การปฏิรูปการเมืองไทยด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550

1

การปฏิรปู การเมืองไทยดวยการแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 คุปต พันธหินกอง 4904680438 “มักมีผูเสนอวา รัฐธรรมนูญเปนของฝรั่ง จึงผิดฝาผิดตัวไมเขากับสังคมไทย ปญหาสําคัญมิไดอยูตรงที่วา ประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญ หรือหลักการเสรีภาพและสิทธิมนุษยชนเปนของนําเขาจากฝรั่งหรือเปนของไทย ดั้งเดิม เพราะสังคมไทยเลือกรับดัดแปลงหรือปฏิเสธความคิดภายนอกตลอดประวัติศาสตร ทั้งจากแขก จีน ญี่ปนุ ฝรั่ง ตามแตความจําเปนสอดคลองกับวัฒนธรรมไทย..... .....ประชาธิปไตยมิไดหมายถึง การยกยองเชิดชูอยางเพอฝนวาประชาชนถูกตองเสมอ ฉลาด มีภูมิปญญาเปนเลิศ แตเราตองมั่นคงกับหนทางที่ใหประชาชนมีอํานาจตัดสินทางเลือกของตน ไมวา จะฉลาดหรือดอยปญญาก็ตาม..... .....ประชาธิปไตยไมใชระบบการเมืองของปญญาชนหรือคนกรุงผูฉลาดรูดีกวา ปญญาชนทําหนาที่เปนสติปญญาแกสังคม แตไมควรมีอํานาจมากไปกวาประชาชนคนหนึ่งๆ.....” ธงชัย วินิจจะกูล “ขามใหพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา”1 1. สถาบันรัฐธรรมนูญ: ปฐมบท รัฐธรรมนูญในความเขาใจทั่วไปหมายถึง "กฎหมายรัฐธรรมนูญ" (Constitutional Law) อันเปน กฎหมายที่ประชาชนยอมรับวาเปนกฎหมายสูงสุดของสังคม รากฐานที่มาของรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในสังคม ตะวันตก มีทั้งรูปแบบที่เปนลายลักษณอักษร (Written Constitution) ที่มีสหรัฐอเมริกาเปนตนแบบ และแบบที่ ไมเปนลายลักษณอักษร (Unwritten Constitution) ที่มีอังกฤษเปนตนแบบ ซึ่งโดยความเขาใจทั่วไปเมื่อ กลาวถึงรัฐธรรมนูญเราจะหมายถึง "กฎหมายรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษร" มากกวาจะใชในความหมาย อื่น และบทความนี้ก็ใชในความหมายนี้ดวย ในสังคมการเมืองประชาธิปไตยเสรีนิยมการมีรัฐธรรมนูญเปนเรื่องจําเปน ในทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญมี ไว เ พื่ อ จํ า กั ด อํ า นาจของรั ฐ เนื่ อ งจากสั ง คมประชาธิ ป ไตยตะวั น ตกในช ว งยุ ค แสงสว า งทางป ญ ญา

1

ธงชัย วินจิ จะกูล, “ขามใหพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา,” ฟาเดียวกัน, 3 : 4 (ต.ค. – ธ.ค. 2548), หนา 142 – 164

2

(Enlightenment)2 เปนตนมาตระหนักวา สิทธิเสรีภาพของประชาชนคือสิ่งที่ละเมิดมิได ถอดถอนมิได (Inalienable Rights) ดังนั้นจึงจําเปนตองมีขอตกลงระหวางประชาชนกับรัฐบาลที่ประชาชนเปนผูเลือก มิให รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งใชอํานาจคุกคามประชาชนของตนเอง หากรัฐบาลใดละเมิดขอตกลงดังกลาว ประชาชนย อ มมี สิ ท ธิ ถ อดถอนและจั ด ตั้ ง รั ฐ บาลใหม ไ ด ในแง นี้ รั ฐ ธรรมนู ญ จึ ง เป น ผลผลิ ต ของแนวคิ ด "ประชาธิปไตย + เสรีนิยม" โดยแนวคิดประชาธิปไตยจะถือวารัฐบาลที่ชอบธรรมจักตองมีที่มาของอํานาจจาก ประชาชน และแนวคิดเสรีนิยมจะมุงจํากัดขอบเขตอํานาจของรัฐ พิทักษสิทธิและเสรีภาพของประชาชน อยางไรก็ตาม จากสภาพความเปนจริงพบวาบางครั้งรัฐธรรมนูญก็มิไดปฏิบัติหนาที่จํากัดอํานาจรัฐ ตามทฤษฎี เราจึงมีความจําเปนตองแยกแยะใหชัดเจนระหวาง “รัฐธรรมนูญ” กับ “ระบอบรัฐธรรมนูญนิยม” (Constitutionalism) เพราะในสังคมการเมืองหนึ่งๆเปนไปไดที่สังคมการเมืองจะมีรัฐธรรมนูญโดยปราศจาก ระบอบรัฐธรรมนูญนิยม เชน มาตรา 17 ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต ที่ใหอํานาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดแกนายกรัฐมนตรี3 หมายความวาในสภาพดังกลาวประเทศมีรัฐธรรมนูญ อันเปนกฎหมายสูงสุดของสังคม แตเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญมิไดกําหนดใหรัฐบาลมีอํานาจจํากัด (Limited Government) ไมอาจลวงละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลได ดังนั้นกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ปราศจากระบอบ รัฐธรรมนูญนิยมจึงมิไดเปนหลักประกันของการปกครองระบอบประชาธิปไตยเสมอไป เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญในฐานะสถาบันที่กํากับดูแลสังคมการเมือง กําหนดกฎกติกาที่สําคัญ และ เป นระเบี ย บแบบแผนหรื อวิ ถี ชี วิ ต ทางการเมื อง รั ฐ ธรรมนู ญ จะก็ มีค วามหมายที่ ก ว า งขวางกว า กฎหมาย รัฐธรรมนูญ ในแงนี้แลวกฎหมายรัฐธรรมนูญอาจเปนไดแคเพียงกฎหมายสูงสุดในทางนิตินัย (de jure) แตมิใช สถาบันสูงสุดของสังคมอยางแทจริงในทางพฤตินัย (de facto) หากแตมีรัฐธรรมนูญหรือสถาบันอื่นที่มีอํานาจ กํากับความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณของผูคนไดมากกวากฎหมายรัฐธรรมนูญ สภาวะเชนนี้เกิดขึ้นไดในสังคม ที่รับเอากฎหมายรัฐธรรมนูญมาจากสังคมอื่น แตโครงสรางวิธีคิดของผูคนในสังคมยังคงยึดมั่นเชื่อถือในอีก สถาบันหนึ่ง สถาบันดั้งเดิมอาจจะมีสวนที่ปรับตัวเขากันไดกับสถาบันใหมก็จะผสมกลมกลืนสอดคลองกันไป ยกตัวอยางเชน การเปลี่ยนแปลงจากระบอบสมบูรณาสิทธิราชย (Absolute Monarchy) สูระบอบกษัตริย ภายใตรัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) ในประเทศไทย ก็จะพบวาสถาบันกษัตริยคอยๆปรับบทบาท ของตนเองเขากับระบอบใหมได แมวาจะไมลงตัวและมีความขัดแยงในชวงแรก (หลัง 2475 - 2490) แต ปจจุบัน (อาจหมายถึง หลัง 14 ตุลา 2516 เปนตนมา) สถาบันกษัตริยสามารถผนึกตนเองเขากับการปกครอง แบบประชาธิปไตยไดอยางแนบสนิท แตสถาบันบางสวนที่เปลี่ยนแปลงไดยากก็จะเกิดความขัดแยงกันระหวาง

2

หมายถึงยุคสมัยตั้งแตนักปรัชญาการเมือง จอหน ล็อก (John Locke) เรื่อยมาจนถึง มองเตสกิเออ (Montesquieu) และรุสโซ (Rousseau) ที่เชื่อมั่นในความเปนปจเจกและการใชเหตุผลของมนุษย เชื่อมั่นในหลักการสิทธิและเสรีภาพ 3 เกษียร เตชะพีระ, “อํานาจอาญาสิทธิท์ ําลายกันเอง,” รัฐประหาร 19 กันยา, กรุงเทพ: สํานักพิมพฟา เดียวกัน, 2550. (หนา 458 – 464)

3

สองสถาบั น ทั้ ง ในทางระบบคิ ด และในทางปฏิ บั ติ มี ก ารต อ สู แ ย ง ชิ ง อํ า นาจนํ า กั น ไปมา ยกตั ว อย า งเช น คุณสมบัติของผูปกครองประเทศระหวาง [สถาบันดั้งเดิม: มีคุณธรรมจริยธรรม/ซื่อสัตย/ใสสะอาดมากอนเปน อันดับแรก] กับ [สถาบันใหม: ตองมีฐานอํานาจมาจากประชาชนจึงจะมีความชอบธรรม] ดังนั้น เมื่อกฎหมาย รั ฐ ธรรมนู ญ อาจไม ใ ช ส ถาบั น สู งสุ ด อย า งแท จ ริ ง ในบางสั ง คม การวิ เ คราะห ก ฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ จึ งต อ ง พิจารณาสถาบันซึ่งอยูเหนือวากฎหมายรัฐธรรมนูญควบคูไปดวย ดังนั้นเราจะเห็นไดวา “รัฐธรรมนูญ” เปนคําที่มีความหมายลื่นไหลไมหยุดนิ่ง รัฐธรรมนูญอาจหมายถึง ตั ว บทกฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ โดยตรง บางครั้ ง การมี ก ฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ มี ค วามหมายเท า กั บ การเป น ประชาธิปไตยเสรีนิยม แตในบางสังคมอาจเปนไปไดที่จะมีกฎหมายรัฐธรรมนูญและเปนประชาธิปไตยแตไม เสรีนิยม (Illiberal Democracy) หรือที่แยกวานั้นคือมีกฎหมายรัฐธรรมนูญแตไมมีประชาธิปไตยและเสรีนิยม บางสังคมกฎหมายรัฐธรรมนูญเปนทั้งสถาบันสูงสุดในทางนิตินัยและในทางพฤตินัย แตบางสังคมกฎหมาย รัฐธรรมนูญมิไดสะทอนความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณของสังคมทั้งหมด หากแตมีสถาบันความคิด/ความเชื่อ/ อุดมการณชุ ดอื่น ที่ ครองอํ า นาจนํา แตไ ม ได เขีย น/ไมสามารถเขี ย นลงในรั ฐธรรมนู ญได พู ดอีก นั ยหนึ่ ง ถ า รัฐธรรมนูญสอดรับกับความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณที่อยูเบื้องหลังไดอยางแนบสนิทแลว รัฐธรรมนูญจะ กลายเป น สถาบัน สู งสุ ด ของสั งคมอยา งแท จ ริ ง แต ถ า รัฐ ธรรมนู ญเลื อ กที่ จ ะไม เขี ย นความคิ ด /ความเชื่ อ / อุดมการณที่อยูเบื้องหลังลงไปทั้งหมดไมวาจะดวยเหตุผลใดก็ตาม รัฐธรรมนูญก็จะไมใช “อภิสถาบัน” (MetaInstitution) เพียงสถาบันเดียวที่กํากับชีวิตทางการเมืองของคนในสังคม ดังเชนที่เกิดขึ้นกับประชาธิปไตยและ รัฐธรรมนูญไทยมาตลอด 77 ป เมื่อรู ป แบบของรัฐ ธรรมนู ญ ที่ แ ตกต า งกั นส งผลต อวิ ถี ชี วิ ตทางการเมือ งของตั วละครต างๆในเวที การเมืองแลว การออกแบบรัฐธรรมนูญ (Constitutional Design) จึงมีความสําคัญตอโครงสราง (Structure) พฤติกรรม (Conduct) และผลการดําเนินงาน (Performance) ของสถาบันทางการเมือง การออกแบบ รัฐธรรมนูญแตละฉบับของไทยที่ผานมามีทั้งเนื้อหาสวนที่เหมือนกันและแตกตางกัน ขึ้นอยูกับสภาวะแวดลอม ทางการเมือง เจตนารมณ อุดมคติ และความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณที่อยูเบื้องหลังของผูรางรัฐธรรมนูญ อาทิ เชน4 • รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 (ฉบับถาวร) เปนรัฐธรรมนูญตนฉบับที่ดีมากฉบับหนึ่งที่มีความเปน ประชาธิปไตยสูง เปนครั้งแรกที่มีการบัญญัติลงวาอํานาจสูงสุดเปนของประชาชน ลดพระราช อํานาจของพระมหากษัตริยลงใหอยูภายใตระบอบ Constitutional Monarchy กลาวคือเปนผูใช

4

วิวัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยในอดีต นํามาจาก บุญศรี มีวงศอุโฆษ, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, กรุงเทพ: สํานักพิมพ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2550.

4

อํานาจผานสภาผูแทนราษฎร คณะรัฐมนตรี และศาล ในสวนของรัฐสภาเปนระบบสภาเดียว (Unicameral) คือสภาผูแทนราษฎร • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 เพิ่มพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยใหกลับสูงขึ้น เปนรัฐธรรมนูญ ฉบับแรกที่ระบุวาประเทศไทยเปนประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริยเปนประมุข วุฒิสมาชิกมาจาก การแตงตั้งของพระมหากษัตริยโดยประธานมีองคมนตรีเปนผูรับสนองพระบรมราชโองการ • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2495 ยกเลิกขอหามที่มิใหขาราชการประจําเปนขาราชการการเมือง • ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 ไมมีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิเสรีภาพของ ประชาชน สมาชิ ก สภาร า งรั ฐ ธรรมนู ญ และสภานิ ติ บั ญ ญั ติ แ ต ง ตั้ ง โดยพระมหากษั ต ริ ย นายกรัฐมนตรีมีอํานาจมากตามมาตรา 17 • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 เกิดขึ้นภายหลังการเรียกรองประชาธิปไตย 14 ตุลาคม 2516 มีการรับรอง สิทธิและเสรีภาพของประชาชนอยางกวางขวาง และชัดเจน กําหนดใหรัฐมนตรีและสมาชิกสภา ตองแสดงทรัพยสินและหนี้สิน กําหนดใหผูสมัคร ส.ส.ตองสังกัดพรรค นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี จํานวนหนึ่งตองเปน ส.ส.

• รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521 ตองการสรางระบบพรรคการเมืองที่เขมแข็งและมีนอยพรรค กําหนดให ผูสมัคร ส.ส.ตองสังกัดพรรค พรรคที่จะสงสมาชิกเขาสมัครรับเลือกตั้งไดตองสงสมัครไมนอยกวา กึ่งหนึ่ งของจํ า นวน ส.ส. ทั้งหมด พรรคการเมืองที่มี สิ ทธิ เสนอรางกฎหมายต องเปน พรรคที่ มี สมาชิกไดรับเลือกเปน ส.ส. 20 คนขึ้นไป • รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 กําหนดใหประธานวุฒิสภาเปนประธานรัฐสภา และวุฒิสภามีบทบาทมาก ในการควบคุมฝายบริหารในชวง 4 ปหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญ เชน การเปดอภิปรายทั่วไป และ การพิจารณาพระราชกําหนด สวนพรรคการเมืองตองสงสมาชิกรับเลือกตั้งรวมกันไมนอยกวา 20 คน จะเห็นไดวาเนื้อหาสาระในรัฐธรรมนูญฉบับตางๆมีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงอยางมีพลวัต สังเกตไดวา รัฐธรรมนูญที่รางโดยกลุมคณะรัฐประหารจะมีความเปนประชาธิปไตยนอย และมุงแกปญหาเฉพาะหนา เชน การรุกรานของภัยคอมมิวนิสต การแยงชิงอํานาจระหวางผูนําทหารดวยกันเอง หรือการทุจริตคอรรัปชั่นของ นักการเมือง ในขณะที่บางประเด็นที่คนรุนปจจุบันมิไดคิดถึงกลับเปนประเด็นที่ตอสูถกเถียงกันมายาวนาน เชน ในชวงพ.ศ.2475 – 2490 เปนชวงที่รัฐบาลคณะราษฎรตอสู/ตอรองกับกลุมจารีตนิยมที่ตองการเพิ่มอํานาจของ พระมหากษัตริย บางประเด็นที่สังคมนาจะเห็นพองตองกันก็กลับมาเปนประเด็นอีกครั้งในป พ.ศ.2550 เชน

5

การกําหนดใหนายกรัฐมนตรีจําเปนตองมาจากส.ส.หรือไม? ดังนั้นเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญจึงสามารถเปน กระจกที่สะทอนปญหาที่สังคมการเมืองไทยในขณะนั้นกําลังเผชิญได ในส ว นต อ ไปจะนํ า เสนอถึ ง ป ญ หาใหญ ๆ ที่ สั ง คมการเมื อ งไทยต อ งเผชิ ญ มาโดยตลอดหลั ง จาก เหตุการณเรียกรองประชาธิปไตย 14 ตุลาคม 2516 จนเปนที่มาของรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ใชอยูในปจจุบัน5 2. ปญหาเรื้อรังของการเมืองไทย และเสนทางของรัฐธรรมนูญ 2540 ทั้งนี้เราจําเปนตองเขาใจรัฐธรรมนูญ 2540 เสียกอนจึงจะเขาใจรัฐธรรมนูญ 2550 และนําเสนอแนว ทางแกไขได รัฐธรรมนูญ 2550 มิไดถือกําเนิดขึ้นมาบนสุญญากาศหากแตมีเหตุผลทางการเมืองรองรับ กลาว โดยสรุปงายๆคือ รัฐธรรมนูญ 2550 เกิดขึ้นเพื่อแกปญหาที่เกิดขึ้นภายหลังการใชรัฐธรรมนูญ 2540 เปนเวลา 9 ป โดยเฉพาะปญหาที่เกิดขึ้นในชวงรัฐบาลภายใตการนําของ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ในชวงปพ.ศ.2544 – 2549 ซึ่งกินเวลาเพียง 5 ปกวาแตกลับมีผลเปลี่ยนแปลงโครงสรางและพฤติกรรมของตัวละครการเมืองไทยถึง ระดับรากฐาน ปญญาชนนักวิชาการโดยเฉพาะผูรางรัฐธรรมนูญ 2550 สวนใหญมีความเห็นวาตัวรัฐธรรมนูญ 2540 นั่นเองที่เปดชองวางใหเกิด “ระบอบทักษิณ” ขึ้นมา ดังนั้นจึงมีความจําเปนที่จะตองลมกระดานการเมือง เพื่อเริ่มตนใหม เพราะเปนเพียง “หนทางเดียว” (?) ที่เหลืออยูภายใตการครอบงําอยางเบ็ดเสร็จของนายกฯ ทักษิณ ดวยเหตุผลเชน เลือกตั้งกี่ครั้งก็ชนะ เปนรัฐบาลพรรคเดียว มีอํานาจเงินอํานาจทุนซื้อเสียงประชาชนได ทั่วประเทศอยางไมมีขีดจํากัด ใชนโยบายประชานิยมมอมเมาชาวบาน เปนทั้งหัวหนาพรรคและนายทุนพรรคที่ เผด็จการ บริหารประเทศแบบ CEO แทรกแซงสื่อและองคกรอิสระ แปรรูปรัฐวิสาหกิจและทํา FTA ฯลฯ ไป จนถึงขั้น “ละเมิดพระราชอํานาจ” จึงเกิดฉันทานุมัติรว มกันของปญญาชนนักวิชาการกลุมหนึ่ง และกลุม เคลื่อนไหวทางสังคมตางๆเรียกรองใหนายกฯทักษิณลาออกจากตําแหนง การเรียกรองพัฒนาไปจนถึงขั้น

5

เหตุผลที่เลือกชวงหลัง 14 ตุลา เนื่องจากธงชัย วินิจจะกูล วิเคราะหไดอยางนาสนใจใน “ขามไมพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา” วา ภาพความเขาใจในประชาธิปไตยไทยตั้งแตหลังเหตุการณ 14 ตุลา เปนตนมาคือ 3 ประเด็นใหญๆคือ 1) การตอสูการกลุมเผด็จทหาร 2) การตอสู กับอํานาจเงินอํานาจทุนที่ฉอฉล 3) การสถาปนาระบอบการเมืองที่ใสสะอาดและมีคุณธรรม กลาวคือ เปนการตอสูกับอํานาจเผด็จการฉอฉล ผูนํา เลว เพื่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเขาเห็นวาไมใชภาพทั้งหมดของประวัติศาสตรประชาธิปไตยไทย ขณะที่อีกภาพหนึ่งของการตอสูเพื่อ ประชาธิปไตยในชวง พ.ศ. 2475 – 2490 คือปญหาเรื่องพระราชอํานาจของพระมหาษัตริยกลับถูกมองวา “ไมเปนประเด็นอีกตอไป” (No longer an issue) โดยเฉพาะตั้งแตหลังเหตุการณ 14 ตุลาเปนตนมา ทั้งที่สถาบันกษัตริยเปนปจจัยทางการเมืองที่สําคัญไมแตกตางจากประเด็นเรื่อง รัฐสภา การเลือกตั้ง การซื้อขายเสียง นักการเมืองทุจริต เนื่องจากความเขาใจของคนสวนใหญถือวาบทบาทของสถาบันกษัตริยอยู “เหนือ” หรือ “พน” ไป จากการเมืองแลว ดวยทัศนะประชาธิปไตยดังกลาว ปญญาชนนักวิชาการ นักเคลื่อนไหวเพื่อสังคม กลุมตัวแทนภาคประชาชน จึงมุงเรียกรอง ประชาธิปไตยเสรีนิยม ตอตานเผด็จการ และไมเคยตระหนักวาพระราชอํานาจเปนสวนหนึ่งของปญหาประชาธิปไตยไทย ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน ธงชัย วินิจจะกูล, “ขามไมพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา,” รัฐประหาร 19 กันยา, กรุงเทพ: สํานักพิมพฟาเดียวกัน, 2550. (หนา 30 – 57)

6

“พระราชทานนายกรัฐมนตรี” และลงเอยดวยการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ยกเลิกรัฐธรรมนูญป 2540 และเริ่มตนรางรัฐธรรมนูญ 2550 แลวเนื้อหาของรัฐธรรมนูญป 2540 เปนอยางไร? อะไรที่เปนเงื่อนไขทางประวัติศาสตรที่ทําใหเกิด รัฐธรรมนูญ 2540? ผลกระทบของรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นมีมากนอยเพียงใด? ปจจัยที่นําไปสูการราง รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งถือกันวาเปน “ฉบับปฏิรูปการเมือง” หรือ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” นั้นเกิดขึ้นจาก ปญหาที่สั่งสมกันมาอยางยาวนานของระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาตั้งแตหลัง 14 ตุลาเปนตนมาคือ “ระบอบยียาธิปไตย”6 เนื่องจากภายหลังการเรียกรองประชาธิปไตยของนิสิตนักศึกษา ทําใหกลุมพลังอํา มาตยาธิปไตยอันหมายถึงขาราชการและทหารลดอํานาจผูกขาดทางการเมืองลงไปเปนอันมาก (แตไมหมดไป) เป ดพื้ น ที่ ใ ห น ายกรั ฐ มนตรี ม าจากพลเรื อ น บทบาทของกลุ ม ส.ส.ภู ธ รที่ มี พื้ น เพมาจากนายทุ น ท อ งถิ่น ใน ตางจังหวัดเพิ่มขึ้น การเรียกรองและเคลื่อนไหวของประชาชนไมถูกจํากัดเหมือนในยุคเผด็จการทหาร “สฤษดิ์ถนอม-ประภาส” ในชวง พ.ศ. 2500 – 2516 รูปแบบรัฐบาลสวนใหญเปนรัฐบาลผสมหลายพรรค มีการจัดสรร ตําแหนงใหผูนําจากสวนกลาง ผูเชี่ยวชาญ ที่ปรึกษา นายทุนพรรค และผูนําทองถิ่น บางครั้งเราเรียกระบอบ การปกครองชวง พ.ศ. 2516 – 2543 วา “ระบอบประชาธิปไตยแบบแบงปนอํานาจ” (Power-sharing Democracy)7 หรือนักวิชาการบางคนอาจเรียกชวง พ.ศ.2523 – 2531 วาเปนชวง “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” (Semi-democracy Regime) อันหมายถึงประชาธิปไตยที่เปนลูกผสมระหวางนายกรัฐมนตรีที่ไมไดมาจากการ เลือกตั้ง คือพลเอกเปรม ติณสูลานนท กับสมาชิกสภาผูแทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง ในชวงเวลาดังกลาว ลักษณะการเมืองการปกครองสวนใหญจึงอยูในมือของนายทุนพรรคการเมืองที่แบงปนอํานาจกับทหาร และ เวทีการเมืองประชาธิปไตยก็ไดบิดพลิ้วผันแปรจากเจตนารมณของวีรชน 14 ตุลาที่ตองการเปดพื้นที่ให ประชาชนไดมีตัวแทนของตนเขาไปทําหนาที่ในรัฐสภา ไปสูระบบรัฐสภาที่เต็มไปดวยนักเลือกตั้ง8 คําวา “นักเลือกตั้ง” หมายถึงนักการเมืองผูลงสมัครแขงขันและไดรับเลือกตั้งเขาดํารงตําแหนงเปน สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สวนใหญพวกเขามีภูมิหลังมาจากนักธุรกิจและนายทุนในตางจังหวัด โดยมากจะเปน

6

คําๆนี้ประดิษฐและใชโดยศ.รังสรรค ธนะพรพันธุ หมายถึงระบอบที่ส.ส.สวนใหญเปนนักเลือกตั้งที่ชนะการเลือกตั้งอยางไมโปรงใส มี การซื้อเสียง เมื่อเขามาดํารงตําแหนงก็มิไดสนใจแกปญหาประเทศชาติ กลับมุงแสวงหาผลประโยชนสวนตนและพวกพอง ทุจริตคอรรัปชั่น 7 นครินทร เมฆไตรรัตน, พระผูท รงปกเกลาประชาธิปไตย, สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2549. นครินทรใชคําๆนี้เพื่อหมายถึง ระบอบประชาธิปไตยที่มีหลายกลุมอํานาจเขามารวมกันใชอาํ นาจ ตอรอง แบงสรรผลประโยชน ถวงดุลซึ่งกันและกัน เพื่อแยกแยะใหเห็นความ แตกตางระหวางชวง พ.ศ.2516 – 2543 ออกจากชวงเวลาอื่นๆ กลาวคือ ชวง พ.ศ.2475 – 2490 เปนชวงที่คณะราษฎรผูกขาดอํานาจปกครอง ชวง พ.ศ.2490 – 2516 เปนชวงที่กลุม ทหารและพลังอํามาตยาธิปไตยผูกขาดอํานาจปกครอง และชวง พ.ศ.2543 – 2549 เปนชวงทีพ่ .ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ผูกขาดอํานาจปกครอง 8 คําวา “นักเลือกตั้ง” และ “ระบอบเลือกตั้งธิปไตย” คิดคนและประดิษฐขึ้นเปนครั้งแรกโดย คํานูณ สิทธิสมาน บรรณาธิการและคอลัม นิสตอาวุโสเครือหนังสือพิมพผูจัดการ ภายหลังเหตุการณพฤษภาประชาธรรม พ.ศ.2535

