UNIVERSIDAD MARIANO GÁLVEZ DE GUATEMALA CENTRO UNIVERSITARIO JUTIAPA FACULTAD DE HUMANIDADES P.E.M. EN PEDAGOGÍA Y ADMINISTRACIÓN EDUCATIVA CURSO: INTRODUCCIÓN A LA ECONOMÍA DOCENTE: LIC. RONALD REMBERTO MARTÍNEZ REYES
PROCESO DE APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS Y EGRESOS DE LA NACIÓN EN GUATEMALA.
KIMBERLY EUNICE RAMIREZ ESTEBAN
CUARTO CICLO SECCIÓN “A”
5971-09-4449
INTRODUCCIÓN La elaboración y aprobación del presupuesto anual de ingresos y egresos del Estado siempre enfrentan un entorno de dificultades. La estimación de las cuentas de ingreso y de gasto, debe tomar en cuenta el desempeño de las finanzas públicas durante el último año de gestión, las expectativas de crecimiento de la economía nacional y mundial, además de las condicionantes existentes para cada tipo de impuestos (en el caso de los ingresos) y las necesidades de la población y de funcionamiento del aparato estatal (en el caso de los gastos), así como la ejecución del gasto público y sus dificultades.
La aprobación del Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal de 2014 es incierta, toda vez que varias bancadas de la oposición no parecen proclives a su aprobación, argumentando principalmente que de nuevo se trata de un presupuesto demasiado alto en su monto total, que además estaría desfinanciado por las estimaciones de ingresos realizadas y que de nuevo se recurrirá a un excesivo financiamiento del déficit fiscal.
PRESUPUESTO DE INGRESOS La base fundamental del presupuesto anual del Estado la constituyen los ingresos, ya que estos le dan sustentación al gasto público y dependiendo de la estructura y monto de ambos, el resultado de la ejecución presupuestaria es un superávit o déficit. Este último es el usual en Guatemala como en muchos países del mundo, es decir que los ingresos no son suficientes para cubrir el gasto total. De ello depende el tamaño del déficit fiscal, el cual requiere de financiamiento para cubrir el gasto programado en el presupuesto anual.
Los ingresos totales del Estado lo integran los ingresos tributarios, no tributarios, donaciones y transferencias. En el caso de Guatemala el componente principal son los ingresos tributarios, ya que representan el 93.2% del total. Empero, en el continente americano, existen países como Panamá y Chile que cuentan con ingresos no tributarios relevantes, provenientes de las rentas derivadas de la explotación de activos estatales, como es el caso del canal y de la explotación minera respectivamente, lo cual no tiene Guatemala pues parte de las pocas empresas estatales que funcionaban, como la Empresa Eléctrica y Guatel, fueron privatizadas en la década de los años 90 del siglo pasado.
Por ello, la estimación de los ingresos tributarios es relevante para la estabilidad de las finanzas públicas y para la proyección de los mismos deben tomarse en cuenta no sólo el comportamiento de la economía en general, sino también la estructura legal y las características propias de la recaudación de cada uno de los tributos. En el primer tema, el contexto económico a nivel mundial presenta complicaciones, particularmente después de la crisis económica mundial ocurrida entre 2008 y 2009, secundada por la crisis de la eurozona, cuyos efectos se hicieron sentir en esos años en una marcada reducción de la recaudación fiscal, acontecimientos que dificultan para los organismos financieros internacionales y para los bancos centrales hacer estimaciones de crecimiento a nivel mundial y para los países.
En el caso de Guatemala, como se sabe, en febrero de 2012 se aprobó la reforma tributaria mediante el
Decreto número
4-2012 del Congreso de la
República “Disposiciones para el Fortalecimiento del Sistema Tributario y el Combate a la Defraudación y al Contrabando” y Decreto número 10-2012 del Congreso de la República “Ley de Actualización Tributaria”. Esta última introdujo cambios sustanciales al Impuesto sobre la Renta, y realizó reformas al IVA, Ley de Timbres, entre otros, e introdujo un impuesto nuevo para la primera matrícula de vehículos (IPRIMA), y se emitió la Ley de Aduanas; ocasión en que como elemento de sustentación se presentó una estimación de los ingresos tributarios adicionales que provendrían de la reforma fiscal indicada que superaban los Q4,000.0 millones; sin embargo, independientemente de que el sector empresarial presentó varios recursos de inconstitucionalidad en contra de varios artículos de ley, se presentaron otros problemas, principalmente en la administración tributaria, que no han permitido alcanzar la meta establecida para el año 2013, de acuerdo con los ingresos registrados hasta el mes de agosto y la proyección que se ha anunciado para el final del año.
