V Schlussbetrachtung

Wenn zusätzliche Aufgaben nicht oder nur teilweise finanziell abgegolten werden, entstehen Mehrbelastungen der Gemeinden. Dies wird als „Grauer Finanzausgleich“ bezeichnet. Darunter werden solche Maßnahmen verstanden, welche außerhalb des Finanzausgleichs stehen, jedoch unmittelbare Auswirkungen auf die Gemeindefinanzen haben. Nachfolgend werden zuerst die wichtigsten Ergebnisse im Überblick dargestellt und danach einige Schlussfolgerungen thematisiert.

1 Wichtige Ergebnisse im Überblick

Der Graue Finanzausgleich kann von mehreren Seiten betrachtet werden. Einerseits spielen laufende Veränderungen (bzw. Nicht-Veränderungen) im Finanzausgleichssystem eine Rolle, andererseits entstehen Mehrausgaben für Gemeinden durch zusätzliche Aufgaben. Betrachtet wurde der Zeitraum seit 2008, da hier das letzte Finanzausgleichsgesetz ausverhandelt wurde.

1.1 Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften

Für die finanzielle Ausstattung der Gemeinden spielt das Zusammenspiel der drei Elemente Ertragsanteile, eigene Abgaben und Transfers eine zentrale Rolle. Während des Zeitverlaufes kam es dabei zu Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften in vertikaler als auch horizontaler Hinsicht.

Betrachtet man den Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich (hier werden neben den Ertragsanteilen auch eigene Abgaben und Transfers zwischen den Gebietskörperschaften berücksichtigt), zeigt sich, dass es zu einer Verschiebung der Gesamteinnahmen von den Gemeinden und Wien hin zu Bund und Bundesländern gekommen ist. Seit dem Jahr 1980 hat sich für die Gemeinden daher auch die Ausgangssituation in der finanziellen Grundausstattung verändert.

Tabelle 19: Anteil der Gebietskörperschaften an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich, 1980-2013

Anteile an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich Veränderung Gebietskörperschaft

1980 1990 2000 2010 2013 1980-2013 Bund 56,6% 56,9% 59,1% 59,5% 60,1% 3,5% Bundesländer 20,6% 21,1% 20,6% 21,8% 21,8% 1,2% Wien 10,5% 9,8% 9,2% 8,9% 8,9% -1,6% Gemeinden (inkl. Gemeindeverbände) 12,2% 12,2% 11,1% 9,8% 9,2% -3,0% Summe 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 0,0% Quelle: Statistik Austria: Gebarungsstatistiken 1977, 1987, 1997, 2007 und 2013; KDZ: eigene Darstellung 2015. Anmerkung: entspricht den „Netto-Einnahmen“: Daher Berücksichtigung von Ertragsanteilen, eigenen Abgaben und Transfers zwischen den Gebietskörperschaften. Für die Gemeinden von besonderer Bedeutung sind dabei die Ertragsanteile und Umlagen bzw. die daraus ergebenden „Netto-Ertragsanteile“. Im Zehnjahres-Vergleich stiegen die Ertragsanteile um 42 Prozent, die Umlagen hingegen um 61 Prozent. Insbesondere die Umlagen entwickelten sich in den einzelnen Bundesländern sehr unterschiedlich. So verdoppelten sich diese im Burgenland, allerdings ausgehend von einem geringen Niveau. In Salzburg lag der Anstieg mit 30 Prozent hingegen in einem vergleichsweise moderaten Bereich. Dies erklärt auch, warum sich der Anteil der Umlagen an den Ertragsanteilen

unterschiedlich entwickelte. Über die Summe der Bundesländer erhöhte sich der Anteil von 39 Prozent im Jahr 2004 auf 44 Prozent im Jahr 2013. Dies entspricht einem Anstieg um 5 Prozentpunkte. Im selben Zeitraum stieg der Anteil im Burgenland und in Niederösterreich um 10 Prozentpunkte, in Salzburg konnte der Anteil hingegen sogar gesenkt werden. Dadurch kam es zu deutlichen Veränderungen in der finanziellen Grundausstattung der Gemeinden in Abhängigkeit des Bundeslandes, ohne dass dies über den sonstigen Finanzausgleich entsprechend ausgeglichen worden wäre.