7

เจาพอผูมีอิทธิพลในทองถิ่น ไดรับเลือกตั้งจากเครือขายหัวคะแนนและอํานาจบารมี ปกติพวกเขาทําธุรกิจกึ่ง ถูกกฎหมายเกี่ยวกับใบอนุญาต โฉนดและสัมปทาน ปลูกพืชเศรษฐกิจ ไปจนถึงบอนการพนัน สถานบันเทิง หวยใตดิน ลักลอบขนสินคาเถื่อน คาอาวุธเถื่อน นักเลือกตั้งมักจะมีระดับการศึกษาไมสูงมากนัก และไม เชี่ยวชาญสันทัดในการบริหารงานการเมืองและเศรษฐกิจมหภาค ยิ่งไปกวานั้นการเขาสูเวทีการเมืองของคน กลุมนี้ก็มิไดมุงผลประโยชนอะไรมากไปกวาผลประโยชนสวนตนและพวกพอง การไดเขาไปเปนส.ส.เปดโอกาส ใหพวกเขาไดเลื่อนชั้นจากเจาพอบานนอกต่ําตอยที่ตองกมหัวใหขาราชการในทองถิ่น ไปสูสมาชิกรัฐสภาหรือ ตําแหนงรัฐมนตรีอันทรงเกียรติ และมีอํานาจโยกยายขาราชการผูเคยเปนอดีตเจานายของตนเอง9 บรรดานักเลือกตั้งเขามาเลนการเมืองประหนึ่งการขุดขุมทรัพย แสวงหาคาเชาทางเศรษฐกิจ (Rentseeking) ผานการคาขายนโยบายสาธารณะ ตําแหนงราชการ สัมปทานและใบอนุญาตตางๆ เหตุจูงใจของ พฤติกรรมดังกลาวเปนไปเพื่อชดเชยคาใชจายในการเลือกตั้งครั้งที่ผานมา หรือที่เรียกกันวา “ถอนทุนคืน” รวมถึงแสวงหาทรัพยากรไวใชในการเลือกตั้งครั้งตอไป เพื่อใหตนเองและพวกพองเครือขายบริวารของตนจะได กุมอํานาจตอไป นําไปสูโครงสรางของระบบเลือกตั้งธิปไตยที่ประกอบดวย 1) ผูมีสิทธิเลือกตั้งรากหญา การศึกษานอย 2) หัวคะแนนทองถิ่น 3) มุงการเมืองในพรรค 4) คณะรัฐมนตรี เปาหมายสูงสุดของบรรดามุง การเมืองคือการเขารวมจัดตั้งรัฐบาลใหไดเพื่อตอรองตําแหนงรัฐมนตรีมาใหไดมากที่สุด เพราะตําแหน ง รัฐมนตรีของหัวหนามุงหมายถึงอํานาจในการผันทรัพยากรลงสูทองถิ่นฐานเสียงของตน เงินงบประมาณเหลานี้ ถือเปนน้ําเลี้ยงสําคัญในระบบอุปถัมภ ภายใตระบบดังกลาวสงผลใหการเมืองไมมีทั้งประสิทธิภาพ (เพราะไม สามารถดําเนินตามนโยบายที่หาเสียงไวได) และไมมีเสถียรภาพ (เปลี่ยนรัฐบาลบอย) นายกรัฐมนตรีขาดภาวะ ผูนําเนื่องจากบรรดาเหลาหัวหนามุงการเมืองมี “คําขูที่นาเชื่อถือ” (Credible Threat) วาจะถอนเสียงสนับสนุน รัฐบาล เมื่อการตอรองผลประโยชนไมลงตัวก็เปนอันยุบสภาหรือไมเชนนั้นก็จะเกิดการรัฐประหารเพื่อชําระลาง ปญหาทุจริตของนักการเมือง ในขณะที่พรรคการเมืองก็ไมมีความเปนสถาบันที่มั่นคงเปนปกแผนไดเทากับมุง การเมือง ปญญาชนชาวกรุง นักวิชาการ เทคโนแครต เฝามองปรากฏการณที่เกิดขึ้นมาโดยตลอด 20 ปและลง ความเห็นวาพฤติกรรมดังกลาวเปน “ทรราชของชนบทเสียงขางมาก” ที่เปดโอกาสใหนักเลือกตั้งทองถิ่นเขามา สูบเลือดเนื้อทรัพยากร แบงสรรปนทรัพยากรไปสูชนบทผานการซื้อเสียงราษฎรที่ไรการศึกษา ความจริงแลว พฤติกรรมขายเสียงของชาวบานนั้นตองถือไดวามี “รอยนิ้วมือของชาวเมือง” เปรอะเปอนอยูเต็มไปหมด อัน เนื่องมาจากนโยบายเศรษฐกิจของบรรดาเทคโนแครตชาวเมืองที่ละเลยผลประโยชนของพวกเขาเรื่อยมา ชีวิต ของชาวชนบทนั้นไมมีสวัสดิการ ไมมีเงินบํานาญ ไมมีหลักประกันสุขภาพ รายไดจากผลผลิตทางการเกษตรก็

9

เนื้อหาเกี่ยวกับนักเลือกตั้งและระบอบเลือกตั้งธิปไตย เก็บความจาก เกษียร เตชะพีระ, จากระบอบทักษิณสูร ฐั ประหาร 19 กันยายน 2549: วิกฤตประชาธิปไตยไทย, กรุงเทพ: มูลนิธิ 14 ตุลา, 2550

8

ไมแนนอน ไปเปนลูกจางในโรงงานก็แทบไมพอเลี้ยงครอบครัว ทรัพยากรธรรมชาติและปาไมถูกขาราชการให สัมปทานกับนายทุนเขาไปถลุง ไมมีปากมีเสียงในการสงอิทธิพลตอนโยบายระดับชาติแมวาจะเปนคนสวน ใหญ หากใชกรอบคิดเรื่องการแสวงหาผลประโยชนของปจเจกบุคคลสูงสุด (Utility Maximization) แลวก็จะ อธิบายไดทันทีวา ชาวบานไมเห็นประโยชนอื่นใดจากการไมขายเสียงใหนักเลือกตั้ง อาการดังกลาวเปนลักษณะที่เรียกวา “สองนัคราประชาธิปไตย”10 ระหวางภาคชนบทผูกอตั้งรัฐบาล กับภาคเมืองผู ‘ยี้’ รัฐบาล เทคโนแครตและผูเชี่ยวชาญจากสวนกลางรูสึกดูถูกเหยียดหยามบรรดารัฐมนตรี หัวหนามุงที่ไมมีความรูในการบริหารประเทศโดยเฉพาะนโยบายเศรษฐกิจ กอใหเกิดความรูสึกวา การเลือกตั้ง + พรรคการเมือง + นักการเมือง กลายเปนเรื่องสกปรกไมพึงปรารถนา ศัพทแสงที่สื่อสารมวลชน ปญญาชนใน กรุ ง เทพร ว มกั น สร า งขึ้ น เพื่ อ บรรยายพฤติ ก รรมนั ก การเมื อ ง เช น ‘เสี ย บ’ ‘ดู ด ’ ‘เลี ย ’ ‘ผสมพั น ธุ ’ เกิ ด เป น จินตนาการรวมกันวาการเมืองไทยนั้นมี “ฝายเทพ” (คนกรุงผูมีการศึกษา ปญญาชนนักวิชาการ ผูมีคุณธรรม กลุมสถาบันที่ปลอดการเมืองและอยูเหนือการเมืองทั้งหลาย) กับ “ฝายมาร” (นักเลือกตั้งจากคะแนนเสียงของ รากหญา นักการเมืองบานนอกดอยการศึกษา เจาพอผูมีอิทธิพลทองถิ่น) ปมปญหาดังกลาวนําไปสูแรงกดดัน ใหเกิดการ “ปฏิรูป” การเมืองเพื่อสถาปนาระบอบการเมืองที่ใสสะอาด ปราศจากยี้ มีความเปนประชาธิปไตย สูง มีเสถียรภาพ สามารถทํางานจนครบวาระ 4 ป และหลุดพนจากวัฎจักรเดิมๆของรัฐบาลแบบผสม จน นําไปสูรัฐธรรมนูญ 2540 อันเปนโครงสรางใหมที่จะเปลี่ยนการเมืองไทยไปอีกยาวนาน แมวาปจจุบัน รัฐธรรมนูญนี้จะถูกยกเลิกไปแลวก็ตาม โครงสรางและสถาบันการเมืองที่รัฐธรรมนูญ 2540 ไดสถาปนาขึ้นมามีลักษณะเดนและใหมหลาย ประการที่ไมเคยเกิดขึ้นมากอนในรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผานมา สถาบันทางการเมืองบางอยางยังคงสืบเนื่อง ตอมาในรัฐธรรมนูญ 2550 แตบางอยางไดถูกยกเลิกไป ลักษณะดังกลาวประกอบดวย 4 ลักษณะเดนคือ11 1. หัวหนาฝายบริหารเขมแข็ง (Strong Prime Ministerial Democracy) 2. ระบบรัฐสภาแบบใหม (New/Rationalized Parliament) 3. ระบบนิติรัฐและการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ (Rechtsstaat and Judicial Review) 4. สิทธิเสรีภาพและการกระจายอํานาจรัฐ (Civil Rights, Liberty, and Decentralization) ลั ก ษณะประการแรกคื อ ความเข ม แข็ ง ของฝ า ยบริ ห ารอั น เกิ ด ขึ้ น แรงผลั ก ดั น ของ “ฝ า ยเทพ” ใน กรุ ง เทพฯที่ ต อ งการเห็ น ผู นํ า ที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพในการบริ ห ารงาน รั ฐ บาลสามารถผลั ก ดั น นโยบายที่ เ ป น ผลประโยชนระดับชาติไดอยางตอเนื่อง โดยที่ไมตองตอรองผลประโยชนกับพรรครวมรัฐบาลที่สุดทายรัฐบาล จะไมมีผลงานเปนชิ้นเปนอันเลย และตองการเห็นนายกรัฐมนตรีที่มีอํานาจในการเลือกรัฐมนตรีตามความรู

10 11

เปนคําที่ประดิษฐและนําไปใชโดย ดร.เอนก เหลาธรรมทัศน คําบรรยายรายวิชา ร.321 การเมืองการปกครองของไทย บรรยายโดย รศ.ดร.นครินทร เมฆไตรรัตน

9

สามารถมากกวาที่จะเลือกตามโควตาของหัวหนามุง ดังนั้นรัฐธรรมนูญ 2540 จึงตองออกแบบสถาบันใหสอด รับกับความตองการดังกลาวดวยการกําหนดให - นายกรัฐมนตรีตองมาจากสมาชิกสภาผูแทนราษฎร - รัฐมนตรีจะเปน ส.ส.หรือไมก็ได ถาเปน ส.ส. เมื่อเขารับตําแหนงรัฐมนตรีแลวจะตองพนตําแหนง ส.ส. ทันที - เมื่อคณะรัฐมนตรีพนจากตําแหนง ส.ส. ไปรับหนาที่ฝายบริหารแลว ในภายหลังจะกลับไปเปน ส.ส. อีกไมได - การเสนอชื่อเขารับตําแหนงฝายบริหารและพนจากตําแหนง เปนอํานาจของนายกรัฐมนตรี - ถ า ส.ส.จากระบบแบง เขตเลื อกตั้ง ไปเป น รั ฐ มนตรี จะต องดํ า เนิ น การเลื อ กตั้ งซ อมโดย ส.ส. รับภาระคาใชจาย - ถา จะอภิ ปรายไม ไว วางใจรั ฐบาลกรณีร่ํารวยผลิดปกติห รือประพฤติมิชอบ ผูอภิปรายต องส ง รายงานตอ ปปช.

- การเสนอถอดถอนนายกรัฐมนตรี ตองเสนอชื่อ candidate นายกรัฐมนตรีคนตอไปดวย สภาพดังกลาวสงผลใหอํานาจตอรองหรือ “Fallback Position” ของรัฐมนตรีลดลง12 แตอํานาจของ นายกรัฐมนตรีเพิ่มขึ้นเนื่องจากรัฐมนตรีจะไมกลาขัดขวาง/คัดคานนายกรัฐมนตรีมากนัก เพราะการถูกใหพน จากตําแหนงหมายถึงตกงานทันที ฐานความคิดดังกลาวมาจากความตองการแยกอํานาจระหวางฝายนิติ บัญญัติและฝายบริหารใหแยกจากกันมากขึ้น ส.ส.ควรทําหนาที่ดานการพิจารณากฎหมาย ขณะที่ฝายบริหาร ทําหนาที่ดานนโยบายของประเทศ เงื่อนไขดังกลาวจะตัดปญหาการเรียกรองตําแหนง ส.ส.ของรัฐมนตรีลงไป ไดมาก และการกําหนดใหตองเลือกตั้งซอมตําแหนง ส.ส.ที่วางลงจากการไปดํารงตําแหนงรัฐมนตรีโดย ส.ส. ต อ งรั บผิ ด ชอบค า ใช จา ยนั้ น เอง ทํา ให พ รรคต อ งกํ า หนดคนที่ จ ะเป น รั ฐ มนตรีจ าก ส.ส.แบบบั ญ ชี ร ายชื่ อ เนื่องจากรัฐธรรมนูญกําหนดใหเลื่อนรายชื่อคนที่อยูในบัญชีลําดับตอไปขึ้นมาแทน ซึ่งมีความเสี่ยงนอยกวา การเลือกตั้งซอมที่ไมแนใจวาผูสมัครจากพรรคเดิมจะไดรับเลือกตั้งกลับเขามาอีกหรือไม ประการที่ ส องคื อ ระบบการเลื อ กตั้ ง และระบบรั ฐ สภาแบบใหม เป น ระบบสองสภา (Bi-cameral) ประกอบดวย ส.ส.และ ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ระบบเลือกตั้งเปลี่ยนจากแบบแบงเขตเรียง เบอรไปสูแบบเขตเดียวเบอรเดียว จํานวน 400 คน และระบบบัญชีรายชื่อ (Party List) จํานวน 100 คน ระบบ เขตเดียวเบอรเดียวตองการใหประชาชนทุกคนมี 1 คะแนนเสียงเทากัน ขณะที่ระบบบัญชีรายชื่อมุงหวังให บุคลากรที่มีความรูความสามารถแตมิไดมีฐานคะแนนเสียงในเขตเลือกตั้งสามารถเขามาทํางานฝายบริหารได

12

concept ของ fallback position หมายถึง จุดที่เปนฐานของอํานาจตอรอง เชน โอกาสและทางเลือกในการเลือกทางเลือกอื่น ถา รัฐมนตรีมที างเลือกอื่นในการตัดสินใจนอยลง หมายถึงระดับของ fallback position ลดลง

