Estudio Cualitativo sobre Corrupción by Jalisco Cómo Vamos

Estudio Cualitativo sobre Corrupciรณn Coordinado por Jalisco Cรณmo Vamos

OBSERVATORIO CIUDADANO DE CALIDAD DE VIDA

Organizaciones que participaron en el estudio

OBSERVATORIO CIUDADANO DE CALIDAD DE VIDA

Estudio Cualitativo Sobre Corrupción

Noviembre de 2017

Contenido

Resumen… página 4 Agradecimientos… página 5 Introducción… página 6 Abordaje metodológico… página 9 Principales hallazgos… página 13 a. Sesiones de grupos focales con Organismos Empresariales en torno a su relación como proveedores de gobierno y las prácticas de corrupción…página 13 1. Dependencia financiera… página 13 2. Valoración del Estado como cliente… página 16 3. Procesos y condiciones de participación…página 18 4. Esquemas o redes de corrupción…página 25 5. Motivaciones y costos de la corrupción…página 28 6. Propuestas para reducir la corrupción… página 38 b. Sesión de grupo focal en barra de abogados en relación al poder judicial y las prácticas de corrupción… página 39 Referencias bibliográficas…página 46 Anexos… página 47

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Resumen El estudio cualitativo a través de grupos focales con miembros de organismos empresariales y una barra de abogados permitió observar la existencia de un clima favorable a nivel local en el estado de Jalisco en torno a la búsqueda de soluciones en contra de la corrupción mediante alianzas cupulares y gremiales que fortalezcan la cooperación y la lucha común en el combate de un problema que reconocen debilita fuertemente a sus agremiados, a la competitividad económica y repercute en la calidad de los servicios e infraestructura pública, así como en la impartición de la justicia. La exhibición pública sistemática de las prácticas de corrupción mediante la implementación de un sistema de vigilancia y monitoreo puntual de indicadores de corrupción de cada una de las instituciones de los poderes públicos en todos sus niveles, el seguimiento de sanciones, así como adecuaciones necesarias para un papel más eficaz de los representantes empresariales en las comisiones de compras, adquisiciones y contratación de obra pública y la capacitación de las empresas en materia de políticas anticorrupción son algunas de las principales propuestas que fueron identificadas por los participantes.

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Agradecimientos

Se extiende un profundo agradecimiento a los presidentes y miembros de los organismos empresariales como la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX), la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (CMIC), la Cámara Nacional de Comercio en Guadalajara (CANACO), así como a la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, Capítulo Jalisco, A.C. (BMA) que voluntariamente aceptaron colaborar en las sesiones de grupos focales, los cuales sirvieron de base para el análisis que aquí se presenta.

Gracias a ellos fue posible un primer acercamiento para reconocer voces y expresiones acerca de las relaciones empresariales y los poderes públicos, así como de actores que trabajan con instituciones del poder judicial para comprender mejor los entornos y condiciones que favorecen las prácticas de corrupción.

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Introducción A finales del mes de septiembre de 2017, el Observatorio Ciudadano Jalisco Cómo Vamos (JCV) que ha acompañado el proceso de conformación del Sistema Estatal Anticorrupción en Jalisco tuvo la iniciativa de llevar a cabo un estudio con actores clave que mantienen relación contractual con los poderes del estado para conocer su perspectiva sobre la corrupción y sus propuestas para combatirla. Si bien es cierto que el problema de corrupción ha sido ampliamente abordado desde diferentes enfoques de investigación y se han generado indicadores para medir percepción ciudadana e impacto en las economías a nivel internacional, nacional y por entidad federativa, se consideró importante explorar desde otras esferas que permitan visibilizar las formas más comunes de corrupción en los procesos de contratación de bienes y servicios públicos que concentra el mayor volumen de las finanzas públicas implicadas, así como explorar lo que sucede en cuanto al poder judicial en los niveles federal y estatal. En este marco el Observatorio invitó a colaborar a Demoskópica México y se inició la consulta con académicos especialistas en el tema con el fin de construir y retroalimentar los instrumentos de recolección a la luz de los objetivos de investigación. El Observatorio se dio a la tarea de invitar a diferentes organismos empresariales y a pesar de tratarse de un tema sensible y que podría haber generado cierta resistencia para la participación, por el contrario, se encontró una gran disposición y facilidades para la realización del estudio. Por mucho tiempo, las principales demandas sociales medidas a través de encuestas han intercambiado el primer lugar entre la seguridad pública y el empleo, sin embargo, la corrupción se sumó como otro de los principales problemas que más preocupan a la población mexicana y jalisciense. Es importante mencionar que no sólo se ha quedado en preocupación, sino que la exposición constante de los escándalos de corrupción que involucran a altos funcionarios públicos en un contexto de pobreza y desigualdad, generan un ánimo de gran enojo e indignación social. Como ejemplo de algunas fuentes que han ofrecido indicadores de la corrupción tanto a nivel mundial, nacional, estatal y en el área metropolitana de Guadalajara se pueden mencionar a Transparencia Internacional, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Transparencia Mexicana y el Consejo Económico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad (CESJAL) y el Observatorio Ciudadano Jalisco Cómo Vamos.

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En 2017, Transparencia Internacional publicó el Índice de Percepción de la Corrupción 2016, en el que evaluaron la percepción ciudadana de la corrupción en 176 países (Transparencia Internacional 2017a). Esta medición utilizó una escala del 0 al 100, donde el 0 representa los niveles más altos de percepción de la corrupción y el 100 sin corrupción. De acuerdo a los resultados, el 69% de los 176 países obtuvieron un puntaje inferior a 50. El puntaje promedio a nivel global es de 43, lo que indica que la corrupción es parte de la vida pública de todos los países participantes. En el caso de México el puntaje obtenido fue de tan sólo 30, lo que lo posicionó en el lugar 123 a nivel mundial. Es decir, México se encuentra dentro de los países en los que la percepción ciudadana es de desconfianza en las instituciones. Otro estudio publicado por Transparencia Internacional en 2017, titulado Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe, también indaga la percepción y experiencia de corrupción en la región (Transparencia Internacional 2017b). En este estudio, basado en los resultados del Índice de Percepción de la Corrupción, destacan los siguientes datos: 1. El 61% de los mexicanos encuestados cree que el nivel de corrupción en el país ha aumentado. 2. En la región de América Latina y el Caribe se percibe a la policía y los políticos como los más corruptos; en México se perciben altos niveles de corrupción en estos grupos (entre el 61% y el 64%). 3. El 61% de los mexicanos opina que el gobierno tiene un desempeño deficiente en la lucha contra la corrupción en el sector público. 4. En América Latina y el Caribe pocos denuncian la corrupción y quienes lo hacen sufren represalias. En México menos de la mitad (49%) de los ciudadanos sostienen que denunciar la corrupción es socialmente aceptable. 5. En la región siete de cada diez personas están dispuestos a apoyar acciones contra la corrupción, en México 74% está de acuerdo en que los ciudadanos pueden marcar una diferencia en la lucha contra la corrupción. A nivel nacional, Transparencia Mexicana A.C. se ha destacado en su trabajo sobre el tema. En 2010 publicó el informe denominado Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG), el cual tuvo el objetivo de medir la corrupción que afecta a los hogares (Transparencia Mexicana 2011). El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) incluye dentro de sus dimensiones de comparación del desempeño de los gobiernos estatales el subíndice de Político mide el potencial de los sistemas políticos estatales para ser estables y funcionales, en donde uno de

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sus componentes es la percepción sobre la frecuencia con la que ocurren prácticas corruptas en el gobierno del estado. Si bien se cuenta con los estudios antes mencionados para el nivel internacional y nacional, en el escenario estatal, el Consejo Económico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad (CESJAL) realizó en el mes de marzo de este año 2017 una encuesta con representatividad estatal dirigida a población general y 30 entrevistas a profundidad con empresarios para conocer la percepción ciudadana y empresarial sobre la corrupción en Jalisco (CESJAL 2017a, 2017b). En la Quinta Encuesta sobre Calidad de Vida en el área metropolitana de Guadalajara realizada en el año 2016 por JCV, el 60% de la población señaló que el acabar con la corrupción por parte del gobierno podría mejorar “mucho” su bienestar o satisfacción con la vida. Las presiones sociales para combatir el problema han generado acciones como la publicación de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción el 18 de julio de 2016, la cual ha tenido diferentes ecos en los estados, en el caso de Jalisco, exactamente un año después, el 18 de julio de 2017 se publicó la Ley del Sistema Anticorrupción del estado de Jalisco, de la cual se desprenden los criterios de trabajo que tendrá la agenda pública en la materia y la integración de sus órganos rectores. La aprobación en octubre de 2016 de la Ley de Compras Gubernamentales, Enajenaciones y Contratación de Servicios del estado de Jalisco y sus municipios que entró en vigor en enero de 2017, el nombramiento de la Comisión de Selección del SAE en septiembre de 2017 y el nombramiento del Comité de Participación Social del SAE en octubre de 2017, cuyos integrantes deberán evaluar a los y las aspirantes a ser Auditor Superior del Estado de Jalisco, Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa, Fiscal Especial Anticorrupción y también a aquellos que desean encabezar algunos Órganos Internos de Control (contralorías) antes de que concluya 2017. Bajo este contexto es que el presente documento pretende contribuir a través de una aproximación cualitativa a las experiencias y valoraciones de actores locales relevantes para cualquier estrategia anticorrupción que se desee implementar en materia de procesos de contratación pública o impartición de justicia en el caso del poder judicial, en donde la posibilidad de “pensar y actuar juntos” permitiría mejores alcances de efectividad de las medidas y su evaluación en el tiempo.

