1
การปฏิรปู การเมืองไทยดวยการแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 คุปต พันธหินกอง 4904680438 “มักมีผูเสนอวา รัฐธรรมนูญเปนของฝรั่ง จึงผิดฝาผิดตัวไมเขากับสังคมไทย ปญหาสําคัญมิไดอยูตรงที่วา ประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญ หรือหลักการเสรีภาพและสิทธิมนุษยชนเปนของนําเขาจากฝรั่งหรือเปนของไทย ดั้งเดิม เพราะสังคมไทยเลือกรับดัดแปลงหรือปฏิเสธความคิดภายนอกตลอดประวัติศาสตร ทั้งจากแขก จีน ญี่ปนุ ฝรั่ง ตามแตความจําเปนสอดคลองกับวัฒนธรรมไทย..... .....ประชาธิปไตยมิไดหมายถึง การยกยองเชิดชูอยางเพอฝนวาประชาชนถูกตองเสมอ ฉลาด มีภูมิปญญาเปนเลิศ แตเราตองมั่นคงกับหนทางที่ใหประชาชนมีอํานาจตัดสินทางเลือกของตน ไมวา จะฉลาดหรือดอยปญญาก็ตาม..... .....ประชาธิปไตยไมใชระบบการเมืองของปญญาชนหรือคนกรุงผูฉลาดรูดีกวา ปญญาชนทําหนาที่เปนสติปญญาแกสังคม แตไมควรมีอํานาจมากไปกวาประชาชนคนหนึ่งๆ.....” ธงชัย วินิจจะกูล “ขามใหพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา”1 1. สถาบันรัฐธรรมนูญ: ปฐมบท รัฐธรรมนูญในความเขาใจทั่วไปหมายถึง "กฎหมายรัฐธรรมนูญ" (Constitutional Law) อันเปน กฎหมายที่ประชาชนยอมรับวาเปนกฎหมายสูงสุดของสังคม รากฐานที่มาของรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในสังคม ตะวันตก มีทั้งรูปแบบที่เปนลายลักษณอักษร (Written Constitution) ที่มีสหรัฐอเมริกาเปนตนแบบ และแบบที่ ไมเปนลายลักษณอักษร (Unwritten Constitution) ที่มีอังกฤษเปนตนแบบ ซึ่งโดยความเขาใจทั่วไปเมื่อ กลาวถึงรัฐธรรมนูญเราจะหมายถึง "กฎหมายรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษร" มากกวาจะใชในความหมาย อื่น และบทความนี้ก็ใชในความหมายนี้ดวย ในสังคมการเมืองประชาธิปไตยเสรีนิยมการมีรัฐธรรมนูญเปนเรื่องจําเปน ในทางทฤษฎีรัฐธรรมนูญมี ไว เ พื่ อ จํ า กั ด อํ า นาจของรั ฐ เนื่ อ งจากสั ง คมประชาธิ ป ไตยตะวั น ตกในช ว งยุ ค แสงสว า งทางป ญ ญา 1
ธงชัย วินจิ จะกูล, “ขามใหพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา,” ฟาเดียวกัน, 3 : 4 (ต.ค. – ธ.ค. 2548), หนา 142 – 164
2
(Enlightenment)2 เปนตนมาตระหนักวา สิทธิเสรีภาพของประชาชนคือสิ่งที่ละเมิดมิได ถอดถอนมิได (Inalienable Rights) ดังนั้นจึงจําเปนตองมีขอตกลงระหวางประชาชนกับรัฐบาลที่ประชาชนเปนผูเลือก มิให รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งใชอํานาจคุกคามประชาชนของตนเอง หากรัฐบาลใดละเมิดขอตกลงดังกลาว ประชาชนย อ มมี สิ ท ธิ ถ อดถอนและจั ด ตั้ ง รั ฐ บาลใหม ไ ด ในแง นี้ รั ฐ ธรรมนู ญ จึ ง เป น ผลผลิ ต ของแนวคิ ด "ประชาธิปไตย + เสรีนิยม" โดยแนวคิดประชาธิปไตยจะถือวารัฐบาลที่ชอบธรรมจักตองมีที่มาของอํานาจจาก ประชาชน และแนวคิดเสรีนิยมจะมุงจํากัดขอบเขตอํานาจของรัฐ พิทักษสิทธิและเสรีภาพของประชาชน อยางไรก็ตาม จากสภาพความเปนจริงพบวาบางครั้งรัฐธรรมนูญก็มิไดปฏิบัติหนาที่จํากัดอํานาจรัฐ ตามทฤษฎี เราจึงมีความจําเปนตองแยกแยะใหชัดเจนระหวาง “รัฐธรรมนูญ” กับ “ระบอบรัฐธรรมนูญนิยม” (Constitutionalism) เพราะในสังคมการเมืองหนึ่งๆเปนไปไดที่สังคมการเมืองจะมีรัฐธรรมนูญโดยปราศจาก ระบอบรัฐธรรมนูญนิยม เชน มาตรา 17 ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต ที่ใหอํานาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดแกนายกรัฐมนตรี3 หมายความวาในสภาพดังกลาวประเทศมีรัฐธรรมนูญ อันเปนกฎหมายสูงสุดของสังคม แตเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญมิไดกําหนดใหรัฐบาลมีอํานาจจํากัด (Limited Government) ไมอาจลวงละเมิดสิทธิเสรีภาพของบุคคลได ดังนั้นกฎหมายรัฐธรรมนูญที่ปราศจากระบอบ รัฐธรรมนูญนิยมจึงมิไดเปนหลักประกันของการปกครองระบอบประชาธิปไตยเสมอไป เมื่อพิจารณารัฐธรรมนูญในฐานะสถาบันที่กํากับดูแลสังคมการเมือง กําหนดกฎกติกาที่สําคัญ และ เป นระเบี ย บแบบแผนหรื อวิ ถี ชี วิ ต ทางการเมื อง รั ฐ ธรรมนู ญ จะก็ มีค วามหมายที่ ก ว า งขวางกว า กฎหมาย รัฐธรรมนูญ ในแงนี้แลวกฎหมายรัฐธรรมนูญอาจเปนไดแคเพียงกฎหมายสูงสุดในทางนิตินัย (de jure) แตมิใช สถาบันสูงสุดของสังคมอยางแทจริงในทางพฤตินัย (de facto) หากแตมีรัฐธรรมนูญหรือสถาบันอื่นที่มีอํานาจ กํากับความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณของผูคนไดมากกวากฎหมายรัฐธรรมนูญ สภาวะเชนนี้เกิดขึ้นไดในสังคม ที่รับเอากฎหมายรัฐธรรมนูญมาจากสังคมอื่น แตโครงสรางวิธีคิดของผูคนในสังคมยังคงยึดมั่นเชื่อถือในอีก สถาบันหนึ่ง สถาบันดั้งเดิมอาจจะมีสวนที่ปรับตัวเขากันไดกับสถาบันใหมก็จะผสมกลมกลืนสอดคลองกันไป ยกตัวอยางเชน การเปลี่ยนแปลงจากระบอบสมบูรณาสิทธิราชย (Absolute Monarchy) สูระบอบกษัตริย ภายใตรัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) ในประเทศไทย ก็จะพบวาสถาบันกษัตริยคอยๆปรับบทบาท ของตนเองเขากับระบอบใหมได แมวาจะไมลงตัวและมีความขัดแยงในชวงแรก (หลัง 2475 - 2490) แต ปจจุบัน (อาจหมายถึง หลัง 14 ตุลา 2516 เปนตนมา) สถาบันกษัตริยสามารถผนึกตนเองเขากับการปกครอง แบบประชาธิปไตยไดอยางแนบสนิท แตสถาบันบางสวนที่เปลี่ยนแปลงไดยากก็จะเกิดความขัดแยงกันระหวาง 2
หมายถึงยุคสมัยตั้งแตนักปรัชญาการเมือง จอหน ล็อก (John Locke) เรื่อยมาจนถึง มองเตสกิเออ (Montesquieu) และรุสโซ (Rousseau) ที่เชื่อมั่นในความเปนปจเจกและการใชเหตุผลของมนุษย เชื่อมั่นในหลักการสิทธิและเสรีภาพ 3 เกษียร เตชะพีระ, “อํานาจอาญาสิทธิท์ ําลายกันเอง,” รัฐประหาร 19 กันยา, กรุงเทพ: สํานักพิมพฟา เดียวกัน, 2550. (หนา 458 – 464)
3
สองสถาบั น ทั้ ง ในทางระบบคิ ด และในทางปฏิ บั ติ มี ก ารต อ สู แ ย ง ชิ ง อํ า นาจนํ า กั น ไปมา ยกตั ว อย า งเช น คุณสมบัติของผูปกครองประเทศระหวาง [สถาบันดั้งเดิม: มีคุณธรรมจริยธรรม/ซื่อสัตย/ใสสะอาดมากอนเปน อันดับแรก] กับ [สถาบันใหม: ตองมีฐานอํานาจมาจากประชาชนจึงจะมีความชอบธรรม] ดังนั้น เมื่อกฎหมาย รั ฐ ธรรมนู ญ อาจไม ใ ช ส ถาบั น สู งสุ ด อย า งแท จ ริ ง ในบางสั ง คม การวิ เ คราะห ก ฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ จึ งต อ ง พิจารณาสถาบันซึ่งอยูเหนือวากฎหมายรัฐธรรมนูญควบคูไปดวย ดังนั้นเราจะเห็นไดวา “รัฐธรรมนูญ” เปนคําที่มีความหมายลื่นไหลไมหยุดนิ่ง รัฐธรรมนูญอาจหมายถึง ตั ว บทกฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ โดยตรง บางครั้ ง การมี ก ฎหมายรั ฐ ธรรมนู ญ มี ค วามหมายเท า กั บ การเป น ประชาธิปไตยเสรีนิยม แตในบางสังคมอาจเปนไปไดที่จะมีกฎหมายรัฐธรรมนูญและเปนประชาธิปไตยแตไม เสรีนิยม (Illiberal Democracy) หรือที่แยกวานั้นคือมีกฎหมายรัฐธรรมนูญแตไมมีประชาธิปไตยและเสรีนิยม บางสังคมกฎหมายรัฐธรรมนูญเปนทั้งสถาบันสูงสุดในทางนิตินัยและในทางพฤตินัย แตบางสังคมกฎหมาย รัฐธรรมนูญมิไดสะทอนความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณของสังคมทั้งหมด หากแตมีสถาบันความคิด/ความเชื่อ/ อุดมการณชุ ดอื่น ที่ ครองอํ า นาจนํา แตไ ม ได เขีย น/ไมสามารถเขี ย นลงในรั ฐธรรมนู ญได พู ดอีก นั ยหนึ่ ง ถ า รัฐธรรมนูญสอดรับกับความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณที่อยูเบื้องหลังไดอยางแนบสนิทแลว รัฐธรรมนูญจะ กลายเป น สถาบัน สู งสุ ด ของสั งคมอยา งแท จ ริ ง แต ถ า รัฐ ธรรมนู ญเลื อ กที่ จ ะไม เขี ย นความคิ ด /ความเชื่ อ / อุดมการณที่อยูเบื้องหลังลงไปทั้งหมดไมวาจะดวยเหตุผลใดก็ตาม รัฐธรรมนูญก็จะไมใช “อภิสถาบัน” (MetaInstitution) เพียงสถาบันเดียวที่กํากับชีวิตทางการเมืองของคนในสังคม ดังเชนที่เกิดขึ้นกับประชาธิปไตยและ รัฐธรรมนูญไทยมาตลอด 77 ป เมื่อรู ป แบบของรัฐ ธรรมนู ญ ที่ แ ตกต า งกั นส งผลต อวิ ถี ชี วิ ตทางการเมือ งของตั วละครต างๆในเวที การเมืองแลว การออกแบบรัฐธรรมนูญ (Constitutional Design) จึงมีความสําคัญตอโครงสราง (Structure) พฤติกรรม (Conduct) และผลการดําเนินงาน (Performance) ของสถาบันทางการเมือง การออกแบบ รัฐธรรมนูญแตละฉบับของไทยที่ผานมามีทั้งเนื้อหาสวนที่เหมือนกันและแตกตางกัน ขึ้นอยูกับสภาวะแวดลอม ทางการเมือง เจตนารมณ อุดมคติ และความคิด/ความเชื่อ/อุดมการณที่อยูเบื้องหลังของผูรางรัฐธรรมนูญ อาทิ เชน4 • รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 (ฉบับถาวร) เปนรัฐธรรมนูญตนฉบับที่ดีมากฉบับหนึ่งที่มีความเปน ประชาธิปไตยสูง เปนครั้งแรกที่มีการบัญญัติลงวาอํานาจสูงสุดเปนของประชาชน ลดพระราช อํานาจของพระมหากษัตริยลงใหอยูภายใตระบอบ Constitutional Monarchy กลาวคือเปนผูใช 4
วิวัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยในอดีต นํามาจาก บุญศรี มีวงศอุโฆษ, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, กรุงเทพ: สํานักพิมพ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2550.