10

ดวย และยังชวยยืนยันความเปนนายกฯที่เปนตัวแทนของประชาชนทั่วประเทศ (Popular Vote) เนื่องจากไม ไดมาจากตัวแทนของเขตใดเขตหนึ่ง รัฐสภารูปแบบใหมมุงหวังใหฝายนิติบัญญัติและฝายบริหารตางฝายตาง ทําหนาที่ของตนเอง ไมมุง “เลนการเมือง” ระหวางกันมากเกินไปจนรัฐบาลทํางานไมได การกําหนดเงื่อนไขการ อภิปรายไมไววางใจใหยากขึ้นเปนหนึ่งในอุปสรรคที่รัฐธรรมนูญ 2540 สรางขึ้น มีการแบงสมัยการประชุม ออกเปนสมัยสามัญและสมัยนิติบัญญัติ เพื่อมิใหส.ส.หมกมุนกับการอภิปรายไมไววางใจมากเกินไปจนลืม หนาที่ดานกฎหมาย ในสวนของ ส.ว. กําหนดใหมีหนาที่กลั่นกรองกฎหมาย คัดสรรผูดํารงตําแหนงในองคกร อิสระ และถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง ประการถัดมาที่รัฐธรรมนูญ 2540 ไดสราง “สถาบัน” ใหมที่ไมเคยปรากฏมากอนหนานี้เลย คือการ สรางระบบการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐโดยฝายตุลาการและองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ การใชอํานาจของ องคกรรัฐจะตองเปนไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งการไดมาซึ่งอํานาจ การใชอํานาจ และการพนจากอํานาจ โดยมี ห ลายสถาบั น เข า มาทํ า หน า ที่ ดั ง กล า ว เช น ศาลรั ฐ ธรรมนู ญ ทํ า หน า ที่ ต รวจสอบความชอบด ว ย รัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภา ศาลปกครองตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระทําทาง ปกครอง ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองทําหนาที่ตัดสินคดีการเมือง รวมถึงองคกร อิสระตามรัฐธรรมนูญ เชน ปปช. และสํานักงานตรวจเงินแผนดินทําหนาที่ตรวจสอบความโปรงใสในการ ทํางานดานอื่นๆ การเปลี่ยนแปลงโครงสรางสถาบันในรัฐธรรมนูญ 2540 ทําใหฝายบริหารที่กอนหนานี้ รับผิดชอบเฉพาะตอรัฐสภาเทานั้น ไปสูกระบวนการทําใหประเด็นทางการเมืองไปเปนประเด็นทางกฎหมาย (Judicialization of Politics) ดังนั้นนักการเมืองนอกจากจะรับผิดชอบทางการเมือง เชน ลาออกจากตําแหนง แลว ยังตองรับผิดทางกฎหมายดวย ประการสุดทายคือการขยายสิทธิเสรีภาพของพลเมืองใหเพิ่มขึ้น ทั้งสิทธิในทางบวก เชน สิทธิชุมชน สิทธิในการรับรูขอมูลขาวสาร สิทธิในการเรียกรองคาชดเชย และสิทธิในทางลบ เชน สิทธิในการรวบรวมรายชื่อ เพื่อถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง รวมถึงการกระจายอํานาจและงบประมาณการปกครองไปยังองคกร ปกครองสวนถิ่นมากขึ้น ถือไดวารัฐธรรมนูญฉบับ 2540 มีความกาวหนามากอยางคอนขางกาวกระโดดเมื่อ เปรียบเทียบกับฉบับอื่นๆกอนหนานี้ 3. ผลลัพธของรัฐธรรมนูญ 2540 และกําเนิดรัฐธรรมนูญ 2550 เนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญแมวาจะไดรับขอวิพากษวิจารณจํานวนไมนอยวายังมีจุดที่ตองแกไข แต โดยภาพรวมแลวถือไดวามีความเปนรัฐธรรมนูญสมัยใหมสูง มีการจํากัดอํานาจรัฐดวยระบบที่ชัดเจน เพิ่มสิทธิ เสรีภาพของประชาชน แตเพราะเหตุใดรัฐธรรมนูญที่วากันวาดีเยี่ยมนั้นจึงถูกยกเลิกไปในชวงเวลาชั่วขามคืน

11

หลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549? รัฐธรรมนูญ 2550 ถือกําเนิดขึ้นมาดวยวัตถุประสงคใด? ประเด็นเหลานี้ จะกลาวถึงในสวนถัดจากนี้ไป กลุมผูรางรัฐธรรมนูญ 2540 ยอมไมอาจคาดการณไดวารัฐธรรมนูญฉบับใหมจะนําพาประเทศไปสู อะไรในทายที่สุด แตการไดนายกรัฐมนตรีอยาง พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ที่ชนะการเลือกตั้งเมื่อป 2544 นั้น ถือไดวาไมผิดคาดของปญญาชนนักวิชาการ สื่อสารมวลชน หรือแมกระทั่งองคกรพัฒนาเอกชนในขณะนั้น13 ที่ ตางรูสึกถึงความตกต่ําของประเทศหลังวิกฤตเศรษฐกิจป 2540 จึงเรียกรองโหยหา “อัศวินขี่มาขาว” ผูมี วิสัยทัศนกวางไกลเขามากอบกูประเทศทั้งในทางเศรษฐกิจและฟนฟูภาพลักษณที่สูญเสียไปกลับคืนมา ในป 2544 จึงเปนสภาวะแหงความปติสุขเปนอยางยิ่ง (Euphoria) ที่ไดผูนําเขมแข็งเปยมดวยความสามารถตามที่ ไดวาดฝนไว แตเมื่อกาลเวลาผานไปพฤติกรรมของนายกรัฐมนตรีทักษิณก็เริ่มจะทั้ง “ไมถูกจริต” และ “ไมถูก กฎหมาย” ไปพรอมๆกัน อาการของนายกรัฐมนตรีที่ผูคนชนชั้นกลางรูสึกไมถูกจริต อาทิเชน เปนคนปากไว ปากราย, ใชอํานาจผูกขาดแบบ CEO, ผันเงินงบประมาณไปใหนโยบายประชานิยมมากขึ้น, เจรจา FTA เปด การคาเสรีและแปรรูปกิจการของรัฐใหเปนของเอกชน, แสดงอาการไมเคารพตอสถาบันพระมหากษัตริย เปน ตน รัฐธรรมนูญ 2540 เมื่อผสมผสานกับบุคลิกการทํางานของรัฐบาลทักษิณที่ตัดสินใจเด็ดขาดรวดเร็ว เปนทุนเดิมอยูแลว สงผลใหผลลัพธไมเปนไปตามที่คาดไว ประเทศไทยมีฝายบริหารที่เขมแข็งมากเกินไปจน เกิดความไมสมดุลระหวางกลุมอํานาจตางๆ สภาวะเชนนี้ไมเคยเกิดขึ้นมากอน กลาวคือ ระบบเดิมนั้น ฝาย ทหาร ขาราชการ นักการเมือง กลุมทุนตางๆ จะตอรองแบงปนอํานาจกันอยางคอนขางมีดุลยภาพ อาจจะมี การขัดแยงกันในบางระยะแตโครงสรางระบบการเมืองยังคงไมเปลี่ยนแปลงไป จนกระทั่งรัฐบาลทักษิณที่ขึ้นสู อํานาจภายใตรัฐธรรมนูญ 2540 ทําใหดุลยภาพทางอํานาจเปลี่ยนแปลงไป รัฐบาลทักษิณมีฐานเสียงของ ประชาชนสนับสนุนจํานวนมาก ความจําเปนที่จะตองตอรองกับกลุมการเมืองอื่นๆลดลงไป ระบบการเมืองที่ เปลี่ยนจากการ “กินแบง” ไปสู “กินรวบ” ยอมจะสงผลใหเกิดความไมพึงพอใจในกฎกติกาที่ดํารงอยู เนื่อง โครงสรางของสถาบันการเมืองภายใตรัฐธรรมนูญ 2540 ไดกีดกันกลุมอํานาจเดิมออกไปเสียสิ้น เปลี่ยนไปสูข้ัว อํานาจของทักษิณและพันธมิตรกลุมทุนใหม นอกจากนี้นโยบายของรัฐบาลทักษิณยังสรางความไมพอใจใหกับ ประชาชนคนกลุมอื่นอีกไมนอย เชน โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคสรางภาระเพิ่มขึ้นใหกับกลุมแพทย ที่ตอง ทํางานหนักขึ้นแตรายไดเทาเดิม โครงการปราบปรามยาเสพติดที่นําไปสูการฆาตัดตอนกวา 2,000 ชีวิตสราง ความไมพอใจใหกับกลุมนักสิทธิมนุษยชนและนักวิชาการ และยังมีโครงการปฏิรูประบบราชการ นโยบายการ เปดการคาเสรี นโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่รัฐบาลทักษิณสามารถเดินหนาทําโครงการไดทันทีโดยไมตอง

13

ถาสํารวจสื่อสิ่งพิมพ ความเห็นของนักวิชาการ หรือหนังสือพ็อกเก็ตบุก จะพบวาในป 2544 กระแสความนิยมทักษิณสูงมากแมกระทั่ง ชนชัน้ กลางในกรุงเทพมหานครเอง สนธิ ลิ้มทองกุล ก็ยังเคยบอกวาตนเองสนับสนุนนายกอยางทักษิณ

12

ตอรองกับใครเหมือนแตกอน ในชวงปลายป 2548 – กลางป 2549 จึงเกิดความขัดแยงขึ้นมาระหวางรัฐบาล ทักษิณกับพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย14 และเกิดขบวนการตุลาการภิวัตนเพื่อ “กําราบ” อํานาจที่มาก ลนของรัฐบาลทักษิณ จนทายที่สุดนําไปสูการลมกระดานโดยกองทัพคณะรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 การออกแบบรัฐธรรมนูญ 2540 ไดทําใหเกิดผลลัพธที่ไมไดตั้งใจ (Unintended Consequence) ใน สมัยรัฐบาลทักษิณ ฝายบริหารเขมแข็งจนระบบการแบงแยกถวงดุลอํานาจไมสามารถทํางานไดตามปกติ เปด ชองวางใหมีการผูกขาดอํานาจรัฐและการใชอํานาจอยางไมเปนธรรม การดําเนินการทางการเมืองที่ขาดความ โปรงใส ระบบการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐลมเหลว รัฐธรรมนูญ 2550 ที่รางขึ้นหลังจากการรัฐประหารจึงถือ กําเนิดขึ้นเพื่อแกไขปญหาที่เกิดขึ้นในชวงระหวางการใชรัฐธรรมนูญ 2540 สาระสําคัญของรัฐธรรมนูญ 2550 คือ15 1. การคุมครอง สงเสริม และขยายสิทธิเสรีภาพของประชาชนอยางเต็มที่ 2. การลดการผูกขาดอํานาจรัฐและขจัดการใชอํานาจที่ไมเปนธรรม 3. การทําใหการเมืองมีความโปรงใส มีคุณธรรมจริยธรรม 4. การทําใหระบบตรวจสอบมีความเขมแข็งและทํางานไดอยางมีประสิทธิภาพ ประการแรก รัฐธรรมนูญ 2550 ไดดําเนินการเพิ่มประเภทสิทธิและเสรีภาพใหมากขึ้นกวาเดิม อาทิเชน การคุมครองสิทธิเสรีภาพของสื่อมวลชน หามปดกิจการของสื่อมวลชน หามแทรกแซงสื่อมวลชนในการนําเสนอ ขาวสารและหากมีการดําเนินการดังกลาวไมวาทางตรงหรือทางออม ถือเปนการจงใจใชอํานาจหนาที่โดยมิ ชอบ (มาตรา 45 และมาตรา 46) และหามผูดํารงตําแหนงทางการเมืองเปนเจาของกิจการหรือถือหุนในกิจการ สื่อสารมวลชน (มาตรา 48) ขยายสิทธิชุมชน โดยการเพิ่มสิทธิของชุมชนและชุมชนทองถิ่นใหครอบคลุมมาก ขึ้น (มาตรา 66) โครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอใหเกิดผลกระทบอยางรุนแรงตอคุณภาพของสิ่งแวดลอมหรือ ทรั พ ยากรธรรมชาติ จะต อ งจั ด ให มี ก ระบวนการรั บฟ ง ความคิ ด เห็ น ของผู มี ส ว นได เสี ย ก อ น (มาตรา 67) ประชาชนมีสิทธิติดตามและรองขอใหมีการตรวจสอบการปฏิบัติหนาที่ของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองและ เจาหนาที่ของรัฐ (มาตรา 62) รวมทั้งมีสิทธิเขาถึงรายละเอียดของพระราชบัญญัติที่เสนอเขาสูการพิจารณา ของรัฐสภา (มาตรา 142) ในการทําสนธิสัญญาหรือขอตกลงระหวางประเทศที่มีผลกระทบตอประชาชน รัฐ ต อ งจั ด ให มี ก ารรั บ ฟ ง ความคิ ด เห็ น ของประชาชนก อ น และจะต อ งให ป ระชาชนเข า ถึ ง รายละเอี ย ดของ สนธิสัญญา รวมทั้งตองแกไขเยียวยาผูไดรับผลกระทบจากการลงนามในสนธิสัญญา (มาตรา 190) นอกจากนี้

14

หรือที่เกษียร เตชะพีระเรียกวาเปน “ขบวนการมวลชนราชาชาตินิยม” ดูรายละเอียดใน เกษียร เตชะพีระ, จากระบอบทักษิณสู รัฐประหาร 19 กันยายน 2549: วิกฤตประชาธิปไตยไทย (อางแลว), หนา 97 15 รางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ฉบับลงประชามติ