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Descripción del abordaje metodológico El objetivo general que guió el estudio que aquí se presenta fue identificar las condiciones que favorecen la cultura y prácticas de corrupción en las relaciones entre poderes del estado y los sectores privados en proyectos de inversión pública. Con este fin, se propuso dar un enfoque cualitativo a través de grupos focales que permitieron indagar acerca de las valoraciones y experiencias de actores clave quienes, desde los sectores privados como proveedores de bienes y servicios de instituciones públicas hasta aquellos que trabajan con el poder judicial del estado y la federación. Se eligió al grupo focal como técnica de recolección de datos porque permite contrastar las perspectivas de diferentes actores a nivel grupal; tiene la finalidad de obtener mayor cantidad y variedad de respuestas que pueden enriquecer la información respecto al tema. Según Escobar y Bonilla, “el propósito principal del grupo focal es hacer que surjan actitudes, sentimientos, creencias, experiencias y reacciones en los participantes; esto no sería fácil de lograr con otros métodos” (Escobar y Bonilla, 2009: 52). Esta técnica consiste en que los participantes interactúen a partir de escuchar y responder a los diversos puntos de vista lo cual facilita la discusión, ya que un comentario de un participante puede desencadenar opiniones contrarias o a favor por parte de los demás. Esta interacción que se da entre los participantes es una de las características más importantes del grupo focal, ya que es a partir de ésta que se logra identificar las opiniones, experiencias, los valores y las creencias de los participantes sobre el tema. Es importante resaltar que el grupo focal no está diseñado para alcanzar consenso entre los participantes, su objetivo es obtener un amplio abanico de experiencias, puntos de vista, ideas y actitudes de una muestra seleccionada de la población (Plummer, 2017). Además, a través de los grupos focales podemos cruzar opiniones que tienen los participantes sobre un tema. De acuerdo con Plummer, el tamaño ideal para realizar un grupo focal es de seis a ocho participantes, aunque también se puede conformar con un número mínimo de tres y un máximo de doce (Plummer, 2017: 299). La convocatoria realizada a través del Observatorio Jalisco Cómo Vamos contó el apoyo de las presidencias de los organismos de representación empresarial para extender la invitación a directores y gerentes generales de empresas de diferentes sectores y actividades que permitieran enriquecer la variedad de experiencias, así como de la colaboración de una barra

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de abogados, en distintas materias de impartición de justicia para conocer su percepción acerca de corrupción en el poder judicial. El lugar en donde se desarrollaron los ejercicios fueron los espacios propios de cada sector de estudio para facilitar la participación de cada perfil. Las sesiones de grupos focales se llevaron a cabo en las siguientes fechas y con el siguiente número de participantes: Tabla 1. Descripción de las sesiones de grupos focales.

Organismo

Fecha

Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) Barra Mexicana Colegio de Abogados Capítulo Jalisco, A.C. Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción (Delegación Jalisco) Cámara Nacional de Comercio en Guadalajara Total

Número de participantes

Jueves 26 de octubre de 2017 Viernes 27 de octubre de 2017 Miércoles 1 de noviembre de 2017 Viernes 3 de noviembre de 2017 41

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La estructura de la guía de tópicos integró los siguientes ejes temáticos: Esquema 1. Ejes temáticos de las guías de tópicos..

DEPENDENCIA FINANCIERA

FORMULACIÓN DE PROPUESTAS PARA REDUCIR LA CORRUPCIÓN

VALORACIÓN DEL ESTADO COMO CLIENTE

MOTIVACIONES Y COSTOS DE LA CORRUPCIÓN

PROCESOS Y CONDICIONES DE PARTICIPACIÓN

ESQUEMAS O REDES DE CORRUPCIÓN

A continuación, se describen las variables de análisis contenidas en cada uno de los seis ejes temáticos: Tabla 2. Variables de análisis que integran los ejes temáticos de estudio.

Ejes Temáticos 1) Dependencia financiera

Variables de Análisis •

Proporción de ingresos provenientes de recursos públicos.

•

Factores que influyen en la selección de proveedores de gobierno.

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Ejes Temáticos 2) Valoración del estado como cliente.

3) Procesos y condiciones de participación.

4) Esquemas” o “redes” de corrupción. 5) Incentivos y costos de la corrupción 6) Propuestas para reducir las prácticas de corrupción.

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Variables de Análisis Aspectos positivos y negativos de la relación contractual con el estado como cliente.

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Diferencias de trato con respecto a cada nivel de gobierno y sus instituciones. Tipos y características de procesos de licitación y contratación.

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Condiciones de participación.

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Actores, momentos clave y medios que favorecen las prácticas de corrupción. Otros actores.

•

Instrumentos jurídicos de soporte.

• •

Inversión del sector privado en las campañas electorales. Motivaciones y frenos del sector privado.

• •

Motivaciones y frenos del estado. Procesos clave de intervención.

•

El papel de la iniciativa privada y la sociedad civil organizada.

En el caso de la sesión realizada con miembros de la barra de abogados la guía de tópicos estuvo dirigida a explorar el tipo y características de prácticas de corrupción por frecuencia y gravedad, principales actores que participan en ellas, cuáles son las condiciones que las favorecen y las medidas sugeridas para combatirlas en el poder judicial de la federación y el poder judicial estatal, así como el papel de los métodos de justicia alternativa en la reducción de prácticas de corrupción.

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Principales hallazgos

A. Sesiones de grupo focales en Organismos Empresariales en torno a su relación como proveedores de gobierno y las prácticas de corrupción.

Dependencia financiera

Dentro del estudio, se consideró importante explorar la dependencia financiera de las empresas locales como proveedores de bienes y servicios de los gobiernos de los tres niveles para comprender mejor las dinámicas empresariales y su relación con el estado. Aunque los porcentajes pueden variar de acuerdo a los giros de actividad y tamaño de las empresas, se encontró de manera consistente en las diferentes sesiones que estos han tendido a disminuir considerablemente debido a los mecanismos de corrupción que hacen muy costosa la participación en los procesos de contratación (en dinero o en tiempo) al introducir procedimientos complejos y obstáculos que buscan beneficiar a grupos de interés. Esto ha ocasionado que la mayoría de las empresas prefieran reducir al mínimo posible la colaboración con los gobiernos, para asimismo mermar la dependencia de ellos. Participantes [1] “Nosotros, aproximadamente el 40% de nuestra operación trabajamos para gobiernos y la hemos tenido que disminuir justamente por la corrupción. Porque muchas veces, desde hace muchos años en muchos proyectos tratando de participar sin doblar las manos ante la corrupción se nos cierran las puertas y la hemos estado buscando por otras líneas de negocio… Así es, porque cuando concursa uno o trata uno de hacer algún proyecto con gobierno y se da uno cuenta que no ganó y ganó alguien a modo primero no hay manera, no se encuentra mucho la manera de reclamar y la otra es empieza uno a ver que o migra o desaparece.” [2] “Hicimos un esfuerzo yo creo tres o cuatro años, pero terminó, como nunca fuimos una empresa jaladora, teníamos muchos problemas. De repente no sabías cuál era la mano que mece la cuna, pero todo se atoraba. No tenían nombre los problemas, pero no veías la puerta en nada.” 13 | P á g i n a

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Participante “Se ha reducido la participación de las empresas muchísimo porque la gente ya no quiere gastar su tiempo y su dinero porque es una inversión hacer una propuesta sabiendo que no tienes posibilidades. Entonces ahora hay concursos a los que se presentan tres concursantes, cinco concursantes, ya nadie les quiere entrar porque ya se cansó la gente, antes participaban, ahora participan cinco, a raíz de eso lograron inhibir la participación, a base de puro perder tiempo y dinero.”

Algunos participantes también comentaban que la corrupción representa un esfuerzo extraordinario para las empresas, en donde o sacrifican ganancias o bien se ven obligados a reducir las condiciones de calidad para hacer costeables los proyectos, lo que tiene una repercusión directa en la calidad de los bienes y servicios públicos. Esto también ha derivado en la decisión de no seguir participando en licitaciones públicas. Participante “Yo creo que las empresas tenemos una capacidad limitada de producción y también se trata de poner tus fichas donde sí te den, donde trabajes para ti mismo no para otros [en referencia a funcionarios públicos que buscan un beneficio económico].”

Aunque los empresarios reconocen que existe exclusión intencionada en muchos de los casos para favorecer a ciertos proveedores, algunos no realizan denuncias por temor a represalias y hay otros que advierten que para realizarlas se necesitan muchos recursos y estar preparados con todo en regla ante revisiones que surjan como reacción, de tal manera que la salida ha sido retirarse de la “cancha de juego”.