4
อํานาจผานสภาผูแทนราษฎร คณะรัฐมนตรี และศาล ในสวนของรัฐสภาเปนระบบสภาเดียว (Unicameral) คือสภาผูแทนราษฎร • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 เพิ่มพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยใหกลับสูงขึ้น เปนรัฐธรรมนูญ ฉบับแรกที่ระบุวาประเทศไทยเปนประชาธิปไตยมีพระมหากษัตริยเปนประมุข วุฒิสมาชิกมาจาก การแตงตั้งของพระมหากษัตริยโดยประธานมีองคมนตรีเปนผูรับสนองพระบรมราชโองการ • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2495 ยกเลิกขอหามที่มิใหขาราชการประจําเปนขาราชการการเมือง • ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502 ไมมีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิเสรีภาพของ ประชาชน สมาชิ ก สภาร า งรั ฐ ธรรมนู ญ และสภานิ ติ บั ญ ญั ติ แ ต ง ตั้ ง โดยพระมหากษั ต ริ ย นายกรัฐมนตรีมีอํานาจมากตามมาตรา 17 • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 เกิดขึ้นภายหลังการเรียกรองประชาธิปไตย 14 ตุลาคม 2516 มีการรับรอง สิทธิและเสรีภาพของประชาชนอยางกวางขวาง และชัดเจน กําหนดใหรัฐมนตรีและสมาชิกสภา ตองแสดงทรัพยสินและหนี้สิน กําหนดใหผูสมัคร ส.ส.ตองสังกัดพรรค นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี จํานวนหนึ่งตองเปน ส.ส. • รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521 ตองการสรางระบบพรรคการเมืองที่เขมแข็งและมีนอยพรรค กําหนดให ผูสมัคร ส.ส.ตองสังกัดพรรค พรรคที่จะสงสมาชิกเขาสมัครรับเลือกตั้งไดตองสงสมัครไมนอยกวา กึ่งหนึ่ งของจํ า นวน ส.ส. ทั้งหมด พรรคการเมืองที่มี สิ ทธิ เสนอรางกฎหมายต องเปน พรรคที่ มี สมาชิกไดรับเลือกเปน ส.ส. 20 คนขึ้นไป • รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 กําหนดใหประธานวุฒิสภาเปนประธานรัฐสภา และวุฒิสภามีบทบาทมาก ในการควบคุมฝายบริหารในชวง 4 ปหลังประกาศใชรัฐธรรมนูญ เชน การเปดอภิปรายทั่วไป และ การพิจารณาพระราชกําหนด สวนพรรคการเมืองตองสงสมาชิกรับเลือกตั้งรวมกันไมนอยกวา 20 คน จะเห็นไดวาเนื้อหาสาระในรัฐธรรมนูญฉบับตางๆมีการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงอยางมีพลวัต สังเกตไดวา รัฐธรรมนูญที่รางโดยกลุมคณะรัฐประหารจะมีความเปนประชาธิปไตยนอย และมุงแกปญหาเฉพาะหนา เชน การรุกรานของภัยคอมมิวนิสต การแยงชิงอํานาจระหวางผูนําทหารดวยกันเอง หรือการทุจริตคอรรัปชั่นของ นักการเมือง ในขณะที่บางประเด็นที่คนรุนปจจุบันมิไดคิดถึงกลับเปนประเด็นที่ตอสูถกเถียงกันมายาวนาน เชน ในชวงพ.ศ.2475 – 2490 เปนชวงที่รัฐบาลคณะราษฎรตอสู/ตอรองกับกลุมจารีตนิยมที่ตองการเพิ่มอํานาจของ พระมหากษัตริย บางประเด็นที่สังคมนาจะเห็นพองตองกันก็กลับมาเปนประเด็นอีกครั้งในป พ.ศ.2550 เชน
5
การกําหนดใหนายกรัฐมนตรีจําเปนตองมาจากส.ส.หรือไม? ดังนั้นเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญจึงสามารถเปน กระจกที่สะทอนปญหาที่สังคมการเมืองไทยในขณะนั้นกําลังเผชิญได ในส ว นต อ ไปจะนํ า เสนอถึ ง ป ญ หาใหญ ๆ ที่ สั ง คมการเมื อ งไทยต อ งเผชิ ญ มาโดยตลอดหลั ง จาก เหตุการณเรียกรองประชาธิปไตย 14 ตุลาคม 2516 จนเปนที่มาของรัฐธรรมนูญ 2540 และรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ใชอยูในปจจุบัน5 2. ปญหาเรื้อรังของการเมืองไทย และเสนทางของรัฐธรรมนูญ 2540 ทั้งนี้เราจําเปนตองเขาใจรัฐธรรมนูญ 2540 เสียกอนจึงจะเขาใจรัฐธรรมนูญ 2550 และนําเสนอแนว ทางแกไขได รัฐธรรมนูญ 2550 มิไดถือกําเนิดขึ้นมาบนสุญญากาศหากแตมีเหตุผลทางการเมืองรองรับ กลาว โดยสรุปงายๆคือ รัฐธรรมนูญ 2550 เกิดขึ้นเพื่อแกปญหาที่เกิดขึ้นภายหลังการใชรัฐธรรมนูญ 2540 เปนเวลา 9 ป โดยเฉพาะปญหาที่เกิดขึ้นในชวงรัฐบาลภายใตการนําของ พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ในชวงปพ.ศ.2544 – 2549 ซึ่งกินเวลาเพียง 5 ปกวาแตกลับมีผลเปลี่ยนแปลงโครงสรางและพฤติกรรมของตัวละครการเมืองไทยถึง ระดับรากฐาน ปญญาชนนักวิชาการโดยเฉพาะผูรางรัฐธรรมนูญ 2550 สวนใหญมีความเห็นวาตัวรัฐธรรมนูญ 2540 นั่นเองที่เปดชองวางใหเกิด “ระบอบทักษิณ” ขึ้นมา ดังนั้นจึงมีความจําเปนที่จะตองลมกระดานการเมือง เพื่อเริ่มตนใหม เพราะเปนเพียง “หนทางเดียว” (?) ที่เหลืออยูภายใตการครอบงําอยางเบ็ดเสร็จของนายกฯ ทักษิณ ดวยเหตุผลเชน เลือกตั้งกี่ครั้งก็ชนะ เปนรัฐบาลพรรคเดียว มีอํานาจเงินอํานาจทุนซื้อเสียงประชาชนได ทั่วประเทศอยางไมมีขีดจํากัด ใชนโยบายประชานิยมมอมเมาชาวบาน เปนทั้งหัวหนาพรรคและนายทุนพรรคที่ เผด็จการ บริหารประเทศแบบ CEO แทรกแซงสื่อและองคกรอิสระ แปรรูปรัฐวิสาหกิจและทํา FTA ฯลฯ ไป จนถึงขั้น “ละเมิดพระราชอํานาจ” จึงเกิดฉันทานุมัติรว มกันของปญญาชนนักวิชาการกลุมหนึ่ง และกลุม เคลื่อนไหวทางสังคมตางๆเรียกรองใหนายกฯทักษิณลาออกจากตําแหนง การเรียกรองพัฒนาไปจนถึงขั้น 5
เหตุผลที่เลือกชวงหลัง 14 ตุลา เนื่องจากธงชัย วินิจจะกูล วิเคราะหไดอยางนาสนใจใน “ขามไมพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา” วา ภาพความเขาใจในประชาธิปไตยไทยตั้งแตหลังเหตุการณ 14 ตุลา เปนตนมาคือ 3 ประเด็นใหญๆคือ 1) การตอสูการกลุมเผด็จทหาร 2) การตอสู กับอํานาจเงินอํานาจทุนที่ฉอฉล 3) การสถาปนาระบอบการเมืองที่ใสสะอาดและมีคุณธรรม กลาวคือ เปนการตอสูกับอํานาจเผด็จการฉอฉล ผูนํา เลว เพื่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเขาเห็นวาไมใชภาพทั้งหมดของประวัติศาสตรประชาธิปไตยไทย ขณะที่อีกภาพหนึ่งของการตอสูเพื่อ ประชาธิปไตยในชวง พ.ศ. 2475 – 2490 คือปญหาเรื่องพระราชอํานาจของพระมหาษัตริยกลับถูกมองวา “ไมเปนประเด็นอีกตอไป” (No longer an issue) โดยเฉพาะตั้งแตหลังเหตุการณ 14 ตุลาเปนตนมา ทั้งที่สถาบันกษัตริยเปนปจจัยทางการเมืองที่สําคัญไมแตกตางจากประเด็นเรื่อง รัฐสภา การเลือกตั้ง การซื้อขายเสียง นักการเมืองทุจริต เนื่องจากความเขาใจของคนสวนใหญถือวาบทบาทของสถาบันกษัตริยอยู “เหนือ” หรือ “พน” ไป จากการเมืองแลว ดวยทัศนะประชาธิปไตยดังกลาว ปญญาชนนักวิชาการ นักเคลื่อนไหวเพื่อสังคม กลุมตัวแทนภาคประชาชน จึงมุงเรียกรอง ประชาธิปไตยเสรีนิยม ตอตานเผด็จการ และไมเคยตระหนักวาพระราชอํานาจเปนสวนหนึ่งของปญหาประชาธิปไตยไทย ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน ธงชัย วินิจจะกูล, “ขามไมพนประชาธิปไตยแบบหลัง 14 ตุลา,” รัฐประหาร 19 กันยา, กรุงเทพ: สํานักพิมพฟาเดียวกัน, 2550. (หนา 30 – 57)
6
“พระราชทานนายกรัฐมนตรี” และลงเอยดวยการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ยกเลิกรัฐธรรมนูญป 2540 และเริ่มตนรางรัฐธรรมนูญ 2550 แลวเนื้อหาของรัฐธรรมนูญป 2540 เปนอยางไร? อะไรที่เปนเงื่อนไขทางประวัติศาสตรที่ทําใหเกิด รัฐธรรมนูญ 2540? ผลกระทบของรัฐธรรมนูญ 2540 นั้นมีมากนอยเพียงใด? ปจจัยที่นําไปสูการราง รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งถือกันวาเปน “ฉบับปฏิรูปการเมือง” หรือ “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” นั้นเกิดขึ้นจาก ปญหาที่สั่งสมกันมาอยางยาวนานของระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาตั้งแตหลัง 14 ตุลาเปนตนมาคือ “ระบอบยียาธิปไตย”6 เนื่องจากภายหลังการเรียกรองประชาธิปไตยของนิสิตนักศึกษา ทําใหกลุมพลังอํา มาตยาธิปไตยอันหมายถึงขาราชการและทหารลดอํานาจผูกขาดทางการเมืองลงไปเปนอันมาก (แตไมหมดไป) เป ดพื้ น ที่ ใ ห น ายกรั ฐ มนตรี ม าจากพลเรื อ น บทบาทของกลุ ม ส.ส.ภู ธ รที่ มี พื้ น เพมาจากนายทุ น ท อ งถิ่น ใน ตางจังหวัดเพิ่มขึ้น การเรียกรองและเคลื่อนไหวของประชาชนไมถูกจํากัดเหมือนในยุคเผด็จการทหาร “สฤษดิ์ถนอม-ประภาส” ในชวง พ.ศ. 2500 – 2516 รูปแบบรัฐบาลสวนใหญเปนรัฐบาลผสมหลายพรรค มีการจัดสรร ตําแหนงใหผูนําจากสวนกลาง ผูเชี่ยวชาญ ที่ปรึกษา นายทุนพรรค และผูนําทองถิ่น บางครั้งเราเรียกระบอบ การปกครองชวง พ.ศ. 2516 – 2543 วา “ระบอบประชาธิปไตยแบบแบงปนอํานาจ” (Power-sharing Democracy)7 หรือนักวิชาการบางคนอาจเรียกชวง พ.ศ.2523 – 2531 วาเปนชวง “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” (Semi-democracy Regime) อันหมายถึงประชาธิปไตยที่เปนลูกผสมระหวางนายกรัฐมนตรีที่ไมไดมาจากการ เลือกตั้ง คือพลเอกเปรม ติณสูลานนท กับสมาชิกสภาผูแทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้ง ในชวงเวลาดังกลาว ลักษณะการเมืองการปกครองสวนใหญจึงอยูในมือของนายทุนพรรคการเมืองที่แบงปนอํานาจกับทหาร และ เวทีการเมืองประชาธิปไตยก็ไดบิดพลิ้วผันแปรจากเจตนารมณของวีรชน 14 ตุลาที่ตองการเปดพื้นที่ให ประชาชนไดมีตัวแทนของตนเขาไปทําหนาที่ในรัฐสภา ไปสูระบบรัฐสภาที่เต็มไปดวยนักเลือกตั้ง8 คําวา “นักเลือกตั้ง” หมายถึงนักการเมืองผูลงสมัครแขงขันและไดรับเลือกตั้งเขาดํารงตําแหนงเปน สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สวนใหญพวกเขามีภูมิหลังมาจากนักธุรกิจและนายทุนในตางจังหวัด โดยมากจะเปน 6