13

ยังสนับสนุนใหประชาชนสามารถใชสิทธิเสรีภาพงายขึ้นกวาเดิม อาทิเชน ใหสิทธิประชาชน 50,000 คนเขาชื่อ เพื่อเสนอขอแกไขรัฐธรรมนูญได (มาตรา 291 (1)) ลดจํานวนประชาชนในการเขาชื่อเพื่อถอดถอนผูดํารง ตําแหนงการเมือง จาก 50,000 ชื่อเหลือเพียง 20,000 ชื่อ (มาตรา 164) และลดจํานวนประชาชนในการเสนอ รางพระราชบัญญัติไมนอยกวา 10,000 คน (มาตรา 163) และยังไดตัดคําวา “ทั้งนี้ตามที่กฎหมาย” บัญญัติ ออกจากทายบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพทั้งหลาย เพื่อใหบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมีผลทันที ประการที่สองคือ การลดการผูกขาดการใชอํานาจรัฐ สรางดุลยภาพของอํานาจในทางการเมืองขึ้น สวนหนึ่งคือการเสริมสรางทางการเมืองใหกับประชาชน ลดอุปสรรคการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน มีอํานาจฟองรองรัฐที่ใชอํานาจไมเปนธรรม ตรวจสอบการดําเนินงานตางๆของรัฐได ดังที่ไดกลาวไปแลวใน ประการแรก อีกสวนหนึ่งเปนการจํากัดอํานาจในสวนของสถาบันการเมือง ไดแก ใหนายกรัฐมนตรีดํารง ตําแหนงไดไมเกิน 2 สมัย หรือ 8 ป (มาตรา 171) การตราพระราชกําหนดจะถูกตรวจสอบเครงครัดจากศาล รัฐธรรมนูญ มิใชตามอําเภอใจของรัฐบาลอีกตอไป (มาตรา 185) กําหนดใหมีหมวดเงินการเงิน การคลัง และ งบประมาณขึ้นเปนครั้งแรกใน เพื่อมิใหรัฐบาลใชจายเงินอยางไมมีวินัยการเงิน (มาตรา 166 – มาตรา 170) กําหนดใหองคการตามรัฐธรรมนูญสามารถเสนอแกไขกฎหมายของตนไปยังรัฐสภาไดโดยไมถกู รัฐบาลขัดขวาง (มาตรา 142) หามควบรวมพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรในรัฐสภาในระหวางอายุของสภา (มาตรา 104) และยังสงเสริมให ส.ส. เปนอิสระจากการครอบงําของพรรคการเมือง เพื่อทําหนาที่เปนผูแทนของ ประชาชนอยางเต็มที่ สมาชิกสภาผูแทนราษฎรมีอิสระจากมิตพรรคการเมืองในการตั้งกระทูถาม การอภิปราย และการลงมติในการอภิปรายไมไววางใจ (มาตรา 162) สมาชิกสภาผูแทนราษฎรสามารถเสนอรางกฎหมายได โดยไมตองขออนุญาตจากพรรคการเมืองของตน (มาตรา 142) และในสวนของวุฒิสภาก็ยังกําหนดใหปลอด จากอิทธิพลของพรรคการเมือง ดวยการกําหนดใหสมาชิกวุฒิสภาจํานวน 74 คนมีที่มาจากระบบสรรหาตาม กลุมวิชาชีพ เพื่อหลีกเลี่ยงระบบเลือกตั้งที่ถูกพรรคการเมืองแทรกแซงไดงาย (มาตรา 114) ประการที่สามคือ การทําใหระบบการเมืองมีความโปรงใส มีคุณธรรมและจริยธรรม ที่ยังบกพรองไปใน รัฐธรรมนูญ 2540 นัการเมืองอาศัยชองวางหลีกเลี่ยงกฎหมาย มีผลประโยชนทับซอน จึงไดมีการบัญญัติหมวด คุณธรรมและจริยธรรมของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองไวอยางชัดเจนในมาตรา 279 และ มาตรา 280 การฝา ฝนไมปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมถือเปนการกระทําผิดทางวินัย อาจเปนเหตุใหถูกลงโทษและถอดถอน ออกจากการดํารงตําแหนง และยังกําหนดมาตรการปองกันผลประโยชนทับซอนทางการเมือง ดวยการหามมิ ให ส.ส. และ ส.ว. ดํารงตําแหนงหนาที่อื่นใดในหนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หามรับเปนคูสัญญากับรัฐ และหนวยงานของรัฐ หรือเปนหุนสวนหรือผูถือหุนในบริษัทที่รับสัมปทานหรือเขาเปนคูสัญญากับรัฐ (มาตรา 265) และเพิ่มความเขมงวดของการแสดงทรัพยสินและหนี้สินของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง กลาวคือ ขยาย ไปถึงทรัพยสินที่อยูในความดูแลของบุคคลอื่น ไมวาทางตรงหรือทางออม (มาตรา 259)

14

ประการสุดทายคือ การทําใหองคกรตรวจสอบมีความเขมแข็งและเปนอิสระจากการเมือง สืบเนื่องจาก องคกรตามรัฐธรรมนูญ 2540 ถูกการเมืองเขาแทรกแซงและลมเหลวในการทําหนาที่ คณะกรรมการสรรหา บุคคลไปไปดํารงตําแหนงในองคกรตรวจสอบจะตองเปนคณะบุคคลที่เปนอิสระจากการเมือง เชน ประธาน ศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานสภาผูแทนราษฎร และผูนําฝายคาน ใหศ าลรัฐ ธรรมนูญ มี อํา นาจรั บฟ องเรื่ องที่ ประชาชนถู ก ละเมิดสิ ท ธิ แ ละเสรี ภาพไดโดยตรง (มาตรา 212) กําหนดให ส.ส. สามารถอภิปรายนายกรัฐมนตรีไดงายขึ้นโดยใชเสียงเพียงหนึ่งในหา (มาตรา 158) และ อภิปรายรัฐมนตรีรายบุคคลโดยใชเสียงเพียงหนึ่งในหกเทานั้น (มาตรา 159) กลาวโดยสรุปคือ โจทยรัฐธรรมนูญป 2550 ตองการที่จะแกไขปญหา “ใหม” ของการเมืองไทยที่เกิดขึ้น หลังจากการใชรัฐธรรมนูญ 2540 จากปญหารัฐบาลขาดเสถียรภาพและผลักดันนโยบายไมได ก็กาวไปสู ปญหารัฐบาลเขมแข็งใชอํานาจผูกขาดและผลักดันนโยบายไดมากจนไมตองตอรองและฟงเสียงทัดทานจาก ใคร จึงไดยกเลิกโครงสรางเดิมที่กําหนดใหฝายบริหารเขมแข็ง (ลักษณะประการที่หนึ่งของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ ไดกลาวไปแลวขางตน) ออกไปเกือบทั้งหมด และเพิ่มความสําคัญในสวนของการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ มากยิ่งขึ้น 4. วิเคราะหและวิพากษรัฐธรรมนูญ 2550 ในสวนนี้จะใชกรอบวิเคราะหเศรษฐศาสตรสถาบันและเศรษฐศาสตรวาดวยการเมืองมาวิเคราะห โครงสรางสถาบันที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2550 เพื่อเปนพื้นฐานของการนําเสนอการแกไขรัฐธรรมนูญ 2550 ในส ว นต อ ไป ทฤษฎี แ ละกรอบคิ ด ที่ จ ะใช วิ เ คราะห โ ครงสร า งสถาบั น การเมื อ งภายใต รั ฐ ธรรมนู ญ 2550 ประกอบดวย 1.

2.

3.

4.

5.

ความไมสมบูรณของสัญญา (Incomplete Contract) บทบาทของรัฐ ตลาด และชุมชน (State, Market, and Community) โครงสรางตลาดการเมือง (Political Market Structure) พฤติกรรมของตัวละคร (Actors Behavior) ผลการดําเนินงานของสถาบัน (Institution Performance)

ในสวนแรกจะพิจารณาในสวนของระบบการเลือกตั้งสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา และรวมไปถึง พรรคการเมือง สภาผูแทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญ 2550 ไดขจัดอุปสรรคการเขาสูตลาดการเมืองในเรื่องของ วุฒิการศึกษาออกไป อันจะทําใหประชาชนผูมีการศึกษานอยไมถูกรัฐธรรมนูญกีดกันใหมีตัวแทนในสภา โดยที่ ส.ส.จะมาจากการเลือกตั้งสองรูปแบบคือ แบบแบงเขตเลือกตั้งจํานวน 400 คนและมาจากการเลือกตั้งแบบ

15

สัดสวนจํานวน 80 คน ซึ่งลดลงจากจํานวน 500 คนในรัฐธรรมนูญ 2540 สําหรับการเลือกตั้ง ส.ส. แบบแบง เขตเลือกตั้ง ผูมีสิ ทธิเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งใดจะมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งผูส มัครไดเทา จํานวน สมาชิกสภาผูแทนราษฎรที่มีไดในเขตเลือกตั้งนั้น เชน สมมติวาเขตเลือกตั้งที่ 1 ใน อําเภอเมือง เชียงใหม มี ส.ส. ได 4 คน ผูใชสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิลงคะแนนได 3 เสียง (กา 3 ชอง) กลาวคือ ระบบการเลือกตั้งไมใชระบบ “หนึ่งคน หนึ่งเสียง” ซึ่งเปนปญหาในเชิงหลักการเพราะประชาชนในแตละเขตเลือกตั้งอาจเลือกผูแทนไดเทากัน ขัดกับหลักความเสมอภาคตามหลักประชาธิปไตย เพราะการดํารงอยูในสถานที่ที่แตกตางกันไมนาจะเปนเหตุ ใหประชาชนมีอํานาจแตกตางกัน และในตางประเทศกวารอยละ 90 นิยมใชระบบเขตละหนึ่งคน เชน ประเทศ อังกฤษ ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศแคนาดา เปนตน16 สําหรับ ส.ส.อีก 80 คนที่เหลือจะมาจากการเลือก ของประชาชนใน 8 กลุมจังหวัด โดยใหแตละกลุมจังหวัดเปนเขตเลือกตั้ง มีจํานวน ส.ส.ไดเขตละ 10 คน ระบบ ดังกลาวไดรับการวิพากษวิจารณมากวากระทําไปเพื่อปองกันไมใหเกิดขออางวาคนทั้ง 16 ลานคนหรือ 19 ลาน คนเปนคนเลือกนายกรัฐมนตรีเขามาดํารงตําแหนงอยางที่นายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตรมักจะอางอยูเสมอ จึง ตัดระบบเลือกตั้งที่สะทอน Popular Vote ของประชาชนอยางระบบ Party List ในรัฐธรรมนูญ 2540 ออกไป นอกจากนั้นยังตองการจะบิดเบือนมิใหผลการเลือกตั้งจากบางจังหวัดสงอิทธิพล (dominate) ตอคะแนน โดยรวม กลาวใหชัดเจนคือ ตองการลดตัดทอนคะแนนเสียงจาก “ภาคเหนือ” และ “ภาคอีสาน” ดวยการ กระจายจังหวัดในภาคเหนือและภาคอีสานไปปะปนกับเขตเลือกตั้งของจังหวัดอื่นๆ เชน การจับเอาจังหวัด นครราชสีมาและชัยภูมิ ไปรวมกับกลุมจังหวัดนครสวรรค เพชรบูรณ ลพบุรี กําแพงเพชร และพิจิตร โดยไมมี เหตุ ผ ลและหลั ก การรองรั บ วิ ธี นี้ เ รี ย กว า การเปลี่ ย นแปลงเขตเลื อ กตั้ ง เพื่ อ หวั ง ผลทางการเมื อ ง (Gerrymandering) ซึ่งก็คาดเดาไดไมยากวาตองการลดอิทธิพลของคะแนนเสียงในเขตเลือกตั้งของพรรคไทย รักไทย (ในอดีต) แมจะมีอุปสรรคเรื่องการบิดเบือนเขตเลือกตั้งในการเลือกตั้งป 2550 แตผลการดําเนินงานก็ พบวาพรรคพลังประชาชนยังคงสามารถชนะการเลือกตั้งไดมากที่สุด นอกจากนี้ยังมีขอสังเกตเกี่ยวกับระบบแบงเขตเรียงเบอรบางประการ นั่นคือระบบเลือกตั้งแบงเขต เรียงเบอรนั้นไมสงเสริมระบบพรรคการเมือง เพราะประชาชนสามารถเลือกผูสมัครตางพรรคพรอมกันได ซึ่งก็ คือการเลือกตั้งที่เนนที่ตัวบุคคลเปนหลัก โดยที่พรรคการเมืองจะมีความสําคัญนอยลง และไมจําเปนตอง แขงขันกันในทางนโยบาย นอกจากนี้ยังไมสามารถแกปญหาการซื้อเสียงไดอยางมีประสิทธิภาพมากเทาที่ได คาดการณกันไว การปรับเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญ 2550 จึงเปนการปรับไปในทิศทางที่แยลง ตรงที่เปลี่ยนการเลือกตั้งแบบแบงเขตเลือกตั้งเขตละคนใหเปนเขตละสามคน ที่มิไดชวยแกปญหาการเมือง แต จะนําการเมืองไทยไปสูวังวนเดิมกอนรัฐธรรมนูญ 2540

16

2550.

มานิตย จุมปา, ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550), สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย,

16

ในมาตรา 101(3) ระบุไววาผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจะตอง “เปนสมาชิก พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งแตเพียงพรรคเดียวเปนเวลาติดตอกันไมนอยกวาเกาสิบวันนับถึงวัน เลือกตั้ง” อันหมายถึงการบังคับใหผูสมัครรับเลือกตั้งตองสังกัดพรรคการเมือง อันเปนการสรางอุปสรรคกีดกัน ใหผูสมัครอิสระหรือผูสมัครหนาใหมในการที่จะเลือกสังกัดพรรค การบังคับใหสังกัดนั้นเปนความพยายามที่จะ ตีกรอบนักการเมืองใหเปนกลุมกอน และเพื่อสงเสริมความเขมแข็งและพัฒนาการของพรรคการเมือง แตกลับมี ผลในการกีดกันผูสมัครหนาใหมเขามาในเวทีการเมือง และการบังคับใหตองสังกัดพรรคไมนอยกวา 90 วันก็ สงผลใหพรรคการเมืองมีอํานาจตอรองมากกวาผูลงสมัครรับเลือกตั้งอยางไมจําเปน มาตรา 65 ระบุไววา “บุคคลยอมมีเสรีภาพในการรวมกันจัดตั้งพรรคการเมือง” แตกฎหมายพรรค การเมืองก็ยังคงไวซึ่งโทษของการดําเนินกิจกรรมทางการเมืองแบบพรรคการเมืองโดยไมจดทะเบียนอยูเชนเดิม ทั้งๆที่การรวมกลุมกันเพื่อทํากิจกรรมทางการเมืองเปนเรื่องที่ควรไดรับการสงเสริม แนวคิดดังกลาวสะทอน ความคิดแบบอํานาจนิยมที่ตองการตีกรอบควบคุมการรวมกลุมของประชาชน ไมวาจะดวยเหตุผลดานความ มั่นคงหรือความสงบเรียบรอยก็ตาม การใชวิธีจับผิดและลงโทษผูที่ไมจดทะเบียนพรรคการเมืองจึงขัดกับความ ตองการสงเสริมใหมีพรรคการเมือง ความจริงแลวถาหากเกรงวาการรวมกลุมนั้นเปนไปเพื่อการกระทําที่ผิด กฎหมายก็มีทั้งรัฐธรรมนูญและกฎหมายอาญาควบคุมอยูแลว ในมาตรา 68 ระบุเหตุอันจะนําไปสูการยุบพรรค มาตรา 237 เกี่ยวของกับเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของ กรรมการบริหารพรรคที่ถูกยุบ เหตุที่อาจจะนําไปสูการยุบพรรคมี 2 ประการ ไดแก “การลมลางการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข” และ “การไดมาซึ่งอํานาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีการซึ่งมิไดเปนไปตามวิถีทางที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญนี้” ซึ่งก็เคยมีประสบการณมาแลวในการยุบ พรรคพลังประชาชน โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญใหเหตุผลวากระบวนการเลือกตั้งมีการทุจริตไมชอบดวยกฎหมาย นอกจากนี้ถาปรากฏหลักฐานอันควรเชื่อไดวา หัวหนาพรรคการเมืองหรือกรรมการบริหารที่มีสวนรูเห็นหรือ ปลอยปละละเลย มิไดยับยั้งหรือหามปราม ก็เปนเหตุใหเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหนาพรรคการเมืองและ กรรมการบริหารพรรคเปนเวลา 5 ปหลังการยุบพรรค แนนอนวาผูรางรัฐธรรมนูญไมสามารถควบคุมผลลัพธ ของขอบั งคั บ นี้ ไ ด สิ่ งที่ ป รากฏคื อตั วละครการเมืองตา งๆที่ มีก ารคาดการณ อยา งสมเหตุ สมผล (Rational Expectation) จะปรับตัวใหสอดรับการบทบัญญัติดังกลาวดวยการลดจํานวนกรรมการบริหารพรรคลง ตั้ง บุคคลที่มิไดมีความสําคัญในทางการเมืองเขามาดํารงตําแหนงดังกลาว สงผลใหการยุบพรรคการเมืองใน ทายที่สุดแลวไมสงผลตอการพัฒนาการเมือง เพราะนักการเมืองนั้นสามารถปรับพฤติกรรมไดอยางรวดเร็ว นอกจากนี้เนื่องจากความไมสมบูรณของสัญญา จึงไมสามารถหามมิใหผูที่ถูกตัดสิทธิทางการเมืองเขามายุง เกี่ยวกับกิจกรรมทางการเมืองได (แมวาจะเขียนหามแลวก็ตาม) การพบปะสังสรรคระหวางนักการเมืองที่ถูกตัด สิทธิ กับพรรคการเมืองพรรคใหมที่ตั้งขึ้นหลังถูกยุบยังคงดําเนินตอไปเพราะเปนสิทธิสวนบุคคล รัฐธรรมนูญไม

