por los variados problemas que surgen. Entre ellos se encuentra el tema de acceso a los datos de carácter personal. Derecho a recibir información y a acceder a los datos La conexión entre libertad de pensamiento e información y las garantías sea de la libertad de informar sea de la libertad de recibir y buscar informaciones son aseguradas por numerosas legislaciones (por ejemplo Reino Unido 2000 e Italia 1990) y jurisprudencias (sentencias de los Tribunales Supremos de Japón, India y Corea del Sur). El derecho a recibir información del poder público y a acceder a los archivos y bases de datos asume ya un significado particular. Las más actualizadas previsiones relativas a éste se acumulan hoy en día con frecuencia con las declaraciones que se refieren a la formulación tradicional de la garantía de la libertad de pensamiento y de opinión y de difusión de información. Así, por ejemplo, en el Reino Unido, la Freedom of Information Act, del 2000, ha regulado el lado pasivo de la libertad de información y, en particular, el deber del gobierno de asegurar un flujo constante de información sobre sus actividades en beneficio de los votantes y de los órganos de representación. Del mismo modo, la revisión de la Constitución austríaca de1987, en el

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artículo 20, exige que las autoridades centrales y de los Länder proporcionen información a los ciudadanos. La constitución holandesa en el texto revisado de 1983, establece, en el artículo 110, la transparencia de los procedimientos administrativos, pero no un derecho explícito de acceso, que será establecido por una ley especial en 1991. El derecho de acceso tiene una larga historia, aun cuando en su último concepto se presenta como derecho relativamente reciente. En efecto, sus orígenes se remontan a 1888, en Colombia, con la aprobación del Código de la administración política y municipal, que permitía a los ciudadanos el derecho de solicitar documentos en poder de las autoridades públicas. En Italia fue importante el momento reflexivo de la libertad de información a través de la regulación del derecho de acceso (Ley 241/1990), que otorgó a los ciudadanos el derecho a conocer los documentos en poder de la administración pública. En 1969, el Tribunal Supremo de Japón dijo en dos sentencias importantes que shiru kenri (el “derecho a saber”) está protegido por la garantía de la libertad de expresión en virtud del artículo 21 de la Constitución. En 1982, la Corte Suprema de India dijo que el acceso a la información en poder del gobierno es una parte esencial del derecho fundamental a la libertad de palabra y de expresión en virtud del artículo 19 de la Constitución: el concepto de un ‘gobierno abierto’ es emanación directa del derecho a saber, que parece implícito en el derecho a la libertad de palabra y de expresión garantizado precisamente por el artículo 19.1.a. Por lo tanto, la divulgación de información relacionada con el funcionamiento del gobierno debe ser la regla y el secreto una excepción justificada únicamente si lo requieren estrictas razones de interés público. Esta jurisprudencia, por lo tanto, reduce el espacio del secreto1. En Corea del Sur, el Tribunal Constitucional falló, en 1989 y en 1991, sobre la existencia de un ‘derecho a saber’ inherente a la garantía de la libertad de expresión en virtud del artículo 21 de la Constitución, y estableció que en determinadas circunstancias los derechos pueden ser violados cuando el gobierno se niega a divulgar los documentos solicitados. Muchas constituciones prevén en la actualidad expresamente el derecho de acceso. A título indicativo, y dejando de lado las previsiones de muchos de los países ex socialistas, que abundan hoy en día en normativas garantistas, recordemos las constituciones de España, 1978, artículo 105; Bélgica, revisada en 1993, artículo 32; Finlandia, 2000, artículo 12; Noruega, revisada en 2004, artículo 100; Suecia, revisada en 1974, artículo 13; Grecia, revisada en 2001, artículo 5.a.; Sudáfrica de 1996, artículo 32, Colombia, revisada en 2001, artículo 74; Ecuador, 1998, artículo 81. Regulación de la libertad de información en pactos Las diferentes orientaciones ideológicas presentes en los ordenamientos estatales se reflejan claramente en el ámbito de los instrumentos internacionales que garantizan los derechos humanos. Los convenios contemplan el derecho a informar y ser informado, incluido el derecho a buscar información. A nivel universal fueron también influidas por las pautas que se establecieron en los ordenamientos socialistas y por lo tanto incluían la garantía legal en favor de los Estados2 para la protección de la soberanía con el fin de controlar en su territorio la circulación de informaciones procedentes del exterior. Esto permitía una alta tasa de protección ideológica. Como garantía de la soberanía que comportaba el rechazo de formas de injerencia externa, real o supuesta, existía el derecho del Estado a rechazar cualquier información que se considerara como una intervención en los asuntos internos que pudiera perjudicar la amistad y la paz entre los pueblos. Citamos la Declaración Universal de 1948, artículos 18 y 19, y el Pacto sobre derechos civiles y políticos de 1966, artículos 18 y 19. La Declaración Universal de 1948, en el artículo 18 preveía la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. En el artículo 19, la libertad de opinión y de expresión, incluida la libertad de sos-

Esta libertad [de información], que nadie niega abiertamente, se ve constantemente frustrada por la tendencia tradicional al conformismo que caracteriza a las relaciones sociales y políticas, y sufre constantes amenazas por la tendencia hacia la estandarización de las conciencias, que se ve facilitada por el control de los principales medios de comunicación tanto por las autoridades políticas como por parte de los agentes económicos en situación de monopolio u oligopolio. tener la propia opinión y de buscar, recibir, difundir informaciones e ideas por cualquier medio y sin consideración de fronteras. Lo mismo hacía el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, en los artículos 18 y 19, al tiempo que afirmaba de manera más bien analítica posibles restricciones susceptibles de establecerse por ley, derivadas del respeto a los derechos de los demás o necesidades por razones de seguridad nacional, orden público, salud y moral públicas. La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, en su artículo 13, garantiza el derecho a buscar, recibir, difundir informaciones e ideas de todo tipo. El Acta Final de la Conferencia de Helsinski (1 de enero de 1975) se centró en la circulación internacional de la información y la información en cuanto libertad individual parecía marginal. Prevalecía, en consecuencia, la exigencia de las potencias socialistas de controlar la circulación de la información, pudiendo el Estado impedir la entrada de información no deseada quedando claramente afectado el derecho. Todos los instrumentos internacionales permitían y permiten varias limitaciones por motivos de seguridad, orden público, salud, moral, limitaciones que en las democracias liberales están sujetas a la condición de reserva de la ley y control jurisdiccional. La libertad de información, de conformidad con los estándares comunitarios y convencionales En lo que ahora nos concierne, debe interesarnos el alcance de los acuerdos internacionales relacionados con la normativa europea. En el espacio territorial europeo, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos, mas conocido como Convención Europea de Derechos Humanos (CEDH), de 1950, preveía en el artículo 9 la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, y en el artículo 10 la libertad de expresión, que incluye la de opinión y la de recibir o difundir informaciones e ideas3. Derecho a garantizar a cualquier persona sin interferencia del poder público y por encima de fronteras. Pero faltaba una ampliación explícita del derecho de recabar información. Estaba prevista la aprobación por la ley de medidas restrictivas “necesarias en una sociedad democrática” justificables por razones de seguridad nacional, integridad territorial, orden público, prevención, salud, moral, protección de los derechos de los demás, protección de la información confidencial, protección de la función judicial. Así que la Convención deja abierto un ámbito muy amplio de posibles restricciones. Estos artículos se confirman casi textualmente en el artículo 10 y el artículo 11 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (la llamada Carta de Niza de 2000)4. El párrafo segundo del artículo 11 añade que “la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación debe ser respetada.” Las fuentes europeas (tanto de la Unión como del ámbito de la CEDH) tienden a asegurar una protección tendencialmente coherente.

Entre otras cosas, para los Estados miembros de la CEDH está emergiendo la preceptividad directa (de relevancia) constitucional de las disposiciones de la Convención y de la jurisprudencia del Tribunal de Estrasburgo. Esto se puede hacer mediante la incorporación de la CEDH en el sistema de fuentes de rango constitucional (este es el caso del Reino Unido con la denominada Human Rights Act) o –aunque con las debidas distinciones que deben hacerse de un Estado a otro– bajo el impulso de jurisprudencia de importancia histórica (es el ejemplo italiano con las sentencias de la Corte Costituzionale 348 y 349 de 2007). Además, la UE, con el Tratado de Lisboa, ha previsto su adhesión a la CEDH y por tanto en el futuro resultará inevitable desarrollar en paralelo las exigencias de la Carta de Niza y el CEDH. Permitiendo de ese reconocimiento se puede dar una visión general de los estándares de protección en el ámbito del European Law (es decir, tanto de la Unión como convencional CEDH). El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), también denominado Tribunal de Estrasburgo, define la libertad de expresión como un qualified right, lo que significa que la restricción de la misma puede ser considerada legítima si, y sólo si, se respeta el principio de proporcionalidad (en definitiva, es una protección menor que la de los derechos llamados absolutos, pero más ‘rigurosa’ que la llamada ‘ponderación’). La jurisprudencia de Estrasburgo es particularmente significativa, especialmente por cuanto concierne la garantía de la expresión del pensamiento político a través de la información. Por lo tanto tienen que ser asegurados pluralismo y tolerancia, sin los cuales no hay sociedad democrática5. El caso principal que delimita el contenido fundamental del derecho que comentamos nos lo ofrece el Tribunal de Estrasburgo. En la sentencia Handyside v. Reino Unido, el Tribunal sostuvo que: La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática, una de las condiciones primordiales para su progreso y para el desarrollo de cada el hombre [...] es aplicable no sólo a la ‘información’ o ‘ideas’ que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también a las que ofenden, chocan o inquietan [...] tales son las exigencias del pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura sin los cuales no existe una ‘sociedad democrática’6. El Tribunal, como es lógico, le da un peso diferente a las diferentes manifestaciones (concretas) de la libertad de expresión. Cree que la manifestación que se debe considerar más importante es el political speech. La máxima amplitud de la libertad de prensa se reconoce en efecto en el caso de la crítica política, y esto porque se tiene en cuenta el interés general preeminente en la corrección y la transparencia de la acción administrativa y política. Más específicamente, se ha reconocido que:

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Es necesario ir más allá del concepto de los derechos de propiedad intelectual como derechos negativos de libertad, que pueden ser protegidos sin la interferencia de los gobiernos. Dada la importancia del acceso a la información para el ejercicio de los demás derechos, el derecho a la información debe ser entendido como un derecho social, que exige a los gobiernos (y quizás las personas) el deber de proporcionar a las personas información adecuada. la libertad de prensa proporciona a la opinión pública uno de los mejores medios para conocer y juzgar las ideas y actitudes de los dirigentes políticos. En términos más generales, la libertad de las controversias políticas pertenece al corazón mismo del concepto de sociedad democrática que inspira al Convenio. Por consiguiente, los límites de la crítica permitida son más amplios en relación a un político considerado como tal que cuando se trata de un mero particular: el primero, a diferencia del segundo, se expone, inevitable y deliberadamente, a una fiscalización atenta de sus actos y gestos, tanto por los periodistas como por la multitud de ciudadanos, y por ello tiene que mostrarse más tolerante. Ciertamente, el artículo 10.2 permite proteger la fama ajena, es decir, la de todos. El político disfruta también de esta protección, incluso cuando no actúa en el marco de su vida privada, pero en este caso las exigencias de esta protección deben equilibrarse con los intereses de la libre discusión de las cuestiones políticas7. El artículo 11 de la Carta de Niza se titula “libertad de expresión e información”. Su contenido dispositivo representa la repetición de la regulación contenida en el artículo 10 CEDH. No sólo. Con base en el artículo 52, párrafo 3 de la Carta, este derecho tiene el mismo alcance y el significado de lo previsto por la CEDH. Por tanto, las limitaciones no podrán sobrepasar las del artículo 10, párrafo 2 de la CEDH, salvo las restricciones que el derecho de la Unión Europea en materia de competencia puede aportar al poder de los estados para establecer regímenes de autorización conforme al artículo 10, párrafo 1, de la CEDH. El apartado 2 del artículo 10 aclara cuáles son las consecuencias del primer párrafo en relación con la libertad de los medios de comunicación. Tendencias Las convenciones internacionales y numerosas constituciones contienen por tanto regulaciones aparentemente estimulantes: la libertad de información en sus diversas formas parece alcanzar su meta. Las prácticas administrativas, y a veces las leyes, sin embargo, dicen algo muy diferente. En este sentido, más que una verificación de las normas y la jurisprudencia, que podría llevar a una representación falsa e ilusoria de la realidad, es útil leer los informes de organizaciones humanitarias. Entre estos, los informes de Freedom House (Freedom in the World 2011) parecen bastante indicativos. Las restricciones al derecho de libre expresión del pensamiento en todas partes se incrementó en un contexto global de limitaciones de todo tipo e incluso de represiones violentas. Cabe señalar que las tendencias pueden ser co-esenciales a la connotación no democrática del ordenamiento (China, Irán, de facto, la

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Federación Rusa, parte del mundo árabe); o pueden configurarse como limitaciones geográficamente transversales, impuestas incluso a ordenamientos que podemos considerar’ democráticos por contingencias constitucionales particulares (por ejemplo, emergencia terrorista). Acerca de las restricciones que hemos llamado coesenciales, hemos mencionado los casos de China e Irán, pero también de Rusia y de los países árabes. En cuanto a aquellas que presentan carácter excepcional recordemos las consecuencias de la emergencia del terrorismo en los países del área euro-atlántica, con especial referencia a los Estados Unidos. En otras palabras, la codificación formal de la libertad de expresión no es suficiente para garantizar su protección; sin embargo, no puede haber ninguna duda de que la libertad de expresión se ha convertido en una condición esencial para la participación efectiva del individuo en la sociedad y la política de su país. La eficacia de esta libertad puede ser vista a través del espacio y el tiempo. ¿Cuáles son las tendencias actuales? En el contexto de esta conferencia, por razón de brevedad, solo podemos hacer algunas referencias, posponiendo para mayor amplitud a un texto escrito. Área euro-atlántica El área euro-atlántica se compone de los sistemas democráticos en los que la libertad de información en sus distintos aspectos ha sido y es asegurada en su grado máximo. Aunque con sus límites tradicionales (piénsese en la regulación del secreto) y aunque es inevitable recordar que en una democracia ‘protegida’ como la alemana el conocido artículo 18 del Grundgesetz preveía la exclusión para quien abusase del derecho a la libertad de pensamiento con el fin de luchar contra el ordenamiento liberal democrático. Continuando con la perspectiva de las posibles limitaciones, chocan dos tendencias opuestas. Una privilegia de manera tendencialmente absoluta el derecho a la libertad y se opone a los límites. Incluso manifestaciones ideológicamente opuestas y negadoras de los valores liberales deben ser permitidas, con el único límite de la prohibición del uso de su promoción violenta. En este sentido se sitúa la lectura de la Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos por el Tribunal Supremo, como indica su jurisprudencia, incluyendo la muy conocida sentencia según la cual el acto de quemar la bandera no constituye delito de desacato, en cuanto expresión de la libertad garantizada por dicha disposición8. El razonamiento del Tribunal, marcado por la tolerancia, implica que si la adhesión a los principios del sistema constitucional se basa en el reconocimiento de las libertades, el uso concreto de estas no se puede decir que las vulneran, sino que las fortalecen. La otra tendencia más generalizada, por el contrario, admite límites y leyes represivas en casos justificados, como resultado de una evaluación comparativa con otros derechos y valores protegidos por la constitución.

América Latina Prácticamente la generalidad de las constituciones garantiza la protección amplia de la libertad de información. La Convención Americana, como se mencionó, se sitúa en esta línea. La jurisprudencia de la Corte Interamericana se ha pronunciado de una forma efectiva en este sentido. En un dictamen consultivo de 1985, interpretando el artículo 13, reconoció la libertad de información como un derecho humano fundamental, que es importante para una sociedad libre como la libertad de expresión. La Corte explicó que aquellos a los que se aplica la Convención tienen no sólo el derecho a expresar sus pensamientos, sino también el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. En este sentido, es un derecho individual que pertenece a todos. El segundo aspecto de la misma, por otro lado, implica un derecho colectivo a recibir cualquier información y a tener acceso al pensamiento expresado por otro. En la conocida Sentencia Barrios Altos-Chumbipuma Aguirre et al. v. Perú, de 14 de marzo de 2001, párrafo 45, la Corte confirmó la obligación del Estado de proporcionar acceso a la información. Pero no hay que olvidar que el régimen legal vigente en Cuba es una reproducción perfecta de la constitución estalinista y, por tanto, en ese país sigue manteniendo el principio de información de régimen. Además, hay tendencias limitadoras en diferentes países (Honduras, Guatemala, Nicaragua) y, en particular, en Venezuela debido a la orientación autoritaria imprimida en el país por el actual presidente. El 2 de julio de 2009, la Corte Constitucional de Colombia, en la sentencia C-417/09, declaró la inconstitucionalidad parcial del artículo 224 del Código Penal afirmando que el ejercicio de la libertad de expresión no puede ser un delito penal en los casos en que la información proporcionada es exacta o se basa en hechos reales. La garantía de la libertad de información y expresión debe garantizarse aun si la persona es absuelta; y esto sobre todo si las personas involucradas o los hechos de que se trata son de importancia pública. Ex adverso, se socavaría gravemente el derecho a la libertad de información, la cual es reconocida en virtud del artículo 20 de la Constitución colombiana. El mundo de la descolonización En los ordenamientos de los países de reciente independencia salidos de la descolonización y en vías de modernización bajo la influencia occidental o socialista soviética la libertad de información está completamente subordinada al problema de asegurar a los Estados un dominio de los medios de comunicación mediante la superación de la brecha tecnológica que los separaba de los países industrializados. El derecho individual permanece totalmente marginado en relación con las necesidades colectivas de las que los Estados son portadores. La Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, de 1981, en particular, en le artículo 9, reconoce el derecho a recibir informaciones y a expresar sus opiniones dentro de la ley, sin que se mencione el derecho a informar y buscar información. Se da prioridad al aspecto pasivo con el fin de facilitar el desarrollo social y cultural. El gran cambio en el Este Tras el colapso del imperio soviético, todas las constituciones de Europa oriental han reconocido la libertad de pensamiento y expresión, la libertad de los medios de comunicación y la libertad de acceso a la información. Pero en países como Rusia y Ucrania, aunque en las constituciones se garantiza la libertad de expresión e información, la práctica dista mucho de cumplir las normas establecidas en las disposiciones constitucionales. En Rusia, los más evi-

dentes son los límites que existen para el ejercicio del periodismo, con formas de represión que involucran a las autoridades públicas sin que el recurso a los jueces haya sido capaz de ayudar a aclarar varios casos de intimidación e incluso el asesinato de representantes del mundo de la información.

China El país ha desarrollado un sistema especial que combina una liberalización parcial económica con un sistema político basado en el leninista de partido único que mantiene un estricto control sobre los medios de comunicación. Y ha dedicado recursos impresionantes a la censura en Internet, la supresión de las minorías, y la eliminación de todas las formas de disidencia política. En 2011, las autoridades llevaron a cabo una gran campaña de represión, censurando la discusión pública del movimiento por la democratización árabe, persiguiendo y manteniendo arbitrariamente detenidos a decenas de comentaristas de medios sociales y abogados involucrados en la defensa de los derechos humanos y fortaleciendo la censura en línea de los proveedores de servicios de redes sociales. Los países de constitución islámica En estos países la libertad de información sufre serias limitaciones. La Constitución de Irán de 1979, por ejemplo, prevé fuertes límites a la libertad de expresión, basados en razones ideológicas. La libertad de prensa y de radiodifusión sólo se permiten si se ajustan a los principios del Islam y de orden público; y tales limitaciones alientan, por lo tanto, la represión policial y las diversas formas de censura de todas las comunicaciones. En el norte de África, a pesar de la reciente ola de democratización, existe el riesgo de que la libertad de expresión no reciba una protección completa. Túnez, después de retirados formalmente los límites a la libertad de la prensa, parece ahora garantizar las libertades civiles y el respeto al estado de derecho; por el contrario, en Egipto y Libia, poco progreso se ha hecho y en los dos países las reformas democráticas son todavía muy lentas. De hecho, en Egipto, los miembros militares del Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas han mostrado cierta hostilidad hacia la libertad de los medios de comunicación, mientras que en Libia, a pesar de la muerte de Gaddafi, parece lejos de emerger incluso un estatus pre-democrático. La red como una herramienta de información política, de ciudadanía activa y de resistencia La red, por su naturaleza, escapa a los penetrantes controles de una censura completa. Además, su potencial es verdaderamente notable, porque, en principio, podría ser utilizado como un medio de información activa o pasiva por cualquier persona que desee. Estas características propias del instrumento se definen sin embargo de diversas maneras en función de las diferentes condiciones político constitucionales en las que opera. Baste pensar en algunos casos paradigmáticos. En Estados Unidos, caracterizado históricamente por la falta de ejercicio considerable (especialmente juvenil) del derecho a votar, pero también caracterizado por el uso generalizado de la tecnología, la red, en la dimensión de redes sociales como facebook o twitter, ha sido una herramienta de participación en la información política, por tanto, de ciudadanía activa. En otras coordenadas políticas y constitucionales, como en Irán y China, la red ha sido en cambio una especie de zona franca a través de la cual informar y ser informado, permitiendo a los individuos y grupos para jugar un papel de oposición difusa en la lucha contra la represión policial de las actividades informativas por parte de regímenes liberticidas.

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Habeas data La propagación de la tecnología de la información se ha traducido en una actualización de los contornos tradicionales de libertad de información que ahora incluye su uso y, en particular, a través del uso amplio de Internet, ha difuminado la distinción tradicional entre comunicación que afecta a un número limitado de sujetos y difusión generalizada de mensajes. Uno de los aspectos innovadores de la libertad informática es la recogida de datos en sus bancos específicos, consulta y difusión, y control de los mismos. Algunas constituciones y casi todas las legislaciones más actualizadas han llevado a cabo esta adecuación. Las operaciones de revisión constitucional han conducido a la introducción en la Constitución argentina del derecho de habeas data (artículo 43) que habilita para exigir el conocimiento de los datos relativos a la persona detentados por autoridades públicas y también por particulares y si es necesario para reclamar la rectificación o eliminación, cuando sean falsos o perjudiciales. No es distinto lo previsto por la Constitución de Brasil de 1999 (artículo 5), por otras constituciones (Guatemala, Colombia, Perú, Venezuela, Paraguay) y por numerosas fuentes infraconstitucionales en diferentes países de América Latina donde el habeas data se ha convertido en instituto compartido. Leyes sobre libertad de información, que contienen por lo general las reglas sobre acceso, han surgido en muchos países que cuentan con sistemas jurídicos basados en los principios liberales. Entre ellos: Estados Unidos (1967), Francia (1978), Australia, Nueva Zelanda, Canadá (1982), Irlanda (1997), India (2000 y 2005), Japón (1999), Israel (1998), Sudáfrica (2000), Alemania (2005). Información sobre medio ambiente Los últimos años han visto crecer la atención por la información ambiental. La Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), en el artículo 10 prevé el acceso a la información ambiental. El Convenio de Aarhus (1998) la prevé en su artículo 4. La Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 19909 y la Directiva 2003/4/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 28 de enero de 200310, han regulado el acceso del público a dicha información. Las repercusiones en los sistemas estatales es evidente, ya que los Estados están obligados a adoptar sus propios reglamentos de aplicación. En la práctica, la mayoría de las disposiciones en materia de acceso a los documentos en poder de las autoridades públicas se refiere a la materia de medio ambiente. Observaciones finales Para entender correctamente el significado de la libertad de información se debe tener en cuenta que la información está orientada al conocimiento. El conocimiento es el propósito y la motivación primera del acceso a la información. Los seres humanos somos criaturas predispuestas al deseo de saber. Como escribió Aristóteles en la Metafísica: “Todos los seres humanos tienen por naturaleza el deseo de conocimiento.” Una vida privada de un acceso adecuado a la información y el conocimiento es una vida tremendamente empobrecida. El conocimiento no sólo es bueno en sí mismo, sino que es esencial, incluso en sentido utilitario, que las personas tengan acceso a la información, a fin de responder adecuadamente a sus necesidades o llevar a cabo planes y metas en la vida. En este sentido, el conocimiento es lo que John Rawls ha llamado “bien primario”, es decir, es un bien que es útil para cualquier persona, sea cual sea su proyecto de vida o su concepción del bien11. Por último, el acceso a la información es un requisito previo para el ejercicio efectivo y para la garantía de protección de los propios derechos. En este sentido podemos decir que estamos pensando en un derecho auténtico. Es evidente en efecto, que en la afirmación de que

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las personas tienen derecho a acceder a la información se contiene que tienen derecho a acceder a informaciones de calidad. Hay varias dimensiones de la calidad de la información, incluyendo la exactitud, integridad y comprensibilidad. Si el acceso a la información es un derecho fundamental, por lo tanto, no es simplemente una libertad negativa, sino también es un derecho social. De hecho, el interés fundamental de acceso a la información puede ser adecuadamente protegido si se entiende en el sentido de que incluye también un derecho social que impone obligaciones positivas a los gobiernos y las personas para que se asegure a la gente la información y los conocimientos necesarios. Es necesario ir más allá del concepto de los derechos de propiedad intelectual como derechos negativos de libertad, que pueden ser protegidos sin la interferencia de los gobiernos. Dada la importancia del acceso a la información para el ejercicio de los demás derechos, el derecho a la información debe ser entendido como un derecho social, que exige a los gobiernos (y quizás las personas) el deber de proporcionar a las personas información adecuada. Por último, hay que añadir que el acceso a la información resulta ser el requisito previo para el ejercicio de los restantes derechos. Acceso a la información, pues, como un derecho instrumental esencial. No es difícil imaginar en efecto lo inútil que sería el ejercicio de muchos derechos si no se tuviera acceso a informaciones cruciales. Necesitamos acceso a la información sobre una amplia gama de temas, con el fin de adquirir la capacidad de ejercer la mayoría de los otros derechos que nos pertenecen. Por ejemplo, si no se tiene información básica sobre los candidatos de las elecciones, su posición, su experiencia y sus acciones, el derecho previsto en el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (“Toda persona tiene derecho a participar del gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”) no tendría sentido. No se puede emitir el propio voto, si no se tiene la información necesaria para tomar decisiones informadas y motivadas. Estos derechos son, por tanto, interdependientes: no podemos ejercer nuestros derechos políticos si no tenemos derecho de acceso a la información. Notas Véase SP Gupta v. Presidente de la India (1982) AIR (Sc), 149, p. 234. 2 Se deja la palabra Estado con letra mayúscula por respeto al original del autor, aunque las reglas editoriales de la revista prevean para ella el uso de la minúscula (N.C.E.). 3 CEDU –artículo 10. Libertad de expresión. 10.l. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa. 10.2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones, previstas por la ley, que constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial. 4 Carta de Niza -artículo l0. Libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. 10.1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. Este derecho implica la libertad de cambiar de religión o de convicciones, así como la libertad de 1

manifestar su religión o sus convicciones individual o colectivamente, en público o en privado, a través del culto, la enseñanza, las prácticas y la observancia de los ritos. 10.2. Se reconoce el derecho a la objeción de conciencia de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su ejercicio. Artículo 11. Libertad de expresión y de información. 11.1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. 11.2. Se respetan la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo. 5 Véase sentencias Handyside v. Reino Unido, (1976) 1 EHRR 737; y Lingens v. Austria, (1986) 8 EHRR 407. 6“ Freedom of expression constitutes one of the essential foundations of a democratic society, one of the basic conditions for its progress and for the development of every man […] it is applicable not only to ‘information’ or’ ‘ideas’ that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb […] such are the demands of that pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no ‘democratic society”; véase sentencia Handyside v. Reino Unido (1976). 7 “[…] la libertà di stampa costituisce uno dei migliori mezzi per conoscere e valutare le idee e gli orientamenti dei dirigenti politici: pertanto i limiti della critica esercitabile nei confronti di essi sono più ampi di quelli relativi ai semplici privati; anche gli uomini politici fruiscono della tutela della loro reputazione, non soltanto nella sfera privata, ma in questo caso i doveri connessi a tale protezione vanno

bilanciati con gli interessi collegati alla libera discussione sui problemi politici”; véase sentencia, Lingens v. Austria (1986). 8 Véase Texas v. Johnson, 491 EE.UU. 397 (1989). 9 El texto de la directiva se encuentra en http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31990L0313:ES:HTML. 10 El texto de la directiva se encuentra en http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:041:0026:0026:ES:PDF. 11 Véase John Rawls, A Theory of Justice, Cambridge (Mass.), The Belknap Press of Harvard University Press, 1971 [trad. al castellano: Teoría de la justicia, 2 ed., México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 2006]. Referencias bibliograficas - Ainis, Michele, (a cura di), Informazione, potere, libertà, Bologna, Giappichelli, 2005. - Barendt, Eric M., Freedom of speech, Oxford, Oxford University Press, 2005. - Kersch, Ken I., Freedom of speech: rights and liberties under the law, Santa Barbara, ABC-CLIO, 2003. - Sadurski, Wojciech, Freedom of speech and its limits, Dordrecht, Boston, Kluwer Academic Publishers, 1999. - Shapiro, Martin M., Freedom of speech: the Supreme Court and judicial review, Englewood Cliffs, Prentice-Hall, 1966. - Vespasiani, Aberto, Alla ricerca dei confini tra comunicazione istituzionale e comunicazione politica, en Aljs Vignudelli (ed.), Istituzioni e dinamiche del diritto: multiculturalismo, comunicazione, federalismo, Bologna, Giappichelli, 2005, pp. 291-304.

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Bien común y defensa Rut Diamint

on el fin de la Guerra Fría, el sistema internacional experimentó rotundos cambios y la caída de muchas viejas certezas, inaugurando un período de perplejidad y debate acerca del nuevo orden mundial que ya lleva veinte años. En el campo de la defensa, se pasó de una relativa euforia generada en la expectativa de una regulación internacional comandada por Naciones Unidas a un escepticismo gradual que relata tanto el fracaso de las potencias para contener el terrorismo global, como el rechazo de la ciudadanía por comprometerse con la seguridad mundial. De la preocupación por la responsabilidad de proteger se ha pasado a una demanda por concentrarse en los problemas nacionales más que en los desafíos externos. En este incierto panorama mundial, la superioridad militar ya no es el principal instrumento para asegurar influencia y predominio. Los recursos naturales, las alianzas pseudo-ideológicas, la voracidad comercial o la supremacía regional han mostrado su efectividad para granjearse un lugar en el escenario internacional. El rotundo éxito de la ampliación democrática del fin de la Guerra Fría se traduce ahora en la aceptación –resignada o irónica– de que cada comunidad puede dotarse de la forma democrática que sea más atinente a su idiosincrasia, en pos de una supuesta estabilidad. La noción de democracia liberal es desafiada por la democracia participativa, que abusa del populismo y de las reelecciones. Traducido al campo de la defensa, el papel de las fuerzas armadas entra también en colisión de paradigmas. Están quienes argumentan que los militares son un instrumento multipropósito que tanto sirve a la defensa como al desarrollo nacional y al soporte de un partido político. Otros piensan que con las nuevas tendencias de cooperación regional han desaparecido las amenazas vecinales y que es económico y racional utilizarlas como fuerzas de seguridad, especialmente ante el fracaso y la corrupción policial. En defensa de esta tesis se explica que el principal temor de la sociedad es el que proviene de la delincuencia, en ocasiones asociada –pero no siempre– al crimen organizado internacional. Ello de por sí justifica que los militares modifiquen su papel para responder a estas nuevas amenazas. Sin embargo, esto es un error. La política de defensa es un atributo central del estado. Desde el siglo XVIII se modeló una concepción del estado moderno, que identificó como parte de su naturaleza el monopolio del uso de la fuerza. Así, sólo las naciones eran legítimas depositarias de la concentración de los instrumentos de mando militar, burocráticos y económicos en una unidad de acción política. Los gobiernos debían dotarse de una organización racional y planificada de la defensa, en pos de proteger a la nación y a sus habitantes. Ese poder residía en la figura del monarca o del jefe de estado, que con el avance de la democracia recurría a la legitimación parlamentaria para el uso de la fuerza.

El reconocido jurista y politólogo alemán Herman Heller explicaba que el desarrollo de las armas y los ejércitos más sofisticados requiere de una organización centralizada para la adquisición de los medios necesarios para la guerra y que la organización de los ejércitos permanentes y profesionales sólo puede ser administrada por el estado1. De esta forma, la política fija la relación de mando y obediencia, especifica su empleo y la posesión de los recursos necesarios para realizarlo en función de atender al bien común y garantizar la supervivencia del estado. Van Creveld lo expresa más rotundamente: “[…] el surgimiento del Estado moderno se puede explicar sobre todo a partir de su efectividad militar vis à vis otras organizaciones guerreras”2. La conducción de la defensa nacional implica la adopción de decisiones para guiar y dirigir los recursos que aseguren la integridad del país, sobre la base de una determinada estructura orgánica, regulada y sistematizada desde el nivel de decisión más alto del estado, que corresponde al del presidente de la república, hasta el nivel estratégico o propiamente militar. En palabras de un ex ministro de Defensa de España, Gustavo Suárez Pertierra, es la política de defensa, entendida como la institucionalidad de la defensa3. Su efecto es proveer a la seguridad de los habitantes y al resguardo de la forma de vida de una nación. No hay ‘razón de estado’ más valedera que la protección de los ciudadanos. En consecuencia, la defensa plantea un desafío interesante para la investigación social. El experto en políticas públicas, Martínez Nogueira, lo expresó del siguiente modo: [La defensa] es uno de los pocos ejemplos de bien público puro, ya que: a) de su alcance no puede excluirse a ningún ciudadano, y b) el goce de la protección que la defensa suministra a alguno de los miembros de la sociedad no deteriora la posibilidad de goce por parte de los demás […] la defensa no puede segmentarse, distribuirse en forma individual o someterse a transacciones de mercado4. En este sentido se prioriza la noción de totalidad de la sociedad como un entero anterior a las partes que somete sus intereses al bien común del conjunto, en la medida que no vulnere los derechos esenciales de las personas. La noción de bien común remite a un concepto controvertido. Su matriz filosófica lo describe en relación al bien que requieren las personas como parte de una comunidad y el bien de la comunidad en cuanto ésta se encuentra formada por personas. En la tradición griega, la comunidad política tiene por objeto las buenas acciones y no sólo la vida en común, acciones que se orientan hacia el ejercicio de una ética, que siempre reviste el carácter de público. En ese sentido

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se cruza con el bien público, pero tiene un elemento superador en su reclamo ético. Actualmente, la noción de bien común se ha desprendido de su raíz cristiana para configurarse como un objetivo clave del estado en el ideario democrático. Claro que en sociedades pluralistas y multiculturales en las que conviven valores y creencias diversas, encontrar un denominador común que refleje esa heterogeneidad resulta una tarea casi imposible5. No obstante, siguiendo los argumentos de Zygmunt Bauman6, en estas sociedades modernas el bien común está directamente asociado a la cuestión de la libertad humana universal, que requiere de una ética pública y del cumplimento efectivo de los derechos. El fundamento de toda autoridad legítima es que ella está al servicio del bien común. La autoridad ordena el espacio político para realizar el bien común por medio de decisiones de política que se encadenan para responder a las necesidades de la sociedad, sean éstas de carácter económico, social o de seguridad. En consecuencia, la mayor parte de las naciones del mundo destinan un alto porcentaje de su producto interior bruto a mantener las actividades de defensa, por lo cual se puede pensar que ésta debería ser una preocupación tanto académica como social. Sin embargo, en las sociedades latinoamericanas no se reconoce la defensa como una política pública. El ciudadano no percibe los beneficios de tener un sistema de protección caro, que por lo general se evita utilizar. Además, la defensa tiene una finalidad específica que no se ajusta a la naturaleza de la integración regional, proceso que ha ido borrando las hipótesis de conflicto vecinal, argumento que alimentó la justificación para gastar en defensa durante todo el siglo XX. Por otra parte, vemos que la reflexión política y académica sobre las políticas de defensa se ha diluido en los aspectos específicos que ella abarca7. Los trabajos en su mayoría suelen incluir en el campo de las políticas de defensa las decisiones sobre: 1) el modelo de organización de las fuerzas armadas; 2) el entrenamiento; 3) el equipamiento requerido para cumplir con los perfiles anteriores; 4) la gestión de las misiones militares. Pero no hay teorización sobre el sentido de los estudios de defensa. Los políticos latinoamericanos se han preocupado mayormente por los gastos en defensa o la modernización del equipamiento militar. Pero han prestado poca atención a la noción de la defensa como política de gobierno y su impacto en la conducción del estado. Una vez superado el traumático pasaje de las dictaduras militares hacia el régimen democrático, ocuparse de la defensa aportaba pocos logros y numerosos costos. Dado que no era un tema afín a las preocupaciones ciudadanas, proyectar la política de defensa no le daría al político ganancias frente a su electorado ni ayudaría a que los votantes lo consideraran una persona preocupada por las necesidades de la sociedad. Además, los costos políticos eran muy altos, ya fuera por el poder residual que conservaban las fuerzas armadas como por la resistencia que una organización burocrática y jerárquica suele ostentar ante los cambios. Si por lo demás recordamos que en muchas naciones latinoamericanas las fuerzas armadas fueron el principal enemigo de la sociedad, esgrimiendo que las amenazas a la integridad de la nación provenían de los mismos ciudadanos, ese desinterés en comprender la defensa, conocer las particularidades del mundo militar y planificar su ejercicio nacional resulta en una irresponsabilidad injustificable. Hay un segundo aspecto de la defensa ya no como bien público puro, sino en el ámbito privado8. La defensa también provee bienes privados, como se percibe claramente en el caso de Estados Unidos y otros países desarrollados, donde un complejo industrial y de investigación compite por el mercado relativamente cautivo y controlado de la provisión de armas. Sin embargo, en este sentido, aunque no es un bien público, la industria de defensa genera empleos que constituyen una expresión del bien común. Se podría considerar que a pesar de no ser una expresión de bien público, no es contradictorio con algunos aspectos de esa noción. Pero el riesgo en ese tipo de empleo del instrumento militar es que invade terrenos que no son de su estricta naturaleza. Por ejemplo, tal como se puede reconocer en el

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caso de Ecuador, la fuerza armada funciona como un conglomerado empresarial. Esa función privada de la corporación militar compite en forma desventajosa con la industria privada, aprovechándose de las ventajas de ser una institución estatal. Y además, como proveedora de empleo en el ámbito público, es vista por varios sectores de la población como la representación del estado, constituyéndose en un estado substituto. En consecuencia, debilita la noción de igualdad ante la ley y mina el monopolio estatal. Defensa en el contexto regional En la región existe un convencimiento extenso acerca de los beneficios de cooperar, pero no hay un interés colectivo uniforme. Los polos de atracción se diversificaron. América Latina y el Caribe ampliaron sus conexiones con países que antes no pesaban en sus agendas nacionales y han surgido nuevas asociaciones subregionales. Es un tiempo de crisis y de realineamiento. Es un multipolarismo en construcción que posibilita, como bien expresa el G20, la intervención de nuevos actores en las grandes decisiones estratégicas mundiales. La filosofía del internacionalismo no es ahora exclusividad de ocho. Es un momento de cambios, donde China es el primer socio comercial de Brasil y Chile, y segundo socio comercial de Argentina, Perú y Venezuela, cuyo primer socio sigue siendo Estados Unidos pese a la encendida retórica de Hugo Chávez. América Latina parece darle la espalda a Europa y compite entre ella por mercados en África. Son tiempos de incertidumbre, con un demorado desconcierto global. Para sumar confusión, las coordenadas de la cooperación que ahora atraviesan las diferentes naciones presentan latitudes con diversidad de ejes: hemisféricos, regionales, subregionales y bilaterales que se entrecruzan, complementan y rivalizan al mismo tiempo. Por una parte, debemos admitir que la existencia de todos estos acuerdos no genera un caos inmanejable. La existencia de divergencias no entraña el rompimiento de los pactos. Una novedad de las nuevas alianzas es que son, expresa y primariamente, políticas y no económicas. Ello no implica decir que carecen de regulaciones económicas, financieras, productivas, comerciales, sino que, a diferencia del Mercosur, no se han planteado como un proceso de liberación de mercancías y cooperación económica que, consecuentemente, producía vinculaciones políticas pacíficas, sino que primero se definió un entrelazado político cuyas consecuencias se extienden al campo económico. Se erigieron –supuestamente– como alianzas para potenciar el papel subregional de los miembros. Se reconoce que la región ha ganado protagonismo. Varios países, incluso algunos pequeños, ahora alcanzaron la cualidad de actorness. La crisis mundial, la desaparición de liderazgos hegemónicos y la globalización han permitido que muchas naciones se hayan posicionado en el escenario global, ya no como meros receptores, sino como oferentes, no sólo como consumidores, sino como productores. Más interdependencia que dependencia. La ciudadanía puede verse atrapada entre las demandas que generan los diferentes criterios de estas asociaciones regionales. ¿Qué pautas seguir: las de la complementariedad de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA) o las de la competencia de Mercosur? ¿Con que paradigma de derechos humanos guiarse: con los de la Organización de los Estados Americanos (OEA) o los de ALBA? Estas interrogantes evidencian la dificultad de definir un bien común homogéneo una vez superados los bienes básicos de defensa de la vida e igualdad ante la ley. Por otra parte, ya no hablamos de relaciones cívico-militares sino de estrategias globales. Si bien en muchos países no se ha completado el proceso de conducción política de las fuerzas armadas, este ya no es un tema de conflicto político –en general– sino de ineficiencia estatal. No es prioritario encauzar a los militares bajo el ordenamiento legal del régimen republicano, que fue el centro de las preocupaciones en los tiempos de transición. Ahora, se atribuyen

Los políticos latinoamericanos se han preocupado mayormente por los gastos en defensa o la modernización del equipamiento militar. Pero han prestado poca atención a la noción de la defensa como política de gobierno y su impacto en la conducción del estado.

las falencias en la conducción del instrumento militar a la falta de capacidad estatal. No obstante, la mayoría de los países no tiene un pensamiento estratégico elaborado y sus definiciones de defensa son muy precarias. Pese a ello, todos han asumido más responsabilidades en los conflictos internacionales, especialmente a través de su participación en misiones de paz. Pero tras este cuadro que sugiere una etapa posterior del desarrollo democrático, se esconden dos problemas. Por una parte, el desentenderse de gobernar a los militares obvia que el control civil de las fuerzas armadas es un proceso continuo y permanente, incluso en los países más desarrollados9. No hay un estadio final al que se llega luego de un tiempo de conducción, sino que por la naturaleza de la defensa, las fuerzas armadas tienden a asumir decisiones no sólo técnicas, sino en ocasiones políticas. Por eso, es inconveniente abandonar su supervisión constante. Por otra parte, la precariedad del pensamiento estratégico, tanto de los gobiernos como de los partidos políticos, no genera un debate sobre los lineamientos básicos de la defensa, y por lo tanto, ella no se convierte en una política consensuada y constante, cuyos ejes trascienden los recambios presidenciales. No es política pública sino política de gobierno. Policías y militares En función del bienestar común, existe un problema que origina mayor preocupación que los argumentos anteriores y que es la cuestión de la inseguridad pública. El riesgo que esta política pública presenta encierra un doble dilema. Por una parte, las policías son instrumentos del estado para cuidar del ciudadano, pero en el cumplimiento de sus funciones suelen vulnerar la seguridad del individuo. Por otra parte, las policías son las encargadas de hacer cumplir la ley, aunque en muchos países sean parte de quienes quiebran el orden normativo. La seguridad pública se revela como una demanda urgente que debe establecer un equilibrio entre proveer de seguridad a la sociedad sin violar los derechos humanos. La tensión entre la promoción y producción de seguridad ciudadana tropieza con las denuncias sistemáticas por la inobservancia de los derechos ciudadanos. La seguridad ciudadana es sin duda otro bien puro, en el sentido expresado anteriormente, y que sólo puede ser objeto de políticas de gobierno10 y, al menos teóricamente, su goce no priva a otros de disfrutarlo. Sin embargo, en la práctica, no todos acceden a los mismos niveles de seguridad y cada vez se perciben más servicios privados de seguridad. De esta forma, la seguridad se transforma en un bien de mercado, que es adquirido a expensas de la provisión de seguridad de otros sectores. Quienes tienen recursos para ‘comprar’ seguridad alcanzan –al menos hipotéticamente– a disfrutar de un bien que no es compartido por el resto de la sociedad.