¿CÓMO SE ELABORAR EL PRESUPUESTO? Con el paso del tiempo la forma en que se elabora el presupuesto ha ido mejorando, antes el presupuesto de las instituciones indicaba ¿Quién gastaba? y ¿Qué se compraba? Ahora aplicamos la técnica del presupuesto por programas que nos dice que bienes o servicios las entidades públicas ponen a disposición de las personas. De esa cuenta encontramos los llamados programas que agrupan todas las actividades necesarias para que las entidades públicas cumplan con los objetivos planteados en la elaboración de cada presupuesto.
El proceso presupuestario es el conjunto de etapas que cumple cada presupuesto anual. Estas etapas son: Formulación Discusión y aprobación Ejecución Evaluación y Control
El proceso presupuestario es un proceso continuo que se entrelaza con un nuevo proceso presupuestario cada año; así cuando se está ejecutando el presupuesto del año actual se está formulando el presupuesto del año siguiente.
FORMULACIÓN
Es el momento en que al igual que nosotros en nuestros hogares planificamos los gastos que vamos a realizar en función de nuestras prioridades, objetivos, metas y sobre todo de nuestros ingresos. A esto se llama programación del presupuesto. En las entidades públicas el proceso es el mismo, con la diferencia que diferentes entidades se encargan de apoyar el proceso. Así, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN) es la encargada de definir los grandes lineamientos de las políticas gubernamentales, y corresponde a cada entidad desarrollar sus planes operativos anuales, que es la definición de objetivos a alcanzar y actividades a realizar en el año para lograr esos objetivos.
La Superintendencia de Administración Tributaria se encarga de estimar los ingresos provenientes de impuestos y el Ministerio de Finanzas estima los provenientes de préstamos externos y donaciones que se tendrán durante el año. Con ello se definen los techos presupuestarios, que son el límite de gasto para cada entidad, los cuales se discuten en Gabinete de Gobierno y con el visto bueno del Presidente se trasladan a los Ministerios de Estado y Secretarías de la Presidencia. Con esto, las entidades realizan un proceso de programación interna con base en
sus propios objetivos para el año (objetivos operativos), prioridades, metas y el techo presupuestario asignado y proceden a asignar el presupuesto a los programas y proyectos, de acuerdo a la técnica y normas emanadas del Ministerio de Finanzas.
Una vez finalizado el proceso de asignación de recursos, las entidades presentan su anteproyecto de presupuesto a la Dirección Técnica del Presupuesto (a más tardar el 1 de julio) la cual lo analiza y prepara para conformar el proyecto de presupuesto que debe entregar al Congreso de la República a más tardar el 2 de septiembre y con esto inicia la etapa de discusión y aprobación del presupuesto.
DISCUSIÓN Y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO Esta etapa del proceso presupuestario
corresponde por mandato
Constitucional al Congreso de la República, iniciando el 2 de septiembre y finalizando el 1 de diciembre. El proceso inicia con la discusión del proyecto de presupuesto en la Comisión de Finanzas del Congreso y posteriormente pasa discusión en el pleno. La Constitución Política de la República de Guatemala establece en el artículo 171 inciso b) que en caso de no aprobarse el presupuesto de un año continúa rigiendo el presupuesto del año anterior, el cual puede ser modificado o ajustado por el Congreso.
Discusión y aprobación del presupuesto en entidades Descentralizadas, Autónomas y Municipalidades De acuerdo a lo que indica la Constitución Política de la República, la Ley Orgánica del Presupuesto y el Código Municipal, para el caso de cada tipo de entidad, el proceso de discusión y aprobación, de su presupuesto se realiza en diferentes instancias; antes de conocerlas, vale aclarar que entendemos por cada tipo de estas entidades:
Entidades Descentralizadas: son entidades que se encargan de prestar ciertos servicios especializados o técnicos, actúan con personalidad jurídica y patrimonio propios según les asigne la ley pero están bajo la tutela de un Organismo del Estado.
