เทคโนแครตกับมิติทางเศรษฐกิจการเมือง: กรณีศึกษาประเทศชิลี (1973

เทคโนแครตกับมิติทางเศรษฐกิจการเมือง: กรณีศึกษาประเทศชิลี (1973 – 1997)* คุปต พันธหินกอง** ประเทศชิลี เปนหนึ่งในประเทศในภูมิภาคละตินอเมริกา (Latin America) ที่มีสีสันมากที่สุดประเทศหนึ่ง ทั้งใน มิติทางประวัติศาสตรการเมือง ชิลีผานการปกครองดวยเผด็จการทหารยาวนานกวา 17 ป และในมิติทางเศรษฐกิจที่ใช ยุ ท ธศาสตร ก ารพั ฒ นามาแล ว เกื อ บทุ ก ประเภท ตั้ ง แต น โยบายการพั ฒ นาอุ ต สาหกรรมทดแทนการนํ า เข า (import substitution) ตามกรอบทฤษฎีพึ่งพิง (Dependency Theory) ที่แพรหลายไปทั่วภูมิภาคละตินอเมริกาในชวงทศวรรษ 1960 ตามมาดวยนโยบายแนวสังคมนิยมที่มีรัฐเปนเจาของกรรมสิทธิ์สวนใหญของประเทศในชวงป 1971 – 1973 หลังจากนั้นอีก เพียง 2 ป ชิลีไดกลับลํา 180 องศา ขวาหันสูระบบตลาดเสรีอยางเต็มที่ในทันที เศรษฐกิจชิลีเปดออกสูตลาดโลกภายใตการ กํากับดูแลนโยบายของกลุมนักเศรษฐศาสตรนาม “Chicago Boys” แตดวยสาเหตุหลายประการทําใหชิลีประสบกับ วิกฤตการณเศรษฐกิจครั้งใหญที่สุดในป 1982 จากบทเรียนครั้งนี้ชิลีไดปรับปรุงและปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจมหภาคของ ตนเองใหม ทําใหชิลีฟนฟูตัวเองกลับมาอีกครั้งและเปดประเทศเผชิญกับกระแสโลกาภิวัตนในชวงทศวรรษ 1990 อยางไรก็ ตามแมชิลีจะเลือกเปดเสรีการคา ชิลีกลับนําเอามาตรการที่สรางขอถกเถียงในแวดวงวิชาการเศรษฐศาสตรอยางมาก คือการ “ควบคุม” การไหลเขาของเงินทุน (capital controls) เพื่อชะลอความรอนแรงของกระแสการเปดเสรีการเคลื่อนยายเงินทุน (capital account liberalization) ในขณะนั้น นโยบายเปดเสรีแบบผสมผสานของชิลีจะสําเร็จหรือลมเหลวยังคงถกเถียงกันได แตจากขอมูลเชิงประจักษเรา พบวาชิลีในปจจุบันเปนประเทศในภูมิภาคละตินอเมริกาในมีรายไดตอหัวของประชาชนสูงที่สุด คือ 14,300 ดอลลารสหรัฐ ตอคน (ปรับดวยดัชนีวัดอํานาจซื้อแลว) (ดูตารางที่ 1 ประกอบ) นอกจากนี้โครงสรางเศรษฐกิจชิลียังมีสัดสวนการคา ระหวางประเทศตอ GDP ในอัตราสูงที่สุด มีการลงทุนโดยตรงจากตางประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI) มากที่สุด อีกดวย มีอัตราการเจริญเติบโตในระดับที่ดีเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศกําลังพัฒนาดวยกันเอง (เฉลี่ยรอยละ 8 ในชวงป 1991 - 1997) ตั้งแตป 1990 เปนตนมา ชิลีไดรับการยอมรับวามีนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่มีเสถียรภาพ มีสถาบันการเงินที่ เขมแข็ง มีอัตราเงินเฟอต่ํา ชิลีทําขอตกลงการคาเสรี (Free Trade Agreement: FTA) กับหลายประเทศ เชน สหรัฐอเมริกา สหภาพยุโรป เกาหลีใต จีน อินเดีย และเม็กซิโก อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ อัตราเงินเฟอ และอัตราการวางงานในชิลีเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศใน ภูมิภาคเดียวกันถือวาอยูในระดับปานกลาง และเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีรายไดตอหัวใกลเคียงกันในภูมิภาค เชน อารเจนตินา เวเนซุเอลา อุรุกวัย จะพบวาชิลีมีอัตราการเจริญเติบโตที่ต่ํากวา แตชิลีประสบความสําเร็จในการควบคุมอัตรา เงินเฟอใหอยูในระดับต่ําเมื่อเปรียบเทียบกับ 3 ประเทศขางตน ในขณะที่อัตราการวางงานของชิลีแมจะสูงถึงรอยละ 7 แตก็ ยังต่ํากวาคาเฉลี่ยของกลุมประเทศในสหภาพยุโรป (สหภาพยุโรปรอยละ 8.5) ในสวนสุดทายคือการกระจายรายไดที่หาง กันระหวางคนรวยกับคนจนยังคงเปนปญหาสําคัญของทั้งชิลีและของเกือบทุกประเทศในภูมิภาคนี้ คาสัมประสิทธิ์จีนี (Gini Coefficient) ของทั้งภูมิภาคละตินอเมริกาถือวาสูงคือ ประมาณ 0.50 เมื่อเปรียบเทียบกับกลุมประเทศในสหภาพยุโรปที่มี การกระจายรายไดดีกวามาก (คาสัมประสิทธิ์จีนีของสหภาพยุโรป ประมาณ 0.30)

บทความนี้ปรับปรุงจากรายงานวิชาสัมมนาเศรษฐศาสตรการเมือง (ศ.409) ปการศึกษา 2552 คณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร ขอขอบคุณอาจารยปกปอง จันวิทย ในฐานะอาจารยประจําวิชาที่กรุณาใหคําปรึกษาในการทํารายงานนี้ตลอดภาคการศึกษา ** นักวิจัย สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอารไอ)

2 คุณภาพชีวิตของประชากรชิลีอยูในระดับดีมาก อัตราการเพิ่มของประชากรชิลีอยูในระดับต่ํากวารอยละ 1 คนมี อายุ ขั ย เฉลี่ย ที่ 77 ป มากกว าเกือ บทุก ประเทศในภูมิภาค และใกลเคียงกับ ของสหรัฐ อเมริกาและอั งกฤษ (78 ป) การ สาธารณสุขอยูในระดับดีมาก มีจํานวนเด็กแรกเกิดที่เสียชีวิตเพียง 7.9 คนจากจํานวนเด็กแรกเกิด 1,000 คน นับวาระบบ สาธารณสุขชิลีกาวหนากวาประเทศอื่นในภูมิภาคมาก และใกลเคียงกับตัวเลขของสหรัฐอเมริกาคือ 6.3 คน ในสวนของ จํานวนปของการศึกษาเฉลี่ยของประชากรอยูในระดับดีคือ 14 ป เมื่อเปรียบเทียบกับสหรัฐอเมริกา (16 ป) ตารางที่ 1 ตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจที่สําคัญของภูมิภาคละตินอเมริกา ป 2007 Countries GDP per Capita ($) at PPP GDP real growth rate Inflation rate Unemployment rate Gini index Chile 14,300 5.1 4.4 7.0 0.54 Argentina 13,100 8.7 8.8 8.5 0.49 Venezuela 12,800 8.4 18.7 8.5 0.48 Mexico 12,400 3.2 4.0 3.7 0.51 Uruguay 10,800 7.4 8.1 9.2 0.45 Brazil 9,500 5.4 3.6 9.3 0.56 Peru 7,600 9.0 1.8 6.9 0.52 Colombia 7,400 8.2 5.5 11.2 0.53 Ecuador 7,200 2.0 2.3 8.8 0.46 Guatemala 5,100 5.7 6.8 3.2 0.55 Bolivia 4,400 4.6 8.7 7.5 0.59 ที่มา: CIA World Factbook 2008 ประเด็นที่งานเขียนชิ้นนี้ตองการศึกษาคือ “วิวัฒนาการ” ของการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาคของชิลี เนน ศึกษาบทบาทของ “กลุมเทคโนแครต” ในแตละยุคสมัยของประวัติศาสตร โดยศึกษาทั้งปจจัยทางการเมือง (political factor) ปจจัยทางสังคมเศรษฐกิจ (socioeconomic factor) และปจจัยจากภายนอกประเทศ (external factor) ที่มีผลตอการตัดสินใจ กําหนดนโยบาย และศึกษาผลของนโยบายดังกลาวที่มีตอโครงสรางเศรษฐกิจชิลี การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เสถียรภาพ ของเศรษฐกิจ การดําเนินนโยบายการเงินการคลังภายในประเทศ ภาคเศรษฐกิจระหวางประเทศและอัตราแลกเปลี่ยน การศึกษาเนนสองชวงเวลาสําคัญที่ถือเปน “จุดเปลี่ยน” (turning point) ของประวัติศาสตรเศรษฐกิจชิลี คือ (1) ชวงระหวางป 1973 – 1982 ที่กลุมเทคโนแครต “Chicago Boys” มีอิทธิพลในการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจตามแนวทางเสรี นิ ย มใหม (Neoliberal) และ (2) ช ว งระหว า งป 1989 – 1997 อั น เป น ช ว งที่ ชิ ลี ก ลั บ คื น สู ร ะบอบประชาธิ ป ไตย (democratization) และเทคโนแครตเริ่มใชมาตรการควบคุมการไหลเขาของเงินทุน

3 1. สภาพเศรษฐกิจการเมืองชิลีกอนป 19731 กอนหนาเหตุการณรัฐประหารป 1973 ประเทศชิลีเริ่มตนพัฒนาเศรษฐกิจตามแนวทางอุตสาหกรรมทดแทนการ นําเขา (import substitution) ซึ่งเปนโมเดลการพัฒนาเศรษฐกิจที่นําไปปฏิบัติกันในหลายประเทศทั่วโลกในชวงทศวรรษ 1950 - 1960 แตนโยบายการผลิตเพื่อทดแทนการนําเขาของชิลีเริ่มสอเคาวาจะมีปญหามาตั้งแตตนทศวรรษ 1960 รัฐบาล สายอนุรักษนิยมที่นําโดยประธานาธิบดี Jorge Alessandri (1958 - 1964) มุงแกไขปญหาเศรษฐกิจมหภาคสําคัญคือ ปญหา อัตราเงินเฟอสูง แตยังไมประสบความสําเร็จเปนที่นาพอใจ รัฐบาลสมัยถัดมาคือประธานาธิบดี Frei Montalva (1964 1970) จากพรรค The Christian Democratic (PDC) จึงไดเริ่มโครงการปฏิรูปเศรษฐกิจในหลายดาน เชน การคา การเกษตร และการเงินการธนาคาร ควบคูไปกับนโยบายดานสังคม เขาไดเริ่มกอตั้งสํานักงานเพื่อการวางแผนเศรษฐกิจแหงชาติ (Oficina de Planificacion Naciónal - ODEPLAN)2 เพื่อทําหนาที่แกไขปญหาเงินเฟอ เพิ่มผลผลิต สรางการเจริญเติบโตทาง เศรษฐกิจ สงเสริมนโยบายการออม รวมถึงการเพิ่มมูลคาการสงออกทองแดง และเจรจาเกี่ยวกับเรื่องหนี้ตางประเทศ (foreign debt) ในป 1966 พรรค PDC ผานกฎหมายที่อนุญาตใหรัฐบาลสามารถกอตั้ง Corporación del Cobre (CODELCO) เพื่อซื้อหุนของอุตสาหกรรมทองแดงได สงผลใหอุตสาหกรรมผลิตทองแดงของชิลีตกอยูภายใตการควบคุมของรัฐบาล นอกจากนั้นรัฐบาลยังซื้อกิจการพลังงานไฟฟาและกิจการโทรศัพทมาบริหารจัดการเองดวย นโยบายการผลิตเพื่อทดแทนการนําเขามาถึงทางตันในชวงป 1967 - 1970 มีอัตราการเจริญเติบโตอยูที่ระดับรอย ละ 2 - 3 ในขณะที่อัตราการเจริญเติบโตเฉลี่ยตั้งแตป 1960 - 1969 อยูที่รอยละ 4.4 และยังตองเผชิญกับสภาวะเงินเฟอที่ เรื้อรังยาวนาน (chronic inflation) กวารอยละ 26 นอกจากนี้ดุลการคาและดุลการคลังยังอยูในสภาวะขาดดุล ในป 1970 พรรคฝายซายมีชัยในการเลือกตั้งประธานาธิบดี นายซาลวาดอร อัลเยนเด (Salvador Isabelino Allende Gossens) จากพรรค Unidad Popular ซึ่งเปนพรรคสังคมนิยมเอาชนะ Alessandri ไปเพียง 39,000 คะแนนเสียงเลือกตั้ง นับเปนครั้งแรกที่ชิลีมี ผูนําที่มีแนวคิดสังคมนิยมอยางชัดเจน ดวยความคาดหวังของประชาชนวาอัลเยนเดอาจจะสามารถทําใหเศรษฐกิจชิลี เจริญกาวหนามากกวาที่เปนอยู อัลเยนเดตองการปฏิรูปเศรษฐกิจตามแนวทางสังคมนิยม ภายใตแผนเศรษฐกิจที่ชื่อวา The Vuskoic Plan มีการยึดเอาเหมืองทองแดงของบริษัทเอกชนกลับเปนของรัฐ (nationalization) การหามบรรษัทตางชาติ ธนาคาร และสถาบันการเงิน สงเงินกําไรกลับประเทศแม (expropriation) รวมทั้งเรงกระบวนการปฏิรูปภาคเกษตรกรรม (agarian reform) ในดานนโยบายเศรษฐกิจมหภาค อัลเยนเดใชนโยบายการคลังแบบผอนคลาย (expansionary) เพิ่มการใช จายของภาครัฐ จนนําไปสูการขาดดุลการคลัง ซึ่งไดรับการแกไขเฉพาะหนาดวยการพิมพธนบัตรเพิ่ม ระดับเงินเฟอของชิลี เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ ในป 1972 อัตราเงินเฟอเพิ่มขึ้นเปนรอยละ 163 และรอยละ 508 ในปถัดมา รัฐบาลอัลเยนเดเลือกใชวิธี ควบคุมราคาสินคา (price controls) เพื่อแกไขปญหาเงินเฟอ แตไมประสบความสําเร็จมากนัก กระแสความไมพอใจการ บริหารงานของอัลเยนเดเพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะในกลุมคนชั้นกลางและลูกจางที่มีคาจางคงที่เปนรายเดือนไดรับ ผลกระทบมากที่สุด เนื่องจากมูลคาของเงินลดลงเรื่อยๆ สภาพการขาดแคลนสินคาเปนที่พบเห็นไดทั่วไป นําไปสูการ ประทวงในเดือนธันวาคม ป 1971 ในชื่อวา "The March of Empty Pots" เพื่อเรียกรองใหรัฐบาลจัดสรรอาหารและสินคาให เพียงพอกับความตองการ เมื่อพิจารณาในชวงเวลาระหวางป 1960 – 1973 แลวจะพบวาชิลีประสบปญหาสําคัญคือปญหาที่สําคัญคือความไร เสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาค ในชวงป 1960 – 1969 ดุลการคลังภาครัฐขาดดุลกวารอยละ 14.6 ของรายจายทั้งหมด และ ขาดดุลรอยละ 3.3 ของ และGDP และทวีความรุนแรงขึ้นในสมัยรัฐบาลอัลเยนเด การขาดดุลเพิ่มเปนรอยละ 35.5 ของ 1 2