Para el resto, queda una espiral de inseguridad conformada por la ratificación de la condición de exclusión social, la confirmación de la desigualdad social, y una marginación estructural. Paralelamente esto dispara una industria sin suficientes regulaciones, en la cual, como se ha visto en varios países de la región, los represores se instalan en el mercado para pasar de verdugos de los individuos a sus supuestos protectores. En muchos países se recurre a las fuerzas armadas para paliar la inseguridad y luchar contra la corrupción. Estas acciones desvirtúan la provisión del bien común por parte del estado. Las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad tienen fines distintos: en el primer caso es aniquilar al enemigo y en el segundo es garantizar la vida del ciudadano. Sus doctrinas son claramente diferentes, ya que la defensa se organiza para repeler una agresión externa y la seguridad tiene la finalidad de hacer cumplir la ley. Sus armamentos son diferentes en calibre, en modalidad de uso y normas de empeño. Los recursos que se destinan a las fuerzas armadas para cumplir funciones policiales se escamotean para mejorar el servicio de las fuerzas de seguridad. La superposición de funciones policiales y militares, en consecuencia, atenta contra la finalidad del estado y minimiza el concepto de bien común. El estado muestra su ineficiencia tanto en el cumplimiento de sus obligaciones, como en el uso eficiente de los recursos que provienen de la recaudación pública. De esta forma, no se ejecuta la provisión del bien común asociado al cumplimento efectivo de los derechos ya que se vulnera la finalidad del aporte recaudatorio realizado por los ciudadanos. Ese escenario de superposición de funciones es además propiciado por los Estados Unidos, que lo sugiere para la región, pero no para su propio bienestar nacional. El comando militar de Estados Unidos impulsa esa desviación de roles. Paradoja interesante, ya que entre las diez misiones primarias de las fuerzas armadas norteamericanas, según se lee en la guía estratégica del Ministerio de Defensa “Mantener el liderazgo global de EE.UU.: prioridades para la defensa en el Siglo 21”11, de enero de 2012, no figura el combate al narcotráfico ni a las pandillas. Entonces, ¿por qué debe ser esa una misión de las naciones latinoamericanas? La doctrina de defensa de Estados Unidos se obsesiona por asegurar que sus militares sean ágiles, flexibles, y estén listos para todo el rango de contingencias militares, mientras que, por el lado del Comando Sur12, busca socios en la lucha contra el crimen trasnacional. En realidad, no se trata de desestimar la cooperación con los Estados Unidos, sino orientarla a fines que apunten a una mayor eficiencia, noción directamente emparentada con la idea de bien público. En ese sentido, la colaboración del ministerio de Defensa de Estados Unidos podría resultar muy beneficiosa si apuntara a establecer los mismos principios que guían su política interna, hacia sus actividades en nuestra región. O sea, esos preceptos de profe-

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Se ha institucionalizado más la violencia que la integración. Si el estado no produce los medios para garantizar la convivencia de los ciudadanos, si las instituciones no afianzan la supremacía de la ley, los compromisos no adquieren para los ciudadanos el carácter de derechos, ni generan como contraparte la noción de obligaciones.

sionalismo huntingtoniano13, vinculados al control objetivo de las instituciones militares, al papel determinante de los congresos en las decisiones de defensa y en el involucramiento de la sociedad civil en estas cuestiones, resultarían apreciables si se los trasladara y aplicara en Latinoamérica, creando una influencia valiosa para incrementar la eficacia de nuestros sistemas de defensa.

respuestas efectivas, que brinden una integración cuyo resultado sea mejorar notoriamente la calidad de vida de los habitantes. La democracia es en definitiva la mejor forma de gobierno conocida para distribuir los bienes esenciales. Notas

Comentarios finales Este tiempo de crisis global ha despertado numerosos reclamos de los habitantes hacia sus propias autoridades. Detrás de estas recusaciones hay una demanda sobre el estado, para que responda a las necesidades de la ciudadanía. En la mayoría de los países latinoamericanos este reclamo es por más seguridad pública. No se registran demandas de la población por una conducción democrática de la defensa. Sin embargo, éste es un bien básico para el ejercicio normal de la democracia, aunque la sociedad no comprenda que el interés general reside también en contar con una capacidad de defensa nacional. En la región, además, hay tensiones democráticas que se traducen en una velada fragmentación de las alianzas. El compromiso por la estabilidad democrática como valor compartido es un signo de la inequívoca vocación por desarrollar una región pacífica. Sin embargo, una posición semejante depende estrechamente de presentarse dentro de esquemas subregionales, con significativos grados de integración y con mecanismos de diálogo y concertación que hoy son, en esta región, más que embrionarios y carentes de institucionalidad. Se ha institucionalizado más la violencia que la integración. Si el estado no produce los medios para garantizar la convivencia de los ciudadanos, si las instituciones no afianzan la supremacía de la ley, los compromisos no adquieren para los ciudadanos el carácter de derechos, ni generan como contraparte la noción de obligaciones. El resultado es que los conflictos no forman parte de las negociaciones sociales, incrementando las confrontaciones. Un orden político en el cual el establecimiento de reglas de juego y la asignación de recursos se sustenta en la violencia, termina por institucionalizarla, convirtiéndola en un componente de su sistema cultural. Las recurrentes crisis de los sistemas políticos impactan negativamente en la continuidad de las políticas externas. Sin capacidad de gestión doméstica, por ejemplo, para combatir el crimen, y ante otros riesgos de carácter multinacional como catástrofes naturales, migraciones forzadas, grupos insurrectos que generan temor de desbordamiento y de una posible militarización de la región, se encuentran pocas respuestas coordinadas y ejecutadas responsablemente. En resumen, la incertidumbre del momento y el desorden mundial no hallan en el estado nacional ni en las instancias regionales

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Herman Heller, Teoría del Estado, México, Fondo de Cultura Económica, 1998 [ed.orig.1983], p. 147. 2 Martin van Creveld, La Transformación de la Guerra, Buenos Aires, Ejército Argentino, 2007 [ed.orig. 1991], p. 268. 3 Gustavo Suárez Pertierra, “Lecciones aprendidas para una mayor transparencia y eficiencia en el proceso de adquisiciones en el sector Defensa: el caso español”, Serie Democracia y Fuerza Armada, vol. 2, Instituto de Defensa Legal, diciembre de 2003, p.13 4 Roberto Martínez Nogueira, “Un sector público olvidado: las políticas de defensa. Institucionalidad y capacidades gubernamentales”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia, n. 28, febrero 2004, p. 4 [disponible en http://www.clad.org.ve/portal/publicaciones-delclad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/028-febrero-2004]. 5 Antonio Argandoña, “El bien común”, Documento de Investigación No 937, IESE, Universidad de Navarra, España, julio 2011, pp. 1-15. 6 Zygmunt Bauman, Ética Posmoderna, México, D.F., Siglo XXI, 2005 [ed.orig. 1993], pp. 9-15. 7 George Michael Dillon, “Introduction”, en Id. (ed.), Defense Policy Making. A Comparative Analysis, Leicester, G.B., Leicester University Press, 1988, p. 7. 8 David Pion-Berlin and Harold, David Trinkunas, “Attention Deficits: Why Politicians Ignore Defense Policy in Latin America”, en Latin American Research Review, 2007, vol. 42, n.3, 2007, pp. 87-88. 9 Diana Priest, The Mission. Waging War and Keeping Peace with America’s Military, New York, W. W. Norton & Company, 2004. 10 Dario Melossi, El estado del control social, México, Siglo XXI, 1992 [ed.orig.1980]. 11 Secretary of Defense, United States of America, “Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense”, January 2012 [disponible en http://www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf]. 12 Secretary of Defense, United States of America, “Mantenimiento del liderazgo global de EE.UU.: prioridades para la defensa en el Siglo 21”, Octubre 2012 [disponible en http://www.defense.gov/ news/WHDPS-Spanish.pdf]. 13 Samuel P. Huntington, El Soldado y el Estado. Teoría y política de las relaciones cívico-militares, Buenos Aires, Grupo Editor Latinoamericano, 1995 [ed.orig. 1957].

¿Problemas globales, respuestas globales? El caso del hambre María del Carmen Squeff

La presentación que sigue fue pronunciada por la autora, subsecretaria de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, en el seminario “Integración y modernización: un nuevo marco conceptual para entender la Unión Europea y el Mercosur ¿Viejas ideas para nuevos desafíos?”1. Ha sido actualizada para incluir referencias a los últimos acontecimientos en el marco del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial al cual se refiere la Autora en la segunda parte de su intervención. El texto es una secuela de un artículo de reflexión más amplio que, bajo el título “Poder y escasez: la crisis alimentaria mundial”, fue publicado en el número especial de Puente@Europa de diciembre de 20082.

uestra aldea global ha afirmado mayoritariamente a la democracia como el mejor sistema político para ejercer el gobierno en la sociedad actual, e incluso ha incorporado sus instrumentos, cuerpos y formas de representación, a las instituciones multilaterales. Uno de los imperativos de este nuevo milenio parecería estar radicado en construir más y mejor ciudadanía en el mundo entero. Sin duda, éste es un concepto compartido. Ahora bien: ¿en qué ciudadanos estamos pensando cuando pensamos en construir ciudadanía? ¿En el ciudadano de sectores medios de las sociedades desarrolladas, con nivel de escolaridad secundaria completa o con el ciclo universitario en curso o completado? ¿En los ciudadanos que están incorporados al mundo del trabajo regular, en blanco y con todos los beneficios del trabajo formal? ¿En los ciudadanos que pueden desplegar su humanidad a través de la construcción de sueños y deseos propios? Si esto fuera así, dejamos a un altísimo porcentaje de la población mundial al margen de esa posibilidad. La sola mención de los casi mil millones de hambreados en nuestro mundo actual es muestra de ello. Se podrá sostener con esmero que hay planes y programas nacionales, internacionales, públicos o privados que dan respuesta a esta problemática. Es evidente que las respuestas no están siendo eficientes y además, son insuficientes porque el hambre, las hambrunas, y la desnutrición consecuente, siguen creciendo en el mundo. Vivimos en un mundo injusto. La obviedad de tal aserto sólo se compensa con la necesidad de grabarlo a fuego, como un latiguillo, en cada oportunidad que tengamos. Este enunciado que podría haber sido efectuado por un sabio chino, un filósofo ateniense, un poeta romano, un teólogo medieval, un pensador iluminista o un poeta romántico, adquiere su verdadera dimensión cuando, en el siglo XX, empezamos a cuantificar con mayor precisión algunos datos de y sobre la sociedad humana. En los años ’70, por ejemplo, la Organización para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés) empieza a cuantificar los datos del hambre en el mundo. El índice del hambre es quizás el más espeluznante y gráfico para ejemplificar sobre la veracidad de aquel enunciado ya que, sin pudor, lo exhiben las estadísticas desde hace varias décadas Alrededor de mil millones de hambreados en el mundo3; unas sociedades que acumulan de manera grosera y en contadas manos, la renta mundial. Una distribución, por ende, cada vez más inequitativa de los bienes materiales y culturales parecen condenar a una buena parte de la humanidad al sin destino de vivir en condiciones infrahumanas y sin acceso a las más elementales cuestiones –las 1800 calorías diarias imprescindibles indicadas por FAO como consumo mínimo de energía, el agua potable o los servicios sanitarios. En un mundo con notables desigualdades –algunas estadísticas indican que las tres personas más ricas poseen una fortuna total superior al producto bruto interno conjunto de los 48 países más pobres de ese mundo4 y en 70 países (esto es el 40% de los países del mundo) el ingreso por habitante es menor que hace 30 años en cifras constantes5–, el desafío es, para los estados y los organismos internacionales, pergeñar estrategias de intervención drásticas que permitan visualizar en el mediano plazo la solución a algunos de estos flagelos con los que nos castiga la injusticia intrínseca del mundo que vivimos. El del hambre es el prioritario. El tema de esta mesa está vinculado a la cuestión acerca de si existen soluciones globales al problema del hambre. Como todas las cuestiones que atraviesan nuestras sociedades, lo global es un tema de amplias y paradojales características. Por una parte, hay unas problemáticas generales, universales. Por otra, esas problemáticas toman formas específicas según las regiones, países o ciudades en las que se producen. Podemos afirmar que el hambre de casi mil millones de hombres, mujeres y niños, es un tema global. Ahora bien: ¿es posible resolver este problema de una sola manera, con una respuesta global, sin tener en cuenta las asimetrías, las diferencias, las especificidades que la problemática adquiere en cada territorio? Entendemos que no.

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La globalización económico-financiera y cultural es una realidad indiscutible: las revoluciones científico-tecnológicas han posibilitado el acceso a la información y situación del mundo que nos rodea alterando definitivamente las coordenadas espacio-temporales clásicas y homogeneizando expectativas y deseos más allá de las diferencias políticas, étnicas o religiosas que caracterizaron al mundo durante buena parte del siglo XX. Por ello, las respuestas al hambre reclaman ser focalizadas, localizadas, particulares y flexibles según los grupos sociales y los territorios afectados si se espera lograr efectos eficientes y no parches coyunturales a través de ciertos modos de la caridad internacional que pueden servir para atender las urgencias pero que no resuelven el problema que está estrechamente vinculado a las posibilidades de desarrollo sustentable de comunidades diametralmente diferentes entre sí. Esta situación no se genera espontánea ni rápidamente. Antes bien, es producto de años de olvido de parte de la sociedad política y de la sociedad civil; de décadas de políticas económicas regresivas o de alta concentración de la renta en sectores minoritarios; de la falta de credibilidad del capital en las posibilidades de las comunidades más pobres para alcanzar otro nivel de desarrollo, entre otras causas no menores. Ahora bien: que el fenómeno no sea nuevo o que no seamos nosotros los directos responsables de su existencia, no nos redime de la urgencia de intervención por parte de los estados, y por ende, de toda la sociedad política representada en sus organismos y de la sociedad civil, a través de sus organizaciones. Todos los daños que causan la pobreza y la indigencia son graves, ninguno, tal vez, tan definitivo por sus efectos destructivos, como el hambre y la desnutrición. La desnutrición puede comenzar en el vientre materno: a madre desnutrida o mal alimentada antes y durante el embarazo, bebé que nace con la afección. Un niño que en la primera infancia (0-6 años) sufre la desnutrición pierde toda oportunidad de desarrollo normal de sus capacidades físicas e intelectuales. ¿Qué significa esto? Un chico desnutrido tiene problemas de talla y de peso. El segundo puede ser recuperado con una buena alimentación. La talla no se recupera ni se compensa. Aparecen las anemias ocultas que, también, se pueden convertir en crónicas. Pero a las nefastas consecuencias en la salud física y la imposibilidad de un desarrollo corporal normal, se suman los daños irreversibles de orden intelectual: no se trata sólo de los retrasos madurativos que se observan en los primeros años de escolarización y que impiden que estos chicos ‘aprendan’ lo que los sistemas educativos incluyen en la currícula para esos primeros años, y los notables índices de deserción y desgranamiento consecuentes. Si se tratara sólo de una mora madurativa, sería cuestión de dar otros tiempos a esos chicos para el logro de objetivos cognitivos. Pero en la mayoría de los casos no se trata de eso. Se trata, especialmente, de la imposibilidad definitiva para desarrollarse como adultos libres y responsables, porque, en verdad, nunca podrán desarrollar las operaciones superiores del pensamiento: la conceptualización, la simbolización y la abstracción, es decir, todas las operaciones que permiten reflexionar sobre lo dado, entendido ésto como lo real material y lo real simbólico, y autorreflexionarse ante lo dado (condiciones sociales, económicas, culturales, familiares, etc.) para poner en crisis las propias condiciones de vida y convertirse en sujetos activos de transformación, que son las características de la libertad responsable, les están vedadas para el resto de sus vidas. Pensemos que este proceso se viene repitiendo generación tras generación por centurias, pero adquiere volumen catastrófico en el siglo XX. Sin lugar a dudas el estado, o mejor dicho, los estados nacionales tienen un rol fundamental en asumir el problema del hambre y definir sus políticas. Pero las organizaciones multilaterales, que forman esos mismos estados y que deben estar a su servicio, tienen mucho que decir y hacer al respecto. Y pueden hacerlo cuando hay disposición de esos mismos estados y de los actores involucrados en el tema.

En ese marco conceptual, es oportuno comentar que me tocó presidir en nombre de la Argentina el proceso de Reforma del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial en el seno de la FAO, y esta es la experiencia que quisiera comentarles respecto de lo que han sido la concepción y los modos de participación e intervención del Comité y las actuales posibilidades que tal reforma habilitó6. En el año 2009 la reforma del Comité resultaba imperiosa. Veníamos de la crisis del precio de los alimentos de 2008. En esa oportunidad, Puente@Europa me invitó a participar en su publicación. Resultaba claro que el precio de los productos básicos se había disparado en forma considerable. Pero no era sólo una cuestión de precios altos. Ello fue el disparador que puso al descubierto la imposibilidad de numerosos países7 para resolver la cuestión de fondo: el desarrollo y el acceso a las mínimas condiciones de vida de sus poblaciones. Estaba claro también que un problema tan arduo no puede ser resuelto hoy por un solo actor, el estado nación, sino que requiere del accionar y el compromiso de una serie de actores involucrados. El objetivo perseguido fue aumentar la eficacia del Comité mediante la inclusión de un grupo más amplio de interesados directos y el aumento de su capacidad para generar y promover políticas que redujeron la inseguridad alimentaria8. Es por ello que el proceso de reforma del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial implicó un fuerte reto a la creatividad y al reconocimiento de los esfuerzos locales y sus luchas en el terreno, para empezar a dar nuevas respuestas. Las propuestas de reforma formuladas en el documento que se terminó aprobando fue el resultado de las deliberaciones entre la presidencia y la mesa del comité y un grupo de contacto abierto establecido para asesorar a la mesa sobre todos los aspectos de la reforma del cuerpo. Este proceso abierto y participativo incluyó a representantes de los miembros de la FAO, así como a representantes del Programa Mundial de Alimentos, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, Bioversity International, el Grupo de acción de alto nivel de las Naciones Unidas sobre la crisis de la seguridad alimentaria mundial, el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Alimentación, y representantes de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil y el sector privado. Durante diez meses el grupo de contacto se reunió en ocho oportunidades con un promedio de 200 participantes en cada encuentro. Este proceso fue sumamente rico, interactivo y permitió que todos y cada uno de los participantes se sintiera dueño de la reforma. Esta fue aprobada por el comité y ratificada por la Cumbre sobre la Seguridad Alimentaria Mundial que tuvo lugar en Roma en noviembre de 2009 y por la Conferencia de la FAO celebrada el mismo año9.

Los cuatro aspectos fundamentales de la Reforma son: la gobernanza, el trabajo en el terreno, el panel de expertos y la movilización de recursos, atravesados por ideas-fuerza, tales como la búsqueda de mayor transparencia, flexibilidad y participación. Estos aspectos se afirman en algunos pilares centrales que procuran mejorar el histórico desempeño del comité. En primer lugar, y el orden no es prioritario sino enunciativo, propone una ampliación de los actores involucrados en la respuesta a la creciente demanda que el hambre genera. Esto significa la participación no sólo de los estados nacionales, principal actor en el tema, y de los organismos internacionales, sino también una activa participación e involucramiento en el proceso de producción de decisiones, de las organizaciones sociales y las entidades de la sociedad civil que exhiben logros focalizados en diferentes lugares del mundo. Hay en esas organizaciones una batería de experiencias, instrumentos y estrategias exitosas que, sin duda, están enriqueciendo la búsqueda de soluciones más eficientes, más eficaces y, particularmente, más permanentes. En segundo lugar, se incluye la incorporación de diversas agencias internacionales a los fines de producir respuestas integrales y pluridisciplinarias. En un mundo de alta especialización científica, se suele olvidar que lo real es un todo integrado y que, ante el hambre, por ejemplo, las respuestas deben apuntar a la promoción de un desarrollo sustentable en las comunidades más necesitadas. La tarea entre agencias es un verdadero reto, tal como se ha venido dando históricamente el trabajo de cada una de ellas: todas han desarrollado un altísimo nivel de expertise y entendemos que la coordinación, complementación e interactuación entre las mismas redundará en la generación de alternativas superadoras de las que, aisladamente, cada una por su parte puede generar. Tal es el caso de las tres agencias de Roma: la FAO, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA). En este caso se trata también, de lograr los máximos niveles de rendimiento, tanto del capital humano como de los medios de financiamiento y dirección política global de los planes y programas que se generen. En tercer lugar, una iniciativa importante que trajo la reforma es la de atender especialmente al desarrollo en el terreno de las acciones que se encaren. Durante muchos años usamos la idea de que a quien tiene hambre no hay que darle el pescado sino enseñarle a pescar. Y estuvo bien, como fundamento. El tema es si hay algo para pescar y de qué modo cada comunidad en particular puede aprender a pescar. Creo que hemos aprendido que globalizar las respuestas no implica erradicar la demanda. Por otra parte, ante las crisis, caímos en las viejas soluciones asistencialistas: distribuimos alimentos, cosa obviamente imprescin-

Todos los daños que causan la pobreza y la indigencia son graves, ninguno, tal vez, tan definitivo por sus efectos destructivos, como el hambre y la desnutrición. La desnutrición puede comenzar en el vientre materno: a madre desnutrida o mal alimentada antes y durante el embarazo, bebé que nace con la afección. Un niño que en la primera infancia (0-6 años) sufre la desnutrición pierde toda oportunidad de desarrollo normal de sus capacidades físicas e intelectuales. Puente@Europa 49

Durante muchos años usamos la idea de que a quien tiene hambre no hay que darle el pescado sino enseñarle a pescar. Y estuvo bien, como fundamento. El tema es si hay algo para pescar y de qué modo cada comunidad en particular puede aprender a pescar. Creo que hemos aprendido que globalizar las respuestas no implica erradicar la demanda.

dible, y nos volvimos a casa. Las acciones deberían responder entonces a una doble finalidad temporal: acudir a dar respuesta urgente para el aquí y el ahora y, a la vez, sostener el trabajo en el terreno para que las comunidades aludidas puedan desarrollar medios y modos de producción, al menos, para la autosustentación futura. Y para ello, es insoslayable la activa participación de los estados nacionales que siguen definiendo sus prioridades, pero también, de los actores locales: las organizaciones de la sociedad civil, los líderes de las pequeñas comunidades, la inclusión de los actores sociales relevantes de los más diversos modos de agrupamiento social que hoy se dan en el mundo entero. A partir de la reforma, el enfoque es de abajo hacia arriba (bottom up), del terreno hacia la aldea global, para promover la coordinación en los planos nacional y regional; también debe promover la rendición de cuentas, compartir las mejores prácticas en todos los niveles y debe elaborar un marco estratégico mundial para la seguridad alimentaria y la nutrición. La visión del Comité reformado es la de un órgano que constituya la principal plataforma internacional e intergubernamental incluyente para el trabajo conjunto de todas las partes interesadas con miras a garantizar la seguridad alimentaria y nutricional para todos. El Comité, a partir de su reforma, procura desarrollar una actividad coordinada en apoyo de los procesos dirigidos por los países que conducen a la seguridad alimentaria. Mediante la adopción de un enfoque que procurará: - coordinar un enfoque mundial de la seguridad alimentaria; - promover la convergencia de las políticas; - brindar apoyo y asesoramiento a los países y regiones; - asegurar la coordinación en los planos nacional y regional; - promover la rendición de cuentas y compartir las mejores prácticas; - desarrollar un marco estratégico mundial para la seguridad alimentaria y la nutrición. Qué es lo que ha hecho hasta el momento: ha implementado un sistema de gobernanza altamente participativo, ha concluido la negociación de las Directrices voluntarias sobre la gobernanza responsable de la tenencia de la tierra, la pesca y los bosques en el contexto de la seguridad alimentaria nacional10 y ha avanzado para la definición una primera versión del Marco Estratégico Mundial para la Seguridad Alimentaria y la Nutrición11. La reforma del comité constituye un instrumento insoslayable para el cambio de perspectiva que se evidencia en el enfoque de la nueva conducción de la FAO a cargo de un brasileño, el José Graziano da Silva. Él sostiene que erradicar el hambre no es necesariamente un proceso gradual. Por el contrario, y en virtud de su experiencia con el programa “Hambre cero” en Brasil, está convencido de que con decisiones de alto nivel, nacionales y multilaterales, el hambre

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global se puede resolver en lo inmediato. Esto produce sin duda un optimismo en quienes estamos preocupados y ocupados por esta problemática porque supone, entre otras cuestiones, eficientizar la inversión mundial en la materia. Para ello sería imprescindible reducir los costos de las respectivas tecnoburocracias y aumentar drásticamente la inversión directa en el terreno. Para finalizar y en respuesta a la cuestión de la existencia o no de soluciones globales, decimos que lo que necesitamos es: - Flexibilidad para entender que no hay un programa mágico que produzca soluciones globales. - Flexibilidad para aunar los esfuerzos y recursos de todo tipo de las más diversas agencias. - Flexibilidad para incorporar, no sólo a la acción que de hecho ya vienen desarrollando, sino al proceso de construcción de respuestas, a las organizaciones sociales que sin duda colaborarán en la realización de lecturas desde diversas perspectivas técnicas e inclusive, ideológicas, lo que deberá resultar en un mejoramiento concreto de las acciones en el terreno. Es notorio y evidente que algo no hicimos bien porque recursos, pocos o muchos según los momentos, los estados en general y los organismos internacionales en particular, han destinado al problema. Lo que no podemos hacer es conformarnos con exhibir la inversión que los estados nacionales, los organismos internacionales y los entes privados han destinado y siguen destinando para la solución del flagelo del hambre porque esa inversión no ha logrado, ni lejanamente, operar seria y sostenidamente en la lucha contra esta pandemia que condena año a año y generación tras generación a la inequidad, a la infrahumanidad y a la humillación a alrededor de mil millones de hombres, mujeres y niños en todo el mundo. Hoy las respuestas a los grandes problemas no pueden provenir de un solo actor. Las situaciones son tan complejas que muchos son los que están en condiciones de aportar conocimiento y acción, según sus competencias y responsabilidades. Notas El seminario tuvo lugar los días 7, 8 y 9 de mayo de 2012, respectivamente en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, en el Auditorio del Istituto Italiano di Cultura y en la Universidad Nacional Tres de Febrero (Centro Cultural Borges). Para más información, véase http://www.ba.unibo.it/BuenosAires/Extension/ PuntoEuropa/integracionmodernizacionmay12.htm. Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.). 2 Véase http://www.ba.unibo.it/NR/rdonlyres/C701C6A6-6ED14385-9263-0DC754356654/137759/PuenteEuropaEspA6Squeff.pdf 3 Las cifras del índice del hambre a nivel mundial o regional se encuentran en el sitio htp://www.fao.org/hunger/hunger-home/es/. Asimismo se puede visualizar el “mapa mundial del hambre” de la FAO, ubicado en el sitio FAOSTAT:http://faostat.fao.org/site/563/default. 1

aspx. En su versión más actualizada, se podrán extraer datos en el sitio http://faostat3.fao.org/home/index_es.html?locale=es#VISUAL IZE_BY_DOMAIN. 4 Véase Commission on Women and Development, Taking One Step Closer To Equality Between Women and Men [disponible en http:// diplomatie.belgium.be/en/binaries/step_closer_equality_women_ men_tcm312-78770.pdf]. 5 Véase la variación por países del PBI per capita entre 1980 y 2011, según las estadísticas del Banco Mundial [disponibles en http:// datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD/countries/ 1W?display=default]. 6 La Autora se encontraba en aquel momento en Roma como representante permanente alterna de la Argentina ante FAO, FIDA y PMA, cargo al cual, a partir de 2008 y hasta 2011, añadió aquello de encargada de negocios a.i. de las misma organizaciones. El Comité de Seguridad Alimentaria Mundial fue establecido por la Conferencia de la FAO en su 18º período de sesiones (1975, Resolución 21/75) como Comité del Consejo (el órgano ejecutivo de la Asamblea). Se trata de un órgano intergubernamental destinado a servir de foro para revisar las políticas de seguridad alimentaria y realizar el seguimiento de estas. Según la descripción presente en su sitio web institucional: [...] pueden ser miembros del Comité todos los Estados Miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), así como los Estados no miembros de la FAO que sean Estados miembros de las Naciones Unidas. Se alienta a los Estados miembros a participar en los períodos de sesiones del Comité al más alto nivel posible. Los participantes pueden ser representantes de organismos y órganos de las Naciones Unidas,

de la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y sus redes, de sistemas internacionales de investigación agrícola, de instituciones financieras internacionales y regionales, así como de asociaciones del sector privado o de fundaciones benéficas privadas. [Disponible en http://www.fao.org/cfs/cfs-inicio/es/]. 7 Países tales como Haití, Mauritania, Yemen, Filipinas, Egipto, Bangladesh, Indonesia, Marruecos, Burkina Faso y Pakistán. 8 El concepto de seguridad alimentaria, tal como es definido en la versión final de la Reforma del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, CFS, (Roma, 14, 15 y 17 de octubre de 2009), es el siguiente: Hay seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico, social y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana. Los cuatro pilares de la seguridad alimentaria son la disponibilidad, el acceso, la utilización y la estabilidad. La dimensión nutricional es parte integrante del concepto de seguridad alimentaria y del trabajo del CFS. [Disponible en ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/meeting/018/k7197s.pdf] 9 El texto de la reforma se encuentra en Ivi (N.C.E.). 10 Las directrices fueron aprobada el 11 de mayo de 2012. Su texto se encuentra en http://www.fao.org/fileadmin/templates/cfs/Docs1112/ VG/VG_Final_SP_May_2012.pdf (N.C.E.). 11 Aprobada en el 39º período de sesiones del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial, Roma, 15-20 de octubre de 2012 [disponible en http://www.fao.org/docrep/meeting/026/mf115s.pdf].

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El agua como problema social Claudia Natenzon y Silvia González

El agua, una y muchas1 El agua es, a la vez, una y muchas: elemento de la naturaleza, componente esencial para la vida, sustento de ritos religiosos y prácticas culturales, recurso para diversos usos económicos y actividades sociales; y, también, medio de producción, materia prima y producto final con un precio de mercado. En los últimos tiempos y a nivel internacional, diversas organizaciones y sectores han alertado sobre la amenaza que plantea la escasez del agua –tanto en cantidad como en calidad– para la producción de alimentos y la profundización de las diferencias entre ricos y pobres. Sin embargo, este problema no es nuevo, ya que escasez relativa de agua ha habido a través de la historia del planeta y de la humanidad. Desde el punto de vista hidrográfico, la distribución de este recurso ha sido y es desigual y variable, existiendo abundancia en algunas áreas y carencias en otras. A la vez, su distribución en el tiempo presenta oscilaciones, pulsos y cambios de distinta intensidad y permanencia. De todas formas, la presencia o ausencia de agua es sólo el punto de partida. La disponibilidad se transforma en problema cuando se analiza quién la aprovecha, quién la transforma y distribuye o quién se beneficia al disponer de ella. A lo largo del tiempo, las sociedades han tendido a ubicarse allí donde el agua se presentaba de forma más accesible. Con el paulatino desarrollo de técnicas y conocimientos, se logró modificar su disponibilidad y su dinámica en función de objetivos económicos. Tales técnicas también mediaron en la instalación de las sociedades donde el agua escaseaba, transportándola cada vez que la finalidad a cumplir y, particularmente la rentabilidad, justificaba el esfuerzo2. Pero no sólo es problemática la escasez, también lo es el exceso bajo la forma de inundaciones o anegamientos. Si tomamos en cuenta a los argentinos del litoral, que han sufrido recurrentes inundaciones catastróficas (como, por ejemplo, las de los años 1983, 1992 y 1998); a los habitantes de la ciudad de Santa Fe, que debieron enfrentar la crecida extraordinaria en 2003 y 2007; o a los productores agropecuarios pampeanos, que no sólo han perdido cosechas, también la posibilidad de usar su medio de producción por varios años; la pregunta que necesariamente surge es si solamente hay que preocuparse por la escasez futura de agua potable, teniendo en cuenta además, la influencia que sobre estos dos extremos ha tenido y probablemente tenga el llamado cambio climático. Por otra parte, en zonas con abundantes recursos hídricos donde están asentadas las principales ciudades del litoral argentino, se plantea la gran contradicción de encontrar muchas personas que no

tienen acceso a agua potable para el consumo doméstico y sus actividades cotidianas. En otros casos –como les ha ocurrido a los vecinos de Bahía Blanca durante 1999– el acceso a ese servicio de agua potable no ha sido garantizado ni por la empresa privada concesionaria ni por las instituciones públicas responsables. ¿Qué ha quedado de aquel bien alguna vez tipificado como ‘libre’? Lo que hoy se nos ofrece para beber pasa por procesos de transformación muy diversos, y lo que finalmente elegimos para tomar ya no está condicionado por la sed sino por la propaganda masiva, la moda, la disponibilidad de dinero, los servicios públicos del lugar en donde vivimos y el nivel social dentro del cual nos inscribimos. La necesidad de agua aparece entonces como una necesidad socialmente construida, que supera con amplitud la necesidad necesaria, la necesidad vital3. De igual manera, ya no son libres ni la accesibilidad a las riberas de mares, ríos y lagunas, ni la navegación, como lo consagraba la anterior Constitución Nacional. El tributo al tránsito ha regresado de tiempos históricos y se interpone entre nosotros y el acceso a una playa o a la navegación por las vías fluviales. La naturaleza compleja del agua El agua tiene tres características que evidencian su complejidad en tanto recurso, y las problemáticas y conflictos asociados a su uso4: - Es vital, ya que se trata de un recurso elemental que posibilita toda forma de vida y para el que no hay sustitutos. Esto hace que tenga un valor de uso muy alto, no necesariamente cuantificable en un valor de cambio; - Es fugaz, por lo cual es difícil evaluar las variaciones en el stock, así como definir sus límites; - Es un recurso renovable pero finito, ya que existe una determinada cantidad de agua en el planeta, que circula en el ‘ciclo hidrológico’; además, la finitud implica que el uso dado por un sujeto determinado puede afectar el uso dado por otros. A esto se liga la idea de indivisibilidad del recurso: el agua que se extrae del ciclo para un determinado uso ya no lo está para otro uso; se introduce, así, la noción de competencia entre usos. La primera de las características –ser vital– le otorga particularidades que hacen del agua un bien público; esto es, un bien cuyo propietario es el estado, que intercede en la regulación y el manejo del agua para garantizar el acceso universal en calidad y cantidad.

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Pero su característica fugaz es crítica al momento del monitoreo y el control estatal sobre su uso, lo cual puede llevar a que algunos actores se vean excluidos del acceso. A la vez, su naturaleza finita se asocia a la escasez, lo que la hace pasible de ser apropiada y así, convertirse en un bien privado, un bien de cambio que, como mercadería tiene un precio y está sujeta a la discrecionalidad de su dueño. Por otra parte, la centralidad del agua en todo proceso vital, es condición suficiente para otorgarle la categoría de bien común, esto es, aquel heredado colectivamente por un grupo social –sea este una comunidad pequeña o toda la humanidad–, al que todos tenemos derecho a acceder, si bien es cierto que puede estar sujeto a diferentes regímenes de propiedad5. En general, la idea de bien común se asocia a un sistema de propiedad colectivo, donde los usuarios acceden en igualdad de condiciones al recurso. En el caso del agua, la idea de “común” también se vincula con el acceso libre que tradicionalmente se hacía, tanto en ríos como en lagos o lagunas, para el uso doméstico o recreativo –cuestiones que aún hoy se mantienen. Además de su naturaleza esencial, el agua tiene otras características propias de los comunes, como la posibilidad de ser medio de transporte, ser fuente de otros recursos y ser sumidero de desechos6. La tensión entre bien común/bien público/bien privado ha sido crucial en las discusiones sobre uso y aprovechamiento del agua. De la idea de bien común y –en cierta medida, libre– que alguna vez primó respecto al recurso, se ha pasado a largas etapas donde la idea de bien privado ganó la discusión y, por lo tanto, el agua ha tenido un valor de cambio como una mercancía más. Tal concepto quedó mundialmente consagrado en los Principios de Dublin7, que reconocen dos cuestiones fundamentales: a) el carácter finito, esencial y vulnerable del agua; y b) su valor económico para diversos usos (bebida, industria, riego). En el caso del consumo humano, la fijación del precio considera las operaciones de potabilización y transporte hacia los hogares, así como el servicio de recolección de excretas; en el caso del riego, la fijación del precio considera la inversión que debe hacerse en la infraestructura correspondiente, entre otras cuestiones relevantes. Si bien la propia Declaración también reconoce el carácter esencial del recurso –y con ello, la necesidad de fijar precios asequibles que garanticen el acceso de cualquier persona a agua segura–, los procesos de privatización desencadenados en la década del ’90 y llevados a cabo en los países de América Latina no han respetado, por lo general, esa necesidad. Es así que a la preocupación mundial sobre la escasez relativa de agua, se suman las voces que instan a recuperar la noción del agua como bien común, lo cual pone de relevancia la vulnerabilidad que se asocia a la falta de acceso, pero también una vulnerabilidad social previa, que revela una posición diferencial de ciertos sectores en la sociedad. En el centro de la discusión entre los dos extremos, la recuperación del rol del estado como abastecedor del servicio –y, por lo tanto, del carácter de bien público– ha sido dominante en la primera década del siglo actual. A ello se suman algunas iniciativas, impulsadas sobre todo desde el nivel nacional, que buscan establecer marcos generales de acción del sector hídrico argentino. Entre ellas se pueden mencionar los Principios Rectores de Política Hídrica, de 2002, que reconocen el acceso al agua potable como derecho humano básico, cuya falta puede afectar la calidad de vida e, inclusive, generar enfermedades. Dado que en una cuenca hidrográfica –la unidad de gestión propuesta– se superponen diversos usos muchas veces en conflicto, se establece que el agua para consumo humano es prioritario sobre cualquier otro y que las autoridades de los diversos niveles de gobierno deben garantizar el acceso a todas las personas, a través de las acciones necesarias para ello, sea ampliando las redes o mediante proyectos que aseguren la calidad del agua. Es necesario señalar, sin embargo, que el reconocimiento del carácter esencial del agua como derecho humano no implica que el uso del recurso sea gratuito. En efecto, el documento de los Principios Rectores sigue los Principios de Dublín y avala el valor económico del

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agua, lo que lleva a que el acceso universal sólo pueda garantizarse a través de mecanismos tales como subsidios o tarifas diferenciadas. Estas iniciativas, sin embargo, están aún lejos de reflejar cambios en la situación de carencia o bien cambios en el logro de un manejo hídrico que permita superar los conflictos generados por los extremos de escasez y exceso. Por ejemplo, en el país subsisten problemas de cobertura de agua potable: según datos del último relevamiento censal, el 87,8% de los hogares argentinos están conectados a la red8, apenas un 4% más que una década atrás. Como se observa, la tensión derivada de la complejidad inherente al agua es de resolución difícil y permanece latente en las discusiones propias del sector y de la sociedad en general. Agua, usos alternativos y conflictos El agua en zonas áridas y semiáridas es un recurso escaso, lo que genera conflictos relativos a la cantidad disponible para diferentes usos y demandas. A su vez, otros conflictos pueden surgir en relación a la calidad del agua a raíz de distintos tipos de contaminaciones originadas en actividades incompatibles, como por ejemplo, las que se producen en alguna de las etapas de la actividad petrolera. Esto se debe a que los volúmenes requeridos y los estándares de calidad que deben cumplirse para distintas actividades socio-económicas y distintos tipos de asentamientos, presentan grandes diferencias9. Por ejemplo, en zonas como la Patagonia extra andina, donde el agua potable que ofrece el medio natural –sistemas fluviales, napas subterráneas– generalmente es de baja calidad, es insuficiente para cubrir la demanda de la población concentrada en centros urbanos o, directamente, no existe, ella debe obtenerse de otros lugares y transportarse hasta la demanda. Ámbitos de alta concentración económica, como las ciudades, generan una renta suficiente como para poder costear este traslado, cuestión que puede no ser así para el resto de los usos del agua en la región (ver cuadro 1). Cuadro 1 Principales usos del agua en la Patagonia - - En ámbitos rurales

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En ámbitos urbanos

En ámbitos de conservación

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Consumo de población en estancias y puestos Consumo del ganado en reservorios naturales o artificiales Producción agrícola en oasis de riego Producción de hidrocarburos Producción de energía Esparcimiento, recreación, turismo Consumo de la población Industrias, servicios Esparcimiento, recreación, turismo Hábitat de fauna y flora silvestres Abrevaderos de fauna silvestre local y migratoria Asentamientos de guardaparques

Pero otras cuestiones con anclaje en las decisiones políticas van más allá de la disponibilidad del recurso en calidad y cantidad, incidiendo en la decisión de usar algunas fuentes y no otras. Por ejemplo, la comuna rural de Puerto Pirámides en la provincia de Chubut, con 429 habitantes en 200110 se abastece de agua marina desalinizada y con agua potable de origen subterráneo que llega en camiones cisterna desde otro sector de la península Valdés11. Sin embargo, estudios de expertos hidrogeólogos demuestran la existencia de agua subterránea de buena calidad en las cercanías de la comuna para servir de

La tensión entre bien común/bien público/bien privado ha sido crucial en las discusiones sobre uso y aprovechamiento del agua. De la idea de bien común y –en cierta medida, libre– que alguna vez primó respecto al recurso, se ha pasado a largas etapas donde la idea de bien privado ganó la discusión y, por lo tanto, el agua ha tenido un valor de cambio como una mercancía más.

fuente de consumo humano, lo cual no haría necesario el traslado, de construirse la infraestructura respectiva. Por otra parte, la región patagónica en su conjunto ha experimentado, entre los dos últimos períodos censales, un crecimiento relativo de casi el 21%, cifra que duplica la variación a nivel nacional12. Esto generará, probablemente, mayor presión sobre el recurso. La ‘re-localización’ del agua puede realizarse de varias formas. Una de ellas es la construcción de obras de infraestructura (redes, canales, acueductos, cisternas, etc.). La desalinización de agua marina es otra opción que puede ser utilizada (como en el caso de Puerto Pirámides) aunque el costo es alto si la población a servir es grande. Cuando no es posible construir estas obras, o ellas han sido desbordadas por el crecimiento de la demanda y su aporte ya no es suficiente, el agua es trasladada y distribuida a través de algún medio móvil de transporte, tales como vagones-tanque o camiones. El consumo de la población rural es mínimo, dada la escasa relevancia en el número de habitantes que viven en ese ámbito patagónico (alrededor del 11% de la población total en 2001) y el tipo de asentamiento predominante, disperso13, vinculado a la producción ganadera extensiva. En términos de volumen, el consumo de agua adquiere mayor significado en áreas ocupadas por asentamientos rurales de más densidad de población, tales como aquellos basados en actividades agrícolas intensivas en valles de regadío, en áreas de cultivos en secano o de ganadería intensiva y en ciudades y pueblos de servicios gracias el desarrollo de la actividad turística, que ha crecido mucho durante los últimos años en las provincias patagónicas. Otros asentamientos localizados en el ámbito rural que también presentan bajos consumos son los vinculados con actividades especiales, aquellas que corresponden a usos poco frecuentes o muy sectoriales, como por ejemplo campamentos no permanentes (obradores), instalaciones de seguridad y control, o áreas protegidas naturales y culturales. Aquí los pobladores son pocos o realizan un consumo transitorio, presentando picos de demanda en aquellos que tienen algún tipo de atractivo turístico y especialmente durante la temporada alta, cuando el número de visitantes puede más que duplicar el número de los pobladores permanentes14. El consumo que hacen los animales adquiere importancia para el rendimiento productivo. En general, el manejo ganadero es mínimo, con bajos índices de apotreramiento. La escasez generalizada de fuentes de agua y pastizales que caracterizan a las mesetas patagónicas, obligan a las majadas a realizar largos desplazamientos en perjuicio de su estado y peso. A su vez, el insuficiente número de aguadas naturales propicia que a su alrededor se concentren los animales y se desencadenen procesos localizados de sobrepastoreo y degradación del suelo.

En la explotación de hidrocarburos se utiliza agua salada, que no es potable para el consumo residencial ni para la producción agropecuaria. En concordancia con ello, las redes de abastecimiento de agua para uso en la actividad petrolera son diferentes y no coinciden con las de abastecimiento para consumo directo de la población y de otras actividades económicas (industria alimenticia, producción agrícola). Sin embargo, si el agua salada falta, la actividad petrolera debe recurrir a fuentes diferentes, transformándose en potencial competidor de otros usuarios por el consumo de agua potable. Estos potenciales usuarios pueden ser los centros urbanos que acuden a las mismas fuentes para su aprovisionamiento. Para varios asentamientos patagónicos ubicados en áreas petrolíferas, como Colonia Sarmiento, Caleta Olivia y Cañadón Seco, las fuentes de aprovisionamiento de agua son locales; en cambio otras ciudades, como Comodoro Rivadavia, Pico Truncado y Las Heras, deben aprovisionarse en fuentes extra urbanas, por medio de sistemas de captación y traslado a grandes distancias15. Para estas ciudades, cualquier cambio en el uso de las fuentes puede amenazar su provisión de agua. Por lo tanto, toda propuesta en tal sentido es seguida con especial atención y puede genera conflictos, incluso inter-jurisdiccionales. Las autoridades de centros urbanos (como Comodoro Rivadavia), de oasis de riego (como Sarmiento) o de provincias como Chubut y Santa Cruz, tendrán posiciones ambivalentes respecto a la actividad petrolera ya que, por un lado, ella genera trabajo y rentabilidad, pero por otro puede amenazar la cobertura de agua potable a la población. Esta amenaza se transformó en un problema concreto para los pueblos ubicados sobre el río Colorado, en el área de producción de hidrocarburos compartida por las provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén y Mendoza. Los derrames de petróleo crudo impactaron en la producción de frutas, verduras y hortalizas, y amenazaron la salud humana y de los animales domésticos. En junio de 1997 el agua de red del pueblo Veinticinco de Mayo apareció contaminada con petróleo. En aquella oportunidad se señaló que dicha contaminación podía reconocer dos orígenes: - Por vertido de aguas de purga, que surge como producto de la separación del agua que trae el petróleo extraído de los pozos. Esta agua tiene restos de petróleo y altas concentraciones salinas, que pueden llegar a ser hasta siete veces el agua de mar. - Por accidentes en los sistemas de conducción de petróleo crudo instalados por la industria petrolera que no cumplen las reglamentaciones vigentes, no tienen un mantenimiento adecuado ni son controlados por las instituciones públicas responsables.

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El impacto ecológico de estos derrames fue cuantificado en un informe técnico financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), en el cual se puso precio a diversos aspectos del medio ambiente dañados en la provincia del Neuquén, para los yacimientos de El Trapical, Chihuidos y Puesto Hernández, según puede verse en el cuadro 2. Cuadro 2 Valor económico de los derrames petrolíferos en el noreste neuquino (1991-1997)

Agua y catástrofes El agua, en cantidades excesivas, también trae inconvenientes serios. En las últimas décadas se han producido en Argentina inundaciones de tipo catastrófico que han afectado gran cantidad de población, de bienes y de recursos en el sector más dinámico, desarrollado y complejo del país. Los datos muestran que, a pesar del llamado de atención que significó la primera de estas inundaciones, ocurrida entre 1982 y 1983, las dos siguientes (1992 y 1998) no sólo no disminuyeron los daños sino que en algunos casos produjeron un impacto mayor (ver cuadro 3).

Aspecto dañado del medio ambiente

Valor calculado (millones de US$)

Alteraciones producidas por las construcciones petrolíferas

Pérdidas de suelo

188

Efectos negativos

Medidas necesarias para recuperar cuencas fluviales

119

Superficie anegada (ha)

Cuadro 3 Litoral argentino: inundaciones catastróficas Año ª

1982-83

1992b

1998c

3.728.000

3.126.000

6.328.294

Tratamiento de suelos contaminados

Evacuados (Nº)

234.865

101.376

130.000

Desmantelamiento de instalaciones abandonadas

49,5

Daños, pérdidas (us$x106)

1.500

Sin datos

2.500d ; 610e

Uso de agua

86,3

Provincia más afectada

Chaco

Formosa

Chaco, Corrientes

Contaminación del río Colorado

Pérdidas de flora y fauna

SUB TOTAL

542,8

Lucro cesante de los superficiarios (dueños de la tierra donde se instalaron las petroleras)

314

Deudas con el estado provincial

TOTAL

949

Fuente: PNUD/ Provincia del Neuquén, Emergencia ambiental, hidrocarburos, compensación y desarrollo sustentable en Neuquén, Proyecto ARG/024/97, 1998. En esa zona, fueron las mujeres locales, en su rol de madres, las que expusieron el problema frente a la opinión pública a través de los medios masivos de comunicación nacional, reclamando por la seguridad en la provisión de agua potable para sus familias. Organizaciones conservacionistas y oficinas públicas con incumbencia en el tema también encuentran que la actividad petrolera genera conflictos ya que efectos no deseados, descuidos y/o falta de cumplimiento de la reglamentación existente generan situaciones que ponen en peligro especies de la flora y, sobre todo, de la fauna. Así acontece con los derrames de petróleo en alta mar por lavado de depósitos o por accidentes de los buques petroleros, y con las lagunas de petróleo remanente ubicadas en medio de la estepa patagónica que las aves locales y migratorias confunden con espejos de agua, transformándose en trampas mortales. En este sentido, la aplicación de una gestión por ‘cuenca hidrográfica’ –incluyendo en ella tanto el agua superficial como las cuencas subterráneas– podría resultar de utilidad, toda vez que esta noción permite comprender las múltiples consecuencias que cada modificación en un punto tiene para el conjunto del área drenada, considerada como sistema. Pero dicha aplicación no es fácil, ya que la lógica de la toma de decisiones está definida por unidades administrativas e intereses sectoriales, y no por unidades físico naturales como la utilizada en los estudios hídricos16.

