Relatoria
DEMOCRACIA, ESTABILIDAD POLÍTICA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN AMÉRICA LATINA
Edición a cargo del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA) Oficina Regional para América Latina y el Caribe y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en Chile (FLACSOChile). Avenida Gailard, Calle Vicente Bonilla Edificios #124 y #125 Clayton, Ciudad del Saber Apartado 0819-10751, Zona 6 El Dorado, Panamá República de Panamá Tel.: (507)317-3900 Fax :(507)317-3903 Todos los derechos reservados Primera edición: 2010 Relatores: Lucia Dammert (FLACSO-Chile) y Carlos Guevara Mann (PMA) Compilación: Lucia Dammert – FLACSO – Chile Edición y traducción: Carlos Guevara Mann Dirección general: Pedro Medrano Coordinación y supervisión: María Eugenia Pino Revisión: Carol Montenegro Diseño y diagramación: Jhoram Moya Fotografías: Carolina Contreras – FLACSO – Chile
Relatoria
DEMOCRACIA, ESTABILIDAD POLÍTICA Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN AMÉRICA LATINA
PRESENTACIÓN Una preocupación por la equidad y la justicia social, que es parte del marco democrático, frecuentemente conduce a la creación—e, idealmente, consolidación—de redes de protección social. Dichas redes protegen a los sectores más vulnerables de situaciones estructurales e impactos con potencial para disminuir sus condiciones de vida. Estos servicios sociales, incluyendo programas de salud materno-infantil, transferencias condicionadas de alimentos, alimentación escolar y las iniciativas de trabajo por alimentos, tienen capacidad comprobada para aumentar la seguridad alimentaria y reafirmar el Derecho a la Alimentación. La necesidad de instituir dichas redes se hace más urgente en situaciones críticas como la actual donde casi 50 millones de latinoamericanos padecen hambre y circunstancias especialmente complejas en países como Haití o Guatemala donde la precariedad y vulnerabilidad de la población frente al problema del hambre son generalizadas. En muchos países, una reducción en las remesas de los migrantes ha expuesto a la vulnerabilidad a un creciente número de personas. Las redes de protección social no sólo previenen las drásticas caídas de la situación social y nutricional en estos sectores: también reducen el costo económico que el hambre impone sobre los países menos aventajados. Por estos motivos, la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA), la Oficina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Chile y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales en Chile (FLACSO-Chile), decidieron convocar a una mesa redonda a diversos expertos de América Latina para examinar los vínculos entre los regímenes democráticos del continente, la estabilidad política en la región y la seguridad alimentaria. Este evento se llevó a cabo el día 11 de diciembre de 2009 en las dependencias de FLACSOChile, teniendo por propósito establecer las bases de una agenda de investigación con sólidos fundamentos metodológicos, de forma que permita avanzar hacia la formulación de una propuesta que ayude a enfrentar los desafíos que la inseguridad alimentaria plantea a la estabilidad y la democracia en la región.
Para lograr este objetivo, el evento se organizó en cinco módulos que fueron moderados por el Dr. Carlos Guevara Mann, Catedrático de Ciencias Políticas de la Universidad de Nevada, Reno y Consultor del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA) y por Lucía Dammert, Directora del Programa “Seguridad y Ciudadanía” de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Chile (FLACSO-Chile) y candidata al doctorado en la Universidad de Leiden. Los módulos fueron los siguientes: Sesión Inaugural: Objetivos de la Mesa Redonda Primera sesión: La Seguridad Alimentaria en América Latina a inicios de la democratización Segunda sesión: Condiciones nutricionales y de pobreza bajo la democracia Tercera sesión: Políticas públicas y medidas para promover la Seguridad Alimentaria Sesión Final: Propuestas para una agenda de investigación sobre democracia, estabilidad política y Seguridad Alimentaria Entre los principales resultados de la discusión está la afirmación de que la relación entre Democracia y Seguridad Alimentaria ha sido escasamente explorada en la región. La teoría democrática ha avanzado en diversas reflexiones: sobre las formas de consolidación de la democracia, los derechos ciudadanos, el posible deterioro de aquellos países que emergen de largos procesos de desarrollo social, así como aquellos países llamados de postconflicto. Sin embargo, la Seguridad Alimentaria ha quedado rezagada en esta agenda de investigación. En este entendido, se realizó una reunión de expertos en ambas temáticas para explorar la relación entre Democracia y Seguridad Alimentaria y
avanzar en la definición de una agenda de investigación en la región. El contexto de la reunión está marcado por la crisis económica aún en marcha y cuyas consecuencias para los países más vulnerables son aún insospechadas. El posible aumento de los conflictos sociales tiene una vinculación innegable con las consecuencias de la precariedad alimentaria y por ende se propone debatir con rigurosidad sobre sus impactos. Además, existió consenso sobre la necesidad de abarcar esta problemática con mayor énfasis y detalle incorporando las diferencias territoriales, los grupos excluidos y el impacto de la migración, entre otros vectores de análisis tradicionalmente dejados al margen de la agenda de investigación. Para esto se requiere empezar por una generación de índice de calidad de la democracia que identifique los logros así como los desafíos aún pendientes para lograr una democracia verdaderamente participativa y con igualdad. Paralelamente, se necesita de mejores indicadores que permitan caracterizar la problemática de la Seguridad Alimentaria. De esta forma se evitaría la utilización conceptos con múltiples acepciones que dificultan la comunicación y la comparación relativa a esta situación. La falta de estos marcos explícitos que indiquen la magnitud y complejidad de ambos procesos, imprime una limitación clave para avanzar en una agenda de investigación aplicada que incida en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas en la región. La relatoría del evento estuvo a cargo de Lucía Dammert, con la asistencia de Tamara Ramos Merino (FLACSO-Chile), correspondiendo a PMA dar seguimiento a la agenda de investigación propuesta. Dicho seguimiento está a cargo de María Eugenia Pino, Oficial de Programa del PMA. A continuación, en este documento se encontrarán las constataciones que realizaron los expertos sobre la Seguridad Alimentaria y los regímenes políticos de diversos países, además de los ejes de análisis y preguntas para una futura agenda de investigación.