เนื้อหาในสวนนี้เก็บความจาก Collier and Sater (1996) และ Rector (2003) ทําหนาที่คลายสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ (NESDB) ของประเทศไทย

4 รายจายและรอยละ 12.5 ของ GDP ในสวนของนโยบายการเงินก็ปรากฏความไมสมดุล ในชวงป 1960 – 1969 ปริมาณเงิน (Nominal Money, M1) มีอัตราการเพิ่มประมาณรอยละ 37 ตอป และเพิ่มขึ้นถึงรอยละ 419 ในป 1973 ในขณะที่ดัชนีราคา ผูบริโภค (Consumer Price Index: CPI) เพิ่มขึ้นจากรอยละ 300 เปนรอยละ 600 ในเดือนธันวาคมป 1973 จนกลายเปน สภาวะเงินเฟอรุนแรง (hyperinflation) เมื่อเปรียบเทียบกับชวงป 1960 – 1969 ที่อัตราเงินเฟอเฉลี่ยที่รอยละ 25 เทานั้น และ ปญหาสุดทายที่ชิลีตองเผชิญคือปญหาการขาดดุลการชําระเงินและหนี้ตางประเทศ ในป 1973 ทุนสํารองระหวางประเทศ สุทธิ (ทุนสํารองระหวางประเทศ – หนี้ตางประเทศ) ติดลบ 231 ลานดอลลาร แยลงกวาเมื่อป 1970 ที่ยังคงมีทุนสํารอง ระหวางประเทศสุทธิจํานวน 400 ลานดอลลาร กลาวไดวาการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาคภายใตรัฐบาลอัลเยนเด ประสบความลมเหลวอยางสิ้นเชิง สภาวะการขาดเสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาคทั้งนโยบายการเงิน นโยบายการคลัง และ นโยบายอัตราแลกเปลี่ยน/ดุ ลการชําระเงิน จะกลายเปนโจทยปญหาสําคัญของชิลีสืบ เนื่องไปเปนเวลาอีกเกือ บ 10 ป หลังจากนี้ นอกจากสภาพเศรษฐกิจตกต่ํา และปญหาเงินเฟอแลว รัฐบาลอัลเยนเดยังตองเผชิญกับความขัดแยงทางการเมือง มี การปะทะกันอยางรุนแรงระหวางเจาหนาที่รัฐกับ กลุมแรงงานผูประทวง อัลเยนเดไดแต งตั้งใหนายทหารเขามาดํารง ตําแหนงทางการเมืองหลายตําแหนงในสภาความมั่นคงแหงชาติ (National Security Cabinet) แตปญหาความขัดแยงทั้ง ภายในกลุมการเมืองดวยกันเองและความขัดแยงกับกลุมผูประทวงก็ยังไมบรรเทาลง ในเดือนมิถุนายน ป 1973 กลุมทหาร เล็งเห็นวาความวุนวายเริ่มจะลุกลามบานปลายจึงเริ่มวางแผนโคนลมรัฐบาลอัลเยนเด และเกิดความไมลงรอยกันหลายครั้ง ระหวางกลุมทหารกับฝายรัฐบาล ตางฝายตางเสนอใหคนของอีกฝายลาออกจากตําแหนงแตก็ไดรับการปฏิเสธ บรรยากาศ ของการเกิดรัฐประหารเริ่มชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ และสภาพการเมืองก็เอื้ออํานวยเนื่องจากมีผูไมพอใจรัฐบาลอัลเยนเดจํานวน มาก ทั้งกลุมพรรคการเมืองฝายขวา กลุมแรงงาน ชนชั้นกลาง รวมทั้งไดรับการสนับสนุนจาก CIA ของสหรัฐอเมริกาดวย เนื่องจากรัฐบาลพรรคสังคมนิยมของอัลเยนเดไดยึดทรัพยสินของนักลงทุนชาวอเมริกันไปเปนของรัฐ จนกระทั่งวันที่ 11 กันยายน 1973 อัลเยนเดก็สิ้นสุดอํานาจลง การรัฐประหารครั้งนี้รุนแรงและนองเลือด กลุมฝายซายถูกปราบปรามจนหมด และนายอัลเยนเดเสียชีวิต 2. การรุกคืบของเทคโนแครตสํานักชิคาโกในชิลี, 1973 – 1982 ชิลีภายหลังจากป 1973 ไปจนถึงป 1989 อยูภายใตการปกครองของคณะรัฐประหารที่นําโดยนายพลปโนเชต แต ยังมีคงรัฐธรรมนูญใชโดยนําเอาฉบับป 1925 มาแกไขใหม สภาพสังคมสวนใหญในขณะนั้นอยูในสภาพที่หวาดกลัวอํานาจ เผด็จการทหาร เนื่องจากปโนเชตไมตองการใหมีการวิพากษวิจารณการปกครองของตนเอง และศัตรูทางการเมืองของเขา ถูกลอบสังหารไปเปนจํานวนมาก นอกจากบทบาทดานความมั่นคงทางการเมืองแลว การแกไขปญหาเศรษฐกิจก็เปนโจทย ใหญของคณะทหาร เปาหมายของทหารในขณะนั้นมีอยู อยางเดียวคือการตอ ตานลัทธิสังคมนิยมทุกชนิด และคืนเอา กรรมสิทธิ์ในทรัพยสินที่ถูกนายอัลเยนเดยึดเปนของรัฐกอนหนานี้ไปยังเจาของเดิม สวนยุทธศาสตรการปรับโครงสราง เศรษฐกิจนั้นคณะทหารพบวาตนเองมีความรูเกี่ยวกับเรื่องนี้นอยมาก จึงมอบหมายใหเปนหนาที่ของนักเศรษฐศาสตรกลุม หนึ่งที่เรียกกันวา “Chicago Boys” เขามาแกไขปญหา และปรับโครงสรางเศรษฐกิจใหมเกือบทั้งหมดใหเปนไปตาม แนวทางเสรีนิยมใหม ความจริงแลว พื้นฐานแนวคิดเสรีนิยมแบบคลาสสิก (Classical Liberalism) นั้นจะตองประกอบดวยสองสวนคูกัน คือ “เสรีนิยมทางการเมือง” (Political Liberalism) ที่ประกอบดวยรัฐธรรมนูญและการปกครองแบบประชาธิปไตย และ “เสรีนิยมทางเศรษฐกิจ” (Economic Liberalism) ที่ใหเสรีภาพของปจเจกบุคคลในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ จุดนี้เองทําใหเสรี

5 นิยมใหมแตกตางออกไปจากเสรีนิยมรูปแบบคลาสสิก (แบบดั้งเดิม) ของ จอน ล็อก (John Locke) หรือ อดัม สมิท (Adam Smith) เพราะการกลับมาของเสรีนิยมใหมมีลักษณะแยกขาดไดระหวางเสรีนิยมทางการเมืองและทางเศรษฐกิจ กลาวคือ เปนไปไดที่บางประเทศจะมีการปกครองแบบเผด็จการ ไมเปนประชาธิปไตย แตยังใชนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม ดังนั้นเสรีนิยมทางเศรษฐกิจภายใตอุดมการณเสรีนิยมใหมจึงสามารถที่จะผสมผสานกันไดดีระบบการเมืองที่อาจไมเปน ประชาธิปไตยเพื่อเปาหมายทางการเมืองก็เปนได (Harvey 2005) และในวงวิชาการเศรษฐศาสตร Palley (2005) เห็นวา กระแสแนวคิดเสรีนิยมใหมถือเปน “The Great Reversal” ในเชิงกระบวนทัศนทางเศรษฐศาสตรที่เกิดขึ้นในชวงทศวรรษ 1970 ที่นโยบายการแทรกแซงเศรษฐกิจของรัฐตามทฤษฎีของเคนสกําลังเผชิญกับอุปสรรค และเปดโอกาสใหเศรษฐศาสตร สํานักนีโอคลาสสิก (Neoclassical Economics) สรางทฤษฎีชุดใหม (ที่ปรับปรุงจากทฤษฎีเดิม) เพื่อตอบโตทฤษฎี เศรษฐศาสตรแบบเคนส 2.1 การกอตัวของระบอบเทคโนแครต Chicago Boys เปนคําที่ใชเรียกนักเศรษฐศาสตรกลุมหนึ่งที่เขามามีบทบาทในการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจของ ชิลีภายใตการปกครองของรัฐบาลเผด็จการทหาร เนื่องจากภายหลังการรัฐประหารในป 1973 นายพลปโนเชตยังไมมี แผนการบริหารเศรษฐกิจของชิลีเลย จึงไดรวมรวมเอากลุมนักเศรษฐศาสตร ของชิลีในขณะนั้นมาทําหน าที่เปน “ทีม เศรษฐกิจ” และในเวลาตอมาคนกลุมนี้จึงถูกเรียกจากสาธารณชนวา Chicago Boys เนื่องจากมีหลายคนจบการศึกษาจาก มหาวิทยาลัยชิคาโก ทีมเศรษฐกิจตองการที่จะเขามาปฏิรูปเศรษฐกิจ จากเดิมที่อัลเยนเดไดเปลี่ยนโครงสรางเศรษฐกิจไป เปนแบบสังคมนิยมที่มีควบคุมแทรกแซงเศรษฐกิจอยางเขมขน ไปสูเศรษฐกิจที่ทํางานดวยระบบตลาดอยางเสรี อันเปน ลักษณะความคิด ความเชื่อพื้นฐานของนักเศรษฐศาสตรสํานักชิคาโก (The Chicago School) ที่ในขณะนั้นมี มิลตัน ฟรีด แมน (Milton Friedman) เปนเจาสํานักคิดคนสําคัญ และยังเปนอาจารยของนักเศรษฐศาสตรหลายคนในกลุม Chicago Boys ในขณะที่เรียนหนังสืออีกดวย แมจะใชชื่อวา Chicago Boys แตกลุมแทคโนแครตสํานักชิคาโกมิไดจบการศึกษาจากมหาวิทยาลัยชิคาโก (The University of Chicago) ทุกคน นักเศรษฐศาสตร 26 คนที่เปนแถวหนาในบรรดาเทคโนแครต สวนมากจบการศึกษาจาก มหาวิทยาลัยชิคาโก และมหาวิทยาลัยแคทอลิกแหงชิลี (The Catholic University of Chile) ซึ่งคณะเศรษฐศาสตรของ มหาวิทยาลัยนี้มีความรวมมือทางวิชาการกับมหาวิทยาลัยชิคาโกมาตั้งแตป 1955 นําโดยศาสตราจารยทีโอดอร ชูลทส (Theodore W. Shultz) จากมหาวิทยาลัยชิคาโก โครงการรวมของสองสถาบันเปดโอกาสใหนักศึกษาจากประเทศชิลี สามารถรับทุนไปศึกษาตอระดับปริญญาโทดานเศรษฐศาสตรที่มหาวิทยาลัยชิคาโก ทําใหสถาบันไดรับการถายทอดเอา ความคิดความเชื่อและทฤษฎีจากมหาวิทยาลัยชิคาโกมาอยางสม่ําเสมอ โดยเฉพาะความเชื่อมั่นในระบบทุนนิยมเสรี และ ความสามารถในการจัดสรรทรัพยากรของกลไกราคา โครงการนี้เริ่มตนไปเพียง 9 ปก็มีนักเศรษฐศาสตรที่สําเร็จการศึกษา จากมหาวิทยาลัยชิคาโกกวา 30 คน (Silva 1991) บุคคลเหลานี้เขาทํางานเปนนักวิชาการ ที่ปรึกษาดานเศรษฐกิจ ผูบริหาร องคกร อยางไรก็ตามบรรยากาศในสังคมการเมือ งชิ ลีกอ นชวงป 1973 ยังไมยอมรับแนวคิดเสรีนิยมใหม ทั้งจากฝาย การเมือง ภาคธุรกิจและภาคประชาชน จึงมีความเปนไปไดนอยที่จะนโยบายเสรีนิยมใหมแบบสุดขั้วจะเกิดขึ้นในสังคม ประชาธิปไตย (O’Brien 1981)