Participante “Yo sé que el momento que demande me olvido, desde que mi empresa siga siendo, se llame de la misma manera y siga el mismo representante legal, me olvido de proveer un tornillo ahí, porque me van a vetar.”

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Participantes [1] “No es cero, es poco común [pedir revisión o impugnar el proceso de licitación], debe ser 2% de los casos a lo mucho. Lo que sucede ahí es que los funcionarios tienen mecanismos de coacción muy fuertes, entonces al que se le ocurre hacer la denuncia, aunque tenga la razón, lo amenazan y lo amedrentan, <está bien va a proceder, pero ya no vuelves a trabajar> y si te dan la obra en esas condiciones ellos tienen la capacidad de aplicarte la ley a secas y la ley con todo, te truenan…Te etiquetan…” [2] “Además es poco productivo la inconformidad porque los órganos encargados de resolver el tema son también parte de lo mismo, entonces estás yendo contra el mismo grupo, no hay una independencia de ese órgano que pudiera dirimir las diferencias de la dependencia gubernamental.” Otra forma de inhibir la participación es la demora de los pagos como se puede apreciar en la siguiente afirmación:

Participante “Es una competencia súper desleal porque adicionalmente a eso, ellos son los que manipulan los recursos [empresas que son propiedad de funcionarios y subcontratan a empresas del ramo], entonces <oye, pues págame a estas cinco empresas, estas ocho que aguanten un año. Nosotros ya cobramos, volvemos a contratar otras que al cabo sí traemos dinero para continuar trabajando, a las otras empresas menoscábales su capital de trabajo con eso ya no te van a estar molestando para que te pidan más trabajo porque no tienen como hacerlo> entonces es todo un vicio.”

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II.

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Valoración del Estado como cliente.

El estado en sus diferentes niveles de gobierno es reconocido como un cliente poderoso e importante por el volumen de sus compras, así como por su papel como guía del desarrollo social y económico. Del mismo modo, advierten la consideración no sólo del número de proveedores directos, sino indirectos. Participantes [1] “En muchos mercados sí es muy importante el venderle al gobierno para poder estar dentro de la posibilidad de supervivencia de la empresa.” [2] “Si nos vamos a un global, es algo espero no equivocarme, más o menos debe de tener CompraNet, que es la plataforma de compras federales un aproximado de ciento cincuenta mil empresas registradas y es a nivel de poder federal, yo no creo que sea, digámoslo así tan, tan importante en cuanto a proveedores directos hacia el gobierno, pero si lo manejamos como que es el mayor comprador del país, estas ciento cincuenta mil empresas y específicamente en el caso de los consultores si van a construir algo para el gobierno necesariamente requieren de un tipo de empresas que sino bien directamente son del gobierno, sí forman parte de esa economía, porque por ejemplo, para construir un hospital requiere de muchísimos proveedores para equiparlos, a lo mejor en números no será tan representativo pero creo que, aun así, sigue siendo una fuente importante de negocios para muchas empresas, eso nada más en lo federal, faltaría ver el estado, faltaría ver municipios, para más o menos corroborar qué número de proveedores son los que están participando.”

Participante “En la construcción, nadie está desconectado de la inversión pública, puedes hacer 100% obra privada, pero si no hay inversión pública pues no está la infraestructura que se necesita para generar el desarrollo, no hay carreteras, no hay calles, no hay caminos y por lo tanto donde se hace la inversión privada para generar todos esos desarrollos. Es muy difícil desvincular una cosa de la otra.”

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En lo general, se percibe al gobierno federal como un cliente más ordenado y regulado, en segundo lugar, a los gobiernos estatales y finalmente con experiencias más heterogéneas a los municipios, cuyos recursos también son más limitados y su uso es más discrecional. Participante “… en lo federal hay mucha más certeza, ahí está mucho más regulado el tema de los recursos, está difícil que se entretengan, luego en lo estatal es como en ese orden también está regulado, pero no tanto como en lo federal, no hay tanta transparencia pero en lo general tienes una certeza que administrativamente las cosas van a cumplirse a tiempo, y al último, en lo municipal, y depende del tamaño del municipio, donde cada vez se va haciendo más turbio y hay municipios que son como el viejo oeste trabajan bajo unas reglas que nadie sabe y pagan si quieren y si no quieren no pagan y ahí se vuelve también ya un tema de mucho riesgo, tarde o temprano les cobras, pero no sabes cuándo ni cómo.”

En opinión de algunos participantes, algunos municipios han adoptado una posición cómoda de aceptar proveedores impuestos por el gobierno del estado o la federación: Participante “…a mí que me digan que invirtieron tanto en mi municipio [parafraseando a funcionarios municipales] y yo me tomo la foto cuando empiecen la obra y cuando la terminan y no tengo que destinar un peso a la fiscalización de ese recurso.”

Finalmente, en este eje temático, los aspectos negativos acerca de tener al gobierno como cliente fueron asociados principalmente a los retrasos en los pagos y las diversas formas de corrupción.

Participantes [1] “…es un camino tortuoso el venderle a gobierno, a pesar de que puede ser redituable es muy tortuoso llegar a ver ese beneficio. Yo creo, y en el caso de nosotros, vivimos la corrupción desde cosas muy sencillas, muy insignificantes pero que son trascendentes hasta el final en toda la cadena.”

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[2] “Si ya eres una empresa consolidada soportas dos o tres meses que no te paguen, lo puedes soportar, pero que no te paguen todo el año, o que no te paguen seis meses, ocho meses, un año, ya empiezas a sufrir, porque tienes que financiar con lo que obtienes del sector privado para financiar el servicio que le vas a dar al sector público.”

III.

Procesos y condiciones de participación.

La indagación sobre las formas en que los participantes conciben la aparición, permanencia y propagación de la corrupción, permite tener un acercamiento a la lógica con que opera este problema de acuerdo con la perspectiva de quienes lo viven de cerca, como es el caso del sector privado. Aunque dentro de los grupos participantes, las descripciones que hacen sobre los actos de corrupción comunes son muy variadas, este mismo hecho y algunas opiniones coinciden en la “versatilidad” que la corrupción presenta. Describen que este problema se encuentra tan extendido que ha permeado prácticamente la totalidad de los procesos de contratación que se llevan a cabo, pues tiene la facilidad de aparecer en cualquier resquicio o espacio en el que tenga oportunidad, dependiendo en última instancia de la “creatividad” de los involucrados.

Irregularidades que se presentan durante diferentes etapas del proceso de contratación y prestación de servicios, ejecución y entrega de obras o productos Previamente a la publicación de una licitación: •

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Direccionalidad de las bases. Principalmente se utilizan requerimientos técnicos muy específicos en las bases o los términos de referencia de la licitación para favorecer a alguna empresa en la competencia que de antemano se conoce que es la única que cumple con ese elemento y que no necesariamente atiende a necesidades de la dependencia solicitante. O bien, se plantean condiciones con cierta ambigüedad para que permitan manipularse lo suficiente y favorecer a alguien en específico. Tiempos de entrega muy cortos de la documentación que permite la participación en la licitación. Se mencionan ocasiones en las que se ha llegado a publicar la 18 | P á g i n a

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convocatoria en viernes por la tarde para entregar el siguiente lunes por la mañana, resultando imposible para cualquier empresa, que no haya sido avisada previamente, participar en ella. Juntas informales previas que generan acuerdos irregulares. Se comenta la existencia de algunas reuniones previas en donde se generan acuerdos que posicionan a los favoritos o ganadores de la licitación. Filtración de información privilegiada. Algunos competidores han llegado a ser favorecidos al conocer de forma anticipada información sobre las características particulares del producto final que la licitación busca y tiene la oportunidad de convenir un descuento especial con el (los) proveedor(es), dejando al resto en una posición de desventaja al no poder igualar los costos.

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Durante el proceso de licitación: •

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Descalificaciones irregulares tempranas. Aunque la descalificación temprana puede ocurrir si se incumple alguna condición de las bases, se hace referencia a ocasiones donde dicha descalificación se realiza por detalles absurdos como un documento que está fuera de cierto sobre, o que faltan perforaciones en la carpeta. También se menciona que se utilizan los detalles técnicos, exagerándolos, para descalificar a quien convenga. Presentación manipulada del fallo. Al momento de tomar la resolución del fallo, se menciona que existen ocasiones en donde la información se presenta de forma preferente, favoreciendo y destacando las bondades de la propuesta que se quiere hacer ganar, mientras se hace énfasis en las debilidades del resto.

Después del fallo en la licitación: •

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“Reinterpretación” de las bases o Términos de Referencia (TdR). Los requisitos y requerimientos pueden ser prácticamente imposibles de cumplir, pero una empresa que esté en previo acuerdo con la entidad que lanza la licitación, podrá ganar y, tras el fallo, los Términos de Referencia se vuelven a “negociar” quedando en un rango medio y flexible, bajo el cual se pudo haber competido con más empresas. Exigencia de dádivas para descargar o entregar el producto. Una vez resuelta la licitación, la corrupción se extiende también al momento de la entrega del producto licitado, pues se solicitan dádivas para hacer la recepción del mismo. Comisiones para priorizar o realizar los pagos. Cuando la empresa ya ha entregado el producto o servicio requerido y la dependencia debe liquidarlo, además del tiempo de retraso, que es común, para realizar o priorizar el pago se solicita una dádiva o comisión sobre el mismo. Incumplimiento consentido del objeto de la licitación. No existe un mecanismo de vigilancia en el cumplimiento y uso de los bienes y servicios previamente licitados. Este hueco abre la posibilidad para que sucedan entregas incompletas, fuera de parámetro o para usos distintos.