17

สามารถเขาไปกําหนดบทสนทนาได ดังนั้นกฎหมายยุบพรรคและตัดสิทธิเลือกตั้งจึงเปนแคการเปลี่ยนใหตัว ละครที่เคยอยู “หนาฉาก” ไปอยู “หลังฉาก” เทานั้นเอง อันจะสงผลใหการตรวจสอบยิ่งทําไดยากขึ้นไปอีก นอกจากนี้การยุบพรรคบอยๆ และกรรมการบริหารพรรคที่ไมสําคัญอีกตอไป ยอมจะขัดกับความตองการ สงเสริมกิจการพรรคการเมือง มาตรา 72 ระบุไววา “บุคคลมีหนาที่ไปใชสิทธิเลือกตั้ง บุคคลซึ่งไปใชสิทธิหรือไมไปใชสิทธิโดยไมแจง เหตุอันสมควรที่ทําใหไมอาจไปใชสิทธิได ยอมไดรับสิทธิหรือเสียสิทธิตามที่กฎหมายบัญญัติ” ซึ่งเปนหลักการ ใหมที่กําหนดขึ้นในรัฐธรรมนูญ 2540 และสืบทอดตอมาในรัฐธรรมนูญ 2550 ดวย เนื่องจากตองการให ประชาชนออกไปใชสิทธิเลือกตั้งกันมากขึ้น มิฉะนั้นจะสูญเสียสิทธิตางๆทางการเมือง แตประชาชนในฐานะที่ ตองตัดสินใจระหวางตนทุน – ผลประโยชน จะพบวาบทบัญญัติดังกลาวไมมีผลตอการตัดสินของเขา บุคคลที่ ไมสนใจไปเลือกตั้งจะไมรูสึกวาการมีบทลงโทษดังกลาวจะเพิ่มตนทุน เพราะเขาโดยธรรมชาตินั้นก็ไมสนใจจะ มีสวนรวมทางการเมืองอยูแลว ดังนั้นบทบัญญัติดังกลาวจึงเปน “คําขูที่ไมนาเชื่อถือ” เพราะถึงจะขูวาจะเสีย สิทธิอื่นๆทางการเมืองตามมาก็ไมทําใหความพอใจของเขาลดลง ในสวนของการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ มีขอสังเกตวา ศาล และผูดํารงตําแหนงในองคกรตาม รัฐ ธรรมนูญนั้ น มีอํานาจเพิ่ ม ขึ้น มาก แต ก ลั บ ไมจํ า เป นต องเปดเผยบั ญชี ทรัพยสิ น ให แก สาธารณชน และ นอกจากนี้ยังมีการเลือกปฏิบัติที่ไมเหมือนกันในกรณีถูกกลาวหาวาทุจริต ระหวางนักการเมืองที่ตองขึ้นศาล ฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองกับผูดํารงตําแหนงในองคกรตรวจสอบอื่นที่ขึ้นศาลปกติ 3 ชั้น จึงนาสังเกตวารัฐธรรมนูญ 2550 มุง “เลนงาน” นักการเมืองเปนสําคัญ เพราะมีสมมติฐานวาโดยธรรมชาติ วาบุคลากรในองคกรตรวจสอบนาจะเปนคนดีมากกวา ซึ่งนับเปนความเขาใจที่ผิดแทนที่จะมองมนุษยเปน ปุถุชนที่ไมแตกตางกัน จึงเปดชองวางในการตรวจสอบเหลาบรรดาองคกรผูตรวจสอบ ประเด็นสุดทายคือแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ (Fundamental State Policy) รัฐธรรมนูญ 2550 กําหนดใหบทบัญญัติในหมวดนี้มีสภาพบังคับใหคณะรัฐมนตรีตองปฏิบัติหรือกําหนดนโยบายใหเปนไปตามที่ กํ า หนดไว ซึ่ ง แตกต า งจากรั ฐ ธรรมนู ญ เดิ ม ที่ กํ า หนดไว ใ ห เ ป น เพี ย งแนวทางในการดํ า เนิ น งาน กล า วคื อ รัฐธรรมนูญฉบับนี้กําหนดใหรัฐมนตรีตองชี้แจงในการแถลงนโยบายตอรัฐสภาใหชัดเจนวา จะดําเนินการตาม บทบัญญัติในหมวดนี้อยางไร ซึ่งก็เปนผลดีที่มีขอผูกพันของรัฐบาลใหตองดําเนินนโยบายใหสําเร็จ แตก็มี ขอสังเกตหลายประการ เชน มีแนวนโยบายของรัฐเปนจํานวนมากที่รัฐบาลตองทํา จนอาจจะเกินเลยสิ่งที่เปน “พื้นฐาน” ของนโยบาย เพราะกําหนดไวคอนขางละเอียดจนตั้งขอสงสัยไดวา คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ หรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกันแนที่เปนผูกําหนดทิศทางของประเทศ ผูรางรัฐธรรมนูญปจจุบันมีความชอบ ธรรมเพียงใดที่จะกําหนดวิธีการและรายละเอียดซึ่งเปนการตัดสินใจทางการเมืองเอาไวในรัฐธรรมนูญเพื่อ ผูกพันชนรุนหลัง

18

นอกจากนี้การบัญญัติหนาที่ที่รัฐตองทําไวจํานวนมาก ยังนาคิดวาเหมาะสมแลวหรือไม เนื่องจาก บทบาทกิจการตางๆมิจําเปนตองยกใหรัฐทําหนาที่ใหสําเร็จลุลวงแตเพียงองคกรเดียว ยังมีสถาบันอื่นอยาง ตลาดและชุมชนที่สามารถเขามาทําหนาที่ที่กําหนดไวในแนวนโยบายแหงรัฐไดดีไมแพหรืออาจจะดีกวารัฐเสีย ดวย เชน มาตรา 84(4) กําหนดใหมีการออมเพื่อการดํารงชีพนั้นนาจะขึ้นอยูกับการตัดสินใจของบุคคล มากกวาจะถูกกําหนดโดยรัฐ หรือมาตรการดานสิ่งแวดลอม และทรัพยากรธรรมชาตินั้นนาจะใหชุมชนไดเขา มามีบทบาทมากขึ้น รัฐบาลพึงระวังสิ่งที่เรียกวา “เจตนาดีแตผลลัพธออกมาไมดี” กลาวคือ แนวนโยบายแหง รัฐกําหนดใหรัฐบาลมีบทบาทในการจัดการทรัพยากรในชุมชนเพื่อประโยชนตอสวนรวม แตถารัฐเขาไปจัดการ จริงๆอาจไมเปนไปตามความตองการของคนในชุมชนก็ได รัฐอาจไมมีขอมูลขาวสารเพียงพอที่จะทํางาน สงผล ใหผลลัพธออกมาไมเปนตามที่ไดเขียนไว การใหชุมชนเขามามีสวนรวมในการออกความคิดเห็นจึงเปนเรื่อง จําเปน ดังนั้นรัฐควรจะตองพิจารณาวาบทบาทใดที่รัฐทําไดบาง และทําไดมากนอยเพียงใด 5. ขอเสนอเพื่อการแกไขรัฐธรรมนูญ 2550 จากขอดีและขอเสียของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ไดวิเคราะหไวขางตน จึงเห็นวาการแกไขรัฐธรรมนูญ 2550 เปนความจําเปนที่จะตองปรับใหมีความเปนประชาธิปไตยมากขึ้น แมวารัฐธรรมนูญ 2550 จะไดแกไข ปญหาที่เคยปรากฏในชวงรัฐธรรมนูญ 2540 ไดบางสวน แตก็ยงั ไมมีประสิทธิภาพเพียงพอ และบางมาตราก็ได สรางปญหาใหมใหเกิดขึ้น ในสวนนี้จะนําเสนอแนวทางปรับปรุงรัฐธรรมนูญ 2550 ใหมีความสมบูรณมาก ยิ่งขึ้น ประชาธิปไตยในอุดมคติของผูเขียนคือประชาธิปไตยที่ยึดมั่นในหลักการของสิทธิและเสรีภาพของ มนุษย อํานาจสูงสุดจะตองเปนของประชาชนโดยแทจริง มีความเสมอภาคในทางการเมืองของประชาชน แม จะมีผูที่พยายามใหเหตุผลวาการนําเอาทฤษฎีประชาธิปไตยแบบตะวันตกมาใชควรจะปรับปรุงใหเขากับ สถาบัน/วัฒนธรรมของไทย แตผูเขียนเห็นวาที่ผานมาประชาธิปไตยของไทยแตงกลิ่นใสสีของความเปนไทยจน เสียรสชาติดั้งเดิมไปมาก หลักการบางอยางอันเปนหัวใจและแกนสารสาระจําเปนตองยึดไวไมเปลี่ยนแปลงไม วาจะนําไปใชในประเทศใดก็ตาม ถาหากสิ่งใดที่เปนสถาบัน/จารีต/วิธีคิดแบบเดิมนั้นมีความไมเหมาะสม เขา กันไมไดกับหลักการประชาธิปไตยสากล เชน ระบบพวกพองอุปถัมภ ระบบอํานาจนิยม การแทรกแซงทาง การเมืองของผูมีบารมี ก็สมควรจะยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลง ไมควรจะมีสิ่งที่เรียกวา “ประชาธิปไตยแบบไทย” ที่ มีเพียงชนชั้นนําที่ไมตองการเปลี่ยนแปลงอะไรเทานั้นที่ไดประโยชน แตประชาชนไมไดประโยชนอะไรอยาง แทจริง ในสวนแรกที่จะพูดถึงคือเรื่องของระบบเลือกตั้ง คุณสมบัติของระบบเลือกตั้งที่ดีคือ สามารถคัดเลือก ตัวแทนที่สะทอนความตองการของประชาชนไดใกลเคียงมากที่สุด ในทางเศรษฐศาสตรหมายถึงความพึงใจ