คําๆนี้ประดิษฐและใชโดยศ.รังสรรค ธนะพรพันธุ หมายถึงระบอบที่ส.ส.สวนใหญเปนนักเลือกตั้งที่ชนะการเลือกตั้งอยางไมโปรงใส มี การซื้อเสียง เมื่อเขามาดํารงตําแหนงก็มิไดสนใจแกปญหาประเทศชาติ กลับมุงแสวงหาผลประโยชนสวนตนและพวกพอง ทุจริตคอรรัปชั่น 7 นครินทร เมฆไตรรัตน, พระผูท รงปกเกลาประชาธิปไตย, สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2549. นครินทรใชคําๆนี้เพื่อหมายถึง ระบอบประชาธิปไตยที่มีหลายกลุมอํานาจเขามารวมกันใชอาํ นาจ ตอรอง แบงสรรผลประโยชน ถวงดุลซึ่งกันและกัน เพื่อแยกแยะใหเห็นความ แตกตางระหวางชวง พ.ศ.2516 – 2543 ออกจากชวงเวลาอื่นๆ กลาวคือ ชวง พ.ศ.2475 – 2490 เปนชวงที่คณะราษฎรผูกขาดอํานาจปกครอง ชวง พ.ศ.2490 – 2516 เปนชวงที่กลุม ทหารและพลังอํามาตยาธิปไตยผูกขาดอํานาจปกครอง และชวง พ.ศ.2543 – 2549 เปนชวงทีพ่ .ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ผูกขาดอํานาจปกครอง 8 คําวา “นักเลือกตั้ง” และ “ระบอบเลือกตั้งธิปไตย” คิดคนและประดิษฐขึ้นเปนครั้งแรกโดย คํานูณ สิทธิสมาน บรรณาธิการและคอลัม นิสตอาวุโสเครือหนังสือพิมพผูจัดการ ภายหลังเหตุการณพฤษภาประชาธรรม พ.ศ.2535
7
เจาพอผูมีอิทธิพลในทองถิ่น ไดรับเลือกตั้งจากเครือขายหัวคะแนนและอํานาจบารมี ปกติพวกเขาทําธุรกิจกึ่ง ถูกกฎหมายเกี่ยวกับใบอนุญาต โฉนดและสัมปทาน ปลูกพืชเศรษฐกิจ ไปจนถึงบอนการพนัน สถานบันเทิง หวยใตดิน ลักลอบขนสินคาเถื่อน คาอาวุธเถื่อน นักเลือกตั้งมักจะมีระดับการศึกษาไมสูงมากนัก และไม เชี่ยวชาญสันทัดในการบริหารงานการเมืองและเศรษฐกิจมหภาค ยิ่งไปกวานั้นการเขาสูเวทีการเมืองของคน กลุมนี้ก็มิไดมุงผลประโยชนอะไรมากไปกวาผลประโยชนสวนตนและพวกพอง การไดเขาไปเปนส.ส.เปดโอกาส ใหพวกเขาไดเลื่อนชั้นจากเจาพอบานนอกต่ําตอยที่ตองกมหัวใหขาราชการในทองถิ่น ไปสูสมาชิกรัฐสภาหรือ ตําแหนงรัฐมนตรีอันทรงเกียรติ และมีอํานาจโยกยายขาราชการผูเคยเปนอดีตเจานายของตนเอง9 บรรดานักเลือกตั้งเขามาเลนการเมืองประหนึ่งการขุดขุมทรัพย แสวงหาคาเชาทางเศรษฐกิจ (Rentseeking) ผานการคาขายนโยบายสาธารณะ ตําแหนงราชการ สัมปทานและใบอนุญาตตางๆ เหตุจูงใจของ พฤติกรรมดังกลาวเปนไปเพื่อชดเชยคาใชจายในการเลือกตั้งครั้งที่ผานมา หรือที่เรียกกันวา “ถอนทุนคืน” รวมถึงแสวงหาทรัพยากรไวใชในการเลือกตั้งครั้งตอไป เพื่อใหตนเองและพวกพองเครือขายบริวารของตนจะได กุมอํานาจตอไป นําไปสูโครงสรางของระบบเลือกตั้งธิปไตยที่ประกอบดวย 1) ผูมีสิทธิเลือกตั้งรากหญา การศึกษานอย 2) หัวคะแนนทองถิ่น 3) มุงการเมืองในพรรค 4) คณะรัฐมนตรี เปาหมายสูงสุดของบรรดามุง การเมืองคือการเขารวมจัดตั้งรัฐบาลใหไดเพื่อตอรองตําแหนงรัฐมนตรีมาใหไดมากที่สุด เพราะตําแหน ง รัฐมนตรีของหัวหนามุงหมายถึงอํานาจในการผันทรัพยากรลงสูทองถิ่นฐานเสียงของตน เงินงบประมาณเหลานี้ ถือเปนน้ําเลี้ยงสําคัญในระบบอุปถัมภ ภายใตระบบดังกลาวสงผลใหการเมืองไมมีทั้งประสิทธิภาพ (เพราะไม สามารถดําเนินตามนโยบายที่หาเสียงไวได) และไมมีเสถียรภาพ (เปลี่ยนรัฐบาลบอย) นายกรัฐมนตรีขาดภาวะ ผูนําเนื่องจากบรรดาเหลาหัวหนามุงการเมืองมี “คําขูที่นาเชื่อถือ” (Credible Threat) วาจะถอนเสียงสนับสนุน รัฐบาล เมื่อการตอรองผลประโยชนไมลงตัวก็เปนอันยุบสภาหรือไมเชนนั้นก็จะเกิดการรัฐประหารเพื่อชําระลาง ปญหาทุจริตของนักการเมือง ในขณะที่พรรคการเมืองก็ไมมีความเปนสถาบันที่มั่นคงเปนปกแผนไดเทากับมุง การเมือง ปญญาชนชาวกรุง นักวิชาการ เทคโนแครต เฝามองปรากฏการณที่เกิดขึ้นมาโดยตลอด 20 ปและลง ความเห็นวาพฤติกรรมดังกลาวเปน “ทรราชของชนบทเสียงขางมาก” ที่เปดโอกาสใหนักเลือกตั้งทองถิ่นเขามา สูบเลือดเนื้อทรัพยากร แบงสรรปนทรัพยากรไปสูชนบทผานการซื้อเสียงราษฎรที่ไรการศึกษา ความจริงแลว พฤติกรรมขายเสียงของชาวบานนั้นตองถือไดวามี “รอยนิ้วมือของชาวเมือง” เปรอะเปอนอยูเต็มไปหมด อัน เนื่องมาจากนโยบายเศรษฐกิจของบรรดาเทคโนแครตชาวเมืองที่ละเลยผลประโยชนของพวกเขาเรื่อยมา ชีวิต ของชาวชนบทนั้นไมมีสวัสดิการ ไมมีเงินบํานาญ ไมมีหลักประกันสุขภาพ รายไดจากผลผลิตทางการเกษตรก็ 9
เนื้อหาเกี่ยวกับนักเลือกตั้งและระบอบเลือกตั้งธิปไตย เก็บความจาก เกษียร เตชะพีระ, จากระบอบทักษิณสูร ฐั ประหาร 19 กันยายน 2549: วิกฤตประชาธิปไตยไทย, กรุงเทพ: มูลนิธิ 14 ตุลา, 2550
8
ไมแนนอน ไปเปนลูกจางในโรงงานก็แทบไมพอเลี้ยงครอบครัว ทรัพยากรธรรมชาติและปาไมถูกขาราชการให สัมปทานกับนายทุนเขาไปถลุง ไมมีปากมีเสียงในการสงอิทธิพลตอนโยบายระดับชาติแมวาจะเปนคนสวน ใหญ หากใชกรอบคิดเรื่องการแสวงหาผลประโยชนของปจเจกบุคคลสูงสุด (Utility Maximization) แลวก็จะ อธิบายไดทันทีวา ชาวบานไมเห็นประโยชนอื่นใดจากการไมขายเสียงใหนักเลือกตั้ง อาการดังกลาวเปนลักษณะที่เรียกวา “สองนัคราประชาธิปไตย”10 ระหวางภาคชนบทผูกอตั้งรัฐบาล กับภาคเมืองผู ‘ยี้’ รัฐบาล เทคโนแครตและผูเชี่ยวชาญจากสวนกลางรูสึกดูถูกเหยียดหยามบรรดารัฐมนตรี หัวหนามุงที่ไมมีความรูในการบริหารประเทศโดยเฉพาะนโยบายเศรษฐกิจ กอใหเกิดความรูสึกวา การเลือกตั้ง + พรรคการเมือง + นักการเมือง กลายเปนเรื่องสกปรกไมพึงปรารถนา ศัพทแสงที่สื่อสารมวลชน ปญญาชนใน กรุ ง เทพร ว มกั น สร า งขึ้ น เพื่ อ บรรยายพฤติ ก รรมนั ก การเมื อ ง เช น ‘เสี ย บ’ ‘ดู ด ’ ‘เลี ย ’ ‘ผสมพั น ธุ ’ เกิ ด เป น จินตนาการรวมกันวาการเมืองไทยนั้นมี “ฝายเทพ” (คนกรุงผูมีการศึกษา ปญญาชนนักวิชาการ ผูมีคุณธรรม กลุมสถาบันที่ปลอดการเมืองและอยูเหนือการเมืองทั้งหลาย) กับ “ฝายมาร” (นักเลือกตั้งจากคะแนนเสียงของ รากหญา นักการเมืองบานนอกดอยการศึกษา เจาพอผูมีอิทธิพลทองถิ่น) ปมปญหาดังกลาวนําไปสูแรงกดดัน ใหเกิดการ “ปฏิรูป” การเมืองเพื่อสถาปนาระบอบการเมืองที่ใสสะอาด ปราศจากยี้ มีความเปนประชาธิปไตย สูง มีเสถียรภาพ สามารถทํางานจนครบวาระ 4 ป และหลุดพนจากวัฎจักรเดิมๆของรัฐบาลแบบผสม จน นําไปสูรัฐธรรมนูญ 2540 อันเปนโครงสรางใหมที่จะเปลี่ยนการเมืองไทยไปอีกยาวนาน แมวาปจจุบัน รัฐธรรมนูญนี้จะถูกยกเลิกไปแลวก็ตาม โครงสรางและสถาบันการเมืองที่รัฐธรรมนูญ 2540 ไดสถาปนาขึ้นมามีลักษณะเดนและใหมหลาย ประการที่ไมเคยเกิดขึ้นมากอนในรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผานมา สถาบันทางการเมืองบางอยางยังคงสืบเนื่อง ตอมาในรัฐธรรมนูญ 2550 แตบางอยางไดถูกยกเลิกไป ลักษณะดังกลาวประกอบดวย 4 ลักษณะเดนคือ11 1. หัวหนาฝายบริหารเขมแข็ง (Strong Prime Ministerial Democracy) 2. ระบบรัฐสภาแบบใหม (New/Rationalized Parliament) 3. ระบบนิติรัฐและการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ (Rechtsstaat and Judicial Review) 4. สิทธิเสรีภาพและการกระจายอํานาจรัฐ (Civil Rights, Liberty, and Decentralization) ลั ก ษณะประการแรกคื อ ความเข ม แข็ ง ของฝ า ยบริ ห ารอั น เกิ ด ขึ้ น แรงผลั ก ดั น ของ “ฝ า ยเทพ” ใน กรุ ง เทพฯที่ ต อ งการเห็ น ผู นํ า ที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพในการบริ ห ารงาน รั ฐ บาลสามารถผลั ก ดั น นโยบายที่ เ ป น ผลประโยชนระดับชาติไดอยางตอเนื่อง โดยที่ไมตองตอรองผลประโยชนกับพรรครวมรัฐบาลที่สุดทายรัฐบาล จะไมมีผลงานเปนชิ้นเปนอันเลย และตองการเห็นนายกรัฐมนตรีที่มีอํานาจในการเลือกรัฐมนตรีตามความรู 10 11
เปนคําที่ประดิษฐและนําไปใชโดย ดร.เอนก เหลาธรรมทัศน คําบรรยายรายวิชา ร.321 การเมืองการปกครองของไทย บรรยายโดย รศ.ดร.นครินทร เมฆไตรรัตน
9
สามารถมากกวาที่จะเลือกตามโควตาของหัวหนามุง ดังนั้นรัฐธรรมนูญ 2540 จึงตองออกแบบสถาบันใหสอด รับกับความตองการดังกลาวดวยการกําหนดให - นายกรัฐมนตรีตองมาจากสมาชิกสภาผูแทนราษฎร - รัฐมนตรีจะเปน ส.ส.หรือไมก็ได ถาเปน ส.ส. เมื่อเขารับตําแหนงรัฐมนตรีแลวจะตองพนตําแหนง ส.ส. ทันที - เมื่อคณะรัฐมนตรีพนจากตําแหนง ส.ส. ไปรับหนาที่ฝายบริหารแลว ในภายหลังจะกลับไปเปน ส.ส. อีกไมได - การเสนอชื่อเขารับตําแหนงฝายบริหารและพนจากตําแหนง เปนอํานาจของนายกรัฐมนตรี - ถ า ส.ส.จากระบบแบง เขตเลื อกตั้ง ไปเป น รั ฐ มนตรี จะต องดํ า เนิ น การเลื อ กตั้ งซ อมโดย ส.ส. รับภาระคาใชจาย - ถา จะอภิ ปรายไม ไว วางใจรั ฐบาลกรณีร่ํารวยผลิดปกติห รือประพฤติมิชอบ ผูอภิปรายต องส ง รายงานตอ ปปช. - การเสนอถอดถอนนายกรัฐมนตรี ตองเสนอชื่อ candidate นายกรัฐมนตรีคนตอไปดวย สภาพดังกลาวสงผลใหอํานาจตอรองหรือ “Fallback Position” ของรัฐมนตรีลดลง12 แตอํานาจของ นายกรัฐมนตรีเพิ่มขึ้นเนื่องจากรัฐมนตรีจะไมกลาขัดขวาง/คัดคานนายกรัฐมนตรีมากนัก เพราะการถูกใหพน จากตําแหนงหมายถึงตกงานทันที ฐานความคิดดังกลาวมาจากความตองการแยกอํานาจระหวางฝายนิติ บัญญัติและฝายบริหารใหแยกจากกันมากขึ้น ส.ส.ควรทําหนาที่ดานการพิจารณากฎหมาย ขณะที่ฝายบริหาร ทําหนาที่ดานนโยบายของประเทศ เงื่อนไขดังกลาวจะตัดปญหาการเรียกรองตําแหนง ส.ส.ของรัฐมนตรีลงไป ไดมาก และการกําหนดใหตองเลือกตั้งซอมตําแหนง ส.ส.ที่วางลงจากการไปดํารงตําแหนงรัฐมนตรีโดย ส.ส. ต อ งรั บผิ ด ชอบค า ใช จา ยนั้ น เอง ทํา ให พ รรคต อ งกํ า หนดคนที่ จ ะเป น รั ฐ มนตรีจ าก ส.ส.แบบบั ญ ชี ร ายชื่ อ เนื่องจากรัฐธรรมนูญกําหนดใหเลื่อนรายชื่อคนที่อยูในบัญชีลําดับตอไปขึ้นมาแทน ซึ่งมีความเสี่ยงนอยกวา การเลือกตั้งซอมที่ไมแนใจวาผูสมัครจากพรรคเดิมจะไดรับเลือกตั้งกลับเขามาอีกหรือไม ประการที่ ส องคื อ ระบบการเลื อ กตั้ ง และระบบรั ฐ สภาแบบใหม เป น ระบบสองสภา (Bi-cameral) ประกอบดวย ส.ส.และ ส.ว. ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ระบบเลือกตั้งเปลี่ยนจากแบบแบงเขตเรียง เบอรไปสูแบบเขตเดียวเบอรเดียว จํานวน 400 คน และระบบบัญชีรายชื่อ (Party List) จํานวน 100 คน ระบบ เขตเดียวเบอรเดียวตองการใหประชาชนทุกคนมี 1 คะแนนเสียงเทากัน ขณะที่ระบบบัญชีรายชื่อมุงหวังให บุคลากรที่มีความรูความสามารถแตมิไดมีฐานคะแนนเสียงในเขตเลือกตั้งสามารถเขามาทํางานฝายบริหารได 12