Entidades Autónomas: son aquellas que actúan independientemente, y en cumplimiento de las funciones que le atribuyen las leyes, sin subordinación a ninguno de los Organismos del Estado. Tienen personalidad jurídica y patrimonio propio.
Municipalidad: Es el ente encargado del gobierno, administración y funcionamiento de los municipios, actúan por delegación de Estado y gozan de autonomía, es decir no están subordinadas a ningún Organismo del Estado.
EJECUCIÓN Cada vez que pagamos la cuota mensual de nuestra casa, la comida, el transporte y realizamos los gastos necesarios para lograr un objetivo o alcanzar una meta como cambiar nuestro vehículo o ampliar nuestra casa, nosotros estamos ejecutando el presupuesto.
La etapa de ejecución del presupuesto público debe entenderse como la realización de avances en el logro de las metas y objetivos de las instituciones, por medio de la producción de los bienes y servicios que las entidades brindan a la población, a través de la combinación de insumos (recurso humano, compra de medicamentos, etc.), los cuales deben ser comprados a los proveedores del Estado.
Generalmente cuando pensamos en la ejecución del presupuesto nos circunscribimos a pensar en esas compras de insumos (ejecución financiera) y nos
olvidamos de los más importante que son los bienes o servicios que se están brindando. Es decir, la ejecución del presupuesto no se refiere únicamente a la parte financiera, las entidades públicas están obligadas a realizar registros de los bienes y servicios que están entregando a la población, a esto se le llama ejecución física del presupuesto, que permite determinar los bienes y servicios generados con los recursos financieros gastados.
EVALUACIÓN Al igual que nosotros cuando hemos alcanzado un objetivo y reflexionamos sobre lo fácil o difícil que fue lograr nuestras metas, las entidades públicas también deben determinar si con la realización de las metas propuestas para los programas y proyectos aprobados, lograron cumplir con el papel que les corresponde desempeñar de acuerdo a su razón de ser, si fueron transparentes en el uso de los recursos, si lograron mejorar la realidad de la población con la ejecución de los recursos, determinando las causas y recomendando las medidas correctivas para mejorar la capacidad de ejecución en un próximo presupuesto.
El proceso de evaluación de la ejecución presupuestaria esta normado por la Ley Orgánica del Presupuesto, en los artículos 34, 35 y 22 de su reglamento.
De conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto corresponde al Ministerio de Finanzas Públicas la evaluación de la ejecución presupuestaria del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, está debe comprender la medición de los resultados físicos y financieros obtenidos y los efectos producidos de conformidad con los indicadores de gestión de las Entidades Públicas, y debe realizarse durante la ejecución y al cierre del ejercicio.
CONTROL Esta etapa se refiere al control de la administración pública y la fiscalización de los bienes y recursos del Estado y tiene los siguientes propósitos: a) Contribuir al fortalecimiento de la capacidad de los funcionarios públicos para ejecutar el presupuesto y lograr los objetivos planteados utilizando de la mejor manera los recursos públicos. b) Contribuir a la transparencia del qué hacer de las entidades públicas. c) Promover la responsabilidad de los empleados públicos para que puedan dar cuenta por el manejo de los bienes y recursos públicos y por los resultados obtenidos de su gestión.
El control gubernamental está integrado por el control interno, como una responsabilidad de la administración de cada entidad pública. Para ello se crearon las Unidades de Auditoría Interna, y el control externo, como una atribución constitucional de la Contraloría General de Cuentas de la Nación.
LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO La liquidación del presupuesto no es una etapa del proceso presupuestario, más bien es un documento que contiene el resultado de la ejecución presupuestaria y el resultado financiero de las diferentes actividades efectuadas por las entidades públicas. Su elaboración y presentación responde a lo establecido en la Constitución Política de la República de Guatemala, artículo 241, el cual establece que el Organismo Ejecutivo presentará anualmente al Congreso de la República la rendición de cuentas del Estado.
DEUDA PÚBLICA La insuficiencia de ingresos del gobierno y la necesidad creciente de atender los requerimientos del gasto público, da origen a los déficits fiscales para cuya cobertura se requiere de financiamiento interno y externo. En mayor o menor medida todos los gobiernos tienen que recurrir al endeudamiento público, a fin de cumplir su gasto programado.
