แนวทางการปฏิรปู ที่ดิน: ธนาคารที่ดิน (land banking) 1
นายคุปต์ พันธ์หินกอง สถาบันวิจยั เพื่อการพัฒนาประเทศไทย
14/02/54
บทนำา 2
ั หาสำาคัญของประเทศไทย และเป็ น ความเหลื่อมล้ำาในการถือครองทรัพย์สนิ ถือเป็ นปญ
สาเหตุทน่ี ำาไปสูค่ วามไม่พอใจและความขัดแย้งในสังคมระยะ 2 – 3 ปีทผ่ี า่ นมา ผูม้ ฐี านะดีถอื ครองทีด่ นิ จำานวนมากในลักษณะการกักตุน เก็งกำาไร ส่งผลให้ทด่ี นิ ไม่ได้ ใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ ส่งผลให้ผมู้ รี ายได้น้อยโดยเฉพาะเกษตรกรขาดแคลนทีด่ นิ ทำา กิน และก่อให้เกิดผลสืบเนื่องต่อไปถึงปญั หาการบุกรุกทีด่ นิ ของรัฐหรือเขตปา่ สงวน ปจั จุบนั ขาดมาตรการของรัฐบาล เช่น ภาษีทด่ี นิ ทีจ่ ะปรับโครงสร้างแรงจูงใจ (incentive) ของผูซ้ อ้ื และผูข้ ายในตลาดทีด่ นิ และยังขาดแคลนองค์กรหรือสถาบันทีจ่ ะ กระจายทีด่ นิ ให้เป็ นธรรมและกำากับการใช้ทด่ี นิ ให้เกิดประโยชน์สงู สุด “ธนาคารทีด่ นิ ” (Land Bank) เป็ นหนึ่งในทางเลือกทีช่ ว่ ยนำาเอาทีด่ นิ ไปถึงมือเกษตรกร อย่างแท้จริง และจำากัดการเปลีย่ นมือทีด่ นิ ไม่ให้ถ่ายโอนไปอยูใ่ นมือของนายทุน
แนวคิดว่าด้วยการปฏิรปู ที่ดิน 3
การปฏิรป ู ทีด่ นิ (land reform) เป็ นการจัดสรรทรัพยากรใหม่ (redistribution) เพือ่ ให้
ทีด่ นิ มีการใช้ประโยชน์ตรงตามเป้าหมายของสังคม เป้าหมายใหญ่ๆ มี 2 มิติ 1) ด้านประสิทธิภาพ (Allocative Efficiency): ทีด่ นิ ถูกทิง้ ร้างน้อยลง นำามาใช้ประโยชน์ มากขึน้ เกิดการจัดสรรทรัพยากรใหม่ระหว่างผูต้ อ้ งการใช้ทด่ี นิ กับเจ้าของทีด่ นิ 2) ด้านความเป็ นธรรม (Distributive Equity): ลดการกระจุกตัวของการถือครองทีด่ นิ กระจายการถือครองทีด่ นิ ไปยังผูท้ ม่ี นี ้อยกว่า เพือ่ ลดความเหลื่อมล้ำาทางเศรษฐกิจ การปฏิรป ู ในบางประเทศอาจเน้นเฉพาะมิตเิ ดียว หรือทัง้ สองมิตคิ วบคูก่ นั ไป ทัง้ นี้ Vollrath (2007) พบว่าประเทศทีม่ คี วามไม่เสมอภาคในการถือครองทีด่ นิ สูง จะมีผลิต ภาพการเกษตร (agricultural productivity) ต่าำ กว่าประเทศทีม่ คี วามเสมอภาคมากกว่า
แนวทางการปฏิรปู ที่ดิน 4
แนวทางทีอ่ าศัยกลไกตลาดเป็ นพืน้ ฐาน (market-based policy)
1. •
ภาษีทด่ี นิ (land taxation)
แนวทางทีอ่ าศัยกลไกของรัฐบาล (government intervention)
1. • • •
การแจกจ่ายเอกสารสิทธิ ์ (entitlement) การยึดทีด่ นิ คืน (expropriation) ธนาคารทีด่ นิ (land bank)