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Los que permean y condicionan todo el proceso: •

Compromisos adquiridos por acuerdos en campaña. Resulta común que el sector privado “invierta” en el financiamiento de la campaña de algún futuro funcionario y, una vez que ganó, hay un compromiso que será pagado una vez en funciones, recurriendo a alguno o algunos de los mecanismos aquí mencionados.

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Empresas “exprés” creadas por funcionarios públicos. Se mencionó la incidencia cada vez más frecuente de funcionarios públicos que han encontrado la posibilidad de negocio en la inversión pública, creando empresas “exprés” que, con licitaciones a modo, ganan los concursos, generando un escenario en donde se convierten en “juez y parte”, cliente y proveedor, lo que abre la puerta a que cometan y justifiquen cualquier número de irregularidades. Contratación de empresas extranjeras. Aunque en apariencia no es un proceso irregular, se menciona que la contratación de empresas extranjeras se ha realizado bajo argumentos engañosos y generando acuerdos irregulares, las cuales terminan por subcontratar a empresas locales que soportan la carga de costos de financiamiento de los proyectos y generan condiciones de precarización laboral para sus empleados. Presiones en la participación de empresarios dentro de las comisiones de compras y contratación de obras. Se buscan maneras de llevar a sesiones extraordinarias en las que los parámetros de decisión se hacen más flexibles y se facilitan los escenarios que son permisivos con las irregularidades o bien, urgen los tiempos para dar un fallo a favor para evitar que la población carezca de un servicios u obras. Represalias por denuncias de irregularidades. De forma latente se tiene el temor de realizar cualquier señalamiento formal por alguna irregularidad, pues se menciona que las administraciones toman represalias como el “veto”, no volviendo a comprar nada a dicho proveedor.

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Las prácticas de corrupción que se identificaron constantes y comunes a través del tiempo y que fueron mencionadas en todos los grupos focales aluden a las licitaciones “a modo”, 21 | P á g i n a

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“dirigidas”, las dádivas que se piden para iniciar o acortar la duración de diversos procesos (como la liquidación de la factura), el favorecimiento de ciertas empresas como resultado de compromisos adquiridos por el financiamiento de campañas, la creación y operación por los funcionarios de empresas específicas para hacerse acreedores del presupuesto destinado, y las coerciones que las empresas pueden enfrentar en caso de presentar alguna inconformidad formal en contra de la administración.

Esquema 2. Cadena de prácticas de corrupción más comunes antes, durante y después del proceso de licitación. Amenaza implícita de represalias en caso de presentar una denuncia sobre las irregularidades

Antes de lanzar la licitación

* Planteamiento de requisitos muy específicos en las bases de licitación (dirigidas). * Tiempos de entrega de propuestas muy breves que imposibilitan la participación.

Durante el proceso de licitación

* Descalificaciones irregulares tempranas. *Presentación manipulada de las cualidades para el fallo.

Después del fallo en el concurso

* Exigencia de dádivas para la aceptación de productos o servicios contratados. * Exigencia de una comisión para liquidar los adeudos.

Algunos ejemplos de estas especificaciones intencionadas o filtración de información privilegiada que otorga ventaja al participante que se quiere favorecer son los que a continuación se recogieron:

Participante “ Yo he visto en tres casos concretos; uno de un fabricante requiriendo un equipo especifico, ahí se puede inferir que hay filtro de información; otro es en mi opinión de los tiempos de entrega, cuando te pongo el ejemplo de un camión especial, un camión especial equis de equipos médicos y tú ves la diferencia en los tiempos de entrega de días, porque el fabricante te lo va a entregar en 30 días, pero si yo en el proceso te los 22 | P á g i n a

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voy a entregar en 25 se infiere, y el otro en 30 o 35, pues se infiere que se supo antes. Y el otro es en las especificaciones de empaque, ya lo mencionaban en el caso de las aspirinas; a mí me tocó ver en un proceso de canastas, o sea los insumos que iban dentro de las canastas, el insumo comercial, el que tú encuentras en una tienda, era de 200 gr. y el que se requería en las bases era de 213 gr. Y entonces se puede hacer y cualquier proveedor lo podría hacer, pero eso explica un problema grave de manufactura en donde tienes que ajustar tus equipos, cuantificar los tirajes, o sea se puede, pero toma tiempo.”

Además, se asegura que la corrupción ha venido empeorando en los últimos años, pero esta intensificación no se reduce únicamente al aumento en la frecuencia de aparición de actos de corrupción, sino que al mismo tiempo de los mecanismos que se utiliza, “se refinan” cada vez más. Se asegura que a través de los cambios de recursos humanos que se dan de acuerdo con los tiempos de administración, los nuevos funcionarios que pueden desconocer los procesos y usos de la corrupción son “contaminados” por quienes han tenido experiencias anteriores. Participante “Y lo que pasa es lo que hablaba en un inicio, lo que empezó hace 15 años con un sistema, el siguiente color lo aprovechó y lo mejoró y luego volvió otro y lo mejoró, es como un <Alien>, ya no sabes ni por dónde va a salir. Ese es el problema, cada vez se mejora más”.

Sin embargo, aunque a diferentes niveles, los participantes reconocen que el sector privado comparte responsabilidad respecto a la corrupción, sobre todo en cuanto a la forma en que la misma aparece y en el combate o freno que es necesario poner cuando ya se manifestó, aceptan que muchas de las prácticas corruptas fueron iniciadas en dicho sector, y que existe mucho desconocimiento y poca participación en iniciativas de regulación como la participación en cámaras industriales o comités que tienen representatividad suficiente para combatir las irregularidades.

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Participante “[…] también hay empresarios que se acercan al supervisor y le dicen <oye, ¿cómo le podemos hacer para que salga rápido mi licitación?, oye, ¿cómo le podemos hacer para que en lugar de 10 m3 sean 15 m3? Vamos viendo cómo le podemos hacer>”.

Participante “[…] definitivamente el tema de que los comités elaboran las bases nos da el punto para prácticamente eliminar el mayor porcentaje de posible tema de corrupción, ¿cuál es el problema?, la iniciativa privada no va, yo estoy en varios grupos de empresarios, todos se quejan de gobierno, el primer comentario es, <oye, ¿te gustaría hacer, si pudieras, hacer algo?, - ¡sí!, yo estoy bien fletado, yo quiero acabar con la corrupción, - vente a comisiones y representaciones, - no tengo tiempo>, y la iniciativa privada no asiste y lo vemos en todos los comités, vamos Cámara de Comercio a la ordinaria, no hay quórum, nos vamos a la extraordinaria, todo el tiempo […]”.

En relación al cobro recíproco de compromisos establecidos entre funcionarios y empresarios se puede observar a continuación su circularidad: Participante “Hay un evento próximamente donde a la institución le están pidiendo 15 mil pesos por cada participación que les hayan dado para financiar un proyecto. Imagínense lo delicado si de verdad tuvo siete proyectos pues le piden 100 mil pesos, entonces así lo manejan.”

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IV.

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Esquemas o redes de corrupción.

Un fenómeno que acompaña la creación de empresas propias o ligadas a funcionarios para lograr la contratación como proveedores de instituciones públicas, es el relacionado con los esquemas o redes que les permiten operar sin que haya una vinculación visible o que pueda ser reconocida legalmente.

Participante “…No necesariamente son empresas fantasmas, son empresas que están constituidas, que su domicilio fiscal es en un lote de carros o su domicilio fiscal es una taquería, pero son empresas que, si estaban constituidas de antemano, que ya tenían constituidas dos o tres años, porque el cuate del lote de coches hacía una casita al año para vender. Entonces, el funcionario se da cuenta “yo necesito una constructora que ya tenga añitos trabajando para que no se vea que la constituí y la metí”. Ellos buscan ese tipo de gente, “tu empresa, mira una casa, aquí vamos a hacer toda la obra, te vas a ser mi socio” y así se consigue cada funcionario sobre todo los más perversos tienen varias de ésas, pero generalmente se las consiguen ya jalando. Pero si traen una red de abogados y de contadores y de todo eso, para mí eso es una realidad. Ese es un tema todavía más complejo y hasta como de mafia, porque mucho tiene que ver, te digo que hasta se da el tema de lavado de dinero ahí, temas de lotes de carros y que luego se hacen constructores, cuadran muchas cosas raras que pasan, las que uno mejor no las voltea a ver. Que además son giros que están muy etiquetados con el lado de lavado de dinero y los mismos contadores que les hacen todo ese tema son gente que está muy metida en ésas, pues siguen lavando, pero ahora de otras fuentes. No son redes estables, sino dinámicas y adaptables de acuerdo a las necesidades de operación:

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Participante “Pero no es que exista una red como tal, institucional, digamos, de abogados o contadores que de alguna manera ellos empujen. Son literalmente cuestiones de coyuntura. Un funcionario con intereses de aspirar a otro cargo empieza a acomodar sus fichas y empieza a adjudicar obra pública a empresas de reciente creación y esto termina fondeando la campaña. Adjudicando obra pública para financiar posteriormente una campaña. Entonces cuál fue el equipo que tuvo que tratar con el equipo administrativo de esa empresa fantasma o de esas empresas fantasmas, y pues sí se forman, cómo se invitan, y se van acomodando, son de coyuntura en función de cómo se acomodan las cosas.”