Tabelle 20: Anteil der Umlagen an den Ertragsanteilen nach Bundesländern und Veränderung in Prozentpunkten, 2004-2013

70% 60% +10% +7% +11% +4% -3% +4% +4% +5% +5%

50% 40% 30% 20% 10% 0%

Bgld Knt NÖ OÖ Sbg Stmk Tir Vbg Summe 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Quelle: Statistik Austria: Gemeindefinanzstatistik sowie Länderfinanzstatistik 2004-2013; KDZ: eigene Berechnungen 2015.

1.2 Mindereinnahmen

Neben den Entwicklungen der Ertragsanteile und Umlagen entstanden jedoch auch noch andere Mindereinnahmen im Rahmen des Finanzausgleichssystems. Zu nennen sind hier insbesondere:
Nicht-Valorisierung der Grundsteuer: Durch eine Grundsteuerreform sind insbesondere bei Gemeinden mit hoher Dynamik bei den Grundstückspreisen merkbare Mehreinnahmen zu erwarten. Kurzfristig ist auch eine Anhebung des Hebesatzes möglich. Eine Anhebung von 600 auf 700 Prozent hätte im Jahr 2013 ein Plus (auf Basis 2013) von 217 Mio. Euro gebracht.
Ausnahmetatbestände bei der Kommunalsteuer: Durch das Streichen von Ausnahmen bei der Kommunalsteuer könnten zusätzliche Mittel bereitgestellt werden.
Mindereinnahmen aufgrund von Steuerreformen. Im Zeitraum 2008 bis 2013 kam es für die Gemeinden durch Steuermaßnahmen zu Einnahmeneinbußen in der Höhe von 643 Mio. Euro. Durch die Steuerreform 2015/2016 sind Mindereinnahmen in der Höhe von mindestens 130 Mio. Euro jährlich zu erwarten.
Dynamische Umlagenentwicklung: Da die Umlagen stärker steigen als die Ertragsanteile, verringern sich die „Netto-Ausgaben“ zunehmend. Hätten sich die Umlagen in den letzten zehn Jahren in der Ertragsanteilsdynamik entwickelt, stünden den Gemeinden im Jahr 2013 rund 243 Mio. Euro mehr zur Verfügung.

Moderate Entwicklung der Bundestransfers: Die Transfers vom Bund an die Länder haben sich schwächer als die Ertragsanteile entwickelt. Hätten sich diese in den letzten zehn Jahren im selben Ausmaß entwickelt, stünden für die Gemeinden mehr Mittel bereit.

Die Mindereinnahmen aufgrund der Steuerentwicklung werden nachfolgend gesondert dargestellt.

Mindereinnahmen aufgrund der Steuerentwicklung

Das Ertragsanteilsaufkommen wird von verschiedenen gesetzlichen, aber auch wirtschaftlichen Entwicklungen bei den einzelnen Abgaben beeinflusst. Nachfolgende Übersicht zeigt die Entwicklung der wichtigsten gemeinschaftlichen Bundesabgaben im Zeitraum 2008 bis 2013. Insgesamt ist die Summe des Aufkommens an gemeinschaftlichen Bundesabgaben von 2008 bis 2013 um 13 Prozent gestiegen. Die Ertragsanteile der Gemeinden (inklusive Ertragsanteilsmittel) bewegten sich dabei in einem ähnlichen Ausmaß. Der Zeitraum 2008 bis 2013 ist von der Wirtschaftskrise deutlich beeinflusst. So sank das Aufkommen im Jahr 2009 sogar ab, erholte sich im Jahr 2010 nur unwesentlich und stieg erst mit den Jahren 2012 und 2013 wieder an.