EXECUTIVE SUMMARY With the purpose of examining the links between food security, political stability, and democracy, the World Food Programme Regional Bureau in Latin America and the Caribbean (WFP-LAC) partnered with the Office of the United Nations Development Programme in Chile (UNDPChile) and Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales in Santiago (FLACSO-Chile) to organize a seminar addressing the possible though yet understudied connections between these contemporary phenomena. The round table on “Democracy, Political Stability, and Food Security in Latin America,” held at the FLACSOChile headquarters in Santiago on 11 December 2009, brought together government officials, political analysts, and academics from several Latin American countries, including Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panama, Peru, and Uruguay. Panelists explored the topic from a multidisciplinary perspective and suggested avenues for advancement towards a better conceptualization of relationships in ways that can help the region’s democracies effectively confront nutritional and poverty challenges. Participants emphasized the need for focusing on government effectiveness in democratic regimes. They agreed on the relevance of this variable in explaining a democracy’s ability to face food insecurity shocks. Particularly, a democratic government’s capacity to set up efficient social services, including Mother-and-Child health programmes, conditional food transfers, school feeding, and foodfor-work initiatives, is crucial in staving off the negative impacts of drops in migrant remittances and nutritional emergencies on political stability.
The need for such safety nets becomes more urgent in crisis situations such as the region is currently experiencing. In many countries, a decline in remittances has exposed increasing numbers of persons to vulnerability. Safety nets not only prevent drastic social and nutritional decline among these populations, but also reduce the economic cost that hunger imposes on the least-advantaged countries. In addition to a focus on social programmes, panelists agreed that a research agenda on democracy and food security in Latin America should incorporate, minimally, adequate measurements of food security, democratic quality, and other relevant variables; the legal framework impacting food security and agrarian reform; the role of various actors, including government officials, international donors, the private sector, and NGOs; and the nexus between the energy and water crises, as well as migratory flows and remittances, on food security in the region. As a follow-up on the Santiago round table, in Fall 2010 WFP-LAC and the Latino Research Center at the University of Nevada, Reno (LRC), will hold an academic conference to examine the connections between food insecurity and international migration in Latin America and the Caribbean. Senator Harry Reid, US Senate majority leader, is expected to participate in the proceedings. Papers given at the conference will be compiled and published in a special edition of Border-Lines, LRC’s peer-reviewed journal.
MARCO CONCEPTUAL En años recientes, América Latina ha recibido duros golpes. La crisis energética ha causado problemas en la balanza de pagos de los países que dependen de las importaciones de combustible. La crisis financiera ha reducido la inversión extranjera y los mercados de exportación y ha ocasionado un descenso en las remesas de los migrantes, un elemento importante del producto interno bruto de varios países. El cambio climático ha intensificado los fenómenos extremos, con consecuencias desastrosas para las poblaciones vulnerables. En la mayoría de las sociedades de la región, la creciente criminalidad se ha convertido en un tema de seguridad pública. Estos hechos se agregan a —y agravan— la crisis de los alimentos, caracterizada por un aumento pronunciado en los precios, lo que ha tenido un impacto devastador en los grupos marginados y contiene potencial para desestabilizar a las recientes democracias de América Latina. En abril de 2008, el alza en el precio de los alimentos generó serios disturbios en Haití, lo que forzó la renuncia del Primer Ministro Jacques-Edouard Alexis y su gabinete. A principios de septiembre de 2009, la pérdida de cultivos como consecuencia de la sequía, que ha afectado la condición nutricional de miles de familias, condujo al Gobierno de Guatemala a declarar un estado de “calamidad pública”. A principios de noviembre de 2009, el Huracán Ida produjo daños significativos en El Salvador, incluyendo la destrucción a gran escala de cosechas y una emergencia alimentaria. Los costos de la reconstrucción se estiman en al menos mil millones de dólares1. En esta coyuntura, es apropiado considerar la relación entre democracia, estabilidad política y social y seguridad alimentaria, como una de las necesidades más elementales de toda sociedad. Anteriormente, algunos aspectos de
1. BBC Mundo, “Situación alimentaria en América Latina,” 4 de junio de 2008, http://news.bbc.co.uk/hi/ spanish/business/newsid_7433000/7433723.stm; “Mueren de hambre en Guatemala,” 9 de septiembre de 2009, http://www.bbc.co.uk/mundo/america_latina/2009/09/090909_1128_guatemala_calamidad_ np.shtml; “Urgencia alimentaria para El Salvador,” 10 de noviembre de 2009, http://www.bbc.co.uk/ mundo/america_latina/2009/11/091110_1829_elsalvador_gtg.shtml; todos descargados el 13 de noviembre de 2009.