แนวทางทีอ่ าศัยชุมชนเป็ นพืน้ ฐาน (community-based policy)
1. •
โฉนดชุมชน
การปฏิรปู ที่ดินรูปแบบเดิมมีข้อจำากัดอย่างไร? 5
ตามแนวคิดการพัฒนาทีย่ งยื ั ่ น (sustainable development) รัฐบาลไม่ควรนำาทีด่ นิ ที่
สงวนไว้เพือ่ การอนุรกั ษ์หรือเพือ่ สร้างความสมดุลทางธรรมชาติ มาจัดให้ประชาชนเพือ่ บรรเทาปญั หาการไร้ทด่ี นิ เพราะทำาให้พน้ื ทีป่ า่ ลดลงอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ พืน ้ ทีท่ ร่ี ฐั จัดให้กม็ กี ารเปลีย่ นมือไปสูน่ ายทุน ทำาให้ประชาชนทีไ่ ม่มที ด่ี นิ ทำา กินยังคงบุกรุกทีด่ นิ ของรัฐต่อไป การจัดสรรทีด่ นิ ทำากินให้ประชาชน ควรดำาเนินไปในรูปแบบของธนาคารทีด่ นิ ทีร่ ฐั ต้อง ซือ้ ทีด่ นิ มาเอง และนำามาให้ประชาชนเช่าซือ้ ในระยะยาว (ปราโมทย์, 2553)
ธนาคารที่ดินคืออะไร? 6
ธนาคารทีด่ นิ มีหลากหลายความหมาย หลายลักษณะ ธนาคารทำาหน้าทีเ่ ป็ นตัวกลางแก้ไขความไม่สมบูรณ์ของตลาดทีด่ นิ (market failure)
ลดการผูกขาด (monopoly) ในตลาดทีด่ นิ กระจายการถือครองจากเจ้าของทีร่ า่ำ รวย ถือครอง ทีด่ นิ จำานวนมาก ไปสูเ่ กษตรกรทีม่ ฐี านะยากจน
เป้าหมายการดำาเนินงาน เพือ ่ แก้ไขปญั หาการกระจุกตัวของทีด่ นิ (land concentration) และเพือ่ กระจายการถือครอง ทีด่ นิ (land distribution) เพือ ่ แก้ไขปญั หาการกระจัดกระจายของกรรมสิทธิ ์ (land fragmentation) โดยรวมรวบทีด่ นิ ให้ เป็ นผืนใหญ่ขน้ึ (land consolidation) เพือ่ เพิม่ ประสิทธิภาพการผลิต
เพือ่ การจัดวางผังเมือง (urban planning)
เส้นทางสู่การจัดตัง้ ธนาคารที่ดินในประเทศไทย 7
กองทุนการปฏิรป ู ทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม (พ.ศ. 2518) มีการจัดตัง้ คณะอนุกรรมการพิจารณาด้านธนาคารทีด่ นิ (พ.ศ. 2523) แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 6 (พ.ศ. 2530-2534) กำาหนดให้เร่งรัด
การกระจายการถือครองทีด่ นิ โดยการปฏิรปู ทีด่ นิ และสนับสนุนการจัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ
การจัดตัง้ ธนาคารที่ดินในประเทศไทย 8
นายกฯ “อภิสทิ ธิ ์ เวชชาชีวะ” ผลักดันให้มกี ารจัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ (กรุงเทพธุรกิจ, 24
มิถุนายน 2553)