Tabelle 21: Entwicklung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben 2008 bis 2013

Aufkommen an gemeinschaftlichen Bundesabgaben in Tsd. Euro Entwicklung Abgabenart 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2013 zu 2008

veranl. Eink.st. 2.741.783 2.605.399 2.668.392 2.678.206 2.601.951 3.119.923 14% Lohnsteuer 21.308.439 19.897.471 20.433.423 21.783.869 23.391.979 24.597.127 15% Kest 3.750.335 3.015.129 2.556.445 2.712.217 2.511.496 2.589.930 -31% Körperschaftssteuer 5.934.425 3.834.251 4.632.618 5.277.095 5.326.629 6.018.010 1% Umsatzsteuer 21.853.079 21.628.283 22.466.687 23.391.392 24.602.333 24.866.709 14% Mineralölsteuer 3.893.943 3.800.385 3.853.691 4.212.515 4.181.375 4.165.471 7% Sonstige Abgaben 6.801.506 7.562.746 7.741.568 8.699.277 9.093.298 9.733.768 43%

Summe 66.283.510 62.343.665 64.352.824 68.754.572 71.709.062 75.090.937 13% Ertragsanteile Gemeinden (inkl. BZ-Mittel) 7.876.961 7.294.414 7.601.404 8.223.265 8.556.481 8.847.028 12%

Inflation 3,2% 0,5% 1,9% 3,3% 2,4% 2,0% 10,5% Quelle: BMF: Berechnung der Ertragsanteile 2008-2013; Statistik Austria: Inflation 2008 bis 2013; KDZ: eigene Berechnungen 2014. Neben diesen grundsätzlichen – insbesondere der wirtschaftlichen Lage zuordenbaren – Entwicklungen wirkten sich jedoch auch einzelne gesetzliche Maßnahmen auf das Steueraufkommen aus, wie dies der nachfolgenden Tabelle zu entnehmen ist. So ist erkennbar, dass insbesondere die Steuerreform 2009/2010 zu einer deutlichen Reduktion des Steueraufkommens geführt hat, welche auch durch die beiden Konsolidierungspakete im Jahr 2010 bzw. 2012 nicht aufgehoben wurde.

Tabelle 22: Veränderungen im Steueraufkommen seit 2008, in Mio. Euro

Mehr-/Minderausgaben

Steuermaßnahme Steuerreform 2009/2010 Konsolidierungspaket I (Okt 2010) Konsolidierungspaket II (März 2012) Gesamt 2008 2009 2010 2011 2012 2013 -3.051 -4.025 -4.287 -4.119

0 -3.051 -4.025 1.220 1.811 2.011

-3.067 1.238 2.310 -1.070 4.321

Quelle: WIFO: Übersicht zu Steuerreformen 2014; KDZ: eigene Darstellung 2014. Veränderung absolut 2008-2013 -15.482

5.042

3.548 -6.892

Für die Jahre ab 2014 ist hingegen keine Entlastung im Steuerbereich vorgesehen. Insbesondere durch das Konsolidierungspaket II werden Mehreinnahmen im Zeitraum 2014 bis 2016 in der Höhe von über 7 Mrd. Euro erwartet. Hinzu kommen 2,2 Mrd. Euro aus dem Konsolidierungspaket I im Jahr 2014 sowie 5 Mrd. Euro aus sonstigen Maßnahmen von 2014 bis 2018. 33

Für die Gemeinden bedeutet dies, dass sie einen Teil der Minderausgaben von 6.892 Mio. Euro zu tragen haben. Im Jahr 2013 lag der Anteil der Gemeinden (ohne Wien) an den Gesamteinnahmen aus dem Finanzausgleich 34 bei 9,2 Prozent. Demnach lagen die Mindereinnahmen der Gemeinden (ohne Wien) im Zeitraum 2008 bis 2013 bei 643 Mio. Euro. In welcher Form sich die Steuerreform 2015/2016 auswirken wird, werden noch die weiteren Verhandlungen zeigen. Vorgesehen ist, dass sich die Steuerreform zu rund einem Fünftel über Ausgabenkürzungen finanzieren soll. Dementsprechend ist von einer Ausgabenreduzierung von 1,1 Milliarden für alle Gebietskörperschaften zu rechnen. Gemäß derzeitigen Informationen sollen sich die Gemeinden im Verhältnis des allgemeinen Schlüssels gemäß Finanzausgleichsgesetz (Gemeindeanteil von 11,883 Prozent inkl. Wien) an der Steuerreform beteiligen. Bei einem Volumen von 1,1 Milliarden Euro würde dies 130 Mio. Euro entsprechen. Ob dies im Endergebnis tatsächlich erreicht wird, ist noch offen. Sollte die Gegenfinanzierung nicht zur Gänze möglich sein, kann sich die finanzielle Belastung für die Gemeinden noch weiter erhöhen.

