"Zeszyty Naukowe KSSM UJ" 2013, nr 1(4)

ZESZYTY NAUKOWE Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Nr 1(4)/2013

Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego Kraków 2013

Copyright by Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych UJ & the Authors, Kraków 2013 Publikacja dofinansowana przez:

Recenzja naukowa: dr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ dr Agnieszka Czubik dr Marcin Grabowski dr Tomasz Młynarski dr Agnieszka Nitszke dr Rafał Wordliczek Redakcja: Magdalena Raczyńska Grzegorz Stachowiak

Redakcja techniczna: Wojciech Marcinek Korekta: Teresa Marcinek

ISSN 1897-3507 Wydawca: Koło Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego ul. Jabłonowskich 5, 31-114 Kraków www.kssm.pl, kssm@kssm.pl

Skład i przygotowanie do druku: KON Druk: Eikon Plus, Kraków Nakład: 150 egz.

Tekst, Kraków, www.kon-tekst.pl

Spis treści Wstęp

5

EUROPA Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jako droga do ujednolicenia europejskiego systemu ochrony praw człowieka z uwzględnieniem działań trio prezydencji Polska – Dania – Cypr

11

Grzegorz Stachowiak Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

53

Arkadiusz Nyzio Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

79

Magdalena Raczyńska

AZJA Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

115

Agnieszka Batko System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

139

Adrian Brona

AMERYKA ŁACIŃSKA Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

165

Natalia Hales

3

ARKTYKA Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

189

Magdalena Madej „Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

213

Gabriel Socha

VARIA Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie – ewolucja międzynarodowego prawa wodnego i stojące przed nim wyzwania Jan Kulig

4

241

Wstęp Czwarty numer „Zeszytów Naukowych Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego” jest kolejnym w ramach tego – wydawanego ze zmienną regularnością – czasopisma. Tytuł ten jest – obok publikacji tematycznych i magazynu „ARENA. Sprawy międzynarodowe” – wizytówką wydawniczego dorobku Koła. Stanowi to najlepszy dowód prężnej, aktywnej działalności KSSM UJ – nie tylko w sferze organizacyjnej, ale również naukowej, czyli najważniejszej, najbardziej prestiżowej. „Zeszyty Naukowe Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego” są tytułem otwartym. Na jego łamach znajduje się miejsce przede wszystkim na artykuły członków KSSM UJ – pełnych pasji działania studentów stosunków międzynarodowych. Są one dostępne także dla sympatyków Koła, chcących mieć udział w jego bogatej działalności. Niemniej jednak każdego Autora cechować musi pełna zaangażowania i naukowej rzetelności dążność do szczegółowego poznania i późniejszego opisu otaczającej nas rzeczywistości międzynarodowej, co nie jest zadaniem prostym. Potwierdzają to słowa Adama Daniela Rotfelda, który opisując postzimnowojenny świat międzynarodowej polityki, stwierdził, iż po załamaniu się systemu dwubiegunowego „(…) wszyscy zaczęli szukać innych formuł organizacji świata. Nie wiedzieli i do dzisiaj nie wiedzą, jak nazwać to, co powstało”. Za byłym ministrem spraw zagranicznych można powtórzyć także dalej – o ile wiadomo, czym była zimna wojna, o tyle wciąż nie wiemy, co wyróżnia czasy, w których żyjemy.

Współczesne stosunki międzynarodowe to dyscyplina naukowa niezwykle dynamiczna, wewnętrznie zróżnicowana, a przez to prężnie i szybko się rozwijająca. To wreszcie dziedzina życia każdego z nas – poprzez postępującą globalizację wydarzenia pozornie odległe mogą warunkować najprostsze życiowe decyzje i zachowania. Najlepszą odpowiedzią, zabezpieczeniem przed dynamiką rzeczywistości zdaje się więc być rzetelna wiedza, fachowe poznanie. To właśnie cel przygotowanej publikacji – ma ona w zakresie poruszonych w niej tematów przybliżyć Czytelnikowi otaczający go świat, ułatwić zrozumienie i zainspirować do dalszego – dokładniejszego i głębszego – jego poznawania.

Tom stanowi zbiór dziewięciu tekstów autorstwa zróżnicowanego zespołu Autorów, w skład którego wchodzą studenci studiów zarówno I, II, jak i III stopnia.

Da się wskazać dwa wspólne mianowniki dla wszystkich z nich – fakt studiowania w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz głębokie zainteresowanie współczesnymi stosunkami międzynarodowymi w najróżniejszych ich aspektach.

5

Autorzy tekstów składających się na czwarte wydanie „Zeszytów Naukowych Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego” skupili się w swoich artykułach na zróżnicowanych kwestiach dotyczących otaczającej nas rzeczywistości, stawiając sobie niejednokrotnie ambitne cele, takie jak przekrojowe ukazanie omawianego procesu czy prognozowanie jego dalszego przebiegu.

Redaktorzy tomu zdecydowali się na podział artykułów na kilka kategorii, przyjmując kryterium geograficzno-polityczne.

Pierwsze trzy teksty dotyczą szeroko rozumianej problematyki europejskiej.

Otwierający publikację artykuł Grzegorza Stachowiaka – przez poruszanie tematyki europejskiego systemu ochrony praw człowieka, przy uwzględnieniu uregulowań w tym zakresie stworzonych przez Radę Europy i Unię Europejską – odnosi się bezpośrednio do całej Europy. Szczególny nacisk położony został na działania zmierzające do przystąpienia UE do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, co ma pozwolić na ujednolicenie dualistycznego europejskiego systemu ochrony praw podstawowych.

Kolejny tekst – autorstwa Arkadiusza Nyzio – skupia się na konkretnym państwie europejskim. Autor podjął próbę zdefiniowania priorytetów polityki zagranicznej Republiki Węgierskiej i Węgier w okresie 2004-2012. Aby osiągnąć zamierzony cel, analizuje politykę trzech kolejnych rządów – premierów Ferenca Gyurcsánya, Gordona Bajnaia i Viktora Orbána – zestawiając elementy „ciągłości” i „zmiany” w realizowanych przez nie kierunkach polityki zagranicznej.

Magdalena Raczyńska z kolei łączy w swoim tekście de facto dwa kontynenty – europejski i azjatycki. Ze względów politycznych jednak tekst dotyczący konfliktu cypryjskiego został zaklasyfikowany do kategorii „Europa". Zaprezentowane przez Autorkę rozbudowane tło historyczne wspomnianego sporu ma na celu ułatwienie odbiorcom zrozumienia omawianego zagadnienia oraz – na tej podstawie – stworzenie solidnej bazy merytorycznej pod analizę możliwych dalszych scenariuszy rozwoju sytuacji. Nie bez znaczenia jest zaawansowany wywód wskazujący na powiązanie konfliktu cypryjskiego z kwestią ewentualnego członkostwa Turcji w Unii Europejskiej.

Kolejne dwa teksty publikacji dotyczą kontynentu azjatyckiego. Agnieszka Batko skupia się w swych rozważaniach na regionie Azji Północno-Wschodniej, dokładniej – na kwestii zbrojeń nuklearnych Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej. Autorka przedstawia w swoim artykule model współpracy regionalnej oparty na tzw. rozmowach sześciostronnych, przedstawiając ich dotychczasowy przebieg oraz znaczenie dla rozwiązania omawianego w nich problemu.

Przedmiot badań Adriana Brony stanowi system polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej. Omawiane przez Autora odniesienia do chińskiej filozofii i tradycji politycznych czy zestawienie prawnego kształtu instytucji państwowych z ich rzeczywistym funkcjonowaniem ma na celu m.in. zweryfikowanie, na ile hipoteza mówiąca o obecności we współczesnym systemie politycznym ChRL elementów starożytnej historii chińskiej jest uzasadniona.

W kategorii „Ameryka Łacińska" znalazł się jeden tekst. Jego Autorka – Natalia Hales – podjęła trud analizy zagadnienia, które nie znajduje się w głównym nurcie 6

polskiej dyskusji o stosunkach międzynarodowych. Koncentruje się ona mianowicie na problematyce integracji w regionie karaibskim, odwołując się w swoich rozważaniach do Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM), czyli – jak sama określa – najprężniej rozwijającej się integracji na świecie.

Przedmiotem analizy dwóch kolejnych Autorów i równocześnie kolejną kategorią tekstów jest Arktyka. Magdalena Madej – uwzględniając uwarunkowania polityczne, prawne i ekonomiczne – opisuje obecną sytuację w tym regionie, badając przy tym relacje i efekty wzajemnych oddziaływań pomiędzy głównymi obecnymi tam aktorami.

Gabriel Socha z kolei dokonuje niejakiego doprecyzowania analizy regionu arktycznego, skupiając się na tamtejszej polityce Królestwa Norwegii i jego sposobu na prowadzoną między wieloma podmiotami międzynarodowymi rywalizację o arktyczne surowce.

Ostatni artykuł ze względu na tematykę wyłamuje się z przyjętego kryterium geograficzno-politycznego, stąd jego zakwalifikowanie do osobnej kategorii. Jan Kulig prezentuje w swoim tekście szczegółowe omówienie dotychczasowego dorobku w zakresie kodyfikacji międzynarodowego prawa wodnego oraz pokazuje potencjalne przyszłe kierunki rozwoju tej dziedziny. Odnosi się przy tym także do wyzwań stojących przed instytucjami kodyfikatorskimi – przede wszystkim tymi związanymi z rozwojem praw człowieka.

Należy podkreślić, że tematyka poszczególnych artykułów odzwierciedla zainteresowania badawcze Autorów. Przyjęta struktura publikacji pozwala na zaobserwowanie związków pomiędzy zagadnieniami i procesami, jakie mają miejsce na arenie międzynarodowej. Powtarzając wcześniejsze uwagi, artykuły nade wszystko mogą stanowić drogę do lepszego zrozumienia współczesnej rzeczywistości.

Jako redaktorzy publikacji pragniemy podziękować Autorom za ich inicjatywę i pracę – w tym momencie zostaje ona poddana ocenie najważniejszej, czyli zainteresowanych Czytelników. Mając świadomość, że opublikowane artykuły nie wyczerpują w ostatecznym stopniu poruszanych w nich zagadnień, mamy nadzieję, że będą stanowić rzetelną podstawę wiedzy na temat wybranych zagadnień i problemów współczesnych stosunków międzynarodowych.

Równocześnie chcielibyśmy podkreślić, iż publikacja ta nie powstałaby bez wsparcia finansowego Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Rady Kół Naukowych Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Wreszcie przede wszystkim pragniemy podziękować zespołowi pracowników Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego – dr. hab. Arturowi Gruszczakowi, prof. UJ, dr Agnieszce Czubik, dr Agnieszce Nitszke, dr. Marcinowi Grabowskiemu, dr. Tomaszowi Młynarskiemu oraz dr. Rafałowi Wordliczkowi – za recenzję naukową tekstów, wsparcie merytoryczne, wartościowe uwagi i całościowy wkład w przygotowanie publikacji.

Redakcja

7

EUROPA

Grzegorz Stachowiak student I roku studiów II stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jako droga do ujednolicenia europejskiego systemu ochrony praw człowieka z uwzględnieniem działań trio prezydencji Polska – Dania – Cypr Recenzja: dr Agnieszka Nitszke Streszczenie Tematem tekstu jest przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jako droga do połączenia wspólnym elementem europejskich podsystemów ochrony praw człowieka.

W pierwszych dwóch częściach tekstu scharakteryzowane zostały w zarysie systemy ochrony praw człowieka stworzone przez Radę Europy i Unię Europejską. Trzecia część tekstu to opis działań na rzecz przystąpienia UE do EKPC, który uwzględnia ich przyczyny, podstawy prawne, przebieg i skutki. Poprzedza go omówienie relacji prawa unijnego i Konwencji. Będące syntetycznym omówieniem całości tekstu jego podsumowanie stanowi m.in. próbę oceny roli polskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej (indywidualnego i grupowego) w omawianym procesie oraz zarysowania jego perspektyw.

Fakt przystąpienia UE do EKPC, do czego Unia została zobligowana traktatem lizbońskim, skutkować będzie wzmocnieniem europejskiego systemu ochrony praw człowieka. Same działania na rzecz przystąpienia, przez swoje skomplikowanie i długość, nie rokują finalizacji w ciągu najbliższych miesięcy. Na tym przykładzie widać idealnie trudności funkcjonowania areny międzynarodowej, w tym działania Unii Europejskiej. Przystąpienie UE do EKPC ma jednak możliwość stania się dowodem na zasadność działania wspólnotowego, bowiem pod jego finalizacją będzie mogła podpisać się cała Unia i wszystkie państwa członkowskie, nie zaś konkretna instytucja czy krajowa prezydencja.

11

Grzegorz Stachowiak

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Ochrona praw człowieka w systemie Rady Europy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Dorobek prawny Rady Europy w zakresie praw człowieka . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności . . . . . . . . . . .15 Europejski Trybunał Praw Człowieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15 Komisarz Praw Człowieka Rady Europy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 Komitet Sterujący Rady Europy ds. Praw Człowieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 Europejski Komitet ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 Europejska Komisja Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Ochrona praw człowieka w systemie Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej . . . .18 Prawa człowieka w prawie wspólnotowym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Ochrona praw człowieka w Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .21 Karta praw podstawowych Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22 Instytucje Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23 Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25 Strategiczne ramy UE dotyczące praw człowieka i demokracji.

Plan działania UE dotyczący praw człowieka i demokracji . . . . . . . . . . . . . . .26 Specjalny przedstawiciel UE ds. praw człowieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27 Działania zewnętrzne w zakresie praw człowieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 Prawo Unii Europejskiej a Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 Powody przystąpienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31 Podstawy prawne przystąpienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 Przebieg działań zmierzających do przystąpienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 Grudzień 2009 r. – czerwiec 2011 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 Lipiec 2011 r. – grudzień 2012 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38 Styczeń 2013 r. – kwiecień 2013 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

12

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

Wprowadzenie Europa to kontynent, który po zakończeniu II wojny światowej wszedł na drogę szeroko pojętej integracji – gospodarczej, politycznej, społecznej, także ideowej i prawnej. Zasadniczo proces integracyjny w Europie koncentruje się wokół Unii Europejskiej (UE; wcześniej Wspólnot Europejskich – WE), jednak rozpatrywana w niniejszym tekście kwestia europejskiego systemu ochrony praw człowieka wymaga również omówienia wpływu uregulowań innej organizacji międzynarodowej – Rady Europy1.

Złożoność kwestii ochrony praw człowieka w Europie wynika z faktu, iż z jednej strony istnieją regulacje Rady Europy, których fundamentem jest Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nazywana też Europejską Konwencją Praw Człowieka (dalej: Konwencja, EKPC), zaś z drugiej standardy w tym zakresie wypracowała Unia Europejska. Drogą do zmiany tej niekorzystnej sytuacji, która powoduje niespójność uregulowań i – w konsekwencji – mechanizmów ochrony praw człowieka, ma być przystąpienie UE do EKPC. Celem tekstu jest przybliżenie problematyki konstrukcji i funkcjonowania europejskiego systemu ochrony praw człowieka, koncentrując się na potencjalnym spoiwie podsystemów Unii Europejskiej i Rady Europy – przystąpieniu UE do Konwencji. W analizie uwzględniono okres 18-miesięcznego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej trio Polska – Dania – Cypr, co ma przybliżać rolę Polski w omawianym temacie w okresie potencjalnego największego oddziaływania na funkcjonowanie UE. Tekst składa się z trzech zasadniczych części. Pierwsze dwie to zarys europejskiego systemu ochrony praw człowieka – omówienie kolejno podsystemów Rady Europy oraz Unii Europejskiej. W części trzeciej opisany został przebieg działań na rzecz przystąpienia UE do Konwencji, który poprzedza charakterystyka relacji prawa unijnego i EKPC, powodów oraz podstaw prawnych przystąpienia. Próbę oceny jego skutków stanowi podsumowanie tekstu.

Ochrona praw człowieka w systemie Rady Europy Dorobek prawny Rady Europy w zakresie praw człowieka

Statut Rady Europy – jej akt założycielski – został podpisany 5 maja 1949 r. w Londynie przez przedstawicieli 10 państw (Belgii, Danii, Francji, Holandii, Irlandii, Luksemburga, Norwegii, Szwecji, Wielkiej Brytanii, Włoch)2. Preambuła tego

1

2

Obszar Europy objęty jest jeszcze jednym regionalnym międzynarodowym systemem ochrony praw człowieka skupionym wokół Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. W odróżnieniu jednak od omawianych w tekście systemów Rady Europy i Unii Europejskiej nie ma on podstawy prawnomiędzynarodowej – opiera się wyłącznie na zobowiązaniach politycznych i jako mający stricte taki właśnie charakter nie jest przedmiotem analizy.

Statut Rady Europy przyjęty w Londynie dnia 5 maja 1949 r., Dz.U. z 1994 r., nr 118, poz. 565.

13

Grzegorz Stachowiak

dokumentu wymienia powody utworzenia organizacji3, zaś jej całość streszcza art. 1 lit. a), w którym stwierdzono, iż: „Celem Rady Europy jest osiągnięcie większej jedności między jej członkami, aby chronić i wcielać w życie ideały i zasady, stanowiące ich wspólne dziedzictwo, oraz aby ułatwić ich postęp ekonomiczny i społeczny”4. Jako sposób realizacji celu wskazano (art. 1 lit. b)), iż będzie on „(…) urzeczywistniany za pośrednictwem organów Rady w drodze omawiania wspólnych problemów, przez zawieranie porozumień i wspólne działanie w sprawach gospodarczych, społecznych, kulturalnych, naukowych, prawnych i administracyjnych, jak również przez przestrzeganie i rozwój praw człowieka i podstawowych wolności [podkr. – G. S.]”5.

Przez lata działalności Rada Europy stworzyła standardy prawne we wszystkich wymienionych wyżej sferach, nie tylko – jak może się wydawać – w jej priorytetowym obszarze działania, czyli właśnie prawach człowieka i demokratyzacji. Jej udziałem stał się ogromny dorobek obejmujący ponad 200 umów międzynarodowych6.

Fundamentem dorobku Rady Europy w omawianej kwestii jest Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (1950/1953)7. Wśród innych ważnych, przyjętych na forum tej organizacji dokumentów z zakresu praw człowieka wymienić należy8: Europejską kartę społeczną (1961/1965) wraz ze Zrewidowaną europejską kartą społeczną (1996/1999), Konwencję o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu i poniżającemu traktowaniu lub karaniu (1987/1989), Konwencję ramową o ochronie mniejszości narodowych (1995/1998), Europejską konwencję o wykonywaniu praw dzieci (1996/2000), Konwencję o ochronie praw człowieka i godności istoty ludzkiej w dziedzinie zastosowania biologii i medycyny (1997/1999), Konwencję w sprawie działań przeciwko handlowi ludźmi (2005/2008), Konwencję o ochronie dzieci przed seksualnym wykorzystywaniem i niegodziwym traktowaniem w celach seksualnych (2007/2010), Konwencję w sprawie zapobiegania i zwalczania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (2011).