ในระยะสัน้ มีลกั ษณะเป็ นองค์กรมหาชน (แบบชัวคราว) ่ โดยออกเป็ นพระราชกฤษฎีกาจัดตัง้ สถาบันบริหารจัดการธนาคารทีด่ นิ ในระยะยาว มีเป้าหมายเพือ ่ ยกร่าง พ.ร.บ.ธนาคารทีด่ นิ เพือ่ จัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ อย่างถาวร (คาดว่าจะใช้เวลาประมาณ 3-5 ปี) โดยมีลกั ษณะเป็ นองค์กรมหาชนทีบ่ ริหารจัดการอย่างอิสระ ธนาคารทีด ่ นิ เป็ นเครือ่ งมือทีต่ อ้ งใช้ควบคูไ่ ปกับการจัดเก็บภาษีทด่ี นิ เพือ่ ให้เป้ าหมายการกระ จายการถือครองทีด่ นิ เกิดประสิทธิผลเต็มที่
“ถาวร เสนเนียม” รมช.มหาดไทย คาดว่าจะใช้งบประมาณก่อตัง้ กองทุนธนาคารทีด่ นิ
ประมาณ 1 พันล้านบาท
การจัดตัง้ ธนาคารที่ดินในประเทศไทย 9
นายกรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีวา่ การกระทรวงการคลัง เปิดเผยว่า “อาจจะนำารายได้ใน
อัตราร้อยละ 2 ของรายได้ทจี ่ ดั เก็บได้ตามกฎหมายภาษีทดี ่ นิ และสิง่ ปลูกสร้าง หรือ ประมาณปีละ 500 ล้านบาท มาสนับสนุนการดำาเนินงานของธนาคารทีด่ นิ เพือนำ ่ าเงิน ไปรับซื้อหรือบริหารจัดการทีด่ นิ ต่อจากประชาชนทีไ่ ม่ตอ้ งการเป็ นเจ้าของทีด่ นิ ทีไ่ ม่ได้ ใช้ประโยชน์อกี ต่อไป” (สำานักข่าวไทย, 24 มิถุนายน 2553) องค์กรปกครองท้องถิน่ ต้องสำารวจทีด่ นิ ทีร่ กร้างว่างเปล่าอย่างทัวถึ ่ ง เพือ่ ให้เกิดการจัด ซือ้ หรือจัดสรรทีด่ นิ ให้กบั เกษตรกร มีการควบคุม-ติดตาม-กำากับดูแลการเปลีย่ นมือทีด่ นิ โดยอาศัยกลไกท้องถิน่ เพือ่ ไม่ให้ เปลีย่ นมือไปสูน่ ายทุนรายใหญ่
เค้าโครงการทำางานของธนาคารที่ดินในประเทศไทย 10
ทีด่ นิ ของรัฐบาล
ทีด่ นิ ของเอกชน
ธนาคารที ธนาคารที่ด่ดิ นิ น
ไม่อนุญาตให้เช่าซือ้ อนุญาตให้เช่าเพือ่ ทำา กินได้อย่างเดียว
เกษตรกรรายย่อย และผูไ้ ม่มที ท่ี าำ กิน
อนุญาตให้เช่า หรือ เช่าซือ้
ความคืบหน้ าของการจัดตัง้ ธนาคารที่ดินในปัจจุบนั 11
• เมือ่ วันอังคารที่ 14 ธันวาคม 2553 คณะรัฐมนตรีได้มติอนุมตั หิ ลักการ “ร่างพระราช กฤษฎีกาจัดตัง้ สถาบันบริหารจัดการธนาคารทีด่ นิ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ....” ตามที่ สำานักงานปลัดสำานักนายกรัฐมนตรีเสนอ และขณะนี้อยูใ่ นระหว่างการตรวจพิจารณา ของสำานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา • ธนาคารทีด่ นิ เป็ น “องค์กรทีท่ าำ หน้าที่จดั เก็บรวบรวมข้อมูลทีด่ นิ ของหน่วยงานภาครัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิน่ และเอกชนทีไ่ ม่ได้ใช้ประโยชน์ และจัดซือ้ ทีด่ นิ จากเอกชน เพือ่ นำามาจัดให้เกษตรกร ผูย้ ากจน หรือผูป้ ระสงค์จะใช้ประโยชน์ในทีด่ นิ ได้เช่า เช่า ซือ้ หรือเข้าทำาประโยชน์ และสนับสนุนทางการเงินแก่การปฏิรปู ทีด่ นิ เพือ่ เกษตรกรรม” • องค์การดังกล่าวเป็ นธนาคารทีด่ นิ แบบชัวคราวเพื ่ อ่ แก้ไขปญั หาการขาดแคลนทีด่ นิ ทำา กินโดยเร่งด่วน มิใช่ธนาคารทีด่ นิ โดยสมบูรณ์