6 ตารางที่ 2 รายชื่อเทคโนแครตกลุม “Chicago Boys” (บางสวน) Name Sergio de Castro

Governmental Post Advisor to Ministry of Economic Affairs, Minister of Economic Affairs, Minister of Finance Pablo Baraona Advisor to Minister of Agriculture, President of Central Bank, Minister of Economic Affairs, Minister of Mining Alvaro Bardón CORFO official, President of Central Bank, Deputy Minister of Economic Affairs, President of Banco del Estado Rolf Lüders Bi-Minister of Economic Affairs and Finance Sergio de la Cuadra President of Central Bank, Minister of Finance Carlos Cáceres* President of Central Bank, Minister of Finance, Minister of the Interior Jorge Cauas* Vice-president of Central Bank, Minister of Finance Christián Larroulet Advisor to ODEPLAN, Chef de Cabinet at Ministry of Finance Martín Costabal Budget Director Andrés Sanfuentes Advisor to Central Bank, Advisor to Budget Agency José Luís Zabala Chief of Study Department, Central Bank Alvaro Donoso Minister Director of ODEPLAN Alvaro Vial Director of National Institute of Statistics (INE) José Piñera Minister of Labor, Minister of Mining Hernán Büchi* Banking Supervisor, Deputy Minister of Health, Minister of Finance Miguel Kast Minister Director of ODEPLAN, Vice-president of Central Bank *ไมไดจบการศึกษาจากมหาวิทยาลัยชิคาโก แตสนับสนุนแนวคิดเศรษฐศาสตรสํานักชิคาโก ที่มา: Silva (1991) แมวาสมาชิกบางสวนจะทํางานดานนโยบายเศรษฐกิจมาก อ นรัฐบาลปโ นเชตจ ะเกิดขึ้ น แตอํานาจของกลุม Chicago Boys เริ่มตนอยางจริงจังในปลายป 1974 อันเปนผลมาจากนโยบายแกไขปญหาเศรษฐกิจสายกลาง (moderate economic policy) ของเทคโนแครตรุนกอนหนานี้ไมเปนผล3 นักเศรษฐศาสตรฝายขวาจึงเริ่มใชประโยชนจากสถานการณนี้ เดือนมีนาคม ป 1975 พวกเขาไดจัดงานสัมมนาเกี่ยวกับนโยบายเศรษฐกิจครั้งใหญที่ไดรับความสนใจอยางกวางขวาง และ เชิญนักเศรษฐศาสตรชื่อดังจากตางประเทศมาบรรยายสนับสนุนแนวคิดตลาดเสรี จํานวนสองคนที่มารวมงานคือมิลตัน ฟรีดแมน และอารโนลด ฮาเบอรเกอร (Arnold Harberger) อดีตอาจารยของพวกเขาที่มหาวิทยาลัยชิคาโก ในบรรดาเทคโนแครตแถวหนามี Sergio de Castro เปนสมาชิกระดับอาวุโส (senior member) และเปนผูออกแบบ นโยบายเศรษฐกิ จ คนสํ า คั ญ เขาดํ า รงตํ า แหน ง เป น รั ฐ มนตรี ก ระทรวงกิ จ การเศรษฐกิ จ ในช ว งป 1975-76 และ กระทรวงการคลังชวงป 1976-82 และยังมีนักเศรษฐศาสตรอีกหลายคนกระจายตัวไปตามหนวยงานที่มีหนาที่กํากับดูแล 3

ปญหาเศรษฐกิจที่ชิลีกําลังเผชิญในขณะนั้นนอกจากจะมีปญหาภายในประเทศ (domestic) ตามที่อธิบายไวในหัวขอที่ 1 แลว ยังมี ปญหาซึ่งเปนแรงกระทบจากภายนอกประเทศ (external shock) ไดแก วิกฤตราคาน้ํามัน (oil prices crisis) และราคาสินคาสงออกที่ตกต่ําลง

7 เศรษฐกิจ เชน ธนาคารกลาง สํานักงานเพื่อการวางแผนเศรษฐกิจแหงชาติ (ODEPLAN) สํานักงบประมาณ สํานักงานสถิติ แหงชาติ กระทรวงเหมืองแรและทรัพยากร กระทรวงการเกษตร และกระทรวงแรงงาน (Pang 2002) แนนอนวาพวกเขา ทั้งหมดมีความเห็นรวมกันวาชิลีจะตองปฏิรูปเศรษฐกิจตามวิถีทางเสรีนิยมใหม 2.2 นโยบายเศรษฐกิจเสรีนิยมใหม ภายหลังป 1973 ชิลีเปนประเทศแรกในประวัติศาสตรที่ใชนโยบายตลาดเสรีแบบ “ครบสูตร” มาตรการเกือบ ทั้งหมดประกาศใชทันที มิไดมีลักษณะคอยเปนคอยไป หรือที่เรียกกันวา “การรักษาเยียวยาแบบช็อก” (Shock Therapy) สิ่ง ที่เกิดขึ้นกับชิลีเปรียบเสมือนการนําเอาตําราวิชาเศรษฐศาสตรทั้งจุลภาคและมหภาค มาทําตามทีละบรรทัดเลยทีเดียว Zahler (1983) มองวาชุดนโยบายดังกลาวอยูบนฐานวิธีคิดของ 2 สํานักทฤษฎีคือ ทฤษฎีสํานักนีโอคลาสสิกสมัยใหม (Modern Neoclassical Theory) และทฤษฎีสํานักการเงินนิยม (Monetarism)4 ทฤษฎีสํานักนีโอคลาสสิกสมัยใหมครอบคลุมตั้งแตการ ปลอยใหกลไกราคา (price mechanism) ทํางานอยางเสรี เพื่อใหการจัดสรรทรัพยากรมีประสิทธิภาพ เชน การยกเลิกการ ควบคุมราคาสินคาภายในประเทศ การเปดเสรีการคาตางประเทศ (trade liberalization) แปรรูปกิจการของรัฐเปนของเอกชน (privatization of state companies) เปดเสรีทางการเงิน (financial liberalization) และลดการกํากับดูแลภาคการเงิน (deregulation) รวมถึงลดบทบาทของในการดูแลพลเมืองของรัฐลงดวย เชน การแปรรูประบบประกันสังคม (social security) ใหเปนหนาที่ของเอกชน นับเปนการเปลี่ยนแปลงโครงสราง (structural change) ครั้งใหญอันเปนผลงานของนัก เศรษฐศาสตรกลุม Chicago Boys มาตรการทางเศรษฐกิจของชิลีในชวงหลังป 1973 มีจุดมุงหมายอันดับแรกคือการตอสูกับปญหาเงินเฟอ จาก ตารางที่ 3 จะเห็นวาตั้งแตป 1972 เปนตนมาชิลีตองประสบกับวิกฤตเงินเฟอระดับรุนแรง (hyperinflation) เนื่องจาก รัฐบาลอัลเยนเดใชนโยบายการคลังแบบขยายตัวมาก เพื่อใชจายในการกิจการตางๆของรัฐที่อัลเยนเดยึดมาจากเอกชน และ สั่งการใหธนาคารกลางพิมพธนบัตรเพิ่มเพื่อชดเชยการขาดดุล เมื่อสิ้นสุดป 1973 อัตราเงินเฟอเพิ่มสูงขึ้นถึงรอยละ 508.1 จนนําไปสูความไมพอใจของประชาชนและตามมาดวยการรัฐประหารในปเดียวกัน สาเหตุของเงินเฟอครั้งนี้มาจากขนาด ของฐานเงิน (high-powered money) ที่เพิ่มขึ้นถึงรอยละ 461.6 และปริมาณเงินของภาคเอกชน (M1) เพิ่มขึ้นรอยละ 363 แมวาจะมีความพยายามลดปริมาณเงินลงในชวงป 1974 – 1976 แตระดับราคาก็ยังไมลดลงอยางนาพอใจ เนื่องจากการขึ้น อัตราดอกเบี้ยในระดับสูงของธนาคารกลาง ชองวางระหวางอัตราดอกเบี้ยภายในประเทศและตางประเทศสูงมาก ดึงดูดให เงินทุนจากตางประเทศไหลเขาเปนจํานวนมาก (foreign currency inflows) คิดเปนกวารอยละ 70 ของปริมาณเงินทั้งหมดใน ป 1975 – 1977 อีกทั้งตลาดทุนของชิลียังไมพัฒนาเทาที่ควร ธนาคารกลางจึงขาดเครื่องมือที่ทางเงินที่มีประสิทธิผล โดยเฉพาะเครื่องมือสําคัญคือการซื้อขายหลักทรัพย (Open Market Operation: OMO) ทําใหปริมาณการดูดซับเงินออกจาก ระบบไมเพียงพอ Meller (1990) ชี้ใหเห็นวาโครงสรางเศรษฐกิจของชิลีใน 7 มิติเปลี่ยนแปลงไปหลังจากป 1973 จะเห็นไดวาการ เปลี่ยนแปลงโครงสรางหลังจากป 1973 เปนไปตามทฤษฎีเศรษฐศาสตรนีโอคลาสสิกอยางชัดเจน ไดแก ปลอยใหราคา

ทฤษฎีสํานักการเงินนิยมเชื่อวานโยบายการคลังมีผลตอเศรษฐกิจนอย เนื่องจากภาครัฐไปดึงเอาเงินลงทุนมาจากเอกชน จึงเกิดการ เบียดขับการลงทุนภาคเอกชนออกไป (crowding-out effect) นอกจากนี้การใชนโยบายการคลังเพื่อการกระตุนเศรษฐกิจในระยะยาวจะไมมีผล ตอการจางงานและรายไดประชาชาติ เนื่องจากเอกชนจะปรับการคาดการณทั้งในตลาดสินคาและตลาดแรงงาน ทําใหระยะยาวมีแตราคาสินคา เทานั้นที่เพิ่มขึน้ ปญหาเศรษฐกิจมหภาคที่สําคัญในทัศนะของสํานักการเงินนิยมจึงเปนปญหาเงินเฟอ ขณะที่สํานักเคนสกังวลเรื่องการจางงาน มากกวา ดูรายละเอียดของทฤษฎีใน Froyen (2008)