3

4 5 6

7

8

14

Wśród powodów utworzenia Rady Europy wymieniono: utrwalenie pokoju oparte na sprawiedliwości i współpracy międzynarodowej (jako mające podstawowe znaczenie dla przetrwania społeczności ludzkiej i cywilizacji), potwierdzenie głębokiego przywiązania do duchowych i moralnych wartości stanowiących wspólne dziedzictwo narodów i źródło zasad wolności osobistej, swobód politycznych i praworządności (jako będących podstawą każdej prawdziwej demokracji) oraz chęć utrzymania i urzeczywistnienia wymienionych ideałów w celu postępu społecznego, ekonomicznego. Na podstawie: ibidem.

Ibidem.

Ibidem.

Listę umów międzynarodowych stanowiących dorobek Rady Europy można śledzić na stronie internetowej http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ListeTraites.asp?CM=8&CL=ENG (data dostępu: 30 czerwca 2013).

W tekście daty podpisania i wejścia w życie wszystkich umów międzynarodowych zapisane są w formie „(1950/1953)”, gdzie pierwsza data oznacza podpisanie dokumentu, druga – jego wejście w życie.

Wybór za: M. Matyasik, Polska w systemie ochrony praw człowieka Rady Europy, [w:] L. Koba, W. Wacławczyk (red.), Prawa człowieka. Wybrane zagadnienia i problemy, Warszawa 2009, s. 87; Prawa człowieka w Radzie Europy, strona internetowa Ministerstwa Sprawiedliwości, http://bip.ms.gov.pl/pl/prawa-czlowieka/inne-organizacje-miedzynarodowe-i-prawa-czlowieka/ prawa-czlowieka-w-radzie-europy/ (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności została podpisana 4 listopada 1950 r., w życie weszła 3 września 1953 r. Aktualnie jej stroną jest 47 państw członkowskich Rady Europy. Na przestrzeni lat zostało opracowane 16 protokołów dodatkowych ją uzupełniających9.

Preambuła dokumentu potwierdza – wymieniając przyczyny jego opracowania – zapisy Statutu Rady Europy w zakresie roli praw człowieka w organizacji.

Zgodnie z art. 1 EKPC państwa-strony zapewniają „każdemu człowiekowi podlegającemu ich jurysdykcji”10 prawa i wolności określone w rozdziale pierwszym.

Należą do nich: prawo do życia, wolności, bezpieczeństwa osobistego, rzetelnego procesu sądowego, poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, zawarcia małżeństwa, skutecznego środka odwoławczego; zakaz tortur, niewolnictwa, pracy przymusowej, karania bez podstawy prawnej, dyskryminacji; wolność myśli, sumienia, wyznania, wyrażania opinii, zgromadzania i stowarzyszania się. Drugi rozdział Konwencji jest w całości poświęcony Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka (dalej: Trybunał w Strasburgu, ETPC), trzeci – różnym postanowieniom doprecyzowującym.

EKPC reguluje najważniejszy mechanizm ochrony praw człowieka i podstawowych wolności w systemie Rady Europy. Opiera się on na trzech podstawowych elementach: ­ Europejskim Trybunale Praw Człowieka, ­ procedurze skargowej inicjującej postępowanie przed ETPC, ­ procedurach kontrolnych związanych z wykonywaniem wyroków ETPC przez państwa członkowskie, stosowanych przez organy Rady Europy, obejmujących szeroki wachlarz środków – począwszy od dyskusji na temat postępów państw członkowskich w implementacji orzecznictwa ETPC, skończywszy na możliwości usunięcia państwa z Rady Europy11.

Europejski Trybunał Praw Człowieka

Europejski Trybunał Praw Człowieka z siedzibą w Strasburgu został powołany w roku 1959 „w celu zapewnienia przestrzegania zobowiązań wynikających (…) z Konwencji i jej protokołów”12. Od 1998 r., na mocy zmian wprowadzonych Proto-

9

10

11 12

Protokół nr 15 został otwarty do podpisu 24 czerwca 2013 r. Protokół nr 16 zostanie otwarty do podpisu 2 października 2013 r.

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, po nowelizacji przez Protokół nr 11 i 14, z Protokołem nr 1 oraz Protokołami nr 4, 6 i 7, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych, http://www.msz.gov.pl/resource/fedf40b7-3c0a-42d2-8bdf-296772ce7295 (data dostępu: 30 czerwca 2013). Konwencja w brzmieniu ratyfikowanym przez Polskę – zob.: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284.

Całość omówienia instrumentów wynikających z EKPC na podstawie: M. Matyasik, op.cit., s. 89-90.

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, po nowelizacji…, op.cit., art. 19.

15

Grzegorz Stachowiak

kołem nr 11 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności dotyczącym przekształcenia mechanizmu kontrolnego ustanowionego przez Konwencję13, stał się on jedynym organem sądowym EKPC. Od tego czasu działa on też w sposób ciągły, a skargi można wnosić bezpośrednio do niego.

W skład ETPC wchodzą sędziowie w liczbie równej liczbie państw-stron Konwencji (art. 2014), którzy muszą spełniać konkretne wymogi sprawowania urzędu (art. 21). Wybierani są oni przez Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy (The Parliamentary Assembly of the Council of Europe – PACE), które odnosi się indywidualnie do każdej ze stron EKPC, wskazując jednego spośród trzech przedstawionych przez nią kandydatów (art. 22). Kadencja sędziowska wynosi dziewięć lat – nie jest odnawialna, upływa z chwilą osiągnięcia wieku 70 lat; sędzia ETPC może zostać odwołany wyłącznie przez pozostałych sędziów – większością 2/3 głosów, w wyniku postanowienia, że przestał on spełniać wymogi sprawowania urzędu (art. 23). Status sędziego ETPC wiąże się z korzystaniem z przysługujących przywilejów i immunitetów określonych w art. 40 Statutu Rady Europy (art. 51).

Trybunał w Strasburgu jest właściwy do orzekania we wszystkich sprawach dotyczących interpretacji i stosowania Konwencji (art. 32). Największe znaczenie ma procedura skargowa inicjująca postępowanie. Obejmuje ona możliwość złożenia skargi międzypaństwowej (art. 33) – przez państwa-strony EKPC lub indywidualnej (art. 34) – przez osoby indywidualne, grupy osób, organizacje pozarządowe. Drugi typ skargi musi spełniać określone wymogi dopuszczalności (art. 35), wśród których jednym z najistotniejszych jest konieczność wcześniejszego wyczerpania krajowej drogi sądowej.

ETPC pracuje w kilku formach organizacyjnych. Tą, która grupuje wszystkich sędziów, jest zgromadzenie plenarne zajmujące się sprawami organizacyjno-administracyjnymi (art. 25). Pozostałe (art. 26), powołane w celu rozstrzygania skarg, to skład jednego sędziego (art. 27), komitet (trzech sędziów; art. 28), Izba (siedmiu sędziów; art. 29-30) i Wielka Izba (17 sędziów; art. 31).

Oprócz orzekania w procedurze skargowej ETPC może także – na wniosek Komitetu Ministrów Rady Europy (dalej: Komitet Ministrów) – wydawać opinie doradcze w kwestiach prawnych dotyczących wykładni Konwencji i protokołów dodatkowych (art. 47-49).

Działalność Trybunału w Strasburgu, w tym przede wszystkim jego orzecznictwo, które liczy już ponad 10 tys. wyroków, ma dla Konwencji fundamentalne znaczenie – to ono bowiem czyni z niej mocny i żywy instrument ochrony praw człowieka, demokracji i rządów prawa w Europie.

13

14

16

Protokół nr 11 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dotyczący przekształcenia mechanizmu kontrolnego ustanowionego przez Konwencję, sporządzony w Strasburgu dnia 11 maja 1994 r., Dz.U. z 1998 r., nr 147, poz. 962.

W podrozdziale o Europejskim Trybunale Praw Człowieka wszystkie wskazane w nawiasach numery artykułów dotyczą EKPC.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

Komisarz Praw Człowieka Rady Europy

Od 1999 r. funkcjonuje Komisarz Praw Człowieka Rady Europy powołany na mocy rezolucji Komitetu Ministrów15.

Do jego głównych zadań należą: wspieranie rozwoju edukacji i świadomości na temat praw człowieka, badanie zgodności ustawodawstw i praktyk państw członkowskich Rady Europy z jej standardami prawnymi, promocja zasad przestrzegania praw człowieka16, wspieranie ombudsmanów (w Polsce – Rzecznika Praw Obywatelskich). Komisarz ma prawo bezpośredniego zwracania się do rządów państwczłonków Rady Europy, te zaś zobligowane są do podjęcia działań ułatwiających mu wykonywanie jego zadań (w praktyce – Komisarz wydaje rekomendacje, państwa udzielają odpowiedzi i wyjaśnień)17.

Komitet Sterujący Rady Europy ds. Praw Człowieka

Komitet Sterujący Rady Europy ds. Praw Człowieka (Steering Committee for Human Rights, fr. Comité directeur pour les droits de l'Homme – CDDH) został powołany przez Komitet Ministrów. W jego skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich.

CDDH zajmuje się nadzorem i koordynacją międzyrządowych prac w Radzie Europy w dziedzinie praw człowieka oraz doradzaniem Komitetowi Ministrów w tym zakresie. Jego główne zadania to działalność na rzecz poprawy efektywności mechanizmów kontroli stosowania przepisów EKPC oraz promocji i rozwoju praw człowieka poprzez zwiększanie standardów ich dotyczących18.

Europejski Komitet ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu

Europejski Komitet ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu (European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment – CPT) został utworzony na podstawie art. 1 Konwencji o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu i poniżającemu traktowaniu lub karaniu19. Jego członkami są niezależni, bezstronni eksperci powołani w liczbie jednego z każdego państwa członkowskiego Rady Europy przez Komitet Ministrów. Członkowie CPT działają we własnym imieniu.

15

16 17 18

19

Resolution (99) 50 on The Council of Europe Commissioner for Human Rights (adopted by the Committee of Ministers on 7 May 1999 at its 104th Session), strona internetowa Komitetu Ministrów Rady Europy, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=458513 (data dostępu: 30 czerwca 2013).

M. Matyasik, op.cit., s. 98.

Ibidem.

Steering Committee for Human Rights (CDDH). Terms of Reference, strona internetowa Rady Europy, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/Terms%20of%20reference%20CDDH%2020122013.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Europejska konwencja o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, sporządzona w Strasburgu w dniu 26 listopada 1987 r., Dz.U. z 1995 r., nr 46, poz. 238.

17

Grzegorz Stachowiak

Zadaniem Komitetu jest badanie traktowania osób pozbawionych wolności w celu – w razie potrzeby – wzmocnienia ich ochrony przed wymienionymi w jego nazwie represjami. Odbywa się ono przez wizyty w miejscach, w których przebywają rzeczone osoby – więzieniach, zakładach poprawczych, posterunkach policji itd. Delegacje mają nieograniczony dostęp do miejsc przebywania osób pozbawionych wolności oraz prawo indywidualnej rozmowy z nimi. Obowiązuje zasada, iż członek CPT nie może wizytować kraju swojego pochodzenia. Po wizycie państwo otrzymuje raport zawierający wnioski, zalecenia, uwagi i prośby o informacje.

CPT uzupełnia działalność ETPC poprzez pełnienie roli pozasądowego mechanizmu zapobiegawczego w celu ochrony przed określonymi formami złego traktowania. Jest to zgodne z art. 3 EKPC, który gwarantuje, iż „nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”20.

Europejska Komisja Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji

Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (European Commission against Racism and Intolerance – ECRI) jest kolejnym organem Rady Europy właściwym w dziedzinie praw człowieka. Utworzona została na podstawie – będących częścią Deklaracji wiedeńskiej z 9 października 1993 r. – Deklaracji i planu działania w sprawie zwalczania rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu i nietolerancji21. Statut ECRI został przyjęty przez Komitet Ministrów 13 czerwca 2002 r.22 Złożona z niezależnych, bezstronnych ekspertów w liczbie jednego z każdego państwa członkowskiego Rady Europy, ECRI zajmuje się monitorowaniem problemów rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu, nietolerancji i dyskryminacji na tle pochodzenia etnicznego, obywatelstwa, koloru skóry, religii czy języka. Dokonuje ona również przeglądu i oceny efektywności ustawodawstw, polityk i innych środków przyjmowanych w państwach członkowskich w kontekście zwalczania wymienionych zjawisk, proponuje działania na szczeblu lokalnym, krajowym i europejskim oraz formułuje zalecenia wobec państw członkowskich.

Ochrona praw człowieka w systemie Wspólnot Europejskich/ Unii Europejskiej Prawa człowieka w prawie wspólnotowym

Początkowo prawa człowieka nie stanowiły przedmiotu zainteresowania Wspólnot Europejskich – pozostawiono je w kompetencji wewnętrznej państw członkowskich, zostały uznane za zbyt odległe od celów traktatów założyciel20 21

22

18

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, po nowelizacji…, op.cit., art. 3.

Vienna Declaration. Appendix III: Declaration and Plan of Action on combating racism, xenophobia, antisemitism and intolerance, strona internetowa Komitetu Ministrów Rady Europy, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=621771 (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Resolution Res(2002)8 on the statute of the European Commission against Racism and Intolerance (Adopted by the Committee of Ministers on 13 June 2002 at the 799th meeting of the Ministers' Deputies), strona internetowa Komitetu Ministrów Rady Europy, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/about/ECRI_statute_en.asp (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

skich23, które skupiały się na współpracy gospodarczej. Wpływ na taką decyzję miał również fakt, iż stworzenie europejskiego systemu ochrony praw człowieka stało się celem Rady Europy.

Istniała jednak świadomość przyszłej konieczności objęcia regulacjami tej sfery.

Po pierwsze, uniemożliwienie ponownej ekspansji systemów totalitarnych w Europie – jako jeden z celów zapoczątkowanego procesu integracji – wymuszało odpowiednie uwypuklenie znaczenia praw człowieka dla powstających organizacji i państw w nich zrzeszonych. Po drugie, nieuniknione było, iż z czasem pojawi się kwestia naruszeń praw jednostkowych przez stanowienie i/lub stosowanie prawa wspólnotowego, a Trybunał Sprawiedliwości24 będzie musiał odpowiadać na dotyczące tego skargi25.

Te pojawiły się pod koniec lat 50.26 i dotyczyły działań Wysokiej Władzy27 w zakresie przeciwdziałania tworzeniu karteli w przemyśle węglowym. W skargach tych domagano się uwzględnienia niemieckiej ustawy zasadniczej przy ocenie legalności decyzji Wysokiej Władzy, co oznaczałoby podporządkowanie prawa wspólnotowego prawu krajowemu i musiało spotkać się ze sprzeciwem Trybunału Sprawiedliwości28. Wyprowadzona kilka lat później – począwszy od orzeczenia w sprawie Costa v. ENEL29 – zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego doprowadziła do powstania kwestii, kto miał rozstrzygać skargi o naruszenie praw człowieka przez instytucje wspólnotowe, gdyż nie mogły tego czynić sądy krajowe, a Trybunał Sprawiedliwości nie dysponował traktatowym katalogiem tych praw30. Wątpliwości podnosiły zwłaszcza sądy niemieckie i włoskie, po wcześniejszych okresach rządów nazistowskich i faszystowskich przywiązujące wielką wagę do gwarantowanych konstytucyjnie praw człowieka31.

23

24

25

26

27 28

29 30 31

Do traktatów założycielskich zalicza się: Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (1951/1952, wygasł w 2002 r.), Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (1957/1958), Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (1957/1958).

Należy odróżnić pojęcie „Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej” od pojęcia „Trybunał Sprawiedliwości”. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TS UE) to instytucja sądownicza UE w skład której wchodzą Trybunał Sprawiedliwości, Sąd (dawniej Sąd Pierwszej Instancji, utworzony na mocy Jednolitego aktu europejskiego) i sądy wyspecjalizowane (tworzone od traktatu nicejskiego, obecnie istnieje jeden – Sąd ds. Służby Publicznej). W przypadku pojęcia „Trybunał Sprawiedliwości” należy mieć również na uwadze jego historyczną wieloznaczność – aktualnie jest on bowiem jedynie częścią składową bardziej rozbudowanego TS UE, wcześniej był zaś jedynym organem sądowym – najpierw Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, później wszystkich trzech Wspólnot Europejskich (na mocy Konwencji w sprawie niektórych instytucji wspólnych dla Wspólnot Europejskich).

A. Florczak, Ochrona praw człowieka w systemie prawa wspólnotowego, [w:] L. Koba, W. Wacławczyk (red.), op.cit., s. 100-101.

Orzeczenie w sprawie: 1-58, Friedrich Stork przeciwko Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali; orzeczenie w połączonych sprawach 36, 37, 38-59, 40-59, Geitling przeciwko Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.

Wysoka Władza była elementem systemu instytucjonalnego Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali.

K. Wójtowicz, Ochrona praw człowieka w Unii Europejskiej, [w:] B. Banaszak [et al.], System ochrony praw człowieka, Kraków 2003, s. 214-215.

Orzeczenie w sprawie 6-64, Flaminio Costa przeciwko ENEL. K. Wójtowicz, op.cit., s. 215.

Ibidem.

19

Grzegorz Stachowiak

Począwszy od końca lat 60. Trybunał Sprawiedliwości stopniowo doprowadził więc do uznania praw podstawowych32 za jedne z ogólnych zasad prawa wspólnotowego. Początkiem tego procesu była sprawa Stauder v. miasto Ulm33, w której stwierdzono, iż skarżona interpretacja przepisu prawa wspólnotowego nie prowadziła do „naruszenia praw podstawowych zawartych w zasadach ogólnych prawa wspólnotowego i chronionych przez Trybunał”34. Kolejne orzeczenia doprowadziły do stopniowego wykształcenia się koncepcji praw podstawowych jako integralnej części zasad ogólnych prawa wspólnotowego. Koncepcja ta jednak – jako funkcjonująca na gruncie autonomicznego prawa WE – musiała zostać powiązana z krajowymi porządkami prawnymi. Trybunał Sprawiedliwości – nie mogąc odwoływać się bezpośrednio do poszczególnych konstytucji państw-członków WE – dokonał pośredniego wskazania w tej kwestii na wspólne tradycje konstytucyjne państw członkowskich, które miały zapewniać ochronę praw podstawowych w ramach struktury i z uwzględnieniem celów Wspólnot Europejskich.