Otro aspecto que surgió a partir de la discusión de este tema fue el manejo fiscal y legal que requieren estas empresas y para lo cual obtienen apoyo externo: Participantes [1] “A mí, sí me da la impresión de que sí existen redes. O sea, te enteras de que tal persona va hacer, se presta para este tipo de situaciones y yo me admiro mucho del tema del IVA, del ISR y esta parte. Nosotros como empresarios nos estamos cuidando de no meternos en un tema de posible lavado de dinero. Vemos que existen muchas leyes a las cuales hasta les tenemos miedo, le tenemos miedo al SAT no nos vaya, no vayamos hacer algo que no se valga, porque nos puede caer el SAT y de repente ves que los otros hacen todo al revés de como nosotros lo haríamos y no les pasa nada. Entonces sí creo que sea un tema redes, es un tema de “a ver no te preocupes, si te sale una revisión con el SAT yo tengo quien te pare el problema, o sea yo tengo quien lo pare. Sí, tengo un despacho de abogados que te puede apoyar. Sí, tengo…” o sea siempre hay una forma de sacar dinero sin que, al parecer, yo creo que al final sale todo, sin que al parecer afecte a las empresas. Te das cuenta que existen empresas metidas en corrupción de mucho tiempo, que crees que en algún momento dices: ya, ya les van a caer, ya se van a dar cuenta y nunca sucede nada. Entonces sí, creo que existen redes detrás, no una red, no una red ya per se, no una red ya armadísima pero siempre buscan una salida.” [2] “O escuchas el <oye, sabes qué, no te preocupes porque la persona que le maneja el tema fiscal a X funcionario también es el mismo grupo que le maneja el tema fiscal 26 | P á g i n a

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al otro funcionario> son como este despacho que les ayuda a solucionar a todos estos funcionarios, a ese nivel están las cosas.”

Asimismo, sin apoyo externo, también se identifican grupos de empresas que aceptan simular la competencia: Participante “…porque perfectamente te dicen “tú, tú y tú vas. Tú eres chambelán, hay chambelán y acompañante, o sea, chambelán 2do lugar y acompañante 3er lugar y punto, ya sabes dónde vas a quedar.”

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Motivaciones y costos de la corrupción.

De acuerdo con la propia dinámica que se describe de la corrupción, se refiere a ella como un “sistema”, en donde no se trata de un acto individual sino de la conjunción de diversos elementos que trabajan en conjunto para alcanzar un fin. Bajo esta óptica se vuelve evidente que deben existir beneficios y costos para quienes participan en estas prácticas, conocer estos efectos al detalle permitiría determinar la mejor forma de aproximarse a ellos para prevenirlos.

Esquema 3. Beneficios y costos principales de los actos corruptos, según lo mencionado por los participantes. Aumento de costos para el erario público Aumento de costos para el sector privado y malas condiciones de trabajo

Funcionario, persona o empresa que comete un acto de corrupción

Población general afectada

Ganancia personal del funcionario y/o empresario o bien de su grupo

Beneficio Costo

Debilitamiento del sector empresarial afectado Mala calidad de los servicios y obra públicos

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Uno de los costos más referidos de forma implícita o explícita, es aquel que surge como consecuencia del asedio que la corrupción constantemente afecta a toda la relación gobierno/sector privado, pues lo condiciona en su totalidad, haciendo que existan “reglas no escritas o habladas” (como el cálculo en la cotización del costo de financiar el pago del gobierno por meses debido a su seguro retraso, o cierto porcentaje de pérdidas en dádivas que se otorgarán a través de todo el proceso) que generan costos adicionales en las obras. Participante “Hay formas que tienes que ir aprendiendo, si ya sabes que los gobiernos se tardan 30 días y te terminan pagando a 120 o 150 días, incluyes en tus precios de la cotización ese financiamiento, porque al final de cuentas sí [te pagan]”. Participante “De ese sobrecosto [que se debe aumentar] mínimo es el 10%, ya sabemos que es el 10% entonces de ahí… a los coyotes, los intermediarios por ahí le aumentan cada quien su porcentaje”.

Participante “…impacta en la distribución de la riqueza, si hay más competidores hay más empleados que tienen más oportunidades de trabajo y hay definitivamente más dinero circulando en el entorno que sí se queda siempre con la misma empresa .”

Conforme a lo anterior, los participantes mencionan que existen coerciones que desalientan la denuncia de actos corruptos o irregulares y, además, existen represalias una vez que dichas acusaciones se realizan. Esta es considerada una consecuencia que ha dejado fuera de competencia a empresas que se han atrevido a denunciar, pues quedan “vetadas” y no vuelven a ser invitadas a ninguna licitación, mermando la libre competencia del mercado.

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Participante “La [empresa] impugnó una licitación, bueno y es día que no puede proveer algo, han pasado tres o cuatro administraciones y es día que no puede proveer una válvula. […] yo considero que son buenos productos [los de la empresa vetada], pero en ese lugar no puede proveer porque está vetado, porque se atrevió a levantar la mano y decir ‘hey, estás haciendo un chanchullo, no se vale, no me dejes fuera, estás haciendo un chanchullo’ ”.

Una consecuencia de algunos procesos corruptos que puede ser poco visible, son las malas condiciones de trabajo que se generan debido a que algunas empresas ganadoras de grandes licitaciones, por ejemplo, extranjeras, juegan el papel de intermediarios, subcontratando a las más pequeñas, generalmente locales, pero bajo condiciones precarias de bajos sueldos y pocas o nulas prestaciones. A su vez, y en conjunto con otras consecuencias ya mencionadas, esto provoca que el propio sector industrial donde se presenta la corrupción, al volverse menos competente, vaya disminuyendo gradualmente su tamaño e importancia.

Participante “[…]generalmente con las empresas grandes ellas subcontratan al 70% ellos se quedan con un 30%, […] pero no necesariamente quiere decir que ellos estén cobrando o inflando los precios un 30% porque buena parte de ese 30% hacen que el subcontratista lo absorba con base a sacrificar su infraestructura existente, costos y hacer circo, maroma y teatro. Hay gente que incluso deja de pagar impuestos, deja de pagar seguros sociales para poder salir con esos precios […]. […]le están generando daño a la industria durísimo, […] lo están decreciendo, lo están contrayendo al sector”.

Sin embargo, también se menciona que no sólo el sector privado ha padecido las consecuencias de la corrupción, sino que el propio gobierno ha tenido dificultades 30 | P á g i n a

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desencadenadas por ella, como bajas participaciones en algunas licitaciones que terminan por declararse desiertas. La mala “fama” o reputación que sobre las administraciones circula, termina por disminuir la participación de algunas empresas, lo que nuevamente afecta el libre mercado.

Participante “[…] es muy difícil encontrar las convocatorias de licitación en ciertos casos y a la par de que esa fama que se ha creado el gobierno de que los medios apoyan de que todo necesariamente es corrupción ha significado que existan en muchos casos hasta ocho procesos de licitación desiertos, que nadie quiere participar y le cuesta muchas veces mucho trabajo al gobierno tratar de contactar empresas que les interese vender […]”.

Y, por supuesto, reconocida como la instancia final de las consecuencias que tiene la corrupción, se menciona la baja calidad de la obra pública y el alto costo que ello significa al presupuesto público, dejando entonces a la población con servicios deficientes que, además, por su costo excesivo, han limitado otras inversiones que pudieron haberse traducido en beneficios para ellos.

Participante “De todo este esquema que [se] esboza, realmente lo que menos les importa [a las administraciones gubernamentales] es hacer una buena obra pública o resolver problemas realmente sociales, es un mecanismo [el proceso de licitación] diseñado para el saqueo, realmente eso es, yo creo que lo podríamos resumir en esas palabras”

Participante “[…] el otro es el costo alto para los ciudadanos y sobre todo la baja calidad y se ven mucho en construcción, o sea alguien que ya pagó para ganar un concurso, alguien que ya pagó para poder entregar, alguien que ya pagó para poder recibir su pago obviamente a donde les quita, pues a la calidad de lo que se va a hacer […]”

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En relación con los beneficios que la corrupción trae, los participantes encontraron mayor dificultad en localizarlos, a pesar de ello, algunos reconocieron que sí existen pero que su característica principal es que benefician únicamente a una persona o a un grupo muy reducido, mientras que los costos se extienden a prácticamente toda la población. Participante “[…] los medicamentos de patente son carísimos, carísimos. Cuando la patente vence este monopolio legal que existe por tener una patente, porque invertiste en investigación y obtuviste un beneficio temporal. Ordinariamente la empresa que tiene una patente utiliza todos los mecanismos legales y si tiene que comprar jueces lo hace para extender su exclusividad otros diez años y son diez años que están privando a la sociedad de un medicamento diez veces más barato, con la misma función terapéutica. Es para mí es un ejemplo muy claro de cómo dejarnos de corruptelas en todos los niveles y hablando específicamente del tema que inició en el sector público, dejándonos de esos mecanismos puede beneficiarse no sólo a las empresas sino a la sociedad en general.”