ข้อสังเกต 12
• สถาบันฯไม่มอี าำ นาจออกพันธบัตรหรือตราสารอื่นใดเพือ่ การลงทุนหรือระดมทุน • มีการยกเลิกถ้อยความทีว่ า่ “เงินทีม่ กี ฎหมายอืน่ กำาหนดให้เป็ นรายได้ของสถาบัน” จาก การเป็ นส่วนหนึ่งของทุนและทรัพย์สนิ ในการดำาเนินการของสถาบัน แสดงให้เห็นว่า ร่างฯทีผ่ า่ นคณะรัฐมนตรีอาจไม่มกี ารนำาส่วนแบ่งรายได้จากกฎหมายภาษีทด่ี นิ และสิง่ ปลูกสร้างจำานวนร้อยละ 2 ดังทีป่ รากฏเป็ นข่าวก่อนหน้านี้
ประสบการณ์จากประเทศในยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก 13
ประเทศส่วนใหญ่มกี ารปกครองระบอบคอมมิวนิสต์ จนถึงปี 1990 จึงเปลีย่ นเข้าสู่
ระบอบประชาธิปไตย และเศรษฐกิจระบบตลาด (market economy) มีการถ่ายโอนกรรมสิทธิ ์จากรัฐไปสูเ่ อกชน (privatisation) ั หาสำาคัญทีพ่ บหลังจากการแจกจ่ายกรรมสิทธิ ์ ปญ
กรรมสิทธิ ์ทีด่ นิ มีขนาดเล็ก (small-scale land ownership) การกระจัดกระจายของกรรมสิทธิ ์ทีด ่ นิ (land fragmentation) เจ้าของทีด ่ นิ ดัง้ เดิม ปจั จุบนั กลายเป็ นผูส้ งู อายุและไม่สามารถทำาประโยชน์บนทีด่ นิ ของตนเอง หรือเจ้าของเดิมไม่ได้อาศัยอยูบ่ นทีด่ นิ ผืนนัน้ แล้ว บางคนไปอยูต่ ่างประเทศ
ทีด่ นิ จำาเป็ นต้องได้รบั การจัดสรรกรรมสิทธิ ์ใหม่
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) 14
ั หาเรือ่ งการกระจัดกระจายของการถือครองทีด่ นิ (Land Fragmentation) แก้ปญ ขนาดการถือครองทีด่ นิ ต่อคนต่าำ : 1.7 ha/owner เจ้าของทีด่ นิ จำานวนมากถือครองทีด่ นิ ในชนบท แต่ไม่ได้อยูใ่ นชนบท
ั หาต้นทุนสารสนเทศสูง (high ทัง้ ตลาดซือ้ ขายทีด่ นิ และเช่าทีด่ นิ ประสบปญ information cost)
เจ้าของทีด่ นิ ไม่รเู้ ป็ นใคร อยูท่ ไ่ี หน กระจัดกระจาย บางคนอยูใ่ นเมือง บางคนอยูต่ ่างประเทศ การใช้ประโยชน์จากทีด่ นิ ผืนใหญ่จงึ มีน้อย
ทีด่ นิ ไม่ม ี “ราคาตลาด” เพราะทีด่ นิ แต่ละแปลงมีความแตกต่างกัน (each parcel is
different) กลไกตลาดจึงแก้ไขปญั หานี้ไม่ได้ดว้ ยตนเอง
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) 15
Act 7/2007 on administrative and tax measures for the conservation of the
utilised agricultural area and on the land bank of Galicia.
จัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ แห่งกาลิเซีย จัดตัง้ ส่วนบริหาร (management body) ของธนาคารทีด ่ นิ ในชือ่ ว่า BanTeGal มีกลไกลงโทษผูท ้ ง้ิ ร้างทีด่ นิ โดยไม่ทาำ ประโยชน์ เพือ่ สงวนทีด่ นิ สำาหรับทำาการเกษตร
Area of Special Agricultural Interest
การประกาศให้มอี าณาเขตเฉพาะสำาหรับทำาการเกษตร เพือ่ สงวนทีด่ นิ ไว้มใิ ห้นำาไปใช้ทาำ ประโยชน์อย่างอื่น หากปล่อยว่างไว้ไม่ทาำ ประโยชน์ หรือนำาไปใช้ผดิ วัตถุประสงค์ จะมีบท ลงโทษตามทีก่ าำ หนด ในอนาคต กาลิเซียวางแผนทีจ ่ ะขยายพืน้ ทีด่ งั กล่าวให้ครอบคลุมมากขึน้
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) 16
กลไกการทำางาน
“Consent” to lease or sell their land
Landowner (rural land) Incorporation of rights to the Land Bank
By leasing
Land Bank
Farmers or public institutions Transfer of rights to the final users
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) 17
รูปแบบการใช้ประโยชน์จากทีด่ นิ ของธนาคารทีด่ นิ
ขยายการถือครองสิทธิไปยังเจ้าของเดิม (extension of existing farms) โดยชาวนารุน่ ใหม่ (young farmers) จะได้รบั การสนับสนุนมากเป็ นพิเศษ ก่อตัง้ เขตการตัง้ ถิน ่ ฐานใหม่ (establishment of new settlements) โดยเฉพาะในพืน้ ทีท่ ไ่ี ด้รบั ผลกระทบจากการอพยพของแรงงานวัยหนุ่มสาว เหลือแต่ผสู้ งู อายุ จัดตัง้ เป็ นเขตทดลอง/วิจย ั ด้านการเกษตร (agrarian research and experimentation) จัดทีด ่ นิ ให้เป็ นพืน้ ทีส่ าธารณะเพือ่ รักษาความยังยื ่ นของสิง่ แวดล้อม (environmental sustainability) หรือเพือ่ ความต้องการทางสังคม (social needs) ในด้านอื่นทีจ่ าำ เป็ น สนับสนุ นเกษตรกรผูห ้ ญิงทีไ่ ด้รบั ผลกระทบจากการใช้ความรุนแรงทางเพศ (gender-based violence) ให้สามารถเข้าถึงทีด่ นิ ได้
ธนาคารที่ดินแห่งกาลิเซีย (Land Bank of Galicia) 18
ระบบการลงโทษ (penalty regime) สำาหรับทีด่ นิ ทีถ่ กู ทิง้ ร้าง
ทางการตรวจสอบพืน้ ที่ แล้วประกาศให้เป็ นพืน้ ทีท่ ไ่ี ม่ถกู ใช้ประโยชน์ (uncultivated) หรือเป็ น พืน้ ทีท่ ถ่ี กู ทิง้ ร้าง (abandoned) เงินค่าปรับ ตัง้ แต่ 300 – 3,000 ยูโร
ทำาอย่างไรในกรณีทด่ี นิ ได้รบั การลงโทษ?
เคลียร์พน้ื ที่ หรือจัดให้เป็ นพืน้ ทีเ่ กษตรเชิงอนุรกั ษ์ (conservation agriculture) ขายทีด ่ นิ ให้ผอู้ ่นื ถือครองและใช้ประโยชน์แทน ถ่ายโอนสิทธิในการใช้ไปให้ธนาคารทีด ่ นิ
ใช้มาตรการข้างต้นก็ต่อเมือ่ ทีด่ นิ แปลงนัน้ อยูใ่ นพืน ้ ทีเ่ ฉพาะเพือ่ การเกษตรกรรม (Area
of Special Agricultural Interest) เท่านัน้
กองทุนที่ดินของลิธวั เนี ย (The Lithuanian Land Fund) 19
เป้าหมาย
ลดการกระจายตัวของการถือครองกรรมสิทธิ ์ (defragmentation) ฟื้ นฟูทด ่ี นิ ทีร่ กร้างว่างเปล่า ไม่มกี ารใช้ประโยชน์ ปรับโครงสร้างการใช้ทด ่ี นิ ให้สอดคล้องและบูรณาการกันมากขึน้ ทัง้ ในระดับท้องถิน่ ระดับ ภูมภิ าค และระดับประเทศ สำาหรับรองรับโครงการต่างๆในอนาคต
การจัดองค์กร (organization)
National Land Service VS. Municipalities ขอบเขตของกองทุนควรเป็ นองค์กรระดับประเทศ เพราะมีประสิทธิภาพกว่าระดับท้องถิน ่ เนื่องจากมีขอ้ จำากัดทางการเงินน้อยกว่า มีปญั หาผลประโยชน์ทบั ซ้อนน้อยกว่า และสามารถ จัดสรรทรัพยากรข้ามเขตได้
กองทุนที่ดินของลิธวั เนี ย (The Lithuanian Land Fund) 20
เกณฑ์การประเมินความเหมาะสมของโมเดลการออกแบบองค์กร 1.