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Elaboración propia en base a datos de: a) Secretaria de Recursos Hídricos 1983. b) Misterio del Interior 1993. c) SIEMPRO. D) Gobernaciones de las Provincias y Ministerio del Interior. E) Pérdidas agropecuarias, según INTA. ¿Por qué la experiencia no ha servido para prevenir nuevos desastres de este tipo y disminuir sus impactos? Una respuesta puede perfilarse al abordar cómo han sido consideradas públicamente las tres inundaciones, analizando documentos oficiales e informes de investigación. También han sido de utilidad múltiples artículos periodísticos considerando a la prensa escrita como el escenario –siempre parcial, siempre contradictorio, siempre interesado– donde se expresan las preocupaciones centrales que debaten distintos sectores de la sociedad involucrada en estos problemas (ver cuadro 4). Las consecuencias sociales catastróficas de estas inundaciones y la falta de acciones en todo el continuo del desastre (prevención, preparación, respuesta, rehabilitación, reconstrucción, nueva prevención) incrementan la incertidumbre. Sin embargo, hay valores en juego que no pueden ser soslayados y requieren una respuesta urgente17. Una visión integral de cómo el agua en exceso está afectando todos los planos de la sociedad argentina, en sus múltiples configuraciones territoriales (rural y urbano; económico, social y cultural; la salud y el trabajo; la producción y el consumo; la infraestructura, los servicios y los hogares particulares) debe considerar al riesgo en toda su complejidad: en la peligrosidad de los factores físico naturales y su potencial peligroso, en la exposición territorial de la gente y los bienes a ser afectados por cada amenaza, en la vulnerabilidad preexistente de la sociedad involucrada y en la incertidumbre que surge de la falta de conocimiento sobre los procesos en cuestión frente a la necesidad imperiosa de tomar decisiones y llevar a cabo acciones en cada momento de amenaza18. Agua en áreas urbanas y vulnerabilidad social Los problemas de acceso al agua potable en tanto derecho esencial, adquieren su máxima expresión en ámbitos urbanos. Por ejemplo, el Aglomerado Gran Buenos Aires (AGBA), área urbana de mayor

envergadura del país compuesta por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y los 34 municipios bonaerenses que la rodean19, concentra un total de 14.462.962 habitantes, según el Censo de 201020. La CABA es, además, la sede del gobierno federal y la que contribuye con alrededor de un 25% al PBI21. Cuadro 4 Inundaciones catastróficas en Argentina. Rasgos centrales en su consideración pública - El problema aparece originado por un orden natural dado. - El tratamiento es coyuntural y sensacionalista. - Son los militares los que afrontan el problema en terreno. - El inundado o persona afectada es un objeto que debe ser movido en el territorio como una cosa más; por ser una ‘cosa; no tiene nada para decir. - La obra dura es la única solución que se propone, obra que después, generalmente, no se concreta. Pero en el imaginario social aparece como panacea universal de solución. - El financiamiento es en cascada, los recursos llegan disminuidos al sujeto que realmente lo necesita y al problema que se desea solucionar. - Hay una fragmentación social de los grupos involucrados en la catástrofe. - Sus respuestas son espontáneas, aparecen de forma desordenada. - Ello da lugar a actitudes especulativas. - La gente va generando resistencia a las órdenes de la autoridad, no quieren abandonar sus casas. - Finalmente, las explicaciones que se dan sobre la catástrofe son monocausales. Fuente: Claudia E. Natenzon, “Processos catastróficos no nordeste argentino. Mudanças produzidas na última década”, en Natureza e sociedade de hoje: uma leitura geográfica, Sao Paulo, HUCITECANPUR, 1993, pp- 182-195. El AGBA se desarrolla sobre la porción terminal de la Pampa Ondulada, un territorio extremadamente plano y de drenaje dificultoso cuyos meandrosos cursos de agua desembocan en el estuario del río de la Plata. Desde el punto de vista hídrico, una de las particularidades de esta área es la dinámica del estuario, afectado desde mitad del siglo pasado por el ascenso del nivel medio del mar que se ha vinculado al cambio climático22. Las ‘sudestadas’, fenómeno típico del Plata, provocan inundaciones sobre todo el frente litoral del AGBA e impactan sobre las áreas más deprimidas asociadas a los ríos y arroyos que cruzan el aglomerado. Los escenarios climáticos a futuro señalan la probabilidad de aumento en la altura y, por lo tanto, afectación territorial de las crecidas del Plata disparadas por las sudestadas23. Pero, como decíamos, no es necesario esperar a situaciones extraordinarias para que el agua sea un problema urbano central. En el devenir cotidiano de algunos sectores sociales su falta es crónica. Ello surge de los estudios que realizamos para identificar las características sociales previas de la población que enfrenta –y enfrentará– las consecuencias de las inundaciones, elaborado índices de vulnerabilidad social basado en la selección y combinación de indicadores censales. Entre los indicadores considerados relevantes, la falta de acceso al agua potable es considerada de importancia central por lo que implica en términos de asegurar las condiciones de vida de la población tanto en lo cotidiano como en la coyuntura de un evento desastroso de inundación. El acceso –o falta de acceso– al agua potable en la región ha

sido crítica en el AGBA, especialmente en el área de expansión externa del aglomerado. Si bien las redes se fueron extendiendo a medida que crecía la ciudad, no todas las áreas dentro del AGBA fueron igualmente cubiertas, ya sea por cuestiones de rentabilidad o por cuestiones de la propia configuración topográfica que impedía o dificultaba la llegada de las redes. La situación de los hogares pobres se hizo más crítica con la privatización del servicio a principios de la década de 1990. En buena parte del AGBA el servicio de provisión de agua potable estuvo históricamente a cargo de la empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación. La década del ’90, con su auge privatizador, significó el cambio en la prestación. Argumentándose la ineficiencia del estado nacional para mantener o modernizar las redes, se otorgó la concesión del servicio a Aguas Argentinas S.A., compuesta por capitales franceses y españoles. La concesionaria asumió el compromiso de invertir para la modernización y extensión del servicio y la reducción de la tarifa. Sin embargo, a mediados de la primera década del siglo XXI, Aguas Argentinas solo había invertido un 60% de lo prometido inicialmente, mientras que las tarifas, en lugar de reducirse, aumentaron un 45%. Esta situación motivó la re-estatización del servicio, que volvió a manos del estado nacional. Los resultados de este proceso pueden verse en la Figura 1, que muestra la distribución de hogares sin conexión a la red de agua potable dentro de la vivienda, según los datos censales más recientes para los partidos del AGBA, tanto en valores absolutos como porcentuales24. Considerando valores absolutos puede verse que La Matanza es el partido en peores condiciones, con más de 26.000 hogares sin acceso a agua de red; contrariamente a lo que podría pensarse por sus condiciones socioeconómicas la CABA presenta valores altos, junto con Lomas de Zamora, Almirante Brown y Florencio Varela en el eje sur de la aglomeración, y Merlo, Moreno y Pilar en el eje oeste-noroeste. En cambio, si se consideran valores porcentuales, las condiciones más críticas, con más del 20% de los hogares sin acceso a agua de red, están en partidos de la segunda (Esteban Echeverría, Moreno) y tercer corona (General Rodríguez, San Vicente o Cañuelas) del AGBA. Si bien estos números reflejan un avance respecto a situaciones previas, se observa que el área urbana de mayor envergadura del país está lejos aún de satisfacer por completo el acceso universal a un servicio elemental como el agua potable. Esto coloca en situación de alta vulnerabilidad a una gran cantidad de personas en dos sentidos: por un lado, porque no se ha podido responder a una necesidad básica –el agua para consumo humano– y, por el otro, porque la carencia del servicio atenta además contra la seguridad sanitaria de tales habitantes. Es una deuda aún pendiente que apunta directamente a las contradicciones ya mencionadas en el manejo del agua, en la valoración que se hace de este recurso y en las decisiones de políticas públicas. A modo de cierre: agua y libertad El agua como producto del mercado ha dejado de ser una característica más de este recurso, para transformarse en su característica dominante, que hoy condiciona todos los posibles usos. Escasez, exceso, contaminación, son todos problemas diferentes que tienen ese común denominador: el agua como materia prima. ¿Llegará el momento en que el mercado también condicione su escasez como satisfactor de una necesidad vital? ¿Generará la propiedad del agua nuevas situaciones de servidumbre o, incluso, de esclavitud, tal como lo planteara en los años ’70 la saga de ciencia ficción Mundo del río escrita por Philip José Farmer? En el caso de su definición como materia prima, igual que acontece con muchos otros ‘productos’, el que su escasez relativa no se transforme en monopolio dependerá del tipo de política que cada nación (o la autoridad que esté a cargo) implemente al respecto. Pero si se pone en juego la supervivencia de cada uno, el problema dejará

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de estar en la mera órbita de la economía, de la política o de la administración, subsumiendo todas estas perspectivas bajo la dimensión de los derechos humanos, convirtiéndose en una cuestión de valores y, sobre todo, de libertad25. Notas Este trabajo refleja los resultados de investigaciones realizadas con financiamiento de la Universidad de Buenos Aires a través de los UBACyT CC07 (Interdisciplinario) y F392. Los resultados de nuestras investigaciones pueden consultarse en: http://www.pirna.com.ar. 2 Claudia E. Natenzon, Agua, recurrencia social y organización del territorio en los Llanos de La Rioja, Facultad de Filosofía y Letra, Universidad de Buenos Aires, Serie Territorio, n. 1, Buenos Aires, 1989. 3 Agnes Helles, Teoría de las necesidades en Marx, Barcelona, Península, 1986 [disponible en http://ww2.filo.uba.ar/contenidos/investigacion/institutos/geografia/territ1.htm]. 4 Programa Hidrológico Internacional (PHI), Prevención de Conflictos y Cooperación en la Gestión de los Recursos Hídricos en América Latina, Documentos Técnicos en Hidrología, PCCP Series, n. 33, Montevideo, UNESCO, 2005; [disponible en http://www.unesco.org. uy/phi/biblioteca/bitstream/123456789/443/1/0602.pdf]. 5 Horacio Capel, “El drama de los bienes comunes. La necesidad de un programa de investigación”, en Biblio 3W. Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, vol. VIII, n. 458, 2003 [disponible en http://www.ub.edu/geocrit/b3w-458.htm]. 6 Miriam Ruiz Mendoza (coord.), ¿Qué son los bienes comunes?: apuntes para periodistas sobre la defensa ciudadana de nuestros intereses, México, CIMAC, 2007 [disponible en http://www.boell-latinoamerica.org/downloads/carpeta_bienes_comunes.pdf]. 7 The Dublin Statement on Water and Sustainable Development, Dublin, Ireland, 31 de enero de 1992 [disponible en http://www.wmo. int/pages/prog/hwrp/documents/english/icwedece.html]; Declaración final de la Conferencia Mundial sobre Agua y Medio Ambiente y preparatoria de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, celebrada el mismo año en Río de Janeiro [disponible en: http://www.inpim.org/files/Documents/DublinStatmt.pdf]. 8 Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2010. Resultados definitivos, Buenos Aires, INDEC, 2012 [disponible en: http://www. censo2010.indec.gov.ar/]. 9 Silvia González y C. E. Natenzon, “Cuenca hidrográfica y riesgo ambiental: dos estrategias de resolución de incertidumbre”, en Boletín de Estudios Geográficos, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad Nacional de Cuyo, 2005, anexo, pp. 169-180. 10 INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda 2001, Base de Datos, Buenos Aires, 2006. 11 María del Pilar Álvarez, Estudio hidrogeológico de un sector de la península Valdés, Tesis doctoral, Universidad Nacional de La Plata, 2010, mimeo. 1

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INDEC, 2006, op. cit. Del total de población rural en 2001 en Patagonia, un 57,6% correspondía a la subcategoría “población rural dispersa”; consultar INDEC, 2006, op. cit. 14 Por ejemplo, en el año 2008, se registraron más de ocho millones de pernoctes en la región Patagónica; Ministerio de Turismo, República Argentina, Anuario Estadístico de Turismo, Buenos Aires, Ministerio de Turismo [disponible en http://2016.turismo.gov.ar/wp_turismo/wp-content/uploads/2009/11/anuario2008.pdf]. Este número supera 4,6 veces el total de habitantes residentes en la región, en 2001 y 3,9 veces a los habitantes en 2010; INDEC, 2012, op. cit. 15 C.E. Natenzon, “La cuestión del agua. Usos, impactos, conflictos”, en Aristas. Revista de Estudios e Investigaciones, Facultad de Humanidades, Universidad Nacional de Mar del Plata, Año 1, n. 1, 2003, pp. 141-149. 16 C.E. Natenzon, “Cuencas Hidrográficas y Gestión Pública en Argentina”, en IVº Reunião Técnica da Comissão de Geografia do IPGH-Instituto Panamericano de Geografía e Historia, Mesa Redonda sobre Gestão Ambiental de Bacias Hidrogáficas, IPGH/UERJ, Río de Janeiro, 23 al 27 de octubre, 1995. 17 Silvio O. Funtowicz y Jerome E. Ravetz (eds.), Epistemología política. Ciencia con la gente, Buenos Aires, CEAL, 1993. 18 C.E. Natenzon, Catástrofes naturales, riesgo e incertidumbre, Serie Documentos e Informes de Investigación, n. 197, Buenos Aires, FLACSO, 1995. 19 Los municipios son: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Ezeiza, Florencio Varela, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingo, José C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Lomas de Zamora, Malvinas Argentinas. Marcos Paz, Merlo, Moreno, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López. 20 INDEC, 2012, op. cit. 21 Shagum Mehrotra et al, Framework for City Climate Risk, Assessment: Buenos Aires, Delhi, Lagos, and New York, Commissioned Research. Fifth Urban Research Symposium Cities and Climate Change: Responding to an Urgent Agenda, Marseille, World Bank, 2009 [disponible en http://siteresources.worldbank.org/INTURBANDEVELOPMENT/Resources/336387-1256566800920/65052691268260567624/Rosenzweig.pdf]. 22 Vicente Barros, Ángel Menéndez y Gustavo Nagy, El cambio climático en el Río de la Plata, Buenos Aires, CIMA-CONICET, 2005. 23 Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), Segunda Comunicación Nacional de la República Argentina a la Conferencia de las Partes de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Buenos Aires, SAyDS, 2007 [disponible en http://unfccc. int/resource/docs/natc/argnc2s.pdf]. 24 INDEC, 2012, op. cit. 25 C.E. Natenzon, “Problemas mundiales del agua desde el punto de vista social”, en Revista del Instituto de Investigación y Desarrollo, n. 77, 2007, pp. 17-29. 12 13

Repartici贸n de competencias en Europa y la teor铆a de los bienes p煤blicos. Una cuesti贸n de actualidad Robert Boyer

¡B

ruselas interviene demasiado en los asuntos internos de sus Estados miembros!1 ¡La Unión Europea es rechazada debido a que no es lo suficientemente social! La Comisión Europea no ha sabido reaccionar a tiempo ante la crisis griega y calmar los temores de un derrumbe de la eurozona. Estas tres afirmaciones, aparentemente contradictorias, ilustran los alcances de la insatisfacción que atañe tanto a la actual distribución de competencias entre la unión económica y los Estados miembros como a su ejercicio. Muchas son las razones que justifican una revaluación de la distribución de poderes en Europa. En este sentido, la combinación de dos enfoques principales, el del jurista, generalmente inductivo y pragmático, y el del economista, más deductivo y teórico, parecería ser capaz de brindar valiosas intuiciones y abordar mejor ciertas dificultades que una aproximación mono-disciplinaria. De hecho, la distribución de competencias es mucho más compleja que lo que supone un enfoque dicotómico, basado en la oposición entre responsabilidades comunitarias y nacionales, entre federalismo y principio de subsidiariedad. En un primer momento, es importante explicitar las enseñanzas de la economía y aplicarlas a la situación actual de la Unión Europea. Desde un punto de vista estrictamente teórico, considerando el espacio con respecto al cual se definen los bienes públicos, se plantea la siguiente pregunta: ¿cómo deberían distribuirse las competencias? En la medida en que se registra una distancia entre las predicciones de la teoría y la observación, es prudente interrogar, en contrapartida, el derecho, que se ocupa más de los efectos de sus normas. Para poder zanjar los litigios relativos a los conflictos de poder entre las autoridades públicas al interior de un orden político federal, los juristas han desarrollado diversas y sutiles nociones, con el objeto de estabilizar situaciones frecuentes de imprecisión de las

fronteras de las competencias y de las interdependencias entre los dominios de la competencia. Resulta útil una comparación con la historia del federalismo norteamericano, dado que parece desmentir la hipótesis intuitiva de una fuerte path dependence, es decir de un fuerte impacto de largo plazo de las decisiones iniciales. De hecho, el objetivo de preservar la libre circulación en el mercado único (entendida como bien común) parece explicar un número importante de ampliaciones de competencias por parte del poder federal tanto en uno como en otro caso. La comparación de los enfoques económico y jurídico (cuadro 1), puede resultar útil al momento de buscar ciertos procedimientos y orientaciones capaces de guiar una distribución de competencias más satisfactoria. Uno de los mayores méritos de las teorías económicas de la acción pública consiste en establecer una abstracción capaz de simplificar las interdependencias multiformes que surgen de la observación, y consecuentemente, brindar una guía o pauta para la asignación de competencias. El interés del enfoque jurídico, por su parte, es el de identificar el proceso que ha conducido a la repartición de las competencias tal como la conocemos hoy y los motivos de desvío respecto a las recomendaciones inspiradas en la teoría de los bienes públicos. El aporte de las teorías de la elección pública: criterios claros La contribución de la teoría económica a la cuestión de la distribución de competencias parte de una interrogante sobre las fallas del mercado, en el momento en el que se observan externalidades –positivas en lo que se refiere, por ejemplo, al conocimiento, negativas en

Cuadro 1 Dos enfoques de la integración europea

El derecho y sus prácticas

La ciencia económica

Método

Resolución de conflictos entre partes y prin- Formulación de un modelo que incorpore las cipios, en virtud de la jurisprudencia. interdependencias y estudio de los equilibrios correspondientes.

Objetivo

Evolución caso por caso de la jurisprudencia Acercar la economía a un nivel óptimo de con el objeto de preservar la legitimidad del asignación de recursos. orden jurídico.

Relación con respecto al tiempo

Gran path dependency, pero con emergencia Episodios inesperados o irracionalidades alede principios generales (rol del mercado in- jan a la economía de su punto de funcionamientos eficaz. terior).

Estrategia

Formulación progresiva de principios eficaces Asesoramiento a los tomadores de decisiones que permiten la revisión de los dispositivos con el fin de que consideren los principios dejurídicos que enmarcan las competencias. rivados del análisis económico.

Resultado para las competencias

Rol del juez en la delimitación de las compe- Afirmación de la necesidad de satisfacer un tencias, a partir de una distribución inicial de principio de racionalidad, referente a la asigtipo constitucional. nación de recursos y de medios financieros en diferentes niveles.

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En materia de integración europea, hay pocas dudas respecto a que los bienes públicos considerados comunitarios no han dejado de evolucionar en respuesta al cambio en las estructuras económicas nacionales y a la profundización de las interdependencias entre los Estados miembros. lo que concierne a los atascos o la polución. En efecto, ciertos bienes poseen la propiedad de beneficiar a todos sin costos suplementarios y la adopción de objetivos de justicia social modifica la distribución del ingreso y de los bienes que ofrecerían los mecanismos de mercado puros. Hacemos referencia, por supuesto, a la teoría de Musgrave2, un tanto antigua, pero que sigue brindando un punto de partida útil para la delimitación de las actividades que deben ser confiadas respectivamente al mercado y a la intervención pública. Desde cuando él escribió, es cierto, la multiplicación de las intervenciones públicas ha conducido a la aparición de un mal similar al de las fallas de mercado, las fallas de la acción gubernamental3. Sin embargo, la teoría de la elección pública distingue tres razones para la intervención del estado. • Ciertos bienes públicos tienen la propiedad, puesto que están disponibles de ser usufructuados por todos sin que se repita el acto de compra-venta: en esta categoría se encuentran la seguridad, la defensa, la estabilidad del orden jurídico, la fortaleza del sistema de pagos y del orden monetario. Como el mercado es, pues, incapaz de determinar la cantidad de oferta deseable de estos bienes, la determinación del volumen de recursos asignados se define mediante un proceso caracterizado por la deliberación política, aun

cuando ella pueda utilizar en este nivel un cálculo costo/beneficio. La fiscalidad tiene, entonces, el objetivo de extraer los recursos necesarios sin generar ineficacias en el proceso de asignación de otros bienes. Respecto a la distribución de competencias en Europa la pregunta es entonces: ¿en qué nivel deberían ser gestionados los diferentes bienes públicos? La respuesta será distinta según el tipo de bien público (cuadro 2). Es posible, en primera instancia, destacar algunos resultados interesantes relativos a las cuestiones europeas. - En primer lugar, la escala de externalidades es extremadamente variable, dado que se escalona desde el extremo local –por ejemplo, la gestión de una napa4– al nivel mundial, cuando se considera el cambio climático bajo el efecto de la polución urbana e industrial. - Luego, es necesario distinguir entre los bienes públicos naturales y aquellos que resultan de una construcción social y de una organización colectiva. Esto ocurre en el caso de la competencia en el mercado, la preservación de la estabilidad monetaria o de la confianza en las instituciones… o aún de la transparencia del sistema contable de las firmas. - De ello se deriva que el nivel europeo haga menos referencia a

Cuadro 2 La escala de bienes públicos: ¿fundamento de una distribución de competencias? Externalidades

Ejemplo

Forma de organización

Consecuencias de las evoluciones recientes en temas de integración internacional

Locales

Empleo de una capa freática.

Club, sindicatos intercomunales con vocación única o múltiple.

Pocos cambios.

Regionales

Efecto de aglomeración (ej.: Detroit, Silicon Valley, distritos industriales italianos).

Asociación profesional o entidad política.

Refuerzo de ciertas regiones dentro del orden económico y político.

Nacionales

Estabilidad monetaria, confianza en las instituciones.

Banco Central, Constitución, normas gubernamentales.

Puesta en común de la soberanía nacional en materia monetaria.

Transnacionales

Lluvias ácidas.

Negociaciones, formación de entidades transfronterizas del tipo de sindicato especializado.

Fenómeno cada vez más frecuente.

Europeas

Gran mercado, estándares técnicos.

Comisión Europea.

Refuerzo del principio de la competencia

O agencia administrativa independiente.

Aprendizaje por parte del BCE del policy mix europeo.

Moneda única. Globales

Agujero de ozono, estabilidad Tratado internacional y organizacio- Dificultad para gestionar los bienes públicos financiera. nes internacionales especializadas. globales: conflictos de interés, ausencia de agencias supranacionales (medioambiente). Creación de un mercado de derechos de contaminación. Normas cautelares.

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Era, pues, prudente anticipar una divergencia de trayectorias nacionales: si los tipos de cambio, las tasas de interés y, en cierta medida, las tasas de inflación son las mismas o son convergentes, y no se producen reformas suficientemente radicales de las formas institucionales, los regímenes de crecimiento nacionales de los miembros de la zona euro serían divergentes.

una unidad geográfica que a una de tipo institucional, dado que muchos de los bienes públicos son el resultado de medio siglo de integración económica y de construcción jurídica. - Finalmente, una aplicación estricta de la teoría de los bienes públicos naturales conduciría a una lista reducida de competencias explícita y exclusivamente europeas. • Desde Keynes, un importante número de economistas ha estado convencido de la necesidad de un rol de los poderes públicos en la estabilización de la coyuntura macroeconómica. Tanto los episodios de las burbujas inflacionarias como los de recesión y aumento del desempleo introducen externalidades cuyas consecuencias negativas sobre el bienestar el poder público puede intentar limitar. En teoría, desde el avance de la nueva economía clásica5, la importancia de esta función del estado se ha visto frecuentemente disminuida. Extendiendo un argumento ya adelantado sobre la destrucción creadora6, los macroeconomistas sugieren que el vigor de las recesiones estimula el crecimiento posterior7. Sin embargo, la observación del accionar de los responsables de la política económica muestra que el objetivo de la estabilización no ha sido abandonado, especialmente en Estados Unidos. En las décadas del ’60 y del ’70, el debate se extendía también sobre la comparación de los méritos de las herramientas presupuestarias y de la política monetaria. Este antiguo debate se ha renovado debido a que, desde enero de 1999, a una política monetaria única corresponde una serie de políticas presupuestarias nacionales8. Nuevos problemas de coordinación emergieron incitando a un análisis de los costos respectivos de la coordinación –en un doble nivel, entre los responsables presupuestarios, por un lado, y el BCE y Ecofin, por otro– y de la no-coordinación. • El tercer motivo de intervención pública remite a la redistribución en aras de satisfacer los objetivos de equidad y justicia social. La teoría es, sobre este punto, menos afirmativa que para las otras dos funciones de asignación y de estabilización. En efecto, los trabajos de filosofía política y social explicitan diversos criterios de justicia social según se refieran a Rawls9, Nozick10 o Sen11. De hecho, la teoría en este punto sigue los pasos de la historia, dado que frecuentemente son las luchas sociales y políticas las que imponen una determinada concepción de la justicia social y obtienen el consentimiento para una transferencia de la renta o de recursos para alcanzar este objetivo. Dado que las tradiciones nacionales en Europa son, en definitiva, muy diferenciadas, se considera este aspecto como el más problemático, de manera que existen pocos programas europeos para definir las transferencias entre países en función de una concepción compartida sobre cuáles deberían ser los objetivos de la justicia social. Pese a ello, en una óptica prospectiva, es importante examinar bajo este enfoque la cuestión, periódicamente debatida, de una Europa social. Mientras se enfrentan las predicciones de la teoría con la observación empírica aparecen un número importante de anomalías y desvíos que invitan a la reflexión (cuadro 2).

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Todos los bienes públicos considerados ‘naturalmente’ europeos no han dado lugar a una intervención o a una oferta en ese nivel Es posible dar tres ejemplos del divorcio entre la predicción de la teoría de los bienes públicos y la observación empírica de la distribución actual de competencias. El primero remite a los transportes intra-europeos. A pesar de haber sido previstos en los tratados como una competencia comunitaria, no han sido objeto de una intervención activa a nivel europeo, de manera que la competencia permanece en un nivel teórico. No obstante, es claro que se podrían invocar al menos dos principios para justificar una intervención comunitaria. Primero, la experiencia en los años ’90 ha mostrado que la ausencia de una reglamentación social uniforme del sector de transporte de ha conducido a una distorsión de la competencia, equivalente a un dumping social, que ha provocado conflictos sociales e ineficiencias del mercado. Seguidamente, y sobre todo, es posible que a partir del principio de la libre circulación de mercancías y de personas, la externalidad entre el principio de la competencia y los costos de transporte requiera una intervención comunitaria. Por ejemplo, los problemas del transporte aéreo han suscitado, en junio de 2002, la creación de una agencia de seguridad aérea para la Unión Europea en pos de armonizar y hacer converger las políticas nacionales. El segundo tiene que ver con la defensa, que es considerada por la mayoría de los teóricos como un bien público ‘natural’; aunque en los hechos, lo es bien poco12. Es lo que demuestra el fracaso de las tentativas precoces de constitución de una defensa europea, la Comunidad Europea de Defensa, que naufragó ante los conflictos de interés entre los distintos países europeos. Se trata de un fracaso que vino a propiciar otra vía de integración europea: ya no a través de la política de defensa sino de la económica, gracias a la constitución de un gran mercado europeo. Sin embargo, el problema es, aún, de índole más general: si la defensa fuera efectivamente un bien público, deberíamos observar en el seno de una alianza, que si la contribución a los gastos de un país aumenta, la de los otros países debería disminuir, siempre que la amenaza externa no varíe. Ahora bien, ciertas investigaciones han demostrado que aun en el seno mismo de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), por ejemplo, los gastos de armamento de los Estados miembro están positivamente vinculados entre sí13. En términos analíticos, esto significa que la desconfianza entre miembros, incluso aliados, puede hacer difícil que la defensa se convierta efectivamente en un bien público europeo, cuando es un clásico bien público al interior de cada estado. Un tercer ejemplo remite, por el contrario, a un bien público europeo emergente, pero potencialmente esencial para el futuro de la posición competitiva de Europa: la creación de conocimiento como resultado de la investigación. A pesar de la existencia de grandes programas europeos que intentan organizar la sinergia entre los países, lo esencial de la política de investigación sigue desarrollándose a nivel nacional, a riesgo de no alcanzar el tamaño crítico, ni estimular la competencia o

Medimos el peligro que tiene para la construcción europea haber delegado a los mercados financieros la tarea de disciplinar a los Estados miembros, después de haber fracasado en llevar adelante este mismo objetivo a través de un proceso comunitario, de naturaleza política, capaz de imponer el respeto del pacto de estabilidad y crecimiento.

la emergencia de centros de excelencia europeos. El fraccionamiento de los sistemas nacionales genera así externalidades negativas: los costos de la no-Europa en materia de investigación han sido reconocidos por distintos informes y por varios expertos14. Y, pese a ello, no se observa ningún movimiento decisivo orientado a reconocer una cierta europeización, según modalidades que podrían incentivar la vía de las competencias compartidas, o al menos coordinadas. Por el contrario, la Unión Europea ejerce competencias en áreas en las que el carácter europeo de los bienes públicos correspondientes no se verifica El caso más flagrante es el de la política agrícola común (PAC). Durante mucho tiempo, y aún en la actualidad, Europa ha intervenido sobre la organización de los mercados y los precios de ciertos productos agrícolas, con el objeto de eliminar la escasez y asegurar la provisión de alimentos para Europa. Sin embargo, estos objetivos han sido ampliamente superados. Ciertamente, la parte de los fondos comunitarios destinados a la agricultura ha disminuido lentamente con el correr del tiempo, pero la defensa asidua de los intereses de los productores agrarios de ciertos países tiene mucho que ver con la la explicación de esta remarcable path dependence15. De hecho, el objetivo de la PAC se ha transformado, ya que busca mantener el ingreso de los agricultores y ya no la oferta de un bien público. Este cambio se podrá dar solo en caso de una refundación de las intervenciones públicas en la materia, y de la conversión de la PAC en una política de defensa del medioambiente y de preservación del medio rural. Ahora bien, esta transformación se encuentra en curso luego de la erosión de la agricultura fordista16. Pero se presenta siempre la interrogante sobre el nivel de ejercicio de esta competencia, y a este propósito, diferentes argumentos llevan a considerar que sería mejor dejar a cada país libre de organizar la agricultura y las formas de apoyo directo del ingreso de los agricultores sin pasar por el sistema de precios. La teoría económica sugiere que el interés de los países (si fuera comprendido correctamente) sería recurrir al mercado mundial, sabiendo que los riesgos de penuria alimentaria tienden a atenuarse con el aumento de la productividad agrícola, la abundancia de la oferta de los países con excedentes y la moderación de la demanda de los productos agrícolas y alimentarios con la mejora del nivel de vida. Y, no obstante, es notable que la mayoría de los grandes países recurra a medidas de ayuda, frecuentemente masivas, para su agricultura. Es necesario abandonar entonces la teoría pura de los bienes públicos para considerar la economía política de las intervenciones públicas de las cuales resulta su desarrollo real17. La interdependencia entre bienes públicos puede favorecer su reconocimiento e institucionalización Ya lo hemos señalado, en la teoría estándar cada bien público es considerado de forma aislada. Ahora bien, pueden existir relaciones

de complementariedad en el sentido de que su provisión conjunta mejore el impacto de cada uno de ellos. Esta es una invitación a regresar y reinterpretar el método de Monnet18, ya que la construcción europea tal como él la concibió es rica en estas interdependencias. ¿Cómo nació la idea de constituir un mercado europeo? De la idea de que las grandes guerras mundiales tuvieron por origen conflictos económicos que enfrentaban a Francia y a Alemania. De allí que para promover una paz duradera en Europa, en un sentido de bien público fundamental, la idea de Jean Monnet fuera la de “pasar por la economía”, con la esperanza que ya compartía Joseph Schumpeter19, según la cual los países democráticos que comerciaban entre ellos no deberían recurrir a la guerra como forma de solución de sus conflictos. Así, el bien público que constituye hoy la competencia en el marco del gran mercado europeo es resultado de la búsqueda de otro bien público: la paz en Europa. La complementariedad se extiende en los años ’90 cuando se toma conciencia del hecho de que la prosperidad económica de Europa podría verse seriamente comprometida por la multiplicación de las guerras en sus fronteras actuales. De allí, la búsqueda de una diplomacia y defensa comunes para preservar el bien público que constituye la paz en Europa. Este método que calificamos a veces como ‘funcionalista’ ha sido utilizado permanentemente por la Comisión Europea para ampliar sus competencias… lo que, entre paréntesis, no ha sucedido sin despertar objeciones por parte de los actores de la política regional o nacional. De este modo, en la década del ’80, la preservación del gran mercado supuso la instauración de otro bien público: la estabilidad monetaria interna, dado que el pasaje hacia un tipo de cambio flexible y, luego, la liberalización financiera tuvieron como consecuencia provocar de manera recurrente crisis de tipo de cambio entre los países miembros y reajustes de paridades que ponían en riesgo el principio de la competencia en el mercado ampliado europeo. En un sentido, el largo peregrinaje para estabilizar los tipos de cambio comenzó con la institución del Sistema Monetario Europeo. Después, las crisis se agravaban y la necesidad de una moneda común –propuesta como sabemos desde los años ’70 en el informe Werner– encuentra su realización en el Tratado de Maastricht y luego en el de Ámsterdam, que instituyen el euro y delegan su gestión al Banco Central Europeo (BCE). Así, el bien público que es la estabilidad monetaria al interior de Europa es, en cierto sentido, consecuencia de la voluntad de guardar y extender la competencia en el mercado europeo. A su vez, la unificación monetaria europea fomenta la redistribución de los activos financieros, incitando fusiones y reagrupamientos de bancos y organismos financieros más allá de las fronteras nacionales. En consecuencia, la vigilancia de bancos y del sistema financiero que tradicionalmente estaba garantizada por cada una de las autoridades nacionales, en general bajo la supervisión del Banco Central, puede revelarse insuficiente e inadecuada para responder a una crisis transfronteriza, más aun cuando estas son brutales y de grandes dimensiones, como es el caso de las crisis financieras. Ahora bien, la conducción de la política monetaria por parte del BCE supone la buena salud de los bancos y del sector financiero, dado que su acción tradicional limitada a la estabilidad monetaria muestra sus límites

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una vez que la confianza en la estabilidad financiera de Europa está comprometida. Antes de regresar a este punto fundamental que se encuentra en el corazón de las crisis de la deuda pública, inaugurada en la primavera de 2010, es importante señalar otros dos límites del enfoque europeo para la distribución de competencias. La concepción de los bienes públicos está marcada por el desarrollo histórico Pocos bienes públicos, reconocidos como tales, atraviesan distintos

períodos históricos y se imponen sobre todos los espacios. Es suficiente recurrir a comparaciones internacionales sistemáticas sobre el período contemporáneo para constatar las notables diferencias en la concepción de los bienes públicos, de la esfera legítima de intervención pública o de la organización de los servicios públicos. Más aún, la historia muestra la diversidad de trayectorias que conducen al reconcomiendo sucesivo de una serie de bienes públicos: la libertad individual, la seguridad interior, el acceso a la educación… En materia de integración europea, hay pocas dudas respecto a que los bienes públicos considerados comunitarios no han dejado de evolucionar en respuesta al cambio en las estructuras económicas na-

Figura 1 La constitución de un mercado europeo, ¿eje rector de la extensión de competencias comunitarias? Derrumbe del sistema monetario internacional

Evitar las guerras europeas

Mercado del carbón y el acero

Mercado europeo

Rebaja de los aranceles aduaneros interiores

La seguridad, nuevo bien público

Directivas europeas

Arancel externo común

Impacto de la liberalización financiera

La competencia, bien público europeo

Ácta Única, relanzamiento del gran mercado

Recurrencia de crisis de tipo de cambio

Sistema monetario europeo

Agravamiento de las crisis de tipo de cambio

Refuerzo del principio de la competencia La estabilidad financiera, ¿próximo bien público?

cionales y la profundización de las interdependencias entre los Estados miembros. Si bien la constitución y la extensión del gran mercado han aparecido como una constante en la estrategia comunitaria, muchas otras consideraciones han pesado sobre la extensión de la categoría de los bienes públicos europeos: preservación de la estabilidad monetaria, reconocimiento de los derechos sociales fundamentales… Pero no son solamente las enseñanzas de la historia, hay también formalizaciones teóricas que pueden dar cuenta de la oscilación en la composición de los bienes públicos europeos. Por ejemplo, en un determinado estadio, la configuración de los intereses es tal que permite el acuerdo de los Estados miembros para financiar un bien público a nivel europeo; sin embargo, la evolución ulterior de los niveles de vida y la heterogeneidad creciente de las preferencias pueden conducir a un cuestionamiento de este acuerdo en lo que se refiere al arbitraje entre los bienes públicos y bienes privados20. Este tipo de análisis es más importante porque el éxito mismo del proceso

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Integración financiera

Moneda única y BCE: la estabilidad monetaria

de integración europea puede incitar a nuevos países a unirse al núcleo de los miembros fundadores, a riesgo de darse cuenta, ex post, de que la distribución de las competencias del acervo comunitario se encuentra lejos de responder a sus intereses. A raíz de este, puede surgir un proceso endógeno de renegociación, fundamentalmente política, de bienes públicos y de su nivel pertinente. La complementariedad entre diferentes bienes públicos afecta el reparto de competencias Ya se ha destacado más arriba que la teoría de los bienes públicos aborda a éstos de manera aislada, sin considerar las interdependencias que pueden emerger de su progresiva constitución. Las complementariedades en juego pueden tener un doble origen: una complementariedad funcional o una complementariedad que podría-

[...] el extenso período de austeridad salarial alemana ha sido en gran medida posible gracias al dinamismo de la demanda de los otros países europeos alimentado por el crecimiento de sus respectivos salarios reales [...]. mos calificar como estratégica, dado que resulta de un proceso de negociación. Pertenece a la primera categoría la fuerte relación entre la defensa de la competencia en el gran mercado y la estabilización de los tipos de cambio entre los países miembros. La creación de la PAC puede ser analizada como contrapartida a la apertura a la competencia de las industrias nacionales, constituyendo un ejemplo de complementariedad estratégica. O aún más, los fondos estructurales son complementos necesarios a la ampliación de Europa a países cuya competitividad y niveles de vida son inferiores. La diferencia consiste en que la complementariedad funcional define una atracción que se impone en el largo plazo mientras que la complementariedad estratégica está sometida a renegociación. Así se podrían explicar muchos rasgos de la integración europea. Además, es dudoso el carácter de bien público puro que es instituido por la complementariedad estratégica, a menos que el imperativo de la cohesión social se incluya entre los bienes públicos que se irán a constituir y a preservar a nivel europeo. Esta es toda la cuestión de la Europa social. El interés de la noción de complementariedad entre bienes públicos es el de destacar la historicidad del proceso de integración europeo y la existencia de trayectorias diferentes para la distribución de competencias en el seno de los diversos tipos de federalismo. En efecto, cuando se comparan las experiencias americana, canadiense, alemana o suiza, se puede apreciar todo el peso de los procesos políticos en la arquitectura de la distribución de poderes y de competencias en los países correspondientes21. Sería abusivo, sin embargo, deducir de ello que cada configuración es específica, en la medida en que las investigaciones recientes en ciencia política22 conducen a relativizar el modelo de path dependency. Este parece muy relevante en el caso de la adopción de nuevas tecnologías –especialmente debido al papel determinante de los rendimientos de escala-, pero no tanto en el ámbito de las políticas donde no existe este fenómeno23. Una de las enseñanzas del análisis jurídico es precisamente mostrar que más allá de las diferencias considerables entre los procesos políticos de constitución del federalismo americano, por una parte, y del método comunitario, por otra, la defensa del bien público que constituye la competencia en el mercado interior tiene un efecto estructurarte tal que erosiona parcialmente las especificidades políticas que rigen la decisión de la integración económica.

Mientras que, a fines de la década del ’90, Grecia, Portugal y España debían pagar intereses muy altos por sus deudas, su adhesión al euro les aseguró el mismo tratamiento favorable que el acordado a Alemania (gráfico 1). Ahora bien, esta convergencia completa de tasas de interés sobre las deudas públicas resulta de un error de análisis económico y de una lectura errónea de los tratados europeos.

La estabilidad monetaria no implica estabilidad financiera: el gran error de las finanzas

• El error de análisis más manifiesto es, sin embargo, el tercero: los financistas internacionales no toman en consideración la prohibición de los tratados europeos de una solidaridad financiera explícita entre los países miembros de la zona euro24. De este modo, la adhesión al euro no significó que las finanzas públicas, por ejemplo de Grecia, se hubieran vuelto tan sólidas y bien gestionadas como las de Alemania. La falta de consideración de esta característica es aún más sorprendente cuando es de conocimiento público que las autoridades políticas griegas debieron recurrir a una serie de artilugios contables y productos financieros derivados para hacer desaparecer de las cuentas del estado una parte de la deuda pública. Aún más, la admisión de países mediterráneos había sido objeto de una viva controversia, puesto que numerosos analistas y políticos resaltaban que ciertos países no disponían de un sistema productivo y una organización institucional aptas para el sostenimiento de una inserción sostenible en la eurozona. Finalmente, la decisión fue fundada sobre un argumento más político que económico: la Unión Europea no podía excluir a Grecia, cuna de la democracia.

Es importante recordar que fue para sostener la permanencia del gran mercado europeo que inicialmente que se estabilizaron los tipos de cambio y que un cierto número de países pusieron en común su soberanía monetaria con la creación del euro. Por su parte, los tratados europeos instituyeron la independencia del BCE y le confiaron como primer objetivo mantener una inflación moderada, dado que la estabilidad monetaria era la condición sine qua non de la credibilidad y, por lo tanto, de viabilidad del euro. La fijación de los tipos de cambio irrevocables entre los países miembros de la eurozona tenía como meta favorecer los intercambios intracomunitarios y promover la diversificación de los patrimonios financieros. En cierto sentido, luego de la etapa de lanzamiento, marcada por una gran incertidumbre, la moneda única ha sostenido sus objetivos al punto de convencer a la comunidad financiera internacional de que consintiera, a partir de 2002, la misma tasa de interés para todas las deudas públicas sin importar cuáles fueran los países emisores.

• La adhesión al euro elimina a priori el riesgo cambiario dado que la paridad es fijada una vez para todas las monedas, desde el momento en que el dracma, el escudo y el peso ceden su lugar al euro. Era, sin embargo, prudente considerar que la irrevocabilidad prevista por los tratados europeos podía dañarse ante la imposibilidad económica de mantener la competitividad de la economía nacional, en ausencia de devaluaciones periódicas, que había sido el instrumento privilegiado en las décadas anteriores. En este sentido, la experiencia argentina, país en el que se instituyó una equivalencia de un peso por un dólar, demostró en 2001 que una garantía constitucional y jurídica carece de poder para contener los desequilibrios macroeconómicos acumulados, precisamente por el hecho de que la rigidez de los tipos de cambio penaliza la competitividad nacional. • Una segunda consecuencia esperada de la adhesión al euro fue la convergencia de las tasas de inflación. Ahora bien, los estatutos del BCE implican solamente el mantenimiento de una tasa baja de inflación a escala europea. Ello no prohíbe que ciertos países (especialmente los de Europa del sur), debido a sus especializaciones en ciertos sectores protegidos de la competencia internacional, registren una inflación más elevada que la media. En consecuencia, en el curso del tiempo, aparece una divergencia entre sus costos de producción y los del resto de Europa, lo que conduce a un deterioro de su balanza comercial. Pero esto no deriva en un freno a su crecimiento, ya que la reorganización de los portafolios de los bancos europeos en el conjunto de la eurozona compensa este desequilibrio comercial. No obstante, con los años, esta divergencia entre países europeos de las tasas de inflación no es corregida y se manifiesta a través de una contracción del sector manufacturero y de los servicios comerciales, al punto tal de introducir una dependencia sistémica a la entrada permanente de capitales provenientes de los países con excedente del norte de Europa, muy especialmente Alemania.

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La convergencia nominal provoca una divergencia de las especializaciones y de los regímenes de crecimiento: la miopía de los economistas Debido a las numerosas investigaciones preparatorias para el lanzamiento del euro, los economistas habían tomado conciencia de que la heterogeneidad de los países candidatos a la unión monetaria podía afectar la viabilidad de la moneda. No obstante ello, no otorgaron más que un sentido muy restringido a esta posibilidad. En efecto, razonaron a partir de modelos de equilibrio general, perturbados por shocks provenientes del resto del mundo o por factores extra económicos propios de cada país. Los primeros fueron calificados como

shocks simétricos a los que el BCE podría responder eficazmente ya que serían comunes a todos los países; mientras que los otros, asimétricos, apelaban a una respuesta de la política presupuestaria y fiscal a nivel nacional. La viabilidad del euro suponía que los shocks simétricos serían mucho más frecuentes que los asimétricos. Tal era el consenso dentro de la profesión de los macroeconomistas. En Europa fueron pocos quienes propusieron un análisis más estructural de los problemas que planteaba el funcionamiento, en régimen permanente y en un largo período, del euro. En efecto, en el pasado, el reajuste de las monedas –más a menudo revaluaciones de países del norte de Europa y devaluaciones de los del sur– había permitido el progresivo cierre de la brecha en los niveles de productividad

Gráfico 1 La sorprendente convergencia de tasas de interés sobre las deudas públicas: 2000-2008. Tasa de interés a 10 años sobre el endeudamiento del estado

25 20 15

Alemania España Portugal

20 15

Grecia

0 88 90 92 94 96 98 00 02 04 06 08 10

Fuente: Patrick Artus, “Quelle perspective à long terme pour la zone euro?”, en Flash Economie, n. 158, 12 de abril, 2010.

y de vida entre los dos grupos de países. Además, cada estado nación gozaba de una gran autonomía en la conducción de su política presupuestaria. Ahora bien, el pacto de estabilidad y crecimiento impuso a cada país límites estrictos para la conducción de la estabilización de su ciclo económico. Entre paréntesis, los estudios estadísticos muestran que, durante el curso de los dos últimos decenios que precedieron al lanzamiento del euro, la mayoría de los países habría violado frecuentemente las reglas impuestas por ese pacto. Una consecuencia lógica de estas constataciones era prever que la convergencia de las políticas económicas implicaría una divergencia de las trayectorias nacionales dado que los miembros de la eurozona pertenecían a distintas variedades de capitalismo (y están caracterizados por modos de regulación diferenciados25). Era, pues, prudente anticipar una divergencia de trayectorias nacionales: si los tipos de cambio, las tasas de interés y, en cierta medida, las tasas de inflación son las mismas o son convergentes, y no se producen reformas suficientemente radicales de las formas institucionales, los regímenes de crecimiento nacionales de los miembros de la zona euro serían divergentes26. Se debe destacar un segundo error de análisis y de prognosis:

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ciertos analistas críticos del euro predijeron que la unicidad de la política monetaria, centrada en la estabilidad de precios, y los límites que implicaba el pacto de estabilidad de crecimiento tendrían como consecuencia que los países menos competitivos –en este caso, aquellos del sur de Europa– crecieran mucho menos rápido de la media europea. Es, pues, lo contrario a lo que ocurrió entre 2001 y 2008, ya que la caída vertiginosa de las tasas de interés estimuló la compra de inmuebles, de bienes durables y la demanda de esos países. En algunos casos, como los de Irlanda y España, una burbuja inmobiliaria, y a veces bursátil, aceleró artificialmente, y en consecuencia, transitoriamente, el crecimiento nacional. Como el sistema productivo interno, cuya competitividad se deteriora, no puede satisfacer el crecimiento de la demanda, los déficit de comercio exterior se profundizan para este conjunto de países, aún más cuando el euro se aprecia respecto del dólar y otras divisas. En efecto, Alemania, los Países Bajos y otros países de Europa del norte tienen un excedente comercial creciente que asegura la viabilidad y la credibilidad del euro como divisa internacional pero que, a su vez, acentúa, los desequilibrios internos en su seno (Gráfico 2).