VI.

Formulación de propuestas para reducir la corrupción.

Para aprovechar la cercanía que los participantes tienen con los distintos tipos de irregularidades en los procesos de invitación y contratación de bienes y servicios, se les pidió que aportaran propuestas relativas a medidas y acciones que pudieran ayudar a disminuir o erradicar la corrupción. Con lo anterior, se logra conocer, desde el propio contexto de cada participante, la forma en que solucionarían las problemáticas que enfrentan a consecuencia de la corrupción, generando una visión plural respecto a un problema complejo. Una sugerencia constante fue facilitar y aumentar la participación de la sociedad civil como observadores en los procesos de licitación y con ello lograr “presión” que pueda favorecer la transparencia de los mismos. Sin embargo, se reconoce también cierto peligro en esta situación; por un lado, se advierte que en muchas de las reuniones que pueden ser públicas 32 | P á g i n a

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los actores llegan con un acuerdo previo, de manera que todo fluye en apariencia correcta, dejando así al observador como un validador de algo que en realidad fue irregular; por otra parte, se señala que en ocasiones puede ser un obstáculo la necesidad de cierto conocimiento técnico para realmente tener conciencia de lo que sucede en la reunión.

Participantes [1] “Yo creo que lo que ha ayudado también mucho y a mí me ha tocado en algunos estados para que los funcionarios se comporten, es la participación de los testigos sociales. Cuando entran organizaciones ciudadanas, organismos empresariales, cámaras, etc. entran a supervisar de alguna manera, están en los eventos de las licitaciones y se vuelven procesos más transparentes, se vuelven menos problemáticos” [2] “Pero ahí también, pero en ocasiones esos representantes no participan en la elaboración y en la justificación de los requisitos que te piden las bases… No, ellos sólo van los eventos y la esencia no es esa, es precisamente lo que dijeron eso ya está cocinado, yo ya me puse de acuerdo contigo o debajo de la mesa que tú vas a ganar con este permiso y lo que decía hace rato, no hay de otra. - Se convierten en validadores”.

También se propone que la población en general, pero con mayor énfasis las empresas y representaciones de sus integrantes, tengan acceso a información sobre cómo opera la corrupción, para generar conciencia y lograr prevenir su reproducción. En el mismo sentido se sugiere crear cursos o campañas, que de manera más formal comuniquen los mecanismos de corrupción y el impacto que ellos tienen a nivel social, esta intervención puede ser planteada desde adentro de las empresas, con un departamento de “Compliance” o desde el exterior, con una campaña pública que involucre a la mayor cantidad de actores.

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Participante “[…] si no tienes esos procedimientos para evitar la corrupción, si no educa [la empresa] a sus empleados y a su gente para evitar la corrupción entonces es triplemente culpable. Tenemos que ser súper sensibles, por eso la ley del péndulo de un extremo irnos al otro. Y tener realmente un departamento que a eso se dedique nuestra empresa, o una persona pues.”

En el mismo sentido, se reconoce que una parte importante del sector privado no se informa y que es necesario conocer todos los detalles legales de los procesos en que se participa, con esto se pueden llevar a la práctica muchas acciones de transparencia que, aunque se encuentran contempladas en la ley, no se ponen en práctica debido a su desconocimiento. Así también, se sugiere que debería hacerse un esfuerzo por simplificar el lenguaje con el cual se comunican las directrices de los procedimientos de licitación, facilitando con ello la comprensión de los mismos.

Participantes “[…] otra cosa que considero que también afecta muchísimo es la desinformación, la desinformación porque no está al alcance general es como nosotros que estamos aquí, y ahora que yo estoy en comisiones entiendo cómo lo tengo que hacer […]” “[…] yo siempre digo que hay desconocimiento, o sea la gente si queremos cambiar el mundo y si queremos participar y tal, pero no hay tanto como la asistencia, si lo puedes ver y capacitar y de repente las personas que van tampoco están capacitadas […]”

Muy relacionado con lo anterior, fue la resonancia que hubo entre los grupos participantes al proponer, como una medida para disminuir la corrupción, la exhibición pública detallada de los mecanismos que se utilizan para ejercer la corrupción, generando con ello dos consecuencias principales: aumentar la conciencia sobre los actos corruptos y estos puedan

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ser identificados y denunciados con mayor facilidad; y que aquellos quienes practican estos delitos se sientan expuestos y con ello disminuyan su participación en estas prácticas.

Participante “Los funcionarios hacen las cosas que hacen porque se sienten que están libres y en lo oscurito. Mientras que se empiecen a dar cuenta, que haya más organizaciones que tengan el conocimiento y la capacidad de observar y de evidenciar lo que está sucediendo, ellos lo van a dejar de hacer porque lo hacen ocultos, pero en el momento que se empiecen a evidenciar las prácticas, aunque parezca que no, a ellos les da miedo porque están cometiendo una ilegalidad con todos los amarres que tengan […]”.

Participante “¿Cómo sacarlos de esa [dinámica? Exhibiéndoles que ya sabemos las maneras de robar y que, ya si se quieren animar a eso, ya no va por ahí. […] Todo un cambio de conciencia, lo estoy diciendo muy rápido, pero creo que la exhibición pública de lo que no se debe hacer es donde está [la clave]. Funciona en la mujer, por ejemplo, exhibir como es que puede ser violento con una mujer desde verbalmente hasta golpearle y todo eso, es lo que ha cambiado un poquito a las sociedades del mundo, cuando al menos se exhiba y vaya bajando, cuando al menos se vaya sabiendo y se vaya minimizando por exhibición pública […]” Algunos participantes concordaron en sugerir que se modifique la forma de licitar tratando de disminuir al mínimo posible la participación del funcionario, logrando con ello que los favoritismos o selecciones discrecionales disminuyan.

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Participante “[…] y un punto que yo creo que quitas gran parte, también podrías quitar de corrupción que fueran electrónicas las licitaciones, como ya lo son en Compr Net, […] si ha ayudado, por ejemplo, evitas mucho la falta de la firma, porque lo firmas electrónicamente y en las bases viene, la firma electrónica viene a sustituir la firma autógrafa, ¿se te olvidó firmar?, se te olvidó ponerle en las mismas bases, por ejemplo las federales también se comenta, si no pusiste un documento en el orden que te lo solicitamos, pero resulta que lo pusiste hasta atrás, u otro documento sustituto a este documento es válido, entonces te da más apertura”.

Participante “Esa ley [modificación a la Ley de Obra Pública del Estado] busca que los sistemas de asignación sean más automatizados. Entonces si no hay la mano de un funcionario ya no hay la discreción y ya el funcionario no puede coaccionar a la gente descalificándola de todos los concursos […]” En el caso de la plataforma electrónica del gobierno federal denominada “CompraNet” hubo comentarios positivos sobre su implementación inicial, sin embargo, la mayoría coincidía que las versiones más recientes carecían de sus rasgos originales que daban transparencia y confianza a los participantes.

Participante “CompraNet era una maravilla para nosotros, era un proceso muy transparente, en donde tú te inscribías a una licitación y ganabas una licitación a lo mejor en Hermosillo y otra en Oaxaca y no sabes quién te compraba, pero era tan transparente que era difícil que se metieran otros intereses o podrías pelearlos inclusive. No sé qué ha sucedido con CompraNet, no sé qué ha pasado, pero ya no funciona, ya no existen muchas licitaciones en ese lugar, no sé si sea un tema de que la ley permita que ya no sea obligación que se meta por CompraNet etc. Nos acaba de pasar en una licitación en el que estaba una de estas licitaciones para adjudicaciones para cuando menos tres personas y pedimos que nos ingresaran, normalmente así lo hacíamos, nosotros pedíamos: <oye quiero participar, ya vi que existe una licitación, quiero participar y me tienes que invitar>. Ahora no sucede así, ahora te dicen <es que no te pueden invitar, te invito a la siguiente> y la siguiente nunca llega. ” 36 | P á g i n a