19

(Preference) ของผูใชสิทธิเลือกตั้งจะตองไดรับการถายทอดไปยังตัวแทนมากที่สุด ภายใตกติกาที่ยุติธรรม และตัวแทนที่ไดจะตองมีความเปนอิสระในระดับหนึ่ง กลาวคือไมถูกครอบงําโดยกลุมผลประโยชนเพียงกลุม เดียว สืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2540 ไดออกแบบระบบเลือกตั้ง ส.ส. ที่สงเสริมใหเกิดพรรคการเมืองขนาดใหญ โดยพรรคการเมืองขนาดกลางและขนาดเล็กจะเสียเปรียบ ดังนั้นระบบเลือกตั้งที่นาจะสะทอนตัวแทนของ ประชาชนไดละเอียดยิ่งขึ้นคือระบบเลือกตั้งแบบสัดสวน (Proportional) ซึ่งจัดสรรสัดสวนที่นั่งของพรรคตาม คะแนนเสียงที่ไดรับ ระบบดังกลาวจะสรางความยุติธรรมใหกับทุกคะแนนเสียงมากขึ้น เนื่องจากจะไมมีคะแนน เสียงตกน้ํา (Wasted Votes) ภายใตการเลือกตั้งแบบสัดสวนจะสนับสนุนใหมีจํานวนพรรคการเมืองในสภา มากขึ้น เปดโอกาสใหคนกลุมเล็กในสังคมสามารถมีผูแทนของตนได ปริญญา เทวนฤมิตรกุล ไดวิเคราะหไวในบทความ “การนําระบบเลือกตั้งแบบสัดสวนมาใชในประเทศ 17 ไทย” ไวไดอยางนาสนใจวา การที่พรรคไทยรักไทยไดรับคะแนนเสียงอยางทวมทนในการเลือกตั้ง วันที่ 6 กุมภาพันธ 2548 นั้นสวนหนึ่งมาจากการที่ระบบเลือกตั้งแบบเขตเดียวคนเดียวทําใหพรรคการเมืองขนาดใหญ ไดที่นั่งเกินกวาความเปนจริง (Overrepresent) และพรรคการเมืองอันดับรองไดที่นั่งนอยกวาความเปนจริง (Underrepresent) เนื่องจากระบบการเลือกตั้งแบบเสียงขางมาก (Majority System) นั้นผูชนะการเลือกตั้งคือ ผูที่ไดคะแนนมากที่สุด และในระบบเลือกตั้งเสียงขางมากแบบธรรมดา (Simple Majority) กอใหเกิดปญหาวา บอยครั้งที่ผูชนะการเลือกตั้งไมไดมาจากเสียงขางมากอยางแทจริง นอกจากนี้ในการเลือกตั้งระบบสัดสวนแบบ แบบบัญชีรายชื่อก็มีขอกําหนดที่ระบุวาพรรคการเมืองที่ไดคะแนนแบบแบบบัญชีรายชื่อไมถึงรอยละ 5 จะ ไมได ส.ส. แบบแบบบัญชีรายชื่อเลย ยกตัวอยางเชน พรรคมหาชนไดคะแนน 4.16 เปอรเซ็นต ซึ่งควรจะได ส.ส. แบบ แบบบัญชีรายชื่อ 4 คน แตกลับไมไดเลยแมแตคนเดียว ระบบเลือกตั้งดังกลาวสงผลใหเจตนารมณ ของประชาชนถูกบิดเบือน นอกจากการเลือกตั้งแบบแบงเขตแลว การมีผูแทนในอีกระบบหนึ่งควบคูกันไปก็คือการเลือกตั้งแบบ บัญชีรายชื่อที่มีประเทศเปนเขตเลือกตั้ง เหตุผลของการแบงระบบการเลือกตั้งออกเปนสองแบบนี้ก็เพื่อให ผูแทนทั้งสองกลุมสะทอนผลประโยชนและความตองการที่แตกตางกัน ผูแทนระบบเขตจะสะทอนผลประโยชน ของคนในทองถิ่น ดูแลและรักษาผลประโยชนของเขตเลือกตั้งตนไดอยางทั่วถึง สวนระดับประเทศผูแทนจะตอง คํานึงถึงนโยบายระดับประเทศ อันจะสงผลใหการแสดงจุดยืนเชิงนโยบายของพรรคการเมืองมีความชัดเจน มี การแขงขันนโยบายระหวางพรรคการเมืองมากขึ้น อันจะสงผลใหสถาบันพรรคการเมืองมีความเขมแข็งมากขึ้น ในประเด็นเรื่องของคุณสมบัติของผูที่จะมาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรี มีการโตเถียงกันเสมอมาวา จําเปนตองบัญญัติไวหรือไมวานายกรัฐมนตรีตองมากสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ผูที่เห็นวาควรจะบัญญัติไวได

17

http://www.prachatai.com/journal/2007/05/12601

20

ใหเหตุผลวาถาไมบัญญัติแลวเกิดเหตุการณที่นายกฯ เปนคนอื่นที่ไมไดรับเลือกตั้งเขามา จะขัดแยงกับหลักการ ปกครองแบบประชาธิปไตย เนื่องจากในประเทศไทยการลงคะแนนเสียงจะเปนการเลือกนายกรัฐมนตรีโดย ออมอยูแลว การที่คนอื่นที่ไมใช ส.ส. สามารถเขามาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีไดยอมจะเปนการบิดเบือน เจตนารมณของประชาชน ผูที่คัดคานการบัญญัติมาตราดังกลาวไวในรัฐธรรมนูญเห็นวาจะทําใหเกิดขอจํากัด ผูกมันเองเกินไป ขอเสนอลําดับถัดมาคือ การยกเลิกการบังคับใหผูสมัครรับเลือกตั้งตองสังกัดพรรคการเมือง เนื่องจาก ไมมีเหตุผลเชิงหลักการใดที่สามารถอธิบายไดวาการสังกัดพรรคดีกวาการไมสังกัดพรรค การใหอิสระกับ ผูสมัครจะทําใหเกิดการรวมกลุมกันเองในภายหลังของสมาชิกสภา ผูสมัครควรจะเปนผูเลือกตัดสินไดวาการ สังกัดพรรคหรือไมสังกัดพรรคแลวเขาจะไดประโยชนมากกวากัน หากผูสมัครเห็นวาไมตองการอยูภายใตมติ พรรคก็สามารถเลือกที่จะไมสังกัดพรรคได นอกจากนี้ยังควรที่จะยกเลิกการกําหนดเงื่อนไขการสังกัดพรรค การเมือง 90 วัน เปนเงื่อนไขที่ยาวเกินไป ทําใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรไมไดทําหนาที่ผูแทนปวงชนชาวไทย อยางแทจริงหากเกิดความขัดแยงกับพรรคการเมืองตนสังกัด การลดเงื่อนไขลงเหลือ 60 วัน นาจะจะทําให บรรเทาปญหาดังกลาวได อีกทั้งยังเปนการรักษาเสถียรภาพของพรรคการเมืองไดในขณะเดียวกัน สําหรับประเด็นเรื่องวุฒิการศึกษา มีความคิดเห็นวาการตัดขอบังคับใหผูสมัครตองสําเร็จการศึกษา ระดับปริญญาตรีเปนอยางต่ําอกไปจากรัฐธรรมนูญเปนเรื่องที่เหมาะสมแลว เพราะเปนการจํากัดสิทธิเสรีภาพ ในการสมัครรับเลือกตั้ง อีกทั้งเปนการตัดสิทธิหรือลิดรอนสิทธิทางการเมืองของคนสวนใหญของประเทศ เปน การสรางความไมเทาเทียมกันในโอกาสทางการเมืองที่คนสวนนอยในสังคมเทานั้นที่สําเร็จการศึกษาระดับ ปริญญาตรี และยังดูแคลนผูมีความรูดอยกวาปริญญาตรีวาไมสามารถทํางานการเมืองได อันเปนระบบการ ปกครองของอภิชนคนสวนนอยหรืออภิชนาธิปไตย (Aristocracy) ในสวนของการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ 2550 มีจุดมุงหมายเพื่อการคัดเลือก วุฒิสมาชิกที่เปนกลางทางการเมือง ไมสังกัดพรรคการเมือง หามหาเสียงเลือกตั้ง เพื่อใหการเลือกตั้งเปนไป อยางขาวสะอาด ปราศจากการครอบงําทางการเมือง ในสวนนี้ผูเขียนเห็นวาคอนขางจะผิดธรรมชาติ จาก ประสบการณที่ผานมาจะพบวาหลักคิดที่วาดวย “การเมืองที่ปลอดจากพรรคการเมือง” ของวุฒิสภานั้นไม ประสบความสําเร็จ เนื่องจากพื้นที่เขตเลือกตั้งของวุฒิสภามิไดลอยอยูในอากาศ หากแตดํารงอยูบนเขตพื้นที่ที่ อยูภายใตอิทธิพลของพรคการเมืองในเขตนั้นอยูแลว บุญศรี มีวงศอุโฆษ ไดเขียนไวอยางชัดเจน แหลมคม และ นารับฟงในงานวิจัยของเขาวา18

18

บุญศรี มีวงศอุโฆษ, แนวทางการปรับปรุงระบบการเลือกตั้งและพรรคการเมือง, คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2550.

21

“เปนความจําเปนอยางยิ่งที่จะตองเปลี่ยนแปลงแนวความคิดที่เปนปรัชญาพื้นฐานที่วาดวย ‘การเมือง ที่ปลอดจากพรรคการเมือง’ สําหรับวุฒิสภา และหันมาเริ่มตนรับความจริงที่วา ทุกพื้นที่ของประเทศไทยไดถูก จับจองโดยพรรคการเมืองไมพรรคใดก็พรรคหนึ่งไปเรียบรอยแลว การเลือกตั้งทุกระดับจะตองตั้งอยูบนพื้นฐาน ของความเปนจริงดังกลาวนี้” เมื่อเปนเชนนี้แลว การเลือกตั้งสภาชิกวุฒิสภานั้นไมควรจะหามการสังกัดพรรค การหามการสังกัด พรรคภายใตความจริงที่วาการเมืองที่ปลอดจากพรรคการเมืองเปนไปไมไดนั้น รังแตจะทําใหความพยายามเขา มาแทรกแซงวุฒิสภาโดยพรรคการเมืองนั้นเคลื่อนไหวแบบซอนเรน ไมเปดเผย จึงเกิดวุฒิสมาชิก “อีแอบ” ขึ้น เพราะกฎหมายหามสังกัดพรรค ดังนั้นการเปดใหเลือกวาจะสังกัดพรรคหรือไม จะชวยใหการแบงฝกแบงฝาย ชัดเจน และตรงไปตรงมา ประชาชนรับรูทันทีวา ส.ว.คนนี้เปนฝายไหน สนับสนุนใคร ไมตองหลบๆซอนๆอีก ตอไป แตทั้งนี้ระบบเขตเลือกตั้งและการกําหนดคุณสมบัติของ ส.ว. จะตองแตกตางไปจาก ส.ส. เพื่อใหสะทอน ความเปนตัวแทนที่ไมเหมือนกัน ในสวนของอํานาจวุฒิสภาที่ยังคงเปนปญหาคือ อํานาจหนาที่ของวุฒิสมาชิกแบบสรรหา ที่มีอํานาจ หนาที่ในการใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ โดยลําพังวุฒิสภาเองจึงไม สมควรกําหนดใหมีอํานาจในการใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แตอํานาจใน การใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระจะเปนอํานาจของรัฐสภา (สภาผูแทนราษฎร และวุฒิสภา) ดังนั้นวุฒิสภาจึงควรมีสวนในการใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระไดในฐานะเปนสวนหนึ่งของ รัฐสภา และอีกประการหนึ่งคืออํานาจในการถอดถอดผูดํารงตําแหนง ดวยเหตุที่วุฒิสภารูปแบบนี้มาจากการ สรรหา จึงไมควรมีอํานาจในการถอดถอนผูดํารงตําแหนง หรือไมเชนนั้นก็ควรที่จะยกเลิกระบบการสรรหาแลว กลับไปสูระบบเลือกตั้งเหมือนเดิม เพื่อใหวุฒิสภาที่มีมาของอํานาจจากประชาชนมีความชอบธรรมมากขึ้นใน การถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ในสวนของความสัมพันธระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร มีความเห็นวาการที่รัฐธรรมนูญยกเลิก การกําหนดให ส.ส. ตองพนจากสภาพความเปน ส.ส.เมื่อไปดํารงตําแหนงรัฐมนตรี นั้นเปนสิ่งที่เหมาะสมแลว เนื่องจากระบบเดิมในรัฐธรรมนูญ 2540 ทําใหอํานาจตอรองของนายกรัฐมนตรีมีมากเกินไป สรางแรงจูงใจให คณะรัฐมนตรีตองรับผิดชอบตอนายกรัฐมนตรีแทนที่จะรับผิดชอบตอรัฐสภา ทําใหความสัมพันธระหวางฝาย นิติบัญญัติและฝายบริหารมีนอยลง รัฐมนตรีไมจําเปนตองชี้แจงรายละเอียดหรือตอบกระทูเกี่ยวกับนโยบาย การบริหารประเทศตอสภาเมื่อสภารองขอ จึงทําใหการตรวจสอบการกระทําทางการเมืองลดลงไป และในสวน ของการทําสนธิสั ญญาระหวางประเทศควรจะไดรับการตรวจสอบรัฐสภา อันเป นกระบวนการตรวจสอบ ทางการเมืองเพื่อใหภาคสวนตางๆไดรวมแสดงความคิดเห็นอยางกวางขวาง

22

ในสวนสุดทายคือประเด็นเรื่องพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยในการแตงตั้งองคมนตรี ควรจะตอง ไดรับการพิจารณาทบทวน เนื่องจากองคมนตรีบางทานเขามายุงเกี่ยวกับการเมืองอยูเปนระยะ จึงมีความ จําเปนที่การแตงตั้งองคมนตรีจะตองอยูภายใตกระบวนการประชาธิปไตยของรัฐสภาดวย อีกสวนหนึ่งสืบราช สันตติวงศ ที่การเสนอรายพระนามกษัตริยองคตอไปควรตองผานการเห็นชอบของรัฐสภาดวย19 เนื่องจากใน ระบบประชาธิปไตยไมควรมีการใชอํานาจแบบรวบไวที่บุคคลเดียว หากจะตองใชอํานาจรวมกันระหวางคณะ บุคคลอยางนอย 2 กลุมขึ้นไป ผูเสนอชื่อกับผูรับรองชื่อไมควรจะเปนคนคนเดียวกัน ไมควรจะใหอํานาจโดย สมบูรณกับคนใด/คณะบุคคลใดโดยไมมีอํานาจอื่นมาคัดคานหรือยับยั้ง 6. การปฏิรูปสถาบันอื่นๆเพื่อสนับสนุนการปฏิรูปการเมือง Amy Freedman20 ไดตั้งขอสังเกตไวอยางนาสนใจวาประชาธิปไตยของไทยมุงเนนการพัฒนาในดาน สถาบันมากกวาในเชิงเนื้อหาสาระ รัฐธรรมนูญ 2540 อาจประสบความสําเร็จในการสรางสถาบันทางการเมือง ใหมๆที่สงเสริมการพัฒนาประชาธิปไตย แตคุณคา/คานิยม (Norms) ของสังคมยังมิไดเปลี่ยนแปลงไปใน ทิศทางที่สนับสนุนประชาธิปไตย โดยเฉพาะในหมูชนชั้นนําที่เปนแรงผลักดันในการรางรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ ตองการสถาปนาประชาธิปไตยในรูปแบบใหม (ผมขอเรียกวาประชาธิปไตยแบบชนชั้นกลางในเมือง ที่ใน ภายหลังนโยบายประชานิยมของทักษิณ ทําใหมันกลับตาลปตรกลายเปนประชาธิปไตยที่เปนที่พึงพอใจของ ชนชั้นรากหญา แตชนชั้นกลางในเมืองกลับเปนฝายตอตานเสียมาก) และ Freedman ยังมีความเห็นวาความ จริงแลวชนชั้นนําของไทยในเบื้องลึกแลวมิไดสนับสนุนแนวทางประชาธิปไตย กลับแสดงพฤติกรรมตอตาน ประชาธิปไตยหลายครั้งในชวงรัฐบาลทักษิณ (จนกระทั่งถึงเหตุการณรัฐประหาร) กลาวคือ ชนชั้นนํายังไม สามารถหาขอยุติเกี่ยวกับระบบการเมืองที่พึงปรารถนาได ดานหนึ่งก็อยากเห็นประชาธิปไตยเต็มใบทัดเทียม ตางประเทศ สรางภาพลักษณประชาธิปไตยที่สมบูรณ โปรงใส เปนที่ยอมรับของตางชาติ อันจะสงผลดีตอ ความเชื่อมั่นในการคาการลงทุน มีผูนําที่เขมแข็ง มีวิสัยทัศน แตในอีกดานหนึ่งก็ระแวงระวังที่จะใหอํานาจแก ประชาชนอยางเต็มที่ ดวยคิดวาเขาเหลานั้นยังดอยการศึกษา ไมมีความรูความเขาใจเกี่ยวกับการเมืองมากพอ และยังเปนมวลชนที่ยากจน ชักจูงดวยเงินไดงาย ชนชั้นนําไมชอบการเรียกรองสิทธิและเสรีภาพทางการเมือง ใหวุนวาย ไมชอบใหมีความคิดเห็นที่แตกตางหลากหลาย เมื่อประชาธิปไตยเชิงรูปแบบไปทางและวิธีคิดที่อยู

19

สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, “สมศักดิ์ เจียมธีรสกุลเสนอเสื้อแดงหยุดระบอบอํามาตยดวยการแก รธน.วาดวยพระราชอํานาจในการแตงตั้ง องคมนตรี” http://www.prachatai.com/journal/2009/10/26184 20 Freedman, Amy, “Thailand’s Missed Opportunity for Democratic Consolidation” Japanese Journal of Political Science 7 (2) 175–193 Cambridge University Press, 2006 อางถึงใน สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย และคณะ, โครงการสรางองคความรูเพื่อการปฏิรูปการเมือง, สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2550.