La crisis del euro: consecuencia del olvido de la estabilidad financiera como bien público En tanto se prolonga el fuerte crecimiento de la economía mundial bajo el impulso combinado de la aceleración de la burbuja inmobiliaria en los Estados Unidos y de la rapidez del desarrollo de la China, la profundización de los desequilibrios internos de la zona euro pasa inadvertida y parece carecer de importancia tanto para los políticos como para los financistas internacionales. El cambio se produce con la caída de Lehmann Brothers, en septiembre de 2008. La fuerte contracción del comercio mundial y la incertidumbre radical que bloquean los sistemas financieros obligan a las autoridades

públicas a implementar programas de apoyo de la economía y de rescate de bancos. Para evitar una depresión como la que tuvo lugar después de 1929, los gobiernos dejan aumentar sus déficit y actuar a los estabilizadores automáticos. Es en este contexto que el nivel de endeudamiento público en relación al PBI asume niveles alarmantes a los ojos de los financistas internacionales. La crisis mundial tiene, pues, como consecuencia volver evidentes, y hacer que se juzguen como insostenibles en el largo plazo, los déficit públicos, especialmente aquellos de los países denominados periféricos de la zona euro (Gráfico 3). Los financistas internacionales realizan entonces un brutal reajuste de sus criterios de apreciación de la solidez de los diferentes

Gráfico 2 Una polarización acumulativa entre economías deficitarias y excedentarias luego del lanzamiento del euro

Alemania Países Bajos España Irlanda

Francia Italia Grecia Portugal

-5

-10

-15

-20

-20 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11

Fuente: Patrick Artus, “La fin du mythe de la convergence dans la zone Euro”, en Flash Economie, n. 695, 22 de diciembre, 2010.

países miembros. Primero Grecia y luego Portugal son los países que polarizan su inquietud dado que se dan cuenta que estos dos países han acumulado constantemente déficit públicos superiores a los permitidos por el pacto de estabilidad y crecimiento desde su ingreso a la eurozona. La crisis mundial ha, entonces, revelado una característica que estaba, sin embargo, presente de larga data. No es este el caso de España o de Irlanda que son también golpeados por la degradación de la calidad de sus respectivas deudas públicas por las agencias de evaluación. En efecto, desde su adhesión al euro, los gobiernos de ambos países habían llevado adelante una prudente política financiera pública, lo que queda en evidencia al verificar los excedentes registrados durante el período en cuestión. Sin embargo, sus tasas de interés nominal bajas favorecen la emergencia de una burbuja inmobiliaria de gran magnitud; cuando esta estalla, los déficit públicos se profundizan como consecuencia de la caída de los ingresos fiscales y de la explosión del costo de salvataje de los bancos y de la cobertura social. Una vez más, son golpeados por el carácter rudimentario de los modelos que se utilizan para la evaluación de la solidez financiera en los distintos países. En el caso

de Irlanda y España, la explosión del costo de refinanciamiento de su deuda se atribuye falsamente a una mala gestión del estado, lo que, en realidad, corresponde a errores de agentes privados embarcados en una burbuja especulativa. La ‘fuga’ de los capitales hacia la calidad se traduce en una baja de las tasas de interés sobre la deuda alemana. La divergencia de las evoluciones parece más importante que la duración de la convergencia de esas mismas tasas entre 2002 y 2007 (Gráfico 4). Ahora bien, esta es una propiedad característica de las finanzas de mercado: lejos de fundarse sobre un modelo analítico que tome en consideración la totalidad de los factores que condicionan la probabilidad de un incumplimiento por parte de los deudores, oscilan entre una visión exageradamente optimista, en los períodos fastos, y un negro pesimismo de coyuntura. Encontramos esta misma característica en el mercado bursátil27 y a medida que la incertidumbre se acrecienta, esta alternancia se manifiesta con mayor violencia cada vez28. Medimos el peligro que tiene para la construcción europea haber delegado a los mercados financieros la tarea de disciplinar a los Estados miembros, después de haber fracasado en llevar adelante

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Gráfico 3 El fuerte deterioro de las finanzas públicas luego de 2008. Déficit público (en % de PBI)

Alemania Portugal Grecia Irlanda (excluye la recapitalización)

8 4

-4

-8

16 99

Fuente: Patrick Artus, “L’introduction du fédéralisme dans la zone euro: les avantages et les risques”, en Flash économie, n. 284, 18 de abril, 2011.

este mismo objetivo a través de un proceso comunitario, de naturaleza política, capaz de imponer el respeto del pacto de estabilidad y crecimiento. Hay aún otra ironía: el euro había sido concebido para evitar que la liberalización de los flujos de capital comprometiera la construcción de un gran mercado europeo, a través de las especulaciones sobre las diferentes monedas europeas. Dos décadas más tarde, es necesario constatar que los financistas internacionales arbitran ahora sobre la calidad de las deudas públicas nacionales y, si este movimiento se amplifica, son capaces de hacer colapsar la misma zona euro. El riesgo surge de la imposibilidad para la Unión Europea de transformar la estabilidad financiera como un bien público europeo, a falta de una estabilidad a nivel mundial. El fracaso del federalismo de las reglas y su incapacidad para guiar las solidaridades de hecho creadas por la eurozona Es tiempo de retomar la cuestión central del presente artículo, es decir, las razones del carácter inconcluso e incompleto de la distribución de competencias y, por consiguiente, de las instituciones europeas y aquellas que gobiernan la eurozona. Con motivo de la defensa de las soberanías nacionales, los responsables políticos muy raramente se han planteado la cuestión de la naturaleza del federalismo que están tratando de construir. Por su parte, los economistas,

sobre todo los anglosajones, habían señalado hace ya mucho tiempo que la eurozona distaba mucho de ser una zona monetaria óptima: la movilidad del trabajo era relativamente débil, cierto compensada por la movilidad de capitales; la flexibilidad de los precios y los salarios era muy limitada como para que pudiese requilibrar las economías frente a pérdidas de competitividad; finalmente, y sobre todo, faltaba una solidaridad fiscal que considerara la heterogeneidad de los niveles de vida de los países miembros. Ahora bien, este último componente nos saca del estricto dominio del análisis económico para conducirnos al político. En la medida que desde del lanzamiento del euro las iniciativas comunitarias cedieron el paso a las negociaciones intergubernamentales, no fue ya posible proyectar un federalismo en debida forma, aun con rasgos de originalidad respecto a aquellos que prevalecían en otros continentes29. Los análisis precedentes sugieren otra interpretación: ante la falta de compromisos políticos fundantes, prevaleció la idea de que la institucionalización de cierto conjunto de reglas sería suficiente para asegurar la coherencia de la zona euro, sin grandes avances en materia comunitaria, ni coordinación explícita de políticas nacionales, aún menos de transferencias significativas entre países miembros. Esta estrategia se inscribía en continuidad con las concepciones alemanas, todavía marcadas por el ordo liberalismo, en virtud de que la aplicación estricta de un conjunto equilibrado de reglas bastaría para garantizar la viabilidad de una economía y la estabilidad de una

En el caso de Irlanda y España, la explosión del costo de refinanciamiento de su deuda se atribuye falsamente a una mala gestión del estado, lo que, en realidad, corresponde a errores de agentes privados embarcados en una burbuja especulativa. 68 Puente@Europa

Gráfico 4 La brutal revelación de los financistas: la explosión del costo de la deuda de los países del sur de Europa y de Irlanda después de 2008.

18 15 12

Alemania

Francia

España

Italia

Grecia

Portugal

18 15 12

Irlanda

0 02

Fuente: Artus Patrick, “La crise de la zone euro nous apprend beaucoup sur le fonctionnement des Unions Monétaires; l’euro est-il sauvé?”, en Flash Economie, n. 599, 9 de agosto, 2011.

sociedad. Pues bien, las reglas incluidas en los tratados europeos no han arrojado los resultados esperados. • La muy impulsada independencia del BCE y el objetivo que le fue atribuido de evitar la aceleración inflacionaria han permitido, efectivamente, una ruptura en las evoluciones nominales precedentes y una gestión del ciclo económico a nivel europeo. Pese a ello, la adhesión a una visión esencialmente monetarista de la macroeconomía condujo al BCE a subestimar, o, mejor, a ignorar las consecuencias que tenía su política sobre los desequilibrios de las economías nacionales, especialmente en el sur de Europa e Irlanda donde se desarrollaron burbujas especulativas, inicialmente bienvenidas, puesto que aceleraban el crecimiento, pero que terminaron por estallar, precipitando a la mayoría de los países en una crisis cuya gravedad carece de precedentes desde aquella que tuviera lugar en los años ’30. • El peligro que representaba una posible laxitud de políticas públicas fue claramente percibido por los negociadores de los tratados europeos. El pacto de estabilidad y crecimiento, más que una coordinación de las políticas presupuestarias y fiscales nacionales, tenía como función evitar este riesgo. Sin embargo, éste se manifiesta con violencia luego de la primavera de 2010, dado que el juego de negociaciones intergubernamentales no permitió su implementación estricta, lo cual no era sorprendente considerando el hecho de que la que política fiscal y presupuestaria debía ser movilizada para responder a las demandas de los ciudadanos, especialmente en materia de empleo. La regla de oro, negociada en 2012 para intentar detener el contagio de la crisis griega, corre el riesgo de encontrar las mismas dificultades en su aplicación. Aún más, si para la opinión pública alemana las reglas incluidas en los tratados son hechas para ser aplicadas stricto sensu, tal no es el caso de muchos otros países para los cuales este no es más que un punto de partida en una negociación. La divergente interpretación de las reglas europeas no hace más que

suscitar incomprensión y conflictos mientras los responsables europeos procuran acordar nuevas reglas. En fin, la incompatibilidad de un conjunto de reglas puede desembocar en una crisis financiera y económica, así como social y política, aun mayor. • En cierto sentido, a partir de la primavera de 2010, son los mercados financieros internacionales los que han apelado a la disciplina presupuestaria, sustituyendo así la incapacidad de los tomadores de decisión europeos en este rol. La presión ejercida por el alza de las tasas de interés aplicada a la refinanciación de las deudas públicas por las instituciones financieras privadas estuvo a punto de provocar una profecía auto cumplida: el pago de los intereses asume tal magnitud que los estados serán obligados a incumplir sus deudas públicas, precipitando una crisis que hubiese podido evitarse en presencia de inversores institucionales de largo plazo. Frente a esta amenaza, el BCE ha sabido explotar las ambigüedades de los tratados de tal manera que el rescate de los títulos de la deuda pública de los países especialmente amenazados y la provisión de liquidez de los bancos permitan disminuir a niveles más razonables las tasas de interés, al menos para ciertos países y de manera transitoria. Pese a ello, el mes de marzo de 2012 marca los límites de esta estrategia: los responsables políticos toman conciencia de las consecuencias a largo plazo que ha tenido la apertura del mercado de títulos públicos, más aún del peligro de delegar a los financistas internacionales la tarea de disciplinar a los gobiernos en la gestión de sus finanzas públicas. El maléfico genio de las finanzas ha salido de la lámpara de Aladino, y ninguna comunidad es capaz de hacerlo volver a entrar. En efecto, los agentes privados arbitran entre los distintos títulos de deuda pública: venden al sistema europeo de bancos centrales títulos portugueses, españoles e italianos y compran, en contrapartida, títulos alemanes y holandeses. Semejante divergencia no es sostenible en el mediano plazo (gráfico 5), puesto que refleja la polarización entre países cuya balanza comercial es superavitaria y aquellos en los cuales los déficit

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Gráfico 5 La movilidad de capitales juega en contra de la estabilidad de la zona euro

$800b

Luxemburgo

Cambio acumulado en saldos entre los bancos centrales nacionales del área euro*

$400b

Bélgica

Francia

Sobre la línea: entrada de dinero

Finlandia

Países Bajos Alemania

0 Italia

-$400b

Debajo de la línea: fuga de dinero

España

Portugal Grecia

Irlanda

* Por ejemplo, un depositante español transfiere euros a Alemania; el Banco Central de España termina debiendo al Banco Central de Alemania. Esto aparece en el gráfico como un cambio negativo en el saldo de España.

-$800b 3/2010

7/2010

11/2010

3/2011

7/2011

11/2011

3/2012

Fuente: Euro Crisis, en Bloomberg Businessweek, 21-27 de mayo, 2012.

no se reabsorben pese a la recesión que los abate y la generalización de políticas de austeridad destinadas a mejorar su competitividad (gráfico 2, supra). Estos desequilibrios no son transitorios por estar simplemente ligados a la explosión de la crisis de subprimes y de su gestión por los gobiernos europeos. En efecto, el largo proceso de integración europea ha progresivamente organizado una división del trabajo a escala continental y este movimiento se ha acelerado considerablemente para los países que han adherido a la eurozona. Tanto los mercados financieros como los responsables políticos han subestimado am-

pliamente este proceso y las interdependencias que son creadas de este modo, como resultado de las complementariedades entre las especializaciones, los regímenes económicos y los estilos de política económica. A modo de ejemplo, el extenso período de austeridad salarial alemana ha sido en gran medida posible gracias al dinamismo de la demanda de los otros países europeos alimentado por el crecimiento de sus respectivos salarios reales (gráfico 6). Por el contrario, si se hunden los países cuyas finanzas públicas son más problemáticas, la viabilidad de la estrategia alemana corre el riesgo de verse seriamente comprometida.

Gráfico 6 El régimen de crecimiento alemán se complementa con el del resto de Europa A. Austeridad salarial alemana (salario real per cápita) 120 115

Alemania Francia Zona euro fuera de Alemania

110

B. La demanda surge del resto de Europa

120 115 110

105

100

95 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

135 130

Alemania Francia Zona euro fuera de Alemania

130

125

120

115

110

* consumo de los hogares + inversión en vivienda

110

105

100

95 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10

Fuente: Patrick Artus, “La fin du mythe de la convergence dans la zone Euro”, en Flash Economie, n. 695, 22 de diciembre, 2010.

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En este sentido, es interesante destacar que las recientes estadísticas de inicios de 2012 y las convenciones salariales negociadas en la industria manufacturera alemana muestran un crecimiento significativo del salario real y una ligera aceleración de la inflación en Alemania, como factores favorables al mantenimiento de un crecimiento más sostenido, necesario para la eficacia de las políticas de austeridad impuestas en los países periféricos, a veces al precio de menospreciar los principios democráticos. Esta necesaria diferenciación de una estrategia europea llama a una superación de una Europa de las reglas, en beneficio de un enfoque basado en la coordinación y la emergencia de un mínimo de solidaridad fiscal, dado que éstas son la consecuencia lógica de la complementariedad de las especializaciones y de la diversidad de modos de regulación nacional. En el curso de los últimos decenios, las innovaciones tecnológicas y sobre todo las financieras han dominado la escena. Ha llegado el tiempo de las innovaciones políticas e institucionales en el seno de la Unión Europea, de un federalismo original en busca de liderazgo y de teorización. Una gran bifurcación de la construcción europea El impulso en materia de distribución de competencias tendría que ser de origen político, debido a que el juez no hace, en efecto, más que interpretar las intenciones del legislador y de zanjar los conflictos en los casos que son sometidos a juicio. La crisis nacida de las dudas de la comunidad financiera respecto de la deuda griega se ha extendido a la viabilidad misma del euro, es decir, de la Unión Europea. Ella plantea de manera dramática la cuestión de la distribución de competencias entre instancias comunitarias y nacionales. Las elecciones políticas europeas del verano boreal han sido pruebas del espectacular ascenso del resentimiento respecto de la conducción de los asuntos europeos y sus consecuencias sobre las vidas de sus ciudadanos. ¿Pero no es atravesando grandes crisis que se constituyó la Unión Europea? Imaginemos que la innovación política e institucional sea hija de la necesidad, en respuesta a una maraña de presiones contradictorias. Entonces, quizás, la bifurcación del federalismo sui generis que es la Unión Europea no seguirá, necesariamente, el sendero de la lenta disolución del proyecto político de los padres fundadores a una simple zona de libre comercio. Notas Nota del Coordinador Editorial (N.C.E.): este artículo ha sido entregado a la redacción de Puente@Europa en junio 2012. 2 En su trabajo seminal, Musgrave propuso una tipología de tres objetivos de las finanzas públicas: tareas de asignación de los recursos entre bienes privados y públicos, estabilización de la coyuntura macroeconómica y, finalmente, redistribución del ingreso a través del sistema fiscal y de bienestar; véase Robert Musgrave, The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, New York, McGraw-Hill, 1959. 3 Charles Jr. Wolf, Markets or Governments: Choosing Between Imperfect Alternatives, Cambridge-London, MIT Press, 1990. 4 A este problema hace referencia el artículo de Claudia Natenzon y Silvia González publicado en este mismo número de la revista (N.C.E.). 5 Robert E. Lucas, Studies in Business Cycle Theory, Cambridge, Mass., MIT Press, 1983. 6 Joseph Schumpeter, Théorie de l’Evolution Économique. Recherche sur le profit, le crédit, l’intérêt et le cycle de la conjoncture, Paris, Dalloz, 1983 [ed. orig. 1911] ; traducción al castellano: Teoría del desenvolvimiento económico : una investigación sobre ganancias, capital, crédito, interés y ciclo económico, México, D.F., Fondo de Cultura Económica, 1997. 7 Saint-Paul Gilles, “Business Cycles and Long-Run Growth”, en 1

Oxford Review of Economic Policy, vol. 13, n. 3, 1997, p. 145-153. 8 Robert Boyer (dir.), Le gouvernement économique de la zone euro, Paris, La Documentation française, 1999; Patrick Artus, Charles Wyplosz, La Banque centrale européenne, Rapport du Conseil d’Analyse Économique, n. 38, Paris, La Documentation française, 2002. Disponible en: http://www.cae.gouv.fr/IMG/pdf/038-2.pdf. 9 John Rawls, Théorie de la justice, Paris, Seuil, 1987 [ed. orig. 1971]. 10 Robert Nozick, Anarchie, état et utopie, Paris, PUF, 1988. 11 Amartya Sen, Development as Freedom, New York, Anchor Books, 2000. 12 A este tema hace referencia el artículo de Rut Diamint publicado en este mismo número de la revista (N.C.E.). 13 Brian Milton, “The Mc Guire Model and the Economics of the NATO Alliance”, en Defence Economics, vol. 2, n. 2, April 1991, pp. 105-121. 14 Maria Joao Rodriguez (ed.), The new Knowledge Economy in Europe: a strategy for international competitiveness with social cohesion, Adelshot, Edward Elgar, 2002; en particular, véase Luc Soete, “The Challenges and the Potential of the Knowledge-Based Economy in a Globalized World”, en Ibidem. 15 Dominique Bureau et Jean-Cristophe Bureau (dir.), Agriculture et négociations commerciales, Rapport du Conseil d’Analyse Économique, n. 16, Paris, La Documentation française, 1999 [disponible en http://www.cae.gouv.fr/IMG/pdf/016.pdf]. 16 Gilles Allaire, R. Boyer (dir.), La grande transformation de l’agriculture: lectures conventionnalistes et régulationnistes, Paris, Economica, 1995. 17 Allan Drazen, Political Economy in Macroeconomics, Princeton, Princeton University Press, 2000. 18 Jean Monnet, Mémoires, Paris, Fayard, 1976. 19 J. Schumpeter, “Zur Soziologie der Imperialismen”, en Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik, vol. 46, 1919, pp. 1-39. 20 Jonathan S. Feinstein, “Public Good Provision and Political Stability in Europe”, en American Economic Review, vol. 82, n. 2, 1992, pp. 323-329. 21 David McKay, Designing Europe: Comparative Lessons from the Federal Experience, Oxford, Oxford University Press, 2001. 22 Colin Crouch, Henry Farrell, “Breaking the Path of Institutional Development? Alternatives to the New Determinism”, Cologne, Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung, Discussion Paper 02/5, June 2002 [disponible en http://www.mpifg.de/pu/mpifg_dp/ dp02-5.pdf]. 23 W. Brian Arthur, Increasing returns and path dependence in the economy, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1994. 24 No obstante la existencia de los artículos 123-125 del TFUE, el protocolo 4 (art. 21) señala que “queda prohibida la adquisición directa a los mismos de instrumentos de deuda”, abriendo así la puerta a la compra indirecta. 25 Bruno Amable, Rémi Barre, R. Boyer, Les systèmes d’innovation à l’ère de la globalisation, Paris, Economica, 1997; B. Amable, The diversity of capitalism, Oxford, Oxford University Press, 2003. 26 C. Crouch (ed.), After the Euro: shaping institutions for governance in the wake of European monetary union, Oxford, Oxford University Press, 2000 y R. Boyer, “The Unanticipated fallout of European Monetary Union: The Political and Institutional Deficits of the Euro”, en Ibidem, pp. 24-88. 27 Robert J. Shiller, Irrational Exuberance, Princeton, Princeton University Press, 1999. 28 André Orléan, “Efficience, finance comportementale et convention: une synthèse théorique”, en R. Boyer, Mario Dehove et Dominique Plihon (dir.), Les crises financières, Rapport du Conseil d’Analyse Economique, n. 50, Paris, La Documentation française, 2004, pp. 241-279 [disponible en http://www.cae.gouv.fr/IMG/ pdf/050.pdf]. Véase también A. Orléan, L’empire de la valeur, Paris, Seuil, 2011. 29 Bruno Théret, “Economie politique du fédéralisme”, en Critique Internationale, n. 11, 2001, pp.128-130.

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Europa y la teoría democrática de Robert A. Dahl Sergio Fabbrini

[...] Democracia y pluralismo organizacional1 La relación entre mercado y democracia ocupó una parte considerable de la obra de Dahl, quien, junto a Charles Lindblom, contribuyó de manera decisiva para el resurgimiento de la economía política, tras el divorcio que tuvo lugar entre la economía neoclásica y la ciencia política hacia finales del siglo XIX. Como todos los divorcios, éste dejó secuelas; principalmente, una tendencia generalizada de los economistas a despreciar la política y una tendencia igualmente generalizada entre los cientistas políticos a ignorar la economía. Dahl intentó, con cierto éxito, restaurar la tradición de la economía política –que cuenta con eruditos célebres, como Adam Smith, David Ricardo y Karl Marx entre sus fundadores a su estado anterior. Lo hizo ofreciendo una original e innovadora interpretación de la relación entre la economía y la política. Era original e innovadora porque, aunque Dahl es un defensor convencido de la democracia, nunca negó la naturaleza contradictoria de la relación entre la democracia y el mercado. Se trata de una relación, se podría decir, a doble hilo, ya que algunas de las características del mercado fomentan el surgimiento de la democracia, pero otras limitan, más tarde, su puesta en marcha inicial. Por un lado, el costado virtuoso de la relación se demuestra por el hecho de que, aunque nunca ha habido un régimen democrático en ausencia de un sistema de mercado capitalista, sí, en cambio, han habido varios sistemas capitalistas de mercado que no han estado asociados a regímenes democráticos. Por otra parte, las limitaciones se evidencian en el hecho de que, aunque los régimenes democráticos se encuentran más seguros en los sistemas capitalistas de mercado, estos mismos sistemas han impedido que los regímenes democráticos desarrollen plenamente su potencial. Este último punto es lo que me interesa de Dahl: es precisamente con referencia a las democracias de mercado que él (junto con

Lindblom) acuñó el término “poliarquía”. Las poliarquías son democracias que, aunque estén bien consolidadas, no están plenamente democratizadas porque sus promesas de igualdad han sido imposibles de cumplir en un contexto de orden económico no igualitario. Sin embargo, aunque el mercado históricamente haya obstaculizado el crecimiento de la democracia, ésta ha mitigado sus efectos no igualitarios interviniendo políticamente sobre el mercado. El resultado ha sido que, a medida que la democracia fue interactuando con el mercado, éste último se ha vuelto menos desigual de lo que podría haber sido y de lo que realmente fue al comienzo de la interacción histórica entre mercado y democracia. Este resultado ha confundido a los críticos del capitalismo y decepcionado a sus defensores, en el sentido de que las democracias de mercado están por debajo de lo que sus críticos querrían, pero muy por encima de lo que los defensores están dispuestos a conceder. Para Dahl, una poliarquía surge de la naturaleza pluralista del mercado y, sobre todo, de la democracia. La poliarquía y el pluralismo organizacional se apoyan mutuamente; en realidad, se podría decir que el pluralismo es intrínseco a la democracia moderna. Sin embargo, hay que recordar que el pluralismo es (en la teoría y en la práctica) una invención estadounidense –una invención que debe en gran medida su surgimiento a un contexto religioso particular que se desarrolló en el origen de la ‘primera nueva nación’ en Occidente2. Claro es que una nación nacida de una pluralidad de comunidades integradas por herejes fugitivos del Viejo Mundo no podía adoptar un modelo monista de organización religiosa. No sólo la distinción entre la religión y el estado, sino también el reconocimiento del pluralismo religioso derivó de una necesidad política más que de una elección ideológica. Y, por supuesto, una vez que el pluralismo religioso había sido aceptado, fue más fácil que se aceptara y promoviera el pluralismo en los campos social, cultural y político. Sin embargo, Dahl es plenamente consciente de los efectos negativos o no deseados del pluralismo sobre el funcionamiento de la

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democracia. El pluralismo implica, de hecho, el uso de un recurso –la organización– que está repartido de manera desigual entre intereses e individuos. Así, los grupos sociales con mayor capacidad u oportunidad para la auto-organización tienden a ejercer una mayor influencia en la toma de decisiones públicas que aquellos grupos con menos capacidad u oportunidades. Por consiguiente, una vez que una trayectoria particular se impone en las decisiones públicas, los grupos bien organizados tendrán mayor capacidad para preservarla, en detrimento de los grupos menos organizados. Aunque la libertad de asociación es normativamente constitutiva de la democracia, en la práctica, su uso se ha convertido en un factor restrictivo de la misma, dado que la política pública tiende a reflejar los intereses de aquellos grupos bien organizados. Este resultado, sin embargo, no puede ser neutralizado mediante la supresión del pluralismo organizacional. Esta acción, en lugar de reducir la desigualdad, debilitaría a la democracia misma porque implicaría la supresión de una de las libertades –en este caso, la libertad de asociación– que hacen posible la misma democracia. Como escribió Madison en El Federalista nº 10: La libertad es al espíritu faccioso lo que el aire al fuego, un alimento sin el cual se extingue. Pero no sería menor locura suprimir la libertad, que es esencial para la vida política, porque nutre a las facciones, que el desear la desaparición del aire, indispensable a la vida animal, porque comunica al fuego su energía destructora3. ¿Qué se debe hacer? Para Dahl, cualquier solución debe ser sometida a verificación empírica, dado que, por definición, no existe una solución universalmente satisfactoria en una democracia. Por otra parte, ninguna solución puede ser satisfactoria a menos que se parta de la comprensión de que el pluralismo es desigual por naturaleza, dado que algunos intereses económicos, sociales y culturales tienen recursos suficientes para orientar las decisiones públicas hacia sus propios fines, en detrimento de otros intereses que no cuentan con esos recursos. La comprensión de esta situación se vuelve especialmente necesaria en Europa, donde el pluralismo se está convirtiendo en el modo de hacer política predominante a nivel comunitario. Si bien el neo-corporativismo ha sido la forma predominante de organización del proceso de formulación de políticas en el nivel del estado-nación europeo, el patrón de formulación de políticas de la Unión Europea (UE) no está estructurado en torno a la negociación entre algunas pocas, abarcadoras y centralizadas asociaciones y los representantes de las instituciones gubernamentales. En la “estructura desarticulada y competitiva de la UE”, Schmitter postula que: Las euro-asociaciones pueden no ser preferidas respecto a otras más especializadas. Ellas deben competir por la influencia con una amplia variedad de unidades: estados nacionales, corporaciones para-estatales, gobiernos subnacionales, grandes empresas privadas, e incluso los grupos de presión y abogados interviniendo en nombre de clientes individuales. Los resultados políticos se vuelven menos predecibles. […] El poder de la coerción pública se ve mitigado. […] La denominación más apropiada para este sistema de intermediación de intereses es ‘pluralismo’4.

En definitiva, la UE mantiene más similitudes con los de Estados Unidos que con los Estados miembros de la UE. Al no hallarse familiarizados con el pluralismo, los funcionarios y los líderes de la UE parecen haber infravalorado sus consecuencias no deseadas. Con el objeto de hacer frente a la crítica que sostiene que el proceso de elaboración de políticas de la UE no es suficientemente democrático (la famosa crítica del así llamado ‘déficit democrático’), las instituciones de la UE (y la Comisión, en particular) paradójicamente reforzaron esa crítica, buscando el apoyo (y el involucramiento) de un número cada vez mayor de grupos de interés. Schmitter señala que: Especialmente desde la firma del Acta Única Europea en 1985, Bruselas ha sido literalmente invadida por los ‘eurolobbies’. […] Mientras todo este pluralismo (para usar la expresión estadounidense) es completamente apropiado en la democracia moderna, su naturaleza fuertemente distorsionada plantea algunas preguntas acerca de si estos canales para la expresión de intereses particulares están disponibles de igual manera para todos los ciudadanos de Europa. Hasta el momento, la evidencia sugiere una movilización sesgada a favor de los intereses empresariales5. Esta no es una experiencia novedosa para los Estados Unidos, donde el desarrollo del pluralismo organizacional ha deteriorado las bases individuales del sistema democrático –como argumentó Lowi6– e institucionalizado un sesgo pro-empresarial en el proceso de elaboración de políticas, aunque los intereses empresariales nunca hayan percibido al estado federal como ‘propio’7. Por otra parte, también a nivel de los Estados miembros de la UE, nuevas transformaciones estructurales están desafiando a las viejas soluciones institucionales. De hecho, una vez que los líderes y la opinión pública europea reconocieron que, en una economía global, no eran viables las estrategias de nacionalización y/o control público de los principales sectores económicos para lidiar con las externalidades negativas del mercado, el sistema democrático pareció haberse quedado sin barreras para prevenir las influencias de las fuerzas del mercado sobre el proceso político. Por ejemplo, en Italia, después del colapso de los partidos tradicionales, a principios de la década del ’90, los grupos de interés mejor organizados fueron capaces de transferir sus poderes directamente del mercado a las instituciones públicas, de la economía a la política, sin encontrar restricciones normativas o legislativas. Un magnate de los medios de comunicación ha creado un partido político completamente nuevo a partir de su organización empresarial, que, en pocos años, se ha convertido en el partido político más grande de todo el país. Sin ceder el control de su imperio mediático, Silvio Berlusconi fue nombrado primer ministro en dos ocasiones, en 1994 y 2001. Por lo tanto, no es de extrañar, que Italia todavía no tenga legislación sobre el conflicto de intereses (dirigida a impedir la coincidencia de intereses económicos y políticos). Tampoco cuenta con legislación para regular el poder de chantaje ejercido por grupos de interés funcionales con el fin de aumentar su poder de negociación, en detrimento de los derechos de los ciudadanos. Por otra parte, Italia carece de leyes para favorecer una plena competencia de mercado y debilitar las posiciones monopólicas o rentísticas; esta falta alienta

Las poliarquías son democracias que, aunque estén bien consolidadas, no están plenamente democratizadas porque sus promesas de igualdad han sido imposibles de cumplir en un contexto de orden económico no igualitario. 74 Puente@Europa

[...] el pluralismo es desigual por naturaleza, dado que algunos intereses económicos, sociales y culturales tienen recursos suficientes para orientar las decisiones públicas hacia sus propios fines, en detrimento de otros intereses que no cuentan con esos recursos. La comprensión de esta situación se vuelve especialmente necesaria en Europa, donde el pluralismo se está convirtiendo en el modo de hacer política predominante a nivel comunitario [...].

la vinculación de monopolios económicos y financieros con intereses políticos. Esta misma situación existe también en otros países del área, sobre todo los de Europa oriental. Por lo tanto, el análisis de Dahl ofrece valiosas ideas para aquellos europeos que deseen introducir una economía política democrática, basada en: a) la regulación del poder de los grupos de presión con el fin de garantizar cierta influencia a aquellos intereses menos organizados; y b) la regulación de los conflictos de interés con el objetivo de impedir el uso privado del poder público. Pluralismo institucional y separación de poderes Deberíamos reflexionar más profundamente acerca del pluralismo, dado que es un elemento crucial en el análisis de Dahl sobre la democracia. El pluralismo organizacional es un rasgo distintivo de las sociedades con intereses diferenciados, que dan lugar a diferentes interpretaciones del bien público o común, definido por Dahl como “el bien de todos, el bien de la ciudad”8. Sólo las sociedades muy pequeñas pueden adoptar una visión unitaria del bien público, tal como fue concebida por los atenienses del siglo V AC; y también por Jean Jacques Rousseau, quien, tomando como base los preceptos de la antigua Atenas, sostuvo (no sin reservas) que una democracia puede mantenerse como tal sólo si su medida es reducida. Por primera vez en la historia, este punto de vista fue cuestionado radicalmente durante el debate en la Convención Constitucional de Filadelfia que llevó a la redacción de la (segunda) Constitución de los Estados Unidos en 1787. En esa ocasión, se produjo una verdadera revolución copernicana en el campo de la teoría política democrática. Esta revolución se la debemos a James Madison, quien consideró a las democracias de pequeña escala de manera radicalmente opuesta a Rousseau y a todos los demás pensadores políticos. Madison creía que las democracias pequeñas habían perecido porque carecían de tratamientos efectivos para la ‘enfermedad mortal’ que representaba el faccionalismo. Se trataba de una ‘enfermedad’ que, según Madison, sólo una democracia a gran escala podía curar. Como argumentó en El Federalista nº 10, en las democracias más grandes el faccionalismo puede diluirse en un área más amplia, o al menos ser contrarrestado por un faccionalismo opuesto que surja en alguna otra parte de esa área. En síntesis: Ampliad la esfera de acción y admitiréis una mayor variedad de partidos y de intereses; haréis menos probable que una mayoría del total tenga motivo para usurpar los derechos de los demás ciudadanos; y si ese motivo existe, les será más difícil a todos los que lo sienten descubrir su propia fuerza, y obrar todos de concierto9.

Así, en contraste con la Europa post-1789, que todavía trataba de establecer un modelo monista de organización política (un sistema de ‘fusión de poderes’), existía la América post-1787 que estableció un modelo pluralista (un sistema de ‘separación de poderes’). Este modelo, junto a otras circunstancias extraordinariamente favorables, ha ayudado a proteger a la democracia estadounidense contra el autoritarismo y el totalitarismo, regímenes que el modelo monista en Europa no logró evitar. Sin embargo, Dahl argumenta que es justamente en los Estados Unidos donde el pluralismo institucional reveló sus defectos. La ausencia de una autoridad centralizada alimentó las condiciones (también institucionales) que dieron lugar a la sangrienta Guerra Civil de 1861-1865. A partir de entonces, la institucionalización del pluralismo en la forma de un sistema de poderes separados (es decir, un sistema basado en la independencia electoral e institucional recíproca entre el presidente, las dos cámaras del congreso y el poder judicial) contribuyó a preservar las desigualdades de ingreso, riqueza, estatus, información y oportunidades producidas por una economía de mercado y una cultura de segregación racial. ¿Por qué? Porque el sistema estadounidense, que implica la difusión y la fragmentación del poder, tiende a institucionalizar múltiples puntos de veto (veto points). Esto sucede en todos los sistemas de reparto de poder, donde una decisión sólo puede ser aprobada con el consentimiento de un gran número de actores dotados de recursos institucionales específicos que pueden ser utilizados para bloquear o retrasar un resultado político no deseado10. Este contexto institucional es (y fue) una poderosa barrera contra opciones alternativas que no cuentan con el apoyo de un consenso amplio. Pero este contexto es (y era) también una ayuda poderosa para aquellas minorías interesadas en evitar cualquier cambio que pudiera desafiar sus privilegios sociales, económicos o políticos. De hecho, incluso en la actualidad, el pluralismo institucional estadounidense penaliza a los negros, a las minorías, a las mujeres y a los pobres, quienes tienen menos recursos para unirse al ‘juego pluralista’11. Por lo tanto, mientras que la separación de poderes estadounidense ha impedido la tiranía de mayorías (difusas), ha facilitado la dominación de minorías (concentradas). Asimismo, si bien este sistema ha salvado a la democracia estadounidense, también ha provocado que sea menos igualitaria que otras. En las democracias de gran tamaño con marcada heterogeneidad de intereses territoriales, étnicos, raciales, sociales, económicos e ideológicos es extremadamente difícil construir coaliciones políticas para lograr un cambio (por ejemplo, la abolición de la segregación, la promoción de políticas redistributivas, la introducción de seguridad social universal). En este sentido, es mucho más fácil construir coaliciones políticas negativas para conservar las políticas existentes. Desde el punto de vista de Dahl, la separación de poderes estadounidense ha institucionalizado un sesgo a favor de la continuidad. Es evidente que este

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Con el objeto de hacer frente a la crítica que sostiene que el proceso de elaboración de políticas de la UE no es suficientemente democrático (la famosa crítica del así llamado ‘déficit democrático’), las instituciones de la UE (y la Comisión, en particular) paradójicamente reforzaron esa crítica, buscando el apoyo (y el involucramiento) de un número cada vez mayor de grupos de interés.

sistema institucional es un antídoto eficaz contra cualquier concepción jerárquica o paternalista acerca del bien público impuesta desde arriba (por el estado); pero es menos eficaz para contrarrestar las concepciones que generan relaciones de desigualdad entre grupos e individuos, a pesar de que las mismas surgen desde abajo (de la sociedad). Como consecuencia de ello, los Estados Unidos siempre se han enfrentado a la necesidad de compensar el desequilibrio entre los intereses funcionales y estimular las políticas y la agregación de intereses políticos fragmentados. En esta dirección se orientaron las políticas del liberalismo progresista durante el siglo XX12. Estas consideraciones sientan las bases para una de las críticas más discutidas de Dahl al sistema político estadounidense. Luego de haber juzgado a la democracia madisoniana como decididamente anti-mayoritaria, Dahl atempera esta interpretación y reconoce que Madison no favoreció del todo al ‘modelo consensual’ de democracia (para usar la expresión contemporánea); sin embargo, Dahl sostiene que el desarrollo histórico de la democracia madisoniana condujo a la formación de un sistema de gobierno que encuentra obstáculos para agrupar intereses fragmentados y contrarrestar a aquellos más fuertemente organizados y concentrados13. En Estados Unidos, el fortalecimiento de la presidencia moderna desde 1930 ha sido una respuesta a la necesidad de agrupar intereses fragmentados para producir una mayoría política coherente razonable. Sin embargo, la presidencia ha tenido que tomar constantemente en consideración al poder del Congreso, protegido y promovido por la separación de poderes. Este poder es tan importante (sobre todo en el terreno de la política nacional) que no tiene equivalente en ninguna otra legislatura occidental14; Dahl ha denominado al gobierno de los Estados Unidos “presidencial-parlamentario”, en oposición a un sistema presidencialista en el sentido convencional del término15. Obviamente, aunque dicho sistema necesita de partidos que articulen distintas instituciones separadas para poder funcionar, el mismo no es demasiado cómodo para éstos, dado que la extrema diferenciación de los espacios institucionales en los que deben actuar tiende a quebrar su cohesión interna. Por lo tanto, Estados Unidos, la democracia con los partidos políticos más antiguos, es también aquella que tiene los partidos más débiles, a juzgar por su influencia sobre el electorado y su capacidad para gobernar. Según Dahl, esta característica explica el “nuevo (des)orden político” de la democracia estadounidense, en la que instituciones separadas –al reforzarse y legitimarse recíprocamente– obstaculizan la agregación de intereses y también de electores16. Desde el punto de vista de Dahl, cuando los intereses fragmentados son incapaces de producir mayorías coherentes se desarrollan condiciones propicias para que prevalezcan los intereses de las minorías más fuertes. Una vez más, sin embargo, Dahl tiene cuidado de no meter todo en la misma bolsa y también hace hincapié en la capacidad de esas instituciones para responder (aunque no de manera uniforme) a las demandas de los ciudadanos y para garantizar su derecho a seguir avanzándolas. No propone una transformación

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constitucional radical del sistema estadounidense, por ejemplo, en la dirección de un sistema parlamentario. Dahl aporta más bien varias propuestas institucionales y constitucionales para fortalecer la capacidad de los partidos políticos para controlar el proceso de elaboración de políticas; incluso insta la adopción de un tipo sistema electoral de representación proporcional17. Sin embargo, las recetas de Dahl permanecen en el marco de la tradición estadounidense de “instituciones separadas que comparten poder” (separated institutions sharing power)18. El análisis de Dahl es particularmente útil para la comprensión del sistema político de la UE. Aunque no por las características de su diseño constitucional (como es el caso estadounidense), la UE ha ido adquiriendo gradualmente las características institucionales de un gobierno con separación de poderes. Las principales instituciones de la UE (por ejemplo, el Consejo de la Unión, el Parlamento Europeo y la Comisión Europea) son recíprocamente independientes. El Consejo representa a los líderes gubernamentales de los Estados miembro de la UE, el Parlamento representa a sus electores y la Comisión es una especie de ejecutivo, elegido por el Consejo y aprobado por el Parlamento, pero operativamente independiente de ambos. De hecho, el presidente de la Comisión no representa a la mayoría política del Parlamento, ni a la del Consejo. Además, el poder de toma de decisiones es tan difuso en el sistema de gobierno de la UE que los especialistas lo han denominado apropiadamente como una “confusión de sistema de poder” (confusion of power system)19. Aunque la Comisión tiene el monopolio de la iniciativa legislativa, el Consejo y el Parlamento tienen que aprobar cualquier ley mediante procedimientos diferenciados y engorrosos (el Consejo se encuentra involucrado en 25 procedimientos legislativos diferentes, lo que implica un número equivalente de diferentes modalidades institucionales de involucramiento parlamentario en la elaboración legal). Como observa Coultrap: “Una comparación entre la UE y los Estados Unidos pone de relieve las similitudes que más se destacan entre los dos sistemas”20. Además, en la UE los partidos políticos son significativamente débiles. Son confederaciones de organizaciones estatales y regionales más que organismos políticos identificados con un programa o una ideología. En Bruselas, como en Washington DC, la dispersión del poder complica el funcionamiento de los partidos y su capacidad para agrupar intereses y valores es muy baja. Las decisiones surgen a partir de múltiples negociaciones entre múltiples actores en múltiples ámbitos. Como explica Scharpf, este sistema conlleva una “trampa de la decisión conjunta” (joint decision tramp)21: dado que se necesita un amplio consenso para cambiar el statu quo, el resultado será lo más cercano posible al statu quo político dominante en cada momento. Una vez más, en este sistema, los actores nacionales o sub-nacionales poderosos pueden ejercer un poder de veto efectivo a través de su control de una de las muchas arenas en las que el proceso de toma de decisiones tiene que producirse. Los poderes de veto en-

quistados a nivel institucional impiden no sólo decisiones no deseadas, sino también la adopción de decisiones populares que pondrían en riesgo el poder de los actores más poderosos (nacionales, económicos o sociales). El desorden político de la UE ha sido tan evidente que, en diciembre de 2001, los líderes de los Estados miembros decidieron convocar “una convención sobre el futuro de Europa” y de esta manera poner en orden al sistema institucional comunitario. A pesar del rechazo, en 2005, del así llamado “Tratado por el que se establece una Constitución para Europa” que fue el resultado de este proceso, en 2007 se logró firmar un nuevo tratado –el Tratado de Lisboa– que, sin embargo, no logró resolver este rompecabezas22. [...] Las instituciones y el bien público Aunque el gran tamaño y la pluralidad de intereses que conviven en los Estados Unidos han ayudado a neutralizar los efectos del faccionalismo, ambas características han hecho que sea difícil llegar a la definición de un bien común que sea reconocido como tal por todo el cuerpo político. Por supuesto, en circunstancias extraordinarias (como durante una guerra, por ejemplo), el bien común (en este caso, la seguridad o la paz) se vuelve evidente; pero tales circunstancias son excepcionales. Esto significa que las democracias modernas requieren una cooperación a gran escala, ya que cuanto mayor es el número de personas en una comunidad, más diversos son sus intereses, y, a su vez, más cantidad de problemas hay que resolver (este problema era desconocido en una sociedad monista como la ateniense). ¿Sobre qué tipo de base individual se puede promover o lograr esta cooperación social? Dahl analiza dos opciones posibles. La primera respuesta es proporcionada por la teoría económica de la política: al concebir la política como el equivalente funcional del mercado, esta teoría asume que la persecución de fines egoístas tiene necesariamente que producir un resultado colectivo satisfactorio. La segunda respuesta es la que postula la teoría comunitaria de la política: al concebir la política como el equivalente funcional de la república cívica, esta teoría supone que la búsqueda de fines colectivos altruistas produce inevitablemente un resultado individual satisfactorio. Para Dahl, ninguna de estas respuestas es convincente; la cooperación interindividual no puede lograrse sobre la base del egoísmo ni del altruismo. La hipótesis del egoísmo no se encuentra respaldada por un análisis empírico. Aunque en las democracias contemporáneas el bien público no se presenta de manera clara o evidente, no hay duda acerca de los efectos antisociales de la interacción basada únicamente en la persecución de intereses individuales (como sucede en todos los juegos de suma cero y suma negativa). Además, Dahl señala que cuando estos efectos se acumulan pueden socavar la legitimidad misma del sistema pluralista. La hipótesis del altruismo tampoco tiene respaldo empírico, porque, aunque exista en las democracias contemporáneas un bien común para perseguir, las distancias tanto físicas como psicológicas entre individuos así como la gran cantidad de intereses en juego no fomentan la benevolencia recíproca entre ellos. En síntesis, ni la teoría del hipergoísmo postulada por la teoría económica neoclásica, ni la virtud cívica propuesta por la teoría política comunitaria pueden ayudarnos a entender qué es la cooperación social, por qué ocurre y, sobre todo, cómo podríamos ampliarla y mejorarla. De este impasse se deriva la pregunta normativa de Dahl: ¿hay alguna alternativa a la política del egoísmo y del altruismo? Su respuesta es, una vez más, realista. Cuando hablamos del bien público, nunca podemos realmente responder a la pregunta: “¿De qué público se trata (What public)?” Por lo tanto, la solución al problema de la promoción de la cooperación social no radica en su esencia, sino en el proceso que pueda dar lugar a la misma. Para aquellos que creen que ya tienen

una respuesta normativa a la pregunta, la solución de Dahl puede ser insatisfactoria. En el pasado, los radicales de diversas tendencias consideraron a Dahl como un mero defensor de la ‘democracia procedimental’ y, particularmente, como marcadamente estadunidense. Pero, en realidad, la posición de Dahl es cualquier cosa menos una simple celebración de los procedimientos. Para Dahl, los procedimientos toman forma concreta en acuerdos institucionales que solo se pueden justificar sobre la base de su conformidad con los principios fundamentales de la democracia. Esto equivale a decir que las instituciones deben ser neutrales con respecto a los resultados específicos producto de la competencia política o del conflicto, pero no pueden ser neutrales en relación a los valores que justifican su existencia y sus funciones reguladoras23. Los trabajos más recientes de Dahl lo diferencian del enfoque pluralista de posguerra (de cuyo desarrollo, no obstante, formó parte) y destacan cada vez con mayor profundidad el papel de las instituciones políticas en la formación y el condicionamiento de los resultados de las políticas públicas. Este rol fue analizado por Polsby en un ensayo de fundamental importancia tanto para el desarrollo de la teoría institucionalista como para el análisis de las legislaturas contemporáneas24. Dahl sostiene que es responsabilidad de las instituciones reducir los efectos nocivos del pluralismo sin poner en peligro su existencia. En consecuencia, su alternativa tanto a las políticas del hiperegoísmo como a las políticas de la virtud cívica –una alternativa que él llama la política de civilidad fuerte (robust civility)– no depende de las intenciones altruistas o egoístas de los actores políticos o de los ciudadanos, sino más bien de un diseño institucional (y constitucional) adecuado para el propósito, porque es consciente de las limitaciones estructurales y psicológicas que actúan sobre los individuos. Si bien es cierto que en los años ’60 y ’70 algunos pluralistas concibieron las instituciones públicas como una ‘caja negra’ o una ‘caja registradora’ de presiones aplicadas por una variedad de grupos de interés, no es menos cierto que en las dos décadas que siguieron, los más sagaces entre ellos se dieron cuenta de que esta interpretación de las instituciones era inviable25. Consecuentemente, Dahl llegó a especificar que las instituciones son necesarias no sólo para posibilitar la acción colectiva, sino también para generar una buena acción colectiva, o en otras palabras, para mantener las políticas de una civilidad fuerte26. Como ha señalado Ware, “el trabajo de Dahl siempre se ha informado de un conocimiento profundo acerca de cómo funcionan realmente las instituciones políticas y, por lo tanto, de cómo podrían funcionar en caso de reformas avanzadas para establecer una sociedad más democrática”27. Tal vez no sea coincidencia que, de Madison a Jefferson sucesivamente hasta Dewey y Dahl, la teoría y la práctica de la reforma en los Estados Unidos se haya centrado en las instituciones y en su mejora28. Como ha demostrado un estudio de peso legal e histórico29, el conflicto político que ha marcado las fases críticas del régimen democrático en los Estados Unidos ha sido siempre de carácter constitucional e institucional. Así, la Constitución se redactó en la década de 1780; en la década de 1830 estalló el debate feroz acerca del papel del poder financiero en la democracia; en la década de 1860 estalló la guerra civil30; en la década de 1930 la función de los gobiernos federales fue redefinida frente a una crisis económica sin precedentes, y así, en la década de 1960, el movimiento de derechos civiles planteó su desafío radical a las leyes segregacionistas de los estados del sur. En todos estos casos de conflicto político violento, y hasta incluso sangriento, la disputa se ha focalizado en última instancia sobre la interpretación adecuada de la Constitución –y se ha centrado, por lo tanto, sobre la adecuación de las instituciones que se derivan de ella respecto a la interpretación prevalente de la Constitución. Ésta, además, es la razón por la cual el lenguaje constitucional en los Estados Unidos ha definido normalmente el orden del discurso político legítimo. Después de todo, si la gente está dispuesta a morir o ir a la cárcel para cambiar las reglas, entonces tal vez las reglas no son tan