esta relación han sido analizados por autores como Drèze y Sen (1989), quienes dieron especial atención a la India y al África, lo mismo que Jenkins y Scanlan (2001), cuyo énfasis es en los países menos adelantados2. Los acontecimientos antes aludidos, sin embargo, sugieren la relevancia de examinar este tema en el ámbito latinoamericano. La Seguridad Alimentaria, según la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial de 1996, existe cuando “todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana”3. La seguridad alimentaria se vincula al Derecho a la Alimentación, reconocido en el Derecho Internacional como un derecho humano esencial4. La disponibilidad, el acceso y la utilización de los alimentos son tres componentes principales de la seguridad alimentaria. La disponibilidad se refiere a la existencia continua de suficientes cantidades de alimentos. El acceso guarda relación con la existencia de suficientes recursos para obtener alimentos apropiados para una dieta nutritiva. La utilización se refiere al consumo apropiado, fundamentado en nociones básicas de nutrición y cuidado, así como agua y sanidad adecuadas5. A través de la historia, la exclusión social ha mermado la seguridad alimentaria en América Latina. La exclusión social comprende manifestaciones tales como la pobreza, las profundas desigualdades en el ingreso y la discriminación. Aún cuando el índice de pobreza ha caído, en el año 2000 este flagelo todavía afectaba a aproximadamente una cuarta parte de la población de América Latina6.
Una publicación reciente del Banco Mundial explica cómo el siglo veinte comenzó en la región con un alto nivel de desigualdad, que se mantuvo a lo largo del siglo. Desde la década de 1960, el coeficiente de Gini de desigualdad en América Latina ha permanecido arriba de 0.507. Mediante la represión de sectores sociales tales como grupos de trabajadores, mujeres, indígenas y afrodescendientes, rígidas estructuras de clase, sistemas de producción explotadores, regímenes autoritarios y conflagraciones civiles han contribuido a prolongar la exclusión social. Por estos motivos, a partir de finales de la década del setenta y hasta principios de la década del noventa, la democratización de la mayoría de los países de la región creó nuevas esperanzas de que la inclusión política a través de la democracia conduciría a una inclusión social más amplia, mayor seguridad alimentaria y un efectivo ejercicio del Derecho a la Alimentación para todos. La democracia es el régimen político cuyos dirigentes son elegidos a través de elecciones libres y justas, en las que la mayoría de la población adulta tiene el derecho de votar y optar por cargos públicos. Como sistema político basado en el estado de derecho y los derechos humanos, se espera de la democracia que promueva el ejercicio de derechos codificados, como el Derecho a la Alimentación. En general, los derechos ofrecen a los individuos oportunidades para organizarse, movilizarse y ejercer presión para obtener mejores condiciones de vida8. La democracia propugna por la incorporación de todo el cuerpo ciudadano, a través de representantes elegidos o esquemas de participación, en los procesos de toma de decisiones sobre políticas públicas y asignación de recursos. Se espera que la aplicación de dichos procedimientos produzca mayor inclusión social.
2. Jean Drèze and Amartya Sen, Hunger and Public Action (New York: Oxford University Press, 1989); J. Craig Jenkins y Stephen J. Scanlan, “Food Security in Less Developed Countries, 1970 to 1990,” American Sociological Review 66 (5): 718-44. 3. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), “Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial”, Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 13-17 de noviembre de 1996, www.fao.org/DOCREP/003/W3613S/W3613S00.HTm. 4. En muchos casos, el Derecho a la Alimentación se considera parte del Derecho a la Vida, protegido bajo el Art. 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 y el Art. 6 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos de 1966. Otros instrumentos internacionales que garantizan el Derecho a la Alimentación incluyen el Art. 11 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966; el Art. 12 de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer de 1979; los artículos 24 y 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño de 1989; y el Art. 12 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador) sobre “Derecho a la Alimentación”. 5. World Health Organization (WHO), “Glossary of Globalization, Trade and Health Terms: Food Security,” http://www.who.int/trade/glossary/story028/en/ , descargado el 11 de noviembre de 2009. 6. Guillermo E. Perry, J. Humberto López y William F. Maloney, “Chapter 1: From Vicious to Virtuous Circles,” en Guillermo E. Perry, Omar S. Arias, J. Humberto López, William F. Maloney y Luis Servén, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles (Washington, D.C.: The World Bank, 2006), pág.2,http://siteresources.worldbank.org/EXTLACOFFICEOFCE/Resources/870892-1139877599088/virtuous_circles1_complete.pdf , descargado el 11 de noviembre de 2009. 7. J. Humberto López, “Chapter 3: How Did We Get Here?,” en Guillermo E. Perry, Omar S. Arias, J. Humberto López, William F. Maloney y Luis Servén, Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles (Washington, D.C.: The World Bank, 2006), págs. 53-54, http://siteresources.worldbank.org/EXTLACOFFICEOFCE/Resources/870892-1139877599088/virtuous_circles1_complete.pdf , descargado el 11 de noviembre de 2009. 8. David Altman y Rossana Castiglioni, “Democratic Quality and Human Development in Latin America: 1970-2001,” Canadian Journal of Political Science 42:2 (June 2009): 297-319, http://www.icp.puc.cl/daltman/index_archivos/Altman-2009-CJPS%2042%20(2)%20(con%20Castiglioni).pdf , descargado el 13 de noviembre de 2009.