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Participante “Yo creo que CompraNet nace cumpliendo toda la normatividad de la obra pública, los tiempos, una semana de publicación, cumplías con todo, tú podías ver quienes participaban, tu podías generar tus pagos o sea tu podías hacer todo desde ahí, de esa plataforma. Y a medida que se va avanzando pues lógico que te van haciendo, te van complicando el sistema y ahora tienes que dar tu RFC, tu información y entonces ellos ya saben quién entra y quién se registra, quien ve y pues a veces hasta miedo te da investigar, darles seguimiento a las cosas porque tú para entrar tienes que meter tu RFC entonces ya desde ahí… y antes no, podías entrar a cualquiera y podías ingresar a cualquier cosa. Y ahora ya no cumple con los tiempos o sea una licitación un jueves para que el día siguiente sea el último día y empiezan a incumplir con una serie de cosas. Ya no se publican en tiempo y forma las publicaciones como antes, antes había un fallo e inmediatamente estaba el fallo al día siguiente y ahora no se publica pueden pasar una semana, 15 días y ya se publica.” Otras propuestas estuvieron orientadas a generar un catálogo de precios más allá de los sondeos de mercado que consideran que se han pervertido a través de solicitudes de cotización acordadas, establecer un sistema de calificaciones en donde los proveedores de gobierno califiquen cada proceso en cuanto al grado en que perciben que estuvo libre de corrupción y establecer un límite máximo anual de participaciones de una empresa para evitar oligopolios de proveedores e impulsar que haya mayor número de empresas participantes. Por último, es importante señalar que si bien la participación de los órganos empresariales en las comisiones de compras y contratación de obras públicas a partir de la publicación de la Ley de Compras Gubernamentales, Enajenaciones y Contratación de Servicios del estado de Jalisco es valorada como un paso hacia adelante en el combate a la corrupción, sin embargo, también se pudo apreciar la preocupación por abrir espacios de reflexión sobre las limitaciones encontradas en el papel que pueden jugar y en donde se corre el riesgo de convertirse en “validadores” de casos que no cumplen la normatividad establecida. Por una parte, existe insuficiencia de miembros para cubrir la demanda de participación por el volumen tan grande de compras que realizan los gobiernos y la variedad de bienes, 37 | P á g i n a

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productos y servicios que requerirían en muchos de los casos un conocimiento especializado para tener una intervención más eficaz en sus objetivos de mejorar la selección. Esto genera estrés en los participantes que muchas veces se les pide que en unas horas revisen documentos (bases de licitación de 80 a 100 páginas), por cual sugieren capacitación interna dentro de sus organismos y formulación de estrategias para hacer viables los retos de la iniciativa privada en el combate a la corrupción a través de estas nuevas figuras.

VII.

Resumen de propuestas

Propuesta

Descripción

Plan de observación a la sociedad civil

Aumentar la participación de la sociedad civil como observadores en los procesos de licitación y con ello lograr “presión” que pueda favorecer la transparencia de los mismos.

Elaborar manuales de capacitación

Crear campañas o cursos para empresas y para la población en general que facilite el acceso al conocimiento sobre cómo opera la corrupción. La intención es generar una conciencia que logre prevenir su reproducción.

Simplificar el lenguaje

Simplificar el lenguaje con el que se elaboran las licitaciones para hacer más comprensibles sus procesos, y con ello promover la participación.

Exhibición pública

Exhibir pública y detalladamente los mecanismos que se utilizan para ejercer la corrupción. Esto aumentará la conciencia

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sobre los actos corruptos disminuirán sus prácticas.

así

Proponer un sistema de calificaciones

Los proveedores de gobierno deberán calificar cada proceso en cuanto al grado en que perciben que estuvo libre de corrupción.

Disminuir la participación de funcionarios

Modificar la forma de licitar para tratar de disminuir la participación del funcionario. ¿Qué pasó con CompraNet?

Catálogo de precios

Establecer un catálogo de precios más allá de los sondeos de mercado.

Límite anual de participación por empresa

Evitar oligopolios de proveedores e impulsar que haya mayor número de empresas participantes.

B. Sesión de grupo focal en barra de abogados en relación al poder judicial y las prácticas de corrupción. El grupo focal realizado en la la Barra Mexicana Colegio de Abogados, Capítulo Jalisco, A.C. tuvo la intención de contar con una primera entrada de observación y análisis a lo que se percibe que está sucediendo en el poder judicial de la federación y del estado en torno a la incidencia (frecuencia y gravedad) de prácticas de corrupción, así como el rol del Instituto de Justicia Alternativa en cuanto a su posible contribución para reducirlas. Respecto al nivel local, se menciona que aquellos familiarizados con el medio, distinguen la existencia de algunos jueces que se prestan a la corrupción estableciendo cuotas de pago, por 39 | P á g i n a

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medio de las cuales podrían inclinar la resolución en favor de aquel que cubra el monto solicitado. Al preguntar a los participantes sobre la viabilidad de impugnar y denunciar estos actos, señalan que, al igual que para el resto de situaciones irregulares que pueden llevar a un juez a actuar contra derecho, las impugnaciones son prácticamente inexistentes, debido a que es la víctima, en este caso el cliente que pierde la resolución, quien debe asumir los costos de un nuevo proceso, justo después de haber perdido uno. Además, se menciona que en caso de que se lograra ganar un proceso contra un juez corrupto, el cliente no encuentra un incentivo suficiente, pues sólo gana el castigo al responsable, sin compensar su inversión de tiempo y dinero en el proceso.

[1] “… ciertos jueces, más que nada, son como los que sí saben quiénes son más corruptos, y que tienen como establecidas sus cuotas para sacar ciertos tipos de asuntos”. […] “pierde en su patrimonio porque la resolución es adversa y, además, tiene que gastar en un nuevo procedimiento para tratar de generar una sanción de responsabilidad administrativa civil o penal en contra del funcionario […], además sin que eso vaya a tener ningún impacto positivo en primer asunto, ya nada más una cuestión de castigar al responsable”. [2] “Es ilógico que la víctima tenga que demostrar absolutamente todos los elementos del hecho de corrupción que además ni siquiera presenció”

A manera de sugerencia para mermar el impacto de los actos de corrupción como el mencionado anteriormente, se sugiere que el órgano encargado de vigilar los tribunales sea capaz de generar una síntesis de información, recabando estadísticas sobre incidencias anteriores e investigar por cuenta propia con la víctima, para lograr localizar las resoluciones sospechosas o que se tomaron contra derecho.

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“[…] a través de estadísticas e información previamente recabada, el órgano encargado de vigilar los tribunales va estableciendo incidencias y utiliza esa información y sus propios medios de investigación, en adición a lo que la propia víctima le puede aportar del caso concreto, y ahí conecta las cosas […]”

En lo referente al poder judicial del estado, se deja entrever mayor facilidad para que la corrupción aparezca, y aunque los mecanismos mencionados no son exclusivos para este nivel, parece que los participantes encuentran más comúnmente su presencia en el mismo. Además, se añade la corrupción a nivel operativo de notificadores y secretarios que solicitan dinero para agilizar trámites. En el ámbito estatal, se hizo notar la asociación entre algunos despachos y jueces, quienes actúan en convenio para favorecerse mutuamente. Dividiendo ganancias, se busca la forma para que los casos del despacho lleguen todos al juez asociado y sus resoluciones les sean favorables, para ello pueden corromper a la oficialía de partes, o a través de presiones y agresiones a los jueces que son asignados al caso, logran que éste se excuse, llevando así, por impedimento, el caso al interesado.

[1] “los despachos corruptores buscan asociarse con ciertos jueces y entonces, literal, asociarse económicamente en el asunto, y entonces buscan mecanismos para poder controlar que los asuntos lleguen a ese juez entre todos, esos mecanismos incluyen desde corromper a la oficina de turno, oficialía de partes judicial digamos, que no depende de los jueces, depende del Consejo y es vox populi que con una tarifa y la persona adecuada, a pesar de que es un sistema electrónico aleatorio que reparte los asuntos, pues este sistema aleatorio es manipulable porque tiene los permisos para operar, y entonces se puede controlar a que juzgado se turna.” [2] “las publicitan incluso [estas asociaciones entre juez y despacho] como parte de su oferta al cliente, o sea, la ventaja competitiva que ofrecen estos despachos […] tener poder sobre ciertos jueces.”

También se evidenciaron casos de exfuncionarios que trabajaron en alguna judicatura y posteriormente se asocian con algún despacho, esta situación puede ser el inicio de esa asociación que se da entre despacho y poder judicial, pues se genera una situación de

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compadrazgo con conocidos dentro de la dependencia, o incluso la coerción, si es que existe algún compromiso o interés entre las partes. Para lo anterior se sugiere el establecimiento de un periodo de inactividad para todo funcionario que deje de ejercer su cargo en alguna judicatura.

“El vínculo de este tipo de despacho con el poder judicial se da, por ejemplo, con la contratación de exfuncionarios […]. [Se debe] considerar que es una falta administrativa por parte de un particular el contratar a un exfuncionario para trabajar en temas relacionados con lo que fue su función durante un periodo de tiempo […]”.