2.
3. 4. 5.
ความกลมกลืนสอดคล้อง (coherence): ภาระหน้าทีจ่ ะต้องผนวกรวมกันโดยคำานึงถึงความ เข้ากันได้ของหน่วยงาน ภาระงานไม่ขดั แย้งหรือซ้อนทับกัน ผลประโยชน์ขดั แย้ง (conflict of interests): ลดโอกาสทีจ่ ะเกิดผลประโยชน์ซอ้ นทับหรือขัด แย้งระหว่างหน่วยงาน งบประมาณ (budgeting): มีการจัดการงบประมาณทีเ่ หมาะสม การตัดสินใจ (decision-making): อำานาจการบริหารหรือออกคำาสังชั ่ ดเจน (clear mandate) ความโปร่งใส (transparency): มีระบบการกำากับควบคุม (supervision) และการกำากับตรวจ สอบ (monitoring) ทีม่ ปี ระสิทธิผล
กองทุนที่ดินของลิธวั เนี ย (The Lithuanian Land Fund) 21
เกณฑ์การประเมินความเหมาะสมของโมเดลการออกแบบองค์กร (ต่อ) 6. 7. 8.
9.
ประสิทธิภาพ (efficiency): หน่วยงานต้องทำาหน้าทีไ่ ด้รวดเร็ว และใช้ทรัพยากรคุม้ ค่า ความต่อเนื่อง (continuity): หน่วยงานมีเสถียรภาพ ภาระงานดำาเนินไปอย่างต่อเนื่อง ความเป็ นธรรมทางสังคม (social justice): หน่วยงานสามารถสร้างประโยชน์ให้กบั กลุม่ คนในสังคมได้อย่างเป็ นธรรม โดยเฉพาะคนทีส่ ถานะทางเศรษฐกิจ-สังคมด้อยกว่าผูอ้ น่ื ผลกระทบโดยรวม (overall impact): เป็ นรูปแบบองค์กรทีส่ ร้างผลกระทบหรือความ เปลีย่ นแปลงได้ในระดับประเทศ
22
กองทุนที่ดินของลิธวั เนี ย (The Lithuanian Land Fund) 23
กองทุนทีด่ นิ ของลิธวั เนียมีการจัดองค์กรเป็ น 3 ส่วน ส่วนแรกคือฝา่ ยงานสงวนและอนุรกั ษ์ทด่ี นิ (Land Reserve Department) ทำาหน้าทีเ่ ฝ้า
สังเกตการณ์ในตลาดทีด่ นิ ควบคุมดูแลการใช้ทด่ี นิ ของรัฐ และการได้มาซึง่ ทีด่ นิ ของกองทุนทีด่ นิ ส่วนทีส่ องคือฝา่ ยงานพัฒนาทีด่ นิ (Land Development Department) ทำาหน้าทีด่ แู ลปฏิรปู ทีด่ นิ ตามนโยบายทีด่ นิ ของรัฐบาล รวมถึงรับผิดชอบงานควบรวมผืนทีด่ นิ (land consolidation) และ วางแผนการใช้ทด่ี นิ ส่วนทีส่ ามคือฝา่ ยงานจัดทำาพิกดั แผนทีภ่ มู ศิ าสตร์ (Geographical Information System: GIS) กองทุนทีด่ นิ มีสาำ นักงานตามภูมภิ าค 10 แห่งทัวประเทศ ่ ประกอบด้วยฝา่ ยงานทีห่ นึ่งและสอง (ฝา่ ยงานพิกดั แผนทีม่ เี ฉพาะสำานักงานส่วนกลางเท่านัน้ ) การบริหารงานของกองทุนอยูภ่ ายใต้ผอู้ าำ นวยการกองทุน (director general) ทีแ่ ต่งตัง้ จากคณะ กรรมการทีป่ รึกษา (advisory board)
ระยะเวลาการทำางานของโครงการ 24
The Preparation Phase: 2009 – July 2010