Jedenfalls werden sich die Ertragsanteile durch die Steuerreform moderater entwickeln. Nach einer Schätzung des BMF 35 wirkt sich die Steuerreform im Jahr 2016 mit 1,67 Mrd. Euro aus, bis zum Jahr 2019 soll sich der Betrag auf 2,01 Mrd. Euro erhöhen. Für die Gemeinden bedeutet dies jährlich ein Minus von 222 Mio. Euro (2016) bis 255 Mio. Euro (2019).

1.3 Mehrausgaben aufgrund von Aufgabenübertragungen

Im Vorfeld des Österreichischen Städtetages wurde vom KDZ eine Online-Befragung bei den Mitgliedern des Österreichischen Städtebundes durchgeführt. In der Befragung gaben die Städte ihre Einschätzungen ab, inwiefern es seit 2008 zu Mehrbelastungen im Grauen Finanzausgleich gekommen ist bzw. inwiefern sogar eine Kostenabschätzung möglich ist. Die Rücklaufquote betrug 28 Prozent. Insgesamt gaben über 70 Prozent der Städte an, dass Mehrbelastungen im beträchtlichen Ausmaß entstanden sind, welche das Gemeindebudget auch deutlich belasten. Nur knapp 20 Prozent sehen ebenfalls Mehrbelastungen, können diese jedoch finanziell gut verkraften. Damit stimmen beinahe alle antwortenden Städte zu, dass es zu Mehrbelastungen im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs gekommen ist.

33 Vgl. WIFO: Übersicht zu Steuerreformen 2014. 34 Daher Berücksichtigung von Ertragsanteilen, eigenen Steuern und Transfers. 35 Vgl. BMF: Entwicklung der Ertragsanteile vom 20.4.2015.

Abbildung 26: Mehrbelastungen der Städte durch den Grauen Finanzausgleich

Kam es seit 2008 zu Mehrbelastungen durch Aufgabenübertragungen oder andere gesetzliche Maßnahmen, ohne dass diese ausreichend finanziell abgegolten wurden?

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

Ja, es entstanden Mehrbelastungen im beträchtlichen Ausmaß und belasteten das Gemeindebudget deutlich. Ja, aber die Mehrbelastungen bewegten sich im Rahmen und konnten gut verkraftet werden.

Nein, es entstanden keine nennenswerten Mehrbelastungen.

keine Angabe

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 201 4. Auf die Fragestellung, inwiefern es in den einzelnen abgefragten Aufgabenbereichen zu finanziellen Mehrbelastungen gekommen ist, gab es je nach Aufgabenbereich unterschiedliche Antworten. Mit Ausnahme des Bereichs Eisenbahnkreuzungsverordnung wurde bei einem Großteil der Städte angegeben, dass es zu Mehrbelastung in den genannten Bereichen gekommen ist. Besonders auffällig trifft dies auf den Kinderbetreuungsbereich zu, wo die Zustimmungsquote über 95 Prozent beträgt. Interessant ist, dass eine genaue Kostenabschätzung der Mehrbelastung hingegen sehr schwierig sein dürfte. Nur in den Bereichen Kindergärten, Immobilienertragssteuer, schulischer Ganztagsbetreuung und Energieausweis kann von zumindest 20 Prozent der Gemeinden eine Kostenschätzung über die Mehrbelastungen gegeben werden.