Este esquema provoca el uso indebido del poder judicial para extorsionar: “…en el tribunal administrativo es un fenómeno grave en este caso despachos que obteniendo este tipo de suspensiones llegan y paralizan una obra y entonces el chantaje o la extorsión es lo que sigue, yo me puedo desistir si me pagas tal cantidad o claro que puedes defenderte y litigar y enfrentar meses tu obra suspendida con el costo que eso representa, o algunos otros casos del área mercantil o civil; una medida precautoria puede ser de cualquier naturaleza, embargar bienes o asegurar bienes, custodia de menores va a ser un tema que la persona no tenga ninguna alternativa, más que acceder al chantaje, porque el chantaje está apoyado en una resolución judicial”. Por otra parte, se localizan dos áreas donde la corrupción encuentra vías de fácil acceso: en primer lugar “la parte administrativa”, aquel que puede manejar, por ejemplo, la colocación de los funcionarios, va acumulando “favores” que se le deben al haber ayudado a que alguien trabaje en determinado lugar, entre otros acomodos; el segundo refiere a el “manejo jurisdiccional”, es decir, al tener la capacidad de controlar el resultado de un asunto, este se puede negociar o vender a los interesados.

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“…uno en la parte administrativa, o sea en el control de los nombramientos, si yo decido si tú no entras, pues te mando de castigo después de Guadalajara, y te mando a Hostotipaquillo, sí, <oye, si quieres venirte de Hostotipaquillo a Guadalajara pues te cuesta tanto>, […] el otro es el manejo jurisdiccional del asunto, o sea, el poder vender a un usuario del servicio de justicia, o vender tu capacidad de controlar el resultado de un asunto”.

El reparto y venta de cargos es algo que también se aprecia como uno de los problemas graves que ocurren:

“ …en el poder judicial local, los jueces y secretarios son nombrados por el Consejo de la Judicatura que nace con una idea de ciudadanizar…[…] era una forma de tomar el control de la vigilancia de los jueces por parte de la ciudadanía, pero ¿quién nombra a los consejeros?, los nombra el congreso y entonces se empieza a politizar y además se empiezan a dar cuenta los intereses oscuros […] que el poder controlar el poder judicial es redituable, genera dinero, entonces, bueno, empiezan a generarse dinámicas en él, desde el congreso, dinámicas terribles, como por ejemplo, tú no te metas con la designación de mi consejero y yo tampoco me meto con la designación de tu consejero, o sea, tú pon uno y yo pongo otro, hablando en cuanto a fracciones parlamentarias o de acuerdo a nuestro porcentaje en el congreso, yo voy a poner dos y te voy a respetar el que tú pongas, no lo voy a objetar, ni tú tampoco, entonces ahí empieza, y entonces la decisión que debiera ser una decisión de representación popular…, desde ahí se pervierte.” “… se habla por el pasillo de que hay cuotas de un millón de pesos, dos millones de pesos por el nombramiento de juez, entonces o cinco millones de pesos por el nombramiento de magistrado, y con quien te tienes que arreglar, digo pues, con el líder de la bancada que le toca, una cuota de reparto...”

Tanto para el nivel federal como el estatal, se menciona que el nepotismo es una característica presente que termina afectando el sistema de justicia. Se realiza generalmente a través de acuerdos que benefician a las partes involucradas.

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“Uno que ya hasta el propio Consejo de la Judicatura ventiló es el tema del […] esas relaciones cruzadas en donde un magistrado aceptaba en su tribunal al hijo de otro magistrado, a cambio de que este otro magistrado aceptara, le diera base pues a su hijo en el tribunal”.

En cuanto a los juicios orales, se considera que sí son una buena posibilidad de reducir negociaciones ocultas: “… el juicio oral, yo pienso que en cuanto al diseño es mucho mejor que, al margen del tema corrupción da un producto de mejor calidad, y además se videograba todo y es pública la audiencia, entonces por eso ahora vemos entonces en Youtube y ponemos la audiencia y podemos encontrar casi de lo que sea, a diferencia del expediente escrito que queda en un archivo y el acto de corrupción queda olvidado, entonces yo creo que sí funciona muy bien. El problema en Jalisco con los juicios orales es de nuevo permear el razonamiento de los primeros no sé cuántos, veinte jueces, que se nombraron en materia de juicio oral, vea los nombres y apellidos de esos jueces que son hijos, sobrinos, hermanos, novias, cuñados […]. Entonces, sin ninguna experiencia, sin ningún, y entonces ponlos en una audiencia pública, y entonces, aunque no cobren están favoreciendo a la corrupción, como no tienen las herramientas”.

Respecto al Instituto de Justicia Alternativa, los participantes esbozan un panorama donde predomina el desconocimiento sobre el mismo y aseguran que los clientes no suelen tener mucha confianza en el mismo debido a que lo desconocen y no reconocen en él experiencias positivas previas. En función con lo anterior, se menciona que todavía no resulta tan claro si las prácticas corruptas se ven o no afectadas por esta opción. 44 | P á g i n a

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[1] “…yo creo que a los clientes todavía les cuesta un poco de trabajo aceptar la idea de justicia alternativa, por ejemplo, nosotros hemos tenido casos de divorcios que proponemos sean de justicia alternativa, pero los clientes como que todavía no agarran confianza” [2] “Es una herramienta que se usa poco y principalmente por desconocimiento, clientes, incluso abogados, simplemente evaden este mecanismo por el desconocimiento”. Los hallazgos en esta sesión ofrecen algunas pistas de diferentes aspectos que requieren atención en los órganos responsables de la impartición de justicia, pero se hace necesario instrumentar herramientas de observación sistemática, así como profundizar y ampliar el radio de indagación con actores que se relacionan con ellos de manera rutinaria.

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Referencias bibliográficas Consejo Económico y Social del Estado de Jalisco para el Desarrollo y la Competitividad (CESJAL) (2017). Estudio sobre la percepción de la corrupción en Jalisco en el año 2017 Perspectiva Ciudadana y Perspectiva Empresarial. Recuperado en http://www.cesjal.org/descargas/czo3OToiaW5mb3JtZXNfZXN0dWRpb3NfYXJjaGl2b 3N8QXJjaGl2b0FkanVudG98RGVzY2FyZ2FzfElESW5mb3JtZUVzdHVkaW9BcmNoaXZvf DE0NSI7e0YzcjRsbH0 Escobar, J. & Bonilla F. (2009). Grupos focales: una guía conceptual y metodológica. Cuadernos Hispanoamericanos de Psicología, 9 (1): 51-67. Instituto Mexicano por la Competitividad, A.C. (2016). Índice de Competitividad Estatal 2016. Un puente entre dos Méxicos. Plummer, P. (2017). Focus group methodology. Part 1: Design considerations. International Journal of Therapy and Rehabilitation, 24(7): 297-301. Transparencia Mexicana A.C. (2011). Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno 2010. Recuperado en: http://20062012.funcionpublica.gob.mx/images/doctos/transparencia/focalizada/indices/indice_n acional_de_corrupcion_y_buen_gobierno/incbg_2010_informe.pdf Transparencia Internacional (2017a). Corruption Perceptions Index 2016. Recuperado en: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-Transparency-InternationalCorruption-Perceptions-Index-2016/$FILE/EY-Transparency-International-CorruptionPerceptions-Index-2016.pdf Transparencia Internacional (2017b). Las personas y la corrupción: América Latina y el Caribe. Recuperado en: https://www.transparency.org/whatwedo/publication/las_personas_y_la_corrupcion _america_latina_y_el_caribe

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Anexo 1: Perfiles de participantes Tabla 1. Perfiles de la empresa y procentajes de ingresos por niveles de gobierno.

Perfil de la empresa Puesto

Porcentaje de Ingresos por niveles de gobierno

Tamaño Federal

Estado de Jalisco

Otros estados de la República

Municipios

Director General

Mediana

20%

10%

Gerente Jurídico de Gobierno

Grande

40%

15%

40%

Director General

Mediana

15%

Director General

Mediana

10%

Director General

Mediana

Gerente de servicios al cliente

Grande

Director

Pequeña

10%

15%

70%

Director

Pequeña

45%

10%

25%

20%

Director Comercial

Micro

70%

30%

Director

Micro

40%

60%

Grande

50%

30%

10%

Gerente de Administración

PYME

Director General

Micro

60%

Director

Micro

10%

70%

20%

Director

Mediana

45%

Director

Pequeña

20%

40%

Director de Construcción

Pequeña

15%

Gerente Regional

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Representante Legal

Micro

60%

Director General

Micro

80%

20%

Administrador General

Micro

15%

35%

Director General

Pequeña

Director

Pequeña

10%

50%

10%

30%

Director Comercial

Pequeña

Presidente Comité Directivo

Director

Micro

Subdirector

Micro

15%

Dirección

Mediana

Socio Director

Pequeña

10%

Presidente

Mediana

20%

Dirección General

Micro

Director General

Pequeña

Gerente General

Micro

60%

15%

Pequeña

Micro

Director General

Pequeña

Gerente Administrativo

Pequeña

20%

25%

Micro

Director Comercial Directora

40%. Director

Asesoría Particular

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Tabla 2. Perfil de participantes y porcentaje de trabajo vinculado a instituciones del poder judicial

Perfil del participante ร reas principales del derecho en las que trabaja

Porcentaje de trabajo vinculado a instituciones del poder judicial Poder Judicial de la Federaciรณn

Poder Judicial del Estado

Instituto de Justicia Alternativa

Materia civil, mercantil, administrativo

80%

20%

Materia civil y mercantil

45%

10%

Materia civil y mercantil

50%

Materia Mercantil y civil

40%

60%

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