23

เบื้องหลังไปทาง ผลลัพธคือประชาธิปไตยไทยยังคงกระทอนกระแทน เจริญเติบโตไดไมเต็มที่ ดังนั้นขอเสนอ นอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงตัวกฎหมายรัฐธรรมนูญแลว วิธีคิดของประชาชนตองเปลี่ยนไปดวย ในประการแรก รัฐบาล – ไมวาจะมีอุดมการณใด มาจากพรรคใด – ตองยอมรับความเปลี่ยนแปลงที่ เกิดขึ้น การเมืองไทยในอนาคตจะมีกลุมการเมืองตางๆเคลื่อนไหวเรียกรองในประเด็นตางๆมากขึ้น การอาง เรื่องความสงบเรียบรอย/ความมั่นคง/ความสามัคคี/ความสมานฉันทของประเทศเพื่อสกัดกั้นมิใหคนกลุมนี้ไดมี สิทธิมีเสียงแสดงความเห็นที่แตกตางจึงมีตนทุนตอประเทศไมนอย ปจจุบันสื่อตางๆมีหลากหลาย ทันสมัย และ รวดเร็ว การจะปดชองทางการสื่อสารแทบจะทําไมไดเลย หากรัฐบาลปดชองทางการเคลื่อนไหวบนดิน คน เหล า นี้ ก็ จ ะหลบหลี ก ไปเคลื่ อ นไหว “ใต ดิ น ” แทน พฤติ ก รรมเหล า นี้ ยิ่ ง จะส ง ผลให รั ฐ บาลติ ด ตามความ เคลื่อนไหวไดยากยิ่งขึ้นไปอีก ดังนั้นรัฐบาลจะตองเปลี่ยนวิธีคิดใหมวาการเคลื่อนไหวทางการเมืองไมใชเรื่อง วุนวาย แตเปนเรื่องที่ยอมรับไดในระบบประชาธิปไตย เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นจะตองเกิดขึ้นจริงจาก ความตั้งใจ เพื่อมิใหตัวบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเปนเพียงแคตัวอักษรเทานั้น ประการที่สอง ระบบการศึกษาจะตองไดรับการปฏิรูป รูปแบบการเขียนตําราเรียนแบบราชาชาตินิยม ควรจะไดรับการพิจารณาใหม เนื่องจากการศึกษามีบทบาทสําคัญมากในการหลอหลอมความคิดของผูคนใน สังคม และชนชั้นนําของไทยประสบความสําเร็จในการปลูกฝงวิธีคิดบางอยางผานการศึกษา เชน อุดมคติของ ชุมชนชาวบาน ความพอเพียงแบบเกษตรนิยม การมองประเทศเพื่อนบานอยางพมาเปนศัตรูทางประวัติศาสตร รวมไปถึงการสรางภาพของประชาธิปไตยในความหมายของหนาที่มากกวาสิทธิ การเรียนการสอนในหองเรียน ควรมีลักษณะเปดกวางใหนักเรียนไดแสดงความคิดเห็น ริ่เริ่มสรางสรางสรรค มากกวาจะเนนระบบการทองจํา โดยไมตั้งคําถาม หลายครั้งอาจารยผูสอนกลับมีความคิดเห็นวาการแสดงความคิดเห็นของเด็กเปนความ วุนวาย จึงพยายามกําราบมากกวาจะสงเสริม เมื่อเกิดเหตุการณเชนนี้ซ้ําๆนักเรียนก็จะเริ่มเขาใจวาควรจะสยบ ยอมตอคําสั่งครูมากกวาจึงจะทําใหครูพอใจ ลักษณะดังกลาวไมสงผลดีตอการพัฒนาประชาธิปไตย ประการที่สาม การทาทายระบบโครงสรางแบบอํานาจนิยม ประเทศไทยเปนสังคมที่ใหความสําคัญกับ ลํ า ดั บ ชั้ น อาวุ โ สมาก นอกจากนี้ ยั งมี ลั ก ษณะบุ ค ลาธิ ษ ฐาน ให ค วามสํ า คั ญ ที่ ตั ว บุ ค คลและอํ า นาจบารมี มากกวาจะใหความสนใจในทักษะ ความรูความสามารถ แหลงบมเพาะระบบอํานาจนิยมที่สําคัญสวนหนึ่งคือ ระบบการรับนองในมหาวิทยาลัย การรับนองจํานวนมากเปนการใชอํานาจของรุนพี่ที่อาวุโสกวาไปยังรุนนอง รุนนองที่ดีจะตองเชื่อฟงรุนพี่ การตั้งคําถามหรือสงสัยในวิธีการจึงเปนเรื่องที่ทาทายระบบอํานาจนิยมไดอีกทาง หนึ่ง แตระบบรับนองก็ไดสรางกลไกรักษาตัวเองผานการลงโทษทางสังคม (Social Sanction) คนที่ทาทาย อํานาจจะถูกกีดกันออกไปจากสังคมและไมไดรับการยอมรับ ระบบการรับนองจึงถือเปนอุปสรรคสําคัญตอการ พัฒนาประชาธิปไตย หลักการสิทธิและเสรีภาพถูกละเมิด และทดแทนดวยสายสัมพันธแบบอุปถัมภอํานาจ

24

นิยม ความเปนปจเจกบุคคลถูกทดแทนดวยระบบพวกพอง ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการรับนองใหเปนไป ในทางสรางสรรคมากขึ้น จะเปนแรงผลักดันสําคัญที่กอรางสรางประชาธิปไตยใหเกิดขึ้นจริง ประการที่ สี่ คื อ การเปลี่ ย นแปลงจากสั งคมความเชื่ อ ไปสู สั ง คมความรู สั งคมไทยแม ว า จะปฏิ รู ป เศรษฐกิ จ ให ทั น สมั ย เชื่ อ มโยงตนเองเข า กั บ ความเป น สากลนิ ย ม แต วิ ธี คิ ด วิ ธี ก ารมองโลกยั ง คงมี ก าร เปลี่ยนแปลงไมมากนัก วัฒนธรรมของไทยเปนวัฒนาธรรมที่ถายทอดความรูผานการเลาการฟง มากกวาการ เขี ย นบั น ทึ ก ปริ ม าณการอ า นหนั ง สื อ เมื่ อ เที ย บกั บ ต า งชาติ แ ล ว ยั งนั บว า น อ ย เรายั ง ชอบฟง เรื่ อ งเล า หรื อ ขอคิดเห็นจากบุคคลอื่นมากกวาจะสํารวจคนหาความจริงดวยตนเอง การทําความเขาใจกับปรากฏการณตางๆ ถูกผูกโยงเขากับความเชื่อและไสยศาสตรมากกวาจะอธิบายดวยวิธีการทางวิทยาศาสตรและการพิสูจนให ประจักษ ลักษณะดังกลาวสอดรับไดดีกับการปกครองแบบดั้งเดิมที่มีผูนําสังคมที่ผูกขาดความจริงและชุด คําอธิบายในสังคม แตไมสามารถเขากันไดกับประชาธิปไตยที่ประชาชนเชื่อมั่นในเหตุผลและความสามารถ ของมนุษย การขึ้นสูอํานาจ และการใชอํานาจของผูปกครองจะตองมีความชอบธรรม อธิบายไดดวยเหตุผล มากกวาความเชื่อ ประการที่ หา คื อ การรู จั ก การเคารพกฎกติ ก า มี ส ป ริ ต สามารถยอมรั บ ความพ า ยแพ ไ ด ในสั ง คม ประชาธิปไตยจําเปนตองมีการเลือกตั้งเพื่อคัดสรรตัวผูนํา เมื่อมีการแขงขันจึงยอมมีผูแพและผูชนะ ภายใตกฎ กติกาที่เปนธรรมในระดับหนึ่งผูที่แพจึงตองยอมรับในผลการตัดสินของประชาชน และดําเนินการรณรงคหา คะแนนนิยมเพื่อจูงใจใหประชาชนเปลี่ยนมาเลือกตนเองในการเลือกตั้งครั้งตอไปใหได แตสิ่งที่ปรากฏในการ เมืองไทยคือฝายแพยินยอมรวมมือกับฝายกองทัพเพื่อลมกระดาน ยกเลิกกติกา ฉวยโอกาสใชประโยชนเพื่อ ตนเองจะไดขึ้นสูอํานาจแทน หรือไมเชนนั้นก็พยายามหาชองวางเลนงานฝายตรงขามทุกวิถีทาง ใชเทคนิค กฎหมายเพื่อจับผิดพฤติกรรมเล็กนอยของฝายตรงขาม หรืออาจถึงขั้นยึดเอาสถานที่สําคัญเปนตัวประกันหาก ฝายที่ชนะที่ยอมลงจากตําแหนง ในสังคมประชาธิปไตยการตอสูเรียกรองยอมทําไดหากเห็นวาไมเปนธรรม แต วิธีการตอสูไมควรเลือกการบีบบังคับ ยื่นคําขาด หรือใชลูกเลนพลิกแพลงขอกฎหมายเพื่อเลนงานฝายตรงขาม ประการสุดทายคือ การเปลี่ยนทัศนะตอคําวาการเมืองเสียใหม ขอนี้มีความสําคัญมากเพราะปจจุบัน คําวาการเมืองกลายเปนเรื่องนาเกลียด สกปรก ไมพึงปรารถนา สมควรจะอยูใหหางไกล นั่นเปนเพราะการ เมืองไทยตลอดหลายสิบปที่ผานมาอยูในวังวนของนักเลือกตั้งที่ฉอฉล การแบงปนและแยงชิงผลประโยชน ระหวางกลุมผูมีอํานาจ แตการแสดงออกซึ่งการรังเกียจการเมืองไทยกลับสงผลลัพธที่เฉพาะและแตกตางจาก ประเทศอื่น เนื่องจากมันนําไปสูความนิยมในสิ่งที่อยู “เหนือการเมือง” อันเปนตัวแทนของผูทรงคุณธรรม จริยธรรม เปนผูใสสะอาด ไมแปดเปอน ปราศจากผลประโยชนใดๆ สังคมไทยจึงชื่นชอบที่จะฟงโอวาทของผู หลักผูใหญที่อยูเหนือการเมืองเหลานี้ ในขณะที่นักการเมืองนั้นไมคิดถึงประโยชนของชาติ พัวพันไปดวย ผลประโยชน การเลือกฝกฝายทางการเมืองกลายเปนเรื่องของระดับสติปญญาหรือจนกระทั่งรักชาติหรือทรยศ

25

ชาติ ขณะที่การปลอดการเมืองดูเหมือนจะเปนการยกระดับตัวเอง ความคิดดังกลาวสะทอนใหเห็นออกมา อยางชัดเจนในชวงที่มีเสียงเรียกรองให “ถวายคืนพระราชอํานาจ” หรือ “ตุลาการภิวัตน” อันเปนภาพแสดง อาการรังเกียจการเมืองของนักการเมืองอยางชัดเจน เปนความจริงที่นักการเมืองจํานวนไมนอยทําตัวไมนา ประทับใจ แตการตอตานบุคคลก็ไมควรจะใหเลยเถิดไปจนถึงขั้นตอตานระบบทั้งระบบ การสรางสถาบัน ประชาธิปไตยใหเขมแข็งจําเปนตองอาศัยความเชื่อมั่นของประชาชน แนนอนวาประชาธิปไตยไมใชสิ่งสมบูรณ แบบที่สุด ประชาชนจะตองรวมกันเรียนรู ลองผิดลองถูก และกาวไปขางหนาพรอมๆกัน ท า ยที่ สุ ดนี้ เสน ทางการปฏิ รูป การเมือ งมิอ าจหยุ ดอยู แ ค เพี ยงการเปลี่ ย นแปลงตั ว บทบั ญญั ติ ใ น กฎหมายรัฐธรรมนูญเทานั้น การเปลี่ยนแปลงสถาบันอื่นๆอันเปนตัวกํากับวิธีคิด วิธีการมองโลกของผูคน ยอมจะมีความสําคัญไมแพกัน หากผูคนมีจิตสํานึกประชาธิปไตยโดยพื้นฐานแลว ไมวาจะมีอุปสรรคกับระบบ ประชาธิปไตยเพียงใดระบอบประชาธิปไตยก็จะมั่นคง แตถาผูคนโดยเฉพาะชนชั้นนํายังศรัทธากับระบอบอื่นที่ อยู “เหนือ” ระบอบการปกครองของมวลชน และเฝาหาโอกาสที่จะแทรกแซงมิใหหนอของประชาธิปไตย เจริญเติบโตแลวละก็ โอกาสที่ระบอบประชาธิปไตยและสถาบันรัฐธรรมนูญจะปกหลักปกฐานอยางมั่นคงใน ฐานะ “อภิมหาสถาบัน” ของสังคมก็คงจะเปนไปไดยากมากขึ้น