concept ของ fallback position หมายถึง จุดที่เปนฐานของอํานาจตอรอง เชน โอกาสและทางเลือกในการเลือกทางเลือกอื่น ถา รัฐมนตรีมที างเลือกอื่นในการตัดสินใจนอยลง หมายถึงระดับของ fallback position ลดลง
10
ดวย และยังชวยยืนยันความเปนนายกฯที่เปนตัวแทนของประชาชนทั่วประเทศ (Popular Vote) เนื่องจากไม ไดมาจากตัวแทนของเขตใดเขตหนึ่ง รัฐสภารูปแบบใหมมุงหวังใหฝายนิติบัญญัติและฝายบริหารตางฝายตาง ทําหนาที่ของตนเอง ไมมุง “เลนการเมือง” ระหวางกันมากเกินไปจนรัฐบาลทํางานไมได การกําหนดเงื่อนไขการ อภิปรายไมไววางใจใหยากขึ้นเปนหนึ่งในอุปสรรคที่รัฐธรรมนูญ 2540 สรางขึ้น มีการแบงสมัยการประชุม ออกเปนสมัยสามัญและสมัยนิติบัญญัติ เพื่อมิใหส.ส.หมกมุนกับการอภิปรายไมไววางใจมากเกินไปจนลืม หนาที่ดานกฎหมาย ในสวนของ ส.ว. กําหนดใหมีหนาที่กลั่นกรองกฎหมาย คัดสรรผูดํารงตําแหนงในองคกร อิสระ และถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง ประการถัดมาที่รัฐธรรมนูญ 2540 ไดสราง “สถาบัน” ใหมที่ไมเคยปรากฏมากอนหนานี้เลย คือการ สรางระบบการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐโดยฝายตุลาการและองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ การใชอํานาจของ องคกรรัฐจะตองเปนไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ทั้งการไดมาซึ่งอํานาจ การใชอํานาจ และการพนจากอํานาจ โดยมี ห ลายสถาบั น เข า มาทํ า หน า ที่ ดั ง กล า ว เช น ศาลรั ฐ ธรรมนู ญ ทํ า หน า ที่ ต รวจสอบความชอบด ว ย รัฐธรรมนูญของกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภา ศาลปกครองตรวจสอบความชอบดวยกฎหมายของการกระทําทาง ปกครอง ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองทําหนาที่ตัดสินคดีการเมือง รวมถึงองคกร อิสระตามรัฐธรรมนูญ เชน ปปช. และสํานักงานตรวจเงินแผนดินทําหนาที่ตรวจสอบความโปรงใสในการ ทํางานดานอื่นๆ การเปลี่ยนแปลงโครงสรางสถาบันในรัฐธรรมนูญ 2540 ทําใหฝายบริหารที่กอนหนานี้ รับผิดชอบเฉพาะตอรัฐสภาเทานั้น ไปสูกระบวนการทําใหประเด็นทางการเมืองไปเปนประเด็นทางกฎหมาย (Judicialization of Politics) ดังนั้นนักการเมืองนอกจากจะรับผิดชอบทางการเมือง เชน ลาออกจากตําแหนง แลว ยังตองรับผิดทางกฎหมายดวย ประการสุดทายคือการขยายสิทธิเสรีภาพของพลเมืองใหเพิ่มขึ้น ทั้งสิทธิในทางบวก เชน สิทธิชุมชน สิทธิในการรับรูขอมูลขาวสาร สิทธิในการเรียกรองคาชดเชย และสิทธิในทางลบ เชน สิทธิในการรวบรวมรายชื่อ เพื่อถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง รวมถึงการกระจายอํานาจและงบประมาณการปกครองไปยังองคกร ปกครองสวนถิ่นมากขึ้น ถือไดวารัฐธรรมนูญฉบับ 2540 มีความกาวหนามากอยางคอนขางกาวกระโดดเมื่อ เปรียบเทียบกับฉบับอื่นๆกอนหนานี้ 3. ผลลัพธของรัฐธรรมนูญ 2540 และกําเนิดรัฐธรรมนูญ 2550 เนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญแมวาจะไดรับขอวิพากษวิจารณจํานวนไมนอยวายังมีจุดที่ตองแกไข แต โดยภาพรวมแลวถือไดวามีความเปนรัฐธรรมนูญสมัยใหมสูง มีการจํากัดอํานาจรัฐดวยระบบที่ชัดเจน เพิ่มสิทธิ เสรีภาพของประชาชน แตเพราะเหตุใดรัฐธรรมนูญที่วากันวาดีเยี่ยมนั้นจึงถูกยกเลิกไปในชวงเวลาชั่วขามคืน
11
หลังรัฐประหาร 19 กันยายน 2549? รัฐธรรมนูญ 2550 ถือกําเนิดขึ้นมาดวยวัตถุประสงคใด? ประเด็นเหลานี้ จะกลาวถึงในสวนถัดจากนี้ไป กลุมผูรางรัฐธรรมนูญ 2540 ยอมไมอาจคาดการณไดวารัฐธรรมนูญฉบับใหมจะนําพาประเทศไปสู อะไรในทายที่สุด แตการไดนายกรัฐมนตรีอยาง พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร ที่ชนะการเลือกตั้งเมื่อป 2544 นั้น ถือไดวาไมผิดคาดของปญญาชนนักวิชาการ สื่อสารมวลชน หรือแมกระทั่งองคกรพัฒนาเอกชนในขณะนั้น13 ที่ ตางรูสึกถึงความตกต่ําของประเทศหลังวิกฤตเศรษฐกิจป 2540 จึงเรียกรองโหยหา “อัศวินขี่มาขาว” ผูมี วิสัยทัศนกวางไกลเขามากอบกูประเทศทั้งในทางเศรษฐกิจและฟนฟูภาพลักษณที่สูญเสียไปกลับคืนมา ในป 2544 จึงเปนสภาวะแหงความปติสุขเปนอยางยิ่ง (Euphoria) ที่ไดผูนําเขมแข็งเปยมดวยความสามารถตามที่ ไดวาดฝนไว แตเมื่อกาลเวลาผานไปพฤติกรรมของนายกรัฐมนตรีทักษิณก็เริ่มจะทั้ง “ไมถูกจริต” และ “ไมถูก กฎหมาย” ไปพรอมๆกัน อาการของนายกรัฐมนตรีที่ผูคนชนชั้นกลางรูสึกไมถูกจริต อาทิเชน เปนคนปากไว ปากราย, ใชอํานาจผูกขาดแบบ CEO, ผันเงินงบประมาณไปใหนโยบายประชานิยมมากขึ้น, เจรจา FTA เปด การคาเสรีและแปรรูปกิจการของรัฐใหเปนของเอกชน, แสดงอาการไมเคารพตอสถาบันพระมหากษัตริย เปน ตน รัฐธรรมนูญ 2540 เมื่อผสมผสานกับบุคลิกการทํางานของรัฐบาลทักษิณที่ตัดสินใจเด็ดขาดรวดเร็ว เปนทุนเดิมอยูแลว สงผลใหผลลัพธไมเปนไปตามที่คาดไว ประเทศไทยมีฝายบริหารที่เขมแข็งมากเกินไปจน เกิดความไมสมดุลระหวางกลุมอํานาจตางๆ สภาวะเชนนี้ไมเคยเกิดขึ้นมากอน กลาวคือ ระบบเดิมนั้น ฝาย ทหาร ขาราชการ นักการเมือง กลุมทุนตางๆ จะตอรองแบงปนอํานาจกันอยางคอนขางมีดุลยภาพ อาจจะมี การขัดแยงกันในบางระยะแตโครงสรางระบบการเมืองยังคงไมเปลี่ยนแปลงไป จนกระทั่งรัฐบาลทักษิณที่ขึ้นสู อํานาจภายใตรัฐธรรมนูญ 2540 ทําใหดุลยภาพทางอํานาจเปลี่ยนแปลงไป รัฐบาลทักษิณมีฐานเสียงของ ประชาชนสนับสนุนจํานวนมาก ความจําเปนที่จะตองตอรองกับกลุมการเมืองอื่นๆลดลงไป ระบบการเมืองที่ เปลี่ยนจากการ “กินแบง” ไปสู “กินรวบ” ยอมจะสงผลใหเกิดความไมพึงพอใจในกฎกติกาที่ดํารงอยู เนื่อง โครงสรางของสถาบันการเมืองภายใตรัฐธรรมนูญ 2540 ไดกีดกันกลุมอํานาจเดิมออกไปเสียสิ้น เปลี่ยนไปสูข้ัว อํานาจของทักษิณและพันธมิตรกลุมทุนใหม นอกจากนี้นโยบายของรัฐบาลทักษิณยังสรางความไมพอใจใหกับ ประชาชนคนกลุมอื่นอีกไมนอย เชน โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรคสรางภาระเพิ่มขึ้นใหกับกลุมแพทย ที่ตอง ทํางานหนักขึ้นแตรายไดเทาเดิม โครงการปราบปรามยาเสพติดที่นําไปสูการฆาตัดตอนกวา 2,000 ชีวิตสราง ความไมพอใจใหกับกลุมนักสิทธิมนุษยชนและนักวิชาการ และยังมีโครงการปฏิรูประบบราชการ นโยบายการ เปดการคาเสรี นโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ที่รัฐบาลทักษิณสามารถเดินหนาทําโครงการไดทันทีโดยไมตอง 13
ถาสํารวจสื่อสิ่งพิมพ ความเห็นของนักวิชาการ หรือหนังสือพ็อกเก็ตบุก จะพบวาในป 2544 กระแสความนิยมทักษิณสูงมากแมกระทั่ง ชนชัน้ กลางในกรุงเทพมหานครเอง สนธิ ลิ้มทองกุล ก็ยังเคยบอกวาตนเองสนับสนุนนายกอยางทักษิณ
12
ตอรองกับใครเหมือนแตกอน ในชวงปลายป 2548 – กลางป 2549 จึงเกิดความขัดแยงขึ้นมาระหวางรัฐบาล ทักษิณกับพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย14 และเกิดขบวนการตุลาการภิวัตนเพื่อ “กําราบ” อํานาจที่มาก ลนของรัฐบาลทักษิณ จนทายที่สุดนําไปสูการลมกระดานโดยกองทัพคณะรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 การออกแบบรัฐธรรมนูญ 2540 ไดทําใหเกิดผลลัพธที่ไมไดตั้งใจ (Unintended Consequence) ใน สมัยรัฐบาลทักษิณ ฝายบริหารเขมแข็งจนระบบการแบงแยกถวงดุลอํานาจไมสามารถทํางานไดตามปกติ เปด ชองวางใหมีการผูกขาดอํานาจรัฐและการใชอํานาจอยางไมเปนธรรม การดําเนินการทางการเมืองที่ขาดความ โปรงใส ระบบการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐลมเหลว รัฐธรรมนูญ 2550 ที่รางขึ้นหลังจากการรัฐประหารจึงถือ กําเนิดขึ้นเพื่อแกไขปญหาที่เกิดขึ้นในชวงระหวางการใชรัฐธรรมนูญ 2540 สาระสําคัญของรัฐธรรมนูญ 2550 คือ15 1. การคุมครอง สงเสริม และขยายสิทธิเสรีภาพของประชาชนอยางเต็มที่ 2. การลดการผูกขาดอํานาจรัฐและขจัดการใชอํานาจที่ไมเปนธรรม 3. การทําใหการเมืองมีความโปรงใส มีคุณธรรมจริยธรรม 4. การทําใหระบบตรวจสอบมีความเขมแข็งและทํางานไดอยางมีประสิทธิภาพ ประการแรก รัฐธรรมนูญ 2550 ไดดําเนินการเพิ่มประเภทสิทธิและเสรีภาพใหมากขึ้นกวาเดิม อาทิเชน การคุมครองสิทธิเสรีภาพของสื่อมวลชน หามปดกิจการของสื่อมวลชน หามแทรกแซงสื่อมวลชนในการนําเสนอ ขาวสารและหากมีการดําเนินการดังกลาวไมวาทางตรงหรือทางออม ถือเปนการจงใจใชอํานาจหนาที่โดยมิ ชอบ (มาตรา 45 และมาตรา 46) และหามผูดํารงตําแหนงทางการเมืองเปนเจาของกิจการหรือถือหุนในกิจการ สื่อสารมวลชน (มาตรา 48) ขยายสิทธิชุมชน โดยการเพิ่มสิทธิของชุมชนและชุมชนทองถิ่นใหครอบคลุมมาก ขึ้น (มาตรา 66) โครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอใหเกิดผลกระทบอยางรุนแรงตอคุณภาพของสิ่งแวดลอมหรือ ทรั พ ยากรธรรมชาติ จะต อ งจั ด ให มี ก ระบวนการรั บฟ ง ความคิ ด เห็ น ของผู มี ส ว นได เสี ย ก อ น (มาตรา 67) ประชาชนมีสิทธิติดตามและรองขอใหมีการตรวจสอบการปฏิบัติหนาที่ของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองและ เจาหนาที่ของรัฐ (มาตรา 62) รวมทั้งมีสิทธิเขาถึงรายละเอียดของพระราชบัญญัติที่เสนอเขาสูการพิจารณา ของรัฐสภา (มาตรา 142) ในการทําสนธิสัญญาหรือขอตกลงระหวางประเทศที่มีผลกระทบตอประชาชน รัฐ ต อ งจั ด ให มี ก ารรั บ ฟ ง ความคิ ด เห็ น ของประชาชนก อ น และจะต อ งให ป ระชาชนเข า ถึ ง รายละเอี ย ดของ สนธิสัญญา รวมทั้งตองแกไขเยียวยาผูไดรับผลกระทบจากการลงนามในสนธิสัญญา (มาตรา 190) นอกจากนี้ 14