8 สินคาเคลื่อนไหวไดอยางเสรี, แปรรูปกิจการของรัฐกวา 500 องคกรใหเปนของเอกชน จนในป 1980 เหลือเพียง 25 องคกร เทานั้นที่เปนของรัฐ, ปรับอัตราแลกเปลี่ยนใหเปนอัตราเดียว, ปรับโครงสรางภาษีลงจากอัตราเฉลี่ยรอยละ 94 ใหเปนแบบ โครงสรางอัตราเดียวคือรอยละ 10, ขจัดระบบโควตานําเขาและการหามนําเขาสินคา, เปลี่ยนจากภาษีการขายไปเปน ภาษีมูลคาเพิ่มรอยละ 20 และลดรายจายภาครัฐเพื่อจัดใหงบประมาณสมดุลหรือเกินดุล, ปลอยใหตลาดเปนผูกําหนดอัตรา ดอกเบี้ย, เปลี่ยนธนาคารของรัฐใหเปนของเอกชน, เปดเสรีตลาดทุน, ทยอยเปดเสรีการเคลื่อนยายเงินทุน และลดอํานาจ ผูกขาดของสหภาพแรงงาน ตารางที่ 3 ตัวชี้วัดทางดานเศรษฐกิจมหภาคของชิลี, 1974 - 1981 Year GDP Growth Rate Unemployment Rate Inflation Rate 1974 1.0 9.2 375.9 1975 -12.9 16.8 340.7 1976 3.5 17.8 174.3 1977 9.9 17.7 63.5 1978 8.2 18.3 30.3 1979 8.3 17.5 38.9 1980 7.9 15.7 31.2 1981 6.2 16.1 9.5 Average 4.01 16.13 ที่มา: Central Bank of Chile, Paus (1994), และ Zahler (1983) อยางไรก็ตาม คาจางในตลาดแรงงานมิไดเคลื่อนไหวไดโดยเสรี ยังคงถูกควบคุมจากภาครัฐ ทําใหราคาคาจางตัว เงิน (nominal wages) ปรับตัวไดชากวาระดับราคาสินคา และในระยะยาวกลับทําใหคาจางที่แทจริงลดลง จากขอมูลของ Paus (1994) แสดงใหเห็นวาตลอดชวงป 1974 – 1983 คาจางที่แทจริงไมเพิ่มสูงขึ้นกวาคาจางป 1970 เลย การปรับตัวใน ทิศทางที่ดีขึ้นในชวงป 1975 – 1981 เกิดขึ้นจากรัฐบาลใชนโยบายสกัดกั้นเงินเฟอมากกวาที่จะเกิดจากการเพิ่มสูงขึ้นของ คาจางตัวเงิน ลักษณะที่ผสมผสานระหวางตลาดสินคาที่เปดเสรีกับตลาดแรงงานที่ถูกควบคุม เปนไปตามที่ Harvey (2005) ไดชี้ใหเห็นวาเปนลักษณะของรัฐเสรีนิยมใหม (neoliberal state) เพราะการเปดเสรีการคาเอื้อประโยชนใหกับคนกลุมชนชั้น นายทุนที่สามารถประกอบธุรกิจการคาไดอยางเสรีทั้งในประตางประเทศ และชนชั้นกลางไดรับประโยชนจากราคาสินคาที่ ถูกลง ขณะที่ชนชั้นแรงงานถูกควบคุมเพื่อมิใหเกิดเคลื่อนไหวเรียกรองสิทธิและขอเพิ่มคาจาง เนื่องจากสิ่งที่รัฐเสรีนิยมใหม หวาดกลัวที่สุดก็คือ “การสูญเสียบรรยากาศการคาและลงทุน” และการมีสหภาพแรงงานก็มักจะทําใหนักลงทุนจากตางชาติ ตัดสินใจไมลงทุน เนื่องจากไมชอบการเดินขบวนเรียกรองที่วุนวาย ดังนั้นภายใตนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหมจึง คาดการณไดไมยากวา อัตราผลตอบแทนที่แทจริงของแรงงานจะปรับเพิ่มขึ้นชากวาผลิตภาพการผลิต หรืออาจจะอยูคงที่ หรือที่แยที่สุดคือปรับตัวลดลง กลาวโดยสรุปแลว ในชวงระหวางป 1973 – 1982 การเขาบริหารประเทศของรัฐบาลทหารปโนเชตและทีม เศรษฐกิจ Chicago Boys ไดนําเอาการเปลี่ยนแปลงสองประการสําคัญเขามาสูชิลี ประการแรกคือการนโยบายมหภาคเพื่อ รักษาเสถียรภาพ (stabilization policy) ที่มุงแกปญหาเงินเฟอรุนแรงอันเปนผลมาจากรัฐบาลอัลเยนเด ประการที่สองคือการ

9 เปดเสรีทางเศรษฐกิจในหลายดาน (economic liberalization reforms) สงผลใหปริมาณการคาและการลงทุนระหวางประเทศ ของชิลีเพิ่มขึ้น แปรรูปกิจการของรัฐไปสูภาคเอกชน เปดเสรีทางการเงินทําใหเงินทุนไหลเขาเพิ่มปริมาณมากขึ้น ผลของ การดําเนินมาตรการตอสูเงินเฟอยังไมเปนที่นาพอใจ ในขณะที่การเปดเสรีทางเศรษฐกิจในภาคการเงินโดยขาดการเตรียม โครงสรางของระบบสถาบันการเงินใหพรอม จะเปนสาเหตุสําคัญที่นําไปสูวิกฤตเศรษฐกิจป 1982 นอกจากนั้นตนทุนของ การควบคุมเงินเฟอยังแลกมาดวยอัตราวางงานในระดับสูงตลอดชวงเวลา 1974 – 1982 และมีตนทุนทางการเมืองอีกเปน จํานวนมาก เนื่องจากรัฐบาลเผด็จการปโนเชตไดปราบปรามกลุมผูประทวงอยางรุนแรงทุกครั้งที่มีการเดินขบวน 3. วิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญป 1982 และความเสื่อมถอยของ Chicago Boys หลังจากการเปดเสรีทางการเงินในชวงป 1979 – 1982 โดยรัฐบาลไมกํากับดูแล พรอมทั้งการตรึงอัตราดอกเบี้ยใน ระดับสูงเพื่อควบคุมเงินเฟอ ทําใหเงินทุนไหลเขามาในประเทศเปนจํานวนมากในชวงปลายทศวรรษ 1970 สวนมากเปน การกูยืมจากตางประเทศเพื่อเก็งกําไร แตสิ่งที่เกิดขึ้นคือ ชิลียังคงใชอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ ตรึงคาไวที่ 39 เปโซตอหนึ่ง ดอลลาร ธนาคารกลางชิลีจึงประสบความยุงยากในการจัดการนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน เนื่องจากเปนไปไมไดที่ประเทศ หนึ่งๆ จะดําเนินนโยบาย 3 อยางพรอมกันตามกรอบทฤษฎีของมันเดลล เฟลมมิ่ง (Mundell Flemming)5 เนื่องจากชิลีไม ตองการใหการสงออกไดรับผลกระทบในขณะเดียวกันก็ไมตองการลดอัตราดอกเบี้ย จึงเลือกที่ควบคุมการไหลเขาของ เงินทุน แตชองวางอัตราดอกเบี้ยภายในและและภายนอกประเทศมีความแตกตางกันมาก มาตรการจํากัดการเคลื่อนยาย เงินทุนไมมีผลมากพอที่จะชดเชย (offset) กับแรงจูงใจที่จะกูเงินจากตางประเทศที่มีอัตราดอกเบี้ยต่ํากวา อัตราแลกเปลี่ยนที่ แทจริงจึงยังคงแข็งคาขึ้นอยางตอเนื่อง สัดสวนหนี้ตางประเทศจึงเพิ่มขึ้นสูงอยางตอเนื่อง ความเชื่อมั่นในเงินเปโซลดลง จนกระทั่งเกิดวิกฤตการณทางเศรษฐกิจขึ้นในป 1982 เนื่องจากชิลีไมสามารถรักษาคาเงินเปโซไวที่ระดับเดิมได จําเปนปรับ ลดคาเงินเปโซลง ในปลายป 1982 คาเงินเปโซออนตัวลงกวาชวงกลางปกวาเทาตัว จึงเกิดวิกฤตหนี้ตางประเทศขึ้นทันที ผลของวิกฤตการณครั้งนี้ทําใหเศรษฐกิจชิลีตกต่ํามากที่สุดในประวัติศาสตร อัตราการเจริญเติบโตติดลบกวารอย ละ 13 ในป 1982 และติดลบรอยละ 2 ในปถัดมา การวางงานเพิ่มขึ้นเปนรอยละ 26 ในทันที ชิลีใชเวลากวา 5 ปที่เศรษฐกิจ จะเริ่มกลับมาฟนตัวอีกครั้ง ความผิดพลาดครั้งนี้ปฏิเสธไมไดวาเปนผลมาจากการบริหารนโยบายเศรษฐกิจมหภาคที่ ผิดพลาดของกลุม Chicago Boys ที่คาดการณผิดวาจะสามารถใชการควบคุมเงินทุนไหลเขาในการตรึงอัตราแลกเปลี่ยนให คงที่ได การเลือกใชอัตราแลกเปลี่ยนเปนเครื่องมือควบคุมเงินเฟอภายในประเทศจึงไมใชวิธีที่มีประสิทธิผล แต Chicago Boys ยังคงยืนยันวาปรากฏการณที่เกิดขึ้นเปนเพียงเหตุการณชั่วคราวและกลไกตลาดจะปรับตัวไดโดยอัตโนมัติ แต เหตุการณก็ไมดีขึ้น ความเชื่อมั่นของสถาบันการเงินตางประเทศลดลงและระงับการปลอยเงินกูแกชิลี ประชาชนจํานวนมากเริ่มตั้งคําถามกับความสามารถในการบริหารประเทศของรัฐบาลทหารและกลุมแทคโน แครตสํานักชิคาโก โดยเฉพาะชนชั้นกลางและชนชั้นสูงที่เปลี่ยนทัศนคติไป มีการประทวงเกิดขึ้นในเดือนมิถุนายน 1982 เพื่อใหนายพลปโนเชตลาออกจากตําแหนง และเปลี่ยนคณะรัฐมนตรีใหม แตสองเดือนถัดมาปโนเชตก็ตอบโตดวยการใช กําลั งอาวุธปราบปรามกลุมผู ชุมนุม กระแสการตอ ตานจึงสงบลงชั่วคราว แตกระนั้นก็ยังมีแรงกดดั นจากภายนอกคือ สหรัฐอเมริกาตามมา ในวาระที่สองของการดํารงตําแหนง ประธานาธิบดีโรนัลด เรแกน (Ronald Reagan) ไดเปลี่ยน ความคิดเรื่องการตอตานคอมมิวนิสต จากเดิมที่สนับสนุนระบอบเผด็จการทหารในฐานะเครื่องมือสกัดกั้นคอมมิวนิสต ก็ 5

นโยบาย 3 อยางนัน้ ไดแก นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ (fixed exchange rate) การเปดเสรีการเคลื่อนยายเงินทุน (capital account liberalization) และการดําเนินนโยบายการเงินอยางอิสระ (independent monetary policy) ดังนั้นหากชิลีตองการจะกําหนดอัตราดอกเบี้ยโดย อิสระและมีอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ จะตองควบคุมเงินทุนเขาออกอยางเขมงวดมาก ดูรายละเอียดของทฤษฎีใน Froyen (2008)