Sin embargo, técnicamente la contratación de deuda siempre se ha asociado a la inversión pública consistente en la construcción de proyectos de infraestructura vial, edificios escolares u hospitalarios, cuya realización tiene efectos favorables en la economía a través del efecto multiplicador de la inversión, que se traduce en incremento del empleo y la contratación de servicios para la construcción de estos proyectos, que a su vez requiere de insumos nacionales e importados.
Los ingresos totales estimados para 2014 se estiman en Q70,564.0 millones, integrados por Q52,106.1 millones provenientes del cobro de impuestos y Q4,033.4 millones de ingresos no tributarios y donaciones. Entre otros ingresos se incluyen Q14,240.2 millones por contratación de deuda. De estos, Q10,165.0 millones provendrán de la colocación de bonos y Q4,075.2 millones de desembolsos de préstamos del exterior. Se contempla además, el uso de disponibilidades de caja por Q174.8 millones e ingresos de capital por Q9.5 millones.
PRESUPUESTO DE EGRESOS El presupuesto por el lado de los egresos constituye un instrumento para conocer los esfuerzos que el Estado se propone realizar en materia de políticas públicas, encausadas al crecimiento económico y al desarrollo humano del país. El proyecto de presupuesto para 2014 pone de manifiesto los objetivos que el gobierno central desea alcanzar para un buen funcionamiento de la administración pública
que contribuya al mejor funcionamiento de las actividades productivas de acuerdo con los pactos de gobierno incluidos en la agenda del cambio.
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO, INVERSIÓN Y DEUDA PÚBLICA Según la clasificación por tipo de gastos estos se canalizan a funcionamiento, inversión y deuda pública, en donde los gastos de funcionamiento son los que garantizan la operación y mantenimiento de los servicios que presta el Estado. El gasto de inversión comprende los recursos financieros destinados a actividades estratégicas para el desarrollo del país y que incrementan los activos del sector público (carreteras, construcción de escuelas, hospitales, etc.), el cual tiene impacto positivo en la actividad económica vía el multiplicador de la inversión. El gasto de Deuda Pública, es la erogación correspondiente a la amortización de la deuda interna y externa, así como, los intereses y comisiones.
En el proyecto de presupuesto del año 2014 se espera un comportamiento similar al presupuesto aprobado en 2013 (Gráfica 7), en cuanto al peso de cada tipo de gasto. De esta manera, el gasto de funcionamiento es el mayor con Q. 45,317.6 millones que corresponde a un 64.2% del presupuesto, seguido por el gasto de inversión que comprende recursos por un monto de Q.14,547.6 millones representando el 20.6% del total del presupuesto; y el gasto para la atención de la deuda pública se estima en 15.2% del total. Es pertinente indicar que el proyecto de decreto que apruebe el presupuesto contempla que el MINFIN estaría facultado para emitir un 20% sobre los ingresos corrientes estimados en concepto de letras de tesorería, lo que representaría hasta un monto de Q.11,227.9 millones, instrumento financiero que provee apoyo temporal a la caja fiscal para suplir bajas temporales en la recaudación tributaria, las que en caso de emitirse deberán amortizarse antes de la finalización del ejercicio fiscal correspondiente.
CONCLUSIONES
La falta de consenso entre las diferentes bancadas políticas provocó que el Legislativo guatemalteco no ratificara el presupuesto estatal solicitado de unos US$8.820 millones para el próximo año, explicó a medios locales Arístides Crespo, congresista del gobernante Partido Patriota (PP, derecha). Según el legislador, "nunca" se alcanzaron los votos necesarios para aprobar el presupuesto estatal. El presupuesto vigente, y que regirá en 2014, es casi US$1.000 millones superior al de 2012, de 7.585 millones, que era hasta entonces el más alto históricamente en el país. El presupuesto actual se divide en gastos de funcionamiento (US$5.496 millones), inversión (US$1.900 millones) y deuda pública (US$1.140 millones). Los ministerios con más fondos son Educación, con US$1.370 millones, Salud (US$651 millones), Gobernación (US$564 millones) y Defensa (US$259 millones).