หรือที่เกษียร เตชะพีระเรียกวาเปน “ขบวนการมวลชนราชาชาตินิยม” ดูรายละเอียดใน เกษียร เตชะพีระ, จากระบอบทักษิณสู รัฐประหาร 19 กันยายน 2549: วิกฤตประชาธิปไตยไทย (อางแลว), หนา 97 15 รางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ฉบับลงประชามติ
13
ยังสนับสนุนใหประชาชนสามารถใชสิทธิเสรีภาพงายขึ้นกวาเดิม อาทิเชน ใหสิทธิประชาชน 50,000 คนเขาชื่อ เพื่อเสนอขอแกไขรัฐธรรมนูญได (มาตรา 291 (1)) ลดจํานวนประชาชนในการเขาชื่อเพื่อถอดถอนผูดํารง ตําแหนงการเมือง จาก 50,000 ชื่อเหลือเพียง 20,000 ชื่อ (มาตรา 164) และลดจํานวนประชาชนในการเสนอ รางพระราชบัญญัติไมนอยกวา 10,000 คน (มาตรา 163) และยังไดตัดคําวา “ทั้งนี้ตามที่กฎหมาย” บัญญัติ ออกจากทายบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพทั้งหลาย เพื่อใหบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมีผลทันที ประการที่สองคือ การลดการผูกขาดการใชอํานาจรัฐ สรางดุลยภาพของอํานาจในทางการเมืองขึ้น สวนหนึ่งคือการเสริมสรางทางการเมืองใหกับประชาชน ลดอุปสรรคการมีสวนรวมทางการเมืองของประชาชน มีอํานาจฟองรองรัฐที่ใชอํานาจไมเปนธรรม ตรวจสอบการดําเนินงานตางๆของรัฐได ดังที่ไดกลาวไปแลวใน ประการแรก อีกสวนหนึ่งเปนการจํากัดอํานาจในสวนของสถาบันการเมือง ไดแก ใหนายกรัฐมนตรีดํารง ตําแหนงไดไมเกิน 2 สมัย หรือ 8 ป (มาตรา 171) การตราพระราชกําหนดจะถูกตรวจสอบเครงครัดจากศาล รัฐธรรมนูญ มิใชตามอําเภอใจของรัฐบาลอีกตอไป (มาตรา 185) กําหนดใหมีหมวดเงินการเงิน การคลัง และ งบประมาณขึ้นเปนครั้งแรกใน เพื่อมิใหรัฐบาลใชจายเงินอยางไมมีวินัยการเงิน (มาตรา 166 – มาตรา 170) กําหนดใหองคการตามรัฐธรรมนูญสามารถเสนอแกไขกฎหมายของตนไปยังรัฐสภาไดโดยไมถกู รัฐบาลขัดขวาง (มาตรา 142) หามควบรวมพรรคการเมืองที่มีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรในรัฐสภาในระหวางอายุของสภา (มาตรา 104) และยังสงเสริมให ส.ส. เปนอิสระจากการครอบงําของพรรคการเมือง เพื่อทําหนาที่เปนผูแทนของ ประชาชนอยางเต็มที่ สมาชิกสภาผูแทนราษฎรมีอิสระจากมิตพรรคการเมืองในการตั้งกระทูถาม การอภิปราย และการลงมติในการอภิปรายไมไววางใจ (มาตรา 162) สมาชิกสภาผูแทนราษฎรสามารถเสนอรางกฎหมายได โดยไมตองขออนุญาตจากพรรคการเมืองของตน (มาตรา 142) และในสวนของวุฒิสภาก็ยังกําหนดใหปลอด จากอิทธิพลของพรรคการเมือง ดวยการกําหนดใหสมาชิกวุฒิสภาจํานวน 74 คนมีที่มาจากระบบสรรหาตาม กลุมวิชาชีพ เพื่อหลีกเลี่ยงระบบเลือกตั้งที่ถูกพรรคการเมืองแทรกแซงไดงาย (มาตรา 114) ประการที่สามคือ การทําใหระบบการเมืองมีความโปรงใส มีคุณธรรมและจริยธรรม ที่ยังบกพรองไปใน รัฐธรรมนูญ 2540 นัการเมืองอาศัยชองวางหลีกเลี่ยงกฎหมาย มีผลประโยชนทับซอน จึงไดมีการบัญญัติหมวด คุณธรรมและจริยธรรมของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองไวอยางชัดเจนในมาตรา 279 และ มาตรา 280 การฝา ฝนไมปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมถือเปนการกระทําผิดทางวินัย อาจเปนเหตุใหถูกลงโทษและถอดถอน ออกจากการดํารงตําแหนง และยังกําหนดมาตรการปองกันผลประโยชนทับซอนทางการเมือง ดวยการหามมิ ให ส.ส. และ ส.ว. ดํารงตําแหนงหนาที่อื่นใดในหนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หามรับเปนคูสัญญากับรัฐ และหนวยงานของรัฐ หรือเปนหุนสวนหรือผูถือหุนในบริษัทที่รับสัมปทานหรือเขาเปนคูสัญญากับรัฐ (มาตรา 265) และเพิ่มความเขมงวดของการแสดงทรัพยสินและหนี้สินของผูดํารงตําแหนงทางการเมือง กลาวคือ ขยาย ไปถึงทรัพยสินที่อยูในความดูแลของบุคคลอื่น ไมวาทางตรงหรือทางออม (มาตรา 259)
14
ประการสุดทายคือ การทําใหองคกรตรวจสอบมีความเขมแข็งและเปนอิสระจากการเมือง สืบเนื่องจาก องคกรตามรัฐธรรมนูญ 2540 ถูกการเมืองเขาแทรกแซงและลมเหลวในการทําหนาที่ คณะกรรมการสรรหา บุคคลไปไปดํารงตําแหนงในองคกรตรวจสอบจะตองเปนคณะบุคคลที่เปนอิสระจากการเมือง เชน ประธาน ศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานสภาผูแทนราษฎร และผูนําฝายคาน ใหศ าลรัฐ ธรรมนูญ มี อํา นาจรั บฟ องเรื่ องที่ ประชาชนถู ก ละเมิดสิ ท ธิ แ ละเสรี ภาพไดโดยตรง (มาตรา 212) กําหนดให ส.ส. สามารถอภิปรายนายกรัฐมนตรีไดงายขึ้นโดยใชเสียงเพียงหนึ่งในหา (มาตรา 158) และ อภิปรายรัฐมนตรีรายบุคคลโดยใชเสียงเพียงหนึ่งในหกเทานั้น (มาตรา 159) กลาวโดยสรุปคือ โจทยรัฐธรรมนูญป 2550 ตองการที่จะแกไขปญหา “ใหม” ของการเมืองไทยที่เกิดขึ้น หลังจากการใชรัฐธรรมนูญ 2540 จากปญหารัฐบาลขาดเสถียรภาพและผลักดันนโยบายไมได ก็กาวไปสู ปญหารัฐบาลเขมแข็งใชอํานาจผูกขาดและผลักดันนโยบายไดมากจนไมตองตอรองและฟงเสียงทัดทานจาก ใคร จึงไดยกเลิกโครงสรางเดิมที่กําหนดใหฝายบริหารเขมแข็ง (ลักษณะประการที่หนึ่งของรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ ไดกลาวไปแลวขางตน) ออกไปเกือบทั้งหมด และเพิ่มความสําคัญในสวนของการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ มากยิ่งขึ้น 4. วิเคราะหและวิพากษรัฐธรรมนูญ 2550 ในสวนนี้จะใชกรอบวิเคราะหเศรษฐศาสตรสถาบันและเศรษฐศาสตรวาดวยการเมืองมาวิเคราะห โครงสรางสถาบันที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ 2550 เพื่อเปนพื้นฐานของการนําเสนอการแกไขรัฐธรรมนูญ 2550 ในส ว นต อ ไป ทฤษฎี แ ละกรอบคิ ด ที่ จ ะใช วิ เ คราะห โ ครงสร า งสถาบั น การเมื อ งภายใต รั ฐ ธรรมนู ญ 2550 ประกอบดวย 1. 2. 3. 4. 5.
ความไมสมบูรณของสัญญา (Incomplete Contract) บทบาทของรัฐ ตลาด และชุมชน (State, Market, and Community) โครงสรางตลาดการเมือง (Political Market Structure) พฤติกรรมของตัวละคร (Actors Behavior) ผลการดําเนินงานของสถาบัน (Institution Performance)
ในสวนแรกจะพิจารณาในสวนของระบบการเลือกตั้งสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา และรวมไปถึง พรรคการเมือง สภาผูแทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญ 2550 ไดขจัดอุปสรรคการเขาสูตลาดการเมืองในเรื่องของ วุฒิการศึกษาออกไป อันจะทําใหประชาชนผูมีการศึกษานอยไมถูกรัฐธรรมนูญกีดกันใหมีตัวแทนในสภา โดยที่ ส.ส.จะมาจากการเลือกตั้งสองรูปแบบคือ แบบแบงเขตเลือกตั้งจํานวน 400 คนและมาจากการเลือกตั้งแบบ
15
สัดสวนจํานวน 80 คน ซึ่งลดลงจากจํานวน 500 คนในรัฐธรรมนูญ 2540 สําหรับการเลือกตั้ง ส.ส. แบบแบง เขตเลือกตั้ง ผูมีสิ ทธิเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งใดจะมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งผูส มัครไดเทา จํานวน สมาชิกสภาผูแทนราษฎรที่มีไดในเขตเลือกตั้งนั้น เชน สมมติวาเขตเลือกตั้งที่ 1 ใน อําเภอเมือง เชียงใหม มี ส.ส. ได 4 คน ผูใชสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิลงคะแนนได 3 เสียง (กา 3 ชอง) กลาวคือ ระบบการเลือกตั้งไมใชระบบ “หนึ่งคน หนึ่งเสียง” ซึ่งเปนปญหาในเชิงหลักการเพราะประชาชนในแตละเขตเลือกตั้งอาจเลือกผูแทนไดเทากัน ขัดกับหลักความเสมอภาคตามหลักประชาธิปไตย เพราะการดํารงอยูในสถานที่ที่แตกตางกันไมนาจะเปนเหตุ ใหประชาชนมีอํานาจแตกตางกัน และในตางประเทศกวารอยละ 90 นิยมใชระบบเขตละหนึ่งคน เชน ประเทศ อังกฤษ ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศแคนาดา เปนตน16 สําหรับ ส.ส.อีก 80 คนที่เหลือจะมาจากการเลือก ของประชาชนใน 8 กลุมจังหวัด โดยใหแตละกลุมจังหวัดเปนเขตเลือกตั้ง มีจํานวน ส.ส.ไดเขตละ 10 คน ระบบ ดังกลาวไดรับการวิพากษวิจารณมากวากระทําไปเพื่อปองกันไมใหเกิดขออางวาคนทั้ง 16 ลานคนหรือ 19 ลาน คนเปนคนเลือกนายกรัฐมนตรีเขามาดํารงตําแหนงอยางที่นายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตรมักจะอางอยูเสมอ จึง ตัดระบบเลือกตั้งที่สะทอน Popular Vote ของประชาชนอยางระบบ Party List ในรัฐธรรมนูญ 2540 ออกไป นอกจากนั้นยังตองการจะบิดเบือนมิใหผลการเลือกตั้งจากบางจังหวัดสงอิทธิพล (dominate) ตอคะแนน โดยรวม กลาวใหชัดเจนคือ ตองการลดตัดทอนคะแนนเสียงจาก “ภาคเหนือ” และ “ภาคอีสาน” ดวยการ กระจายจังหวัดในภาคเหนือและภาคอีสานไปปะปนกับเขตเลือกตั้งของจังหวัดอื่นๆ เชน การจับเอาจังหวัด นครราชสีมาและชัยภูมิ ไปรวมกับกลุมจังหวัดนครสวรรค เพชรบูรณ ลพบุรี กําแพงเพชร และพิจิตร โดยไมมี เหตุ ผ ลและหลั ก การรองรั บ วิ ธี นี้ เ รี ย กว า การเปลี่ ย นแปลงเขตเลื อ กตั้ ง เพื่ อ หวั ง ผลทางการเมื อ ง (Gerrymandering) ซึ่งก็คาดเดาไดไมยากวาตองการลดอิทธิพลของคะแนนเสียงในเขตเลือกตั้งของพรรคไทย รักไทย (ในอดีต) แมจะมีอุปสรรคเรื่องการบิดเบือนเขตเลือกตั้งในการเลือกตั้งป 2550 แตผลการดําเนินงานก็ พบวาพรรคพลังประชาชนยังคงสามารถชนะการเลือกตั้งไดมากที่สุด นอกจากนี้ยังมีขอสังเกตเกี่ยวกับระบบแบงเขตเรียงเบอรบางประการ นั่นคือระบบเลือกตั้งแบงเขต เรียงเบอรนั้นไมสงเสริมระบบพรรคการเมือง เพราะประชาชนสามารถเลือกผูสมัครตางพรรคพรอมกันได ซึ่งก็ คือการเลือกตั้งที่เนนที่ตัวบุคคลเปนหลัก โดยที่พรรคการเมืองจะมีความสําคัญนอยลง และไมจําเปนตอง แขงขันกันในทางนโยบาย นอกจากนี้ยังไมสามารถแกปญหาการซื้อเสียงไดอยางมีประสิทธิภาพมากเทาที่ได คาดการณกันไว การปรับเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญ 2550 จึงเปนการปรับไปในทิศทางที่แยลง ตรงที่เปลี่ยนการเลือกตั้งแบบแบงเขตเลือกตั้งเขตละคนใหเปนเขตละสามคน ที่มิไดชวยแกปญหาการเมือง แต จะนําการเมืองไทยไปสูวังวนเดิมกอนรัฐธรรมนูญ 2540 16
2550.