10 เปลี่ยนไปเปนการสนับสนุนการปกครองระบอบประชาธิปไตยวาเปนปราการปองกันที่ดีที่สุด เรแกนเห็นวาการหยิบเอา เรื่องระบบการเมืองที่เปดกวาง มีเสรีภาพ และคุมครองสิทธิของพลเมือง จะใหประโยชนกับภาพลักษณของตนเองมากกวา โดยที่ไมกระทบเปาหมายเรื่องการตอตานคอมมิวนิสตที่มีอยูเดิม แมวาเศรษฐกิจจะเริ่มฟนตัวในป 1984-85 แตชิลีก็ยังเปน หนึ่งในสองประเทศในละตินอเมริกา (อีกประเทศหนึ่งคือปารากวัย) ที่ยังคงปกครองดวยระบบเผด็จการทหาร หากจะถามวา Chicago Boys สําเร็จหรือลมเหลว Valdés (1995) เห็นวาทัศนะของสาธารณชน นักคิดและ นักวิชาการตอนโยบายของ Chicago Boys ยังคงเปนเรื่องที่ถกเถียงกันอยู บางกลุมมองวาหากปราศจากการเริ่มตนปฏิรูปใน ปลายทศวรรษ 1970 แลว ชิลีคงไมมีเศรษฐกิจที่แข็งแกรง มีอัตราการเจริญเติบโตสูง และมีเสถียรภาพอยางในปจจุบัน (เชน งานของ Büchi 2006) โดยอางเหตุผลวาถาหาก Chicago Boys ไมเปนคนเริ่ม ก็ยากที่จะมีใครกลาปฏิรูปนโยบายขนานใหญ มากเทานี้ได กระนั้นก็มีคนอีกไมนอยก็เล็งเห็นวาผลกระทบของนโยบายเสรีนิยมใหมแบบสุดขั้วของ Chicago Boys นั้นมี ตนทุนและความเสียหายสูงเกินกวาที่จะจัดไดวาประสบความสําเร็จ อัตราการวางงานสูงมาก คาจางที่แทจริง (real wages) กลับลดลง บริการทางสังคม (Social Services) เสื่อมโทรมลง เชน บริการสุขภาพและการศึกษา ชองวางรายไดระหวางคน รวยและคนจนเพิ่มขึ้นและยังเปนปญหาสืบเนื่องมาจนปจจุบัน ดังนั้น Chicago Boys จึงไมสมควรที่จะไดรับเลือกเปนบุคคล ที่ทําใหชิลีประสบความสําเร็จในการปฏิรูปเศรษฐกิจ (ดูขอถกเถียงเพิ่มเติมใน Duquette 1998) แตไมวาอยางไรก็ตาม คง ปฏิเสธไดยากวาปรากฏการณของกลุม Chicago Boys ไดเปลี่ยนโลกทัศนอยางถาวรใหกับสังคมชิลี เพราะหลังจากป 1982 เปนตนมาที่ Chicago Boys หมดอํานาจและอิทธิพลลงไป เทคโนแครตชิลีในรุนตอมาแมจะมีการปรับเปลี่ยนรูปแบบของ นโยบายไปบาง แตยังคงกรอบความคิดตามแนวทางเสรีนิยมทางเศรษฐกิจเชนเดิม 4. ระบอบเทคโนแครตยุคหลัง Chicago Boys หลังจากความตกต่ําทางเศรษฐกิจคลายตัวลง ชิลีก็กลับมาสรางการเจริญเติบโตไดอยางรวดเร็ว จากในชวง 4 ป แรกคือ 1982 – 1985 อัตราการเติบโตตกต่ําติดลบเฉลี่ยรอยละ -2.12 แตในอีกชวง 4 ปถัดมาคือป 1986 – 1989 ชิลีประสบ ความสําเร็จในการปฏิรูปเศรษฐกิจ อัตราการเติบโตสูงถึงรอยละ 5 – 10 ตอเนื่องไปยังชวงทศวรรษ 1990 ที่ถือเปน “ยุคทอง” ของชิลี ในดานเศรษฐกิจมหภาคชิลีเปลี่ยนแปลงนโยบายการเงินไปสูการกําหนดเปาหมายเงินเฟอ รักษาระดับราคาใหมี เสถียรภาพ ลดการใชจายของภาครัฐ รักษาวินัยการคลัง รวมทั้งรักษาดุลการคาและดุลการชําระเงินใหมีเสถียรภาพ ลด ปริมาณหนี้ตางประเทศที่เคยเปนตนตอของวิกฤตเศรษฐกิจเมื่อป 1982 ลง เปลี่ยนจากอัตราแลกเปลี่ยนแบบคงที่ไปใชอัตรา แลกเปลี่ยนแบบลอยตัว พรอมทั้งเปดรับการคาและการเคลื่อนยายเงินทุนจากตางประเทศ นโยบายทั้งหมดสอดคลองกัน เปนอยางดีกับนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม ที่เนนการสรางความเจริญเติบโตจากการเปดประเทศ (outward-looking) และมุงรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยเฉพาะอัตราเงินเฟอใหอยูในระดับต่ํา เทคโนแครตคนสําคัญภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจคือนาย Hernán Büchi โดยนายพลปโนเชตแตงตั้งใหดํารงตําแหนง รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังในป 1985 เขาไมอาจจัดอยูในกลุม Chicago Boys ไดอยางเต็มตัวนัก (Büchi จบการศึกษา จากมหาวิทยาลัยโคลัมเบีย) เขาเคยทํางานรวมกับทีมเศรษฐกิจของ Chicago Boys ตั้งแตป 1975 แตเขาไมเคยรับตําแหนง ระดับสูง สาธารณชนจึงไมคลางแคลงใจถึงความสัมพันธระหวางเขากับเทคโนแครตกลุมเดิม และเขาก็ทํางานไดยอดเยี่ยม เสียดวย ภายในหนึ่งปเขาสามารถฟนฟูความเชื่ อมั่นในเศรษฐกิจชิลีกลับมาได และสัญญาณดานบวกของตัวชี้วัดทาง เศรษฐกิจก็อยูในระดับที่นาพึงพอใจมากขึ้นเรื่อยๆ ความสามารถในการบริหารเศรษฐกิจทําใหภาพลักษณของเทคโนแครต จากที่เคยตกต่ํากลับมาดีขึ้นเรื่อยๆ จนถึงชวงปลายทศวรรษที่ 1980 อันเปนชวงที่รัฐบาลปโนเชตผอนคลายความเขมงวดของ ระบอบเผด็จการลง เพื่อเตรียมคืนสูระบบประชาธิปไตย โดยนําเอารัฐธรรมนูญฉบับป 1925 มาแกไขในป 1980 และจัด

11 ประชามติในป 1988 เพื่อใหประชาชนตัดสินใจวาจะเลือกรัฐบาลปโนเชตตอไป (the yes-option) หรือจะเลือกใหมีการ เลือกตั้งตามระบบประชาธิปไตย (the no-option)6 ผลคือประชาชนลงคะแนนเสียงไมเลือกนายพลปโนเชตและเลือก ประชาธิปไตย นาย Büchi จึงตัดสินใจลงสมัครแขงขันเลือกตั้งเปนประธานาธิบดีในป 1989 แตไดคะแนนเสียงเปนลําดับที่ สอง พายแพใหกับนาย Patrico Aylwin จากพรรค Christian Democrats 4.1 การทําใหเสรีนิยมใหมกลายเปนสถาบัน, 1985 – 1989 อยางไรก็ตาม แมวานาย Büchi จะไมชนะการเลือกตั้ง ผลของการปฏิรูปโครงสรางเศรษฐกิจตามแนวทางเสรีนิยม ใหมจะยังคงอยู สวนหนึ่งเปนผลมาจากกระบวนการทําใหเปนสถาบัน (institutionalization) ของชุดนโยบายเสรีนิยมใหม (เชน การเขียนเปนกฎหมาย) กระบวนการดังกลาวสอดคลองกับหลักคิดของระบบเสรีนิยมใหมที่ตองการใหเครื่องมือใน การบริหารเศรษฐกิจมีลักษณะเปนกฎหรือขอบังคับ (rule) ที่สามารถคาดการณได (predictable) มากกวาการเปดโอกาสให รัฐบาลหรือฝายการเมืองใชดุลยพินิจ (discretion)7 ดังจะเห็นไดจากนโยบายดานตางๆ ตอไปนี้ 1) นโยบายการคลัง สถาบันทางการเมืองเปนสถาบันที่สําคัญที่ทําใหชิลีประสบความสําเร็จในการปฏิรูปการคลัง รัฐธรรมนูญของชิลี มีบทบาทในการกําหนดและจัดสรรโครงสรางอํานาจระหวางฝายบริหาร (Executive) และฝายนิติบัญญัติ (Legislature) รวมทั้งองคกรอื่นๆอยางเชน ธนาคารกลาง และโครงสรางอํานาจตามรัฐธรรมนูญจะสงผลตอกระบวนการกําหนดนโยบาย ตอไปอีกชั้นหนึ่ง รัฐธรรมนูญฉบับป 1980 พยายามจํากัดอํานาจของฝายนิติบัญญัติในกระบวนการงบประมาณ (budget process) เพื่อลดแรงกดดันทางการเมืองจากกลุมผลประโยชนตางๆลง ตําแหนงประธานาธิบดีของชิลีมาจากการเลือกตั้ง โดยตรงของประชาชน มีวาระ 4 ปและดํารงตําแหนงไดเพียงวาระเดียวเทานั้น เพื่อปรับแรงจูงใจของประธานาธิบดีให สนใจเรื่องนโยบายระดับชาติ มากกวาจะสนใจเรื่องการหาคะแนนเสียงทางการเมืองเพื่อใหตนเองไดรับเลือกตั้งในครั้ง ตอไป และยังไมตองตอรองกับกลุมผลประโยชนทางการเมืองเนื่องจากการดํารงอยูของตําแหนงประธานาธิบดีไมขึ้นอยูกับ คะแนนเสียงสนับสนุนในรัฐสภา นับเปนความพยายามของชิลีในการแกปญหาผูนําที่สนใจแต “การเลนการเมือง” ที่จะ นําไปสูนโยบายหาคะแนนเสียงระยะสั้นผานการใชนโยบายการคลังในชวงใกลเลือกตั้งอันจะลดทอนเสถียรภาพของ เศรษฐกิจมหภาค8 ชิลีมีขอกําหนดหลายประการเพื่อกํากับดูแลการใชจายเงิน เชน หามรัฐบาลทองถิ่นกูยืมเงิน และหามทําสัญญา ใดๆที่นําไปสูพันธะเรื่องหนี้สินจนกวาจะมีกฎหมายอนุญาตใหกระทําได (ซึ่งไมเคยปรากฏวามีกฎหมายดังกลาวเลย) ใน สวนของรัฐบาลกลาง รัฐธรรมนูญชิลีกําหนดไววาการกูยืมเงินจะตองไดรับความยินยอมจากรัฐสภา และไมสามารถกูยืมเงิน จากธนาคารกลางได เพื่อประกันความเปนอิสระของธนาคารกลาง และปองกันแรงกดดันทางการเมืองที่พยายามจะนําเอา เงินของธนาคารมาเปนรายจายภายใตมาตรการกึ่งการคลัง (quasi-fiscal expenditure) เพื่อใชจายดวยเหตุผลทางการเมือง นอกจากนี้การริเริ่มเสนอมาตรการทางการคลัง (fiscal measure initiation) สามารถทําไดโดยฝายบริหารเทานั้น ฝายรัฐสภามี เวลา 60 วันในการรับรองรางงบประมาณที่เสนอโดยฝายรัฐบาล ถาหากภายใน 60 วันแลวสภาไมสามารถลงมติไดทันเวลา วาจะรับรองรางงบประมาณหรือไม หรือวาจะเสนอใหกลับไปแกไขในสวนใดแลว ใหถือวารางงบประมาณที่เสนอโดย รัฐบาลนั้น มีผลบังคับใชเปนกฎหมายทันที 6

เปนเงื่อนไขที่กําหนดอยูในรัฐธรรมนูญป 1980 ใหตองมีการทําประชามติ (national referendum) ภายในป 1988 มีฐานคิดจากทฤษฎีเศรษฐศาสตรมหภาคสํานักคลาสสิกใหม (New Classical Economics) โปรดดู Kydland and Prescott (1977) 8 เปนขอสันนิษฐานของทฤษฎีวัฏจักรธุรกิจการเมือง (Political Business Cycle) โปรดดู Nordhaus (1975) 7