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[...] se puede renunciar a la idea a priori de bien público sólo si uno está dispuesto a reformar las instituciones en un intento constante de neutralizar la fragmentación del bien público en una mezcla irracional de bienes privados, o para evitar la imposición del ‘bien’ del grupo más poderoso como bien público para todos.

irrelevantes para la búsqueda del bien común. Estas consideraciones pueden ser útiles para la discusión del bien público (o el ‘interés general’, como prefieren llamarlo los franceses, los italianos y los españoles) en Europa. Especialmente en Europa continental, el legado de la prolongada confrontación de la Guerra Fría ha hecho que prevaleciera una visión sustancialista del bien público. No sólo el público en general, sino también una parte importante de la élite política y cultural ha adoptado concepciones meta-políticas de la democracia, concepciones en las que los principios políticos son auto-justificatorios y nunca se han sometido a verificación empírica. Por otra parte, esos principios (cualquiera sea su definición) fueron debatidos sin considerar las especificidades institucionales y los acuerdos en materia de política pública que podrían consolidarlos. En la década de los ’90, Europa fue testigo del resurgimiento del interés por el diseño institucional. En todo el continente se llevó a cabo un debate sobre sus implicaciones normativas y políticas. En Europa del Este, la ola de democratización reabrió la discusión acerca de las distintas formas alternativas de constitución democrática, con sus implicancias para la organización gubernamental y la distribución territorial del poder31. En Europa occidental, la profundización del proceso de integración, especialmente con el Tratado de Maastricht de 1992, volvió a abrir la discusión acerca de la congruencia de los estados de bienestar europeos y la eficacia de la gestión centralizada de sus políticas en el contexto de una economía globalizada32. Por ejemplo, si no hubiera sido por la presión de la UE y el miedo a ser excluidos de la eurozona, es poco probable que Italia, España y Grecia hubieran reducido su deuda pública después de años de gestión particularista (particularistic management) cada vez más impactante por parte de gobiernos y parlamentos. Dahl sostiene que en las democracias contemporáneas no es posible establecer a priori qué es el bien público (o mejor dicho, lo que debería ser), a no ser que sea impuesto desde arriba por las élites del estado (como ocurrió tradicionalmente, por ejemplo, en una sociedad democrática como Francia33) o por decreto (como ocurre en los regímenes no democráticos). Sin embargo, se puede renunciar a la idea a priori de bien público sólo si uno está dispuesto a reformar las instituciones en un intento constante de neutralizar la fragmentación del bien público en una mezcla irracional de bienes privados, o para evitar la imposición del ‘bien’ del grupo más poderoso como bien público para todos. La política democrática se lleva a cabo en el marco de las instituciones o, al menos, está limitada por ellas en gran medida. Pero, por supuesto, manejarse con las instituciones implica hacer frente a las implicancias de su diseño constitucional. Sunstein mantiene que: la democracia es un ideal definido y limitado. No debe confundirse con otras aspiraciones sociales. Pero al ofrecer justificaciones públicas de sus elecciones, al aumentar la exposición a distintos puntos de vista, y al prohibir una ciudadanía de segunda clase, una constitución democrática recorre un largo camino hacia la

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promoción de una amplia gama de objetivos sociales, incluyendo con particular énfasis a la justicia misma34. Las constituciones importan, como Dahl nos recuerda una vez más en su libro How Democratic Is the American Constitution35. Es un recordatorio oportuno en un período histórico en el que Europa, tanto occidental como oriental, se enfrenta a la necesidad de dotar de legitimidad democrática y eficacia institucional a su nuevo sistema político integrado de escala continental. Notas Nota del Coordinador Editorial: versión editada y reducida de “Bringing Robert A. Dahl’s Theory of Democracy to Europe”, publicado en Annual Review of Political Sciences, vol. 6, 2003, pp. 119-137. El texto fue escrito en ocasión de la publicación de los escritos de Robert A. Dahl del período 1940-1997 por el Institute of Governmental Studies (IGS) de la Universidad de California, Berkeley; véase Robert A. Dahl, Toward a Democracy – A Journey: Reflections, 1940-1997, Berkeley, Institute of Governmental Studies, 2 vols., 1997. 2 Esta es la ahora clásica tesis formulada por Sigmud Lipset en su libro The First New Nation. The United States in Historical and Comparative Perspective, New York, Norton, 1976 y también en American Exceptionalism: A Double-Edged Sword, New York, Norton, 1996. 3 Escrito por James Madison (1751-1836), El Federalista nº 10, forma parte de una serie de artículos publicados junto con Alexander Hamilton (1757–1804) y John Jay (1745–1829) para acompañar la ratificación de la Constitución norteameriana (1787–1788). Todos los ensayos aparecieron en 1788 en un volumen único, The Federalist. El texto completo de esta obra, en la edición Gideon de 1818, se encuentra disponible en: http://oll.libertyfund.org/ ?option=com_staticxt&staticfile=show. Por la versión castellana, véase http://www.antorcha.net/biblioteca_virtual/derecho/ federalista/10.html (N.C.E.). 4 Philippe Schmitter, How to Democratize the European Union and Why Bother?, Lanham, Rowman & Littlefield, 2000, p. 36. 5 Ibidem, p. 81. 6 Theodore Lowi, The End of Liberalism: Ideology, Politics, and the Crisis of Public Authority, New York, Norton, 1969. 7 Theda Skocpol, “State formation and social policy in the United States”, en American Behavioral Scientist, vol. 35, n. 4-5, 1992, pp. 559-84. 8 R. Dahl, Toward a Democracy…, cit., vol. 1, p. 277. 9 J. Madison, El Federalista nº 10…, cit.. 10 George Tsebelis, Veto Players: How Political Institutions Work, Princeton, Princeton University Press, 2002. 11 Para un análisis histórico del problema, véase Judith N. Shklar, American Citizenship. The Quest for Inclusion, Cambridge, Mass., 1

Harvard University Press, 1991. 12 Para un tratamiento en profundidad sobre este tema, ver Alan Brinkley, The End of Reform. New Deal Liberalism in Recession and War, New York, Vintage, 1995 y del mismo autor, Liberalism and Its Discontent, Cambridge, Mass., Harvard University Press,1998. 13 En otros trabajos he llamado a este sistema ‘gobierno separado’ véase S. Fabbrini, “The American system of separated government: an historical-institutional interpretation”, en International Political Science Review, vol. 20, n. 1, 1999, pp. 95-116. 14 Nelson W. Polsby, “On the distinctiveness of the American political system”, en A. Brinkley, N. W. Polsby, Kathleen M. Sullivan (eds.), New Federalist Papers. Essays in Defense of the Constitution, New York, Norton 1997, pp. 29-34. 15 “El sistema presidencial estadounidense es único. Por cierto, lo podríamos denominar sistema presidencial-parlamentario, porque probablemente no hay otra legislatura en el mundo que sea tan influyente como el Congreso de los Estados Unidos”, R. Dahl, Toward a Democracy…, cit., vol. 1,1997, p. 14. 16 R. Dahl et al., The New American Political (Dis)order, Berkeley, Institute of Governmental Studies,1994. 17 R. Dahl, How Democratic Is the American Constitution?, New Haven, Yale University Press 2001. 18 Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents, New York, Free Press, 1990, p. 29. 19 Vivien A. Schmidt, “European integration and democracy: the differences among the member states”, en Journal of European Public Policy, vol. 4, n. 1, 1997, pp. 128-45. 20 John E. Coultrap, “From parliamentarism to pluralism: models of democracy and the European Union’s ‘democratic deficit’”, en Journal of Theoretical Politics, vol. 11, n. 1, pp. 107-35, especialmente p. 127. 21 Fritz W. Scharpf, “The joint decision trap: lessons from German federalism and European integration”, en Public Administration, vol. 66, n. 3, 1988, pp. 239-78. 22 Sobre este punto, véase, S. Fabbrini, “Más allá de Lisboa: el enigma constitucional de la integración europea”, en Revista Sociedad Argentina de Análisis Político, vol. 4, n. 1, mayo 2010, pp. 13-48 [disponible en: http://www.scielo.org.ar/scielo.

php?pid=S1853-19702010000100001&script=sci_arttext]. 23 Acerca de estas características normativas implícitas de las normas y procedimientos, véase Alan Przeworski, Democracy and the Market: Political and Economic Reform in Eastern Europe and Latin America, Cambridge, Cambridge University Press, 1991. 24 N.W. Polsby, “The institutionalization of the U.S. House of Representatives”, en American Political Science, vol. 62, n. 1, 1968, pp. 144-68. 25 Véase mi contribución (con T. Lowi y Eric Nordlinger) para el debate que fue estimulado por Gabriel A. Almond, “The return of the state: critiques”, en American Political Science Review, vol. 82, n. 3, 1988, pp.891-901. 26 Énfasis del Autor. 27 Alan Ware, “Dahl in perspective: assessing a colossus of political science”, en Public Affairs Report, vol. 39, n. 5, 1998, pp. 14-16. 28 Para una reconstrucción del tema ver James P. Young, Reconsidering American Liberalism. The Troubled Odyssey of the Liberal Idea, Boulder, Co., Westview Press, 1996. 29 Bruce A. Ackerman, We the People: Foundations, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1991 y del mismo autor We the People: Transformations, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 1998. 30 Sobre la importancia de la Guerra Civil, en particular, en la redefinición del liberalismo constitucional, ver el espléndido libro de J. David Greenstone, The Lincoln Persuasion. Remaking American Liberalism, Princeton, Princeton University Press, 1993. 31 Joachim Jens Hesse and Nevil Johnson (eds.), Constitutional Policy and Change in Europe, Oxford, Oxford University Press, 1995. 32 Maurizio Ferrera and Martin Rhodes (eds.), “Recasting the European Welfare State”, número especial, en West European Politics, vol. 23, n. 2, 2000. 33 Patrick Chamorel, “The integration of the U.S. political system in comparative perspective”, en R. Dahl et al., The New American Political…, cit., pp. 49-85. 34 Cass S. Sunstein, Designing Democracy: What Constitutions do, Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 224. 35 R. Dahl et al., How Democratic Is the American…, cit.

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Sociedad civil buena, sociedad civil mala Carlo Ruzza

os grupos de la sociedad civil polarizan las opiniones en términos normativos. La mayoría de las personas percibe a gran parte de esos grupos como una fuerza positiva en la sociedad. Son valoradas sus actividades de representación de grupos específicos de ciudadanos; también es apreciado su papel para mejorar la vida democrática mediante acciones educativas, informativas y deliberativas. Sin embargo, no todos los grupos de la sociedad civil son percibidos como una fuerza que beneficie a la sociedad. Por ejemplo, algunas asociaciones, como las patrullas ciudadanas anti-inmigrantes, los grupos racistas, o aquellas agrupaciones denominadas generalmente como de exclusión (exclusionary groups), que definen a un enemigo político en términos étnicos, religiosos o políticos, a menudo son identificados como el ‘mal’. No obstante, es necesario ir más allá de las etiquetas del ‘bien’ y del ‘mal’ y de la descripción de las actividades de cada uno de estos grupos de la sociedad civil, e intentar aclarar cuándo y por qué algunos de ellos pueden ser ‘malos’. En este artículo formularé criterios que permitan una discusión normativa sobre la contribución de las asociaciones al ‘bien de la sociedad’ y examinaré qué diferencia a las agrupaciones extremistas de otros grupos de la sociedad civil. Luego de articular el impacto político de las categorías de ‘bueno’ y ‘malo’ y sus implicancias para la sociedad civil, formularé una tipología de los grupos de la ‘sociedad civil mala’ (‘bad civil society’ groups). Concluiré con una discusión sobre cómo las autoridades públicas deberían relacionarse con éstos. No todas las formaciones sociales y políticas y las asociaciones vinculadas con ellas tienen la misma probabilidad de ser percibidas en términos de buenas y malas. Los partidos extremistas son más propensos a polarizar opiniones en esos términos que los partidos políticos de centro. Esto se refleja en muchas de sus actividades: sus discursos, sus fundamentos y acciones, sus manifiestos electorales. Asimismo, un tipo de actividad que claramente polariza las opiniones en términos normativos son sus actividades asociativas. Éstas incluyen la formación y el apoyo ofrecido a diversos grupos de la sociedad civil orientados a la realización de acciones de defensa y apoyo (advocacy), distribución de servicios e intervenciones culturales en la esfera pública. En este trabajo examinaremos su papel y propósitos, con especial referencia a las actividades de asociación de los partidos de derecha; a su vez, se identificarán y discutirán las bases sociales de las disputas normativas que con frecuencia tienen lugar entre las asociaciones de los partidos extremistas y otros grupos de interés público –una disputa que a menudo se desarrolla en la esfera pública con referencia a las categorías del bien y del mal. Los conceptos de ‘bueno’ y ‘malo’ no tienen una amplia aceptación en las ciencias sociales. Sin embargo, las implicancias sociales y políticas de dichos conceptos son extraordinarias, como lo demuestran los análisis del discurso político. Ellos son importantes

como elementos recurrentes del discurso político y como conceptos normativos que pueden contribuir a la regulación de las organizaciones de la sociedad civil. En cuanto a su relevancia en el discurso público, se podría pensar, por ejemplo, en la retórica del ‘imperio del mal’, que aún se recuerda como una marca de la era Reagan. Los votantes y los debates que se desarrollan en la esfera pública a menudo se plantean en términos de bueno y malo; las políticas son evaluadas en estos términos, así como también los partidos políticos y los movimientos sociales o asociaciones. En cuanto a las implicancias normativas de las diferentes concepciones de la sociedad civil, como señala la literatura especializada, una sociedad civil dinámica sólo es viable si el estado proporciona un marco regulatorio que permita sus operaciones; y, en general, los marcos regulatorios son, a su vez, influenciados por los principios filosóficos que guían a los estados. Las diferentes concepciones normativas conducen, por ejemplo, a diferentes niveles de recursos donados a la sociedad civil y a diferentes especificaciones de los criterios de acceso a los recursos estatales, como los procesos de acreditación y control para garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales. En otras palabras, las diferentes concepciones normativas de la sociedad civil que son dominantes en los distintos sistemas de pensamiento producen configuraciones diversas de organizaciones de la sociedad civil y, asimismo, resultan en diferentes funciones atribuidas a dichas organizaciones1. Existe una relación entre la configuración del conjunto de las organizaciones de la sociedad civil, la estructura del estado y las formas prevalentes en su regulación2. Por esta razón, es importante que haya claridad sobre la idoneidad de las políticas del estado hacia la sociedad civil y que, por ejemplo, las organizaciones inconstitucionales sean desalentadas, como aquellas que anteriormente clasificamos como sociedad civil ‘mala’. Como categorías conceptuales utilizadas frecuentemente, ‘bueno’ y ‘malo’ son etiquetas que suelen ser centrales en los debates que se desarrollan en el seno de las formaciones políticas y, de un modo más general, en la esfera pública. En la retórica de grupos extremistas ‘hacer el bien’ puede significar proteger a la comunidad contra las amenazas percibidas –sin importar si la comunidad no está cohesionada o no es socialmente significativa, como la comunidad de ‘los blancos’; tampoco importa si dichas percepciones son en realidad un montaje político. Estos grupos podrían entonces procurar perseguir el bien de la sociedad, pero esta opinión no es compartida frecuentemente por segmentos relevantes de la población. Sin embargo, para llevar adelante su ideología, dichos grupos podrían constituir asociaciones que, a través de la violencia política u otras formas de intimidación podrían, objetivamente, ejercer un impacto negativo en la vida de ciertos grupos de ciudadanos para el supuesto beneficio de otros grupos. Aquí nos referimos a un conjunto de actividades

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Los conceptos de ‘bueno’ y ‘malo’ no tienen una amplia aceptación en las ciencias sociales. Sin embargo, las implicancias sociales y políticas de dichos conceptos son extraordinarias, como lo demuestran los análisis del discurso político.

asociativas caracterizadas por rasgos discursivamente excluyentes, antidemocráticos y violentos. Con referencia particular a las organizaciones vinculadas a la derecha política, vamos entonces a examinar la relación entre los sistemas políticos y la sociedad civil, identificando aquellos factores que han convertido a la sociedad civil en un sector relevante para los actores políticos, señalando una relación de dependencia mutua entre el mundo asociativo y los movimientos y partidos políticos. En este contexto nos centraremos en una relación de dependencia mutua entre el ámbito social y lo político –una relación que se desarrolla incluso cuando la mayoría de los observadores clasificaría algunas de las actividades de la sociedad civil como ‘malas’. Asociaciones excluyentes Las asociaciones excluyentes han aparecido frecuentemente en las noticias durante los últimos años, especialmente, en relación a cuestiones vinculadas al “discurso de odio’ (hate speech)3. Los discursos de los negadores del holocausto, de algunos clérigos islámicos radicales, de algunos activistas de los derechos de los animales, de los dirigentes neonazis y de los supremacistas blancos plantean cuestiones urgentes no sólo acerca de su libertad de expresión, sino, de manera más amplia, sobre las condiciones sociales y políticas que permiten el crecimiento de sus organizaciones. Estas preocupaciones no se transmiten solamente a través de palabras. En varios países europeos, los ataques de skinheads contra inmigrantes se están convirtiendo en una noticia habitual. Términos tales como populismo, xenofobia y racismo aparecen con frecuencia en la prensa en el contexto de ataques recurrentes contra refugiados, romaníes y homosexuales en varios países de la Unión Europea (UE), encabezados por distintos grupos extremistas. Con mayor frecuencia, en los últimos años, se han encendido señales de alarma en relación a la extrema derecha. Las organizaciones de derecha han obtenido notables éxitos electorales, en ciertos contextos durante algunos períodos; pero su impacto en la sociedad civil es a menudo percibido como una amenaza tan fuerte como sus éxitos electorales. Sus influencias han involucrado también el apoyo y la justificación de formas de violencia política y de retórica discriminatoria. Aquellos grupos de derecha más organizados forman redes y círculos sociales con personas de ideas afines y se involucran con la propaganda extremista, a menudo utilizando las nuevas tecnologías como Internet para promover movilizaciones. Los miembros de las organizaciones excluyentes de derecha fomentan y apoyan a los movimientos sociales racistas. Éstas y otras actividades similares constituyen un tipo distinto de asociación que los analistas han llamado ’sociedad civil mala’ y que constituye el objeto de este trabajo. En un período en que las estructuras de asociación se consideran,

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frecuentemente, como evidencia positiva de un capital social considerado necesario, y son alentadas generalmente por los responsables de la elaboración de las políticas, este fenómeno plantea importantes interrogantes relativos a las relaciones entre la sociedad civil y la democracia. También plantea preguntas acerca de cómo y por qué actos interpersonales que son objetivamente malos son tolerados e incluso promovidos por las fuerzas políticas. El concepto de sociedad civil ha estado a la vanguardia de la investigación en las ciencias sociales desde hace varios años. Su papel ha sido explorado en relación con una amplia gama de temas que van desde los efectos del capital social sobre el altruismo hasta la adhesión a agrupaciones de la sociedad civil como una forma alternativa de participación política. Sin embargo, entre las conexiones que no han sido suficientemente exploradas, se encuentran las relaciones entre la sociedad incivil y la violencia, y entre la sociedad incivil y la influencia social y política en el proceso de formulación de políticas. Argumentaré aquí que es importante hacer foco en la sociedad incivilizada para comprender las fuentes de impacto de los partidos populistas, xenófobos y euroescépticos, en particular, los de la extrema derecha. Esto se debe a que, además del proceso electoral, la derecha apunta persuasivamente a los sentimientos anti-políticos que se han generalizado en la sociedad y que son ampliamente compartidos por todos los tipos de partidos de derecha a través de un conjunto de actividades organizadas de carácter asociativo. Algunos autores han señalado que un énfasis en la sociedad civil como ideología, y en las conexiones entre las organizaciones de la sociedad política y civil, crea un vínculo entre los ámbitos social y político que permite una expansión de las modalidades de participación política4. El mismo punto se discutirá en relación a las actividades asociativas de los grupos de la sociedad incivilizada, con especial referencia a la extrema derecha. Las preocupaciones acerca de la violencia política de los grupos extremistas organizados han dado lugar a desarrollos teóricos sobre ‘la sociedad civil mala’5, que utilizan categorías morales para diferenciarla de otros tipos de sociedad civil. Pero todavía no se ha definido de manera satisfactoria de qué manera el uso de dichas categorías es útil y justificado. Una definición alternativa a la ‘sociedad civil mala’ es la de ‘sociedad incivil’, la cual no se encuentra, no obstante, aún claramente caracterizada en términos normativos similares –aquí voy a utilizar estos términos indistintamente6. Esta literatura se refiere, en términos generales, a las actividades organizadas de aquellos grupos y redes que participan en conductas sociales y políticas inconstitucionales y/o violentas. Sin embargo, como reconocen diversos autores, la gama de fenómenos incluidos en el concepto de sociedad civil mala es muy amplia7. Como señalan Kopecky y Mudde, el término ha sido utilizado en contextos muy diferentes. Fue utilizado por ejemplo, en un informe anual por la

Organización de las Naciones Unidas para referirse al terrorismo8; se ha aplicado a la mafia rusa; algunas veces es definido en términos de usos extremadamente distintos de violencia política; o en relación a las ideologías de las organizaciones sociales, o de su estructura organizativa. Sin embargo, a pesar de los problemas de definición, referencias a la ‘sociedad civil mala’ o a la ‘sociedad incivilizada’ han aparecido con frecuencia en los medios de comunicación masiva, ya que se refieren a problemas sociales y políticos relevantes, tales como el aumento de la violencia de la delincuencia organizada de derecha en Europa occidental y, más recientemente, en el este de Europa. De un modo más general, los analistas han señalado una repercusión mediática directa e indirecta de las organizaciones no democráticas e incluso racistas en distintos contextos europeos, que luego se impregna en el discurso político dominante9. En este artículo sólo se tendrán en cuenta las actividades organizadas de grupos que han confesado públicamente una identidad política antidemocrática y excluyente, basada en la existencia de criterios adscriptivos para la afiliación, aunque sólo sean definidos vagamente, como es el caso de los grupos de música de ‘poder blanco’ (white power) o las patrullas ciudadanas que se identifican con la derecha política. Me centraré principalmente en la derecha, ya que muchos de los ejemplos más actuales de ‘sociedad incivil’ en Europa surgen en relación con las actividades de la extrema derecha –sin embargo, en principio, las actividades de la sociedad incivil también pueden ser llevadas a cabo por grupos de izquierda. Incluso con estas especificaciones, los fenómenos que incluiré son numerosos y sus límites poco claros. Existen concepciones acerca de la vida y las prácticas políticas que podrían considerarse incompatibles con los aspectos fundamentales de la democracia liberal –como es el caso en algunos partidos populistas neo-liberales carismáticos; sin embargo, sobre esta cuestión, los analistas podrían discrepar considerablemente. Así, es necesario reflexionar sobre la sociedad civil mala como conformada por un conjunto de prácticas situadas a lo largo de un continuum de aceptabilidad democrática. En muchos casos, no obstante, el límite es auto-evidente. Organizaciones de extrema derecha se han integrado en una serie de redes sociales y asociaciones, como clubes de fútbol, grupos y asociaciones culturales, grupos web, editoriales y revistas que defienden abiertamente ideas y comportamientos racistas. Cada uno de estos grupos es a menudo visto como ‘malo’ debido a los métodos que utilizan, como la violencia política, la intimidación, la difamación de determinados grupos sociales u otras acciones de exclusión de diversos tipos. Estos grupos son componentes constitutivos de la sociedad civil de la mayoría de los Estados miembros de la UE, pero, a diferencia del resto de la sociedad civil, tienen una agenda abiertamente excluyente (además de ser disruptiva). Los

grupos de la sociedad civil mala son sólo una fuente de la conducta excluyente, que también puede expresarse a nivel individual o mediante otras instituciones sociales y políticas, como los partidos políticos; pero, a menudo, su destacable fuerza organizativa hace que su papel sea particularmente relevante. El rango de entidades territoriales y de categorías individuales y étnicas que son objeto de exclusión es muy amplio –podrían incluirse, por ejemplo, habitantes de otras regiones, ciudadanos de los países vecinos, romaníes, grupos migrantes o incluso otros gobiernos europeos, como es el caso de los grupos euroescépticos radicales. Los mecanismos que se promueven para provocar la exclusión van desde la acción individualizada hasta la presión ejercida durante el proceso de formulación de políticas para limitar la cooperación fuera de la comunidad –con independencia de cómo la misma es definida. Los elogios a la sociedad civil que tuvieron lugar en los últimos años deben ser sustancialmente revisados en estos casos. Este trabajo tiene el propósito de comprender las razones de la aparición de estas organizaciones excluyentes de la sociedad civil y analiza sus características éticas distintivas. Las relaciones entre las organizaciones políticas y sociales Como parte de las actividades asociativas, la ‘sociedad civil mala’ se encuentra en una relación dinámica con el sistema político –una relación moldeada por márgenes de autonomía cambiantes, por interacciones con diferentes culturas políticas y por la arquitectura institucional de cada sociedad. Tradicionalmente, distintos tipos de organizaciones políticas han contado con una red de organizaciones que actúan como canales de comunicación entre la sociedad y el sistema político. Históricamente, la relación entre los partidos políticos y la sociedad civil ha variado de una situación en la que los partidos de masas pertenecían a la sociedad civil a otra en que los partidos actúan como intermediarios entre la sociedad civil y el estado10. En general, una vida asociativa rica era la contraparte social tradicional del partido de masas en muchos países europeos. Con el colapso o la caída sustancial de los partidos de masas, el vínculo entre las asociaciones y los partidos ha cambiado considerablemente. Un electorado más volátil está menos dispuesto a participar de una vida asociativa que está dirigida y orientada por un líder político específico. Incluso aquellas organizaciones que estaban vinculadas a los partidos políticos han adquirido en distintos contextos mayor independencia o, en varios países, directamente se han disuelto. Si bien estas asociaciones son, por lo general, menos frecuentes, su papel no se ha debilitado. De hecho, precisamente porque los electorados son, en muchos contextos, menos estables, los partidos tratan

Una ‘sociedad civil mala’ o ‘incivil’ es entonces una sociedad civil sobre la cual, a diferencia de otros tipos de sociedad civil, no se podría afirmar que fomenta la confianza generalizada o los valores positivos compartidos por otras concepciones políticas. O, más estrictamente, es una sociedad civil que genera lo contrario de una sociedad buena, es decir, una sociedad marcada por desvalores –valores negativos que todas las cosmovisiones éticas desprecian, como la promoción de la falsedad. Puente@Europa 83

de fortalecer su arraigo en la sociedad a través distintos medios, incluyendo una mayor atención a sus vínculos con la sociedad civil e intentando canalizar los recursos del estado hacia las asociaciones a cambio de apoyo electoral. Se trata, sin embargo, de un tipo diferente de relación –una relación de ‘servicio’, que refleja una tendencia importante en las formas de participación política. Además de votar y protestar, los repertorios de participación política a menudo incluyen la participación en organizaciones de la sociedad civil11. Los activistas llegan al sistema político mediante, por ejemplo, la canalización de experiencia hacia el proceso político, o ejerciendo influencia mediante actividades de comunicación en una variedad de arenas, incluyendo los medios masivos, y, finalmente, la promoción del apoyo electoral. Las asociaciones pueden proponer políticas innovadoras, contribuir a alcanzar consensos mediante estrategias que sean paralelas o complementarias al proceso político. En este contexto, las actividades de intermediación de los partidos son, en cierta medida, redefinidas como acciones que benefician a los grupos de la sociedad civil, del mismo modo que acciones de una sociedad civil activa pueden beneficiar a los partidos políticos. Esto ocurre en el marco de relaciones inestables y, por lo tanto, negociables (al menos en cierta medida). Precisamente, debido al amplio conjunto de servicios que la sociedad civil puede proporcionar, los partidos políticos dependen cada vez más de sus asociaciones. La naturaleza de las acciones llevadas a cabo por las organizaciones de la sociedad civil es cada vez más de intermediación para el beneficio de los partidos políticos; lo mismo ocurre con las actividades de los partidos vis-à-vis el estado en la búsqueda de recursos. Esta actividad de intermediación puede llevarse a cabo en beneficio de diferentes tipos de partidos. Puede favorecer a los partidos pequeños con ideologías marcadas, que están principalmente interesados en políticas focalizadas en comunicar la identidad del partido, aunque sean deplorables (signature policies); a los partidos con una base territorial fuerte, como los etno-nacionalistas; o bien puede beneficiar a aquellos partidos con escasa base territorial, como en el caso de ciertos partidos populistas sin arraigo territorial fuerte, pero con una sólida base en determinados sectores sociales como las élites profesionales. Así, esta actividad de intermediación puede favorecer, en principio, a diferentes tipos de partidos políticos, incluyendo particularmente a los de derecha; a los partidos ideológicos extremistas, a los partidos territoriales y a los partidos conservadores neo-liberales. Consciente de estas dependencias mutuas, las referencias positivas a la sociedad civil son frecuentes en todos los programas políticos tanto de la izquierda como de la derecha. Por ejemplo, en relación a la derecha italiana, un análisis del contenido de los documentos programáticos de los principales partidos ha mostrado referencias positivas y frecuentes a organizaciones de la sociedad civil. Ellos son vistos como formas de eludir el sistema político corrupto, con el objetivo de proporcionar mayor capacidad empresarial en la gestión de los asuntos públicos, limitar el tamaño de un estado demasiado poderoso, inyectar valores populares de la familia y los valores de la ley y el orden en el proceso de toma de decisiones. El énfasis en la sociedad civil es también parte de un proyecto político anti-elitista con el que al menos algunas partes de la derecha se identifican12. Naturalmente, las organizaciones de la sociedad civil a las que los manifiestos de los partidos hacen referencia no son aquellas organizaciones violentas y antidemocráticas que las teorías de la ‘sociedad civil mala’ intentan explicar. Sin embargo, la glorificación del etos de la sociedad civil es interesante, ya que indica una actitud positiva importante hacia ésta, actualmente bastante difundida en el sistema político. No obstante, al menos algunas de las actividades de estas organizaciones son diferentes de aquellas actividades orientadas a la ‘promoción de la ciudadanía’ comúnmente descriptas en la literatura e idealizadas por todos los partidos, tanto de izquierda como de derecha. Las asociaciones vinculadas a grupos de derecha son claramente distintas de la tipología de la ‘ciudadanía activa’ que los estudios

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sobre capital social examinan, y que a menudo se basan en la suposición de que la participación de la sociedad civil es la consecuencia de la existencia de una agregación de altruismo (pool of altruism)13. Para estas organizaciones es, entonces, necesaria una explicación específica: una explicación que se concentre específicamente en su carácter de ‘sociedad civil mala’. Esto es necesario a fin de develar las diferencias éticas claves en el sistema asociativo de una sociedad y clarificar políticas públicas adecuadas para ella. En la literatura han surgido muchas explicaciones en relación a la aparición y la difusión de los partidos extremistas y sus asociaciones. Éstas pueden ser clasificadas como explicaciones focalizadas sobre la demanda o sobre la oferta. Las asociaciones podrían ser un producto de las élites políticas, que las crean para mejorar su poder de intermediación, o el resultado de una demanda de la sociedad enraizada en motivos distintos con respecto al altruismo. El enfoque basado en la sociedad es el abordaje más frecuente para analizar la aparición de la ‘sociedad civil mala’, ya que incluso las explicaciones centradas en la oferta pueden ser articuladas en términos de los factores sociológicos que influyen en la aparición de las élites políticas de extrema derecha. Las interpretaciones típicas acerca de la preeminencia de los grupos de la ‘sociedad civil mala’ siguen la línea de análisis de las principales explicaciones de la extrema derecha, al menos en cuanto a aquellas que hacen hincapié en la demanda social14. Dejando a un lado las explicaciones que se centran en la oferta institucional (las características del sistema de partidos, acuerdos constitucionales, etc.), las explicaciones focalizadas en la demanda se centran en los males de la globalización, como la anomia cultural15 o, por el contrario, el resentimiento étnico relacionado con la dimensión económica, el chovinismo del bienestar (welfare chauvinism) y la privación relativa16. Por lo general, la literatura suele mencionar la competencia interpersonal y una acentuación de los conflictos étnicos por los recursos del estado de bienestar que tienden a caracterizar el perfil sociológico de los ‘perdedores de la globalización’ –por lo general, son personas blancas pertenecientes a la clase trabajadora no calificada. Sin embargo, no se examinan en detalle las implicancias normativas de la sociedad civil mala; las posturas abiertamente agresivas son, a menudo, simplemente explicadas, y, en algunos casos, también justificadas en términos socio-económicos y, al hacerlo, la cuestión de la capacidad para actuar moralmente (moral agency) no es examinada. Las características de la sociedad civil mala Como se ha señalado anteriormente, si bien el surgimiento de organizaciones de la sociedad civil ‘mala’ de derecha ha sido interpretado como un indicador preocupante de problemas sociales más generales, la discusión acerca de las formas organizacionales y la naturaleza ética de dichas agrupaciones es mucho menos frecuente en la literatura. Esto se debe, en parte, a la dificultad de definir dos cuestiones clave: los límites de lo que se considera como un comportamiento éticamente inaceptable, y la capacidad para actuar moralmente (moral agency). Ambas definiciones dependen de puntos de vista sobre lo que se considera una buena sociedad, aspecto que los analistas de política comparada que trabajan sobre la extrema derecha raramente abordan. Sin embargo, para conceptualizar adecuadamente el papel de la sociedad incivil, y con el fin de formular políticas públicas para tratar con estas organizaciones, es necesario examinar tanto los conceptos de sociedad buena y mala como de sociedad civil buena y mala. Dado que el espacio disponible aquí para un desarrollo profundo es limitado, conceptualizaremos brevemente a la buena sociedad como aquella que garantiza un conjunto básico de necesidades esenciales para el desarrollo humano. Este enfoque de la buena sociedad es distinto de las concepciones deontológicas y consecuencialistas y está más estrechamente relacionado con los enfoques basados en la ética de la virtud –enfoques que conceptualizan a la buena sociedad como una en la que los seres humanos pueden prosperar y en la que

[...] las actividades asociativas de los grupos pertenecientes a la ‘sociedad civil mala’ son moralmente malas porque niegan en repetidas ocasiones las necesidades humanas de seguridad física, de acceso a los medios para formular decisiones informadas sobre las vidas de las personas, de derechos civiles y políticos.

su bienestar es maximizado17. Como Draper y Ramsey han señalado, los enfoques difieren en la facilidad con que las principales concepciones de la buena sociedad permiten comparaciones empíricas de distintas sociedades. En términos de claridad y cualidades comparativas ellos aplican el “enfoque en las capacidades” (capability approach) , relacionado con la ética de la virtud18. En particular, sugieren que los conceptos de Nussbaum y Sen acerca de la ‘buena vida’ son óptimos en ese sentido19. Como postuló Sen, como mínimo, una buena sociedad es una sociedad que aborda las cuestiones de las necesidades de seguridad física, de acceso a los medios para formular decisiones informadas sobre la vida de las personas, y de los derechos civiles y políticos. Es a partir de estos estándares que argumento aquí que la sociedad civil de extrema derecha puede ser clasificada como una ‘sociedad civil mala’. Esto se debe a que, a diferencia de la sociedad civil buena, aquella no fomenta las necesidades humanas generales planteadas por Sen. Las razones por las que la sociedad civil mala no responde a las necesidades humanas antes mencionadas se hará evidente luego de que discutamos por qué el resto de la sociedad civil lo hace –y, por consiguiente, se la denomina ‘sociedad civil buena’. La ’sociedad civil’ ha sido asociada a menudo con la sociedad buena. La sociedad civil ha sido vista como promotora de una buena sociedad al generar ciertas cualidades clave, como las propuestas por Sen20, entre otras. Diferentes autores ponen énfasis sobre aspectos distintos según sus propias concepciones acerca de lo que es una sociedad buena. Una virtud que muchas veces es señalada como importante es la idea de la sociedad civil como un campo de entrenamiento para el desarrollo de la confianza social. Postulamos que al menos una cuota de confianza social es una precondición necesaria para el goce de la sensación de seguridad que Sen considera indispensable para que el ser humano prospere. La confianza se encuentra vinculada también a la cuestión de los derechos; tal como, a su vez, el goce de los derechos se basa en un grado de confianza interindividual suficiente como para proteger a las personas de las violaciones percibidas o reales de sus derechos políticos y sociales21. Del mismo modo, Putnam ha señalado la virtud cívica de la reciprocidad generalizada como resultado de la participación en actividades asociativas y, de nuevo, la reciprocidad a menudo se basa en la confianza22. Este, por supuesto, no es el caso de las asociaciones basadas en la ‘política del enemigo’ –un aspecto definitorio de la sociedad civil mala, que es, por lo tanto, un tipo intrínsecamente diferente de sociedad civil. Otros aspectos relacionados a las concepciones de vida buena difieren marcadamente de izquierda a derecha, y se relacionan a virtudes que los diferentes sistemas de pensamiento consideran esenciales y arraigados a sus puntos de vista éticos con respecto a la sociedad civil23. Por ejemplo, la derecha y la izquierda difieren respecto a la promoción del igualitarismo, la autosuficiencia, las habilidades deliberativas o las comunidades humanitarias24. Del mismo modo, diferencias fundamentales en la función de las asociaciones caracterizan las visiones políticas dominantes actuales del

minimalismo liberal, la representación convencional y la democracia participativa, y cada una de estas visiones se encuentra orientada por principios diferentes25. No obstante, si bien existen diferencias de énfasis entre las concepciones filosóficas de los valores positivos, hay valores compartidos, como aquellos que se han mencionado, y hay desvalores que también pueden ser compartidos por varias concepciones políticas. Una ‘sociedad civil mala’ o ‘incivil’ es entonces una sociedad civil sobre la cual, a diferencia de otros tipos de sociedad civil, no se podría afirmar que fomenta la confianza generalizada o los valores positivos compartidos por otras concepciones políticas. O, más estrictamente, es una sociedad civil que genera lo contrario de una sociedad buena, es decir, una sociedad marcada por desvalores –valores negativos que todas las cosmovisiones éticas desprecian, como la promoción de la falsedad. En este sentido, se cita a menudo lo que en filosofía se conoce, a veces con triste ironía, como la “reductio ad Nazium”26. En el juicio de Núremberg se ha observado que ningún acusado defendió sus acciones de tortura y asesinato sobre la base de algún tipo de teoría moral27. Este caso es a menudo utilizado para argumentar en contra de las defensas morales relativistas y en favor de la postulación de un mal objetivo28. Las prácticas de los nazis pueden ser conceptualizadas como la negación del desarrollo humano y de todo tipo de desarrollo positivo. Sobre la base de ejemplos como éste se ha argumentado que existe algo como la maldad objetiva, definida como la realización intencional de actos que malvados29. En palabras de una obra clásica de ética sobre este tema: Tenemos que entender claramente cuán espantosamente se comportan a veces los seres humanos. Y debemos darnos cuenta de que no siempre se puede asignar la responsabilidad de esa conducta a una abstracción llamada ‘cultura’. (La cultura, después de todo, está hecha por el hombre). Tiene que haber motivos naturales en los seres humanos que hacen que la crueldad y los vicios relacionados a ésta sean posibles30. En nuestro caso, por ejemplo, podemos objetivamente clasificar como malvados los casos en que skinheads de extrema derecha agreden físicamente a los migrantes con el objeto de infligir un daño corporal. A continuación, se caracterizarán como un tipo distintivo de sociedad civil mala los casos de agresión injustificada y de agresión inexplicable –los llamaremos ‘sociedad civil mala tipo Nazium’. Sin embargo, hay otros tipos de actividades de los grupos de la ‘sociedad civil mala’ que están menos marcados en sus malas acciones. Existen actividades de asociaciones basadas en la identidad que tienen un impacto excluyente objetivo sobre comunidades que han sido etiquetadas como indeseables, ‘inasimilables’ o son marginadas y menospreciadas, sin una clara agresión explícita. Estas asociaciones toman un concepto de comunitarismo basado en la adscripción como filosofía implícita e idealizan a comunidades afines definidas en términos étnicos o raciales, a las que a menudo atribuyen identi-

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dades y rasgos de carácter peculiares. Se pueden considerar, por ejemplo, las actividades de las asociaciones que no admiten miembros de minorías raciales y participan en actividades de la esfera pública que lindan con lo que se ha definido como “discurso del odio”31. En este caso, los enfoques han variado más ampliamente y la frontera entre el comportamiento ético y no ético es borrosa. Lo que para algunos son prácticas que ‘construyen identidad’, para otros son instancias de discriminación32. En este sentido, es bien sabido que, siguiendo el ejemplo de la nouvelle droite francesa, la extrema derecha moderna europea se ha apropiado del lenguaje basado en la identidad de los nuevos movimientos sociales de los años ochenta para defender prácticas excluyentes33. Aunque estos usos instrumentales hayan sido estigmatizados, filósofos de diversas tradiciones y, particularmente, aquellos afiliados al comunitarismo, han avalado prácticas semejantes orientadas al fortalecimiento de la identidad a través de políticas de identidad cultural34. Por otro lado, los ataques contra la glorificación de las muchas formas en que se implementan las políticas de la identidad cultural también se han destacado en los últimos años35. Los críticos no sólo se concentran en el impacto sobre las comunidades excluidas, sino, de un modo más general, en la concepción de comunidad que avalan muchos defensores de las políticas de identidad. Existe en varias de estas concepciones una incapacidad para reconocer la fluidez de las identidades y el carácter restrictivo que sobre los individuos genera una fuerte defensa de las culturas de las comunidades. Esto lleva a algunos estudiosos a sostener con firmeza que “la identidad cultural es, en varios aspectos, moralmente perniciosa”36. Caracterizaremos a este segundo tipo como ‘comunitarismo malo’. Además de los actos malvados cometidos intencionalmente por los grupos de derecha, si se considera también la categoría más amplia de políticas de identidad excluyentes, es necesario tomar en cuenta también las malas acciones que no son realizadas intencionalmente. Por ejemplo, aquellas llevada a cabo sin importar las consecuencias –un descuido que podría estar, por ejemplo, enraizado en la atribución variable de la categoría de humanidad a ‘amigos’ y ‘enemigos’. En este sentido, existen en la literatura varias tipologías que resultan útiles sobre actos malvados cometidos sin consideración de las consecuencias de la conducta asociativa, o por dar prioridad a la obediencia de órdenes, a raíz de una búsqueda instrumental –tal como la elección de una carrera que da lugar a consecuencias negativas–, o de la adhesión irreflexiva a un marco cultural de las “políticas del enemigo”37. Al respecto, uno puede pensar en la conocida categoría de la banalidad del mal de Arendt38. Tipologías útiles acerca de la incivilidad hacia individuos y grupos percibidos como el ‘otro’ o que no son respetados surgen de trabajos relacionados al análisis político, y, desde una perspectiva más abarcativa, también de los análisis de actos malvados, en los cuales la identificación de estos actos es generalmente más sutil. Por ejemplo, Daryl Koehn en su tipología de actos malvados incluye categorías tales como la “maldad”, entendida como la “pérdida de humanidad”. Utiliza ejemplos literarios para ilustrar el mal infringido sobre la base de una excesiva identificación del ser (self) con un rol, por ejemplo, el de un poderoso castigador, que se traduce en infligir sufrimiento mayormente a aquellos cuyo carácter humano se desconoce39. Este mal sin sentido y descuidado puede ser perpetrado no sólo por individuos sino por grupos de personas, así como en el caso de la burla pública a los migrantes y a otros grupos religiosos por parte de individuos insensibles. Denominaremos a este tipo como ‘sociedad civil mala banal’. Volviendo una vez más a Koehn, es posible identificar otra categoría de la sociedad civil mala: la de ‘maldad como impiedad fanática’, que se ilustra con el caso del terrorista de derecha Timothy McVeigh. Este caso es particularmente interesante, ya que tipifica, en un extremo, los actos de agresión de la derecha de los grupos de patrullas ciudadanas de derecha. Por ejemplo, como en el caso de

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agresiones motivadas por el celo fanático contra grupos de jóvenes ciudadanos minoritarios que son percibidos como criminales, incluso cuando esta percepción no puede ser justificada40. Koehn presenta este caso como uno de “fanatismo como el repudio irracional de la razón”41. En un contexto como este –el de un extremismo fanático de extrema derecha– las necesidades fundamentales postuladas por Sen42 son violadas, así como las necesidades de integridad física individual, los derechos civiles, los derechos a la integridad mental, a la vida, a la seguridad y a la protección de discriminación por motivos de raza u origen nacional. Llamaremos a este tipo ‘sociedad civil mala fanática’. En resumen, las actividades asociativas de los grupos pertenecientes a la ‘sociedad civil mala’ son moralmente malas porque niegan en repetidas ocasiones las necesidades humanas de seguridad física, de acceso a los medios para formular decisiones informadas sobre las vidas de las personas, de derechos civiles y políticos. Se pueden clasificar en un conjunto de tipos que consisten en: sociedad civil mala tipo Nazium; comunitarismo malo; sociedad civil mala banal; sociedad civil mala fanática. Sociedad civil y democracia Una segunda línea de conexión entre el extremismo de derecha y la dimensión maligna de la ‘sociedad civil mala’ es que tanto en términos normativos como históricos se ha planteado una relación sólida entre la democracia y la sociedad buena43. Más específicamente, a menudo ha sido mostrado un vínculo entre el rol de las asociaciones en la generación de la democracia y el hecho de que ellas mismas tienen una estructura democrática44. Es poco probable que se produzca este tipo de relacion en una ‘sociedad civil mala’ ya que las organizaciones de extrema derecha están regidas por el principio indiscutible de liderazgo carismático. Como las ideologías de derecha suelen negar credibilidad a la democracia representativa y son internamente antidemocráticas, se caracterizan negativamente en términos éticos. Putnam clasifica la contribución democrática de las organizaciones de la sociedad civil en relación a dos funciones: por un lado, aquellas que simplemente producen sentimientos de solidaridad entre los miembros; por el otro, las que permiten un proceso de aproximación a otras personas, en otras palabras, posibilitan la unión o el acercamiento45 Los beneficios democráticos del asociacionismo estarían relacionados con la segunda función. Sin embargo, los teóricos de la sociedad civil mala señalan que existe algo distintivo en las asociaciones de los grupos violentos, antidemocráticos y xenófobos, que no pueden ser clasificados a partir de estas categorías46. Estas organizaciones claramente no se están acercando a otros. Sin embargo, tampoco son simplemente particularistas, sino que, en principio son compatibles con otras que promueven el acercamiento. Las asociaciones pueden ser particularistas sin ser xenófobas, pero aquellas que son xenófobas tienen una característica adicional importante que las diferencia claramente. El particularismo asociativo podría excluir ciertas categorías pero no las victimiza. Cuando se habla de la sociedad civil mala, sin embargo, encontramos asociaciones cuya raison d’être no es la producción de solidaridad interna, sino la de una agresión externa. El aspecto xenófobo específico, así como la violencia política relacionada, requiere una explicación diferente que la literatura específica sobre la sociedad civil mala ha intentado proporcionar47. Las organizaciones malas de la sociedad civil muestran un modo distintivo de justificación que se encuentra en contraposición a un etos universalista y principalmente cosmopolita de la sociedad civil –uno orientado hacia el bien común y la solidaridad de todos. La negación explícita de los valores de la sociedad civil y de las prácticas relacionadas contribuye a la formación de un ‘sociedad civil mala’. Conscientes de la relevancia contemporánea de la sociedad

Como Weber argumentó, la democracia se basa en ciertas cualidades cívicas esenciales, que, en principio, la hacen selectiva, pero no sobre la base de cualidades adscriptivas. Por el contrario, una ‘sociedad civil mala’ está basada en organizaciones que son excluyentes en términos de adscripción. civil mala, un pequeño número de autores ha criticado el enfoque optimista neo-tocquevilleano dominante basado en el supuesto de que una vida asociativa dinámica es en sí misma una garantía de la promoción de buenos valores democráticos. Ellos identifican como cualitativamente diferentes los repertorios de exclusión de la sociedad civil48. Estos autores difieren en puntos importantes, pero todos coinciden en que las expresiones de la sociedad civil mala incluyen hostilidad manifiesta hacia la democracia liberal y algunas de sus prácticas, como también expresiones de rechazo hacia sus principios rectores. Parece entonces que el activismo de un gran número de ciudadanos no es en sí mismo un indicador del comportamiento altruista y democrático, ya que sus modos de funcionamiento también deben ser examinados. Sin embargo, mientras que un rechazo de las normas democráticas y las prácticas agresivas pueden caracterizar la sociedad civil mala, es todavía necesario articular en términos conceptuales este rechazo y exclusivismo –que, claramente, no son instancias de unión o acercamiento. Una herramienta conceptual para hacerlo puede encontrarse en Weber y los estudios weberianos. Como señala Kim, rechazando la tipología de comunidad y sociedad, que, después de Tönnies, era la que prevalecía en esa época, Weber conceptualizó las organizaciones de la sociedad civil de una manera más sutil que explicaba mejor la prevalencia de una sociedad civil rica en Estados Unidos –una sociedad civil que era particularista pero, en principio, no excluyente49. Como Weber argumentó, la democracia se basa en ciertas cualidades cívicas esenciales, que, en principio, la hacen selectiva, pero no sobre la base de cualidades adscriptivas. Por el contrario, una ‘sociedad civil mala’ está basada en organizaciones que son excluyentes en términos de adscripción. Weber explicó las diferentes estructuras de la sociedad civil y los tipos de participación en ésta en relación a las diferentes estructuras del ser. Postuló un ser moderno específico que subyace a la sociedad civil norteamericana descripta por Tocqueville, pero también reconoció que son posibles distintos tipos de estructura de sociedad civil. De este modo, ofreció herramientas a los académicos que pretenden calificar la mirada excesivamente optimista neo-tocquevilleana que sostiene que toda participación en la sociedad civil es buena. Es posible pensar a un determinado tipo de participación de la sociedad civil que emerge de un ser distintivamente moderno, pero se puede pensar también a un tipo de participación basada en un ser no moderno. Así, se puede dar cuenta de las agrupaciones adscriptivas de la sociedad civil, que serían el resultado de una concepción no moderna o antimoderna de la vida basada en las formas de la política del enemigo. Por lo tanto, sostengo que: 1. la ‘sociedad civil mala’ refleja un concepto del ser que se opone a las características del ser moderno que subyacen a la democracia liberal. Al mismo tiempo, sin embargo, la sociedad civil mala; 2. refleja muchas características del rol atribuido por la derecha a la sociedad civil organizada que la vuelven muy atractiva como un tipo alternativo de participación política.