มานิตย จุมปา, ความรูเบื้องตนเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550), สํานักพิมพแหงจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย,
16
ในมาตรา 101(3) ระบุไววาผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจะตอง “เปนสมาชิก พรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งแตเพียงพรรคเดียวเปนเวลาติดตอกันไมนอยกวาเกาสิบวันนับถึงวัน เลือกตั้ง” อันหมายถึงการบังคับใหผูสมัครรับเลือกตั้งตองสังกัดพรรคการเมือง อันเปนการสรางอุปสรรคกีดกัน ใหผูสมัครอิสระหรือผูสมัครหนาใหมในการที่จะเลือกสังกัดพรรค การบังคับใหสังกัดนั้นเปนความพยายามที่จะ ตีกรอบนักการเมืองใหเปนกลุมกอน และเพื่อสงเสริมความเขมแข็งและพัฒนาการของพรรคการเมือง แตกลับมี ผลในการกีดกันผูสมัครหนาใหมเขามาในเวทีการเมือง และการบังคับใหตองสังกัดพรรคไมนอยกวา 90 วันก็ สงผลใหพรรคการเมืองมีอํานาจตอรองมากกวาผูลงสมัครรับเลือกตั้งอยางไมจําเปน มาตรา 65 ระบุไววา “บุคคลยอมมีเสรีภาพในการรวมกันจัดตั้งพรรคการเมือง” แตกฎหมายพรรค การเมืองก็ยังคงไวซึ่งโทษของการดําเนินกิจกรรมทางการเมืองแบบพรรคการเมืองโดยไมจดทะเบียนอยูเชนเดิม ทั้งๆที่การรวมกลุมกันเพื่อทํากิจกรรมทางการเมืองเปนเรื่องที่ควรไดรับการสงเสริม แนวคิดดังกลาวสะทอน ความคิดแบบอํานาจนิยมที่ตองการตีกรอบควบคุมการรวมกลุมของประชาชน ไมวาจะดวยเหตุผลดานความ มั่นคงหรือความสงบเรียบรอยก็ตาม การใชวิธีจับผิดและลงโทษผูที่ไมจดทะเบียนพรรคการเมืองจึงขัดกับความ ตองการสงเสริมใหมีพรรคการเมือง ความจริงแลวถาหากเกรงวาการรวมกลุมนั้นเปนไปเพื่อการกระทําที่ผิด กฎหมายก็มีทั้งรัฐธรรมนูญและกฎหมายอาญาควบคุมอยูแลว ในมาตรา 68 ระบุเหตุอันจะนําไปสูการยุบพรรค มาตรา 237 เกี่ยวของกับเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของ กรรมการบริหารพรรคที่ถูกยุบ เหตุที่อาจจะนําไปสูการยุบพรรคมี 2 ประการ ไดแก “การลมลางการปกครอง ระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุข” และ “การไดมาซึ่งอํานาจในการปกครองประเทศ โดยวิธีการซึ่งมิไดเปนไปตามวิถีทางที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญนี้” ซึ่งก็เคยมีประสบการณมาแลวในการยุบ พรรคพลังประชาชน โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญใหเหตุผลวากระบวนการเลือกตั้งมีการทุจริตไมชอบดวยกฎหมาย นอกจากนี้ถาปรากฏหลักฐานอันควรเชื่อไดวา หัวหนาพรรคการเมืองหรือกรรมการบริหารที่มีสวนรูเห็นหรือ ปลอยปละละเลย มิไดยับยั้งหรือหามปราม ก็เปนเหตุใหเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งของหัวหนาพรรคการเมืองและ กรรมการบริหารพรรคเปนเวลา 5 ปหลังการยุบพรรค แนนอนวาผูรางรัฐธรรมนูญไมสามารถควบคุมผลลัพธ ของขอบั งคั บ นี้ ไ ด สิ่ งที่ ป รากฏคื อตั วละครการเมืองตา งๆที่ มีก ารคาดการณ อยา งสมเหตุ สมผล (Rational Expectation) จะปรับตัวใหสอดรับการบทบัญญัติดังกลาวดวยการลดจํานวนกรรมการบริหารพรรคลง ตั้ง บุคคลที่มิไดมีความสําคัญในทางการเมืองเขามาดํารงตําแหนงดังกลาว สงผลใหการยุบพรรคการเมืองใน ทายที่สุดแลวไมสงผลตอการพัฒนาการเมือง เพราะนักการเมืองนั้นสามารถปรับพฤติกรรมไดอยางรวดเร็ว นอกจากนี้เนื่องจากความไมสมบูรณของสัญญา จึงไมสามารถหามมิใหผูที่ถูกตัดสิทธิทางการเมืองเขามายุง เกี่ยวกับกิจกรรมทางการเมืองได (แมวาจะเขียนหามแลวก็ตาม) การพบปะสังสรรคระหวางนักการเมืองที่ถูกตัด สิทธิ กับพรรคการเมืองพรรคใหมที่ตั้งขึ้นหลังถูกยุบยังคงดําเนินตอไปเพราะเปนสิทธิสวนบุคคล รัฐธรรมนูญไม
17
สามารถเขาไปกําหนดบทสนทนาได ดังนั้นกฎหมายยุบพรรคและตัดสิทธิเลือกตั้งจึงเปนแคการเปลี่ยนใหตัว ละครที่เคยอยู “หนาฉาก” ไปอยู “หลังฉาก” เทานั้นเอง อันจะสงผลใหการตรวจสอบยิ่งทําไดยากขึ้นไปอีก นอกจากนี้การยุบพรรคบอยๆ และกรรมการบริหารพรรคที่ไมสําคัญอีกตอไป ยอมจะขัดกับความตองการ สงเสริมกิจการพรรคการเมือง มาตรา 72 ระบุไววา “บุคคลมีหนาที่ไปใชสิทธิเลือกตั้ง บุคคลซึ่งไปใชสิทธิหรือไมไปใชสิทธิโดยไมแจง เหตุอันสมควรที่ทําใหไมอาจไปใชสิทธิได ยอมไดรับสิทธิหรือเสียสิทธิตามที่กฎหมายบัญญัติ” ซึ่งเปนหลักการ ใหมที่กําหนดขึ้นในรัฐธรรมนูญ 2540 และสืบทอดตอมาในรัฐธรรมนูญ 2550 ดวย เนื่องจากตองการให ประชาชนออกไปใชสิทธิเลือกตั้งกันมากขึ้น มิฉะนั้นจะสูญเสียสิทธิตางๆทางการเมือง แตประชาชนในฐานะที่ ตองตัดสินใจระหวางตนทุน – ผลประโยชน จะพบวาบทบัญญัติดังกลาวไมมีผลตอการตัดสินของเขา บุคคลที่ ไมสนใจไปเลือกตั้งจะไมรูสึกวาการมีบทลงโทษดังกลาวจะเพิ่มตนทุน เพราะเขาโดยธรรมชาตินั้นก็ไมสนใจจะ มีสวนรวมทางการเมืองอยูแลว ดังนั้นบทบัญญัติดังกลาวจึงเปน “คําขูที่ไมนาเชื่อถือ” เพราะถึงจะขูวาจะเสีย สิทธิอื่นๆทางการเมืองตามมาก็ไมทําใหความพอใจของเขาลดลง ในสวนของการตรวจสอบการใชอํานาจรัฐ มีขอสังเกตวา ศาล และผูดํารงตําแหนงในองคกรตาม รัฐ ธรรมนูญนั้ น มีอํานาจเพิ่ ม ขึ้น มาก แต ก ลั บ ไมจํ า เป นต องเปดเผยบั ญชี ทรัพยสิ น ให แก สาธารณชน และ นอกจากนี้ยังมีการเลือกปฏิบัติที่ไมเหมือนกันในกรณีถูกกลาวหาวาทุจริต ระหวางนักการเมืองที่ตองขึ้นศาล ฎีกาแผนกคดีอาญาของผูดํารงตําแหนงทางการเมืองกับผูดํารงตําแหนงในองคกรตรวจสอบอื่นที่ขึ้นศาลปกติ 3 ชั้น จึงนาสังเกตวารัฐธรรมนูญ 2550 มุง “เลนงาน” นักการเมืองเปนสําคัญ เพราะมีสมมติฐานวาโดยธรรมชาติ วาบุคลากรในองคกรตรวจสอบนาจะเปนคนดีมากกวา ซึ่งนับเปนความเขาใจที่ผิดแทนที่จะมองมนุษยเปน ปุถุชนที่ไมแตกตางกัน จึงเปดชองวางในการตรวจสอบเหลาบรรดาองคกรผูตรวจสอบ ประเด็นสุดทายคือแนวนโยบายพื้นฐานแหงรัฐ (Fundamental State Policy) รัฐธรรมนูญ 2550 กําหนดใหบทบัญญัติในหมวดนี้มีสภาพบังคับใหคณะรัฐมนตรีตองปฏิบัติหรือกําหนดนโยบายใหเปนไปตามที่ กํ า หนดไว ซึ่ ง แตกต า งจากรั ฐ ธรรมนู ญ เดิ ม ที่ กํ า หนดไว ใ ห เ ป น เพี ย งแนวทางในการดํ า เนิ น งาน กล า วคื อ รัฐธรรมนูญฉบับนี้กําหนดใหรัฐมนตรีตองชี้แจงในการแถลงนโยบายตอรัฐสภาใหชัดเจนวา จะดําเนินการตาม บทบัญญัติในหมวดนี้อยางไร ซึ่งก็เปนผลดีที่มีขอผูกพันของรัฐบาลใหตองดําเนินนโยบายใหสําเร็จ แตก็มี ขอสังเกตหลายประการ เชน มีแนวนโยบายของรัฐเปนจํานวนมากที่รัฐบาลตองทํา จนอาจจะเกินเลยสิ่งที่เปน “พื้นฐาน” ของนโยบาย เพราะกําหนดไวคอนขางละเอียดจนตั้งขอสงสัยไดวา คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ หรือรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกันแนที่เปนผูกําหนดทิศทางของประเทศ ผูรางรัฐธรรมนูญปจจุบันมีความชอบ ธรรมเพียงใดที่จะกําหนดวิธีการและรายละเอียดซึ่งเปนการตัดสินใจทางการเมืองเอาไวในรัฐธรรมนูญเพื่อ ผูกพันชนรุนหลัง
18
นอกจากนี้การบัญญัติหนาที่ที่รัฐตองทําไวจํานวนมาก ยังนาคิดวาเหมาะสมแลวหรือไม เนื่องจาก บทบาทกิจการตางๆมิจําเปนตองยกใหรัฐทําหนาที่ใหสําเร็จลุลวงแตเพียงองคกรเดียว ยังมีสถาบันอื่นอยาง ตลาดและชุมชนที่สามารถเขามาทําหนาที่ที่กําหนดไวในแนวนโยบายแหงรัฐไดดีไมแพหรืออาจจะดีกวารัฐเสีย ดวย เชน มาตรา 84(4) กําหนดใหมีการออมเพื่อการดํารงชีพนั้นนาจะขึ้นอยูกับการตัดสินใจของบุคคล มากกวาจะถูกกําหนดโดยรัฐ หรือมาตรการดานสิ่งแวดลอม และทรัพยากรธรรมชาตินั้นนาจะใหชุมชนไดเขา มามีบทบาทมากขึ้น รัฐบาลพึงระวังสิ่งที่เรียกวา “เจตนาดีแตผลลัพธออกมาไมดี” กลาวคือ แนวนโยบายแหง รัฐกําหนดใหรัฐบาลมีบทบาทในการจัดการทรัพยากรในชุมชนเพื่อประโยชนตอสวนรวม แตถารัฐเขาไปจัดการ จริงๆอาจไมเปนไปตามความตองการของคนในชุมชนก็ได รัฐอาจไมมีขอมูลขาวสารเพียงพอที่จะทํางาน สงผล ใหผลลัพธออกมาไมเปนตามที่ไดเขียนไว การใหชุมชนเขามามีสวนรวมในการออกความคิดเห็นจึงเปนเรื่อง จําเปน ดังนั้นรัฐควรจะตองพิจารณาวาบทบาทใดที่รัฐทําไดบาง และทําไดมากนอยเพียงใด 5. ขอเสนอเพื่อการแกไขรัฐธรรมนูญ 2550 จากขอดีและขอเสียของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่ไดวิเคราะหไวขางตน จึงเห็นวาการแกไขรัฐธรรมนูญ 2550 เปนความจําเปนที่จะตองปรับใหมีความเปนประชาธิปไตยมากขึ้น แมวารัฐธรรมนูญ 2550 จะไดแกไข ปญหาที่เคยปรากฏในชวงรัฐธรรมนูญ 2540 ไดบางสวน แตก็ยงั ไมมีประสิทธิภาพเพียงพอ และบางมาตราก็ได สรางปญหาใหมใหเกิดขึ้น ในสวนนี้จะนําเสนอแนวทางปรับปรุงรัฐธรรมนูญ 2550 ใหมีความสมบูรณมาก ยิ่งขึ้น ประชาธิปไตยในอุดมคติของผูเขียนคือประชาธิปไตยที่ยึดมั่นในหลักการของสิทธิและเสรีภาพของ มนุษย อํานาจสูงสุดจะตองเปนของประชาชนโดยแทจริง มีความเสมอภาคในทางการเมืองของประชาชน แม จะมีผูที่พยายามใหเหตุผลวาการนําเอาทฤษฎีประชาธิปไตยแบบตะวันตกมาใชควรจะปรับปรุงใหเขากับ สถาบัน/วัฒนธรรมของไทย แตผูเขียนเห็นวาที่ผานมาประชาธิปไตยของไทยแตงกลิ่นใสสีของความเปนไทยจน เสียรสชาติดั้งเดิมไปมาก หลักการบางอยางอันเปนหัวใจและแกนสารสาระจําเปนตองยึดไวไมเปลี่ยนแปลงไม วาจะนําไปใชในประเทศใดก็ตาม ถาหากสิ่งใดที่เปนสถาบัน/จารีต/วิธีคิดแบบเดิมนั้นมีความไมเหมาะสม เขา กันไมไดกับหลักการประชาธิปไตยสากล เชน ระบบพวกพองอุปถัมภ ระบบอํานาจนิยม การแทรกแซงทาง การเมืองของผูมีบารมี ก็สมควรจะยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลง ไมควรจะมีสิ่งที่เรียกวา “ประชาธิปไตยแบบไทย” ที่ มีเพียงชนชั้นนําที่ไมตองการเปลี่ยนแปลงอะไรเทานั้นที่ไดประโยชน แตประชาชนไมไดประโยชนอะไรอยาง แทจริง ในสวนแรกที่จะพูดถึงคือเรื่องของระบบเลือกตั้ง คุณสมบัติของระบบเลือกตั้งที่ดีคือ สามารถคัดเลือก ตัวแทนที่สะทอนความตองการของประชาชนไดใกลเคียงมากที่สุด ในทางเศรษฐศาสตรหมายถึงความพึงใจ
19