RELATORÍA En el marco de problemas de seguridad generalizados en la región, junto con insospechadas consecuencias de la crisis económica y democracias aún débiles, la importancia de la Seguridad Alimentaria toma un rol cada vez más relevante, especialmente en algunos países de la región. La Seguridad Alimentaria está entre los Objetivos de Desarrollo del Milenio propuestos por Naciones Unidas y por ende se coloca en la agenda de trabajo de múltiples instituciones del sistema, así como en el trabajo de los gobiernos del mundo, especialmente en América Latina. En este sentido, la crisis económica se estima que tendrá un efecto directo, ya que algunos países que se pensaba que podrían alcanzar las metas, ahora no lograrán hacerlo. Algunos países requerirían crecimientos sostenidos del Producto Interno Bruto hasta por lo menos el año 2015 para retomar la senda previa a la crisis y la región contará con por lo menos 9 millones de nuevos pobres el año 2010, estimaciones que dejan una sensación de impotencia en el diseño del camino a seguir tanto para salir de la crisis como para retomar una ruta de crecimiento y logro de los objetivos propuestos. En América Latina, más de 53 millones de personas sufren hambre diariamente, lo que evidencia un crecimiento relevante respecto al año 2008. Adicionalmente más de 9 millones de niños presentan desnutrición crónica, con las consecuencias que esta situación implica para el desarrollo de los países. Pero la situación en algunos casos es aún más compleja, cuando se analiza, por ejemplo, que en Guatemala aproximadamente la mitad de la población infantil padece de hambre.
Todos estos indicadores corresponden a un continente democrático. Un continente que realiza elecciones prácticamente en todos los países, sin que esta situación haya implicado un cambio radical en las precariedades evidenciadas anteriormente. Se puede afirmar entonces que estabilidad política en el proceso de consolidación democrática es un elemento necesario pero no suficiente para enfrentar el problema de la Seguridad Alimentaria en la región. Especialmente relevante es la situación en países postconflicto, donde se esperaba que uno de los principales beneficios de la construcción de la paz fuera terminar con la extrema pobreza, la hambruna, entre otros problemas que actualmente enfrenta la población. ¿Será que la construcción de la paz puso especial énfasis en la arquitectura institucional dejando para una agenda de mediano y largo plazo las dimensiones sociales? Sin duda Haití es un caso emblemático de cómo se puede avanzar (o retroceder) en la construcción de paz con agenda institucional, política y social. De igual forma, en diversos países de Centro América la ayuda social se concentra en momentos de crisis profunda, pero una vez superada la emergencia los niveles de inversión en protección social disminuyen. La promesa de la democracia se ha tornado limitada, lo que puede estar vinculado con procesos fuertes de migración9 (y por ende abandono de la esperanza en el sistema) y de conflicto o violencia10 (y por ende enfrentamiento al sistema). Otro aspecto más relevante que lo mencionado es que América Latina es un continente productor de alimentos, con países que poseen altos niveles de exportación a otras partes del mundo. Situación que evidencia en la región que el hambre se vincula a un tema de distribución y desigualdad más que a una limitada estructura de desarrollo agrícola. En este punto surge una segunda interrogante: ¿Los gobiernos deben invertir en brindar acceso a alimentos nutritivos para la población o invertir en el desarrollo de una industria agrícola nacional? Dilema que en muchos casos no ha sido abordado con información empírica, de forma que permita sustentar si es una elección dicotómica 9. En America Latina habita el 8% de la población mundial, pero representa el 13% de la población migrante, de los cuales la mayoría busca destino en los Estados Unidos de Norteamérica. Organización Internacional para las Migraciones, World Migration Report 2008. 10.Cabe resaltar que América Latina y el Caribe es la segunda región más violenta del mundo según el Informe Mundial de Violencia de la Organización Mundial de la Salud del año 2002.