Abbildung 27: Ausmaß an finanziellen Mehrbelastungen

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Immobilienertragssteuer

Wegfall Vorsteuerabzug

Eisenbahnkreuzungsverordnung

Gratiskindergarten/Ausbauoffensive

schulische Ganztagsbetreuung

Gebäude- und Wohnungsregister

Energieausweis

Ja, aber eine Kosteneinschätzung ist nicht möglich. Ja, eine Kosteneinschätzung ist möglich.

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 201 4.

Bei jenen Gemeinden, welche eine Kostenschätzung abgaben, sticht insbesondere der Bereich des Kindergartens heraus. Hier fallen sowohl hohe einmalige als auch laufende Mehrausgaben auf, welche jedoch zu einem guten Teil auf die Angabe von niederösterreichischen sowie oberösterreichischen mittleren bis großen Städten zurückzuführen sind. Daneben ist die Ganztagsschule der volumenmäßig stärkste Bereich, wobei hier insbesondere die hohen laufenden Mehrausgaben auffallen.

Tabelle 23: Nicht gedeckte Mehrausgaben im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs, 2008 bis 2013

für den Grauen Finanzausgleich relevante Maßnahmen nicht gedeckte Mehrausgaben 2008-2013, Euro einmalig laufend - jährlich Mehrausgaben pro Kopf 2013

Anzahl antwortende Gemeinden

Immobilienertragssteuer 595.869 239.538 0,9 16 Wegfall des Vorsteuerabzugs 100.000 864.968 6,6 3 Eisenbahnkreuzungsverordnung 3.177.700 147.700 34,4 3 Gratiskindergarten / Ausbauoffensive 52.032.979 32.745.249 34,1 20 Ganztagsschule 2.122.111 7.341.199 20,6 10 Gebäude- und Wohnungsregister 91.575 164.569 0,9 5 Energieausweis 893.656 106.400 0,3 3

Summe 59.153.038 41.637.422 97,6

Quelle: KDZ: Befragung zum Grauen Finanzausgleich 201 4. Eine Hochrechnung der hier dargestellten Pro-Kopf-Werte auf die Summe der Gemeinden ist aufgrund der geringen Anzahl an Datensätzen nicht möglich.

2 Schlussfolgerungen

Veränderungen im Steueraufkommen bleiben unberücksichtigt

Durch wirtschaftliche Veränderungen kommt es auch zu Schwankungen im Bereich des Steueraufkommens. Diese Schwankungen betreffen meistens alle drei Gebietskörperschaftsebenen, sodass sich die Ertragsanteile der drei Ebenen in der Regel ähnlich entwickeln und somit im gleichen Maße von Steuermehreinnahmen profitieren bzw. von Steuerrückgängen belastet werden. Dass Gemeinden im Vergleich zu Ländern und Bund aufgrund ihrer kleineren Größe geringere Spielräume und weniger Ausgleichsmöglichkeiten im Zeitverlauf haben, bleibt jedoch im Finanzausgleich unberücksichtigt. Dies stellt die Gemeinden insbesondere vor dem Hintergrund des Österreichischen Stabilitätspaktes vor Herausforderungen.

Mehrbelastungen durch zusätzliche Ausgaben sind gegeben

Die Befragungsergebnisse haben klar gezeigt, dass bei einem Großteil der Städte die zusätzlichen Aufgaben im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs deutlich spürbar sind. So gaben 70 Prozent der an der Befragung teilnehmenden Städte an, dass sich diese stark durch Maßnahmen im Grauen Finanzausgleich belastet fühlen.