En este sentido, la sociedad civil articula la relación entre la esfera de lo político y de lo social, ampliando el ámbito de lo político, en un momento en que la política como profesión y la política como una actividad social suele ser rechazada por el electorado. Al reubicar la exclusión política en el ámbito social, la sociedad civil mala articula los sentimientos anti-políticos de amplios sectores de la población y, por lo tanto, se convierte atractiva para aquellos que ven la política como un mecanismo cada vez más ineficaz para la regulación social, corrupta en sus operaciones e injustificada en lo que respeta los medios utilizados para el control político, como la ampliación de las funciones del estado. El nexo entre la anti-política y la sociedad civil mala es, sin embargo, un problema complejo que requiere ser analizado en profundidad. La dificultad radica en que los grupos ‘de la sociedad civil mala’ también suelen situarse frecuentemente en las fronteras entre los comportamientos democráticamente aceptables y aquellos inaceptables. Esto hace que sea difícil para otros actores de la sociedad civil hacerles frente. Si se excluye a las agrupaciones políticas más extremistas y aisladas, parece que muchas actividades inaceptables de los grupos de derecha, como los grupos de patrullas ciudadanas que podrían verse implicados en comportamientos violentos ocurren en contextos donde otras actividades asociativas tienen lugar. Algunos de estos comportamientos son bastante ilegítimos, como escribir eslóganes ofensivos contra los inmigrantes en las calles o las campañas anti-inmigrantes racial y étnicamente abusivas; pero también existe un avance hacia iniciativas culturales y de protesta, como las marchas nocturnas “para recuperar las calles”, o los discursos e iniciativas editoriales que sí son legítimas. Así, el nexo de la anti-política y la sociedad civil mala debe incluir también una amplia gama de iniciativas que no son abusivas, violentas ni consisten en campañas de odio, aunque puedan reflejar valores antidemocráticos. Como se ha señalado anteriormente, la frontera entre los diferentes tipos de actividades de asociación es permeable y, de hecho, muchos grupos de la sociedad civil de derecha se posicionan precisamente en la línea de cruce entre lo que es legal y lo que no lo es. Existe, pues, una necesidad de conceptualizar y clasificar a los tipos de la sociedad civil mala y a sus características. Como se mencionó anteriormente, existen diferentes tipos de organizaciones de la sociedad civil mala y diferentes formas de antipolítica. Las descripciones empíricas precisas de los patrones de la sociedad civil mala en Europa están todavía en sus comienzos; no se encuentran tampoco comparaciones sistemáticas. Sin embargo, se puede proponer una tipología inicial. En lo que queda de este artículo, argumentaré que los distintos sectores de la extrema derecha articulan de manera diferente el contenido anti-político y excluyente. Antes de presentar esta tipología, sin embargo, es necesario identificar aquello que todos los tipos de sociedad incivil tienen en común. En su base, todos ellos comparten una orientación normativamente excluyente que es anti-moderna y antidemocrática. Junto a otros grupos populistas sostienen que la política convencional por sí sola es ineficaz y que debe ser complementada con actividades de asociación.

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La sociedad civil mala europea: una tipología Los sentimientos anti-políticos han surgido en Europa luego de una serie de escándalos de corrupción que involucran tanto a los políticos de turno como a los otros. Los mismos surgen como consecuencia de un anti-elitismo que a veces es alimentado por medios de comunicación populares caracterizados por actitudes anti-políticas. Para la extrema derecha, la anti-política y, más específicamente, los sentimientos anti-partidos son útiles por diversas razones. En primer lugar, para gran parte de la extrema derecha, existen elementos ideológicos históricos de rechazo a las estructuras y los valores de la democracia liberal, sobre los que se basan todos los demás partidos y sistemas políticos. En segundo lugar, como la extrema derecha está formada por partidos pequeños, que por lo general no ocupan cargos públicos, su antipolítica constituye una necesidad ideológica, y su necesidad de contar con organizaciones de la sociedad civil para apoyar y dar a conocer sus políticas es probablemente más fuerte que para otros partidos. En tercer lugar, por no haber ocupado cargos públicos durante la mayor parte de su pasado reciente, los partidos de extrema derecha son menos propensos a estar involucrados en escándalos de corrupción y, por lo tanto, tomar una postura anti-política es para ellos más seguro que para otros actores políticos. En cuarto lugar, la estructura organizativa pequeña de los grupos de extrema derecha y su relativamente corta expectativa de vida implican obligaciones menos estrictas de coherencia ideológica. Ellos pueden renovar su bagaje ideológico más rápidamente que otras familias de partidos. Como la anti-política es actualmente preeminente en la cultura política europea, resulta oportuno que se definan a sí mismos en términos anti-políticos. Esto, sin embargo, significa también hacer hincapié en otros aspectos de su repertorio político –en particular, su presunta pertenencia a la sociedad civil. Si los sentimientos anti-políticos actúan como el sustento ideológico aglutinante que promueve y legitima la participación de la sociedad civil, el tipo específico de participación depende de otras características ideológicas y organizativas. Las estructuras asociativas pueden variar de muy organizadas a poco organizadas. Las organizaciones pueden ser estructuradas democráticamente con elecciones internas, con normas de rendición de cuentas y estatutos, o no estar estructuradas democráticamente, en cuyo caso pueden, a su vez, variar desde estructuras jerárquicas y centralizadas a menos jerárquicas y menos centralizadas. Los grupos pueden ser muy xenófobos o menos xenófobos. Estas estructuras están relacionadas con un conjunto de variables exógenas e ideológicas. Las variables exógenas se relacionan con la estructura de oportunidades políticas que enfrentan las organizaciones de la sociedad civil, tales como la capacidad y voluntad del estado de participar en actividades inconstitucionales de represión50. Algunas son variables generales que orientan la composición y modalidades de funcionamiento de todo el sector asociativo de la sociedad; otras están relacionadas con la posición ideológica y la arquitectura institucional del sistema político en el que operan las formaciones políticas. Por ejemplo, un sistema proporcional es más propicio para la canalización de los temas y el activismo a través de partidos pequeños que mediante organizaciones de la sociedad civil. Los países con un estado de bienestar bien desarrollado producen organizaciones de la sociedad civil de diferentes tipos y tamaños orientadas al control de sus recursos. La relevancia de las tendencias recientes en el gerencialismo (managerialism) y la prevalencia de ideologías neoliberales en estados pequeños producirán diferentes tipos de organizaciones de la sociedad civil. Los factores canalizadores del estado, tales como los regímenes fiscales y el franqueo con tarifa reducida (postage support) también tendrán influencia sobre las características de estas organizaciones51. Estos factores también afectan a la ‘sociedad civil mala’ en la medida en que como organizaciones ellas a menudo interactúan con el estado. Sin embargo, además de estas variables, las ideologías y las

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estructuras de los partidos de referencia también tienen un impacto sobre las organizaciones de la sociedad civil malas. Mientras que en el plano ideológico muchos contenidos tienden a coexistir en diferentes partidos de la derecha, a menudo hay una cuestión que es de suma importancia, que define al partido y persiste en el tiempo. Las prioridades ideológicas de los diferentes tipos de organizaciones tienen un impacto directo en su estructura. Por lo tanto, es posible aplicar la tipología descripta anteriormente a las organizaciones europeas de la sociedad civil mala y establecer categorías suficientemente diferenciadas para que sean consistentes e identificables en la mayoría de los países de la UE. Una clasificación de las organizaciones de la sociedad civil mala puede basarse en una tipología de los partidos de los cuales surgen. Mudde considera varias tipologías de partidos de extrema derecha, señalando las dificultades de clasificación, pero también identificando en la mayoría de los partidos un contenido ideológico prominente52. Él clasifica a las principales familias ideológicas como xenófobas, nacionalistas, populistas o autoritarias. Mientras que, con unas pocas excepciones, el autoritarismo está siempre presente en su evaluación empírica de los rasgos ideológicos, los otros contenidos están más polarizados. Propongo superponer las categorías anteriormente descriptas a las categorías de los partidos de Mudde y utilizarlas con referencia a la estructura y a los contenidos ideológicos no sólo de los partidos sino también de las organizaciones de la sociedad civil relacionadas. Como se mencionó anteriormente, es necesario hacer hincapié en que sólo una parte de las asociaciones de cada tipo de partido podría ser definida como ‘mala’ de un modo directo y categórico. Otras asociaciones podrían caer en las categorías de bonding y bridging de la sociedad civil dominante, pero producir consecuencias negativas debido a la negligencia, el descuido o el fanatismo ideológico. También es posible que mientras que las asociaciones relacionadas con un partido se referirán generalmente al etos principal de dicho partido, otros tipos de expresión incivilizada también son posibles. Las asociaciones más claramente identificables como malas pertenecen al primer tipo –los grupos xenófobos. Las organizaciones xenófobas, y particularmente las racistas, son inconstitucionales. Ellas violan el artículo 13 del Tratado de Ámsterdam y, en todos los Estados miembros, sus defensores se encontrarán sujetos a sanciones53. Además, estas organizaciones se enfrentarán a una coalición anti-racista multi-nivel que intentará frenar sus actividades en diferentes ámbitos y niveles de gobierno. Por lo tanto, las mismas tendrán que situarse principalmente en la frontera entre las acciones legales y semi-legales, o aceptar los costos de la ilegalidad con los gastos organizacionales que ello implica. Los grupos de skinheads ilustran la maldad pura tipo Nazium descrita por Midgley54. Sin embargo, en el ámbito de los grupos racistas también se encuentran ejemplos de un tipo diferente de sociedad civil mala: se trata de grupos organizados que, a diferencia de los grupos de skinheads ‘enojados’ y ‘poco educados’, ‘perdedores de la globalización’, están organizados y son fanáticos ideológicos. En este segundo caso ellos ilustrarían el tipo ‘de sociedad civil mala fanática’. La segunda categoría, los nacionalistas, se refiere a grupos cuya principal preocupación es el territorio, como protección, glorificación y afirmación de homogeneidad de los territorios de referencia. Este es un rasgo constitutivo de la mayoría de los tipos de nacionalismo que inspiran a la una gran parte de las organizaciones movilizadas55. Dado que los principios territoriales están integrados en la (ahora) ampliamente constitucionalizada filosofía política de los estados nacionales, estos grupos no suelen necesitar el mismo nivel de ilegalidad que los anteriores. Aun cuando sus principios territoriales están en desacuerdo con los dominantes, como es el caso de los movimientos etno-nacionalistas radicales que se oponen a los estados centralizados, sus esfuerzos por establecer una correspondencia entre estado y nación son menos controvertidos y, en todo caso, las controversias sólo se refieren a los medios y no a la filosofía subyacente. En los grupos de la sociedad civil nacionalistas se incluiría

entonces a todos los grupos protectores del territorio, que van desde los regionalistas hasta los nacionales-fascistas y a ciertos tipos de euroescépticos, como se aclarará más adelante. Algunos de ellos (aunque no todos) ilustran el tipo de ‘comunitarismo malo’ evidenciado por una ideología adscriptiva clara. La categoría populista incluye a aquellos grupos de la sociedad civil que articulan la dimensión verticalista de la gente contra las élites. Se trata de una dimensión que ha producido una serie de importantes movimientos y partidos, pero que no tiene la relevancia jurídica, social y política de la dimensión territorial, o de la xenofobia, que se relaciona con la cuestión de los derechos humanos. Por esta razón, el populismo es menos caracterizado de manera unívoca en términos históricos y normativos y, por consiguiente, incluye un amplio conjunto de organizaciones con una amplia gama de repertorios de acción. En términos de Freeden esto constituye una ideología débil –incluso más débil que el nacionalismo– que varios líderes políticos (political entrepreneurs) han utilizado con flexibilidad56. Esta categoría incluye a las organizaciones asociadas con partidos que Carter califica como partidos populistas neo-liberales57. Se puede pensar, por ejemplo, en el los ‘círculos de libertad’ de la centroderecha italiana, a menudo formados por individuos respetuosos de la ley y con buenas intenciones, pero con frecuencia insensibles ante las consecuencias negativas de sus políticas y de sus discursos para personas marginadas tales como los inmigrantes ilegales58. Ellos ilustran el caso de la ‘sociedad civil mala banal’. Conclusiones Este trabajo ha puesto de relieve el papel simbiótico que une a las asociaciones de la sociedad civil y a los partidos políticos de la extrema derecha. La sociedad civil se ha convertido en el campo de batalla más importante para los intentos de la derecha radical de cambiar la sociedad. A menudo excluidas de los parlamentos, debilitadas por la caída de sus afiliados y de su legitimidad social, echar raíces en la sociedad civil se está volviendo cada vez más importante para todas las formaciones políticas, en particular, para las de derecha. En este contexto, un análisis normativo de las organizaciones de la sociedad civil es cada vez más relevante social y políticamente. Se ha propuesto una tipología de las categorías del mal que caracteriza a los grupos de la sociedad civil de extrema derecha. Esta tipología ha sido aplicada también a los ejemplos europeos de la sociedad civil mala. Se ha argumentado que las asociaciones de la sociedad civil que están vinculadas con las organizaciones políticas de extrema derecha se consideran ‘malas’ porque traicionan los pilares de la buena vida, las virtudes que permiten a los seres humanos prosperar y porque no conducen a un cierto sistema político, la gobernanza democrática, que, según se ha argumentado, es más afín a la buena vida. Por estas razones, se ha postulado que se deberían concebir y aplicar controles normativos para las organizaciones de la sociedad civil que soliciten fondos o reconocimiento, con el fin de filtrar a las organizaciones de la sociedad civil malas. Esto es a menudo aplicado en varias áreas políticas, donde las asociaciones tienen que cumplir con las normas constitucionales para ser incluidas en los registros asociativos, aceptadas en los foros de consulta o para tener acceso a fondos, al franqueo con tarifa reducida, a obtener la exención de impuestos, etc. Una de las decisiones más difíciles para la selección de asociaciones que puedan participar en los foros de toma de decisiones y/o ser financiadas por el estado es la articulación de los criterios de inclusión y exclusión59. Sin embargo, esto se realiza a menudo de manera aleatoria en todo el mundo. En lugar de proscribir a las asociaciones que no promueven la ‘buena vida’, se sugiere aquí que la carga de la prueba debe recaer sobre las contribuciones positivas –en el marco de este artículo, las contribuciones a los estándares de Sen60, decididas por comités de expertos y previamente examinadas por miembros de las asociaciones. La sociedad civil ‘mala’ seguirá

siendo una característica fundamental de las democracias modernas, pero las teorías éticas nos deben guiar en la selección de aquellas organizaciones de la sociedad civil que deben recibir el apoyo y aquellas que no. Notas Simone Chambers and Will Kymlicka (eds.), Alternative Conceptions of Civil Society, Princeton, Princeton University Press, 2002. 2 Mark Warren, Democracy and Association, Princeton, Princeton University Press, 2001. 3 Henry Louis Gates, Speaking of race, speaking of sex: hate speech, civil rights, and civil liberties, New York, New York University Press, 1994; Katharine Gelber, Speaking back: the free speech versus hate speech debate, Amsterdam-Philadelphia, J. Benjamins Pub. Co., 2002 y Abigail Levin, The cost of free speech: pornography, hate speech, and their challenge to liberalism, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2010. 4 John Keane, Civil Society: old images, new visions, Stanford, CA, Stanford University Press, 1999. 5 Nancy L. Rosenblum, Membership and morals: the personal uses of pluralism in America, Princeton, Princeton University Press, 1998; J. Keane, Civil Society..., cit.; S. Chambers and Jeffrey. Kopstein, “Bad Civil Society”, en Political Theory, vol. 29, n. 6, 2001, pp. 838-866 y N. L. Rosenblum and Robert Post, Civil society and government, Princeton, Oxford, Princeton University Press, 2002. 6 En un artículo más extenso, se podría argumentar que ‘incivil’, como ausencia de civilidad, implica una especificación de por qué ciertos tipos de asociaciones son ‘malos’ y, por lo tanto, también implica una visión de la buena sociedad basada en la adquisición de civilidad como valor positivo, o, al menos, una visión del ‘progreso civilizatorio’ en la que las asociaciones juegan un rol causal. Ver Ad van Iterson et al. (eds.), The Civilized Organization: Norbert Elias and the future of Organization Studies, Amsterdam, J. Benjamins Pub. Co., 1984 y Norbert Elias, The Civilizing Process: Sociogenetic and Psychogenetic Investigations, London, Blackwell, 2000. 7 S. Chambers and J. Kopstein, ”Bad Civil Society...”, cit.; Petr Kopecky and Cas Mudde, Uncivil society? Contentious politics in post-communist Europe, London, Routledge, 2003 y Sun Ho Kim, Max Weber’s Politics of Civil Society, Cambridge, Cambridge University Press, 2004. 8 United Nations, “Engaging with globalization”, en Report of the Secretary-General on the work of the Organization, New York, United Nations, 1999, puntualmente, “Uncivil Society”, pp. 257-251; disponible en: http://www.un.org/documents/ga/docs/54/plenary/a541.pdf. 9 Teun Adrianus van Dijk, “Discourse and the Denial of Racism”, en Discourse and Society, vol. 3, n.1, 1992, pp. 87-118. 10 Richard S. Katz and Peter Mair, “Party organization, party democracy and the emergence of the Cartel Party”, en P. Mair (ed.), How Parties Organize: approaches and interpretations, London, Sage, 1994, pp. 93-119, esp. 110-1. 11 Pippa Norris, Democratic phoenix: reinventing political activism, Cambridge, Cambridge University Press, 2002. 12 Carlo Ruzza and Stefano Fella, Reinventing the Italian Right: Territorial Politics, Populism and “Post-Fascism”, London, Routledge, 2009. 13 P. Norris, Democratic phoenix..., cit. 14 Ver C. Mudde, Populist Radical Right Parties in Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2007. 15 N.L. Rosenblum, Membership and morals…, cit. y N.L. Rosenblum and R. Post, Civil society…, cit. 16 S. Chambers and J. Kopstein, “Bad Civil Society...”, cit. y S. Chambers and W. Kymlicka (eds.), Alternative Conceptions..., cit. 17 Christine Swanton, Virtue Ethics: A Pluralistic View, Oxford, Open 1

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University Press, 2005. 18 Martha Craven Nussbaum, Women and Human Development: The Capabilities Approach, Cambridge, Cambridge University Press, 2000. 19 Amartya Sen, Development as Freedom, New York, 1999 y Alan Draper and Ansil Ramsey, The Good Society: An Introduction to Comparative Politics, London, Pearson, 2011. 20 A. Sen, Development as Freedom..., cit. 21 Barbara A. Misztal, Trust in modern societies: the search for the bases of social order, Cambridge, Polity Press, 1996 y Peter TaylorGooby, Risk, trust and welfare, London, Macmillan Press, 2000. 22 Rorbert Putnam, Bowling Alone: the collapse and revival of American community, New York, Simon and Schuster, 2000. 23 S. Chambers and W. Kymlicka (eds.), Alternative Conceptions..., cit. 24 C. Ruzza, “Civil Society and New Forms of Political Participation in Europe”, en Thomas P. Boje and Martin Potůcě k (eds.), Social Rights, Active Citizenship, and Governance in the European Union, Baden, Nomos, 2011, pp. 175-194. 25 Archon Fung, “Associations and Democracy: Between Theories, Hopes, and Realities”, en Annual Review of Sociology, vol. 29, n. 1, 2003, pp. 515-539. 26 Piers Benn, Ethics, London, UCL Press, 1998. 27 Pierre Rosavallon, Democracy Past and Future, New York, Columbia University Press, 2006. 28 P. Benn, Ethics..., cit. 29 Mary Midgley, Wickedness: A Philosophical Essay, London, Routledge, 1984. 30 Ibidem, cap. XI. 31 H.L.Gates, op. cit., 32 Paul Gilbert, Cultural Identity and Political Ethics, Edimburgh, Edimburgh University Press, 2010. 33 Catherine Lloyd, Discourses of Antiracism in France, Aldershot, Ashgate, 1998; S. Fella and C. Ruzza (eds.), Anti-racist movements in the European Union: between Europeanisation and National Trajectories, London, Palgrave, 2012. 34 P. Gilbert, Cultural Identity and Political..., cit., p.11. 35 Brian Barry, Culture and Equality, Cambridge, Polity Press, 2001. 36 P. Gilbert, Cultural Identity and Political..., cit., p.14. 37 Peter Gottschalk and Gabriel Greenberg, Islamophobia: making Muslims the enemy, Lanham, Rowman & Littlefield Publishers, 2008; Liz Fekete, A suitable enemy: racism, migration and Islamophobia in Europe, London, Pluto, 2009 y Andrew Shryock, Islamophobia/

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Islamophilia: beyond the politics of enemy and friend, Bloomington, Ind., Indiana University Press, 2010. 38 Hannah Arendt, Eichmann en Jerusalén. Un estudio sobre la banalidad del mal, Barcelona, Lumen, 2003 (ed. orig. 1963). 39 Daryl Koehn, The Nature of Evil, London, Palgrave Macmillan, 2005. 40 Ibidem, p. 207. 41 Ibidem, p. 216. 42 A. Sen, Development as Freedom..., cit. 43 Joshua Cohen et al., Associations and democracy, London, Verso, 1995; véase también Jean L. Cohen and Andrew Arato, Civil Society and Political Theory, Cambridge, Maas., MIT Press, 1999 y P. Rosavallon, Democracy Past..., cit. 44 A. Fung, “Associations and Democracy...”, cit. 45 R. Putnam, Bowling Alone..., cit. 46 Ver S. Chambers and J. Kopstein, “Bad Civil Society...”, cit., pp. 841-43. 47 Ibidem. 48 J. Keane, Civil Society..., cit.; S. Chambers and J. Kopstein, “Bad Civil Society...”, cit.; N.L. Rosenblum and R. C. Post, Civil society…, cit.y S. H. Kim, Max Weber’s Politics...,cit. 49 Ibidem. 50 P. Norris, Radical right: voters and parties in the electoral market, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, pp. 91-94. 51 J.D. McCarthy et al., “The Institutional Channelling of Social Movements by the State in the United States”, en Research in Social Movements, Conflict and Change, vol. 13, 1991, pp. 45-76. 52 Ver C. Mudde, Populist Radical Right Parties..., cit., p. 52. 53 Ver Andrew Geddes and Virginie Giraudon, “Britain, France, and EU Anti-Discrimination Policy: The Emergence of an EU Policy Paradigm”, en West European Politics, vol. 27, n.2, 2004, pp. 334-53. 54 M. Midgley, Wickedness: A Philosophical Essay..., cit. 55 John Coakley (ed.), The Social Origins of Nationalist Movements: the contemporary West European experience, London, Sage, 1992. 56 Michael Freeden, Ideologies and Political Theory: a conceptual approach, Oxford, Clarendon Press, 1996. 57 Elisabeth Carter, The Extreme Right in the Western Europe: Success or Failure?, Manchester, Manchester University Press, 2005, p. 51. 58 C. Ruzza, “Italy: the Political Right and concepts of civil society”, en Journal of Political Ideologies,vol. 15, n. 3, 2010, pp. 259-271. 59 J. Cohen et al., Associations..., cit. 60 A. Sen, Development as Freedom..., cit.

ARCHIVOS

Continuamos con la tradición inaugurada en el primer número de Puente@Europa de 2011 de incluir una sección en la que realizamos un seguimiento del debate sobre la crisis europea mediante documentos que, sin ser de índole oficial, se destacan por alguna cualidad de sus autores (renombre, cargos asumidos en el pasado, naturaleza del grupo, proveniencia geográfica, etc.) y por la originalidad de sus propuestas. Los reproducimos en su idioma original, siguiendo las reglas editoriales de sus versiones originales.

A Manifesto for Economic Sense Paul Krugman y Richard Layard

Este texto fue publicado en la víspera del Consejo Europeo del 28 y 29 de junio de 2012, que habría tenido que equilibrar el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (Pacto Fiscal o, en inglés, Fiscal Compact), firmado seis meses antes, con medidas aptas para resolver, por un lado, el estancamiento de las economías europeas y, por otro, la cuestión de la balcanización financiera europea*. Apareció como op-ed en el diario Financial Times, del 27 de junio de 2012, bajo el título “Western policy makers are making their people suffer, say Paul Krugman and Richard Layard”. Está disponible para ser firmado en el sitio www.manifestoforeconomicsense.org. Hasta ahora han firmado el documento más de 9300 personas. Los autores, Richard Layard y Paul Krugman, son profesores de economía, respectivamente, en la London School of Economics y en la Universidad de Princeton. El segundo fue también premio Nobel de economía en 2008 y es autor del exitoso blog “The Concience of a Liberal”, publicado en el portal web de The New York Times desde 2005**. El manifiesto aclara algunos hechos básicos relativos a la naturaleza de la crisis (por ejemplo, el hecho de tener su origen en un problema de préstamos privados más bien que de deuda pública) y contiene una contundente crítica de algunas de la ideas que subyacen a las actuales recetas de la UE para salir de la crisis (por ejemplo, aquella que vincula los recortes de gastos a un aumento de la actividad económica). En este último caso, los autores hacen referencia a un estudio llevado a cabo por el mismo Fondo Monetario Internacional sobre la base del análisis de 173 casos de recorte de presupuesto que resultaron, en su mayoría, en contracciones de las economías de los países que los adoptaron.

More than four years after the financial crisis began, the world’s major advanced economies remain deeply depressed, in a scene all too reminiscent of the 1930s. And the reason is simple: we are relying on the same ideas that governed policy in the 1930s. These ideas, long since disproved, involve profound errors both about the causes of the crisis, its nature, and the appropriate response. These errors have taken deep root in public consciousness and provide the public support for the excessive austerity of current fiscal policies in many countries. So the time is ripe for a Manifesto in which mainstream economists offer the public a more evidence-based analysis of our problems. •

•

The causes. Many policy makers insist that the crisis was caused by irresponsible public borrowing. With very few exceptions – other than Greece – this is false. Instead, the conditions for crisis were created by excessive private sector borrowing and lending, including by over-leveraged banks. The collapse of this bubble led to massive falls in output and thus in tax revenue. So the large government deficits we see today are a consequence of the crisis, not its cause. The nature of the crisis. When real estate bubbles on both sides of the Atlantic burst, many parts of the private sector slashed spending in an attempt to pay down past debts. This was a rational response on the part of individuals, but – just like the similar response of debtors in the 1930s – it has proved collectively selfdefeating, because one person’s spending is another person’s income. The result of the spending collapse has been an economic

depression that has worsened the public debt. •

The appropriate response. At a time when the private sector is engaged in a collective effort to spend less, public policy should act as a stabilizing force, attempting to sustain spending. At the very least we should not be making things worse by big cuts in government spending or big increases in tax rates on ordinary people. Unfortunately, that’s exactly what many governments are now doing.

•

The big mistake. After responding well in the first, acute phase of the economic crisis, conventional policy wisdom took a wrong turn – focusing on government deficits, which are mainly the result of a crisis-induced plunge in revenue, and arguing that the public sector should attempt to reduce its debts in tandem with the private sector. As a result, instead of playing a stabilizing role, fiscal policy has ended up reinforcing and exacerbating the dampening effects of private-sector spending cuts.

In the face of a less severe shock, monetary policy could take up the slack. But with interest rates close to zero, monetary policy – while it should do all it can – cannot do the whole job. There must of course be a medium-term plan for reducing the government deficit. But if this is too front-loaded it can easily be self-defeating by aborting the recovery. A key priority now is to reduce unemployment, before it becomes endemic, making recovery and future deficit reduction even more difficult. How do those who support present policies answer the argument we

Las conclusiones del Consejo Europeo están disponibles en http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/131388. pdf. Ver también, “Crisis y consejos”, en Newsletter Punto Europa, n. 26, 21 de agosto de 2012. ** El blog está disponible en http://krugman.blogs.nytimes.com. *

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have just made? They use two quite different arguments in support of their case.

alleged evidence in favor of the doctrine has evaporated on closer examination.

•

The confidence argument. Their first argument is that government deficits will raise interest rates and thus prevent recovery. By contrast, they argue, austerity will increase confidence and thus encourage recovery.

But there is no evidence at all in favour of this argument. First, despite exceptionally high deficits, interest rates today are unprecedentedly low in all major countries where there is a normally functioning central bank. This is true even in Japan where the government debt now exceeds 200% of annual GDP; and past downgrades by the rating agencies here have had no effect on Japanese interest rates. Interest rates are only high in some Euro countries, because the European Central Bank (ECB) is not allowed to act as lender of last resort to the government. Elsewhere the central bank can always, if needed, fund the deficit, leaving the bond market unaffected. Moreover past experience includes no relevant case where budget cuts have actually generated increased economic activity. The (International Monetary Fund) IMF has studied 173 cases of budget cuts in individual countries and found that the consistent result is economic contraction. In the handful of cases in which fiscal consolidation was followed by growth, the main channels were a currency depreciation against a strong world market, not a current possibility. The lesson of the IMF’s study is clear – budget cuts retard recovery. And that is what is happening now – the countries with the biggest budget cuts have experienced the biggest falls in output. For the truth is, as we can now see, that budget cuts do not inspire business confidence. Companies will only invest when they can foresee enough customers with enough income to spend. Austerity discourages investment. So there is massive evidence against the confidence argument; all the

The structural argument. A second argument against expanding demand is that output is in fact constrained on the supply side – by structural imbalances. If this theory were right, however, at least some parts of our economies ought to be at full stretch, and so should some occupations. But in most countries that is just not the case. Every major sector of our economies is struggling, and every occupation has higher unemployment than usual. So the problem must be a general lack of spending and demand.

In the 1930s the same structural argument was used against proactive spending policies in the U.S. But as spending rose between 1940 and 1942, output rose by 20%. So the problem in the 1930s, as now, was a shortage of demand not of supply. As a result of their mistaken ideas, many Western policy-makers are inflicting massive suffering on their peoples. But the ideas they espouse about how to handle recessions were rejected by nearly all economists after the disasters of the 1930s, and for the following forty years or so the West enjoyed an unparalleled period of economic stability and low unemployment. It is tragic that in recent years the old ideas have again taken root. But we can no longer accept a situation where mistaken fears of higher interest rates weigh more highly with policy-makers than the horrors of mass unemployment. Better policies will differ between countries and need detailed debate. But they must be based on a correct analysis of the problem. We therefore urge all economists and others who agree with the broad thrust of this Manifesto to register their agreement at www. manifestoforeconomicsense.org, and to publically argue the case for a sounder approach. The whole world suffers when men and women are silent about what they know is wrong.

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In Support of a European Banking Union, Done Properly* Michael Burda, Hans Peter Grüner, Frank Heinemann, Martin Hellwig et al.

Ésta es la versión en inglés de un manifiesto escrito por un grupo de economistas de Alemania, Austria y Suiza críticos sobre la falta de una arquitectura financiera común en las recetas de la Unión Europea para salir de la crisis. En particular, sus autores abogan por una supervisión bancaria habilitada a autorizar la recapitalización, la restructuración y, eventualmente, la liquidación de los bancos insolventes y una responsabilización de los acreedores involucrados en inversiones con altos riesgos. El manifiesto fue publicado por primera vez en el portal web de Vox, el portal del influyente Centre for Economic Policy Research**, el 9 de julio de 2012. A los primeros firmantes (Michael Burda, Hans Peter Grüner, Frank Heinemann, Martin Hellwig, Mathias Hoffmann, Gerhard Illing, Hans Helmut Kotz, Tom Krebs, Jan Pieter Krahnen, Gernot Müller, Isabel Schnabel, Andreas Schabert, Moritz Schularick, Dennis J. Snower, Uwe Sunde, Beatrice Weder di Mauro) se han sumado más de 200 colegas. The financial crisis has exposed a fatal flaw in the design of European monetary union which can be removed only by decisive policy action. Policymakers in Europe now have the opportunity to take such action. A central aspect of the problem we are facing is the conflation between debt of the private sector and that of European national governments. In the course of the crisis, fiscal budgets are being tapped to refinance systemically relevant financial institutions. At the same time, financial institutions continue to play a central role in financing national governments, lending money to them and holding their debt. An unavoidable consequence is that bank failures have led to sovereign debt crises and sovereign debt crises have led to banking crises, leading to growing mistrust of both national banking systems and government finance. The situation is aggravated by the fact that international investors, driven by fear of total collapse, have withdrawn funding to struggling countries, both for governments and for banks. This has in turn led to a balkanisation of national financial markets and threatens not only the European monetary union but the European integration project as a whole. Only by breaking the link between the refinancing of banks and the solvency of national governments will it be possible to stabilise the supply of credit in crisis countries. If the refinancing of banks – and the insurance of bank deposits – can be made independent of the financial state of the respective domiciling country, national sovereign crises can be decoupled from the private sector financing. In this way, contractionary demand shocks induced by corrective national fiscal policy can be softened by a broadening of the supply of credit. A European backbone to the refinancing of banks will dampen the impact of the coming fiscal consolidation. An indispensable requirement for this is a set of uniform regulatory banking standards which are implemented by a single European authority. Deeper financial integration and a de-coupling of government and banking finance are essential elements for a more stable financial architecture in Europe. These steps are important for breaking the vicious circle between sovereign debt and banking crises. A monetary union with free capital flows cannot work reasonably without a unified banking framework. For this reason, the decisions

of the last European Union summit represent a move in the right direction. Now it is crucial to implement these decisions, in order to create a durable solution with uniform European structures. In no way does this endorse a collectivisation of bank liabilities. Rather it is essential to cede key powers of regulatory intervention in member countries to a banking supervision authority at the European level. This European banking supervision authority should have the ability to authorise recapitalisation of troubled banks by the expropriation of previous equity holders and the partial conversion of bank debt into equity. A unified resolution procedure must be capable of recapitalising, restructuring, or liquidating insolvent financial institutions in an impartial manner. At the same time, creditors must be made liable for risky investments, so that the resolution of troubled financial institutions can be executed (as far as possible) without taxpayer money. In order to secure the financial stability of a banking union, a common restructuring fund that can intervene and impose binding conditionality on reorganisation plans is needed. The European Stability Mechanism (ESM) can play this role. A stronger Europewide deposit insurance system can also contribute to the long run stability of the banking system. Only a European banking supervisory authority with sweeping intervention powers can break the linkages between the financing of governments and banks and the national supervisors. It would represent an important step towards solving the problems presently faced by the Eurozone. In contrast, it is much more difficult to intervene directly in the fiscal affairs of Eurozone states – this would require a process with democratic legitimacy, which remains a very remote option at the present. A banking union is thus only part of a complete solution. The mechanisms and budgetary controls that would be implemented in the framework of a European Fiscal Pact are also needed to restore public budgets to sustainable paths. A banking union can help decisively to secure the financial integrity and stability of the European monetary union. For this reason, the signatories of this manifesto support the creation of a durable, unified framework at the European level which can serve to break the link between the funding of private banks and the public purse.

El documento se encuentra en http://www.voxeu.org/article/manifesto-banking-union-economistsgermanyaustria-and-switzerland. La traducción fue hecha por el mismo Michael Burda, sobre la base del original alemán que está disponible en http:// www.macroeconomics.tuberlin.de/fileadmin/fg124/allgemein/Stellungnahme_zur_Europaeischen_Bankenunio n.pdf ** Para mas información, ver www.cepr.org. *

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Breaking the Deadlock: A Path Out of the Crisis Patrick Artus, Erik Berglöf, Peter Bofinger, Giancarlo Corsetti, Paul De Grauwe et al.

Considerando que la interacción entre mercados, instituciones inadecuadas y condiciones políticas insostenibles en varios países están llevando a la economía europea hacia la depresión y a la zona euro hacia la desintegración, el Institute for New Economic Thinking (INET) apoyó la creación del Council on the Euro Zone Crisis (ICEC), formado por diecisiete reconocidos economistas europeos que, luego de su primera reunión en los días 26 y 27 de junio de 2011, en Bruselas, y sus sucesivos debates, emitieron la declaración que se transcribe a continuación*. Allí consideran que aún es posible salvar la zona euro si se abordan dos problemas fundamentales por separado: primero, enfrentar los costos heredados del diseño imperfecto de la zona; segundo, arreglar ese mismo diseño. El primer problema requiere compartir los costos de elaborar una estrategia económica que se focalice en estabilizar los países que sufren de recesión y volatilidad financiera. El segundo requiere diseñar una unión financiera (bancaria) con instituciones fuertes para la zona euro y un mínimo respaldo fiscal. Se prevé que la próxima reunión del INET tenga lugar a principios del otoño boreal. I. The euro is drifting toward a breakdown of incalculable costs We believe that as of July 2012 Europe is sleepwalking toward a disaster of incalculable proportions. Over the last few weeks, the situation in the debtor countries has deteriorated dramatically. The sense of a never-ending crisis, with one domino falling after another, must be reversed. The last domino, Spain, is days away from a liquidity crisis, according to its own finance minister. This dramatic situation is the result of a euro zone system, which as it is currently constructed, is thoroughly broken. The cause is a systemic failure that exacerbated a boom in capital flows and credit and complicated its aftermath after the boom turned to bust. It is the responsibility of all European nations that were parties to its flawed design, construction, and implementation to contribute to a solution. This does not mean that the costs of the crisis should be socialised across euro zone citizens: systemic failure does not absolve from responsibility individuals, banks, and supervisors who took or oversaw imprudent lending and borrowing decisions. But it does mean that the extent to which markets are currently meting out punishment against specific countries may be a poor reflection of national responsibility, and that a successful crisis response must be collective and embody some burden sharing across countries. Absent this collective constructive response, the euro will disintegrate. European leaders recognise the need for a collective response. Yet, the euro zone has been drifting toward breakup for several months now, notwithstanding the incalculable economic losses and human suffering that this would entail. The cause of this has been the failure of surplus and deficit countries to agree on an action plan that both reassures financial markets and addresses the needs and concerns of the public in both sets of countries. Deepening recessions and high unemployment are tearing at the social fabric in the deficit countries and causing enormous and avoidable human suffering. Alleviating this suffering should be the first priority of euro zone policymakers. Moreover, the sense that there is no end in sight is undermining public support for fiscal adjustment and structural reform and fuelling capital flight. At the same time, growing crisisrelated liabilities and a view that reform in the deficit countries will only succeed under pressure have undermined public support in the surplus countries for a stepped-up crisis response. Rising adjustment fatigue in the south has been matched by increasing support fatigue in the north.