Biorąc pod uwagę zasady autonomiczności, jednolitości i pierwszeństwa prawa wspólnotowego, krajowe sądy straciły możliwość kontrolowania konstytucyjności przepisów prawa WE35.

Jednocześnie Trybunał – doprecyzowując sformułowaną koncepcję w sprawie Nold v. Komisja Wspólnot Europejskich36 – wskazał m.in. iż drugim źródłem ochrony praw podstawowych we Wspólnotach Europejskich są wspólne państwom członkowskim umowy międzynarodowe dotyczące praw człowieka. Najbardziej oczywistym punktem odniesienia była tutaj EKPC37.

Omówione problematyczne kwestie związane z koniecznością pośredniego tworzenia katalogu praw podstawowych chronionych na gruncie prawa wspólnotowego doprowadziły do ich uwzględnienia w prawie pierwotnym. Sygnałem do tego była wspólna deklaracja Parlamentu Europejskiego, Rady Wspólnot Europejskich i Komisji Wspólnot Europejskich z 5 kwietnia 1977 r.38, w której instytucje te podkreśliły konieczność przestrzegania praw podstawowych w rozumieniu wypracowanym przez Trybunał Sprawiedliwości, a więc jako wynikające z porządków konstytucyjnych państw członkowskich oraz z EKPC.

32

33 34 35 36 37 38

20

Termin „prawa podstawowe” pojawił się właśnie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i jest charakterystyczny dla sądów wspólnotowych. Brak jest merytorycznych różnic pomiędzy tym określeniem a pojęciem „prawa człowieka” – od tego momentu w tekście obu pojęć używa się zamiennie.

Orzeczenie w sprawie 29-69, Erich Stauder przeciwko Stadt Ulm – Sozialamt.

K. Wójtowicz, op.cit., s. 216.

Ibidem, s. 217.

Orzeczenie w sprawie 4-73, Nold przeciwko Komisji Wspólnot Europejskich.

Więcej na temat obecności EKPC w prawie UE – zob.: s. 29-31.

European Parliament, Council, Commission. Joint declaration by the European Parliament, the Council and the Commission, Official Journal of the European Communities C, 1977, no. 103, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:1977:103:0001:0001: EN:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

W dokumentach o statusie traktatowym kwestia praw człowieka ostatecznie pojawiła się po raz pierwszy w Jednolitym akcie europejskim39 (JAE; 1986/1987) – dokładniej w trzecim motywie preambuły. Była ona obecna również w kolejnych traktatach reformujących – z Maastricht (1992/1993), Amsterdamu (1997/1999), Nicei (2001/2003) i Lizbony (2007/2009) oraz w odrzuconym Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy (TK; 2004). W roku 2000 przyjęta została Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (KPP) – dokument odpowiadający na potrzebę skonsolidowania praw i wolności gwarantowanych na poziomie unijnym.

W aktualnie obowiązującym reżimie lizbońskim40 prawa człowieka są istotnym elementem zasad Unii Europejskiej (art. 2 TUE), ich ochrona jest zaś jednym z jej celów (art. 3 TUE). Elementy ochrony praw podstawowych obecne są we wprowadzonym do TUE tytule II „Postanowienia o zasadach demokratycznych”, ich znaczenie uwypuklono również w stosunkach zewnętrznych Unii (szczególnie art. 3 ust. 5 oraz art. 21 TUE). Wymienione są one naturalnie także w konkretnych przepisach TfUE. Wreszcie w art. 6 TUE – jak się wydaje najważniejszym w omawianym zakresie – szczegółowo określono podstawy unijnego systemu ochrony praw człowieka.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 TUE „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej”41 w jej brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. Karta uzyskała taką samą moc prawną jak traktaty. Dalej, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, „Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”42. Zgodnie zaś z ust. 3 „Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”43.

Ochrona praw człowieka w Unii Europejskiej

Cytowany wyżej art. 6 TUE wymienia źródła praw podstawowych w Unii – KPP oraz tradycje konstytucyjne państw członkowskich wspólnie kształtujące jej własny, wewnętrzny system ochrony praw człowieka, który poprzez trzeci element – przystąpienie UE do EKPC – ma zostać związany z systemem Rady Europy.

Analizując system unijny, należy zauważyć, że ochrona praw człowieka jest w nim realizowana na dwóch poziomach – krajowym i wspólnotowym. Każdemu z nich odpowiada jedno z wymienionych wyżej źródeł praw podstawowych. W przy39

40

41 42 43

Pisownia nazw traktatów (użycie wielkiej i małej litery) jest zgodna z „Vademecum tłumacza. Wskazówki redakcyjne dla tłumaczy” (wersja 10, grudzień 2012 r.) opublikowanym przez Departament Języka Polskiego Dyrekcji Generalnej ds. Tłumaczeń Pisemnych Komisji Europejskiej.

Aktualnie podstawą prawną Unii Europejskiej są: Traktat o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE), czyli dawny Traktat o Wspólnocie Europejskiej. Zob.: Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:FULL:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Ibidem.

Ibidem.

Ibidem.

21

Grzegorz Stachowiak

padku poziomu krajowego – funkcjonującego w oparciu o porządki prawne państwczłonków UE – są to poszczególne tradycje konstytucyjne, w przypadku wspólnotowego – funkcjonującego w oparciu o prawo UE – jest to KPP44.

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej

Decyzja o przyjęciu Karty praw podstawowych Unii Europejskiej zapadła podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Kolonii w czerwcu 1999 r.45 Plany dotyczące jej treści były ambitne – miał to być przejrzysty, spójny zbiór praw podstawowych gwarantowanych na poziomie UE, uwzględniający uregulowania i zasady wynikające z EKPC, tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, zasad ogólnych prawa wspólnotowego (głównie orzecznictwa TS UE), Europejskiej karty społecznej oraz Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników (1989 r.)46. KPP miała zawierać również szereg praw podstawowych przysługujących wyłącznie obywatelom UE47.

Ostatecznie, opracowana przez specjalnie w tym celu powołany konwent48, Karta została uchwalona i podpisana na posiedzeniu Rady Europejskiej w Nicei 7 grudnia 2000 r.49 Moc obowiązującą nadał jej jednak dopiero traktat lizboński50.

W obowiązującym brzmieniu51 Karta ujmuje „szereg osobistych, obywatelskich, politycznych, gospodarczych i społecznych praw obywateli UE i osób zamieszkałych

44 45

46 47 48

49

50

51

22

Przedmiotem dalszej analizy jest poziom wspólnotowy unijnego systemu ochrony praw człowieka.

Kwestii KPP poświęcono pkt. 44-45 oraz aneks IV do konkluzji z posiedzenia Rady Europejskiej w Kolonii w dniach 3-4 czerwca 1999 r. Zob.: Presidency Conclusions. Cologne European Council 3 and 4 June 1999, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/en/ec/57886.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Ibidem.

Ibidem.

W skład konwentu wchodziły 62 osoby, w tym przedstawiciele: szefów państw lub rządów (15), przewodniczącego Komisji Europejskiej (jeden), Parlamentu Europejskiego (16), parlamentów narodowych (30). Skład konwentu został określony na posiedzeniu Rady Europejskiej w Tampere w dniach 15-16 października 1999 r. (aneks do konkluzji z posiedzenia). Zob.: Presidency Conclusions.

Tampere European Council 15 and 16 October 1999, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00200-r1.en9.htm (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Pkt 2 konkluzji z posiedzenia Rady Europejskiej w Nicei w dniach 7-9 grudnia 2000 r. Zob.: Presidency Conclusions. Nice European Council Meeting 7, 8 and 9 November 2000, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ en/ec/00400-r1.%20ann.en0.htm (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Wcześniej KPP stanowiła w całości część II Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, który nie wszedł jednak w życie. Zob.: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2004, nr 310, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:2004:310:FULL:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Treść KPP obejmuje siedem tytułów (w kolejności: „Godność”, „Wolności”, „Równość”, „Solidarność”, „Prawa obywatelskie”, „Wymiar sprawiedliwości”, „Postanowienia ogólne dotyczące wykładni”) na które składają się łącznie 54 artykuły. Zob.: Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:0391:0407:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

na jej terytorium, obejmując je ochroną prawem unijnym”52. Postanowienia KPP są wiążące dla wszystkich elementów unijnego systemu instytucjonalnego, ma ona również zastosowanie wobec rządów państw członkowskich – w sytuacji wykonywania przez nie prawa Unii. W celu „zagwarantowania, że działania UE są nieskazitelne z punktu widzenia ochrony praw podstawowych” Komisja Europejska (KE) przyjęła w październiku 2010 r. Strategię skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych53.

Instytucje Unii Europejskiej

KPP jest prawną podstawą unijnego systemu ochrony praw człowieka. W praktyce jego realia kształtowane są przez działalność elementów systemu instytucjonalnego UE. Spośród siedmiu instytucji54 jedynie Trybunał Obrachunkowy i Europejski Bank Centralny nie mają realnych kompetencji i wkładu w omawianą dziedzinę.

Krótką analizę zarysu roli poszczególnych unijnych instytucji rozpocząć należy od Trybunału Sprawiedliwości. To właśnie jego orzecznictwo wprowadziło prawa podstawowe do wspólnotowego, zanim jeszcze powstały traktatowe uregulowania tej kwestii55. Od lat 70. Trybunał uznaje prawa człowieka za część ogólnych zasad prawa WE/UE, z którymi zgodne muszą być wszystkie akty prawne (wówczas rozumienie praw podstawowych było nierozerwalnie związane z tradycjami konstytucyjnymi państw członkowskich i wspólnie je wiążącymi umowami międzynarodowymi, aktualnie UE działa również na poziomie wspólnotowym w oparciu o KPP).

Stosunkowo najmniejszą rolę w zakresie praw człowieka odgrywa Rada Europejska. Sprowadza się ona „tylko” do uwzględniania tej tematyki w procesie nadawania Unii impulsów rozwojowych, określania kierunków i priorytetów politycznych oraz ustalania strategicznych interesów, celów i ogólnych wytycznych wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB). Wśród historycznych zasług Rady Europejskiej w zakresie propagowania praw człowieka wymienić należy przyjęcie kryteriów kopenhaskich56.

52

53

54

55 56

Karta praw podstawowych, strona internetowa Unii Europejskiej, http://europa.eu/legislation_summaries/human_rights/fundamental_rights_within_european_union/l33501_pl.htm (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Komisja Europejska. Komunikat Komisji. Strategia skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską, Bruksela, 19 października 2010 r., KOM(2010) 573 wersja ostateczna, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM: 2010:0573:FIN:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Zgodnie z traktatem lizbońskim status instytucji UE mają: Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komisja Europejska, Parlament Europejski, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Trybunał Obrachunkowy, Europejski Bank Centralny.

Więcej na temat pojawienia się praw człowieka w prawie WE/UE – zob.: s. 18-21.

Kryteria kopenhaskie to przyjęte na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 1993 r. kryteria członkostwa państwa w Unii Europejskiej. Ich istotnym elementem były wymagania z zakresu praw człowieka.

23

Grzegorz Stachowiak

Największą z kolei aktywność w analizowanym temacie wykazuje Parlament Europejski (PE). Prawami podstawowymi wewnątrz UE – ich przestrzeganiem w państwach członkowskich, co jest przedmiotem corocznych jej raportów – zajmuje się stała Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych, w stosunkach zewnętrznych natomiast – działająca w ramach Komisji Spraw Zagranicznych – Podkomisja Praw Człowieka. Ważne dla obywateli Unii jest także istnienie Komisji Petycji. Oprócz tego PE podejmuje na swoich posiedzeniach tematy związane z prawami człowieka, wydaje w tym zakresie rezolucje, opracowuje raporty i wysyła misje. Tak duża jego aktywność wynika z faktu, iż posiada on największą spośród elementów ustrojowych Unii legitymację demokratyczną, która skutkuje powinnością występowania w imieniu i interesie obywateli państw członkowskich57.

Dla nich z kolei zasadnicze znaczenie mają uchwalane przez Unię – dokładniej przez PE i Radę Unii Europejskiej (dalej: Rada, RUE) jako władzę prawodawczą – akty prawa wtórnego. Poprzez regulowanie takich kwestii jak – przykładowo – ochrona zdrowia i środowiska, polityka społeczna, azylowa, imigracyjna, dokumenty te mają znaczenie dla unijnego systemu ochrony praw człowieka (mogą być przedmiotem skargi, to one mają być przedmiotem analizy ze strony ETPC po przystąpieniu UE do EKPC). Jest to pierwsza wspólna kompetencja Parlamentu i Rady – ponadto instytucje te mają uprawnienia w zakresie zawierania umów międzynarodowych przez Unię. RUE zleca ich negocjowanie Komisji Europejskiej, następnie je finalizuje, Parlament jest zaś konsultowany lub nawet wyraża na ten fakt zgodę, dopilnowując każdorazowo obecności tzw. klauzuli praw człowieka58.

Rada – już samodzielnie – przyjmuje sprawozdania na tematy związane z prawami człowieka od zobowiązanych do tego organów, podejmuje także decyzje o sankcjach wobec państw członkowskich UE w przypadku naruszania praw podstawowych. Ma ona też kompetencję opracowywania WPZiB, której omawiane prawa są istotnym elementem.

Komisja Europejska jest instytucją mającą niemal wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej, dba również o implementację prawa wspólnotowego przez państwa członkowskie – posiada przez to realny wpływ na unijny system ochrony praw człowieka.

KE jest także odpowiedzialna za realizację działań podejmowanych w ramach Europejskiego instrumentu na rzecz demokracji i praw człowieka (The European Instrument for Democracy and Human Rights – EIDHR). Jednym z wiceprzewodniczących Komisji jest wysoki przedstawiciel Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa (dalej: wysoki przedstawiciel), który odpowiada za spójność działań zewnętrznych UE, w tym związanych z prawami człowieka. Podlegają mu też specjalni przedstawiciele Unii, w tym specjalny przedstawiciel UE ds. praw człowieka (dalej: specjalny przedstawiciel).

Ważnym organem pomocniczym Unii jest Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich. Obywatelom Unii oraz osobom fizycznym i prawnym zamieszkującym/mającym siedzibę na terenie UE przysługuje prawo złożenia do niego skargi na działania instytucji i organów Unii.

57 58

24

A. Florczak, op.cit., s. 108.

Więcej na temat tzw. klauzuli praw człowieka – zob.: s. 29.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej

Na szczególną uwagę zasługuje działalność Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (APP). Została ona utworzona w marcu 2007 r.59, jej siedziba znajduje się w Wiedniu. Powstała na bazie działającego od 1997 r. Europejskiego Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii60.

Jej celem jest „dostarczanie pomocy i wiedzy fachowej w zakresie praw podstawowych odpowiednim instytucjom, organom, biurom i agencjom Wspólnoty oraz jej państw członkowskich przy wdrażaniu przez nie prawa wspólnotowego”61.

Zakres prac Agencji jest jasno określony – działa ona w obrębie kompetencji Unii, w oparciu o uregulowania dotyczące źródeł praw podstawowych zawarte w art. 6 ust. 2 TUE oraz – co najistotniejsze – jedynie w zakresie wdrażania prawa wspólnotowego62. W ramach swojej działalności APP m.in. „gromadzi, rejestruje, analizuje i rozpowszechnia istotne, obiektywne, rzetelne i porównywalne informacje oraz dane (…), prowadzi badania naukowe i sondaże (…), publikuje roczne sprawozdanie na temat kwestii praw podstawowych [objętych zakresem jej działań – G. S.] i wskazuje w nim przykłady wzorcowych działań, publikuje sprawozdania tematyczne (…), publikuje roczne sprawozdanie ze swojej działalności (…), opracowuje strategię komunikacyjną oraz propaguje dialog ze społeczeństwem obywatelskim w celu zwiększenia świadomości opinii publicznej w zakresie praw podstawowych (…)”63.

Dziedziny tematyczne i formy działania Agencji zostały szczegółowo określone dwukrotnie – na lata 2007-201264 oraz 2013-201765. W pierwszym okresie jako sfery aktywności APP wymieniono: (1) rasizm, ksenofobię i podobne formy nietolerancji; 59

60

61 62 63 64

65

Rozporządzenie Rady (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r. ustanawiające Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2007, nr 51, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:053:0001:0014:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rozporządzenie Rady (WE) nr 1035/97 z dnia 2 czerwca 1997 r. ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L, 1997, nr 151, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:01:31997R1035: PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013); Rozporządzenie Rady (WE) nr 1652/2003 z dnia 18 czerwca 2003 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1035/97 ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2003, nr 245, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:04:32003R1652:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rozporządzenie Rady (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r.…, op.cit., art. 2.

Ibidem, art. 3.

Ibidem, art. 4.

Decyzja Rady z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 168/2007 w odniesieniu do przyjęcia wieloletnich ram prac Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej na lata 2007-2012, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2008, nr 63, portal EUR-Lex, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:063:0014:0015:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Decyzja Rady nr 252/2013/UE z dnia 11 marca 2013 r. ustanawiająca wieloletnie ramy prac Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej na lata 2013-2017, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2013, nr 79, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:079: 0001:0003:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

25

Grzegorz Stachowiak

(2) dyskryminację ze względu na płeć, pochodzenie rasowe lub etniczne, religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną, przynależność do mniejszości oraz dyskryminację różnego rodzaju (połączenie powyższych); (3) odszkodowania dla ofiar; (4) prawa dziecka; (5) azyl, imigrację i integrację migrantów; (6) wizy i kontrolę granic; (7) udział obywateli Unii w jej demokratycznym funkcjonowaniu; (8) społeczeństwo informacyjne, szczególnie poszanowanie życia prywatnego i ochrony danych osobowych; (9) dostęp do skutecznego, niezawisłego wymiaru sprawiedliwości66. Dziedziny tematyczne dla okresu 2013-2017 obejmują punkty (1), (4) i (8) w niezmienionym brzmieniu, łączą w jedno punkty (5) i (6)67, zmieniają brzmienie punktów (2)68, (3)69, (9)70, usuwają punkt (7) i dodają nowe: integrację Romów oraz współpracę wymiarów sprawiedliwości z wyjątkiem spraw karnych71.

Strategiczne ramy UE dotyczące praw człowieka i demokracji.

Plan działania UE dotyczący praw człowieka i demokracji

Przyjęcie Strategicznych ram UE dotyczących praw człowieka i demokracji oraz towarzyszącego im Planu działania nastąpiło 25 czerwca 2012 r.72 Jako przyczyny ich opracowania wskazano wspólny komunikat Komisji Europejskiej oraz wysokiego przedstawiciela zatytułowany „Prawa człowieka i demokracja w centrum działań zewnętrznych UE – dążenie do bardziej skutecznego podejścia”73 oraz „zdecydowaną gotowość UE do wspierania praw człowieka i demokracji na całym świecie”74.