o si se vislumbran caminos colaborativos. Diversos países han avanzado en programas intermedios que fortalecen pequeñas y medianas empresas que brindan capacidad de abastecimiento a poblaciones tradicionalmente marginadas pero mucho es el espacio que queda por avanzar en esta materia. Ciertamente, la inseguridad alimentaria está embolsada, situándose en lugares específicos y afectando a la población marginada, lo que ocurre independiente de la existencia de un tipo de régimen particular. En democracia, se esperaría que la inversión en Desarrollo Humano para un futuro en igualdad de oportunidades fuera mayor,
sin embargo no se pude olvidar que estamos frente a un continente democrático pero esencialmente normativo. Es decir, se pone el énfasis en la presencia de procesos eleccionarios más que en el efectivo desarrollo de los derechos y deberes de la ciudadanía. Estos temas fueron transversales al debate propiciado en la Mesa Redonda, convergiendo en aspectos epistemológicos y prácticos. El primer gran acuerdo es que la Seguridad Alimentaria es multifactorial y que requiere mayores niveles de conceptualización para poder caracterizarla con la generación de indicadores propios, y así poder comparar la situación entre diversos países de la región. Por otro
lado, la definición de democracia11 también es múltiple y si bien se ha centrado en la realización de elecciones de forma periódica, existen muchos otros elementos cualitativos que permiten caracterizarla de mejor forma. Asimismo, se acordó que en la Seguridad Alimentaria influ yen por un lado factores coyunturales y, por otro, factores estructurales, por lo cual deben organizarse las propuestas para el corto y largo plazo. También se coincidió en que se
debe generar conciencia de lo importante que es la Seguridad Alimentaria, ya que en ella se articulan aspectos políticos y técnicos que inciden en la coordinación y cohesión de las políticas de Seguridad Alimentaria (fondos monetarios en conjunto, mandatos y acuerdos comunes a nivel ministerial, internacional y nacional). En este sentido, es importante realizar un seguimiento de los acuerdos mundiales suscritos por los países y realizar los cambios legales pertinentes que estabilicen los avances implementados.
11. A pesar de esta problemática, se han desarrollado algunas herramientas que provienen de la Ciencia Política como el “Polity IV Proyect”, que provee una clasificación mundial de regímenes políticos desde 1800 sobre la base de los elementos autocráticos y democráticos presentes en dichos regímenes. Los puntajes oscilan entre -10 (altamente autocrático) y 10 (altamente democrático). Como instrumento para el análisis político, “Polity IV” goza de amplia aceptación en los círculos universitarios. No obstante, esta forma de definir la democracia, no contemplaría aspectos como la calidad de la democracia, representación y participación de distintos sectores de la sociedad civil, distribución de recursos, etc., que son aspectos principalmente vinculados a la calidad de la democracia. Véase Monty G. Marshall y Keith Jaggers, “Polity IV Project, Political Regime Characteristics and Transitions, 1800-2008,” http://www.systemicpeace.org/inscr/inscr.htm, descargado el 11 de noviembre de 2009.
El debate realizado giró en torno a seis ejes temáticos principales que se vinculan y retroalimentan constantemente: 1. FRAGILIDAD ESTATAL Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA La democracia no es suficiente para asegurar inclusión y derechos ciudadanos. Diversos ejemplos muestran que los sistemas democráticos deben sortear diferentes problemas que van desde la definición de prioridades hasta la capacidad real de ejecución de políticas para lograr estos objetivos. Ciertamente, en el marco de un Estado frágil, sin poder evidente o limitado en su capacidad de ejecución, son pocas las iniciativas que se pueden desarrollar para mejorar la calidad de vida de los más necesitados. Desde esta perspectiva la democracia, como ejercicio electoral, no es una panacea sino más bien un requisito inicial de contexto para poder implementar políticas públicas eficaces, eficientes y justas que permitan el ejercicio ciudadano.
Así, el centro del debate está en la calidad de la democracia y las capacidades sociales para avanzar en agendas que ponen el acento en la inclusión y la protección social. Específicamente se puede mencionar que en la región más de 30 países han experimentado desórdenes y conflictos a raíz de la crisis alimentaria, lo que refleja su fragilidad. Es necesario que estas democracias reflejen protección social y derechos. Cuando la gente comienza a darse cuenta que tiene Derechos y que deben y pueden exigirlos, aparecen los conflictos, ya que el mismo Estado promueve el ejercicio de los Derechos, pero no tiene las capacidades suficientes para responder a esas demandas. De esta forma, los derechos se transforman en un deber ser vacío que genera descontentos. Ahora bien, la capacidad estatal tampoco se vincula directamente con el tipo de régimen político. Hay democracias y dictaduras con Estados más o menos sólidos en la región lo que pone énfasis en una agenda de trabajo centrada en la capacidad estatal para resolver adecuadamente las necesidades de la población. Por ende, es clave poner el acento
pacio gris de análisis que necesita ser revisado y así poder entender cómo diseñar e implementar mejor este tipo de iniciativas. De hecho, parecería que en muchos países de la región el énfasis no ha estado en mejorar la calidad de las políticas, sino más bien en la fundación de una infraestructura política e institucional que permita la continuidad del régimen. 3. POLÍTICAS PÚBLICAS ¿EN EL CENTRO DE LA AGENDA? Es así como se llegó al consenso que la agenda de investigación debería poner el acento en las políticas públicas, su
en las políticas públicas y su efectividad antes que debates normativos sobre la democracia que pueden ser importantes, pero no aportan al marco de trabajo centrado en la necesidad de enfrentar la problemática de la inseguridad alimentaria en la región. 2. CRISIS ECONÓMICA Y LIMITACIONES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS ORIENTADAS A SUPERAR LA POBREZA Los avances en la lucha contra la pobreza son aún limitados en la región. Los logros de las últimas décadas, tales como la reducción de la población pobre, son incipientes y débiles ante crisis económicas que pueden traerlos de vuelta a la pobreza con rapidez. Sin embargo, la pobreza no es necesariamente un factor de inestabilidad política ni falta de legitimidad del régimen, sino más bien parte de un contexto donde las políticas de largo plazo serán aquéllas que puedan resolverla. Al parecer, las políticas desarrolladas para disminuir la pobreza no han tenido el éxito esperado, quedando un es-