Solving the current crisis is not a zero-sum game. Instead, it is a winwin choice for both creditor and debtor countries.1 The economic and political losses that a euro breakup will bring about are likely to be an order of magnitude larger than the potential transfers required to solve the legacy problems. However, lack of trust between creditors and debtors is stopping them from arriving at mutually beneficial solutions. For example, if the deficit countries could credibly commit to fiscal rules that bring the ratio of national debt to GDP down to reasonable levels in the long run, then the surplus countries would have little objection to new debt issues in the short run to support countercyclical fiscal policies in the deficit countries, since these additional debts would be temporary and could be repaid. The problem is that it is difficult for the deficit countries to make a credible long-term commitment to fiscal prudence since that would bind future voters. What is needed are creative ways to solve this problem by making support available in sufficient amounts, but also under safeguards and conditions that are both perceived as fair by debtor country voters and credible by creditor country voters and the financial markets. Although they contained steps in the right direction, the measures announced by euro zone policy makers on June 29 and again on July 9 did not meet this threshold. Agreeing on a timetable for creating a single euro area banking supervisory body and subsequently allowing direct bank recapitalisation from the European Stability Mechanism (ESM) would help to address critical shortcomings of the euro zone design and the crisis response so far. However, the summit did not present a convincing plan to stop the downward economic spiral in the deficit countries. Stabilising bond yields based only on existing ESM resources and investment projects financed mainly by existing E.U. structural funds and the European Investment Bank (EIB) do not add up to a convincing package. Furthermore, the summit offered no shared vision for the long run beyond the agreement on common European banking supervision. But such a vision is needed to restore the credibility of the currency union in the eyes of both investors and the general public, and hence to restore confidence in government bond markets and stop capital flight from the deficit countries. II. A new strategy which recognizes large common gains

Participaron de las discusiones los siguientes miembros del consejo: Erik Berglöf, Peter Bofinger, Giancarlo Corsetti, Paul De Grauwe, Guillermo de la Dehesa, Lars Feld, Jean-Paul Fitoussi, Luis Garicano, Daniel Gros, Kevin O’Rourke, Lucrezia Reichlin, Hélène Rey, André Sapir, Dennis Snower, Hans-Joachim Voth, and Beatrice Weder di Mauro (los mismos, más Patrick Artus, aparecen como firmantes del documento); asesores Sergei Guriev, Harold James, Rob Johnson, Leif Pargrotsky, Adam Posen, George Soros; invitados o relatores, Heather Grabbe, Peter Jungen, Olli Rehn, Guntram Wolff, Philippe Legrain y André Wilkens, Sony Kapoor y Jeromin Zettelmeyer. Este documento fue escrito por Luis Garicano y Jeromin Zettelmeyer y refleja los comentarios de los miembros del consejo. *

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A comprehensive action plan must meet four objectives. • It must restore faith in the euro area and the European Union through a credible promise of a better tomorrow that holds the prospect for greater welfare and more stability • It must stabilise interest costs and reverse the decline of output and employment in the deficit countries; • It must be conducive to a reduction in debt levels over the medium term – including public debt in Italy and private debt in Spain, but also elsewhere – and support the continued reduction of balance of payment imbalances within the euro zone; • It must address the fundamental structural flaws in the currency union, both to make the single currency credible again as a longterm proposition and to make it much less likely that a crisis as we are witnessing today will ever recur in the euro zone. The challenge of coming up with such a plan relates in part to actual or perceived conflicts between these objectives. Stabilising output and employment in the recession-struck deficit countries is impossible without delaying some of the on-going fiscal adjustment and channelling more support to the deficit countries. From the perspective of the surplus countries this raises two concerns: how to provide support without overstretching the fiscal resources in the surplus countries themselves, and how maintain incentives for adjustment in the event that stabilisation succeeds. A related concern is whether the currency union is workable without permanent transfers in the future. Except in the context of a European superstate in which financing and control of spending are tightly linked, a majority of the population in the surplus countries believes that a permanent “transfer union” is too high a price to pay for the preservation of the single currency, even if the alternative is a catastrophic crisis. The resistance to scaled-up support as a means of getting out of the current crisis is in part due to the fact that it is viewed as the first step toward such a “transfer union”. Hence, the Council believes that the critical requirement for tackling the crisis is to separate the solution of the “legacy problem” – stopping the on-going recessions, reducing debt levels, and lowering current account surpluses and deficits within the currency union – from the problem of fixing the structural flaws of the euro zone for the long term. The former requires significant burden sharing. But it does not follow that the latter requires permanent transfers or jointly and severally issued debt. As far as the legacy costs are concerned, European policy makers in the surplus countries must make an effort to convince their voters that significant burden-sharing is not only necessary to stop the crisis, but also just, and that it can be reconciled with – and indeed is necessary for – good incentives. •

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It is necessary because deficit countries will otherwise remain stuck in a spiral where fiscal adjustment depresses output in the short run, making it harder for the private sector to repay its debts, putting pressure on asset prices and asset quality of banks, constraining credit, and further depressing output and revenue, which undermines fiscal adjustment. This leads to a breakup of the euro zone, which imposes largely avoidable but very high economic and other costs on both surplus and deficit countries. It is just because the problems that the deficit countries are struggling with were not caused by these countries in isolation, but were the result of a flawed euro zone design that encouraged both reckless borrowing (in the deficit countries) and reckless lending (in the surplus countries). Hence, all countries that signed up to this design, and took part in the lending and borrowing boom, bear responsibility for the crisis. It is consistent with good incentives as long as (1) the burden of paying for financial system losses is in the first instance taken

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not only by the equity holders but also the creditors of the banks that were engaged in over-lending (both in surplus and deficit countries), and only in the second instance by the taxpayers standing behind the banks and bank creditors; (2) it takes a medium term view, in which high debt countries commit to adjustment paths and receive support conditional on continued adjustment. As far as the long-term vision is concerned, we do not believe that euro zone bonds, or a full fiscal union, are necessary to ensure a functioning economic and monetary union. Instead, the extent of fiscal union must be determined by the needs of the financial union (particularly the institutions governing the integrated European Monetary Union (EMU) banking sector) that is the necessary complement to the EMU as a means to foster economic prosperity. While many Council members believe that further fiscal and political integration In Europe is desirable, we do not believe that they are necessary to make an economic system with a single currency viable. Thus, our proposal aims to build the minimum set of institutions necessary to exit the current crisis, and establish a solid future foundation for the euro. Consistent with the view that any plan to overcome the crisis must begin by restoring the credibility of an economically prosperous system that embodies a single currency, the remainder of this note begins with a long-run vision. This represents the Council’s view on the minimal institutional framework to ensure that the currency union functions as originally intended: that is, as a financially stable area that promotes the single European market and long-run growth and can function without persistent transfers from surplus to deficit countries. The short-run vision is about creating the conditions to recover output and employment growth while maintaining incentives for adjustment and reform to enhance fiscal solvency, reduce excessive debt, and narrow current account imbalances. III. A long-run solution that limits mutualisation is achievable and sufficient Although there is disagreement on which specific deficiencies are most to be blamed for the current crisis, there is broad agreement within the Council (and outside) on three categories of problems that are inherent to the currency union as it is presently set up. •

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Raising monetary policy to a supranational level while maintaining fiscal policy and banking supervision at the national level can create distortions that encourage over-borrowing and over-lending, both private and public. Membership in a currency union implies automatic access to official balance of payments financing. This mitigates the impact of a sudden reversal of capital flows, whatever its trigger, and hence the country-level costs of crises. At the same time, currency unions lead to closer economic and financial linkages, which imply that country-level crises have larger cross-country repercussions. This argues for stronger centralised control over both fiscal policy and banking supervision; and possibly also coordination on structural measures to prevent balance of payment imbalances from becoming chronic. Giving up national-level control over the money supply exposes members of a currency union – particularly one where the central bank’s mandate prohibits monetary financing of public debt issuance – to rollover crises with respect to their public debt. With no recourse to the printing press in an emergency, these could induce self-fulfilling fiscal crises. Contagion from Greece to other euro zone members like Spain and Italy is often interpreted in this light. Giving up exchange rate adjustment exposes members of the

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currency union to painful and long adjustment processes in the case of real overvaluation (induced, for example, by overlending in the real estate sector). The lessons from this are three-fold. First, that more euro-area level fiscal policy adjustments may be needed to counter the impact of a monetary policy designed for an average that is too tight for some countries and too loose for others. Second, that sound financial regulation, especially the macro‐prudential variety, is even more important within the euro area than outside it. And third, that the exercise of monetary policy within the euro area may benefit from the use of additional policy tools such as differentiated credit reserve ratios and countercyclical real estate taxes that could help design policy so it is more customized to prevailing economic circumstances in different member states

The creators of Europe’s currency union recognised the risk of fiscal free riding, which they sought to discourage by imposing a set of deficit and debt rules. However, the remaining risks were not fully appreciated, and no instruments were put in place to contain them. The result was excessive private borrowing and lending in Ireland, Spain, and other countries whose currency risk had been sharply reduced by EMU membership, fuelled by capital inflows from the surplus countries. At the same time, fiscal rules failed to constrain public borrowing in several countries (including France and Germany), and allowed at least one country, Greece, to accumulate unsustainable public debt. These borrowing sprees were cut short by the 2008-2009 crisis and recession, triggering private insolvencies and putting pressure on public finances as a result of both revenue collapses, automatic stabilizers, and the socialisation of banking losses. Fiscal adjustment was also complicated by sharp rises in public borrowing costs that arguably incorporated a self-fulfilling element. The clearest example for this is Italy, a country that avoided both public and private borrowing sprees but was nonetheless vulnerable because of its high public debt level. Finally, deficit countries suffered a real appreciation that was very costly to correct since only real (and not nominal) variables were available to rectify it by individual member states in the absence of flexible exchange rates.

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In light of this diagnosis, financial resilience in the currency union requires reforms in five areas. These can build on on-going, but still incomplete reforms undertaken in the recent past. •

Banking union. Financial integration is critical to a stable union. The diabolical loop between banks and sovereigns is dragging both down as each rescues the other, most notably in Spain and Ireland, and could do the same elsewhere. As confidence disappears and investors run away, only the states finance the banks and only the banks fund the state. Breaking this nexus requires making the stability of the banks the concern of the entire union. A common EU or euro zone-level financial supervision and resolution agency must be established, either in the European Central Bank (ECB) or both in the ECB and in the form of a new agency with authority over national supervisors. National resolution regimes would need to be unified in a system that ensures the write-off of all bank debt or bail in (except deposits up to the insured limit) before tax payers are asked for funds. A European deposit insurance mechanism, based on industry premiums, should either replace or reinsure the existing national-level mechanisms after these have been reviewed (and if necessary, replenished) to offer consistent levels of initial protection. An additional fund for the resolution of systemically important institutions should be established, financed by a “systemic risk levy.” Residual fiscal risk would be shared between the country level and the euro zone level, in recognition of the fact that some policy and supervisory

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responsibility would remain at the national level. The EU-level backstop would take the form of “catastrophic loss insurance” in case fiscal costs of a banking crisis exceed a specified level (e.g. 20% of GDP). There are several ways of structuring this backstop, for example via the ESM. Financial Reform. Many, though not all, of the problems encountered in the euro crisis can be attributed directly or indirectly to a malfunctioning of the financial sector. The European Union has embarked on a substantial program of financial reform that seeks to make the financial system more stable, more transparent, and less rent-seeking. But much more needs to be done on this front. There is an urgent need to ask and answer the question: “What sort of financial system best serves the needs of the real economy?” Only by implementing far-reaching reforms that will necessarily include structural changes to the financial system can the E.U. hope to tackle the problems of chronic low growth rates and financial instability. These reforms are a prerequisite for any form of a financial union to be politically acceptable to citizens. Fiscal controls. A significant step toward discouraging fiscal free riding is the March 2012 “fiscal compact,” which seeks to anchor E.U. fiscal rules in national legislation while maintaining some scope for countercyclical policy. However, in the context of national democracies, fiscal rules can never be 100% credible since national legislation can always be changed through an act of parliament—this is the essence of democracy. The fiscal compact has gone as far as possible in ensuring commitment to the rule and credibility of the rule within the democratic context of each sovereign state. These tensions would be diminished, if not eliminated entirely, within the context of a federal political union. Some members of the Council see a move toward a federal political union as a necessary development of the euro area. In the short run, the externalities associated with deviations from nationally approved fiscal rules have to be contained via euro area-level automatic adjustment levels. For example, some VAT rates could be automatically altered to provide at least a partial corrective mechanism, or alternatively limits to government expenditures could be imposed. The Council believes the fiscal compact must allow for a larger scope for countercyclical fiscal policy: provided that euro area level automatic adjustments are in place, there can be little objection to allowing countries in deep recession the opportunity to provide greater fiscal stimulus than that allowed by the current fiscal compact. To ensure democratic accountability, the institution in charge of the fiscal surveillance should be accountable to the European Parliament. A euro zone-level lender of last resort to governments that respect the fiscal compact. Ideally, this would be the ECB. The ESM will also be able to play this role, notwithstanding its limited volume in the steady state, once public debt levels are reduced significantly from the current size, and once flights of capital across countries are mitigated via a common riskfree asset (see below). Allowing the ESM to have enough “firepower” to achieve this aim requires that it be given a banking license so that it can access the ECB’s discount window. A debt-restructuring regime for countries that are not eligible for ESM financing. Unless there is a regime that provides an orderly alternative to chaotic default within the euro zone, exclusion of crisis countries that violate the fiscal compact from the ESM will be circumvented through ad-hoc bailouts by the official sector. It is precisely this fear that is fuelling the “bottomless pit” theory of the currency union in some of the creditor countries. A common risk-free asset not tied to or issued by a specific country. This would ensure that pure panics – sudden drops in risk appetite of investors – take the form of flights to safety

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from between asset classes, rather than between countries. Moreover, such assets are essential in modern financial systems, both as collateral for derivative transactions and for prudent bank regulation purposes. A substantial part of any bank’s balance sheet must be in safe assets, as defined by the financial regulators, and having it in a euro area-asset would help cut the link between the sovereign and its banking system. Also, the conduct of monetary policy requires the central bank to exchange money for safe bonds. Finally, the provision of such a safe asset would allow euro zone members the ability to capture the liquidity premium that comes with the provision of this safe asset, and thus would represent a significant source of new income. Such assets could be created without joint and several liabilities across countries2.

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While these reforms would take euro zone institutions significantly beyond the status quo (particularly the banking union and the debt restructuring regime) it is important to note what is not in the proposal: a permanent mechanism for common euro zone debt issuance and a mechanism for countercyclical fiscal transfers3. Indeed, there is no common liability in any of our long-term proposals beyond those necessary to establish and backstop the banking union and the ESM, and both are subject to strict safeguards. While some Council members favoured going beyond this minimal level of “fiscal union” (for example, through a permanent joint and several guarantee on a portion of member countries’ debt, or via common European unemployment insurance), other Council members felt that this would be practically and/or politically extremely difficult, particularly at the present juncture. IV. Urgent short-run measures The institutional reforms described above would be sufficient to put the euro zone on a firm footing only if they are accompanied by a successful adjustment process that unwinds the high debt levels and losses in competitiveness accumulated during the pre-crisis and crisis periods in a number of countries. The dilemma is how to do this in the middle of recessions that are beginning to strain some societies to the breaking point, and in light of the overwhelming size, power, and (so far) scepticism of financial markets. The answer must involve a combination of extraordinary measures, which include fiscal-structural reforms aimed at minimising the immediate output cost of real exchange rate and fiscal adjustment, support from existing funds (the European Financial Stability Facility and European Stability Mechanism), additional support from surplus countries, voluntary debt restructuring, an exceptional role for the ECB, and exceptional emergency macroeconomic and monetary policy measures. •

Partial and temporary mutualisation of legacy debt. The legacy debt is partly the result of the bad design of the euro, as well of bad policies of the member states combined with the powerful pressures brought on by the global financial crisis of 20072008. Our group rejected the need for large-scale permanent mutualisation of government debt as a necessary feature of the euro zone. However, dealing with the legacy problem requires official support for countries pursuing adequate fiscal adjustment. Our Council endorses the proposals of the German Council of Economic Experts to provide progressively a guarantee on the legacy debt for countries pursing adequate fiscal adjustment under the E.U. excessive deficit procedure. To provide the right incentives this would take the form of a guarantee on new debt issuance up to a pre-agreed threshold. The agency initially executing these purchases could be the EFSF/ESM, backed by an E.U.-level commitment to a larger “redemption fund” backed by either additional capital or the

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power to issue bills under a joint and several guarantee if this were to prove necessary. The ESM could also receive a banking license to ensure that it had adequate fire power, or if it its direct borrowing from the ECB were considered in violation of the treaty, its debt could be the primary tool in the secondary purchases of the ECB. Voluntary debt restructuring could take the form of offering to exchange existing bonds for new bonds with the same face value and coupons but longer maturities (say, the original payment dates plus 5 years). While such an operation would not affect headline debt-to-GDP ratios, it could reduce the present value of the debt burden and create cash flow relief in the short and medium-term (possibly beyond the horizon envisaged for official support of new debt issues). To create incentives for private sectors to accept the exchange offer, the new debt would be issued under foreign law. In addition, a short-term “sweetener” could be offered (cash or ESM bills), particularly to bond holders with shorter residual maturity, which could be financed by long-term government borrowing from the ESM. As a further incentive, the new debt could be treated pari passu with the ESM; while the existing debt would remain subordinated to ESM loans used to finance the “sweetener”. Fiscal-structural reforms that focus on:

o reforms aimed at restoring solvency without creating a direct output cost (e.g. raising the pension age); o reforms that may have output costs and/or fiscal costs in the short-run but create lasting improvements in fiscal solvency and competitiveness (e.g. staff reductions in bloated public administrations, labour market reform); and o “fiscal devaluations” that use financial instruments to lower labour costs in a fiscally neutral way (essentially, by substituting payroll taxes with indirect taxes). The second group of measures could be financed (and their contractionary impact blunted) through a combination of outright transfers from the EU budget and low interest loans from the EFSF/ESM. • A temporary role for the ECB in the crisis. Putting in place all of the above mechanisms will take time. Convincing steps toward a banking union and a medium-term debt reduction plan backed by temporary guarantees should give the ECB room to act more forcefully in the market for sovereign debt and also for communicating to the market that this tool will be used actively. In particular, given that the fiscal compact has gone far in ensuring commitment to a fiscal rule and credibility within the democratic context of each sovereign state, and given that for Spain and Italy we are dealing with self fulfilling fiscal crises, we believe that the ECB could and should be committing to much larger interventions in the market for debt of sovereigns who are meeting their obligations. We believe that this intervention is a condition for making the transmission mechanism of monetary policy work in all member states, and it is therefore in line with its mandate. • Emergency macroeconomic and monetary policy measures. The last 10 years have bequeathed the euro zone with a legacy economic crisis as well as legacy financial problems, and as stated above solving this crisis is the first priority of policy makers. Indeed, without solving the economic crisis, the euro zone will eventually collapse. The Council notes that even the gold standard embodied implicit emergency clauses allowing the normal rules to be suspended during times of crisis, and this is a time of existential crisis for the euro zone. The deficiency of aggregate demand at present leaves many resources unnecessarily idle, narrows the tax base at a time of fiscal stress, and is on the cusp of rendering the euro zone

system socially unsustainable. In addition, the euro zone must meet the challenge of reducing the large cumulative divergence in competitiveness between member countries. Any plan to achieve adjustment of relative prices of this magnitude must avoid absolute deflation in any country, which will aggravate debt burdens. Thus price level growth in surplus countries cannot be so slow as to force deflation upon a broad array of deficit countries already on the cusp of depression. The ECB must use all tools (conventional and non conventional) to ensure a more homogeneous transmission of monetary policy. As the IMF has suggested, monetary policy should be accommodative during this emergency period, using both conventional and nonconventional policies to support nominal GDP and facilitate the real exchange rate adjustments needed. Surplus countries with fiscal space should use that space to help maintain aggregate demand in the euro zone as a whole. And euro zone member states should explore as a matter of urgency whether there is greater scope for EU institutions to promote EU-wide growth. The time horizon envisaged for these extraordinary measures could encompass about five years. Following this initial phase, public debt reduction in line with agreed EU fiscal rules would need to continue in some of the present high-debt countries, such as Italy. However, the presumption is that with the benefit of economic recovery and fiscal-structural measures already undertaken, continued debt reduction could take place without external financial support. Hence, to reassure the public in the creditor countries that financial support – particularly, with regard to supporting the prices of new debt issues in the deficit countries – will not turn into a “bottomless pit” there could be an agreed cap on such support guided by the expectation that price support will not continue beyond five years. A complicating factor in the adjustment process described above is uncertainty on the extent of housing price declines, and hence the quality of the mortgage loan portfolio, in the banking systems of countries such as Spain. In dealing with this uncertainty, it is necessary to strike a balance between the principle that unrecoverable banking system losses that were incurred under the auspices of national supervisors should in the first instance be absorbed at the national level, and the fact that there are limits to the national capacity to absorb such losses without endangering the entire adjustment and reform process. In line with the logic of Paragraph 7 for a future banking union, it is proposed to deal with

this tension by setting a national “first loss” limit, and allowing the ESM to undertake direct capital injections into national banking system when national recapitalisation costs exceed that limit. This commitment to “catastrophic loss insurance” at the euro zonelevel should be made conditional on euro zone-level conditionality to the national resolution process from the outset. It should also retroactively apply to other countries, such as Ireland. V. Non-Consensual Views A majority of Council members take the view that fiscal devaluations in the deficit countries should be supported by fiscal revaluations in Germany and some of the other surplus countries (e.g. to equalise real effective exchange rates in France, Germany and Italy). A minority of Council members believe that avoiding future crises requires changing the statute of the ECB toward a dual mandate that includes output and employment objectives, and that the price stability objective should be revised to target nominal GDP growth. [...] Notas This note uses the terms “surplus countries”, “creditor countries”, or “north” interchangeably to refer to countries such as Austria, Finland, Germany, Netherlands, and the Slovak Republic; and “deficit countries”, “debtor countries”, “crisis countries” or “south” to refer primarily to Italy and Spain. Ireland, Portugal, Greece, and Cyprus could also be considered to be in this group, but their situation is somewhat different because they are in IMFEU supported adjustment programmes. We avoid the “centre” versus “periphery” terminology that has become engrained in the last year because a country such as Italy is too central to Europe –geographically, economically, and historically– to be considered part of the “periphery”. 2 See Brunnermeier et al. “European Safe Bonds (ESBies)”, Euronomics group, September 2011. 3 For a recent proposal that contains both of these elements, see Enderlein et al., “Completing the Euro”, Report of the Tommaso Padoa-Schioppa Group, June 2012. 1

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La Tragedia de la Unión Europea* George Soros

Este documento fue escrito por George Soros, hijo de padre esperantista, financiero de origen húngaro y naturalizado estadounidense, una de las más conspicuas fortunas del mundo. Une conocimientos sobre los mecanismos especulativos financieros internacionales (de los cuales fue gran protagonista. como perdedor y ganador hasta el año 2000) a aquellos filosóficos –es graduado en filosofía, es conocida su amistad con Karl Popper y su afinidad con la idea de sociedad abierta desarrollada por éste. Comprometido con la democratización de los países de Europa central, de la cual participó con su actividad filantrópica a favor de movimientos e instituciones académicas. De larga trayectoria e indudable experiencia internacional, anunció en su libro de 1999, La crisis del capitalismo global**, los problemas con que se enfrentaría el mundo a partir de 2008. En ese mismo año publicó otra reflección sobre la crisis: The New Paradigm for Financial Markets: The Credit Crisis of 2008 and What It Means***. Actualmente se desempeña como presidente de la Soros Fund Management y del Open Society Institute; es también miembro del consejo directivo del Council on Foreign Relations. Como ferviente europeísta, comenzó a señalar hace algunos años el peligro de que las posturas monetaristas de la actual Unión Europea terminen destruyendo la integración. Este artículo es un llamado a una profunda revisión de los instrumentos analíticos que predominan en Europa en la actualidad, así como de las recetas políticas con las cuales la Unión Europea esta tratando de enfrentar la actual crisis.

Yo he sido un ferviente partidario de la Unión Europea como encarnación de una sociedad abierta: una asociación voluntaria de Estados iguales que cedieron parte de su soberanía por el bien común. La crisis del euro está convirtiendo ahora a la Unión Europea en algo fundamentalmente diferente. Los países miembros están divididos en dos clases –acreedores y deudores– y los acreedores son los que mandan: Alemania, el principal de ellos. Conforme a las políticas actuales, los países deudores pagan primas de riesgo cuantiosas para financiar su deuda estatal, lo que se refleja en el costo de su financiación en general, los ha llevado a la depresión y los ha colocado en una gran desventaja competitiva que amenaza con volverse permanente. No es el resultado de un plan deliberado, sino de una serie de errores en la formulación de políticas que comenzaron cuando se introdujo el euro. Todo el mundo sabía que el euro era una moneda incompleta: tenía un banco central, pero no un tesoro público. Pero los países miembros no advirtieron que, al renunciar al derecho a imprimir su propia moneda, se exponían al riesgo de suspensión de pagos. Los mercados financieros no lo comprendieron hasta el comienzo de la crisis griega. Las autoridades financieras no entendieron el problema y menos aún vieron una solución. Así, pues, intentaron ganar tiempo, pero, en lugar de mejorar, la situación se deterioró. Se debió enteramente a la falta de comprensión y de unidad. Se podría haber detenido e invertido esa evolución de los acontecimientos casi en cualquier momento, pero para ello habría sido necesario un plan acordado y abundantes recursos financieros con los que ejecutarlo. Alemania, como mayor país acreedor, dirigía, pero era reacia a aceptar más responsabilidades; a consecuencia de ello, se desaprovecharon todas las oportunidades de resolver la crisis. Ésta se propagó de Grecia a otros países con déficit y más adelante la propia supervivencia del euro quedó en entredicho. Como una ruptura del euro causaría un daño inmenso a todos los países miembros y en particular a Alemania, ésta seguirá haciendo el mínimo necesario para mantener la integridad del euro.

Las políticas aplicadas bajo la dirección alemana probablemente mantendrán el euro unido durante un tiempo, pero no para siempre. La permanente división de la Unión Europea entre países acreedores y deudores, los primeros de los cuales dictan las condiciones, es políticamente inaceptable. Si el euro se rompe con el tiempo y cuando así sea, destruirá el mercado común y la Unión Europea. Europa se encontrará en una situación peor que la que tenía cuando se inició la operación de unirse, porque la ruptura dejará una herencia de desconfianza y hostilidad mutuas. Cuanto más tarde en producirse, peor será el resultado final. Se trata de una perspectiva tan sombría, que ha llegado la hora de examinar opciones substitutivas que hasta hace poco se habrían considerado inconcebibles. A mi juicio, la mejor opción es la de convencer a Alemania para que elija entre pasar a ser un hegemón más benévolo o abandonar el euro. Dicho de otro modo, Alemania debe dirigir o marcharse. Como toda la deuda acumulada está denominada en euros, reviste importancia decisiva quién permanezca al mando del euro1. Si Alemania se marchara, el euro se depreciaría. La carga de la deuda seguiría siendo la misma en términos nominales, pero disminuiría en términos reales. Los países deudores recuperarían su competitividad, porque sus exportaciones se abaratarían y sus importaciones se encarecerían. Además, se apreciaría también el valor de sus propiedades inmobiliarias en términos nominales, es decir, que valdrían más en euros depreciados. En cambio, los países acreedores sufrirían pérdidas en sus inversiones en la zona del euro y también en sus haberes dentro del sistema de pagos del euro. La magnitud de dichas pérdidas dependería del grado de depreciación; así, pues, los países acreedores tendrían interés en mantener la depreciación dentro de ciertos límites. El resultado final haría realidad el sueño de John Maynard Keynes de un sistema monetario internacional en el que tanto los acreedores como los deudores compartan la obligación de mantener la estabilidad y Europa escaparía de la depresión que se cierne sobre ella. Se

El documento es la versión escrita de un discurso pronunciado por Soros en Berlín el 10 de septiembre de 2012 [disponible en www.youtube.com/watch?v=DYRwajZzFcc]. Tuvo larga difusión en los medios europeos y norteamericanos. Apareció como editorial en El País del 9 de septiembre 2012 [disponible en http://elpais.com/elpais/2012/09/06/opinion/1346961403_177822.html] y, como artículo, en The New York Review of Books del 27 de septiembre 2012 [disponible en http://www.nybooks.com/articles/archives/2012/sep/27/tragedy-european-unionand-how-resolve-it/?pagination=false]. Se reproduce aquí con algunos cortes menores de texto. ** Versión en castellano, La crisis del capitalismo global, Madrid, Debate, 1999. *** Versión en castellano, El nuevo paradigma de los mercados financeros, Madrid, Taurus, 2008. *

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podría lograr el mismo resultado con menos costo para Alemania, si ésta optara por hacer de hegemón benévolo, lo que significaría: 1) crear un campo de juego más o menos igual para países deudores y acreedores y 2) fijar el objetivo de crecimiento nominal en un máximo del cinco por ciento o, dicho de otro modo, que se debe permitir a Europa salir del endeudamiento excesivo mediante el crecimiento, lo que entrañaría un mayor grado de inflación que la que probablemente apruebe el Bundesbank. Tanto si Alemania decide dirigir como si decide marcharse, cualquiera de las dos opciones sería mejor que la de continuar con el rumbo actual. La dificultad estriba en convencer a Alemania de que sus políticas actuales están conduciendo a una depresión prolongada, conflictos políticos y sociales y una posible ruptura no sólo del euro, sino también de la Unión Europea. ¿Cómo se podría convencer a Alemania para que eligiera entre aceptar las responsabilidades que un hegemón benévolo está dispuesto a hacer suyas o dejar el euro en manos de los países deudores, que estarían mucho mejor económicamente solos? Ésa es la pregunta que voy a intentar responder. ¿Cómo hemos llegado hasta aquí? Cuando sólo era una aspiración, la Unión Europea era lo que los psicólogos llaman un “objeto fantasmático”, un objetivo deseable que cautivó la imaginación de muchas personas, incluida la mía. Lo consideré la encarnación de una sociedad abierta. Había cinco Estados grandes y varios pequeños y todos ellos subscribieron los principios de la democracia, la libertad individual, los derechos humanos y el imperio de la ley. Ninguna nación ni nacionalidad tenía una posición dominante. Aunque se acusó con frecuencia a la burocracia de Bruselas de “déficit democrático”, los parlamentos democráticamente elegidos tenían que dar su aprobación a las medidas más importantes. El proceso de integración fue encabezado por un pequeño grupo de estadistas con visión de futuro que practicaron lo que Karl Popper llamó ingeniería social fraccionada. Reconocieron que la perfección es inalcanzable, por lo que fijaron objetivos limitados y plazos firmes y después movilizaron la voluntad política para dar un pequeño paso adelante, sabiendo perfectamente que, cuando lo lograran, su insuficiencia resultaría patente y requeriría otro paso. El proceso se alimentó de su propio éxito, de forma muy parecida a una burbuja financiera. Así es como la Comunidad del Carbón y del Acero se transformó gradualmente en la Unión Europea, paso a paso.

hacia una unión política. Al fin y al cabo, así es como nació la Unión Europea. Lamentablemente, el euro tenía muchos otros defectos, de los que ni los arquitectos ni los Estados miembros fueron del todo conscientes. Los reveló la crisis financiera del período 2007-2008, que puso en marcha un proceso de desintegración. En la semana que siguió a la quiebra de Lehman Brothers, los mercados financieros mundiales se desmoronaron y hubo que apoyarlos infundiéndoles una vida artificial. Para ello, hubo que substituir el crédito de las entidades financieras que los mercados habían dejado de aceptar por el crédito soberano (en forma de garantías de los bancos centrales y déficits presupuestarios). El papel fundamental que se atribuyó al crédito soberano reveló un fallo en el euro que había permanecido oculto hasta entonces y que aún no se ha reconocido adecuadamente. Al transferir al Banco Central Europeo su anterior derecho a imprimir moneda, los Estados miembros expusieron su crédito soberano al riesgo de suspensión de pagos. Los países desarrollados que controlan su moneda no tienen motivo para suspender pagos; siempre pueden imprimir moneda. Ésta puede depreciarse, pero el riesgo de suspensión de pagos es prácticamente inexistente. En cambio, los países menos desarrollados que se endeudan en una moneda extranjera tienen que pagar primas que reflejan el riesgo de suspensión de pagos. Para colmo de males, los mercados financieros pueden abocar en realidad a dichos países a la suspensión de pagos mediante operaciones bajistas: vendiendo a corto plazo los bonos de dichos países, lo que aumenta el costo del endeudamiento y refuerza el temor a una inminente suspensión de pagos. Cuando se introdujo el euro, se consideraron carentes de riesgo los bonos estatales. Los reguladores permitieron a los bancos comprar cantidades ilimitadas de bonos estatales sin dejar en reserva recursos propios y el Banco Central Europeo aceptó todos los bonos estatales en su ventanilla de descuentos en condiciones de igualdad, con lo que a los bancos comerciales les resultó ventajoso acumular los bonos de los países miembros más débiles, que rendían unos tipos de interés ligeramente superiores, para ganar algunos puntos básicos suplementarios. A raíz de la crisis de Lehman Brothers, Angela Merkel declaró que cada uno de los países por separado –y no la Unión Europea conjuntamente– debía ofrecer la garantía de que no se permitiría que quebrara ninguna otra entidad financiera sistémicamente importante. Ése fue el primer paso en un proceso de desintegración que ahora amenaza con destruir a la Unión Europea.

Francia y Alemania estuvieron en la vanguardia de la operación. Cuando el imperio soviético empezó a desintegrarse, los dirigentes de Alemania comprendieron que la reunificación sólo era posible en el marco de una Europa más unida y estuvieron dispuestos a hacer considerables sacrificios para lograrla. A la hora de negociar, estuvieron dispuestos a hacer una contribución un poco mayor y recibir un poco menos que los demás, con lo que facilitaron el acuerdo. En aquel momento, los estadistas alemanes solían afirmar que Alemania no tenía una política exterior independiente, sino sólo europea, lo que propició una aceleración espectacular del proceso, que culminó con la firma del Tratado de Maastricht en 1992 y la introducción del euro en 2002.

Los mercados financieros tardaron más de un año en comprender las consecuencias de la declaración de la Canciller Merkel, con lo que demostraron que funcionan con un conocimiento no precisamente perfecto. Sólo a finales de 2009, cuando el recién elegido Gobierno de Grecia anunció que el Gobierno anterior había hecho trampa y el déficit superaba el 12 por ciento del PIB, comprendieron los mercados financieros que los bonos estatales entrañaban importantes riesgos, pese a estar considerados carentes de ellos, y podían provocar en realidad una suspensión de pagos. Cuando por fin lo descubrieron, las primas de riesgo, en forma de rendimientos superiores que los gobiernos debían ofrecer para vender sus bonos, subieron espectacularmente, lo que volvió potencialmente insolventes a los bancos comerciales cuyos balances estaban repletos de dichos bonos y así surgieron un problema de deuda soberana y un problema bancario, unidos en un círculo de retroalimentación reflexiva. Ésos son los dos componentes principales de la crisis que afronta Europa en la actualidad.

El Tratado de Maastricht tenía fallos fundamentales. Los arquitectos del euro reconocieron que era un concepto incompleto: tenía un banco central común, pero carecía de un tesoro público común que pudiera emitir bonos como obligaciones de todos los Estados miembros. Aún existe resistencia a los eurobonos en Alemania y otros países acreedores. Sin embargo, los arquitectos creían que, cuando fuera necesario, se podría engendrar la voluntad política para dar los pasos necesarios

Existe un claro paralelismo entre la crisis del euro y la crisis bancaria internacional de 1982. Entonces el FMI y las autoridades bancarias internacionales salvaron el sistema bancario internacional prestando exactamente el dinero suficiente a los países profundamente endeudados para que pudiesen evitar la suspensión de pagos, pero a costa de provocarles una depresión duradera. Latinoamérica sufrió la pérdida de un decenio.

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Actualmente Alemania está desempeñando el mismo papel que el FMI entonces. Los marcos difieren, pero el efecto es el mismo. Los acreedores están haciendo recaer en realidad todo el peso del ajuste sobre los países deudores y eludiendo su responsabilidad por los desequilibrios. Resulta interesante que se haya generalizado el uso de los términos “centro” y “periferia” casi inadvertidamente, pese a que resulta evidentemente inapropiado calificar a Italia y España de países periféricos. En realidad, la introducción del euro relegó, sin embargo, a los Estados miembros a la categoría de países menos desarrollados sin que las autoridades europeas ni los países miembros lo advirtieran. Retrospectivamente, ésa es la verdadera causa de la crisis del euro. Exactamente como en el decenio de 1980, toda la culpa y la carga están recayendo sobre la “periferia” y nunca se ha reconocido adecuadamente la responsabilidad del “centro”. En ese marco, la palabra alemana Schuld es reveladora: significa a un tiempo “deuda” y “culpa”. La opinión pública alemana culpa a los países profundamente endeudados de su desgracia y, sin embargo, Alemania no puede eludir su parte de responsabilidad. Como voy a intentar mostrar, la Schuld o responsabilidad del “centro” es aún mayor hoy que en la crisis bancaria de 1982. Al crear el euro, el “centro” se guió por las mismas doctrinas económicas falsas a las que se debió la crisis financiera del período 2007-2008. El Tratado de Maastricht dio por sentado que sólo el sector público puede producir déficits crónicos y que los mercados financieros siempre corregirían sus propios excesos. Aunque esas suposiciones fundamentalistas sobre el mercado han quedado refutadas por la crisis financiera del período 2007-2008, las autoridades europeas siguen ateniéndose a ellas. Por ejemplo, trataron la crisis del euro como si fuera un problema puramente fiscal, es decir, presupuestario, pero sólo Grecia reunía las características de una crisis fiscal auténtica. El resto de Europa padecía problemas bancarios y una divergencia en competitividad que dio origen a problemas de balanza de pagos. Las autoridades no entendieron la complejidad de la crisis y menos aún vieron una solución, por lo que intentaron ganar tiempo. Normalmente, funciona. Los pánicos financieros remiten y las autoridades consiguen un beneficio con su intervención, pero no así esta vez, porque los problemas financieros se combinaron con un proceso de desintegración política. Cuando se estaba creando la Unión Europea, los dirigentes políticos no cesaron de tomar la iniciativa para dar más pasos adelante, pero, después del estallido de la crisis financiera, se aferraron al status quo. Comprendieron que el público se había vuelto escéptico sobre una mayor integración. En vista de la penuria, todos los países se preocuparon de proteger sus estrechos intereses nacionales. Cualquier cambio de las normas transferiría poder de las autoridades europeas radicadas en Bruselas para devolvérselo a las nacionales. En consecuencia, se atuvieron a las palabras de los Tratados de Maastricht y de Lisboa como si fueran inamovibles, incluido, por ejemplo, el artículo 123, que prohíbe al Banco Central Europeo prestar dinero a los Estados, con lo que movieron a muchos de los que consideran insostenible e intolerable el status quo a adoptar actitudes antieuropeas. Ésa es la dinámica política que ha hecho que la desintegración de la Unión Europea se retroalimente tanto como lo había hecho el proceso de su creación. Angela Merkel interpretó correctamente a la opinión pública alemana cuando insistió en que cada uno de los países debía hacerse cargo de su propio sistema bancario. En realidad, Alemania ha dado un giro de 180 grados desde la reunificación. Así como había estado dispuesta a hacer considerables sacrificios en pro de la reunificación, ahora que debía pagar sus costos se ha centrado en mantener equilibrado el presupuesto. Lejos de contribuir siempre con un poco más que los demás, Alemania no quiso convertirse en un bolsillo sin fondo para el resto de Europa. En lugar de proclamar que Alemania no tiene otra política que la europea, los medios de comunicación

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alemanes empezaron a vilipendiar a la Unión Europea calificándola de “unión de transferencias”, que debilitaría a Alemania. Para colmo de males, el Bundesbank sigue comprometido con una doctrina monetaria anticuada y profundamente arraigada en la historia de Alemania. Tras la primera guerra mundial, este país tuvo una experiencia traumática con la inflación; en consecuencia, sólo reconoce la inflación como amenaza a la estabilidad y pasa por alto la deflación, que es la auténtica amenaza actual. Después de que la reunificación hiciera que se disparara la carga de la deuda, Alemania introdujo reformas del mercado laboral y otras reformas estructurales de gran alcance y aprobó una enmienda constitucional que obligaba a equilibrar el presupuesto federal en 2016, lo que funcionó a las mil maravillas. Alemania disfrutó de una recuperación impulsada por la exportación, a la que contribuyeron los auges de la vivienda y del consumo en el resto de Europa. Ahora Alemania aboga por la austeridad fiscal y las reformas estructurales como la panacea para la crisis del euro. ¿Por qué no habría de funcionar ahora para Europa, si lo hizo para Alemania entonces? Por una razón poderosísima: las condiciones económicas son muy diferentes. El sistema financiero mundial está reduciendo su excesivo apalancamiento y las exportaciones están desacelerándose a escala mundial. La austeridad fiscal en Europa está exacerbando una tendencia mundial y abocando a Europa a una trampa de la deuda deflacionista. Cuando demasiados gobiernos profundamente endeudados reducen sus déficits presupuestarios al mismo tiempo, su economía se contrae, por lo que la carga de la deuda como porcentaje del PIB aumenta en realidad. Las autoridades monetarias a escala mundial reconocen ese peligro. El Presidente de la Reserva Federal, Benjamin Bernanke, el Gobernador del Banco de Inglaterra, Mervyn King, e incluso el Gobernador del Banco del Japón, Masaaki Shirakawa, han adoptado medidas monetarias heterodoxas para evitar una trampa de la deuda deflacionaria. Al público alemán le resulta extraordinariamente difícil entender que Alemania está imponiendo una política equivocada a Europa. La economía alemana no está en crisis. De hecho, hasta ahora Alemania se ha beneficiado en realidad de la crisis del euro, que ha mantenido bajo el tipo de cambio y ha impulsado las exportaciones. Más recientemente, Alemania ha disfrutado de unos tipos de interés extraordinariamente bajos y la fuga de capitales desde los países deudores ha inundado a Alemania con capital, al tiempo que la “periferia” ha tenido que pagar primas de riesgo muy elevadas para conseguir fondos. No se debe a una perversa conspiración, sino que es una consecuencia no deseada de una evolución de los acontecimientos no prevista. Sin embargo, los políticos alemanes han empezado a ver las ventajas que ha brindado a Alemania, lo que ha empezado a influir en sus decisiones políticas. Alemania se ha visto situada en una posición en la que su actitud determina la política europea. Así, pues, la responsabilidad primordial de que una política de austeridad esté abocando a Europa a la depresión corresponde a Alemania. Con el paso del tiempo, cada vez hay más razones para culpar a esta última por las políticas que está imponiendo a Europa, mientras que el público alemán se siente injustamente acusado. Se trata en verdad de una tragedia de una importancia sin precedentes. Como en las antiguas tragedias griegas, los errores y la pura y simple falta de comprensión tienen consecuencias no deseadas pero fatales. Si Alemania hubiera estado dispuesta, al principio de la crisis griega, a conceder el crédito que se ofreció en una fase posterior, se podría haber rescatado a Grecia, pero Europa sólo hizo el mínimo necesario para evitar un desplome del sistema financiero y no ha sido suficiente para enderezar la situación. Lo mismo ocurrió con la propagación de la crisis a otros países. Si Alemania hubiera sido capaz de mirar

allende la curva y hubiese estado dispuesta a hacer algo más que lo mínimo, se podría haber detenido la crisis y haberla corregido en cada una de sus fases. Al comienzo de la crisis, una ruptura del euro era inconcebible. Los activos y obligaciones denominados en una moneda común estaban tan mezclados, que una ruptura habría provocado un desplome incontrolable, pero, a medida que avanzaba la crisis, se ha reorientado progresivamente el sistema financiero conforme a las divisorias nacionales. Los reguladores han tenido tendencia a conceder preferencia al préstamo nacional, los bancos han estado deshaciéndose de los activos de fuera de sus fronteras nacionales y los gestores de riesgo han estado intentando cuadrar los activos y las obligaciones dentro de las fronteras nacionales en lugar de dentro de la zona del euro en conjunto. Si se sigue así, una ruptura del euro resultaría posible sin un desplome, pero dejaría a los bancos centrales de los países acreedores con grandes reclamaciones a los bancos centrales de los países deudores difíciles de recuperar. […] De modo, que la crisis va empeorando cada vez más. Las tensiones en los mercados financieros han alcanzado nuevos máximos, como lo demostró el bajo rendimiento sin precedentes de los bonos del Estado alemán. Aún más revelador es que el rendimiento de los bonos británicos a diez años nunca había sido tan bajo en sus 300 años de historia, mientras que los rendimientos de los bonos españoles han alcanzado nuevos máximos. La economía real de la zona del euro está declinando, mientras que a Alemania le va relativamente bien, lo que significa que la divergencia se está agrandando. Las dinámicas políticas y sociales están contribuyendo también a la desintegración. La opinión pública, expresada en los resultados de las elecciones recientes, se opone cada vez más a la austeridad y es probable que esa tendencia se intensifique hasta que se corrija la política aplicada. Así, pues, no se puede seguir así. ¿Dónde estamos ahora? La Cumbre de junio pareció ofrecer la última oportunidad de corregir la política dentro del marco jurídico vigente. Al prepararla, las autoridades europeas, dirigidas por Herman Van Rompuy, Presidente del Consejo Europeo, compuesto de todos los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la UE, comprendieron que el rumbo actual conducía al desastre y estaban decididas a analizar las posibles opciones substitutivas. También comprendieron que los problemas bancarios y los de la deuda soberana están vinculados como siameses y no se pueden resolver por separado. Estaban intentando formular una revisión normativa exhaustiva, pero, naturalmente, tenían que consultar a Alemania en cada punto del recorrido. Recibieron su apoyo para la formulación de planes con vistas a una unión bancaria, porque Alemania estaba preocupada por los peligros que entrañaba la fuga de capitales desde los países de la “periferia”. De modo, que aquella parte del programa se formuló mucho mejor que una solución para el problema de la deuda soberana, pese al círculo de retroalimentación reflexiva existente entre los dos. El costo de la refinanciación de la deuda nacional revistió importancia decisiva para Italia. Al comienzo de la Cumbre de junio, el Primer Ministro Monti declaró que Italia no daría su acuerdo a nada, a no ser que se hiciera algo a ese respecto. Para evitar un fracaso, la Canciller Merkel prometió que Alemania consideraría cualquier propuesta, con tal de que se ajustara al marco jurídico vigente. La Cumbre quedó salvada. Se decidió ultimar los planes para una unión bancaria, permitiendo que los fondos europeos de rescate, el Me-

canismo Europeo de Estabilidad (MEDE) y el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), recapitalizaran los bancos directamente y, después de una sesión que duró toda la noche, se levantó la reunión. Mario Monti declaró la victoria, pero en las negociaciones posteriores resultó que ninguna propuesta para reducir las primas de riesgo encajaba en el marco jurídico vigente. El plan de utilizar el MEDE para recapitalizar los bancos españoles resultó debilitado también hasta resultar irreconocible cuando la Canciller Merkel hubo de asegurar al Bundestag que España seguiría siendo responsable de cualesquiera pérdidas. Los mercados financieros reaccionaron elevando la prima de riesgo de los bonos españoles a máximos sin precedentes y los rendimientos italianos subieron por simpatía. La crisis estaba de regreso con toda su potencia. Como Alemania estaba inmovilizada por su Tribunal Constitucional, cuya resolución sobre la legalidad del MEDE será anunciada el 12 de septiembre1, correspondió al Banco Central Europeo (BCE) echar un cable. Mario Draghi, el Presidente actual del BCE, anunció que éste haría todo lo necesario para preservar el euro conforme a su mandato. El Presidente del Bundesbank, Jens Weidmann, ha subrayado muy explícitamente las limitaciones legales que afectan al BCE desde entonces, pero el representante del Gobierno alemán en el Consejo de Gobierno del BCE, Joerg Asmussen, acudió en apoyo de una intervención ilimitada con el argumento de que estaba en juego la supervivencia del euro. Fue un punto de inflexión. La canciller Merkel estaba respaldando a Mario Draghi, con lo que dejaba al Presidente del Bundesbank aislado en el Consejo de Gobierno del BCE. El Presidente Draghi aprovechó al máximo esa oportunidad. Los mercados financieros se sintieron alentados y se recuperaron y se anticiparon a la decisión del BCE del 6 de septiembre. Lamentablemente, incluso una intervención ilimitada puede no ser suficiente para prevenir que la división de la zona del euro en países acreedores y países deudores llegue a ser permanente. No eliminará las primas de riesgo, sino que sólo las reducirá y es probable que la condicionalidad impuesta a los países deudores por el FEEF los aboque a una trampa deflacionaria. A consecuencia de ello, no podrán recuperar la competitividad hasta que se abandone la aspiración a la reducción de la deuda mediante la austeridad. La línea de menor resistencia no conduce a la ruptura inmediata del euro, sino a la prórroga indefinida de la crisis. Una ruptura desordenada sería catastrófica para la zona del euro e indirectamente para todo el mundo. Por haber obtenido más beneficios que los demás miembros de dicha zona, Alemania tiene más que perder que ellos… por lo que seguirá haciendo lo mínimo que considere necesario para prevenir la ruptura. La Unión Europea que surgirá de ese proceso será diametralmente opuesta a la idea de una Unión Europea como encarnación de una sociedad abierta. Será un sistema jerárquico construido con obligaciones de deuda en lugar de una asociación voluntaria de iguales. Habrá dos clases de Estados, los acreedores y los deudores, y los acreedores serán los que estén al mando. Como país acreedor más fuerte, Alemania se alzará como hegemón. La diferenciación de clases se volverá permanente, porque los países deudores tendrán que pagar primas de riesgo cuantiosas para obtener capital y les resultará imposible reducir la distancia que los separa de los países acreedores. La divergencia de resultados económicos, en lugar de reducirse, se agrandará. Los recursos humanos y financieros se verán atraídos hacia el centro y la periferia quedará permanentemente deprimida. Alemania gozará incluso de cierto alivio para sus problemas demográficos gracias a la inmigración de personas con buena formación de la península Ibérica e Italia, en lugar de los menos competentes Gastarbeiter procedentes de Turquía o Ucrania, pero la periferia abrigará el máximo resentimiento. El poder imperial puede brindar grandes beneficios, pero se debe