W komunikacie prasowym na temat Strategicznych ram i Planu działania75 wyja66 67

68

69 70 71 72

73

74 75

26

Decyzja Rady z dnia 28 lutego 2008 r.…, op.cit.

Art. 2: „(…) h) imigracja i integracja migrantów, wizy, kontrola graniczna i azyl; (…)”. Źródło: Decyzja Rady nr 252/2013/UE…, op.cit.

Art. 2: „(…) g) dyskryminacja ze względu na płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub przekonania, opinie polityczne lub wszelkie inne opinie, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną; (…)”. Źródło: ibidem.

Art. 2: „(…) b) ofiary przestępstw, w tym odszkodowania dla ofiar przestępstw; (…)”. Źródło: ibidem.

Art. 2: „(…) a) dostęp do wymiaru sprawiedliwości; (…)”. Źródło: ibidem.

Ibidem.

Rada Unii Europejskiej. Wynik prac. Prawa człowieka i demokracja: Strategiczne ramy i plan działania UE, Bruksela, 25 czerwca 2012 r., 11855/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st11/st11855.pl12.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Komisja Europejska. Wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady. Prawa człowieka i demokracja w centrum działań zewnętrznych UE – dążenie do bardziej skutecznego podejścia, Bruksela, 12 grudnia 2011 r., KOM(2011) 886 wersja ostateczna, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0886:FIN:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rada Unii Europejskiej. Wynik prac. Prawa człowieka i demokracja…, op.cit.

Rada Unii Europejskiej. Komunikat prasowy. UE przyjmuje strategiczne ramy UE dotyczące praw człowieka i demokracji, Bruksela, 25 czerwca 2012 r., 11737/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/PL/foraff/131519.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

śniono, iż ich przyjęcie to „przełom w kształtowaniu unijnej polityki”76. Był to bowiem pierwszy jednolity dokument strategiczny – wcześniejsze oświadczenia na temat praw człowieka i demokracji poświęcone były zwykle konkretnym zagadnieniom lub państwom.

Ramy strategiczne określają zasady, cele i priorytety mające zwiększyć skuteczność i spójność polityki UE w zakresie ochrony praw człowieka w kilkuletniej perspektywie. Hasłowe kluczowe przesłania ram – będące tytułami ich ośmiu części – to: „Prawa człowieka w polityce UE”, „Propagowanie powszechnego charakteru praw człowieka”, „Realizacja spójnych celów”, „Prawa człowieka w polityce zewnętrznej UE”, „Realizacja priorytetów UE w zakresie praw człowieka”, „Współpraca z partnerami w stosunkach dwustronnych”, „Współpraca z instytucjami wielostronnymi”, „Współpraca w ramach UE”77.

Plan działania obejmuje okres do 31 grudnia 2014 r. Za jego wykonanie odpowiedzialny jest wysoki przedstawiciel wspierany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ) oraz KE, Radę i państwa członkowskie w zakresie ich kompetencji określonych w TUE. Plan zawiera 97 szczegółowych działań pogrupowanych według 36 zagadnień, które są z kolei sklasyfikowane według siedmiu pierwszych (bez „Współpracy w ramach UE”) tytułów Strategicznych ram. Do każdego działania przypisane są termin lub częstotliwość jego realizacji oraz podmiot za nią odpowiedzialny. Podczas opracowywania planu przeprowadzone zostały konsultacje, w których udział wzięły KE, ESDZ, państwa członkowskie, organizacje pozarządowe i Parlament Europejski.

Specjalny przedstawiciel UE ds. praw człowieka

W Konkluzjach Rady w sprawie praw człowieka i demokracji (pkt 2) stwierdzono, iż „Rada kładzie nacisk na rolę specjalnego przedstawiciela UE ds. praw człowieka w zwiększaniu skuteczności i dostrzegalności unijnej polityki praw człowieka, i oczekuje na szybkie powołanie tego przedstawiciela”78. Wcześniej podobne stanowisko zajmował kilkukrotnie Parlament Europejski79.

76 77 78 79

Ibidem.

Ibidem.

Rada Unii Europejskiej. Wynik prac. Prawa człowieka i demokracja…, op.cit.

Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie rocznego sprawozdania dotyczącego praw człowieka na świecie za rok 2009 oraz polityki UE w tym zakresie (2010/2202(INI)), Strasburg, 16 grudnia 2010 r., strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2010-0489&language=PL (data dostępu: 30 czerwca 2013); Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie rocznego sprawozdania dotyczącego praw człowieka na świecie oraz polityki Unii Europejskiej w tym zakresie, w tym wpływu na strategiczną politykę UE w dziedzinie praw człowieka (2011/2185 (INI)), Strasburg, 18 kwietnia 2012 r., strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA2012-0126&language=PL (data dostępu: 30 czerwca 2013); Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie specjalnego przedstawiciela UE ds. praw człowieka (2012/2088 (INI)), Strasburg, 13 czerwca 2012 r., strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-20120250+0+DOC+XML+V0//PL#def_1_1 (data dostępu: 30 czerwca 2013).

27

Grzegorz Stachowiak

Tworzenie stanowisk specjalnych przedstawicieli możliwe jest na podstawie art. 33 TUE – są oni mianowani przez Radę na wniosek wysokiego przedstawiciela, któremu podlegają w zakresie sprawowania mandatu. W omawianym przypadku RUE stosowną decyzję podjęła 25 lipca 2012 r.80, powołując specjalnego przedstawiciela Unii Europejskiej ds. praw człowieka.

Podstawą jego mandatu są cele polityki UE dotyczące praw podstawowych określone w omówionych każdorazowo wyżej przepisach traktatowych, KPP oraz Strategicznych ramach UE i Planie działania UE dotyczących praw człowieka i demokracji.

Mandat obejmuje przyczynianie się do realizacji spójnych polityki i wytycznych Unii w zakresie praw człowieka, pogłębiania dialogu na ich temat z rządami państw trzecich, organizacjami międzynarodowymi, regionalnymi, społeczeństwem obywatelskim i innymi podmiotami.

Specjalny przedstawiciel ma prawo powołania swojego zespołu, o którego składzie informuje Radę i Komisję. Ciąży na nim obowiązek regularnej sprawozdawczości ustnej i pisemnej wobec wysokiego przedstawiciela oraz Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa81. Dodatkowo co pół roku specjalny przedstawiciel – w ramach przeglądu wykonywania decyzji Rady o jego mianowaniu – przedstawia RUE, KE i wysokiemu przedstawicielowi sprawozdanie z prac, a po wygaśnięciu mandatu – sprawozdanie z jego wykonania.

Działania zewnętrzne w zakresie praw człowieka

Ostatnim przejawem działalności Unii Europejskiej w zakresie praw człowieka jest ich obecność w jej stosunkach zewnętrznych, co zostało wzmocnione w traktacie lizbońskim82. W relacjach z podmiotami trzecimi Unia skupia się na kilku zasadniczych kwestiach: propagowaniu praw podstawowych, walce z karą śmierci, torturami, nieludzkim, okrutnym lub poniżającym traktowaniem albo karaniem, rasizmem, ksenofobią, na ochronie mniejszości oraz pomocy w organizacji wyborów.

Ze względu na dążenie UE do maksymalnej spójności jej działań, część „zewnętrznych” aktywności w dziedzinie praw człowieka została już omówiona – przykładowo funkcja specjalnego przedstawiciela czy konkretne punkty Strategicznych ram UE oraz Planu działania UE dotyczących praw człowieka i demokracji.

80

81

82

28

Decyzja Rady 2012/440/WPZiB z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie mianowania Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej ds. Praw Człowieka, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2012, nr 200, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:200:0021:0023:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013). Pierwotnie budżet specjalnego przedstawiciela został określony do 30 czerwca 2013 r. „Finansową kwotę odniesienia” na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. określa inna decyzja Rady. Zob.: Decyzja Rady 2013/352/WPZiB z dnia 2 lipca 2013 r. zmieniająca decyzję 2012/440/WPZiB w sprawie mianowania Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej ds. Praw Człowieka, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2013, nr 185, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:185:0008:0008:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa jest instytucją pomocniczą Rady monitorującą sytuację międzynarodową w zakresie objętym WPZiB, w tym wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony.

Więcej na temat przepisów traktatowych dotyczących praw człowieka w działaniach zewnętrznych UE – zob.: s. 21.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

Najbardziej charakterystycznym przejawem działalności na rzecz praw podstawowych w stosunkach zewnętrznych Unii są tzw. klauzule praw człowieka. Oczywistym jest, że muszą ich przestrzegać wszystkie państwa członkowskie i kandydujące do członkostwa w Unii – jest to jednak również wymagane od państw, z którymi UE podpisuje umowy stowarzyszeniowe, o handlu i o współpracy. Zawierają one specjalną klauzulę, zgodnie z którą prawa człowieka są zasadniczym, kluczowym elementem umowy i relacji pomiędzy stronami. Ustaleniom tym towarzyszy również często klauzula w sprawie niewykonywania postanowień umowy w przypadku naruszenia klauzuli praw człowieka. Sankcje za jej łamanie mogą przybierać różne formy – od ograniczenia czy zawieszenia współpracy przez jej zerwanie do jeszcze poważniejszych.

Unia swoje cele z zakresu praw człowieka realizuje w stosunkach zewnętrznych także m.in. dzięki Europejskiemu instrumentowi na rzecz demokracji i praw człowieka ustanowionemu w roku 200683 w miejsce Europejskiej inicjatywy na rzecz demokracji i praw człowieka.

Zgodnie z rozporządzeniem PE i Rady pomoc w ramach EIDHR udzielana jest poprzez dokumenty strategiczne, roczne programy działań, środki specjalne i działania doraźne. Kierowana może być ona – uwzględniając ograniczenia wymienione w rozporządzeniu – do organizacji społeczeństwa obywatelskiego, organizacji nonprofit, organów parlamentarnych (krajowych, regionalnych, międzynarodowych) i osób fizycznych. Pomoc w ramach EIDHR może przybierać formy projektów, programów, dotacji, wkładów do funduszy międzynarodowych, środków na misje obserwacji wyborów czy zamówień publicznych. Na lata 2007-2013 dla EIDHR przewidziano budżet w wysokości 1,104 mld EUR.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Prawo Unii Europejskiej a Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności

W ramach prawa Unii Europejskiej można wyróżnić jego dwie zasadnicze kategorie – prawo pierwotne i wtórne. W pierwszej największe znaczenie mają traktaty (założycielskie, reformujące, akcesyjne) oraz ogólne zasady prawa, które bierze pod uwagę Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Właśnie w tej drugiej formie – ogólnych zasad prawa – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności pojawiła się po raz pierwszy w dorobku prawnym WE/UE84. Miało to miejsce na skutek uznania przez Trybunał Sprawiedli83

84

Rozporządzenie (WE) nr 1889/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia instrumentu finansowego na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2006, nr 386, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:386:0001:0011:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

M. A. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2010, s. 198.

29

Grzegorz Stachowiak

wości za integralną część zasad ogólnych prawa wspólnotowego praw podstawowych wynikających ze wspólnych państwom członkowskim tradycji konstytucyjnych i umów międzynarodowych. Biorąc pod uwagę te ostatnie, EKPC stanowiła tutaj najważniejszy i oczywisty punkt odniesienia – począwszy od roku 1974, kiedy Francja jako ostatnie z dziewięciu państw członkowskich WE ratyfikowała Konwencję. Na gruncie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości EKPC pojawiła się w wyroku w sprawie Rutili v. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych85.

Najważniejszą cechą charakteryzującą traktaty jako prawo pierwotne Unii Europejskiej jest fakt, iż są one bezpośrednim wyrażeniem woli państw członkowskich. W zakresie stosunku UE do EKPC fundamentalne znaczenie ma ostatni traktat reformujący.

Odniesienia do Konwencji pojawiały się już we wcześniejszych traktatach – po raz pierwszy86 w JAE87, później w kolejnych: z Maastricht88, Amsterdamu89 i Nicei90.

Dopiero jednak w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy91 zaszła zna85 86

87

88

89

90

91

30

Orzeczenie w sprawie 36-75, Roland Rutili przeciwko Ministerstwu Spraw Wewnętrznych Francji.

Traktaty założycielskie z różnych względów nie zawierały odwołań do EKPC – zarówno Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, jak i traktaty rzymskie dotyczyły integracji gospodarczej i nie obejmowały kwestii dotyczących praw człowieka – zob.: s. 18-19. Dodatkowo pierwszy z traktatów został podpisany przed wejściem Konwencji w życie. Odwołanie do EKPC zawierała wspólna deklaracja Parlamentu Europejskiego, Rady Wspólnot Europejskich i Komisji Wspólnot Europejskich z 5 kwietnia 1977 r. – zob.: s. 20.

EKPC w JAE: preambuła, motyw czwarty. Zob.: Single European Act, Official Journal of the European Communities L, 1987, no. 169, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1987:169:FULL:EN:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

EKPC w Traktacie z Maastricht: art. F ust. 2 TUE; art. K.2 TUE. Zob.: Treaty on European Union, together with the complete text of the Treaty establishing the European Community, Official Journal of the European Communities C, 1992, no. 224, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:1992:224:FULL:EN:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

EKPC w traktacie amsterdamskim: art. 6 (dawny art. F) TUE; Protokół w sprawie azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej; Deklaracja w sprawie zniesienia kary śmierci. Zob.: Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts, signed at Amsterdam, 2 October 1997, Official Journal of the European Communities C, 1997, no. 340, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:1997:340:FULL:EN:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

EKPC w traktacie nicejskim: art. 6 TUE. Zob.: Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (2002), Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich C, 2002, nr 325, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:C:2002:325:0001:0184:EN:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Ostateczna wersja Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy powstała na bazie projektu traktatu konstytucyjnego przygotowanego przez Konwent Europejski (znany też jako Konwent w sprawie przyszłości Europy). Kwestia przystąpienia UE do EKPC była przedmiotem prac – obok głównej dla niej kwestii KPP – jednej z grup roboczych Konwentu. Zob.: The European Convention. Final report of Working Group II, Brussels, 22 October 2002, CONV 354/02, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/02/cv00/cv00354.en02.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013). EKPC w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy: art. I-9 ust. 2, 3; art. III325 ust. 6 lit. a) pkt ii); Protokół w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich; Protokół dotyczący art. I-9 ustęp 2 Konstytucji w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Deklaracja odnosząca się do artykułu I-9 ustęp 2; Deklaracja odnosząca się do wyjaśnień dotyczących Karty Praw Podstawowych. Zob.: Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, op.cit.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

cząca zmiana w charakterze EKPC w unijnym systemie ochrony praw człowieka.

Stworzona została bowiem podstawa prawna przystąpienia do niej Unii Europejskiej jako organizacji międzynarodowej posiadającej osobowość prawną (art. I-7 TK, obecnie art. 47 TUE). Przepisy te przejął w niemalże identycznym brzmieniu Traktat z Lizbony92.

Powody przystąpienia

Sygnalizowana w tekście kompetencja konkretnych unijnych instytucji do inicjowania, a następnie przyjmowania aktów prawa wtórnego, przez dziesiątki lat rozwoju procesu integracyjnego w ramach WE/UE objęła wiele dziedzin życia w licznych ich aspektach. Właśnie ten fakt okazał się kluczowy dla zintensyfikowania procesu dążenia Unii Europejskiej do związania się przepisami EKPC – przez stanie się jej stroną, a nie jedynie przez odwołania do niej.

Prawo unijne dotyczy bowiem bezpośrednio jednostek, których prawa podstawowe – wymienione w art. 6 TUE – może ono naruszać. Wzmocnienie ich ochrony stało się główną przyczyną idei przystąpienia Unii do Konwencji, co fakt ten umożliwiałby na dwa sposoby. Po pierwsze, Europejski Trybunał Praw Człowieka, a więc zewnętrzny, niezależny organ sądowy, zyskałby możliwość bezpośredniego badania aktów prawa unijnego pod kątem ich zgodności z prawami podstawowymi93. Po drugie, uniknięto by rozbieżności pomiędzy orzeczeniami TS UE i ETPC, co dałoby większą „pewność prawa”94.

Dodatkową motywacją członków Unii mogła być stosunkowo nowa linia orzecznictwa ETPC, który – poddając swojej kontroli akty organizacji międzynarodowych – przyjął, że to państwa członkowskie danej organizacji, a nie ona sama, która nie jest stroną Konwencji, są odpowiedzialne za jej działania, gdyż to one powołały ją do życia. Państwa znajdują się przez to w niedogodnej sytuacji potencjalnego przypisania im naruszenia praw człowieka dokonanego nie przez nie, a przez organizację, której są członkami. Ta zaś nie ma możliwości występowania przed ETPC jako niezwiązana przepisami EKPC95.

92

93

94

95

EKPC w traktacie lizbońskim: art. 6 TUE; art. 218 ust. 6 lit. a) pkt ii) TfUE; art. 218 ust. 8 TfUE; preambuła, art. 52 ust. 3, art. 53 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Protokół dotyczący artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; Protokół w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej; Deklaracja w sprawie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Deklaracja odnosząca się do artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej; Deklaracja Republiki Czeskiej w sprawie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Zob.: Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, op.cit.

Przed przystąpieniem UE do Konwencji ETPC może to robić jedynie pośrednio – poprzez badanie aktów prawa państw członkowskich po implementowaniu przez nie prawa Unii.

A. Wyrozumska, Planowane w Traktacie Lizbońskim przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – przyczyny i skutki, strona internetowa Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/080616_ue_i_ekpcz_pl.htm (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Ibidem.

31

Grzegorz Stachowiak

Podsumowując jego przyczyny i dające się przewidzieć, zamierzone skutki, przystąpienie UE do Konwencji pokaże, że w zakresie ochrony praw podstawowych Unia nie stoi w żaden sposób „ponad prawem”96. Kontrola jej regulacji prawnych przez międzynarodowe organy sądowe nie będzie musiała mieć jedynie pośredniego charakteru, bowiem ETPC – jako organ zewnętrzny i niezależny – zyska prawo bezpośredniej kontroli aktów prawa wtórnego UE, a sama Unia będzie mogła występować w sprawach przed ETPC i bezpośrednio bronić swoich interesów97. Przystąpienie powinno zapewnić zgodność orzecznictwa TS UE i ETPC. Będą to kroki do ujednolicenia europejskiego systemu ochrony praw człowieka, a Konwencja zostanie wzmocniona jako „instrument konstytucyjnego europejskiego porządku prawnego”98.