12 2) นโยบายการเงิน ในสวนของการรักษาเสถียรภาพของราคา (price stability) ตั้งแตชวงทศวรรษ 1990 เปนตนมาประเทศชิลีประสบ ความสํ าเร็จในการรักษาระดับ อัตราเงินเฟอใหอ ยูในระดับ ต่ํา การที่ชิลีมีธนาคารกลางที่เปนอิส ระ (Central Bank Independence) คือกุญแจสําคัญของความสําเร็จครั้งนี้ ในทัศนะของ Espinosa-Vega and Phillips (2004) แลวกรอบการ ดําเนินนโยบายการเงิน (monetary policy frameworks) หรือระบบอัตราแลกเปลี่ยน (exchange rate regimes) มิไดมีสถานะ เปนแคนโยบายทั่วๆไป แตเปนการจัดระบบสถาบัน (institutional arrangement) โดยรัฐธรรมนูญฉบับป 1980 ของชิลี (Article 97, Chapter 12) ไดรับรองความเปนอิสระของธนาคารกลางไวอยางชัดเจนวาเปน “องคกรเชี่ยวชาญพิเศษที่มี เงินทุนในการดําเนินงานของตัวเอง” ตอมาในป 1989 ภายหลังการออกกฎหมาย “The 1989 Basic Constitutional Act of the Central Bank of Chile” ทําใหธนาคารกลางชิลีมีเปาหมาย (mandate) อํานาจหนาที่และความรับผิดชอบที่ชัดเจน ระบบการคัดเลือกคณะกรรมการของธนาคารกลางชิลี ใหประธานาธิบดีเปนผูเสนอรายชื่อและวุฒิสมาชิกเปนผู รับรอง คณะกรรมการมีทั้งหมด 5 คน มีวาระการดํารงตําแหนง 10 ป และทุกๆ 2 ปจะมีคณะกรรมการ 1 คนหมดวาระลง ขณะที่ประธานธนาคารกลางมีวาระดํารงตําแหนง 5 ป และธนาคารกลางตองประกาศเปาหมาย (Target) ของการดําเนินงาน ที่ชัดเจน และตองรายงานตอรัฐสภาปละ 2 ครั้ง โดยรัฐมนตรีวากระทรวงการคลังสามารถเขารวมประชุมและเสนอความ คิดเห็นรวมกับคณะกรรมการของธนาคารกลาง แตไมสามารถลงมติได เงื่อนไขเหลานี้ทําใหธนาคารกลางมีความเปนอิสระ จากรัฐบาล ชิลีเปลี่ยนมาใชนโยบายการเงินแบบกําหนดเปาหมายเงินเฟอ (inflation targeting) ในป 1990 ณ เวลานั้นชิลีมี อัตราเงินเฟอสูงกวารอยละ 20 เงื่อนไขที่สงเสริมใหการควบคุมเปาหมายเงินเฟอสําเร็จคือ 1) กฎหมายที่ออกในป 1989 กําหนดใหธนาคารกลางเปนอิสระและกําหนดเปาหมายหลักของธนาคารกลางคือการรักษาเสถียรภาพของระดับราคา 2) การเกินดุลการคลังอยางตอเนื่องตั้งแตป 1991 – 1997 การควบคุมระดับเงินเฟอในชวงที่เงินเฟออยูในอัตราสูงมีความ ยากลําบากกวา เพราะมีโอกาสมากที่จะเกิดความผันผวนและไมเปนไปตามเปาหมายที่วางไว ธนาคารกลางชิลีจึงตอง พยายามลดระดับเงินเฟอ (lowering inflation) ลงกอนที่จะเริ่มตั้งเปาหมายเงินเฟอตามมาทีหลังเมื่อเงินเฟออยูในระดับที่ ต่ําลง นับเปนเทคนิคการดําเนินนโยบายที่ดีเพราะทําใหสาธารณชนไมเกิดความเขาใจวาธนาคารกลางทําผิดคํามั่นสัญญา เพราะธนาคารกลางหลีกเลี่ยงที่จะใหคํามั่นสัญญาในชวงที่เงินเฟอยังสูงและควบคุมไดยาก และจึงคอยเริ่มตนใหคํามั่น สัญญาเมื่อเงินเฟอลดต่ําลงในระดับที่ควบคุมไดแลว ภายหลังจากป 1990 อัตราเงินเฟอของชิลีก็ลดลงมาเรื่อยๆ จากรอยละ 27.3 เหลือรอยละ 8.9 ในป 1994 และรอยละ 4.7 ในป 1998 และในป 2006 ลงมาอยูที่รอยละ 2.6 จนกลาวไดวาปญหาเงิน เฟอไดรับการแกไขอยางมีประสิทธิผล 3) นโยบายการคา ชิลีสนับสนุนการคาเสรี ในหลายประเทศการเปดเสรีทางการคามักจะทําไดยากและมีอุปสรรคขัดขวาง โดยเฉพาะ จากกลุมอุตสาหกรรมภายในประเทศที่มักจะรวมตัวกันคัดคาน และประโยชนที่ไดจากการกีดกันทางการคา (protectionism) ก็สูงมากในสายตาของเจาหนาที่รัฐผูแสวงหาคาเชาทางเศรษฐกิจ (rent-seeking) และกลุมผูผลิตผูแสวงหากําไรสวนเกิน (excess profit) แตสําหรับประเทศชิลีนับไดวาประสบความสําเร็จในการเปลี่ยนผานจากประเทศที่เคยมีอัตราภาษีนําเขาสูง ในชวงอุตสาหกรรมทดแทนการนําเขาในทศวรรษ 1960 ไปสูประเทศที่มีระดับการคาเสรีมากเปนอันดับตนๆของโลก ใน สมัยของแทคโนแครตสํานักชิคาโกในชวงครึ่งหลังของทศวรรษ 1970 ไดมีการลดอัตราภาษีลงเปนจํานวนมาก ในขณะนั้น ชิลีจึงเปนประเทศแรกในละตินอเมริกาที่เลิกใชนโยบายการผลิตเพื่อทดแทนการนําเขา แมวาวิกฤตหนี้ตางประเทศในป 1982 จะทําใหรัฐบาลชิลีในขณะนั้นขึ้นอัตราภาษีนําเขาเพื่อแกปญหาดุลการคาและดุลการคลัง แตก็เปนเพียงนโยบาย ชั่วคราวเทานั้น หลังจากป 1985 เปนตนมาชิลีก็กลับมาเริ่มดําเนินการลดภาษีฝายเดียวอีก (unilateral tariff reduction) ในป

13 1987 ชิลีมีอัตราภาษีศุลกากรเฉลี่ย (ไมถวงน้ําหนัก) รอยละ 20 แตในป 1991 ปรับลดลงเหลือรอยละ 11 และมีแนวโนม ลดลงเรื่อยๆ ขอมูลลาสุดป 2007 ชิลีมีอัตราภาษีนําเขารอยละ 1.9 ซึ่งต่ํากวาสหรัฐอเมริกา (รอยละ 2.7) และญี่ปุน (รอยละ 2.8) ชิลีมีขอหามที่ชัดเจนในเรื่องของการกีดกันทางการคาที่ไมใชภาษี (Non-tariff Barrier) นับเปนการปดประตู สําหรับกลุมอุตสาหกรรมที่ตั้งเปาจะล็อบบี้ฝายการเมือง กฎดังกลาวมีสถานะกึ่งรัฐธรรมนูญ (Quasi-constitutional Status) และไดรับการบรรจุไวเปนสวนหนึ่งของ The Basic Constitutional Act of the Central Bank นอกจากนี้ชิลียังใชโครงสราง แบบอัตราเดียว (uniform tariff) ไมมีความแตกตางกันระหวางชนิดสินคาและไมเลือกปฏิบัติ (non-discriminatory) ทําให ความพยายามของผูผลิตบางรายที่จะกดดันผานชองทางการเมืองเพื่อใหคุมครองตนเองเปนพิเศษ (special treatment) ทําได ยาก กระบวนการกําหนดอัตราภาษีของชิลีในปจจุบันเปนอํานาจของรัฐสภา จากเดิมที่เปนอํานาจของฝายบริหารที่เปดชอง ใหมีการตอรองแบบไมเปดเผยระหวางนักธุรกิจและนักการเมือง ทําใหกระบวนการมีความโปรงใส 4.2 เทคโนแครตและนโยบายเศรษฐกิจยุคประชาธิปไตย, 1989 – ปจจุบัน นอกจากปจจัยภายนอกคือการที่ชิลีเปดประเทศสูเศรษฐกิจโลกาภิวัตนและระบบการเงินที่มีความยุงยากและ ซับซอนในการบริหารจัดการในชวงปลายทศวรรษ 1980 ถึงตนทศวรรษ 1990 จะเอื้ออํานวยตอกระบวนการสรางการ ตัดสินใจแบบเทคโนแครต (technocratization of decision-making) มากขึ้นแลว ยังมีปจจัยภายในคือการจับมือรวมมือกัน (coalition) ของกลุมนักการเมืองกลุมตางพรรคภายในประเทศตั้งแตป 1984 ภายใตชื่อ “Alianza Democrática” (AD) เพื่อ ผนึกกําลังกันคัดงางรัฐบาลทหาร จึงเปนเงื่อนไขสําคัญที่เทคโนแครต นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยและสถาบันวิจัยเอกชน (private research institute) ไดมีโอกาสทํางานรวมกันเพื่อผลิตนโยบายใหรัฐบาลในอนาคต สถาบันวิจัยดานเศรษฐกิจที่มี บทบาทโดดเดนในขณะนั้นคือ Corporación de Investigaciones Económicas para América Latina (CIEPLAN) กอตั้งมา ตั้งแตป 1976 และเปนถังความคิด (think tank) ใหกับพรรค Christian Democrats และสื่อสารขอเสนอเชิงนโยบายไปยัง สื่อมวลชนตางๆอยางกวางขวาง ชื่อเสียงของผูอํานวยการของสถาบันวิจัยแหงนี้คือนาย Alejandro Foxley เปนที่รูจักกันดี สําหรั บสาธารณชนในชวงปลายทศวรรษ 1980 และในดํ ารงตํา แหนงรัฐมนตรีกระทรวงการคลั งในสมัย ของรัฐ บาล ประธานาธิบดี Patrico Aylwin (1990 – 1994) ระบอบเทคโนแครตยังคงมีบทบาทสูงในรัฐบาลประชาธิปไตยของนาย Aylwin ตําแหนงรัฐมนตรีตางๆจะถูก คัดเลือกตามทักษะความสามารถมากกวาตามโควตาของพรรคการเมือง และชิลีก็มีผูเชี่ยวชาญดานนโยบายเศรษฐกิจและ สังคมอยูมากมาตั้งแตทศวรรษ 1980 แลว จาก Silva (1991) ระบุวาในป 1983 ชิลีมีนักศึกษาที่เรียนอยูในตางประเทศกวา 3,185 คน ถือวามากเมื่อเทียบกับจํานวนประชากรในขณะนั้น และในป 1985 ชิลีมีสถาบันวิจัยของเอกชนกวา 40 แหง และ สมาชิกในทีมเศรษฐกิจของ Aylwin สวนมากก็มาจาก CIEPLAN อันประกอบดวยเทคโนแครตจากมหาวิทยาลัยชื่อดัง (ตารางที่ 4) และตัว CIEPLAN เองก็เปนสถาบันวิจัยสําคัญทําหนาที่ตรวจสอบและสังเกตการณ (monitoring) นโยบายของ รัฐบาลและผลิตงานวิจัยจํานวนมากเพื่อเปนฐานของของพัฒนาเปนนโยบายของรัฐบาลชุดตอไปในอนาคต ผลจากความลมเหลวในอดีตและเงื่อนไขของการเมืองประชาธิปไตย เทคโนแครตหลังป 1990 จึงเปลี่ยนแปลง จากนโยบายเสรีนิยมใหมแบบเครงครัด (austere neoliberalism) ไปสูเสรีนิยมใหมแบบปฏิบัตินิยม (pragmatism) มากขึ้น (Kurtz 1999) กลาวคือเล็งเห็นผลในทางปฏิบัติมากกวาจะยึดติดกับกรอบเสรีนิยมใหมอยางเครงครัด นโยบายที่สําคัญที่ นํามาเปนตัวอยาง 2 นโยบาย สะทอนใหเห็นบทบาทที่มากขึ้น – ไมใชนอยลง – ของรัฐบาลที่มีตอระบบเศรษฐกิจ อันไดแก นโยบายดานสวัสดิการสังคมเพื่อสรางความเสมอภาค และการควบคุมเงินทุนเคลื่อนยายเพื่อสรางเสถียรภาพ

14 ตารางที่ 4 สมาชิกทีมเศรษฐกิจของรัฐบาล Aylwin Name Ministry of Finance Alejandro Foxley Pablo Piñera Andrés Velasco José Pablo Arellano Javier Etcheverry Manuel Marfán Ministry of Economic Affairs Carlos Ominami Jorge Marshall Alejandro Jadresic Juan Rusque Fernán Ibáñez Other institutions Roberto Zahler Hugo Lavados ที่มา: Silva (1991)

Position

University

Finance Minister Deputy Finance Minister Chef de Cabinet Budget Director Tax Director Policy Coordinator

University of Wisconsin University of Boston Columbia University Harvard University University of Michigan Yale University

Minister of Economic Affairs Deputy Minister of Economic Affairs Coordinator of Sectorial Policies National Fisheries Services Secretary of Foreign Investments

Université de Paris Harvard University Harvard University University of Wales MIT

Supervisor of Stock Market Adviser to Central Bank

University of Boston University of Chicago

1) นโยบายดานสวัสดิการสังคม หลังจากป 1990 ชิลีกลับคืนสูระบอบประชาธิปไตยเปนตนมาจนถึงทศวรรษ 2000 ชิลีประสบความสําเร็จในการ ลดสัดสวนคนยากจนในประเทศ จํานวนประชากรที่ดํารงชีวิตอยูภายใตเสนความยากจนลดลงจากรอยละ 45.1 ในป 1987 ลงมาเหลือรอยละ 23.3 ในป 1996 และลดเหลือรอยละ 14.5 ในอีก 10 ปถัดมา (Solimano 2009) การลดลงนี้เปนผลมาจาก อัตราการเจริญเติบโตของผลิตภั ณฑม วลรวมที่สูงของชิลีตลอดชวง 20 ปที่ผานมา นอกจากนี้ขอ มูลยังชี้ใหเห็นวา ความสัมพันธในทางผกผันชัดเจนระหวางการเติบโตทางเศรษฐกิจกับสัดสวนคนยากจนในประเทศ เมื่อเศรษฐกิจเติบโต มากขึ้นจะสงผลใหประชากรระดับลางมีรายไดมากขึ้นและจํานวนประชากรใตเสนความยากจนจะลดลงตามไปดวย แต ความสัมพันธดังกลาวไมเกิดขึ้นกับคาสัมประสิทธิ์จินี (Gini Coefficient) เลย เราพบวาคาสัมประสิทธิ์ลอยตัวอยูเหนือระดับ 0.55 ตลอด 20 ปที่ผานมา และดูเหมือนจะไมมีแนวโนมลดลงอยางชัดเจนนัก การกระจายรายไดจึงยังคงเปนปญหาที่คางคา ของชิลีมาโดยตลอด ในสมัยรัฐบาลปโนเชต รายจายเพื่อสวัสดิการสังคม เชน งบประมาณดานสุขภาพ และดานการศึกษา ถูกปรับ ลดลงอยางมากตามแนวนโยบายเสรีนิยมใหม หนาที่ในการใหบริการหรือใหความชวยเหลือสังคมถูกแปรรูปไปเปนหนาที่ ของเอกชน (privatization) ในป 1981 รัฐบาลแปรรูประบบบํานาญและระบบประกันสุขภาพใหเปนเอกชน โดยใหเหตุผลวา เปนการเปดเสรีใหมีการแขงขันเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพตลาด และทําใหประชาชนมีทางเลือกมากขึ้น (Fischer, González, and Serra 2006) รวมถึงการเปลี่ยนรูปแบบการอุดหนุนผูเรียนเปนแบบ “คูปอง” (voucher) เพื่อสรางการแขงขันระหวาง