(Preference) ของผูใชสิทธิเลือกตั้งจะตองไดรับการถายทอดไปยังตัวแทนมากที่สุด ภายใตกติกาที่ยุติธรรม และตัวแทนที่ไดจะตองมีความเปนอิสระในระดับหนึ่ง กลาวคือไมถูกครอบงําโดยกลุมผลประโยชนเพียงกลุม เดียว สืบเนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2540 ไดออกแบบระบบเลือกตั้ง ส.ส. ที่สงเสริมใหเกิดพรรคการเมืองขนาดใหญ โดยพรรคการเมืองขนาดกลางและขนาดเล็กจะเสียเปรียบ ดังนั้นระบบเลือกตั้งที่นาจะสะทอนตัวแทนของ ประชาชนไดละเอียดยิ่งขึ้นคือระบบเลือกตั้งแบบสัดสวน (Proportional) ซึ่งจัดสรรสัดสวนที่นั่งของพรรคตาม คะแนนเสียงที่ไดรับ ระบบดังกลาวจะสรางความยุติธรรมใหกับทุกคะแนนเสียงมากขึ้น เนื่องจากจะไมมีคะแนน เสียงตกน้ํา (Wasted Votes) ภายใตการเลือกตั้งแบบสัดสวนจะสนับสนุนใหมีจํานวนพรรคการเมืองในสภา มากขึ้น เปดโอกาสใหคนกลุมเล็กในสังคมสามารถมีผูแทนของตนได ปริญญา เทวนฤมิตรกุล ไดวิเคราะหไวในบทความ “การนําระบบเลือกตั้งแบบสัดสวนมาใชในประเทศ 17 ไทย” ไวไดอยางนาสนใจวา การที่พรรคไทยรักไทยไดรับคะแนนเสียงอยางทวมทนในการเลือกตั้ง วันที่ 6 กุมภาพันธ 2548 นั้นสวนหนึ่งมาจากการที่ระบบเลือกตั้งแบบเขตเดียวคนเดียวทําใหพรรคการเมืองขนาดใหญ ไดที่นั่งเกินกวาความเปนจริง (Overrepresent) และพรรคการเมืองอันดับรองไดที่นั่งนอยกวาความเปนจริง (Underrepresent) เนื่องจากระบบการเลือกตั้งแบบเสียงขางมาก (Majority System) นั้นผูชนะการเลือกตั้งคือ ผูที่ไดคะแนนมากที่สุด และในระบบเลือกตั้งเสียงขางมากแบบธรรมดา (Simple Majority) กอใหเกิดปญหาวา บอยครั้งที่ผูชนะการเลือกตั้งไมไดมาจากเสียงขางมากอยางแทจริง นอกจากนี้ในการเลือกตั้งระบบสัดสวนแบบ แบบบัญชีรายชื่อก็มีขอกําหนดที่ระบุวาพรรคการเมืองที่ไดคะแนนแบบแบบบัญชีรายชื่อไมถึงรอยละ 5 จะ ไมได ส.ส. แบบแบบบัญชีรายชื่อเลย ยกตัวอยางเชน พรรคมหาชนไดคะแนน 4.16 เปอรเซ็นต ซึ่งควรจะได ส.ส. แบบ แบบบัญชีรายชื่อ 4 คน แตกลับไมไดเลยแมแตคนเดียว ระบบเลือกตั้งดังกลาวสงผลใหเจตนารมณ ของประชาชนถูกบิดเบือน นอกจากการเลือกตั้งแบบแบงเขตแลว การมีผูแทนในอีกระบบหนึ่งควบคูกันไปก็คือการเลือกตั้งแบบ บัญชีรายชื่อที่มีประเทศเปนเขตเลือกตั้ง เหตุผลของการแบงระบบการเลือกตั้งออกเปนสองแบบนี้ก็เพื่อให ผูแทนทั้งสองกลุมสะทอนผลประโยชนและความตองการที่แตกตางกัน ผูแทนระบบเขตจะสะทอนผลประโยชน ของคนในทองถิ่น ดูแลและรักษาผลประโยชนของเขตเลือกตั้งตนไดอยางทั่วถึง สวนระดับประเทศผูแทนจะตอง คํานึงถึงนโยบายระดับประเทศ อันจะสงผลใหการแสดงจุดยืนเชิงนโยบายของพรรคการเมืองมีความชัดเจน มี การแขงขันนโยบายระหวางพรรคการเมืองมากขึ้น อันจะสงผลใหสถาบันพรรคการเมืองมีความเขมแข็งมากขึ้น ในประเด็นเรื่องของคุณสมบัติของผูที่จะมาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรี มีการโตเถียงกันเสมอมาวา จําเปนตองบัญญัติไวหรือไมวานายกรัฐมนตรีตองมากสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ผูที่เห็นวาควรจะบัญญัติไวได 17
http://www.prachatai.com/journal/2007/05/12601
20
ใหเหตุผลวาถาไมบัญญัติแลวเกิดเหตุการณที่นายกฯ เปนคนอื่นที่ไมไดรับเลือกตั้งเขามา จะขัดแยงกับหลักการ ปกครองแบบประชาธิปไตย เนื่องจากในประเทศไทยการลงคะแนนเสียงจะเปนการเลือกนายกรัฐมนตรีโดย ออมอยูแลว การที่คนอื่นที่ไมใช ส.ส. สามารถเขามาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีไดยอมจะเปนการบิดเบือน เจตนารมณของประชาชน ผูที่คัดคานการบัญญัติมาตราดังกลาวไวในรัฐธรรมนูญเห็นวาจะทําใหเกิดขอจํากัด ผูกมันเองเกินไป ขอเสนอลําดับถัดมาคือ การยกเลิกการบังคับใหผูสมัครรับเลือกตั้งตองสังกัดพรรคการเมือง เนื่องจาก ไมมีเหตุผลเชิงหลักการใดที่สามารถอธิบายไดวาการสังกัดพรรคดีกวาการไมสังกัดพรรค การใหอิสระกับ ผูสมัครจะทําใหเกิดการรวมกลุมกันเองในภายหลังของสมาชิกสภา ผูสมัครควรจะเปนผูเลือกตัดสินไดวาการ สังกัดพรรคหรือไมสังกัดพรรคแลวเขาจะไดประโยชนมากกวากัน หากผูสมัครเห็นวาไมตองการอยูภายใตมติ พรรคก็สามารถเลือกที่จะไมสังกัดพรรคได นอกจากนี้ยังควรที่จะยกเลิกการกําหนดเงื่อนไขการสังกัดพรรค การเมือง 90 วัน เปนเงื่อนไขที่ยาวเกินไป ทําใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรไมไดทําหนาที่ผูแทนปวงชนชาวไทย อยางแทจริงหากเกิดความขัดแยงกับพรรคการเมืองตนสังกัด การลดเงื่อนไขลงเหลือ 60 วัน นาจะจะทําให บรรเทาปญหาดังกลาวได อีกทั้งยังเปนการรักษาเสถียรภาพของพรรคการเมืองไดในขณะเดียวกัน สําหรับประเด็นเรื่องวุฒิการศึกษา มีความคิดเห็นวาการตัดขอบังคับใหผูสมัครตองสําเร็จการศึกษา ระดับปริญญาตรีเปนอยางต่ําอกไปจากรัฐธรรมนูญเปนเรื่องที่เหมาะสมแลว เพราะเปนการจํากัดสิทธิเสรีภาพ ในการสมัครรับเลือกตั้ง อีกทั้งเปนการตัดสิทธิหรือลิดรอนสิทธิทางการเมืองของคนสวนใหญของประเทศ เปน การสรางความไมเทาเทียมกันในโอกาสทางการเมืองที่คนสวนนอยในสังคมเทานั้นที่สําเร็จการศึกษาระดับ ปริญญาตรี และยังดูแคลนผูมีความรูดอยกวาปริญญาตรีวาไมสามารถทํางานการเมืองได อันเปนระบบการ ปกครองของอภิชนคนสวนนอยหรืออภิชนาธิปไตย (Aristocracy) ในสวนของการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ 2550 มีจุดมุงหมายเพื่อการคัดเลือก วุฒิสมาชิกที่เปนกลางทางการเมือง ไมสังกัดพรรคการเมือง หามหาเสียงเลือกตั้ง เพื่อใหการเลือกตั้งเปนไป อยางขาวสะอาด ปราศจากการครอบงําทางการเมือง ในสวนนี้ผูเขียนเห็นวาคอนขางจะผิดธรรมชาติ จาก ประสบการณที่ผานมาจะพบวาหลักคิดที่วาดวย “การเมืองที่ปลอดจากพรรคการเมือง” ของวุฒิสภานั้นไม ประสบความสําเร็จ เนื่องจากพื้นที่เขตเลือกตั้งของวุฒิสภามิไดลอยอยูในอากาศ หากแตดํารงอยูบนเขตพื้นที่ที่ อยูภายใตอิทธิพลของพรคการเมืองในเขตนั้นอยูแลว บุญศรี มีวงศอุโฆษ ไดเขียนไวอยางชัดเจน แหลมคม และ นารับฟงในงานวิจัยของเขาวา18
18
บุญศรี มีวงศอุโฆษ, แนวทางการปรับปรุงระบบการเลือกตั้งและพรรคการเมือง, คณะนิติศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2550.
21
“เปนความจําเปนอยางยิ่งที่จะตองเปลี่ยนแปลงแนวความคิดที่เปนปรัชญาพื้นฐานที่วาดวย ‘การเมือง ที่ปลอดจากพรรคการเมือง’ สําหรับวุฒิสภา และหันมาเริ่มตนรับความจริงที่วา ทุกพื้นที่ของประเทศไทยไดถูก จับจองโดยพรรคการเมืองไมพรรคใดก็พรรคหนึ่งไปเรียบรอยแลว การเลือกตั้งทุกระดับจะตองตั้งอยูบนพื้นฐาน ของความเปนจริงดังกลาวนี้” เมื่อเปนเชนนี้แลว การเลือกตั้งสภาชิกวุฒิสภานั้นไมควรจะหามการสังกัดพรรค การหามการสังกัด พรรคภายใตความจริงที่วาการเมืองที่ปลอดจากพรรคการเมืองเปนไปไมไดนั้น รังแตจะทําใหความพยายามเขา มาแทรกแซงวุฒิสภาโดยพรรคการเมืองนั้นเคลื่อนไหวแบบซอนเรน ไมเปดเผย จึงเกิดวุฒิสมาชิก “อีแอบ” ขึ้น เพราะกฎหมายหามสังกัดพรรค ดังนั้นการเปดใหเลือกวาจะสังกัดพรรคหรือไม จะชวยใหการแบงฝกแบงฝาย ชัดเจน และตรงไปตรงมา ประชาชนรับรูทันทีวา ส.ว.คนนี้เปนฝายไหน สนับสนุนใคร ไมตองหลบๆซอนๆอีก ตอไป แตทั้งนี้ระบบเขตเลือกตั้งและการกําหนดคุณสมบัติของ ส.ว. จะตองแตกตางไปจาก ส.ส. เพื่อใหสะทอน ความเปนตัวแทนที่ไมเหมือนกัน ในสวนของอํานาจวุฒิสภาที่ยังคงเปนปญหาคือ อํานาจหนาที่ของวุฒิสมาชิกแบบสรรหา ที่มีอํานาจ หนาที่ในการใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ โดยลําพังวุฒิสภาเองจึงไม สมควรกําหนดใหมีอํานาจในการใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระตามรัฐธรรมนูญ แตอํานาจใน การใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระจะเปนอํานาจของรัฐสภา (สภาผูแทนราษฎร และวุฒิสภา) ดังนั้นวุฒิสภาจึงควรมีสวนในการใหความเห็นชอบผูดํารงตําแหนงในองคกรอิสระไดในฐานะเปนสวนหนึ่งของ รัฐสภา และอีกประการหนึ่งคืออํานาจในการถอดถอดผูดํารงตําแหนง ดวยเหตุที่วุฒิสภารูปแบบนี้มาจากการ สรรหา จึงไมควรมีอํานาจในการถอดถอนผูดํารงตําแหนง หรือไมเชนนั้นก็ควรที่จะยกเลิกระบบการสรรหาแลว กลับไปสูระบบเลือกตั้งเหมือนเดิม เพื่อใหวุฒิสภาที่มีมาของอํานาจจากประชาชนมีความชอบธรรมมากขึ้นใน การถอดถอนผูดํารงตําแหนงทางการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ในสวนของความสัมพันธระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร มีความเห็นวาการที่รัฐธรรมนูญยกเลิก การกําหนดให ส.ส. ตองพนจากสภาพความเปน ส.ส.เมื่อไปดํารงตําแหนงรัฐมนตรี นั้นเปนสิ่งที่เหมาะสมแลว เนื่องจากระบบเดิมในรัฐธรรมนูญ 2540 ทําใหอํานาจตอรองของนายกรัฐมนตรีมีมากเกินไป สรางแรงจูงใจให คณะรัฐมนตรีตองรับผิดชอบตอนายกรัฐมนตรีแทนที่จะรับผิดชอบตอรัฐสภา ทําใหความสัมพันธระหวางฝาย นิติบัญญัติและฝายบริหารมีนอยลง รัฐมนตรีไมจําเปนตองชี้แจงรายละเอียดหรือตอบกระทูเกี่ยวกับนโยบาย การบริหารประเทศตอสภาเมื่อสภารองขอ จึงทําใหการตรวจสอบการกระทําทางการเมืองลดลงไป และในสวน ของการทําสนธิสั ญญาระหวางประเทศควรจะไดรับการตรวจสอบรัฐสภา อันเป นกระบวนการตรวจสอบ ทางการเมืองเพื่อใหภาคสวนตางๆไดรวมแสดงความคิดเห็นอยางกวางขวาง
22
ในสวนสุดทายคือประเด็นเรื่องพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยในการแตงตั้งองคมนตรี ควรจะตอง ไดรับการพิจารณาทบทวน เนื่องจากองคมนตรีบางทานเขามายุงเกี่ยวกับการเมืองอยูเปนระยะ จึงมีความ จําเปนที่การแตงตั้งองคมนตรีจะตองอยูภายใตกระบวนการประชาธิปไตยของรัฐสภาดวย อีกสวนหนึ่งสืบราช สันตติวงศ ที่การเสนอรายพระนามกษัตริยองคตอไปควรตองผานการเห็นชอบของรัฐสภาดวย19 เนื่องจากใน ระบบประชาธิปไตยไมควรมีการใชอํานาจแบบรวบไวที่บุคคลเดียว หากจะตองใชอํานาจรวมกันระหวางคณะ บุคคลอยางนอย 2 กลุมขึ้นไป ผูเสนอชื่อกับผูรับรองชื่อไมควรจะเปนคนคนเดียวกัน ไมควรจะใหอํานาจโดย สมบูรณกับคนใด/คณะบุคคลใดโดยไมมีอํานาจอื่นมาคัดคานหรือยับยั้ง 6. การปฏิรูปสถาบันอื่นๆเพื่อสนับสนุนการปฏิรูปการเมือง Amy Freedman20 ไดตั้งขอสังเกตไวอยางนาสนใจวาประชาธิปไตยของไทยมุงเนนการพัฒนาในดาน สถาบันมากกวาในเชิงเนื้อหาสาระ รัฐธรรมนูญ 2540 อาจประสบความสําเร็จในการสรางสถาบันทางการเมือง ใหมๆที่สงเสริมการพัฒนาประชาธิปไตย แตคุณคา/คานิยม (Norms) ของสังคมยังมิไดเปลี่ยนแปลงไปใน ทิศทางที่สนับสนุนประชาธิปไตย โดยเฉพาะในหมูชนชั้นนําที่เปนแรงผลักดันในการรางรัฐธรรมนูญ 2540 ที่ ตองการสถาปนาประชาธิปไตยในรูปแบบใหม (ผมขอเรียกวาประชาธิปไตยแบบชนชั้นกลางในเมือง ที่ใน ภายหลังนโยบายประชานิยมของทักษิณ ทําใหมันกลับตาลปตรกลายเปนประชาธิปไตยที่เปนที่พึงพอใจของ ชนชั้นรากหญา แตชนชั้นกลางในเมืองกลับเปนฝายตอตานเสียมาก) และ Freedman ยังมีความเห็นวาความ จริงแลวชนชั้นนําของไทยในเบื้องลึกแลวมิไดสนับสนุนแนวทางประชาธิปไตย กลับแสดงพฤติกรรมตอตาน ประชาธิปไตยหลายครั้งในชวงรัฐบาลทักษิณ (จนกระทั่งถึงเหตุการณรัฐประหาร) กลาวคือ ชนชั้นนํายังไม สามารถหาขอยุติเกี่ยวกับระบบการเมืองที่พึงปรารถนาได ดานหนึ่งก็อยากเห็นประชาธิปไตยเต็มใบทัดเทียม ตางประเทศ สรางภาพลักษณประชาธิปไตยที่สมบูรณ โปรงใส เปนที่ยอมรับของตางชาติ อันจะสงผลดีตอ ความเชื่อมั่นในการคาการลงทุน มีผูนําที่เขมแข็ง มีวิสัยทัศน แตในอีกดานหนึ่งก็ระแวงระวังที่จะใหอํานาจแก ประชาชนอยางเต็มที่ ดวยคิดวาเขาเหลานั้นยังดอยการศึกษา ไมมีความรูความเขาใจเกี่ยวกับการเมืองมากพอ และยังเปนมวลชนที่ยากจน ชักจูงดวยเงินไดงาย ชนชั้นนําไมชอบการเรียกรองสิทธิและเสรีภาพทางการเมือง ใหวุนวาย ไมชอบใหมีความคิดเห็นที่แตกตางหลากหลาย เมื่อประชาธิปไตยเชิงรูปแบบไปทางและวิธีคิดที่อยู 19
สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, “สมศักดิ์ เจียมธีรสกุลเสนอเสื้อแดงหยุดระบอบอํามาตยดวยการแก รธน.วาดวยพระราชอํานาจในการแตงตั้ง องคมนตรี” http://www.prachatai.com/journal/2009/10/26184 20 Freedman, Amy, “Thailand’s Missed Opportunity for Democratic Consolidation” Japanese Journal of Political Science 7 (2) 175–193 Cambridge University Press, 2006 อางถึงใน สมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย และคณะ, โครงการสรางองคความรูเพื่อการปฏิรูปการเมือง, สํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2550.