Podstawy prawne przystąpienia

Zgodnie z reżimem lizbońskim podstawa prawna przystąpienia Unii do EKPC to art. 6 ust. 2 TUE99, który jednak jedynie obliguje ją do tego faktu i sam w sobie go nie oznacza – aby UE stała się stroną Konwencji, niezbędne jest zawarcie przez nią umowy z dotychczasowymi sygnatariuszami. Równocześnie Unia nie została zobligowana do członkostwa w Radzie Europy. Reasumując, musi ona podejmować czynności, których celem jest przystąpienie wyłącznie do EKPC. Dodatkowe traktatowe – bowiem protokoły i deklaracje załączone do traktatów są w świetle prawa Unii Europejskiej traktowane jako ich integralna część – ustalenia dotyczące przystąpienia Unii do Konwencji zapisane zostały głównie w Protokole dotyczącym artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności100 (dalej: Protokół) oraz w Deklaracji odnoszącej się do artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej101 (dalej: Deklaracja).

W art. 1 Protokołu zobligowano, by umowa o przystąpieniu UE do Konwencji odzwierciedlała „konieczność zachowania szczególnych cech Unii i prawa Unii”102, podkreślając, że dotyczy to zwłaszcza (lit. a)) „szczególnych warunków ewentualnego udziału Unii w organach kontrolnych Konwencji Europejskiej”103 oraz (lit. b))

96 97 98

99

100 101 102 103

32

Ibidem.

Ibidem.

Case of Loizidou v. Turkey (preliminary objections) (Application no. 15318/89), HUDOC – baza orzecznictwa ETPC, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-57920#{%22itemid%22:[%22001-57920%22]} (data dostępu: 30 czerwca 2013). Za: ibidem.

Art. 6 TUE: „1. (…) 2. Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie ma wpływu na kompetencje Unii określone w Traktatach. 3. (…)”. Źródło: Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, op.cit.

Ibidem, s. 273.

Ibidem, s. 339.

Ibidem, s. 273.

Ibidem.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

„mechanizmów niezbędnych do zapewnienia, aby skargi państw nieczłonkowskich i skargi indywidualne były kierowane prawidłowo przeciwko Państwom Członkowskim lub Unii, w zależności od danego przypadku”104. Zgodnie z art. 2 przyszła umowa ma gwarantować, iż przystąpienie UE do EKPC nie będzie miało wpływu na kompetencje Unii i uprawnienia jej instytucji oraz potwierdzać, że jej postanowienia nie wpłyną „na szczególną sytuację Państw Członkowskich w odniesieniu do Konwencji Europejskiej”105. W art. 3 stwierdzono, że postanowienia umowy o przystąpieniu nie będą mogły mieć wpływu na art. 344 TfUE106.

W Deklaracji zapisano z kolei, iż przystąpienie Unii do Konwencji „powinno nastąpić w taki sposób, aby można było zachować szczególny charakter porządku prawnego Unii”107. W tym celu ustanowiony został dialog pomiędzy TS UE a ETPC. Osobnego omówienia wymaga obecność EKPC w Karcie praw podstawowych UE. Odwołanie do niej znajduje się w preambule dokumentu, w której stwierdzono, iż KPP potwierdza prawa wynikające m.in. z Konwencji108. Następnie w art. 52 ust. 3 określono wzajemny stosunek Karty i EKPC w przypadku praw podstawowych przewidzianych przez oba dokumenty – KPP co najmniej nie umniejsza znaczenia i zakresu takich praw, a może gwarantować szerszą ich protekcję109. Wreszcie w art.

53 wskazano wprost poziom ochrony gwarantowany przez Kartę110.

Unia Europejska w najnowszym traktacie reformującym wypracowała więc przepis, który umożliwia i bezpośrednio obliguje ją do przystąpienia do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. By stało się to możliwe, regulacje w tej kwestii musiała wprowadzić również Rada Europy – EKPC w pierwotnym brzmieniu nie zawierała bowiem przepisu dopuszczającego możliwość stania się jej stroną przez podmiot inny niż państwo.

Przygotowany Protokół nr 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zmieniający system kontroli Konwencji (dalej: Protokół nr 14)111 został otwarty do podpisu 13 maja 2004 r. Jego ratyfikacja trwała prawie sześć lat –

104 105

106

107 108 109 110 111

Ibidem.

Ibidem. Określenie „szczególna sytuacja Państw Członkowskich w odniesieniu do Konwencji Europejskiej” wiąże się z istnieniem kilkunastu protokołów dodatkowych do EKPC i faktem, iż nie wszystkie państwa Unii są związane każdym z nich – stąd wynika potrzeba zróżnicowania ich „szczególnej sytuacji”.

Ibidem. Art. 344 TfUE: „Państwa Członkowskie zobowiązują się nie poddawać sporów dotyczących wykładni lub stosowania Traktatów procedurze rozstrzygania innej niż w nich przewidziana”. Jest to zobowiązanie państw członkowskich UE do stosowania pytań prejudycjalnych. Źródło: ibidem.

Ibidem, s. 339.

Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, op.cit.

Ibidem.

Ibidem.

Protokół nr 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zmieniający system kontroli Konwencji, sporządzony w Strasburgu dnia 13 maja 2004 r., Dz.U. z 2010 r., nr 90, poz. 587.

33

Grzegorz Stachowiak

spośród 47 państw najdłużej zwlekała z tym Rosja112. Protokół nr 14 wszedł w życie 1 czerwca 2010 r. – ponad pół roku później niż traktat lizboński. Zgodnie z jego art.

17 w art. 59 EKPC dodano nowy ust. 2 o treści: „Unia Europejska może przystąpić do niniejszej Konwencji”113. Był to rzeczywisty moment, kiedy mogły rozpocząć się intensywne prace zmierzające do związania się przez Unię Europejską przepisami Konwencji.

Przebieg działań zmierzających do przystąpienia

Działania zmierzające do przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zostały w naturalny sposób zintensyfikowane dopiero po obustronnym (tj. przez Unię Europejską i Radę Europy) wypracowaniu przepisów umożliwiających ten fakt. Wcześniejsze114 działania podejmowane w tym celu miały zróżnicowany charakter i jako bardzo rozłożone w czasie oraz niespójne nie są przedmiotem tekstu. Skupia się on na okresie od grudnia 2009 r. do kwietnia 2013 r., dzieląc go na trzy podokresy, z których pierwszy i trzeci zostały przedstawione w zarysie, drugi zaś został poddany bardziej szczegółowej analizie: ­ grudzień 2009 r. – czerwiec 2011 r. (od wejścia w życie Traktatu z Lizbony do końca węgierskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej), ­ lipiec 2011 r. – grudzień 2012 r. (prezydencja w Radzie Unii Europejskiej trio Polska – Dania – Cypr), ­ styczeń 2013 r. – kwiecień 2013 r. (od początku irlandzkiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej do piątego spotkania grupy negocjacyjnej 47+1).

112

113 114

34

Rosja ratyfikowała Protokół nr 14 w lutym 2010 r. Powodem zwłoki była obawa przed usprawnieniem i przyspieszeniem działania ETPC, co było głównym przedmiotem omawianego protokołu i co w powiązaniu z wielością spraw przeciwko Rosji może powodować problemy dla tego państwa. Ratyfikację dokumentu przez Rosję „z zadowoleniem” przyjęła Unia Europejska, która jego wejście w życie określiła jako „zasadniczy i nieodłączny element obecnej ogólnej reformy europejskiego systemu ochrony praw człowieka”. Zob.: Rada Unii Europejskiej. Komunikat prasowy. Oświadczenie wysokiej przedstawiciel Catherine Ashton, wydane w imieniu Unii Europejskiej, w sprawie ratyfikacji przez Federację Rosyjską protokołu nr 14 do europejskiej konwencji praw człowieka, Bruksela, 4 lutego 2010 r., 5822/10, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/10/st05/st05822.pl10.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Protokół nr 14…, op.cit.

Pierwszy raz propozycja przystąpienia Unii do Konwencji pojawiła się w memorandum Komisji Wspólnot Europejskich do Rady Wspólnot Europejskich z 4 kwietnia 1979 r. Komisja WE propozycję przystąpienia WE do EKPC ponowiła w komunikacie z dnia 19 listopada 1990 r. Następnie przedstawiła ona analizę prawną w dokumencie roboczym z dnia 26 października 1993 r. Inicjatywy te popierał Parlament Europejski – m.in. w rezolucjach z lat 1979 i 1994. W dniu 26 kwietnia 1994 r. Trybunał Sprawiedliwości został poproszony przez Radę Unii Europejskiej o wydanie opinii na temat możliwości przystąpienia UE do EKPC. Opinia z dnia 28 marca 1996 r. była negatywna wskutek braku odpowiednich przepisów traktatowych – Unia nie miała osobowości prawnomiędzynarodowej, nie było również obustronnej podstawy prawnej przystąpienia UE do Konwencji. Trybunał Sprawiedliwości zalecił wówczas odpowiednią rewizję traktatów, co miało miejsce dopiero przy okazji prac nad Traktatem ustanawiającym Konstytucję dla Europy. Na podstawie: K. Wójtowicz, op.cit., s. 211-212.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

Grudzień 2009 r. – czerwiec 2011 r.

Realnym początkiem procesu przystąpienia UE do EKPC – jak zostało już wspomniane – stało się dla unijnych instytucji wejście w życie traktatu lizbońskiego.

Zwiastunem bardziej intensywnych prac były – deklaratywne jeszcze, omawiające znane fakty – zapisy obecne w przygotowanym przez szwedzką prezydencję Programie sztokholmskim115, który został opublikowany – w pierwotnym brzmieniu – 2 grudnia 2009 r.

W dniu 1 stycznia 2010 r. prezydencję w Radzie Unii Europejskiej objęło trio Hiszpania – Belgia – Węgry. Kwestia szybkiego przystąpienia Unii do Konwencji znalazła się w programach poszczególnych sześciomiesięcznych prezydencji116 oraz w programie trio117.

W okresie przewodnictwa Hiszpanii zintensyfikowane zostały wstępne dyskusje na temat przystąpienia Unii do Konwencji. Zapoczątkowane jeszcze w grudniu 2009 r. z inicjatywy prezydencji szwedzkiej, odbywały się one w składzie radców ds. wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, krajowych ekspertów w sprawie przystąpienia, przedstawicieli Komisji Europejskiej i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Ich celem były nieformalna wymiana poglądów na różne kwestie związane z przystąpieniem oraz poznanie wstępnych założeń państw UE w tej kwestii. Już na tym etapie ustalono kilka zagadnień problemowych: zakres przystąpienia (wyłącznie do Konwencji czy również do protokołów dodatkowych – jeżeli także do nich, to czy do wszystkich) i jego zgodność z warunkami traktatowymi, mechanizm „współpozwania” ( co-respondent

115

116

117

Program sztokholmski to dokument w którym określone zostały priorytety Unii Europejskiej w przestrzeni bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości na lata 2010-2014. Zob.: Program sztokholmski – otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2010, nr 115, s. 4, 8, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:C:2010:115:0001:0038:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013). Pierwotna wersja Programu sztokholmskiego – zob.: Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do Rady do Spraw Ogólnych/Rady Europejskiej. Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa w służbie obywateli, Bruksela, 2 grudnia 2009 r., 17024/09, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/09/st17/st17024.pl09.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

The Programme of the Spanish Presidency of the Council of the European Union. 1 January – 30 June 2010, s. 14, 18, strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/ meetdocs/2009_2014/documents/empl/dv/spanish_presidency_program_/spanish_presidency_ program_en.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013); Six-month programme drawn up by the Belgian Presidency of the Council of the EU, s. 42, strona internetowa belgijskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, http://www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Programme_EN.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013); The Programme of the Hungarian Presidency of the Council of the European Union. 1 January – 30 June 2011, s. 26, strona internetowa węgierskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, http://www.eu2011.hu/files/bveu/documents/HU_PRES_STRONG_EUROPE_EN_3.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rada Unii Europejskiej. 18-miesięczny program Rady, Bruksela, 22 grudnia 2009 r., 17696/09, s. 15, 74, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/ 09/st17/st17696.pl09.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

35

Grzegorz Stachowiak

mechanism)118, reprezentowanie Unii w organach Rady Europy, stosunki pomiędzy TS UE a ETPC119.

W marcu i kwietniu 2010 r. dwie komisje Parlamentu Europejskiego – Spraw Zagranicznych oraz Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych – przedstawiły swoje opinie przeznaczone dla Komisji Spraw Konstytucyjnych, w których obie przychylnie odniosły się do planów przystąpienia UE do EKPC, podkreślając przyszłe pozytywne skutki tego faktu dla ochrony praw podstawowych w Europie, wskazując jednak również ewentualne kwestie sporne i problemowe120.

Stosowna rezolucja PE – uwzględniająca powyższe opinie – wydana została 19 maja 2010 r.121 Również w maju 2010 r. do niektórych kwestii związanych z przystąpieniem odniósł się TS UE122.

118

119

120

121

122

36

Mechanizm „współpozwania” („dopozwania”) pokazuje idealnie skomplikowanie materii przystąpienia Unii do EKPC. Wiąże się on z mnogością mających powstać po tym fakcie powiązań – stroną Konwencji są wszystkie państwa Rady Europy, a więc również 28 państw UE. Dodatkowo jej stroną po przystąpieniu będzie także Unia jako organizacja międzynarodowa. Powoduje to sytuację, w której UE – jako strona EKPC – będzie wydawać akty prawne stosowane następnie przez elementy jej systemu instytucjonalnego, ale również przez państwa członkowskie Unii, czyli inne strony Konwencji. Pojawia się wówczas pytanie o stronę właściwą do pozwania o naruszenie praw podstawowych – czy ma nią być Unia, której instytucje uchwaliły prawo wtórne czy też państwo, które je wdrożyło i stosuje? Podobna sytuacja dotyczy prawa pierwotnego – czy pozwane ma być państwo, które jest stroną traktatu czy też Unia, która działa na jego podstawie? Dzięki zastosowaniu mechanizmu „dopozwania” w niektórych sytuacjach zarówno Unia, jak i zainteresowane państwa członkowskie mogłyby być stronami dowolnych postępowań przed ETPC. Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do COREPER i Rady. Przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej konwencji praw człowieka, Bruksela, 8 lutego 2010 r., 6582/10, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/10/st06/st06582.pl10.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Parlament Europejski, Komisja Spraw Zagranicznych. Opinia Komisji Spraw Zagranicznych dla Komisji Spraw Konstytucyjnych w sprawie międzyinstytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (2009/2241(INI)), strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/ sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-439.075+02+DOC+PDF+V0//PL&language=PL (data dostępu: 30 czerwca 2013); Parlament Europejski, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Opinia Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych dla Komisji Spraw Konstytucyjnych w sprawie instytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (2009/2241(INI)), strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl. europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+COMPARL+PE-439.414+02+DOC+ PDF+V0//PL&language=PL (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie międzyinstytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (2009/2241(INI)), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2011, nr 161, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:161E:0072: 0078:PL:PDF (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Dokument roboczy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczący niektórych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, strona internetowa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2010-05/convention_pl_2010-05-21_08-58-25_909.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

Zawieranie umów międzynarodowych przez Unię Europejską odbywa się na podstawie art. 218 TfUE. Zgodnie z jego ust. 3 KE przedstawiła Radzie Unii Europejskiej zalecenia dotyczące mandatu negocjacyjnego w sprawie umowy o przystąpieniu UE do EKPC – miało to miejsce w dniu 17 marca 2010 r.123 Zalecenia były przedmiotem analizy Grupy Roboczej ds. Praw Podstawowych, Praw Obywatelskich i Swobodnego Przepływu Osób (The Working Party on Fundamental Rights, Citizens Rights and Free Movement of Persons – FREMP) oraz na poziomie Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER; po raz ostatni 2 czerwca 2010 r.)124. Mandat negocjacyjny dla KE został przyjęty przez Radę ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (Justice and Home Affairs – JHA) w dniu 4 czerwca 2010 r.125 Dodatkowo, na podstawie ust. 4 art. 218 TfUE, Rada nadała FREMP status specjalnego komitetu upoważnionego do konsultacji z nim rokowań dotyczących umowy o przystąpieniu.

Ze strony Rady Europy podobne działania – przyjęcie mandatu negocjacyjnego przez Komitet Ministrów dla Komitetu Sterującego Rady Europy ds. Praw Człowieka – miały miejsce 26 maja 2010 r.126 Negocjacje w celu opracowania projektu umowy o przystąpieniu, prowadzone przez Komisję Europejską z CDDH, który powołał do tego specjalną grupę CDDHUE127 składającą się z 14 ekspertów (po siedmiu z państw UE i spoza UE), rozpoczęły się 7 lipca 2010 r. W czerwcu 2011 r.128 – po ośmiu spotkaniach129 – sfinalizowa123

124

125

126

127

128

129

Council of the European Union. Partial declassification. Recommendation for a Council Decision authorising the Commission to negotiate the Accession Agreement of the European Union to the European Convention for the protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Brussels, 25 February 2011, 7668/10 EXT 2, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium. europa.eu/pdf/en/10/st07/st07668-ex02.en10.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rada Unii Europejskiej. Projekt decyzji Rady upoważniającej Komisję do przeprowadzenia negocjacji w sprawie Umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Bruksela, 22 września 2011 r., 10602/10 EXT 3, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/10/st10/st10602-ex03.pl10.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rada Unii Europejskiej. Decyzja Rady upoważniająca Komisję do przeprowadzenia negocjacji w sprawie Umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Bruksela, 27 września 2010 r., 10817/10, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/10/st10/st10817-ex02.pl10.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Committee of Ministers. 1085th meeting, 26 May 2010. Decisions adopted. Appendix 7 (Item 4.3): Decision No. CM/882/26052010. Ad hoc terms of reference for the Steering Committee for Human Rights (CDDH) to elaborate a legal instrument setting out the modalities of accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, strona internetowa Rady Europy, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1627369&Site=COE (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Pełna nazwa: The CDDH informal working group on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights.

W międzyczasie KE uwzględniła kwestię przystąpienia UE do EKPC w przywoływanej już Strategii skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską z 19 października 2010 r. Zob.: Komisja Europejska. Komunikat Komisji. Strategia skutecznego…, op.cit., s. 2, 3.

Raporty z poszczególnych spotkań negocjacyjnych CDDH-UE i KE oraz późniejszych negocjacji nad ostatecznym kształtem umowy o przystąpieniu Unii do Konwencji znajdują się na stronie internetowej http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Accession/Meeting_reports_en.asp (data dostępu: 30 czerwca 2013).