capacidad de generar cambios sustanciales en un contexto determinado y la necesidad de fortalecer las capacidades técnicas y políticas para su correcto desarrollo. Es cada vez más evidente que para enfrentar el problema de la inseguridad alimentaria se requieren políticas públicas en diferentes ámbitos, que van desde la regulación de los mercados de tierra, el uso del suelo, las políticas de lucha contra la pobreza y la indigencia, programas de salud, de protección social y cobertura educativa, hasta políticas de relaciones exteriores apropiadas que fortalezcan una mejor distribución de los alimentos y acuerdos internacionales que beneficien a la población en general. Ahora bien, donde no se llegó a acuerdo, es en la pertinencia de un enfoque de políticas universales o focalizadas en la temática, proponiéndose que es clave revisar ejemplos exitosos y conflictivos de desarrollo en la región para empezar con procesos de aprendizaje. Un segundo punto de discusión fue la necesidad de generar políticas de corte local que permitan enfrentar el problema de forma descentralizada o, por otro lado, una perspectiva integradora a nivel nacional e interagencial, pero coordinada a nivel central. Finalmente se estableció un contrapunto sobre la pertinencia y eficacia de los programas de transferencias condicionadas, que si bien han sido exitosos en algunos contextos como Brasil, Uruguay y México, han demostrado limitaciones en otros ámbitos del accionar gubernamental, como en Guatemala, donde la política ha sido elogiada, pero no cuenta con los recursos para obtener los avances esperados.
4. SISTEMAS DE PROTECCIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA
ha incidido en un débil manejo del poder e instituciones deficientes.
Las diferencias mencionadas previamente se contraponen al acuerdo general de los asistentes sobre la necesidad de instalar los programas de protección social en el centro de la agenda gubernamental en la región, notando que en América Latina uno de los aspectos pendientes es conseguir estabilidad social e implementar redes de protección social. Especialmente por que las políticas que de mejor forma contribuirían a la erradicación de la pobreza (y por ende la erradicación del hambre) son aquéllas relacionadas con la infancia y la cobertura de protección social de
En términos de la Seguridad Alimentaria, la FAO afirma que los precios de los alimentos han subido nuevamente en el 2009. El Índice de precios mantuvo una media de 168 puntos en noviembre de 2009, la más alta desde septiembre de 2008. Antes de su nivel récord de 2007/08, el índice nunca excedía 120 puntos, y durante la mayor parte del tiempo se encontraba por debajo de 100 puntos. En diversos países, los precios superaron los niveles ya altos del 2008, o se encuentran todavía en niveles récord, creando dificultades a millones de personas12.
los más vulnerables. Pero ¿es posible proponer sistemas de protección social en todos los países de la región? Es más que evidente que en la mayoría de países, la capacidad estatal vinculada a los recursos económicos, materiales y humanos se encuentra limitada. Además, también existe la limitación de la férrea voluntad política necesaria para diseñar, implementar y mantener un sistema de estas características. Queda por estudiar cómo avanzar en sistemas de protección que involucren diversas áreas gubernamentales e instalen la lucha contra el hambre en el centro de su preocupación. La difusión y centralidad de la agenda medioambiental es un ejemplo importante en la definición de agendas, de la cual se pueden aprender estrategias de posicionamiento programático y temático en el mediano plazo. 5. SITUACIÓN DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Los participantes coincidieron que en Latinoamérica existe una profunda ruptura entre las estructuras democráticas y el modelo económico. Esta situación se refleja en la fuerte segmentación de las sociedades del continente, la permanencia de los grupos de pobreza (pobreza crónica) y el rezago en derechos humanos, económicos, sociales y culturales. Por otro lado, existen deficiencias en la calidad de la democracia y del Estado, lo que en algunos países
Los participantes describen América Latina como un continente diferenciado regionalmente, con relaciones bilaterales que incentivan –o algunas veces merman– el comercio, y con grupos sociales movilizados ante la vulneración de sus derechos (como es el caso de Bolivia). Junto con esta situación, coincidieron en que las poblaciones indígenas y afro descendientes están entre las más afectadas por la pobreza, pudiendo establecerse una correlación entre la población afectada por desastres naturales, la población indígena o afro descendiente y los pobres. No obstante, existe una disminución progresiva de desnutrición infantil, sobre todo en países como Bolivia y Honduras, donde no necesariamente existe una democracia bien evaluada. En este sentido, se instalan dos ejes de análisis (a) Seguridad Alimentaria y Políticas Públicas (cómo afecta al problema de forma independiente del tipo de gobierno) y (b) Pobreza, Seguridad Alimentaria y Crecimiento económico (reflexionar sobre esta relación y sus posibles consecuencias). 6. EXTERNALIDADES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL La cooperación internacional no ha sido especialmente funcional para un esquema de trabajo que busque enfrentar el problema del hambre en la región. Muchas veces la ayuda se concentra en periodos de emergencia o crisis (generalmente vinculadas con catástrofes naturales) y se caracteriza por su limitado impacto en el largo plazo. La
12. Según el Índice de precios de la FAO. Ver Centro de Prensa de FAO: http://www.fao.org/news/story/es/item/38112/icode/
elaboración de agendas nacionales necesita de un esquema donde la cooperación no sólo está interesada en la solución de problemas contingentes, sino también en el fortalecimiento de las políticas públicas. Si bien ayuda a resolver problemas en el corto plazo esta situación tiene externalidades negativas, ya que genera dependencias innecesarias con el apoyo internacional y debi-
lita posibles estructuras internas de prevención y control de problemas, pudiendo incluso incentivar la dependencia. Esta situación reconoce la necesidad de fortalecer los mecanismos de cooperación, interrelación y generación de agendas complementarias de ayuda entre los diversos organismos donantes, así como los gobiernos de un determinado país o región.