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obtener cuidando a quienes viven bajo su égida. Los Estados Unidos se alzaron como dirigentes del mundo libre después del fin de la segunda guerra mundial. El sistema de Bretton Woods los hizo ser primeros entre iguales, pero fueron un hegemón benévolo que se granjeó la gratitud eterna de Europa al lanzar el Plan Marshall. Ésa es la oportunidad histórica que Alemania está desaprovechando al mantener a los países profundamente endeudados en su Schuld. Vale la pena recordar que los pagos por las reparaciones exigidas a Alemania después de la primera guerra mundial fueron uno de los factores que originaron el nacionalsocialismo y Alemania obtuvo una reducción de su propia Schuld en tres ocasiones distintas: el Plan Dawes en 1924, el Plan Young en 1929 –demasiado tarde para prevenir el ascenso de Hitler– y el Acuerdo de Londres sobre la Deuda en 1953. Hoy Alemania no tiene ambiciones imperiales. Paradójicamente, el deseo de no dominar a Europa es parte de la razón por la que Alemania no ha estado a la altura del momento y no ha actuado como un hegemón benévolo. Las medidas que adoptará el BCE el 6 de septiembre constituirán el mínimo necesario para preservar el euro, pero nos acercará más a una Europa con dos niveles. Los países deudores tendrán que someterse a la supervisión europea, pero los países acreedores, no; y se intensificará la divergencia de los resultados económicos de unos y otros. La perspectiva de una depresión prolongada y una división permanente en países deudores y acreedores es tan sombría, que no se puede tolerar. ¿Cuáles son las opciones substitutivas? La salida Alemania debe decidir si pasar a ser un hegemón benévolo o abandonar el euro. La mejor opción con mucha diferencia sería la primera. ¿Qué entrañaría? Dicho sencillamente, requeriría dos nuevos objetivos que no coinciden con las políticas actuales: 1. Establecer un terreno de juego más o menos igual para los países acreedores y los deudores, lo que significaría que podrían refinanciar su deuda estatal en condiciones más o menos iguales. 2. Fijar el objetivo de un crecimiento nominal de hasta el cinco por ciento para que, gracias a él, Europa pueda deshacerse de su excesiva carga de deuda, lo que requerirá un nivel mayor de inflación que el que probablemente respaldaría el Bundesbank. Puede requerir también un cambio en los tratados y en la Constitución alemana. Se pueden alcanzar esos dos objetivos, pero sólo después de que se logren avances considerables hacia una unión política. Las decisiones políticas adoptadas en el próximo año, más o menos, determinarán el futuro de la Unión Europa. Las adoptadas por el BCE el 6 de septiembre podrían ser un preludio de la creación de una Europa con dos niveles; otra posibilidad sería la de la formación de una unión política más estrecha en la que Alemania aceptara la obligación que entraña su posición rectora. Una zona del euro con dos niveles acabaría destruyendo la Unión Europea, porque los perjudicados tarde o temprano la abandonarían. Si una unión política resulta inalcanzable, lo mejor sería una separación ordenada entre los países acreedores y los deudores. Si los miembros del euro no pueden vivir juntos sin abocar su unión a una depresión duradera, estarían mejor separándose por consentimiento mutuo. En una ruptura amistosa del euro tiene mucha importancia qué parte es la que se marcha, porque todas las deudas acumuladas están denominadas en una moneda común. Si un país deudor se marcha,

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el importe de su deuda aumenta en consonancia con la depreciación de su divisa. El país interesado podría llegar a ser competitivo, pero se vería obligado a suspender el pago de su deuda, lo que causaría alteraciones financieras incalculables. El mercado común y la Unión Europea pueden afrontar la suspensión de pagos de un país pequeño, como, por ejemplo, Grecia, sobre todo cuando se ha previsto de forma tan generalizada, pero no podría sobrevivir a la salida de un país mayor como España o Italia. Incluso una suspensión de pagos griega podría resultar fatal. Alentaría la fuga de capitales y envalentonaría a los mercados financieros para que montaran operaciones encaminadas a bajar las cotizaciones contra otros países, por lo que el euro podría muy bien romperse como ocurrió en 1992 con el Mecanismo de Tipos de Cambio. En cambio, si Alemania saliera y dejara la moneda común en manos de los países deudores, el euro bajaría y la deuda acumulada se depreciaría en consonancia con la divisa. Prácticamente todos los arduos problemas actuales se disiparían. Los países deudores recuperarían la competitividad; su deuda disminuiría en términos reales y, con el control del BCE, la amenaza de suspensión de pagos se disiparía. Sin Alemania, la zona del euro no tendría dificultad para dar el giro de 180 grados para el que, de lo contrario, necesitaría el consentimiento de la Canciller Merkel. Para ser precisos, la zona del euro disminuida podría crear su propio organismo fiscal y aplicar su Fondo de Reducción de la Deuda más o menos como voy a describir infra. De hecho, la zona del euro disminuida podría ir mucho más lejos y convertir toda la deuda de los países miembros en eurobonos, no sólo el exceso por encima del 60 por ciento del PIB. Cuando se estabilizara el tipo de interés del euro reducido, las primas de riesgo de los eurobonos bajarían hasta niveles comparables con las correspondientes a los bonos emitidos en otras divisas que flotan libremente, como, por ejemplo, la libra británica o el yen japonés. Puede parecer increíble, pero se debe sólo a la creencia tan generalizada en los errores que han causado la crisis. Puede resultar sorprendente, pero la zona del euro, aun sin Alemania, puntuaría mejor en relación con los indicadores habituales de solvencia fiscal que Gran Bretaña, el Japón o los Estados Unidos2. Una salida de Alemania sería un episodio único, causante de un gran trastorno, pero soportable, en lugar del caótico y prolongado efecto dominó que causaría la salida de un país deudor tras otro forzada por la especulación y la fuga de capitales. No habría pleitos válidos promovidos por titulares de bonos agraviados. Incluso los problemas de la propiedad inmobiliaria resultarían mucho más soportables. Con una diferencia importante del tipo de cambio, los alemanes acudirían en tropel a comprar propiedad inmobiliaria española e irlandesa. Después de los trastornos iniciales, la zona del euro pasaría de la depresión al crecimiento. El mercado común sobreviviría, pero la posición relativa de Alemania y otros países acreedores que abandonaran el euro pasaría repentinamente del bando ganador al perdedor. Se encontrarían con una fuerte competencia en sus mercados nacionales desde la zona del euro y, si bien podrían no perder sus mercados de exportación, éstos pasarían a ser menos lucrativos. Además, sufrirían pérdidas financieras en su propiedad de activos denominados en euros, además de en sus reclamaciones dentro del sistema de pagos TARGET2. La magnitud de las pérdidas dependería del grado de depreciación del euro3. Así, pues, tendrían un interés vital en mantener la depreciación dentro de ciertos límites. Naturalmente, habría muchas dificultades de transición, pero el resultado final sería la realización de las aspiración de Keynes a un sistema monetario en el que tanto los acreedores como los deudores tengan un interés vital en mantener la estabilidad. Después de la conmoción inicial, Europa escaparía de la trampa de la deuda deflacionaria en la que está atrapada actualmente, la eco-

nomía mundial en general y Europa en particular se recuperaría y Alemania, después de haber ajustado sus pérdidas, podría recuperar su posición como destacada productora y exportadora de productos con alto valor añadido. Alemania se beneficiaría de la mejora general. No obstante, las pérdidas financieras inmediatas y la inversión de su posición relativa dentro del mercado común sería tal, que no sería realista esperar que abandonara el euro voluntariamente. El empuje debería proceder del exterior. En cambio, a Alemania le iría mucho mejor, si optara por actuar como un hegemón benévolo y Europa se ahorraría la conmoción que causaría la salida de Alemania del euro, pero la vía para lograr el doble objetivo de un campo de juego más o menos igual para todos y una política eficaz en materia de crecimiento sería mucho más tortuoso. Permítaseme esbozarlo. El primer paso sería el de crear un Organismo Fiscal Europeo (OFE) autorizado para adoptar importantes decisiones económicas en nombre de los Estados miembros. Ése es el ingrediente que faltaba para hacer del euro una moneda hecha y derecha, con un auténtico prestador de último recurso. El organismo fiscal, que actuaría en asociación con el banco central, podría hacer lo que el BCE no puede hacer por sí solo. El mandato del BCE es el de mantener la estabilidad de la moneda; tiene prohibido expresamente financiar los déficits estatales, pero nada prohíbe a los Estados miembros crear un organismo fiscal. Lo que se interpone es el temor de Alemania a convertirse en el bolsillo sin fondo para Europa. Dada la magnitud de los problemas de Europa, es comprensible, pero no justifica una división permanente de la zona del euro en deudores y acreedores. Se podrían y se deberían proteger los intereses de los acreedores concediéndoles la capacidad de vetar las decisiones que los afectaran desproporcionadamente. Eso está ya reconocido en el sistema de votación del MEDE, que requiere una mayoría del 85 por ciento para adoptar cualquier decisión importante. Se debería añadir esa característica al OFE, pero, cuando los Estados miembros contribuyan proporcionalmente –por ejemplo, con un porcentaje determinado de su IVA–, una mayoría simple debe ser suficiente. El OFE se haría cargo automáticamente del FEEF y del MEDE. La gran ventaja de contar con un OFE es la de que podría adoptar decisiones diariamente, como el BCE. Otra ventaja del OFE es la de que restablecería la distinción apropiada entre cometidos fiscales y monetarios. Por ejemplo, el OFE debería correr el riesgo de solvencia sobre todos los bonos estatales comprados por el BCE. Entonces no habría razón para poner objeciones a las operaciones ilimitadas en el mercado abierto del BCE […]. Un detalle importante es que al OFE le resultaría mucho más fácil que al BCE ofrecer al sector público la participación en la reorganización de la deuda griega. El OFE podría expresar su disposición a convertir todos los bonos griegos poseídos por el sector público en bonos sin cupón cuyo vencimiento comenzara a partir de diez años, siempre y cuando Grecia alcanzara un superávit básico de dos por ciento, pongamos por caso. Así aparecería una luz al final del túnel que podría ser útil para Grecia incluso en esta fase tan avanzada. El segundo paso sería el de utilizar el OFE para crear un terreno de juego mucho más igual para todos que el que pueda ofrecer el BCE el 6 de septiembre. Yo he propuesto que el OFE cree un Fondo de Reducción de la Deuda, forma modificada del Pacto Europeo de Redención de la Deuda propuesto por el propio Consejo de Asesores Económicos de la Canciller Merkel y que los socialdemócratas y los verdes hicieron suyo. El Fondo de Reducción de la Deuda adquiriría las deudas superiores al 60 por ciento del PIB con la condición de que los países interesados emprendieran las reformas estructurales aprobadas por el OFE. No se anularía la deuda, sino que la conservaría el Fondo. Si un país deudor no cumpliera las condiciones a que haya accedido, el Fondo impondría una sanción apropiada. Como

exige el Pacto Fiscal, el país deudor estaría obligado a reducir su exceso de deuda un cinco por ciento al año después de una moratoria de cinco años. Ésa es la razón por la que Europa debe fijar un crecimiento nominal de hasta el cinco por ciento. El Fondo financiaría sus compras de bonos bien mediante el BCE o emitiendo letras de reducción de la deuda –una obligación conjunta de los países miembros– y transmitiría el beneficio de la financiación barata a los países interesados. En los dos casos, el costo para el país deudor quedaría reducido al uno por ciento o menos. Las autoridades asignarían a las letras una ponderación de riesgo nulo y las tratarían como garantía de la mayor calidad para las operaciones de recompra en el BCE. El sistema bancario tiene una necesidad urgente de esa clase de activo líquido carente de riesgo. En el momento en que propuse ese plan, los bancos mantenían más de 700.000 millones de euros de liquidez excedente en el BCE con un interés del 0,25 por ciento. Desde entonces, el BCE redujo aún más el tipo de interés pagado por los depósitos, hasta cero. Así se garantiza un mercado grande y bien dispuesto para las letras a menos del uno por ciento. En cambio, no es probable que el plan que anunciará el BCE el 6 de septiembre reduzca el costo de la financiación muy por debajo del tres por ciento. Lamentablemente, los alemanes rechazaron dicho plan de entrada, cuando se propuso, con el argumento de que no se ajustaba a los requisitos del Tribunal Constitucional alemán. En mi opinión, su objeción carecía de fundamento, porque el Tribunal Constitucional falló en contra de los compromisos ilimitados en tiempo y tamaño, mientras que las letras de reducción de la deuda estarían limitadas en los dos sentidos. Si Alemania quisiera actuar como un hegemón benigno, podría aprobarlo fácilmente. Se podría introducir sin cambio alguno de los tratados. Más adelante las letras de reducción de la deuda podrían brindar la posibilidad de introducir eurobonos. Así el terreno de juego igual para todos sería permanente. Nos falta el segundo objetivo: una política de crecimiento eficaz encaminada a la consecución de un crecimiento nominal de hasta el cinco por ciento. Es necesaria para permitir a los países profundamente endeudados cumplir los requisitos del Pacto Fiscal sin caer en una trampa de la deuda deflacionaria. Mientras Alemania se atenga a la interpretación asimétrica de la estabilidad monetaria por parte del Bundesbank, no habrá forma de alcanzar ese objetivo. Alemania debe aceptar una inflación superior al dos por ciento durante un período limitado, si quiere permanecer en el euro sin destruir la Unión Europea. ¿Cómo llegar hasta allí? ¿Qué puede mover a Alemania a decidir si permanecer en el euro sin destruir la Unión Europea o permitir a los países deudores resolver sus problemas por sí solos abandonando el euro? Podría hacerlo la presión exterior. Con François Hollande como nuevo Presidente, Francia es la candidata evidente para abogar por una política substitutiva para Europa. Formando un frente común con Italia y España, Francia podría presentar un programa económicamente creíble y políticamente atractivo que salvara el mercado común y recuperase la Unión Europea como visión idealista que disparó la imaginación de los ciudadanos. El frente común podría presentar a Alemania la disyuntiva: dirige o márchate. El objetivo no sería el de excluir a Alemania, sino el de cambiar radicalmente su posición en materia de políticas. Lamentablemente, Francia no está en una posición fuerte para formar un frente unido con Italia y España frente a la decidida oposición de Alemania. La Canciller Merkel no es sólo una dirigente fuerte, sino también un político con grandes dotes, que sabe mantener divididos a sus adversarios. Francia es particularmente vulnerable, porque ha hecho menos que Italia o España en materia de consolida-

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ción fiscal y reformas estructurales. La prima de riesgo relativamente baja que los bonos estatales franceses disfrutan actualmente se debe casi enteramente a la estrecha asociación de Francia con Alemania. Los bancos centrales de Asia han estado comprando bonos franceses, sobre todo desde que los Bunds alemanes han empezado a venderse con rendimiento negativo. Si Francia se aliara demasiado estrechamente con Italia y España, se la juzgaría con el mismo patrón y la prima de riesgo de sus bonos podría subir hasta niveles similares.

deben movilizarse y actuar. Actualmente, el público de muchos países de la zona del euro está angustiado, confuso e irritado, lo que se plasma en xenofobia, actitudes antieuropeas y movimientos políticos extremistas. Hay que despertar los sentimientos proeuropeos latentes, que actualmente no se pueden encauzar, para salvar a la Unión Europea. Semejante movimiento recibiría una respuesta comprensiva en Alemania, donde la gran mayoría sigue siendo proeuropea, pero está hechizada por doctrinas fiscales y monetarias falsas.

Desde luego, es probable que las ventajas de estar en el mismo barco con Alemania se vuelvan ilusorias, una vez que una depresión prolongada caiga sobre Europa. Cuando la línea de falla ente Alemania y Francia resulte más evidente, los mercados financieros podrían reclasificar a Francia con Italia y España, ya permanezca fiel a Alemania o no. Así, pues, la alternativa real para Francia es entre romper con Alemania para salvar a Europa y restablecer el crecimiento, por un lado, y, por otro, fingir que está en el barco de la divisa fuerte durante un tiempo limitado tan sólo para verse lanzada por la borda más adelante. Elegir el bando de los países deudores e impugnar la política de austeridad permitiría a Francia recuperar la posición de dirección que adoptó durante la presidencia de Mitterrand. Sería una posición más digna que la de pasajera con Alemania en el asiento del conductor. Aun así, Francia necesitaría un gran valor para separarse de Alemania a corto plazo.

Actualmente, la economía alemana va relativamente bien y la situación política es también relativamente estable; la crisis es sólo un ruido lejano que llega del extranjero. Sólo una conmoción sacudiría a Alemania, la haría abandonar sus ideas preconcebidas y la obligaría a afrontar las consecuencias de sus políticas actuales. Eso es lo que podría lograr un movimiento que ofreciera una opción substitutiva viable de la dominación alemana. En una palabra, la situación actual es como una pesadilla de la que sólo se puede escapar despertando a Alemania y haciéndola tomar conciencia de los errores que están guiando actualmente sus políticas. Podemos abrigar la esperanza de que, cuando se encuentre ante la alternativa, opte por ejercer una dirección benévola en lugar de sufrir las pérdidas que entrañaría el abandono del euro. Notas

Italia y España tienen otras debilidades. Italia ha demostrado ser incapaz de mantener una buena gestión de los asuntos públicos por sí sola. Sus actuales problemas de deuda se acumularon antes de adherirse al euro; como miembro de él, tuvo en realidad una ejecutoria mejor que Alemania en materia de superávit presupuestario primario… incluso durante gran parte del período en que Berlusconi ocupaba el poder, pero Italia parece necesitar una autoridad exterior para liberarse de la mala gestión. Eso es lo que ha hecho a los italianos tan entusiastas de la Unión Europea. España es mucho más sana políticamente, pero el Gobierno actual se ha vuelto demasiado servil para con Alemania por su propio bien. Además, la reducción de las primas de riesgo gracias a la compra de bonos por el BCE serán lo suficientemente importantes para eliminar el incentivo para rebelarse contra la dominación alemana. Así, pues, la campaña para cambiar las actitudes alemanas deberá revestir una forma muy diferente de las negociaciones intergubernamentales en las que actualmente se deciden las políticas. La sociedad civil, la comunidad empresarial y el público en general europeos

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Se puede re-denominar la deuda emitida conforme a la legislación nacional en la moneda nacional, pero no así la emitida conforme a una legislación extranjera. Jens Nordvig ha analizado extensamente las consecuencias en el artículo que obtuvo el premio Wolfson de economía: Jens Nordvig y Nick Firrozye, “Planning for an orderly break-up of the European Monetary Union” [disponible en http:// www.policyexchange.org.uk/images/WolfsonPrize/wep%20shortlist %20essay%20-%20jens%20nordvig.pdf]. 2 Déficit estatal general como porcentaje del PIB: zona del euro, excluida Alemania: 5,3; Reino Unido: 8,7; Japón: 10,1; Estados Unidos: 9,6; zona del euro, incluida Alemania: 4,2. Deuda pública bruta como porcentaje del PIB: zona del euro, excluida Alemania: 91; Reino Unido: 82; Japón: 230; Estados Unidos: 103; zona del euro, incluida Alemania: 88. 3 Alemania podría preferir incluso seguir siendo miembro del sistema de compensación TARGET2 y permitir que los balances se redujeran gradualmente a medida que el préstamo interbancario se reanudara, en lugar de padecer una pérdida inmediata. 1

Judgment of 12th September 2012. Press Release: Applications for the Issue of Temporary Injunctions to Prevent the Ratification of the ESM Treaty and the Fiscal Compact Unsuccessful for the Most Part* Tribunal Constitucional Federal Alemán

El 29 de junio del 2012 el Bundesrat (Cámara Baja) y el Bundestag (Cámara Alta) alemanes ratificaron el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)** y el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (Pacto Fiscal o, en inglés, Fiscal Compact)***. El MEDE está destinado a asumir las tareas desempeñadas por la Facilidad Europea de Estabilización Financiera (FEEF) y el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera (MEEF) facilitando, en caso que sea necesario, asistencia financiera a los Estados miembros de la zona del euro. El presidente de la República Federal, Joachim Gauck, a raíz de un recurso presentado por 37.000 firmantes, supeditó su indispensable firma a que el Tribunal Constitucional evaluara si aquellos mecanismos europeos, y en particular el MEDE, entraban en conflicto con la Constitución alemana. No era la primera vez que el Tribunal intervenía a propósito de la ratificación de instrumentos jurídicos relativos a la UE. Aunque favorable a la delegación de soberanía, que está prevista en su Grundgesetz, el Tribunal siempre estuvo atento a que ésta se cumpliera a favor de instituciones con adecuado nivel de representatividad democrática o, a falta de ello, que el Parlamento alemán siempre tuviera la posibilidad de controlar su actividad. También en su fallo del 12 de septiembre de 2012, del cual reproducimos a continuación el comunicado de prensa, el Tribunal, aun dando luz verde a la firma presidencial, puso condiciones para una plena puesta en marcha de los tratados.

[…] The Second Senate of the Federal Constitutional Court refused the applications for the issue of temporary injunctions with the proviso that the ESM Treaty may only be ratified if at the same time it is ensured under international law that: 1. the limitation of liability set out under Article 8 (5) sentence 1 of the ESM Treaty (TESM) limits the amount of all payment obligations arising to the Federal Republic of Germany from this Treaty to its share in the authorised capital stock of the ESM (EUR 190 024 800 000) and that no provision of this Treaty may be interpreted in a way that establishes higher payment obligations for the Federal Republic of Germany without the agreement of the German representative; 2. the provisions of the ESM Treaty concerning the inviolability of the documents of the ESM (Article 32 (5), Article 34 and Article 35 (1) TESM) and the professional secrecy of all persons working for the ESM (Article 34 TESM) do not stand in the way of the comprehensive information of the Bundestag and of the Bundesrat. The Federal Republic of Germany must express that it does not wish to be bound by the ESM Treaty in its entirety if the reservations made by it should prove to be ineffective. In essence, the decision is based on the following considerations: I. Extent of review/Admissibility of the main action

1. Diverging from the usual extent of review in temporary injunction proceedings, the Senate did not restrict its review in the present temporary injunction proceedings to a mere weighing of the consequences of its decision. Instead, it performed a summary review of the challenged Acts of assent and of the accompanying laws under the aspect of whether the violations of their rights which the applicants admissibly assert can indeed be established. A summary review of the legal position was required because with the ratification of the Treaties, the Federal Republic of Germany will enter commitments under international law whose cancellation would not be easily possible in the event that violations of the constitution should be established in the principal proceedings. If a summary review in temporary injunction proceedings were to establish a high probability that there is indeed the alleged violation of the precept of democracy, which Article 79 (3) of the Basic Law (Grundgesetz – GG) lays down as the identity of the constitution, a serious detriment to the common good would result in the temporary injunction not being issued. The economic and political disadvantages which could result from a deferred entry into force of the challenged statutes cannot be weighed against this. 2. The Senate only regarded the principal proceedings as admissible to the extent that the applicants, relying on Article 38 GG, assert a violation of the overall budgetary responsibility of the German Bundestag, which is entrenched in constitutional law through the principle of democracy (Article 20 (1) and 2, Article 79 (3) GG). To the extent that the applicants in proceedings 2 BvR 1421/12 object to euro rescue measures taken by the European Central

Federal Constitutional Court, Press office Press release no. 67/2012, del 12 de septiembre de 2012, sentencia del 12 de septiembre de 2012. Para más información, ver “Avances de la unión bancaria y los préstamos europeos”, en Newsletter Punto Europa, n. 27, 18 de septiembre de 2012. ** El texto del Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad, del 2 de febrero 2012 se encuentra en http://www.eurozone.europa.eu/ media/582869/01-tesm2.es12.pdf. *** El texto del Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, del 2 de marzo de 2012 se encuentra en http:// european-council.europa.eu/media/639250/02_-_tscg.es.12.pdf. *

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Bank, in particular to the acquisition of government bonds on the secondary market, arguing that the measures, as what is known as “ausbrechende Rechtsakte”, transgress the framework of authorization established by the German Acts of assent to the European Union Treaties, their application for a declaration to this effect is not encompassed by the application for the issue of a temporary injunction and therefore can only be reviewed in the principal proceedings. II. Standard of review As the Senate already held in its decision regarding the aid to Greece and the European Financial Stability Facility of 7 September 2011, Article 38 GG in conjunction with the principle of democracy (Article 20 (1) and (2), Article 79 (3) GG) demands that as a fundamental part of the ability of a constitutional state to democratically shape itself, the decision on public revenue and public expenditure must remain in the hand of the German Bundestag. As elected representatives of the people, the Members of the German Bundestag must retain control of fundamental budgetary decisions even in a system of intergovernmental governing. In this respect, the German Bundestag is prohibited from establishing mechanisms of considerable financial importance which may result in incalculable burdens with budget significance being incurred without the mandatory approval of the Bundestag In this context, the Bundestag, as the legislature, is also prohibited from establishing permanent mechanisms based on international treaties which are tantamount to accepting liability for decisions by free will of other states, above all if they entail consequences which are hard to calculate. The Bundestag must individually approve every large-scale federal aid measure on the international or European Union level made in solidarity resulting in expenditure. Sufficient parliamentary influence must also be ensured on the manner of dealing with the funds provided. The overall budgetary responsibility of the German Bundestag is also safeguarded by the design as a stability union that the monetary union has to date been given under the Treaties, in particular by the provisions of the Treaty establishing the European Union and of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). However, a democratically legitimised change of the stability requirements under European Union law is not from the outset incompatible with Article 79 (3) of the Basic Law. The Basic Law does not guarantee the unchanged further existence of the law in force but those structures and procedures which, also in the context of a continuous further development of the monetary union with the objective to comply with the stability mandate, keep the democratic process open and at the same time safeguard parliament’s overall budgetary responsibility. In this context, obliging the budget legislature to pursue a specific budget and fiscal policy is not from the outset contrary to democracy; such an obligation can also take place on the basis of European Union law or international law. III. Subsumption Measured against these standards, the applications prove to be unfounded for the most part. 1. The Act of assent to the insertion of Article 136 (3) TFEU does not impair the precept of democracy. Article 136 (3) TFEU, which was provided for by the European Council decision of 25 March 2011, contains the authorization to establish a permanent mechanism for mutual aid between the Member States of the euro currency area. Admittedly, this changes the present design of the economic and monetary union in such a way that it moves away

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from the principle of the independence of the national budgets which has characterised the monetary union so far. This, however, does not relinquish the stability-oriented character of the monetary union because the essential elements of the stability architecture, in particular the independence of the European Central Bank, the commitment of the Member States to observe budget discipline and the autonomous responsibility of the national budgets remain intact. The possibility of establishing a permanent stability mechanism, which is opened up under European Union Law by Article 136 (3) TFEU, does not result in a loss of national budget autonomy because through the challenged Act of assent, the German Bundestag does not yet transfer budget competences to bodies of the European Union or to institutions created in connection with the European Union. Article 136 (3) TFEU itself does not establish a stabilisation mechanism but merely opens up to the Member States the possibility of installing such a mechanism on the basis of an international agreement. The requirement of ratification for the establishment of a stability mechanism makes a participation of the legislative bodies a precondition before the stability mechanism enters into force. 2. The challenged Act of assent to the ESM Treaty essentially takes account of the requirements set out under constitutional law with regard to the safeguarding of the overall budgetary responsibility of the German Bundestag. a) However, it is required to ensure in the framework of the ratification procedure under international law that the provisions of the ESM Treaty may only be interpreted or applied in such a way that the liability of the Federal Republic of Germany cannot be increased beyond its share in the authorised capital stock of the ESM without the approval of the Bundestag and that the information of the Bundestag and the Bundesrat according to the constitutional requirements is ensured. Admittedly, it can be assumed that the express limitation of the liability of the ESM Members to their respective portions of the authorised capital stock, which is provided for in Article 8 (5) sentence 1 TESM, bindingly limits the Federal Republic of Germany’s budget commitments undertaken in connection with the activities of the ESM to EUR 190 024 800 000; this ceiling can also be assumed to apply to all capital calls made according to Article 9 TESM, including the “revised increased” capital calls according to Article 25 (2) TESM, which in the case of the payment shortfall of an ESM Member may be made to the remaining Members that are able to pay, and which will correspondingly increase the burden on them. However, it cannot be ruled out that the ESM Treaty is interpreted in the sense that in the case of a revised increased capital call, the ESM Members cannot rely on the liability ceiling because the wording of Article 25 (2) TESM does not contain a limitation of the amount and because the provision is intended to secure the creditworthiness of the ESM, and to maintain its ability to act, even in unexpected emergency situations. To meet the constitutional requirement of determining the burdens on the budget in a clear and definitive manner, the Federal Republic of Germany must ensure the required clarification in the ratification procedure, and it must ensure that it is only bound by the Treaty in its entirety if no payment obligations that go beyond the liability ceiling can be established for it without the consent of the Bundestag. Such a reservation in the ratification procedure is also required with regard to the provisions of the ESM Treaty on the inviolability of the documents (Article 32 (5), Article 35 (1) TESM) and on the professional secrecy of the legal representatives of the ESM and of all persons working for the ESM (Article 34 TESM). Admittedly,

a good argument can be made that these provisions are above all intended to prevent a flow of information to unauthorised third parties, for instance to actors on the capital market, but not to the parliaments of the Member States, which must bear political responsibility for the commitments based on the ESM Treaty vis-à-vis their citizens also during further treaty implementation. However, the provisions do not explicitly address the information of the national parliaments by the ESM; with a view to the fact that the situation under constitutional law as regards the parliament’s rights of participation and its rights to be informed is different in the Member States, an interpretation is therefore conceivable which would stand in the way of sufficient parliamentary monitoring of the ESM by the German Bundestag. A ratification of the ESM Treaty is therefore only permissible if the Federal Republic of Germany ensures an interpretation of the Treaty which guarantees that with regard to their decisions, Bundestag and Bundesrat will receive the comprehensive information which they need to be able to develop an informed opinion. b) In other respects, the other provisions of the ESM Treaty are unobjectionable according to the summary review. Admittedly, the provision under Article 4 (8) TESM, according to which all voting rights of an ESM Member are suspended if it fails to fully meet its obligations to make payment vis-à-vis the ESM, is not unproblematic with a view to its potentially farreaching consequences under the aspect of overall budgetary responsibility because for so long as the default continues, the Member concerned can no longer influence the decisions of the ESM. Consequently, the participation of the German Bundestag in the decisions of the German representative in the bodies of the ESM, which is provided for at national level, would fail, and the context of legitimation between parliament and the ESM would be interrupted during this period. However, the provision does not violate the overall budgetary responsibility of the Bundestag because the latter can, and must, see to it that the German voting rights are not suspended. It must make the budgetary arrangements necessary in this context to ensure that it will be possible at any time to completely pay in Germany’s shares in the authorised capital stock of the ESM. Furthermore, it cannot be established that the amount of the payment obligations entered into through the participation in the ESM of a total nominal value of EUR 190 024 800 000 exceeds the limit of the burden on the budget to such an extent that the budget autonomy effectively fails. This also applies taking into account Germany’s overall commitment undertaken with regard to the stabilisation of the European monetary union. When examining whether the amount of payment obligations and commitments to accept liability will result in the Bundestag relinquishing its budget autonomy, the legislature has broad latitude of assessment, which also applies to the assessment of the future soundness of the Federal budget and the economic performance capacity of the Federal Republic of Germany, including the consideration of the consequences of alternative options of action. The legislature’s assessment that the risks involved with making available the German shares in the European Stability Mechanism are manageable, while without the granting of financial assistance by the ESM the entire economic and social system would be under the threat of unforeseeable, serious consequences, does not transgress its latitude of assessment and must therefore be accepted by the Federal Constitutional Court. The objection that the ESM can become the vehicle of unconstitutional state financing by the European Central Bank cannot be raised against the ESM itself. As borrowing by the ESM from the European Central Bank, alone or in connection with the depositing of government bonds, would be incompatible with

the prohibition of monetary financing entrenched in Article 123 TFEU, the Treaty can only be taken to mean that it does not permit such borrowing operations. The European Stability Mechanism is one of the institutions specified in Article 123 (1) TFEU to which no loans may be granted by the European Central Bank. A depositing of government bonds by the ESM with the European Central Bank as a security for loans would also infringe the ban on the direct acquisition of debt instruments of public entities. Here, it can remain open whether this would constitute a direct acquisition of debt instruments of state issuers on the primary market or whether after their intermediate acquisition by the ESM it would be tantamount to an acquisition on the secondary market. For an acquisition of government bonds on the secondary market by the European Central Bank aiming at financing the Members’ budgets independently of the capital markets is prohibited as well, as it would circumvent the prohibition of monetary financing. To what extent the decision taken by the Governing Council of the European Central Bank on 6 September 2012 on a programme concerning the purchase of government bonds of financially weak Member States whose currency is the euro complies with these legal requirements was not a matter for decision in the present proceedings for the issue of temporary injunctions, proceedings which exclusively relate to the Acts of assent to the ESM Treaty and the Fiscal Compact and to the respective accompanying laws. 3. The provisions on the involvement of the German Bundestag in the decision-making processes of the ESM, which result from the Act of assent to the ESM Treaty and from the ESM Financing Act (ESM-Finanzierungsgesetz – ESMFinG), also essentially comply with the requirements placed on the safeguarding of the principle of democracy at national level. This applies to the elaboration of the rights of participation of the German Bundestag as well as with regard to its rights to be informed and to the personal legitimation of the German representatives in the bodies of the ESM. They are to take part in the meetings of the bodies of the ESM and to implement the resolutions of the German Bundestag. The ESM Financing Act presumes that the German representatives are bound by the resolutions of the Bundestag and are accountable to it. a) Admittedly, it is questionable whether the participation of the Bundestag also with regard to the issuing of shares of the ESM’s authorised capital stock higher than at par (Article 8 (2) sentence 4 TESM) is sufficiently provided for at national level, or whether in this respect, the possible far-reaching consequences on the Federal budget require express authorisation by a Federal statute, as is the case with an increase of the capital stock of the ESM. If § 4 (1) ESMFinG is interpreted in conformity with the constitution, the approval of an issuing of shares higher than at par is reserved to the plenary session of the Bundestag, no temporary injunction is required in this respect. b) With regard to the allocation of the rights of participation to the plenary session, the budget committee and the special committee, the legislature took the criteria as a guideline which the Federal Constitutional Court detailed in its judgment of 28 February 2012 (2 BvE 8/11; see Press Release no. 14/2012, which is available in English on the Federal Constitutional Court’s website) However, it does not appear to be ruled out that the ESM Financing Act assigns powers to the budget committee which due to their implications are to be exercised by the plenary session, for instance decisions on material changes of the procedure and of the conditions of the ESM’s capital calls. In this respect, however, a temporary injunction is not required either. For the plenary of the German Bundestag can counter objections raised against the constitutionality of the allocation of rights of participation to the budget committee at any time by assuming to itself the powers of the budget committee, thus exercising its right under § 5 (5) ESMFinG.

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4. The Act of assent to what is known as the Fiscal Compact (TSCG) does not violate the overall budgetary responsibility of the German Bundestag. a) The regulatory content of the Treaty, whose objective is to strengthen the economic and monetary union by fostering budgetary discipline, is for the most part identical with the existing requirements of the Basic Law’s “debt brake” (Article 109, 115 and 143d GG) and with the budgetary obligations arising from the Treaty on the Functioning of the European Union. In particular, the Contracting Parties’ obligation under Article 5 (1) TSCG to submit, in the event of an excessive deficit, a budgetary and economic partnership programme that requires approval has been incorporated into the excessive deficit procedure that has already been codified under primary law (Article 126 TFEU). No direct “reach-through” of the bodies of the European Union to national budget legislation is provided for. b) The Fiscal Compact also does not grant the bodies of the European Union powers which affect the overall budgetary responsibility of the German Bundestag. To the extent that a correction mechanism is to be put in place by the Contracting Parties at national level in the event of significant deviations from

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the medium-term objective of submitting a balanced budget, on the basis of the principles to be proposed by the European Commission (Article 3 (2) TCSG), this provision only concerns institutional but not specific substantive requirements for the preparation of the budgets. Instead, the provision expressly clarifies that the prerogatives of the national parliaments shall be fully respected and thus precludes from the outset a partial transfer of budgetary responsibility to the European Commission. The competencies of the Court of Justice of the European Union, whose jurisdiction can be invoked according to Article 8 (1) TCSG in case of a failure to comply with the obligations arising from Article 3 (2) TCSG, also do not encroach upon the national legislature’s specific budgetary freedom. c) Finally, by ratifying the Fiscal Compact, the Federal Republic of Germany does not undertake an irreversible commitment to pursue a specific budget policy. It is true that the Treaty does not provide for a right of termination or resignation for the Contracting States. It is, however, recognised under customary international law that the resignation from a treaty by mutual agreement is always possible, and that unilateral resignation is at any rate possible in the event of a fundamental change in the circumstances which were relevant upon the conclusion of the treaty.

Quiénes Robert Boyer Ingeniero (École Polytechnique et École Nationale de Ponts et Chaussées), con estudios de posgrado en Ciencias Políticas (Institut d’Études Politiques, Paris), en Economía (Universidad París I) y en Economía Matemática (Universidad París VI). Se ha desempeñado en la Dirección de la Construcción del Ministerio de Infraestructura, en el Centro de Estudios de Ingresos y Costos y en el Grupo de Investigación Macroeconómica de la Dirección de la Previsión. Entre 1997 y 2003 fue miembro del Consejo de Análisis Económico de Francia. Hasta 2008 se desempeñó como director de investigación en el Centro Nacional de la Investigación Científica (CNRS), donde dirigió, entre 1993 y 2004, la Unidad de Investigación Asociada (Unité de Recherche Associée) sobre “Regulación, recursos humanos y economía pública”. Ha sido profesor invitado de muchas universidades, entre las cuales la Universidades de Wisconsin y de York (Estados Unidos), de Hitotsubashi, Nagoya, Yokohama, Tokio y Kioto (Japón), la Universidad Nacional Autónoma de México y la Universidad Autónoma Metropolitana, la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica) y la Universidad Libre de Berlín (Alemania). Es especialista en análisis institucional e histórico aplicado a la macroeconomía y al desarrollo de la integración europea, en temas de crecimiento económico e innovación, y en regulación económica. Miguel Ángel Ciuro Caldani Abogado y licenciado en Ciencias Políticas y Diplomáticas, con doctorado en Ciencias Jurídicas y Sociales (todos de la Universidad Nacional del Litoral, Argentina) y en Ciencias Políticas y Diplomáticas (Universidad Nacional de Rosario). Entre otras instituciones, ha sido profesor en la Universidad Nacional de Rosario, en la Universidad Nacional del Litoral, en la Universidad del Salvador y en la Universidad de Buenos Aires (todas ellas en Argentina). Es profesor emeritus de la Universidad de Rosario. Se ha desempeñado como investigador principal del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de la República Argentina. Ha sido miembro fundador y presidente, en distintos períodos, de la Asociación de Estudios de Integración Europea en América Latina, y titular de un módulo Jean Monnet de la Comisión Europea. Actualmente, es director del Centro de Estudios Comunitarios de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario. Es especialista en filosofía del derecho, en derecho de la integración y en la teoría trialista del derecho. Rut Diamint Licenciada en Sociología (Universidad de Buenos Aires, Argentina) con maestría en Ciencias Sociales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Argentina). Actualmente, es candidata a doctora en la Universidad Autónoma de Madrid (España). Ha sido profesora en la Universidad de Bologna, Representación en Argentina, en la Universidad de Buenos Aires, en la Universidad de Columbia y en la Florida International University (ambas en Estados Unidos). Actualmente es profesora en la Universidad Torcuato Di Tella e investigadora independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológica, ambas de la República Argentina. Entre 1991 y 2008 participó de distintos programas del Woodrow Wilson International Center, entre ellos, el programa Paz y Seguridad en las Américas. Entre 2003 y 2006 fue coordinadora del proyecto argentino de dicho centro. Entre 1993 y 1996, se desempeñó como asesora en el Ministerio de Defensa, cargo en el que se desempeñó nuevamente entre 2003 y 2005, junto con el de jefa de gabinete del Ministerio. Entre 2009 y 2011, coordinó el proyecto “Creando liderazgo, renovación política y prácticas democráticas en América Latina”, en la Universidad Torcuato Di Tella, financiado por el Open Society Institute. Es especialista en temas de defensa y seguridad internacional. Sergio Fabbrini Licenciado en Sociología con estudios de posgrado en Economía Política (ambas en la Universidad de Trento, Italia). Entre otras instituciones, fue profesor en la Universidad de Berkeley y en la Universidad de Harvard (ambas en Estados Unidos), en el Instituto Universitario Europeo y en las Universidades de Nápoles, de Siena y Trento (todas ellas en Italia). En esta última institución, se desempeñó, entre 2006 y 2009, como director de la Escuela de Estudios Internacionales. Actualmente, es profesor y director de la Escuela de Gobierno de la Universidad LUISS Guido Carli (Italia). Entre 2004 y 2009 fue editor de la Rivista Italiana di Scienza Politica. Desde 2011, es titular de una Cátedra Jean Monnet de la Comisión Europea. Es especialista en teoría política, política europea y estadounidense, relaciones internacionales y política exterior. Silvia González Licenciada y doctora en Geografía (Universidad de Buenos Aires, Argentina). Es profesora en la Universidad de Buenos Aires, y ha participado en muchos de sus proyectos de investigación. Ha sido también profesora en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (ambas en Argentina). Ha prestado asistencia técnica en estudios realizados por organismos nacionales e internacionales, como el PNUD y la UNESCO. Es especialista en temas relacionados con evaluación ambiental, gestión de riesgos y problemática hídrica.

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Claudia Natenzon Geógrafa de la Universidad de Buenos Aires, con doctorado en Geografía (Universidad de Sevilla, España). Profesora e investigadora de Universidad de Buenos Aires e investigadora invitada de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Argentina). Ha sido directora del departamento de Geografía en la Facultad de Filosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires, entre 1988 y 1992. Ha trabajado para distintos organismos internacionales, entre ellos la Asociación Latinoamericana de Integración, la Food and Agriculture Association de Naciones Unidas y el Banco Mundial. También se ha desempeñado en distintos organismos públicos de la República Argentina, entre ellos, la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca, y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas. Es especialista en temas vinculados a los aspectos geográficos de los recursos naturales, las áreas protegidas y el riesgo ambiental. Mónica Pinto Abogada y doctora en Derecho (Universidad de Buenos Aires, Argentina). Entre otras instituciones, ha sido profesora de la Academia de Derecho Internacional de La Haya (Países Bajos), de Columbia Law School (Estados Unidos), de la Université Panthéon-Assas Paris II y de la Université de Rouen (ambas en Francia). Actualmente, es profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, de la que es decana desde el año 2010. Entre 1994 y 2000 y, más tarde, entre 2002 y 2007, fue directora y funcionaria de Derechos Humanos en el Ministerio de Relaciones Exteriores de la República Argentina. Allí, desde 2007, coordina el Programa de Derechos Humanos. Entre 2007 y 2010, se desempeñó como presidenta de la Editorial Universitaria de Buenos Aires. Entre 2008 y 2011, fue presidente de la International Association of Law Schools (Washington DC). Es especialista en derecho internacional y derechos humanos. Carlo Ruzza Licenciado en Sociología (Universidad de Trento, Italia), con maestría en Sociología en la State University of New York y en la Universidad de Harvard (ambas en Estados Unidos) y doctorado en Sociología en esta universidad. Fue profesor en las Universidades de Surrey y de Essex (ambas en el Reino Unido). Actualmente es profesor en la Universidad de Leicester (Reino Unido) y en la Universidad de Trento (Italia). Es especialista en sociología política, sociedad civil organizada, movimientos sociales europeos y temas ambientales. Jan Sokol Licenciado en Matemática, con maestría en Antropología General y doctorados en Filosofía Sistemática (todos ellos en la Universidad Carolina, Praga, República Checa). Ha sido uno de los fundadores de su Facultad de Humanidades, de la cual fue decano y es actualmente profesor. Fue Senior Fellow en el Centro de Estudios sobre las Religiones en el Mundo de la Universidad de Harvard (Estados Unidos), donde dictó clases sobre Religión, Ética y Derechos Humanos. Entre 1990 y 1992, fue Vicepresidente de la Asamblea Nacional y portavoz del Foro Cívico, principal fuerza política en el retorno a la democracia de la entonces Checoslovaquia. En 1998, fue ministro de Educación de la República Checa y, en 2003, candidato a la presidencia de dicho país. Es especialista en antropología filosófica, antropología del derecho, fenomenología y ciencias de la religión. María del Carmen Squeff Licenciada en Ciencia Política (Universidad Nacional de Rosario, Argentina), con maestría en Política Internacional (Universidad Libre de Bruselas, Bélgica). Ha ocupado distintos cargos en una extensa trayectoria diplomática, entre los que se destacan la coordinación del Grupo de Negociaciones Mercosur-Unión Europea y la jefatura de gabinete de la Subsecretaría de Integración Económica y Mercosur del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de Argentina. Asimismo, se ha desempeñado como representante permanente alterna de Argentina ante la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos. Fue también durante este período directora de la Junta Ejecutiva del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y presidente del Comité de Seguridad Alimentaria Mundial. Actualmente se desempeña como subsecretaria de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina. Es especialista en negociaciones comerciales y comercio internacional agrícola. Giuseppe de Vergottini Licenciado en Derecho (Universidad de Bologna, Italia). Desde 1974, ha sido profesor en la Universidad de Bologna, donde ha promovido la creación de centros de estudio dedicados al derecho comparado, tal como el Centro per la Giustizia Costituzionale Comparata. Es vicepresidente del Consejo de la Magistratura Militar y presidente honorario de la Asociación Internacional de Derecho Constitucional. Es director responsable de la revista Percorsi Costituzionali y forma parte de los comité de dirección/redacción de revistas italianas y extranjeras entre las cuales Archivio Giuridico, Diritto e Società, Cuestiones Institucionales (México) y Revista Peruana de Derecho Público (Perú). Es especialista en derecho comunitario europeo, derecho constitucional y seguridad nacional.

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