15 โรงเรียนรัฐบาลกับโรงเรียนเอกชน เมื่อถึงยุคของรัฐบาลประชาธิปไตยในทศวรรษ 1990 ก็เริ่มมีการชูประเด็นเรื่อง “ความ เปนธรรม” (equity) เขามาในนโยบายที่ใชหาเสียง โดยยังคงจุดเดนเรื่อง “ประสิทธิภาพ” ของเสรีนิยมใหมเอาไว หรือที่ Taylor (2003) เรียกวา “เสรีนิยมใหมที่เปนธรรม” (equitable form of neoliberal development) หรือ “การเติบโตที่เปน ธรรม” (Growth with Equity) นโยบายที่ไดรับการเอาใจใสมากขึ้นคือนโยบายการศึกษา จาก UNESCO Institute for Statistics database (2007) พบวารายจายดานการศึกษาของรัฐบาลตอ GDP (government spending as a percentage of GDP) ในป 2005 มีสัดสวนเพียง รอยละ 3.3 เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศอยางเดนมารก นิวซีแลนด เกาหลีใต สวีเดน และสหรัฐอเมริกา ที่มีสัดสวนคาใชจาย ประมาณรอยละ 6.8 – 8.0 และเมื่อดูสัดสวนคาใชจายรวมดานการศึกษา (total education spending) ในระดับประถมมัธยมศึกษา พบวาเอกชนแบกรับภาระตนทุนสวนนี้ถึงรอยละ 31 ในขณะที่ประเทศแถบตะวันตกและอเมริกาเหนือสวน ใหญรัฐบาลสนับสนุนการศึกษาคอนขางสูง เอกชนรับภาระเพียงรอยละ 5 – 7 เทานั้น ทุกรัฐบาลของชิลีในชวงป 1990 – 2005 จึงเพิ่มงบประมาณดานการศึกษามากขึ้น จากรอยละ 2.5 ตอ GDP ในชวงป 1990 – 97 เปนรอยละ 3.7 ตอ GDP ในชวงป 1998 – 2005 (López and Miller 2008) รวมทั้งมีโครงการปฏิรูปการศึกษา เพิ่มคุณภาพและการประเมินครูผูสอน รวมถึงขยายการศึกษาภาคบังคับเปน 12 ป ในขณะที่นโยบายดานสุขภาพก็ไดรับความสําคัญ มีทั้งการเพิ่มงบประมาณดาน สุขภาพและมีการปฏิรูประบบประกันสังคมในรัฐบาลที่ผานมาของประธานาธิบดี Michelle Bachelet (2006 – 2010) 2) การควบคุมเงินทุนเคลื่อนยาย ชิลีเริ่มนํามาตรการควบคุมเงินทุนเคลื่อนยาย (capital controls) มาใชทามกลางชวงเวลาที่กระแสการเปดเสรี ทางการเงินกําลังโหมสะพัด นักเศรษฐศาสตรหลายคนสนใจมาตรการนี้และเล็งเห็นวาประสบการณของชิลีเปนตัวอยางที่ดี ในการรับมือกับปริมาณเงินทุนที่เคลื่อนที่อยางรวดเร็ว ดวยการสรางกลไกที่ลดแรงจูงใจของเงินทุนไหลเขาระยะสั้น ในขณะที่ยังสามารถดึงดูดเงินลงทุนโดยตรงจากตางประเทศ (foreign direct investment) ซึ่งเปนเงินลงทุนระยะยาวได แมแตองคกรการเงินระหวางประเทศ (International Monetary Fund: IMF) ผูซึ่งผลักดันการเปดเสรีทางการเงิน ยังเอนเอียง มาใหเหตุผลสนับสนุนมาตรการดังกลาว นายสแตนลีย ฟชเชอร (Stanley Fischer) อดีตรองผูวาการบริหาร (Deputy Managing Director) ของ IMF กลาววา “ดวยความพินิจพิเคราะห, IMF สนับสนุนมาตรการควบคุมเงินทุนไหลเขาที่อยูบน พื้นฐานของระบบตลาดตามแบบฉบับของชิลี สิ่งนี้จะเปนประโยชนตอประเทศที่ไมตองการใหเงินทุนไหลเขาสรางความ ยุงยากในการบริหารนโยบายเศรษฐกิจภายในประเทศมากเกินไป”9 และนักเศรษฐศาสตรอีกหลายคนก็มีความเห็นวาโลกาภิ วัตนทางการเงินกําลังทําใหเสถียรภาพของเศรษฐกิจลดลง และประเทศมีความเปราะบางตอวิกฤตเศรษฐกิจมากขึ้น มาตรการจํากัดการเคลื่อนยายของเงินทุนของชิลีมีชื่อวา “encaje” (เปนภาษาสเปน แปลวา strongbox) การจํากัด การเคลื่อนยายของเงินทุนในทศวรรษ 1990 เริ่มใชตั้งแตป 1991 และไปสิ้นสุดลงในป 1998 โดยเปนการควบคุมเงินทุน ไหลเขา (capital inflows) สาเหตุสําคัญที่ใชคือชิลีเริ่มเผชิญกับกระแสเงินทุนไหลเขาอีกครั้งหลังจากประเทศฟนตัวจาก วิกฤตการณทางเศรษฐกิจป 1982 ในชวงป 1988 - 1991 นักลงทุนหันมาเพิ่มสัดสวนการลงทุนในชิลีมากขึ้นเนื่องจาก ผลตอบแทนในประเทศที่พัฒนาแลวต่ํา อันสืบเนื่องมาจากอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ลดลงและอัตราดอกเบี้ยอยู ในระดับต่ํา ประกอบกับชิลีปฏิรูปนโยบายเศรษฐกิจมหภาคใหม และปริมาณหนี้ตางประเทศที่ลดลง เมื่อเปนเชนนี้บรรดาผู กําหนดนโยบายเศรษฐกิจในชิลีจึงกังวลวา การปลอยใหเงินทุนไหลเขาอยางตอเนื่องจะสงผลใหการบริหารนโยบายการเงิน ทําไดยากขึ้น และยังสงผลใหอัตราแลกเปลี่ยนที่แทจริง (real exchange rate) มีแนวโนมแข็งคาขึ้น ซึ่งไมเปนผลดีตอการ 9

“The IMF has cautiously supported the use of market-based capital inflow controls, Chilean style. These could be helpful for a country seeking to avoid the difficulties posed for domestic policy by capital inflows.” (Fischer 2002)

16 สงออก นอกจากนี้ยังเพิ่มความเสี่ยงของการกอหนี้ระยะสั้นอีกดวย วิธีการดําเนินมาตรการจึงมีลักษณะคลายกับการ “เก็บ ภาษี” เงินทุนไหลเขา โดยเงินทุนไหลเขาระยะสั้นจะถูกเก็บภาษีมากกวาเงินทุนระยะยาว (long-term flows) มาตรการ encaje เริ่มใชเดือนกรกฎาคม ป 1991 มีลักษณะเปนการสํารองเงินทุนสวนหนึ่งไวที่ธนาคารกลางโดย ไมไดรับผลตอบแทนเปนระยะเวลาหนึ่ง (Unremunerated Reserve Requirement: URR) เมื่อเริ่มตน encaje ตั้งสัดสวนการ กันสํารองไวที่รอยละ 20 และบังคับใชกับสินทรัพยที่มีรายไดคงที่ (fixed-income securities) และกับเงินกูยืมจาก ตางประเทศ โดยมีขอยกเวนกับสินเชื่อการคา (trade credits) และการลงทุนโดยตรงจากตางประเทศ สําหรับเงินลงทุนที่มี ระยะเวลาจายคืนผลตอบแทน (maturities) นอยกวา 1 ปตองสํารองเงินเต็มเวลาที่อยูในประเทศ เริ่มตนขั้นต่ําที่ 90 วัน แตถา เงินสํารองที่จายคืนผลตอบแทนเกิน 1 ปใหสํารองเงินไวเปนเวลา 1 ป หากตองการนําเงินออกกอนกําหนดเวลาตองชําระ คาธรรมเนียมรอยละ 3 ของเงินทุน ตอมาในป 1992 ความเขมงวดเพิ่มขึ้น สัดสวนการกันสํารองเพิ่มขึ้นเปนรอยละ 30 กําหนดระยะเวลาสํารองเงินทุน 1 ปเทากันไมวาเงินนั้นจะอยูในประเทศนานเทาใดก็ตาม รวมทั้งขยายความครอบคลุมไปถึง สินเชื่อการคาและเงินกูตางประเทศที่เปนการลงทุนโดยตรงจากตางประเทศดวย 5. บทสงทาย: เทคโนแครต, เสรีนิยมใหม, กับระบอบประชาธิปไตย ชิลีในปลายทศวรรษ 1990 เผชิญกับปญหาความยุงยากในการจัดการนโยบายเศรษฐกิจมหภาค เพราะตองควบคุม สองปจจัยสําคัญคืออัตราเงินเฟอ เงินทุนไหลเขา และอัตราแลกเปลี่ยน ชิลีจึงเปลี่ยนระบบอัตราแลกเปลี่ยนจากเดิมที่เปน แบบกึ่งควบคุม ยอมใหอัตราแลกเปลี่ยนเคลื่อนไหวในชวงที่กําหนดไว (adjustable band) เปนแบบลอยตัวอยางเสรี เพื่อ แลกกับอิสระในการกําหนดนโยบายการเงินที่มากขึ้น แตก็ตองเผชิญกับความผันผวนที่มากขึ้นทั้งจากอัตราแลกเปลี่ยนและ ราคาทองแดงซึ่งเปนสินคาสงออกหลัก นอกจากนี้วิกฤตการเงินในเอเชียตะวันออกและรัสเซียป 1998 ก็สงผลใหเศรษฐกิจ ถดถอยในป 1999 ในสวนของนโยบายการคลังตั้งแตป 2000 เปนตนมาชิลีไดมีการกฎนโยบายการคลังเพื่อใหเกินดุลตาม ตัวเลขที่ตั้งไว (structural fiscal surplus rule)10 เชน เกินดุลรอยละ 1 ของ GDP โดยมีคณะกรรมการอิสระ (independent panel) ที่ประกอบดวยผูเชี่ยวชาญทําหนาที่คํานวณวารายไดจากภาษีจะเปนเทาใดถาหากเศรษฐกิจดําเนินไปในระดับเต็ม ศักยภาพ (potential output) และคํานวณรายไดจากการสงออกทองแดงในปถัดไปจากแบบจําลองพยากรณราคา เมื่อคํานวณ รายได (โดยประมาณ) แลวจึงนําไปกําหนดรายจายใหเกินดุลรอยละ 1 (ปรับลดเหลือรอยละ 0.5 ในป 2008) เพื่อบังคับให รัฐบาลตองออมเงินไวใชจายสําหรับเหตุการณในอนาคต และชวยชะลอความผันผวนที่เกิดจากวัฏจักรธุรกิจ จะเห็นไดวา “นักการเมือง” ไดถูกผลักดันออกไปจากอาณาบริเวณของการบริหารจัดการเศรษฐกิจ สวนหนึ่งเปน ผลมาจากความซับซอนของระบบเศรษฐกิจในยุคโลกาภิวัตนที่ผันผวนและเปลี่ยนแปลงอยางรวดเร็ว ทําใหอํานาจรัฐเพียง อยางเดียวไมสามารถควบคุมตัวแปรที่มีอยูจํานวนมากไดทั้งหมด จําเปนตองอาศัย “ผูเชี่ยวชาญ” เขามาชวยเหลือหรือ สนับสนุนในสัดสวนที่มากขึ้นเรื่อยๆ อีกสวนหนึ่งเปนผลมาจากอุดมการณเสรีนิยมใหม (โดยมีทฤษฎีรองรับ) ที่พยายามลด บทบาทของรัฐบาลดานเศรษฐกิจ และโดยตรรกะของเทคโนแครตเองก็ตองการเห็นกระบวนการตัดสินใจที่ “เปนเหตุเปน ผล” (rational) และ “เปนเทคนิคและวิธีการทางวิทยาศาสตร” (technical and scientific) และเหตุผลที่ใชจะตองเปนอธิบาย ไดตามหลักวิชา ไมใชเหตุผลทางการเมือง ซึ่งมักจะอธิบายบนฐานของอุดมการณ ผลประโยชน หรือแมแตความพอใจของ ผูใชอํานาจ ระบอบเทคโนแครตที่เขมแข็งในชิลีจึงชวยสกัดกั้นนโยบายที่มีลักษณะประชานิยม (populist) หรือมีลักษณะ เปนวาทศิลปทางการเมือง (demagogue) เพียงเพื่อหวังคะแนนเสียงในระยะสั้นเทานั้น 10