37

Grzegorz Stachowiak

no prace nad projektem130 i przedstawiono go stronom (państwom-stronom Konwencji oraz Unii) do analizy.

Zgodnie z projektem umowy UE nie miała przystąpić do całego systemu konwencyjnego, a jedynie do samej EKPC i dwóch protokołów dodatkowych – nr 1 i nr 6 (możliwość przystąpienia do innych miała zostać zachowana na przyszłość). Unia miała posiadać swojego sędziego w ETPC – o prawach i obowiązkach takich samych, jak sędziów z państw członkowskich Rady Europy, w którego wyborze miał uczestniczyć Parlament Europejski oraz przedstawiciela w Komitecie Ministrów – z kompetencją w zakresie nadzoru Komitetu nad wykonywaniem orzeczeń ETPC. W kwestii mechanizmu „współpozwania” uznano, iż jeżeli w takim charakterze w postępowaniu występowałaby Unia, wówczas TS UE miałby prawo zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie (gdyby wcześniej nie było takiej możliwości). Ustalono także, iż po przystąpieniu Unii do Konwencji mogłaby być ona pozywana przez państwa członkowskie Rady Europy (i odwrotnie). Powzięto również ustalenia dotyczące partycypacji UE w kosztach funkcjonowania Trybunału w Strasburgu.

Lipiec 2011 r. – grudzień 2012 r.

W dniu 1 lipca 2011 r. zainaugurowana została pierwsza w historii polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej, która w ramach trio miała być kontynuowana przez prezydencje Danii i Cypru. „Polskie” trio – podobnie jak trio Hiszpania – Belgia – Węgry – kwestię przystąpienia UE do EKPC uwzględniło w 18-miesięcznym programie Rady131. Prezydencje polska i cypryjska odniosły się do niej również w swoich programach półrocznych132.

Polska objęła przewodnictwo w Radzie w momencie, kiedy istniał przedstawiony wyżej projekt umowy o przystąpieniu Unii do Konwencji. Przewidywana dalsza część procesu zakładała: zatwierdzenie projektu na nadzwyczajnym posiedzeniu CDDH w dniach 12-14 października 2011 r.; zwrócenie się przez KE do TS UE o wydanie opinii o zgodności projektu umowy z unijnym prawem pierwotnym;

130

131

132

38

8th working meeting of the CDDH informal working group on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights (CDDH-UE) with the European Commission. Draft legal instruments on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, Strasbourg, Monday 20 June (9.30 a.m.) – Friday 24 June 2011 (4.00 p.m.), CDDH-UE(2011)16 Final Version, strona internetowa Rady Europy, http://www.coe.int/t/dlapil/cahdi/source/ Docs%202011/CDDH-UE_2011_16_final_en.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rada Unii Europejskiej. 18-miesięczny program Rady (1 lipca 2011 r. – 31 grudnia 2012 r.), Bruksela, 17 czerwca 2011 r., ST 11447/11, s. 87, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/11/st11/st11447.pl11.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Program polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, 1 lipca 2011 r. – 31 grudnia 2011 r., s. 24, strona internetowa polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (za pośrednictwem Internet Archive), http://web.archive.org/web/20130203130010/http://pl2011.eu/sites/default/files/users/shared/o_prezydencja/program_polskiej_prezydencji_w_radzie_ue.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013); Programme of the Cyprus Presidency of the Council of the European Union. 1 July – 31 December 2012, s. 24, strona internetowa cypryjskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, http://www.cy2012. eu/index.php/en/file/MAZ6Cvaoj0L2nxXo9+AUZw==/ (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

przyjęcie przez UE tzw. zasad wewnętrznych związanych z przystąpieniem przez nią do EKPC, co musi odbyć się przed podpisaniem umowy; zatwierdzenie projektu umowy przez Komitet Ministrów po konsultacji ze Zgromadzeniem Parlamentarnym Rady Europy; wydanie przez Radę – przyjętych jednomyślnie133 – decyzji w sprawie podpisania, a następnie zawarcia umowy (po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego); ratyfikacja umowy przez wszystkie państwa Rady Europy, zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi; wejście umowy w życie134.

Powyższy plan nie mógł zostać zrealizowany z powodu złożenia przez część delegacji na posiedzeniu COREPER w dniu 6 października 2011 r. zastrzeżeń do treści projektu umowy o przystąpieniu Unii do EKPC135. W związku z tym faktem na posiedzeniu CDDH w dniach 12-14 października 2011 r. stwierdzono, iż „Unia nie jest w stanie przedstawić jednomyślnego stanowiska w sprawie projektu”. O fakcie poinformowany został Komitet Ministrów.

Wskazane na posiedzeniu COREPER przez delegacje kwestie problemowe dotyczyły: zakresu przystąpienia UE do EKPC, wpływu przystąpienia na kompetencje państw członkowskich, mechanizmu „współpozwania”, reprezentowania Unii w organach Rady Europy, zwłaszcza w Komitecie Ministrów podczas nadzorowania wykonywania orzeczeń wydanych przeciwko Unii przez ETPC. Z inicjatywy polskiej prezydencji na forum FREMP zainicjowane zostały negocjacje nad powyższymi kwestiami spornymi. Kolejne posiedzenia grupy roboczej odbyły się w dniach 25 października, 3 listopada, 14-15 listopada, 29 listopada oraz 12 grudnia 2011 r. Ich celem było dojście państw członkowskich UE do porozumienia, co stanowiło warunek wznowienia przez Komisję Europejską negocjacji z CDDH. Polskiej prezydencji ostatecznie nie udało się osiągnąć kompromisu politycznego w sprawie uchwalenia przez Radę decyzji upoważniającej do zawarcia umowy o przystąpieniu Unii do EKPC, co było celem pierwotnym136. Nie udało jej się nawet doprowadzić do konsensusu na forum FREMP w zakresie kwestii spornych w projekcie umowy. Można to uznać za jedno z niepowodzeń polskiego przewodnictwa.

133

134

135

136

Zgodnie z art. 218 ust. 8 TfUE podczas procedury zawierania umów międzynarodowych Rada stanowi większością kwalifikowaną. W tym samym miejscu TfUE stwierdzono jednak również, iż „Rada stanowi również jednomyślnie w przypadku umowy dotyczącej przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności”. Źródło: Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, op.cit.

Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do COREPER. Przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC). Aktualna sytuacja i przyszłe działania, Bruksela, 30 września 2011 r., 14842/11, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/11/st14/st14842.pl11.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do COREPER i Rady. Przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Aktualna sytuacja, Bruksela, 6 grudnia 2011 r., 18117/11, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/11/st18/st18117.pl11.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

J. J. Węc, Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania – Procesy decyzyjne – Osiągnięcia i niepowodzenia, Kraków 2012, s. 228.

39

Grzegorz Stachowiak

Na posiedzeniu JHA polska prezydencja złożyła raport z postępu prac nad przystąpieniem UE do EKPC, który Rada przyjęła do wiadomości137.

Od 1 stycznia do 30 czerwca 2012 r. pracami Rady Unii Europejskiej kierowała prezydencja duńska138. Pierwsze półrocze 2012 r. zostało poświęcone na przełamanie impasu w rozmowach nad spornymi kwestiami w projekcie umowy o przystąpieniu Unii do EKPC, do którego doszło w końcowych miesiącach polskiego przewodnictwa.

Ostatni kwartał 2011 r. i pierwszy 2012 r. wypełnione były próbami dojścia do kompromisu na forum FREMP, co było blokowane przez delegacje Francji i Wielkiej Brytanii. Pierwsze z państw postulowało lepsze dostosowanie zapisów negocjowanej umowy względem WPZiB oraz większą przejrzystość relacji na linii TS UE – ETPC. Argumenty Wielkiej Brytanii były innej natury i wiązały się z funkcjonowaniem Trybunału w Strasburgu. Brytyjczycy postulowali odłożenie przystąpienia UE do EKPC w czasie do momentu reformy funkcjonowania ETPC, która miałaby zmniejszyć jego obciążenie pracą i koszty utrzymania139. Postawa obu państw spotkała się z zaniepokojeniem PACE i PE140.

Dyskusja na temat dalszych działań w procesie przystąpienia Unii do EKPC odbyła się na forum JHA w dniu 27 kwietnia 2012 r.141 Po kilkumiesięcznym impasie udało się w jej wyniku ustalić, iż powinno dojść do wznowienia negocjacji w sprawie przystąpienia. W tym celu utworzona została grupa ad hoc 47+1 (państwa członkowskie Rady Europy i Unia Europejska). W okresie duńskiej prezydencji zebrała się ona raz – 21 czerwca 2012 r.

Intensywniejsze działania w omawianej kwestii miały miejsce w trakcie prezydencji cypryjskiej, która urzędowała w drugiej połowie 2012 r.142 W tym okresie

137

138 139

140

141

142

40

Posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniach 13-14 grudnia 2011 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 13-14 grudnia 2011 r., 18498/11, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/11/st18/st18498.pl11.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Brak jest informacji o posiedzeniach FREMP w okresie duńskiej prezydencji.

C. Brand, Human-rights convention deal blocked, strona internetowa EuropeanVoice.com, http://www.europeanvoice.com/article/imported/human-rights-convention-deal-blocked/73316.aspx (data dostępu: 30 czerwca 2013).

W dniu 25 stycznia 2012 r. opublikowane zostało wspólne stanowisko Kerstin Lundgren, sprawozdawczyni PACE w zakresie wpływu traktatu lizbońskiego na Radę Europy oraz Barbary Lochbilher, przewodniczącej Podkomisji Praw Człowieka PE, w którym wzywają one państwa UE, w szczególności Wielką Brytanię i Francję, do odblokowania procesu przystąpienia Unii do Konwencji. Zob.: European parliamentarians deeply concerned at national moves to block EU accession to the European Convention on Human Rights, strona internetowa Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, http://assembly. coe.int/ASP/NewsManager/EMB_NewsManagerView.asp?ID=7351&L=2 (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniach 26-27 kwietnia 2012 r. Komunikat prasowy, Luksemburg, 26-27 kwietnia 2012 r., 9179/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st09/st09179.pl12.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Rada Unii Europejskiej, Nota prezydencji do COREPER i Rady. Przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC). Aktualna sytuacja, Bruksela, 23 listopada 2012 r., 16573/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st16/st16573.pl12.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

grupa FREMP zebrała się kilkukrotnie: 23 lipca, 11 września, 8 października, 22-23 października, 15 listopada, 29-30 listopada i 10 grudnia 2012 r. Częstotliwość spotkań wynikała z prac nad zasadami wewnętrznymi związanymi z przystąpieniem Unii do Konwencji oraz z powrotu do prac FREMP w charakterze specjalnego komitetu przeznaczonego do konsultacji rokowań w sprawie przystąpienia. Zapoczątkowane w okresie duńskiego przewodnictwa spotkania grupy 47+1 w drugiej połowie roku 2012 odbyły się w dniach 17-19 września i 7-9 listopada. Raport prezydencji cypryjskiej z postępów prac nad przystąpieniem UE do Konwencji JHA przyjęła na posiedzeniu w dniach 6-7 grudnia 2012 r.143 Styczeń 2013 r. – kwiecień 2013 r.

Zakończenie prac nad treścią umowy o przystąpieniu Unii do Konwencji wypadło w czasie prezydencji irlandzkiej sprawowanej w pierwszej połowie 2013 r.144 W dniach 21-23 stycznia 2013 r. miało miejsce czwarte spotkanie w ramach grupy 47+1. W jego wyniku wprowadzone zostały kolejne zmiany do projektu umowy o przystąpieniu UE do EKPC. Piąta tura rozmów odbyła się w dniach 3-5 kwietnia 2013 r. Jej podstawą był projekt umowy o przystąpieniu z 19 marca 2013 r. opracowany przez przewodniczącego grupy 47+1. Kwietniowe spotkanie zakończyło się przedstawieniem ostatecznego projektu umowy o przystąpieniu Unii do EKPC145. Przez cały okres negocjacji w kilku kwestiach toczyły się nadzwyczaj ożywione dyskusje i to właśnie ich dotyczą najważniejsze przepisy umowy. Chodzi tutaj głównie o: (1) zakres przystąpienia UE do Konwencji, (2) zgodność warunków przystąpienia z warunkami traktatowymi, (3) mechanizm „współpozwania”, (4) wcześniejsze zaangażowanie TS UE w postępowanie (prior involvement), (5) reprezentowanie Unii w organach Rady Europy i w ETPC. W pierwszym przypadku ostatecznie potwierdzono ustalenia obecne już w projekcie umowy z czerwca 2011 r. – Unia ma stać się stroną Konwencji oraz protokołów dodatkowych nr 1 i nr 6.

143

144

145

Posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniach 6-7 grudnia 2012 r.

Komunikat prasowy, Bruksela, 6-7 grudnia 2012 r., 17315/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st17/st17315.pl12.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Prezydencja irlandzka poinformowała JHA o stanie procesu przystąpienia UE do EKPC na posiedzeniu, które odbyło się w dniach 6-7 czerwca 2013 r. Zob.: Justice and Home Affairs Council Meeting.

Press release, Luxembourg, 6-7 June 2013, 10461/13, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/137407.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

Całość omówienia treści umowy na podstawie: Fifth negotiation meeting between the CDDH ad hoc negotiation group and the European Commission on the accession of the European Union to the European Convention On Human Rights. Final report to the CDDH, Strasbourg, Wednesday 3 April (10 a.m.) – Friday 5 April 2013 (4.30 p.m.), 47+1(2013)008rev2, s. 4-12. Draft revised agreement on the accession of the European Union to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, strona internetowa Rady Europy, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/ hrpolicy/Accession/Meeting_reports/47_1%282013%29008rev2_EN.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013).

41

Grzegorz Stachowiak

W drugiej kwestii przepisy ostatecznego projektu umowy stwierdzają, że Konwencja nie będzie wywierała skutków czy wymagała decyzji, co do których Unia nie jest traktatowo uprawniona.

Rozwiązania dotyczące trzeciej sprawy zakładają możliwość „dopozwania”: Unii – kiedy naruszenie dotyczy stosowania przez państwo prawa wtórnego; państwa członkowskiego – kiedy naruszenie dotyczy stosowania prawa pierwotnego.

Mechanizm będzie miał charakter fakultatywny – wbrew stanowisku państw-członków Rady Europy, które nie są członkami UE. Wymogły one jednak na Unii oświadczenie o dobrowolnym „dopozwaniu”, kiedy zostają spełnione jego przesłanki.

W czwartym przypadku kwestia problemowa oscylowała wokół obowiązującego w postępowaniach przed ETPC wymogu wykorzystania krajowych – czy też, co wydaje się w omawianym przypadku lepszym określeniem, po prostu wcześniejszych146 – środków sądowych. W sytuacji bowiem, kiedy skarga dotyczyłaby aktów unijnego prawa wtórnego, przyjętych i stosowanych przez państwo członkowskie, pojawi się kwestia wcześniejszego wystąpienia do TS UE. Przyjęcie obligatoryjnego charakteru wcześniejszego jego udziału w postępowaniu utrudniałoby sytuację skarżącej jednostki, gdyż to krajowy sąd decyduje147 o wystosowaniu pytania prejudycjalnego.

Ostateczne ustalenia w tej kwestii mają jedynie ogólny charakter i powiązano je z mechanizmem „dopozwania” – w sytuacji, kiedy w charakterze „współpozwanego” występować będzie Unia, TS UE będzie miał możliwość opiniowania zgodności aktu prawa unijnego z EKPC. Szczegółowe uregulowania tej kwestii wyłączono z zakresu umowy o przystąpieniu i pozostawiono w gestii UE. W ostatniej sprawie ustalono, iż w skład ETPC wejdzie sędzia reprezentujący Unię Europejską. Będzie to prawdopodobnie wymagało zmiany regulaminu Trybunału w Strasburgu w celu uniknięcia sytuacji orzekania w jednym postępowaniu przez dwóch sędziów tej samej narodowości (jednego reprezentującego Unię, drugiego – państwo członkowskie). Wreszcie zgodzono się, że reprezentant UE w Komitecie Ministrów będzie uczestniczył w jego posiedzeniach z prawem głosu w enumeratywnie wymienionych sprawach (głównie kontrola wykonania orzeczeń ETPC).

Podsumowanie Niniejszy tekst stanowi zarys poruszonych w nim tematów. Skupia się on na kwestii istoty przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – jego znaczeniu i skutkach dla europejskiego systemu ochrony praw człowieka oraz roli w nim trio prezydencji Polska – Dania – Cypr.

W Europie istnieją dwa posiadające prawnomiędzynarodowe podstawy systemy ochrony praw człowieka. Jeden stworzony został przez Radę Europy – jego fundamentem jest EKPC, a innymi ważnymi elementami prawnymi niektóre z pozo-

146 147

42

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie jest w żaden sposób krajowym środkiem sądowym.

Z wyjątkiem sądów krajowych, których wyroki nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego – te zobowiązane są do zadania pytania prejudycjalnego.

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

stałych ponad 200 umów międzynarodowych z dorobku tej organizacji. Od strony instytucjonalnej w omawianym zakresie w ramach Rady Europy funkcjonują jej Komisarz Praw Człowieka oraz CDDH, CPT i ECRI. System UE z kolei od 2009 r. działa w oparciu o dokument o traktatowym statusie – Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej. Prawa człowieka i podstawowe wolności (w języku UE „prawa podstawowe”) były obecne w traktatach już wcześniej (począwszy od JAE), jednak jedynie jako deklaracje zasad czy celów funkcjonowania WE/UE. Równocześnie z kwestią praw podstawowych pojawiły się w traktatach odwołania do EKPC – dokumentu traktowanego przez Unię jako fundamentalny w europejskiej percepcji praw człowieka. Bogata jest sfera instytucjonalna unijnej ochrony praw podstawowych – kompetencje w tej dziedzinie ma większość instytucji UE. Na szczególną uwagę zasługują Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz specjalny przedstawiciel ds. praw człowieka. Dodatkowo Unia prowadzi w omawianym zakresie działania zewnętrzne – w oparciu o EIDHR. Całość aktualnie realizowanej polityki ochrony praw podstawowych określają Strategiczne ramy UE oraz Plan działania UE dotyczące praw człowieka i demokracji.

Esencją tak zarysowanych systemów ochrony praw człowieka są: dla systemu Rady Europy – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz działalność Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dla systemu Unii Europejskiej – jej szeroko pojęty integracyjny charakter oraz ścisłe współistnienie w jej ramach większości najwyżej rozwiniętych państw Europy. Spoiwem łączącym te elementy i cechy ma być przystąpienie UE do EKPC – możliwe na podstawie traktatu lizbońskiego oraz Protokołu nr 14.