HACIA UNA AGENDA DE TRABAJO Presumiendo que las consecuencias sociales más críticas se evidenciarán a partir del año 2011, la Agenda Pública debe orientarse por los siguientes objetivos: 1. Implementar políticas públicas que inicien desde el embarazo, centrándose en la relación madre-hijo. 2. Promulgar leyes basadas en los acuerdos hemisféricos y mundiales sobre Seguridad Alimentaria para así darle estabilidad a la política pública. 3. Posicionar a la Seguridad Alimentaria en una agenda de derechos. 4. Posicionar a la Seguridad Alimentaria en la agenda internacional. 5. Estabilizar los recursos asignados a las políticas asociadas a la Seguridad Alimentaria. 6. Convencer a los actores implicados de lo positivo de invertir en Protección Social y Seguridad Alimentaria. 7. Incentivar el desarrollo de la economía de los países latinoamericanos y sus mercados alimentarios, implementando mecanismos de protección al desarrollo agrícola, especialmente en los países más pobres. 8. Generar reformas sociales profundas: reformas fiscales. 9. Crear condiciones mínimas de dignidad humana. Para el logro de los objetivos mencionados, es necesario conocer cómo se han desenvuelto ciertas situaciones en el continente. Los participantes de la Mesa Redonda coincidieron en la necesidad de generar investigaciones vinculadas a diversas temáticas, planteadas a continuación como preguntas guía para la investigación según el área indicada:
MEDICIONES • ¿De qué forma se mide la Seguridad Alimentaria en los distintos países y por los distintos organismos • • •
internacionales? ¿Cómo se podrían hacer comparables estas formas de medición? ¿Cuál es la mejor forma de medir la Seguridad Alimentaria? ¿Cuáles son los costos que no resolver los problemas asociados a la Seguridad Alimentaria? (Recordar que aumentan las cargas para el Estado) ¿Cuáles son los sistemas de alerta temprana que indican que puede venir una crisis en la Seguridad Alimentaria? ¿Cuál es la calidad democrática de los Estados en América Latina? ¿Qué otras formas de medir la calidad de la democracia podrían aplicarse a los Estados de América Latina?
NORMATIVAS • ¿Cuáles son las leyes sobre Seguridad Alimentaria
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que existen en los diversos países de América Latina? (Desarrollo de un estudio comparativo). ¿Cómo motivar a los gobiernos para que legislen y así tener una política alimentaria sustentable en el tiempo? (pensar una propuesta por medio de las Agencias de Naciones Unidas) . ¿De qué forma ha influido la Reforma Agraria en los países latinoamericanos como fuente de Seguridad Alimentaria? (Principalmente como estudio comparativo o estudio de casos. Por ejemplo Cuba y Costa Rica, donde ambos países tienen porcentajes similares de desnutrición crónica, pero el primero con un cuestionado sistema de gobierno).
ACTORES • ¿Cuál es el aporte de los países donantes y la periodici• • •
dad con que se producen estos aportes? ¿A qué actores es necesario motivar y convencer para formar alianzas efectivas de trabajo-colaboración? ¿Qué rol le corresponde al sector privado en la Seguridad Alimentaria? ¿De qué forma está colaborando el sector privado a la Seguridad Alimentaria? ¿Qué organizaciones de la sociedad civil trabajan en la Seguridad Alimentaria?
PROGRAMAS • ¿Cuáles son los aspectos clave para el éxito de un •
programa de alimentación escolar? (Pensando en la implementación de estos programas) ¿Por qué hay redes sociales (o programas sociales) que se universalizan –como la alimentación escolary otras redes no lo logran –como la alimentación a
• ¿Cuáles son los casos emblemáticos, buenas prácticas, • •
experiencias exitosas que existen en algunos países frente a la desnutrición crónica? ¿Cómo llegar a los más necesitados en situaciones de crisis, pensando en que las FFAA pueden no ser siempre la mejor forma de distribuir alimentos? ¿Cuál es la factibilidad de implementar sistemas de protección social en los Estados de América Latina con distintos tipos de desarrollo? (especialmente pensando en los Estados fallidos o débiles)
IMPACTOS • ¿Cómo se relacionan los flujos migratorios y la crisis alimentaria? ¿Cómo resolver la relación entre las remesas y las tasas de desnutrición infantil (a mayor porcentaje del PIB de las remesas, mayor es la tasa de desnutrición crónica)?