เตรียมการปรับแก้ไขกฎหมายทีเ่ กีย่ วข้อง (amendments of legislation) จัดวางโครงสร้างองค์กร (organizational plan) ทดลองการทำางานจริงบนพืน ้ ทีน่ ำาร่อง (experiment and learn in pilot locations) จัดทำาคลังข้อมูลทีด ่ นิ ของรัฐ และสำารวจผูใ้ ช้ประโยชน์จากทีด่ นิ ดังกล่าว
Introduction Phase: July 2010 – 2013 จัดทำาฐานข้อมูลราคาตลาดของทีด่ นิ (land market prices) วางระบบ และเริม ่ ฝึกอบรมเจ้าหน้าทีผ่ ปู้ ฏิบตั งิ าน จัดกิจกรรมประชาสัมพันธ์โครงการ เชิญผูท ้ เ่ี กีย่ วข้องเข้ามามีสว่ นร่วม
Mainstreaming Phase: 2014 - 2020
รูปแบบการจัดกรรมสิทธ์ ิ ของธนาคารที่ดิน 25
การจัดสรรทีด่ นิ จำาเป็ นต้องคำานึงถึงรูปแบบของกรรมสิทธิ ์ทีด่ นิ ให้สอดคล้องตามเป้าหมาย มีทางเลือกอยู่ 4 รูปแบบ คือ ขายต่อทีด่ นิ ให้เกษตรกร (sale) รัฐเป็ นเจ้าของและทำาการผลิตเอง
(state exploitation) ให้เช่า (tenancy) และให้เช่าระยะยาว (heritable tenancy) ทัง้ นี้ธนาคาร ทีด่ นิ ทีป่ ระสบความสำาเร็จจะต้องเลือกรูปแบบกรรมสิทธิ ์มีคุณสมบัตทิ จ่ี าำ เป็ นดังต่อไปนี้ ระบบกรรมสิทธิ ์จะต้องทำาให้เกษตรกรจะต้องมีแรงจูงใจในการลงทุนบนทีด ่ นิ รัฐบาลจะต้องยังคงมีอาำ นาจบางส่วนเหนือทีด ่ นิ เพือ่ ควบคุมการลงทุนหรือกิจกรรมทาง เศรษฐกิจทีเ่ กิดขึน้ บนให้เป็ นไปตามแนวนโยบาย เกษตรกรทีม ่ รี ายได้น้อยหรือมีทุนน้อยจะต้องเข้าถึงทีด่ นิ เพือ่ ประกอบอาชีพได้ Dijk and Kopeva (2006) ให้ความเห็นว่าการให้เช่าทีด่ นิ เป็ นทางเลือกทีด่ ท ี ส่ี ดุ ภายใต้เงือ่ นไข ของระบบกฎหมายทีเ่ ข้มแข็ง คุม้ ครองสิทธิทงั ้ ผูเ้ ช่าและผูใ้ ห้เช่าอย่างเหมาะสม
สรุป 26
แม้วา่ รัฐบาลชุดปจั จุบนั (นายกรัฐมนตรีอภิสท ิ ธิ ์ เวชชาชีวะ) จะสนับสนุนการจัดตัง้ ธนาคารทีด่ นิ
แต่กย็ งั มีปจั จัยด้านความพร้อมทีต่ อ้ งพิจารณาร่วมด้วย เช่น ความพร้อมของเทคโนโลยีแผนที่ ภูมศิ าสตร์ทด่ี นิ (GIS) ทีจ่ ะเป็ นเครือ่ งมือสำาคัญในการจัดทำาฐานข้อมูลทีด่ นิ ทัวประเทศ ่ ระบบตรวจสอบความโปร่งใสของกระบวนการคัดเลือกทีด่ นิ เข้าสูธ่ นาคารทีด่ นิ ก็มผี ลต่อความน่า เชือ่ ถือของประชาชน ส่วนสุดท้ายคืองบประมาณทีต่ อ้ งใช้ เพราะธนาคารทีด่ นิ คาดว่าต้องใช้งบกว่าพันล้านบาท การ เชือ่ มโยงงบประมาณรายรับของธนาคารทีด่ นิ เข้ากับภาษีทด่ี นิ ก็นบั ว่าเป็ นอีกหนึ่งวิธกี ารทีด่ ที จ่ี ะ ช่วยให้ธนาคารทีด่ นิ เป็ นองค์กรทีม่ คี วามยังยื ่ นทางการเงิน …………………………………………………….