ชวงป 2000 – 05 ไมไดเขียนกฎนีไ้ วเปนลายลักษณอักษร จนถึงป 2006 จึงออกเปนกฎหมาย Fiscal Reponsibility Law (Kumhof and Laxton 2009)

17 ในแงหนึ่ง อิทธิพลของเทคโนแครตในระบอบการปกครอง สงผลให “การเมือง” ถูกทําใหกลายเปนเรื่องของ เทคนิคกลไกในการบริหารจัดการมากขึ้น ปญหาการเมืองและเศรษฐกิจถูกแปรใหเปนเรื่องเชิงเทคนิคของผูเชี่ยวชาญ การเมืองสมัยใหมทั่วโลกกลายเปนเรื่องของนักปฏิบัติ (pragmatist) เปนเรื่องของโลกความเปนจริง ขอเท็จจริง ที่ไมยึดติด กับทฤษฎี ลัทธิ ความเชื่อ หรืออุดมการณแบบตางๆ (Agamben 1995, อางถึงใน ไชยรัตน 2550) ในยุคหลังสงครามเย็น (post-cold war) การเมืองของการตอสูเชิงอุดมการณระหวางพรรคการเมืองในชิลีเริ่มสลายตัวลง ประชาธิปไตยในชิลี ภายหลังป 1990 จึงกลายเปนเรื่องของความสมานฉันท (reconciliation) และความเห็นพองตองกัน (consensus) และการหา ทางออกดวยกระบวนการที่เปนเหตุผล (rational) มากกวาการใชอํานาจทางการเมืองตอสูกัน การลดความเปนการเมือง (depoliticization) จึงเกิดขึ้นเพื่อปรับระบบการปกครองใหมุงสูประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหารจัดการ อันเปน ตรรกะสําคัญของแนวคิดปฏิบัตินิยม ในเชิงระบอบอาจมองไดวาประชาธิปไตยชิลีเปน “เทคโน-คณาธิปไตย” (Techno-Oligarchic Regime)11 ที่หยิบ เอาแนวคิดประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ – ที่เชิดชูความสําคัญของเนื้อหาสาระ (content) ของการอภิปรายและใชเหตุผล มากกวากระบวนการเชิงรูปแบบ (form) ของการลงมติในระบบรัฐสภา – มาผสานเขากับการตัดสินใจของเทคโนแครตได อย า งลงตั ว แต ป ระชาธิ ป ไตยแบบนี้ ก็ ถู ก วิ จ ารณ เ ช น กั น ว า เป น ประชาธิ ป ไตยที่ ล ดความเป น การเมื อ ง (depoliticizing democracy) ดวยมองวาประชาธิปไตยแบบตัวแทนตามปกตินั้นบางครั้งไมไดตัดสินใจอยางละเอียดรอบคอบ แตเจือดวย ผลประโยชนสวนตน หรือมีการล็อบบี้ (lobby) ใหลงมติตามความตองการของกลุมผลประโยชน (Pettit 2004) ดังนั้น หาก ยึดตามหลักประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือแลว การบริหารการเมืองไมอาจปลอยใหอยูในมือของนักการเมืองแตเพียง ลําพัง จึงตองเพิ่มพื้นที่และชองทางให “ประชาชน” ไดอภิปรายและปรึกษาหารือรวมกัน อยางไรก็ตามในกรณีของชิลี ได ลดบทบทบาทของนักการเมืองลงเชนกัน แตกลับแทนที่ดวยบทบาทของ “เทคโนแครต” ไมใชภาคประชาชน โดยสรุปแลว งานศึกษาชิ้นนี้พบวาระบอบเทคโนแครตที่เริ่มตนขึ้นในทศวรรษ 1960 เมื่อผสานกับอุดมการณเสรี นิยมใหมในทศวรรษ 1970 สงผลใหประชาธิปไตยของชิลีเปลี่ยนแปลงไป บทบาทของฝายการเมืองในการวางนโยบาย เศรษฐกิจลดลง ไมวารัฐบาลนั้นจะมาจากการเลือกตั้งหรือเผด็จการก็ตาม นอกจากนี้ระบอบดังกลาวยังไดทําใหกลายเปน สถาบันมั่นคงในทศวรรษ 1980 และสืบทอดมาอยางตอเนื่องในอีก 2 ทศวรรษตอมา โดยที่ยังรักษาการเมืองแบบ ประชาธิปไตยใหเขาระบอบเทคโนแครตไดอยางลงตัว และแทบจะไมพบการขัดแยงกันระหวางฝายเทคโนแครตกับฝาย การเมือง (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน Montecinos 1993) สงผลใหนโยบายเศรษฐกิจเปนไปตามหลักเหตุผลทางวิชาการ มากกวาจะเปนเหตุผลทางการเมือง อยางไรก็ตาม แมวาตัวชี้วัดระดับความเปนประชาธิปไตย (ดัชนีของ Freedom House)12 และดานเศรษฐกิจมหภาคของชิลีจะอยูในระดับดีมาก แตการที่ภาคประชาชนมีบทบาทนอยในการออกแบบนโยบาย อาจ เปนหนึ่งในสาเหตุที่ทําใหนโยบายสวัสดิการสังคมเกิดขึ้นไมเพียงพอและการกระจายรายไดไมดีเทาที่ควร

ดูขอถกเถียงเรื่องโมเดลประชาธิปไตยยุคปจจุบันไดจาก Gabardi (2001); เขาเห็นวาโมเดลประชาธิปไตยที่เปนอยูใ นปจจุบันมี 3 แบบคือ แบบชุมชนนิยม (Communitarian), แบบปรึกษาหารือ (Deliberative), และแบบตอสูขบั เคี่ยว (Agonistic) 12 ดัชนีประชาธิปไตยของชิลีประจําป 2010 (ประเมินจากขอมูลป 2009) โปรดดู http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=22&year=2010&country=7800

18 บรรณานุกรม ไชยรัตน เจริญสินโอฬาร. (2550) “การเมืองกับความเปนการเมือง.” วิภาษา, 5(5): 5 – 13. Alesina, A. and D. Rodrik (1994) “Distributive Politics and Economic Growth.” Quaterly Journal of Economics, 109 (2): 456 – 490. Collier, S. and W. F. Sater (1996) A History of Chile, 1808-1994. New York: Cambridge University Press. De Gregorio et al. (1998) “Capital Controls in Chile: An Assessment.” Presented at the Interamerican Seminar on Economics, Rio de Janeiro, Brazil. de la Cuadra and Valdes (1992) “Myths and Facts about Financial Liberalization in Chile: 1974 – 1983.” in If Texas were Chile: A Primer on Banking Reform” (San Francisco: ICS Press) Duquette, M. (1998) “The Chilean Economic Miracle Revisited.” Journal of Socio-Economics, 27(3): 299 – 321. Edwards, S. (1986) “Monetarism in Chile, 1973-1983: Some Economic Puzzles.” Economic Development and Cultural Change, 34 (3): 535-559. Edwards, S. (1999) “How effective are Capital Controls?”. Journal of Economic Perspectives, 13 (4): 65 – 84. Escobar, P. and C. LeBert (2003) “The New Labor Market: The Effects of the Neoliberal Experiment in Chile.” Latin American Perspectives, 30 (5): 70-8. Espinosa-Vega, M. A. and, S. Phillips (2004) “The Role of Institutions in Chile.” in Chile: Instituions and Policies Underpinning Stability and Growth. International Monetary Fund, Washington D.C. Forbes, K. J. (2002) “One Cost of the Chilean Capital Controls: Increased Financial Constraints for Smaller Traded Firms.” Working Paper 4273-02, MIT Sloan School of Management. Fischer, S. (2002) “Financial Crises and Reform of the International Financial System.” NBER Working Paper, vol. 9267. National Bureau of Economic Research, Cambridge, M.A. Fischer R., P. González, and P. Serra (2006) “Does Competition in Privatized Social Services Work? The Chilean Experience.” World Development, 34(4): 647 – 664. Friedman, M. (1962/1982) Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago Press. Froyen, R. T. (2008) Macroeconomics: Theories and Policies. (8th Edition) Prentice Hall. Gabardi, W. (2001) “Contemporary Models of Democracy.” Polity, 33(4): 547 – 568. Hachette, D. and R. Luders (1993) Privatization in Chile: An Economic Appraisal, San Francisco: ICS Press. Harvey, D. (2005) A Brief History of Neoliberalism. Oxford University Press. Büchi, H. (2006) “How Chile Successfully Transformed Its Economy.” Backgrounder, No. 1958. The Heritage Foundation, Washington DC. Hojman, D. E. (1996) “Poverty and Inequality in Chile: Are Democratic Politics and Neoliberal Economics Good for You?” Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 38 (2/3): 73 – 96. Kaldor, N. (1957) “A Model of Economic Growth”. Economic Journal 67: 591 – 624. Kumhof, M. and D. Laxton. (2009) “Chile’s Structural Fiscal Surplus Rule: A Model-Based Evaluation.” IMF Working Paper, Research Department: International Monetary Fund.

19 Kurtz, M. J. (1999) “Chile’s Neo-Liberal Revolution: Incremental Decisions and Structural Transformation, 1973 – 89” Journal of Latin American Studies, 31(2): 399 – 427. Kydland, F. and E. Prescott (1977) “Rules Rather than Discretion: The Inconsistency of Optimal Plan.” Journal of Political Economy, 85(3): 473-491. López, M. and S. J. Miller (2008) “Chile: The Unbearable Burden of Inequality.” World Development, 36(12): 2679 – 2695. Mellor, P. (1990) “Revisión del proceso de ajuste chileno de la década del 80.” CIEPLAN, Sandiego de Chile. Mishkin, F. S. (2000) “Inflation Targeting in Emerging Market Countries.” Working Paper 7618. Montecinos, V. (1993) “Economic Policy Elites and Democratization.” Studies in Comparative International Development, 28(1): 25 – 53. Neely, C. J. (1999) “An Introduction to Capital Controls.” Review, Federal Reserve Bank of St. Louis, November/December: 13 – 30 Nordhaus, W. (1975) “The Political Business Cycle.” The Review of Economic Studies, 42(2): 169-190. O’Brien, P. (1981) “The New Leviathan: the Chicago boys and the Chilean Regime 1973 – 1980,” IDS Bulletin, 13(1): 39. Palley, T. I. (2004) “From Keynesianism to Neoliberalism: Shifting Paradigms in Economics.” in Johnston D. and A. Saad-Filho (eds.), Neoliberalism: A Critical Reader. London: Pluto Press. Pang, E. (2002) The International Political Economy of Transformation in Argentina, Brazil, and Chile since 1960, New York: Palgrave Macmillan. Paus, E. A. (1994) “Economic Growth through Neoliberal Restructuring? Insights from the Chilean Experience,” The Journal of Developing Areas, 29(1): 31-56. Perry, G. and D. M. Leipziger (eds.) (1999) Chile: Recent Policy, Lessons, and Emerging Challenges, Washington: WBI Development Studies. Pettit, P. (2004) “Depoliticizing Democracy.” Ratio Juris, 17(1): 52 – 65. Rector, J. L. (2003) The History of Chile, Westport: Greenwood Press. Ryan, A. (1993) “Liberalism.” in Robert E. Goodin and Philip Pettit (eds.), A Companion to Contemporary Political Philosophy. Oxford: Blackwell. Sargent, T., and N. Wallace (1982) “Some Unpleasant Monetarist Arithmetic”. Federal Reserve Bank of Minneapolis Quaterly Review, 9(1): 15 – 31. Sheahan, J. (1997) “Effects of Liberalization Programs on Poverty and Inequality: Chile, Mexico, and Peru,” Latin American Research Review, 32(3): 7 – 37. Silva, P. (1991) “Technocrats and Politics in Chile: From the Chicago Boys to the CIEPLAN Monks,” Journal of Latin American Studies, 23(2): 385 – 410. Silva, P. (2008) In the Name of Reason: Technocrats and Politics in Chile. Pennsylvania: Penn State University Press. Solimano, A. (2009) “Three Decades of Neoliberal Economics in Chile: Achievements, Failures, and Dilemmas” Research Paper No. 2009/37, World Institute for Development Economic Research.

20 Taylor, M. (2003) “The Reformulation of Social Policy in Chile, 1973 – 2001: Questioning a Neoliberal Model.” Global Social Policy, 3(1): 21 – 44. UNESCO Institute for Statistics (2007) “What do societies invest in education? Public versus private spending.” UNESCO Institute for Statistics, October (No. 4) Valdés, J. G. (1995) Pinochet’s Economists: The Chicago School in Chile. Cambridge University Press. Valdés-Prieto and M. Soto (1998) “The Effectiveness of Capital Controls: Theory and Evidence from Chile.” Empirica. 25(2): 133 – 164. Zahler, R. (1983) “Recent Southern Cone Liberalization Reforms and Stabilization Policies: The Chilean Case, 1974 – 1982.” Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 25 (4): 509 – 562.