Mehrausgaben des Grauen Finanzausgleichs sind nur schwer quantifizierbar

Gleichzeitig zeigt sich jedoch, dass die tatsächliche Mehrbelastung nur sehr schwer abgegrenzt und benannt werden kann. So ist im Kinderbetreuungsbereich schwierig abzuschätzen, inwiefern die unbestreitbar auftretenden Mehrausgaben auf die Ausbauoffensive oder auf die spezifischen

Rahmenbedingungen in der Gemeinde (z.B. steigende Frauenerwerbsquote, gesellschaftliche Veränderung) zurückzuführen ist. Die Grenzen verschwinden hier bzw. bedingen einander. Dass die Mehrausgaben zum Grauen Finanzausgleich nur schwierig quantifiziert werden können, hat sich auch bei der Online-Befragung gezeigt, da hier oftmals nur wenige Städte konkrete Zahlen nennen konnten.

Abgrenzung des Grauen Finanzausgleichs auch schwierig

Die Abgrenzung des Grauen Finanzausgleichs zu anderen Teilen des Finanzausgleichs ist dabei durchaus auch schwierig, wie dies beispielsweise auf die äußerst dynamische Entwicklung der Umlagen im Sozialhilfe- oder Krankenanstaltenbereich zutrifft, da hier die Gemeinden kaum Mitsprachemöglichkeiten bezüglich der Ausgabenentwicklung haben.

Transferdynamik wiegt sehr schwer

Durch die starke Dynamik im Umlagenbereich kam es langfristig zu einer deutlichen Reduzierung der finanziellen Basis der Gemeinden. Die schwächere Dynamik der Umlagen durch die Einführung des Pflegefonds ist hierbei als Schritt in die richtige Richtung zu werten.

Wesentlichste Bereiche sind Kinderbetreuung und Schulen

Die Kinderbetreuung und der Schulbereich – mit dem Schwerpunkt Ganztagsschule – sind jene Bereiche, in denen die Ausgaben der Gemeinden durch den Grauen Finanzausgleich am stärksten gestiegen sind. Zusätzlich ist jedoch auch der Sozialbereich zu nennen, wo die Mehrbelastungen der Städte (auch wenn hier die Leistungen nicht direkt von den Städten erbracht werden) kontinuierlich steigen.

Eine Summe an Maßnahmen ist relevant

Seit 2008 ist eine Vielzahl an Maßnahmen umgesetzt worden, welche Auswirkungen im Rahmen des Grauen Finanzausgleichs haben. Die Mehrbelastungen durch einzelne Maßnahmen sind dabei oft gar nicht so hoch. Die Summe an Maßnahmen führt dann jedoch doch zu merkbaren Mehrbelastungen.

Eine Evaluierung des Grauen Finanzausgleichs während der Finanzausgleichsperiode fehlt

Der Finanzausgleich sollte unter anderem das Gleichgewicht zwischen den Gebietskörperschaften regeln. Wenn das vereinbarte Verhältnis zwischen Bund, Ländern und Gemeinden während der Finanzausgleichsperiode verändert wird, sollte dies bei neuen Verhandlungen zum Finanzausgleich mitberücksichtigt werden. Hierzu wäre es notwendig, ausreichend Transparenz hinsichtlich der Verschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften zu schaffen, wie dies mittels einer Evaluierung während bzw. am Ende der Finanzausgleichsperiode möglich wäre. So erscheint ein regelmäßiges Monitoring, welches eine etwaige Aufgabenverschiebung zwischen den Gebietskörperschaften während der Finanzausgleichsperiode erfasst, möglich. Dies würde auch dem Problem begegnen, dass Mehrbelastungen oftmals bei Verordnungsbeschluss noch nicht eingeschätzt werden können. Ein regelmäßiges Monitoring könnte hingegen auf die tatsächlichen Mehraufwendungen Bezug nehmen.

Konsultationsmechanismus evaluieren

Die doch zahlreichen Aufgabenverschiebungen zwischen den Gebietskörperschaften bzw. neuen Aufgaben für die kommunale Ebene ohne entsprechende finanzielle Abgeltung entstehen, trotz des grundsätzlichen Bestehens des Konsultationsmechanismus, welcher grundsätzlich solche Verschiebungen verhindern sollte. Es ist daher zu hinterfragen, ob dieses Instrument auch tatsächlich zweckmäßig ist bzw. in welcher Form der Konsultationsmechanismus treffsicherer werden kann.