• ¿En qué medida la crisis alimentaria es reflejo de otras crisis como la energética o del agua?
• ¿Cuáles han sido los impactos de la crisis de la Seguridad Alimentaria en América Latina?
• Avanzar en una agenda de investigación en todos los puntos planteados no sólo ayudará a conocer mejor el problema, sino también a ponerlo en la agenda pública con sustentos y propuestas en los diversos aspectos detallados, con antecedentes claros sobre mediciones, buenas prácticas, redes de actores y oferta programática al respecto. Las líneas de investigación planteadas apuntan a una reflexión dirigida hacia la incidencia en más y mejores políticas públicas que permitan el desarrollo de un contexto de seguridad alimentaria en América Latina.
menores de tres años-? 13. Esta propuesta fue apoyada por el doctor José Terán, pensando en que la existencia de leyes muchas veces puede ayudar a dar mayor estabilidad a las políticas públicas y así posteriormente se podrían transformar en políticas de Estado. Su propuesta se apoya en el Plan de Acción la Cumbre Mundial sobre Alimentación (1996) de la FAO: “… es el derecho soberano y responsabilidad de cada Estado, mediante la legislación nacional y la formulación de estrategias, políticas, programas y prioridades de desarrollo, de conformidad con todos los derechos humanos y libertades fundamentales, inclusive el derecho al desarrollo, y con el significado y pleno respeto de los distintos valores religiosos y éticos, orígenes culturales y convicciones filosóficas de las personas y sus comunidades, y deberá contribuir a que todos disfruten plenamente de sus derechos humanos a fin de alcanzar el objetivo de la Seguridad Alimentaria” (documento enviado por Doctor Terán con posterioridad a la realización de la Mesa Redonda). Disponible en: http://www.cinu.org.mx/temas/desarrollo/dessocial/alimentos/dec_plan_aliment1996.htm#plandeaccion
PARTICIPANTES Expertos 1. Rossana Castiglioni. Profesora y Directora de la Escuela de Ciencia Política, Universidad Diego Portales, Chile. 2. Lucía Dammert. Directora, Programa “Seguridad y Ciudadanía”, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-Chile (FLACSO-Chile). 3. Enrique Ganuza. Coordinador Residente, Sistema de las Naciones Unidas, Chile. 4. Alexandra García. Directora del Programa de Ciencia Política y Gobierno, Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia y Presidenta de la Asociación Colombiana de Ciencia Política. 5. Gabriel Gaspar Tapia. Embajador de Chile en Cuba.
6. Carlos Guevara Mann. Profesor de Ciencias Políticas, Universidad de Nevada, Reno, y consultor del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA). 7. Jorge Heine. Titular de la Cátedra CIGI de Gobernabilidad Global, Wilfrid Laurier University, Canadá y Miembro Distinguido del Centro de Innovación para la Gobernabilidad Internacional (Centre for International Governance Innovation). 8. José Miguel Insulza. Secretario General, Organización de los Estados Americanos (OEA) 9. José Jara. Director Adjunto interino, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Chile (FLACSO-Chile).
10. Juan Pablo Luna. Profesor de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile. 11. Rodrigo Martínez. Asesor Regional de la División de Desarrollo Social, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 12. Pedro Medrano Rojas. Director Regional para América Latina y el Caribe, Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA). 13. Carmen Gabriela Menéndez. Socióloga, ex Embajadora de Panamá. 14. Heraldo Muñoz. Embajador, Representante Permanente de Chile ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y Presidente de la Comisión para la Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas.
Secretaría Técnica Programa Mundial de Alimentos (PMA)
15. Leda Muñoz García. Coordinadora de Investigación, Informe sobre “Estado de la Nación”, Costa Rica. 16. Gustavo Porras Castrejón. Director del Programa de Guatemala, Netherlands Institute for Multiparty Democracy (NIMD). 17. Francisco Rojas Aravena. Secretario General, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
1. María Eugenia Pino. Oficial de Programa, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Panamá. 2. Moy de Tohá. Consultora, Oficina de Chile. 3. Carol Montenegro. Consultora, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Panamá. 4. Paulina Marín. Asistente de Gestión, Oficina de Chile.
18. Ana Sojo. Investigadora, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 19. José Manuel Terán. Médico cirujano, ex Ministro de Salud de Panamá. 20. Jaime Vallaure. Director Regional Adjunto para América Latina y el Caribe, Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA). 21. Joaquín Villalobos. Consultor para la resolución de conflictos internacionales.
5. Arturo Vergara. Coordinador del Programa de Cooperación Sur-Sur, Oficina de Chile. Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Chile (FLACSO-Chile) 6. Natalia Escobar. Secretaria Técnica de Docencia y Extensión. 7. Ivonne Oyarce. Asistente de Dirección. 8. Tamara Ramos Merino. Asistente de Relatoría.