23
เบื้องหลังไปทาง ผลลัพธคือประชาธิปไตยไทยยังคงกระทอนกระแทน เจริญเติบโตไดไมเต็มที่ ดังนั้นขอเสนอ นอกเหนือจากการเปลี่ยนแปลงตัวกฎหมายรัฐธรรมนูญแลว วิธีคิดของประชาชนตองเปลี่ยนไปดวย ในประการแรก รัฐบาล – ไมวาจะมีอุดมการณใด มาจากพรรคใด – ตองยอมรับความเปลี่ยนแปลงที่ เกิดขึ้น การเมืองไทยในอนาคตจะมีกลุมการเมืองตางๆเคลื่อนไหวเรียกรองในประเด็นตางๆมากขึ้น การอาง เรื่องความสงบเรียบรอย/ความมั่นคง/ความสามัคคี/ความสมานฉันทของประเทศเพื่อสกัดกั้นมิใหคนกลุมนี้ไดมี สิทธิมีเสียงแสดงความเห็นที่แตกตางจึงมีตนทุนตอประเทศไมนอย ปจจุบันสื่อตางๆมีหลากหลาย ทันสมัย และ รวดเร็ว การจะปดชองทางการสื่อสารแทบจะทําไมไดเลย หากรัฐบาลปดชองทางการเคลื่อนไหวบนดิน คน เหล า นี้ ก็ จ ะหลบหลี ก ไปเคลื่ อ นไหว “ใต ดิ น ” แทน พฤติ ก รรมเหล า นี้ ยิ่ ง จะส ง ผลให รั ฐ บาลติ ด ตามความ เคลื่อนไหวไดยากยิ่งขึ้นไปอีก ดังนั้นรัฐบาลจะตองเปลี่ยนวิธีคิดใหมวาการเคลื่อนไหวทางการเมืองไมใชเรื่อง วุนวาย แตเปนเรื่องที่ยอมรับไดในระบบประชาธิปไตย เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นจะตองเกิดขึ้นจริงจาก ความตั้งใจ เพื่อมิใหตัวบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญเปนเพียงแคตัวอักษรเทานั้น ประการที่สอง ระบบการศึกษาจะตองไดรับการปฏิรูป รูปแบบการเขียนตําราเรียนแบบราชาชาตินิยม ควรจะไดรับการพิจารณาใหม เนื่องจากการศึกษามีบทบาทสําคัญมากในการหลอหลอมความคิดของผูคนใน สังคม และชนชั้นนําของไทยประสบความสําเร็จในการปลูกฝงวิธีคิดบางอยางผานการศึกษา เชน อุดมคติของ ชุมชนชาวบาน ความพอเพียงแบบเกษตรนิยม การมองประเทศเพื่อนบานอยางพมาเปนศัตรูทางประวัติศาสตร รวมไปถึงการสรางภาพของประชาธิปไตยในความหมายของหนาที่มากกวาสิทธิ การเรียนการสอนในหองเรียน ควรมีลักษณะเปดกวางใหนักเรียนไดแสดงความคิดเห็น ริ่เริ่มสรางสรางสรรค มากกวาจะเนนระบบการทองจํา โดยไมตั้งคําถาม หลายครั้งอาจารยผูสอนกลับมีความคิดเห็นวาการแสดงความคิดเห็นของเด็กเปนความ วุนวาย จึงพยายามกําราบมากกวาจะสงเสริม เมื่อเกิดเหตุการณเชนนี้ซ้ําๆนักเรียนก็จะเริ่มเขาใจวาควรจะสยบ ยอมตอคําสั่งครูมากกวาจึงจะทําใหครูพอใจ ลักษณะดังกลาวไมสงผลดีตอการพัฒนาประชาธิปไตย ประการที่สาม การทาทายระบบโครงสรางแบบอํานาจนิยม ประเทศไทยเปนสังคมที่ใหความสําคัญกับ ลํ า ดั บ ชั้ น อาวุ โ สมาก นอกจากนี้ ยั งมี ลั ก ษณะบุ ค ลาธิ ษ ฐาน ให ค วามสํ า คั ญ ที่ ตั ว บุ ค คลและอํ า นาจบารมี มากกวาจะใหความสนใจในทักษะ ความรูความสามารถ แหลงบมเพาะระบบอํานาจนิยมที่สําคัญสวนหนึ่งคือ ระบบการรับนองในมหาวิทยาลัย การรับนองจํานวนมากเปนการใชอํานาจของรุนพี่ที่อาวุโสกวาไปยังรุนนอง รุนนองที่ดีจะตองเชื่อฟงรุนพี่ การตั้งคําถามหรือสงสัยในวิธีการจึงเปนเรื่องที่ทาทายระบบอํานาจนิยมไดอีกทาง หนึ่ง แตระบบรับนองก็ไดสรางกลไกรักษาตัวเองผานการลงโทษทางสังคม (Social Sanction) คนที่ทาทาย อํานาจจะถูกกีดกันออกไปจากสังคมและไมไดรับการยอมรับ ระบบการรับนองจึงถือเปนอุปสรรคสําคัญตอการ พัฒนาประชาธิปไตย หลักการสิทธิและเสรีภาพถูกละเมิด และทดแทนดวยสายสัมพันธแบบอุปถัมภอํานาจ
24
นิยม ความเปนปจเจกบุคคลถูกทดแทนดวยระบบพวกพอง ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการรับนองใหเปนไป ในทางสรางสรรคมากขึ้น จะเปนแรงผลักดันสําคัญที่กอรางสรางประชาธิปไตยใหเกิดขึ้นจริง ประการที่ สี่ คื อ การเปลี่ ย นแปลงจากสั งคมความเชื่ อ ไปสู สั ง คมความรู สั งคมไทยแม ว า จะปฏิ รู ป เศรษฐกิ จ ให ทั น สมั ย เชื่ อ มโยงตนเองเข า กั บ ความเป น สากลนิ ย ม แต วิ ธี คิ ด วิ ธี ก ารมองโลกยั ง คงมี ก าร เปลี่ยนแปลงไมมากนัก วัฒนธรรมของไทยเปนวัฒนาธรรมที่ถายทอดความรูผานการเลาการฟง มากกวาการ เขี ย นบั น ทึ ก ปริ ม าณการอ า นหนั ง สื อ เมื่ อ เที ย บกั บ ต า งชาติ แ ล ว ยั งนั บว า น อ ย เรายั ง ชอบฟง เรื่ อ งเล า หรื อ ขอคิดเห็นจากบุคคลอื่นมากกวาจะสํารวจคนหาความจริงดวยตนเอง การทําความเขาใจกับปรากฏการณตางๆ ถูกผูกโยงเขากับความเชื่อและไสยศาสตรมากกวาจะอธิบายดวยวิธีการทางวิทยาศาสตรและการพิสูจนให ประจักษ ลักษณะดังกลาวสอดรับไดดีกับการปกครองแบบดั้งเดิมที่มีผูนําสังคมที่ผูกขาดความจริงและชุด คําอธิบายในสังคม แตไมสามารถเขากันไดกับประชาธิปไตยที่ประชาชนเชื่อมั่นในเหตุผลและความสามารถ ของมนุษย การขึ้นสูอํานาจ และการใชอํานาจของผูปกครองจะตองมีความชอบธรรม อธิบายไดดวยเหตุผล มากกวาความเชื่อ ประการที่ หา คื อ การรู จั ก การเคารพกฎกติ ก า มี ส ป ริ ต สามารถยอมรั บ ความพ า ยแพ ไ ด ในสั ง คม ประชาธิปไตยจําเปนตองมีการเลือกตั้งเพื่อคัดสรรตัวผูนํา เมื่อมีการแขงขันจึงยอมมีผูแพและผูชนะ ภายใตกฎ กติกาที่เปนธรรมในระดับหนึ่งผูที่แพจึงตองยอมรับในผลการตัดสินของประชาชน และดําเนินการรณรงคหา คะแนนนิยมเพื่อจูงใจใหประชาชนเปลี่ยนมาเลือกตนเองในการเลือกตั้งครั้งตอไปใหได แตสิ่งที่ปรากฏในการ เมืองไทยคือฝายแพยินยอมรวมมือกับฝายกองทัพเพื่อลมกระดาน ยกเลิกกติกา ฉวยโอกาสใชประโยชนเพื่อ ตนเองจะไดขึ้นสูอํานาจแทน หรือไมเชนนั้นก็พยายามหาชองวางเลนงานฝายตรงขามทุกวิถีทาง ใชเทคนิค กฎหมายเพื่อจับผิดพฤติกรรมเล็กนอยของฝายตรงขาม หรืออาจถึงขั้นยึดเอาสถานที่สําคัญเปนตัวประกันหาก ฝายที่ชนะที่ยอมลงจากตําแหนง ในสังคมประชาธิปไตยการตอสูเรียกรองยอมทําไดหากเห็นวาไมเปนธรรม แต วิธีการตอสูไมควรเลือกการบีบบังคับ ยื่นคําขาด หรือใชลูกเลนพลิกแพลงขอกฎหมายเพื่อเลนงานฝายตรงขาม ประการสุดทายคือ การเปลี่ยนทัศนะตอคําวาการเมืองเสียใหม ขอนี้มีความสําคัญมากเพราะปจจุบัน คําวาการเมืองกลายเปนเรื่องนาเกลียด สกปรก ไมพึงปรารถนา สมควรจะอยูใหหางไกล นั่นเปนเพราะการ เมืองไทยตลอดหลายสิบปที่ผานมาอยูในวังวนของนักเลือกตั้งที่ฉอฉล การแบงปนและแยงชิงผลประโยชน ระหวางกลุมผูมีอํานาจ แตการแสดงออกซึ่งการรังเกียจการเมืองไทยกลับสงผลลัพธที่เฉพาะและแตกตางจาก ประเทศอื่น เนื่องจากมันนําไปสูความนิยมในสิ่งที่อยู “เหนือการเมือง” อันเปนตัวแทนของผูทรงคุณธรรม จริยธรรม เปนผูใสสะอาด ไมแปดเปอน ปราศจากผลประโยชนใดๆ สังคมไทยจึงชื่นชอบที่จะฟงโอวาทของผู หลักผูใหญที่อยูเหนือการเมืองเหลานี้ ในขณะที่นักการเมืองนั้นไมคิดถึงประโยชนของชาติ พัวพันไปดวย ผลประโยชน การเลือกฝกฝายทางการเมืองกลายเปนเรื่องของระดับสติปญญาหรือจนกระทั่งรักชาติหรือทรยศ
25
ชาติ ขณะที่การปลอดการเมืองดูเหมือนจะเปนการยกระดับตัวเอง ความคิดดังกลาวสะทอนใหเห็นออกมา อยางชัดเจนในชวงที่มีเสียงเรียกรองให “ถวายคืนพระราชอํานาจ” หรือ “ตุลาการภิวัตน” อันเปนภาพแสดง อาการรังเกียจการเมืองของนักการเมืองอยางชัดเจน เปนความจริงที่นักการเมืองจํานวนไมนอยทําตัวไมนา ประทับใจ แตการตอตานบุคคลก็ไมควรจะใหเลยเถิดไปจนถึงขั้นตอตานระบบทั้งระบบ การสรางสถาบัน ประชาธิปไตยใหเขมแข็งจําเปนตองอาศัยความเชื่อมั่นของประชาชน แนนอนวาประชาธิปไตยไมใชสิ่งสมบูรณ แบบที่สุด ประชาชนจะตองรวมกันเรียนรู ลองผิดลองถูก และกาวไปขางหนาพรอมๆกัน ท า ยที่ สุ ดนี้ เสน ทางการปฏิ รูป การเมือ งมิอ าจหยุ ดอยู แ ค เพี ยงการเปลี่ ย นแปลงตั ว บทบั ญญั ติ ใ น กฎหมายรัฐธรรมนูญเทานั้น การเปลี่ยนแปลงสถาบันอื่นๆอันเปนตัวกํากับวิธีคิด วิธีการมองโลกของผูคน ยอมจะมีความสําคัญไมแพกัน หากผูคนมีจิตสํานึกประชาธิปไตยโดยพื้นฐานแลว ไมวาจะมีอุปสรรคกับระบบ ประชาธิปไตยเพียงใดระบอบประชาธิปไตยก็จะมั่นคง แตถาผูคนโดยเฉพาะชนชั้นนํายังศรัทธากับระบอบอื่นที่ อยู “เหนือ” ระบอบการปกครองของมวลชน และเฝาหาโอกาสที่จะแทรกแซงมิใหหนอของประชาธิปไตย เจริญเติบโตแลวละก็ โอกาสที่ระบอบประชาธิปไตยและสถาบันรัฐธรรมนูญจะปกหลักปกฐานอยางมั่นคงใน ฐานะ “อภิมหาสถาบัน” ของสังคมก็คงจะเปนไปไดยากมากขึ้น