Działania na rzecz przystąpienia wciąż trwają, istnieją jednak duże możliwości ogólnego przewidywania ich przebiegu i skutków. Ich finalizacja przyczyni się bowiem niewątpliwie do wzmocnienia ochrony praw człowieka w Europie – wypełniona zostanie swoista luka pomiędzy istniejącymi przepisami Rady Europy i Unii Europejskiej: UE będzie musiała szanować przepisy Konwencji w procesach stanowienia i stosowania prawa, które – podobnie jak działalność unijnych instytucji – będą kontrolowane przez zewnętrzny organ sądownictwa międzynarodowego (ETPC). Wreszcie orzecznictwa TS UE i Trybunału w Strasburgu będą miały większy potencjał zgodności.

Są to jednak równocześnie działania trudne, czego dowody zostały omówione w tekście. Po pierwsze, niezwykle skomplikowane są relacje ich uczestników – pierwotne strony Konwencji to państwa członkowskie Rady Europy, w tym wszystkie państwa Unii Europejskiej. Ta z kolei ma zostać nową stroną EKPC jako organizacja międzynarodowa, podmiot niepaństwowy. Powoduje to podział negocjatorów na trzy grupy – samą Unię Europejską; państwa będące członkami zarówno Unii, jak i Rady Europy; państwa będące członkami Rady Europy, ale nie Unii. Opisana specyfika procesu przystąpienia każe zauważyć, że państwa UE negocjują w jakimś sensie m.in. same ze sobą.

Po drugie, proces napotyka przeszkody typowe dla funkcjonowania Unii Europejskiej. Deklaracje o konieczności jak najszybszego przystąpienia UE do Konwencji nie znajdują odzwierciedlenia w działaniach – proces stał się, jak wiele innych, ofia43

Grzegorz Stachowiak

rą czasowego blokowania ze strony kilku (w tym przypadku dwóch) państw członkowskich. Dodatkowo akurat kwestia zawarcia umowy o przystąpieniu UE do EKPC wymaga od Rady jednomyślności.

Po trzecie, proces jest nieustannie z różnych przyczyn przeciągany. Na przełomie czerwca i lipca 2011 r. – w okresie inauguracji polskiej prezydencji – był on na etapie konsultacji z państwami członkowskimi wypracowanego projektu umowy o przystąpieniu, do jego finalizacji pozostawała lista działań licząca kilka wymagających czasu i wysiłku punktów. Dokładnie dwa lata później proces nie posunął się do przodu chociażby o jeden z nich – początkowo został na kilka miesięcy zatrzymany na poziomie Rady, następnie de facto stał w miejscu przez kolejne wielomiesięczne negocjacje grupy 47+1. Kolejny ważny punkt na wspomnianej liście działań – opinia TS UE na temat zgodności projektu z prawem pierwotnym – ma zostać zrealizowany dopiero na początku 2014 r., przy założeniu, że pożądana zgodność rzeczywiście bezproblemowo wystąpi. W tym kontekście trudno aktualnie przewidywać datę wejścia umowy w życie – trzeba pamiętać, że czeka ją wcześniej długi proces ratyfikacji przez 47 państw i zatwierdzenia przez dwie organizacje międzynarodowe.

Na tym tle maluje się rola polskiej prezydencji i „polskiego” trio. Polska objęła przewodnictwo w Radzie w momencie, kiedy przedstawiony został pierwszy projekt umowy o przystąpieniu – wbrew powszechnemu oczekiwaniu jego akceptacji, utknął on na poziomie grupy roboczej Rady. Trzeba podkreślić, że inicjatywa doprowadzenia do kompromisu na forum FREMP wyszła od polskiej prezydencji, jednak nie przyniosła ona szybkich, pozytywnych rezultatów. Projekt był przez ponad pół roku blokowany przez Francję oraz Wielką Brytanię i dopiero podczas prezydencji duńskiej udało się wznowić negocjacje, tym razem na forum grupy 47+1. Podczas cypryjskiego przewodnictwa proces przebiegał sprawniej – FREMP pracowała dwutorowo: nad tzw. zasadami wewnętrznymi Unii związanymi z przystąpieniem UE do EKPC oraz jako specjalny komitet konsultacyjny w zakresie omawianych negocjacji, odbywały się też kolejne tury rozmów grupy 47+1 nad nowym projektem umowy.

Generalny wniosek na temat roli polskiej prezydencji – tak indywidualnej, jak grupowej – powinien zawierać stwierdzenie, że nie przyczyniły się one w znaczący sposób do finalizacji omawianego procesu. Należy jednak zadać pytanie, czy dokonała tego którakolwiek z prezydencji sprawowanych po wejściu w życie traktatu lizbońskiego, a zwłaszcza Protokołu nr 14.

Kwestia przystąpienia Unii do Konwencji jest wymogiem traktatowym, krajowe przewodnictwa powinny uwzględniać ją jako będącą interesem typowo wspólnotowym. To właśnie stanowi ważny i korzystny fakt, mimo że jest on efektem niekorzystnych zjawisk (opisanych cech działań na rzecz przystąpienia – ich skomplikowania, przewlekłości). Ewidentnie wspólnotowy charakter procesu powoduje bowiem, że w momencie jego zakończenia żadna konkretna prezydencja czy instytucja nie będą mogły podpisać się pod nim indywidualnie, jako rzekomo bardziej zasłużone niż inne – ponieważ długość i skomplikowanie procesu wykluczają nagłe skokowe jego przyspieszenie, wymagają z kolei regularnej, spójnej pracy grupowej.

Reasumując, proces przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw 44

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

człowieka i podstawowych wolności może stać się przykładem zasadności, celowości działania wspólnotowego, zwłaszcza, że realizowany jest w tak istotnej dla Unii i jej obywateli dziedzinie jak prawa podstawowe.

Wykaz skrótów APP – Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej CDDH (fr. Comité directeur pour les droits de l'Homme) – Komitet Sterujący Rady Europy ds. Praw Człowieka COREPER (fr. Comité des représentants permanent) – Komitet Stałych Przedstawicieli CPT (European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) – Europejski Komitet ds. Zapobiegania Torturom oraz Nieludzkiemu lub Poniżającemu Traktowaniu albo Karaniu ECRI (European Commission against Racism and Intolerance) – Europejska Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji EIDHR (The European Instrument for Democracy and Human Right) – Europejski instrument na rzecz demokracji i praw człowieka EKPC – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Europejska Konwencja Praw Człowieka) ESDZ – Europejska Służba Działań Zewnętrznych ETPC – Europejski Trybunał Praw Człowieka FREMP (The Working Party on Fundamental Rights, Citizens Rights and Free Movement of Persons) – Grupa Robocza ds. Praw Podstawowych, Praw Obywatelskich i Swobodnego Przepływu Osób JAE – Jednolity akt europejski JHA (Justice and Home Affairs) – Rada ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych KE – Komisja Europejska KPP – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej PACE (The Parliamentary Assembly of the Council of Europe) – Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy PE – Parlament Europejski RUE – Rada Unii Europejskiej TfUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej TK – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy TS UE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej TUE – Traktat o Unii Europejskiej UE – Unia Europejska WE – Wspólnoty Europejskie WPZiB – wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura źródłowa 1.

Europejska konwencja o zapobieganiu torturom oraz nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, sporządzona w Strasburgu w dniu 26 listopada 1987 r., Dz.U. z 1995 r., nr 46, poz. 238.

45

Grzegorz Stachowiak

2.

3.

4.

5.

Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284.

Protokół nr 11 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, dotyczący przekształcenia mechanizmu kontrolnego ustanowionego przez Konwencję, sporządzony w Strasburgu dnia 11 maja 1994 r., Dz.U. z 1998 r., nr 147, poz. 962.

Protokół nr 14 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zmieniający system kontroli Konwencji, sporządzony w Strasburgu dnia 13 maja 2004 r., Dz.U. z 2010 r., nr 90, poz. 587.

Statut Rady Europy przyjęty w Londynie dnia 5 maja 1949 r., Dz.U. z 1994 r., nr 118, poz. 565.

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

Nowicki M. A., Wokół Konwencji Europejskiej. Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Warszawa 2010.

Węc J. J., Pierwsza polska prezydencja w Unii Europejskiej. Uwarunkowania – Procesy decyzyjne – Osiągnięcia i niepowodzenia, Kraków 2012.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

2.

3.

4.

Florczak A., Ochrona praw człowieka w systemie prawa wspólnotowego, [w:] Koba L., Wacławczyk W. (red.), Prawa człowieka. Wybrane zagadnienia i problemy, Warszawa 2009, s. 100-122.

Matyasik M., Polska w systemie ochrony praw człowieka Rady Europy, [w:] Koba L., Wacławczyk W. (red.), Prawa człowieka. Wybrane zagadnienia i problemy, Warszawa 2009, s. 85-99.

Węc J. J., „Bezpieczna Europa” – priorytet polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, [w:] Kirpsza A., Stachowiak G., Podsumowanie polskiej prezydencji w Radzie UE, Kraków 2012, s. 47-73.

Wójtowicz K., Ochrona praw człowieka w Unii Europejskiej, [w:] Banaszak B. [et al.], System ochrony praw człowieka, Kraków 2003, s. 205-227.

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa 1.

46

Dokumenty Rady Europy: a) Case of Loizidou v. Turkey (preliminary objections) (Application no. 15318/89), HUDOC – baza orzecznictwa ETPC, http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=00157920#{%22itemid%22:[%22001-57920%22]}, b) Committee of Ministers. 1085th meeting, 26 May 2010. Decisions adopted. Appendix 7 (Item 4.3): Decision No. CM/882/26052010. Ad hoc terms of reference for the Steering Committee for Human Rights (CDDH) to elaborate a legal instrument setting out the modalities of accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, strona internetowa Rady Europy, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1627369&Site=COE, c) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, po nowelizacji przez Protokół nr 11 i 14, z Protokołem nr 1 oraz Protokołami nr 4, 6 i 7, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych, http://www.msz.gov.pl/resource/fedf40b7-3c0a42d2-8bdf-296772ce7295,

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

d) Resolution (99) 50 on The Council of Europe Commissioner for Human Rights (adopted by the Committee of Ministers on 7 May 1999 at its 104th Session), strona internetowa Komitetu Ministrów Rady Europy, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=458513, e) Resolution Res(2002)8 on the statute of the European Commission against Racism and Intolerance (Adopted by the Committee of Ministers on 13 June 2002 at the 799th meeting of the Ministers' Deputies), strona internetowa Komitetu Ministrów Rady Europy, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/ecri/about/ECRI_statute_en.asp, f) Steering Committee for Human Rights (CDDH). Terms of Reference, strona internetowa Rady Europy, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/cddh/Terms%20of%20reference%20CDDH%202012-2013.pdf, g) Vienna Declaration. Appendix III: Declaration and Plan of Action on combating racism, xenophobia, antisemitism and intolerance, strona internetowa Komitetu Ministrów Rady Europy, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=621771.

2.

Dokumenty Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej: a) traktaty/dokumenty o statusie traktatowym: ­ Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2012:326:0391:0407:PL:PDF, ­ Single European Act, Official Journal of the European Communities L, 1987, no. 169, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:1987: 169:FULL:EN:PDF, ­ Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2004, nr 310, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=OJ:C:2004:310:FULL:PL:PDF, ­ Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts, signed at Amsterdam, 2 October 1997, Official Journal of the European Communities C, 1997, no. 340, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:1997:340: FULL:EN:PDF, ­ Treaty on European Union, together with the complete text of the Treaty establishing the European Community, Official Journal of the European Communities C, 1992, no. 224, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=OJ:C:1992:224:FULL:EN:PDF, ­ Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2012, nr 326, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:FULL:PL:PDF, ­ Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (2002), Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich C, 2002, nr 325, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:C:2002:325:0001:0184:EN:PDF, b) dokumenty instytucji i organów WE/UE: ­ Council of the European Union. Partial declassification. Recommendation for a Council Decision authorising the Commission to negotiate the Accession Agreement of the European Union to the European Convention for the protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Brussels, 25 February 2011, 7668/10 EXT 2, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/ 10/st07/st07668-ex02.en10.pdf, ­ Decyzja Rady 2012/440/WPZiB z dnia 25 lipca 2012 r. w sprawie mianowania Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej ds. Praw Człowieka, Dziennik Urzędowy

47

Grzegorz Stachowiak

­

­

­

­

­

­

­

­

­

­

48

Unii Europejskiej L, 2012, nr 200, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:L:2012:200:0021:0023:PL:PDF, Decyzja Rady 2013/352/WPZiB z dnia 2 lipca 2013 r. zmieniająca decyzję 2012/440/WPZiB w sprawie mianowania Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej ds. Praw Człowieka, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2013, nr 185, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:185: 0008:0008:PL:PDF, Decyzja Rady nr 252/2013/UE z dnia 11 marca 2013 r. ustanawiająca wieloletnie ramy prac Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej na lata 2013-2017, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2013, nr 79, portal EUR-Lex, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:079:0001:0003:PL:PDF, Decyzja Rady z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie wykonania rozporządzenia (WE) nr 168/2007 w odniesieniu do przyjęcia wieloletnich ram prac Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej na lata 2007-2012, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2008, nr 63, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2008:063:0014:0015:PL:PDF, Dokument roboczy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dotyczący niektórych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, strona internetowa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/ 2010-05/convention_pl_2010-05-21_08-58-25_909.pdf, European Parliament, Council, Commission. Joint declaration by the European Parliament, the Council and the Commission, Official Journal of the European Communities C, 1977, no. 103, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=OJ:C:1977:103:0001:0001:EN:PDF, Justice and Home Affairs Council Meeting. Press release, Luxembourg, 6-7 June 2013, 10461/13, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/jha/137407.pdf, Komisja Europejska. Komunikat Komisji. Strategia skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską, Bruksela, 19 października 2010 r., KOM(2010) 573 wersja ostateczna, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0573:FIN:PL:PDF, Komisja Europejska. Wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Wspólny komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady. Prawa człowieka i demokracja w centrum działań zewnętrznych UE – dążenie do bardziej skutecznego podejścia, Bruksela, 12 grudnia 2011 r., KOM(2011) 886 wersja ostateczna, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011: 0886:FIN:PL:PDF, Parlament Europejski, Komisja Spraw Zagranicznych. Opinia Komisji Spraw Zagranicznych dla Komisji Spraw Konstytucyjnych w sprawie międzyinstytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (2009/2241(INI)), strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+COMPARL+PE-439.075+02+DOC+PDF+V0//PL&language=PL, Parlament Europejski, Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych. Opinia Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych dla Komisji Spraw Konstytucyjnych w sprawie instytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (2009/2241(INI)), strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+COMPARL+PE-439.414+02+DOC+PDF+V0//PL&language=PL,

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

­ Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie rocznego sprawozdania dotyczącego praw człowieka na świecie za rok 2009 oraz polityki UE w tym zakresie (2010/2202(INI)), Strasburg, 16 grudnia 2010 r., strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/ sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2010-0489&language=PL, ­ Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie rocznego sprawozdania dotyczącego praw człowieka na świecie oraz polityki Unii Europejskiej w tym zakresie, w tym wpływu na strategiczną politykę UE w dziedzinie praw człowieka (2011/2185 (INI)), Strasburg, 18 kwietnia 2012 r., strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/ getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0126&language=PL, ­ Parlament Europejski. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 13 czerwca 2012 r. w sprawie specjalnego przedstawiciela UE ds. praw człowieka (2012/2088 (INI)), Strasburg, 13 czerwca 2012 r., strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA2012-0250+0+DOC+XML+V0//PL#def_1_1, ­ Posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniach 13-14 grudnia 2011 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 13-14 grudnia 2011 r., 18498/11, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/ pl/11/st18/st18498.pl11.pdf, ­ Posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniach 26-27 kwietnia 2012 r. Komunikat prasowy, Luksemburg, 26-27 kwietnia 2012 r., 9179/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa. eu/pdf/pl/12/st09/st09179.pl12.pdf, ­ Posiedzenie Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych w dniach 6-7 grudnia 2012 r. Komunikat prasowy, Bruksela, 6-7 grudnia 2012 r., 17315/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/ 12/st17/st17315.pl12.pdf, ­ Presidency Conclusions. Cologne European Council 3 and 4 June 1999, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/ docs/pressdata/en/ec/57886.pdf, ­ Presidency Conclusions. Nice European Council Meeting 7, 8 and 9 November 2000, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/ uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/00400-r1.%20ann.en0.htm, ­ Presidency Conclusions. Tampere European Council 15 and 16 October 1999, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/en/ec/00200-r1.en9.htm, ­ Program polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, 1 lipca 2011 r. – 31 grudnia 2011 r., s. 24, strona internetowa polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (za pośrednictwem Internet Archive), http://web.archive.org/web/20130203130010/ http://pl2011.eu/sites/default/files/users/shared/o_prezydencja/program_polskiej_ prezydencji_w_radzie_ue.pdf, ­ Program sztokholmski – otwarta i bezpieczna Europa dla dobra i ochrony obywateli, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2010, nr 115, portal EUR-Lex, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:115:0001:0038:PL:PDF, ­ Programme of the Cyprus Presidency of the Council of the European Union. 1 July – 31 December 2012, s. 24, strona internetowa cypryjskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, http://www.cy2012.eu/index.php/en/file/MAZ6Cvaoj0L2nxXo9+AUZw==/, ­ Rada Unii Europejskiej, Nota prezydencji do COREPER i Rady. Przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych

49

Grzegorz Stachowiak

­

­

­

­

­

­

­

­

­

­

­

­

50

wolności (EKPC). Aktualna sytuacja, Bruksela, 23 listopada 2012 r., 16573/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/ st16/st16573.pl12.pdf, Rada Unii Europejskiej. 18-miesięczny program Rady (1 lipca 2011 r. – 31 grudnia 2012 r.), Bruksela, 17 czerwca 2011 r., ST 11447/11, s. 87, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/11/st11/st11447.pl11.pdf, Rada Unii Europejskiej. 18-miesięczny program Rady, Bruksela, 22 grudnia 2009 r., 17696/09, s. 15, 74, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register. consilium.europa.eu/pdf/pl/09/st17/st17696.pl09.pdf, Rada Unii Europejskiej. Decyzja Rady upoważniająca Komisję do przeprowadzenia negocjacji w sprawie Umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Bruksela, 27 września 2010 r., 10817/10, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/10/st10/st10817-ex02.pl10.pdf, Rada Unii Europejskiej. Komunikat prasowy. Oświadczenie wysokiej przedstawiciel Catherine Ashton, wydane w imieniu Unii Europejskiej, w sprawie ratyfikacji przez Federację Rosyjską protokołu nr 14 do europejskiej konwencji praw człowieka, Bruksela, 4 lutego 2010 r., 5822/10, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register. consilium.europa.eu/pdf/pl/10/st05/st05822.pl10.pdf, Rada Unii Europejskiej. Komunikat prasowy. UE przyjmuje strategiczne ramy UE dotyczące praw człowieka i demokracji, Bruksela, 25 czerwca 2012 r., 11737/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/ cms_data/docs/pressdata/PL/foraff/131519.pdf, Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do COREPER i Rady. Przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej konwencji praw człowieka, Bruksela, 8 lutego 2010 r., 6582/10, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium. europa.eu/pdf/pl/10/st06/st06582.pl10.pdf, Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do COREPER i Rady. Przystąpienie Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Aktualna sytuacja, Bruksela, 6 grudnia 2011 r., 18117/11, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/11/st18/st18117.pl11.pdf, Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do COREPER. Przystąpienie Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC). Aktualna sytuacja i przyszłe działania, Bruksela, 30 września 2011 r., 14842/11, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa. eu/pdf/pl/11/st14/st14842.pl11.pdf, Rada Unii Europejskiej. Nota prezydencji do Rady do Spraw Ogólnych/Rady Europejskiej. Program sztokholmski – Otwarta i bezpieczna Europa w służbie obywateli, Bruksela, 2 grudnia 2009 r., 17024/09, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/09/st17/st17024.pl09.pdf, Rada Unii Europejskiej. Projekt decyzji Rady upoważniającej Komisję do przeprowadzenia negocjacji w sprawie Umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, Bruksela, 22 września 2011 r., 10602/10 EXT 3, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/10/st10/st10602-ex03.pl10.pdf, Rada Unii Europejskiej. Wynik prac. Prawa człowieka i demokracja: Strategiczne ramy i plan działania UE, Bruksela, 25 czerwca 2012 r., 11855/12, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/12/st11/st11855.pl12.pdf, Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie międzyinstytucjonalnych aspektów przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej konwencji

Przystąpienie Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka...

o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (2009/2241(INI)), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C, 2011, nr 161, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa. eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2011:161E:0072:0078:PL:PDF, ­ Rozporządzenie (WE) nr 1889/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia instrumentu finansowego na rzecz wspierania demokracji i praw człowieka na świecie, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2006, nr 386, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do ?uri=OJ:L:2006:386:0001:0011:PL:PDF, ­ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1035/97 z dnia 2 czerwca 1997 r. ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii, Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich L, 1997, nr 151, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:01:31997R1035:PL:PDF, ­ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1652/2003 z dnia 18 czerwca 2003 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1035/97 ustanawiające Europejskie Centrum Monitorowania Rasizmu i Ksenofobii, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2003, nr 245, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:04:32003R1652:PL:PDF, ­ Rozporządzenie Rady (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r. ustanawiające Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L, 2007, nr 51, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri= OJ:L:2007:053:0001:0014:PL:PDF, ­ Six-month programme drawn up by the Belgian Presidency of the Council of the EU, s. 42, strona internetowa belgijskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, http://www.eutrio.be/files/bveu/media/documents/Programme_EN.pdf, ­ The European Convention. Final report of Working Group II, Brussels, 22 October 2002, CONV 354/02, strona internetowa Rady Unii Europejskiej, http://register.consilium. europa.eu/pdf/en/02/cv00/cv00354.en02.pdf, ­ The Programme of the Hungarian Presidency of the Council of the European Union.

1 January – 30 June 2011, s. 26, strona internetowa węgierskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, http://www.eu2011.hu/files/bveu/documents/HU_PRES_ STRONG_EUROPE_EN_3.pdf (data dostępu: 30 czerwca 2013), ­ The Programme of the Spanish Presidency of the Council of the European Union.

1 January – 30 June 2010, s. 14, 18, strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/empl/dv/ spanish_presidency_program_/spanish_presidency_program_en.pdf, c) dokumenty procesu negocjacji: ­ 8th working meeting of the CDDH informal working group on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights (CDDH-UE) with the European Commission. Draft legal instruments on the accession of the European Union to the European Convention on Human Rights, Strasbourg, Monday 20 June (9.30 a.m.) – Friday 24 June 2011 (4.00 p.m.), CDDH-UE(2011)16 Final Version, strona internetowa Rady Europy, http://www.coe.int/t/dlapil/cahdi/source/Docs%202011/ CDDH-UE_2011_16_final_en.pdf, ­ Fifth negotiation meeting between the CDDH ad hoc negotiation group and the European Commission on the accession of the European Union to the European Convention On Human Rights. Final report to the CDDH, Strasbourg, Wednesday 3 April (10 a.m.) – Friday 5 April 2013 (4.30 p.m.), 47+1(2013)008rev2, strona internetowa Rady Europy, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Accession/ Meeting_reports/47_1%282013%29008rev2_EN.pdf, ­ raporty z poszczególnych spotkań negocjacyjnych CDDH-UE i KE oraz późniejszych negocjacji nad ostatecznym kształtem umowy o przystąpieniu Unii do Konwencji, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/hrpolicy/Accession/Meeting_reports_en.asp.

51

Grzegorz Stachowiak

Literatura pomocnicza Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Brand C., Human-rights convention deal blocked, strona internetowa EuropeanVoice.com, http://www.europeanvoice.com/article/imported/human-rights-convention-deal-blocked/ 73316.aspx.

European Convention on Human Rights. Accession of the European Union, strona internetowa Rady Europy, http://hub.coe.int/what-we-do/human-rights/eu-accession-to-the-convention.

European parliamentarians deeply concerned at national moves to block EU accession to the European Convention on Human Rights, strona internetowa Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, http://assembly.coe.int/ASP/NewsManager/EMB_NewsManagerView.asp?ID =7351&L=2.

Karta praw podstawowych, strona internetowa Unii Europejskiej, http://europa.eu/legislation_ summaries/human_rights/fundamental_rights_within_european_union/l33501_pl.htm.

Prawa człowieka w Radzie Europy, strona internetowa Ministerstwa Sprawiedliwości, http://bip.ms.gov.pl/pl/prawa-czlowieka/inne-organizacje-miedzynarodowe-i-prawa-czlowieka/ prawa-czlowieka-w-radzie-europy/.

Wyrozumska A., Planowane w Traktacie Lizbońskim przystąpienie Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – przyczyny i skutki, strona internetowa Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/080616_ ue_i_ekpcz_pl.htm.

Grzegorz Stachowiak – student I roku studiów II stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (INPiSM UJ). Absolwent studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w INPiSM UJ. W latach 2011-2013 Przewodniczący Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (KSSM UJ). Współredaktor i współautor publikacji „Podsumowanie polskiej prezydencji w Radzie UE” (Kraków 2012). Współredaktor pomocniczy i współautor publikacji „Polityka zagraniczna Polski.

Wybrane zagadnienia i problemy” (Kraków 2012). Redaktor naczelny magazynu opinii „ARENA. Sprawy międzynarodowe”. Zainteresowania naukowe: polska polityka zagraniczna, przywództwo polityczne w Unii Europejskiej, historia stosunków międzynarodowych.

52

Arkadiusz Nyzio absolwent studiów magisterskich na kierunku politologia w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego; doktorant w Katedrze Współczesnej Polityki Polskiej INPiSM UJ

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

Recenzja: dr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ Streszczenie Celem niniejszego artykułu jest syntetyczne przedstawienie głównych kierunków polityki zagranicznej Węgier od przystąpienia tego kraju do Unii Europejskiej w 2004 r. do 2012 r. Analiza aktywności trzech ostatnich premierów umożliwia wyodrębnienie imponderabiliów węgierskiej polityki oraz wskazanie kwestii, co do których zgodne są dwie najistotniejsze siły polityczne: Węgierska Partia Socjalistyczna i Fidesz. Autor argumentuje, że polityka zagraniczna Węgier charakteryzuje się wysoką stabilnością, w niewielkim jedynie stopniu będąc elementem partyjnej rywalizacji. Cechuje ją również znaczna dynamika i zdolność do tworzenia „autorskich projektów”. Artykuł może również przyczynić się do zrozumienia polityki Viktora Orbána – postaci, którą część polskich elit politycznych przyjmuje za wzór do naśladowania.

53

Arkadiusz Nyzio

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .55 Rząd Ferenca Gyurcsánya (29 września 2004 r. - 14 kwietnia 2009 r.) . . . . . . . . . . . . .56 Rząd Gordona Bajnaia (14 kwietnia 2009 r. - 29 maja 2010 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63 Rząd Viktora Orbána (od 29 maja 2010 r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71 Spis map . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74

54

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

Wprowadzenie W 2004 r. Węgry (wówczas jeszcze pod nazwą Republika Węgierska) stały się członkiem Unii Europejskiej (UE). Tym samym zrealizowany został jeden z priorytetów węgierskiej polityki zagranicznej, a przed włodarzami kraju stanęło nowe, równie skomplikowane zadanie. W dobie silnej polaryzacji politycznej muszą oni zmierzyć się z wyzwaniem polegającym na określeniu nowych imponderabiliów węgierskiej polityki zagranicznej.

Celem niniejszego artykułu jest zdefiniowanie priorytetów polityki zagranicznej Republiki Węgierskiej i Węgier w okresie 2004-2012 (gabinety Ferenca Gyurcsánya, Gordona Bajnaia i Viktora Orbána).

Podstawowym założeniem autora jest próba indukcjonistycznego odnalezienia, sformułowania i weryfikacji trzech tez badawczych. Po pierwsze, polityka zagraniczna w wydaniu rządów zdominowanych przez Węgierską Partię Socjalistyczną (WPS), na czele których stali Ferenc Gyurcsány i Gordon Bajnai, różni się od polityki realizowanej przez premiera Viktora Orbána z partii Fidesz. Po drugie, pomimo owych różnic, w polityce zagranicznej Węgier da się wyodrębnić kilka kierunków działania, które podlegają względnemu konsensusowi głównych sił politycznych.

Po trzecie, polityka zagraniczna Węgier posiada obserwowalne cechy charakterystyczne, które odróżniają ją od polityk innych państw regionu Europy ŚrodkowoWschodniej.

Wyczerpujące zrealizowanie celu badawczego wymaga zastosowania następujących rozwiązań metodologicznych: analizy systemowej, analizy porównawczej (przedstawienie miejsca Węgier w ramach makrosystemu, czyli stosunków międzynarodowych), metody ilościowej (obliczenia, prezentacja danych), metody ekstrapolacji (próba sformułowania prognozy dotyczącej dalszych kierunków polityki zagranicznej Węgier), metody historycznej (znaczna część pracy ma charakter deskryptywnej rekonstrukcji).

Trzy pierwsze części pracy poświęcone są polityce zagranicznej Węgier realizowanej przez trzech premierów, którzy sprawowali na Węgrzech władzę od 29 września 2004 r. do chwili obecnej1. W podsumowaniu zaprezentowane zostały wnioski niniejszego artykułu, wynikające z zestawienia elementów „ciągłości” i „zmiany” kierunków polityki zagranicznej.

Géza Jeszenszky, były minister spraw zagranicznych Republiki Węgierskiej, oceniał w 2007 r., że Węgier nie czekają „(…) straszne dylematy, kwestie dotyczące życia i śmierci, które były charakterystyczne dla ubiegłego wieku”. Niemniej jednak czekają na nie ważne wybory dotyczące przyszłości Unii Europejskiej, jej struktury, procedur i polityk. Węgry powinny również określić swoje stanowiska względem Stanów Zjednoczonych i Rosji. Konkretnych decyzji wymagała również polityka energetyczna, a podjąć je należało drogą krajowego konsensusu. Jeszenszky był zdania, że geograficzne i geopolityczne położenie państwa węgierskiego oraz jego najbliżsi sąsiedzi niewiele zmienili się od czasu I wojny światowej, tak więc analiza 1

Stan na dzień 20 listopada 2012 r.

55

Arkadiusz Nyzio

historyczna pozwoli uniknąć powtórzenia węgierskich błędów z przeszłości2. Treść niniejszej pracy przyczyni się być może do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy politycy węgierscy sprostali przedstawionym powyżej wyzwaniom.

Rząd Ferenca Gyurcsánya (29 września 2004 r. – 14 kwietnia 2009 r.)

1 maja 2004 r. Węgry stały się członkiem Unii Europejskiej. W porównaniu do okresu sprzed 2004 r. nastąpiło zwiększenie aktywności, obecności i działalności Budapesztu w Europie Wschodniej. Jednocześnie kwestia europeizacji poróżniła dwie główne siły węgierskiej polityki: Fidesz i Węgierską Partię Socjalistyczną.

Przyjęta przez rząd Gyurcsánya „Strategia stosunków zewnętrznych Węgier” wymienia trzy główne priorytety polityki zagranicznej realizowane przez Budapeszt: „1. Utrzymanie konkurencyjności Węgier w ramach UE w zakresie realizacji politycznych, ekonomicznych oraz społecznych interesów. (…) 2. Zapewnienie dobrobytu społeczności węgierskiej w regionie, wzięcie odpowiedzialności za mniejszość węgierską za granicą, ochrona ich praw oraz interesów. 3. Odpowiedzialność Węgier na arenie międzynarodowej szczególnie poprzez realizację zobowiązań międzynarodowych”.

W pierwszym zakresie Ministerstwo Spraw Zagranicznych Węgier deklarowało: „Uważamy wzmocnienie wschodniego wymiaru Europejskiej Polityki Sąsiedztwa za istotny cel, a Ukrainę i Mołdawię za partnerów specjalnych w tym zakresie”. Węgry utrzymywały bliskie relacje z państwami aspirującymi do przynależności do Unii Europejskiej: Chorwacją, Serbią i Ukrainą.

Zasadniczo da się więc wyodrębnić dwa kierunki zainteresowania Węgier: Bałkany Zachodnie3 oraz Europę Wschodnią4. W tym drugim aspekcie kluczowe były dwa zagadnienia: bezpieczeństwo energetyczne i problem mniejszości narodowych.

Będzie o nich mowa w dalszej części niniejszej pracy.

Strategia określała również rolę Unii Europejskiej: „Unia Europejska wyznacza najważniejsze ramy dla działań oraz polityki zagranicznej Węgier”5.

2

3

4

5

G. Jeszenszky, Hungary's Foreign Policy Dilemmas After Regaining Sovereignty, „Society and Economy, Journal of the Corvinus University of Budapest” 2007, nr 29, s. 64, strona internetowa Corvinus Library, http://www.hungarianhistory.com/lib/jeszenszky/jesz18.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

Dariusz Kałan zaznacza, że „Węgry nie mają dostatecznego potencjału, aby decydować o losach Bałkanów Zachodnich”. Pomimo to: „(…) uważają Bałkany Zachodnie za region o znaczeniu strategicznym. (…) W Chorwacji i Serbii mieszka łącznie około 315 tys. Węgrów, z czego ponad 290 tys. w serbskiej prowincji Wojwodina”. Możliwości działania Węgrów w tym regionie utrudniają skomplikowane relacje z Serbią. Zob.: D. Kałan, Polityka Węgier wobec Bałkanów Zachodnich, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2011, nr 4, s. 55-68.

A. Rácz, Węgry a Partnerstwo Wschodnie, [w:] I. Albrycht (red.), Partnerstwo Wschodnie w kontekście Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i agendy wyszehradzkiej, s. 20, strona internetowa Instytutu Kościuszki, http://ik.org.pl/cms/wp-content/uploads/2010/05/Partnerstwo_Wschodnie_a_V4_IK_ 20101.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

Ibidem.

56

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

„Narodowa strategia bezpieczeństwa Węgier” przyjęta została 31 marca 2004 r., jeszcze przez gabinet na czele którego stał inny polityk Węgierskiej Partii Socjalistycznej Péter Medgyessy6. Promowała ona centralną rolę NATO jako „(…) gwaranta bezpieczeństwa i obrony Węgier. Strategia spośród podstawowych celów bezpieczeństwa, wymienia także „rozpowszechnienie wartości demokratycznych, łącznie z szerzeniem ich poza regionem euro-atlantyckim”. Długookresowa stabilizacja Ukrainy i Rosji także określona jest jako priorytet strategiczny”7. Rządy Gyurcsánya i Bajnaia nie zdecydowały się na zmianę „Narodowej strategii bezpieczeństwa Węgier”.

Pomimo zapewnień węgierskiego MSZ, szybko okazało się, że priorytety Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS) i polityka zagraniczna Węgier sformułowana dla jej najbliższych sąsiadów, niekoniecznie idą ze sobą w parze8. Tuż po akcesji Węgry zaangażowały się w EPS, koncentrując swą uwagę na jej wschodnim kierunku. Jak zauważał András Rácz: „Ogólnie rzecz biorąc, w tym obszarze interesy i cele polityki Węgier są tożsame z priorytetami UE, np. propagowaniem stabilizacji oraz wartości demokratycznych w państwach sąsiedzkich, wsparciem zorientowanej na reformy gospodarki rynkowej itp.”9.

UE promowała jednak swoje stosunki w szerszym, zarówno wschodnim, jak i południowym kontekście, Węgry zaś koncentrowały się na integracji Rumunii i Chorwacji oraz, w kierunku wschodnim, na współpracy z Ukrainą i Mołdawią. „Narodowa strategia bezpieczeństwa Węgier” z 2004 r. wymieniała możliwość korzystania z Europejskiej Polityki Sąsiedztwa w celu wspierania interesów Węgier w Europie Wschodniej10.

Pierwszy rząd Ferenca Gyurcsánya (działający w latach 2004-2006 na bazie koalicji Węgierskiej Partii Socjalistycznej oraz Związku Wolnych Demokratów) dokonał redefinicji trzech głównych filarów węgierskiej polityki zagranicznej.

W wywiadzie udzielonym lewicowej gazecie „Népszabadság” ówczesny minister spraw zagranicznych Ferenc Somogyi oświadczył, że akcesja do UE przekształciła politykę sąsiedztwa Węgier. W rezultacie trzy tradycyjne filary węgierskiej polityki zagranicznej należało poddać modyfikacji. Wymienionymi przez niego priorytetami były: aktywny udział Węgier w procesie decyzyjnym w ramach organizacji euroatlantyckich, wzmocnienie regionalnych form współpracy (przede wszystkim Grupy Wyszehradzkiej, zwanej też V4), rozwój stosunków dwustronnych.

Warto przy tym wskazać, że nadal podkreślano wagę kwestii mniejszości węgierskiej poza granicami kraju. Somogyi zaznaczył: „Dobrze zaplanowana realizacja tych trzech narzędzi polityki zagranicznej może stworzyć okoliczności realizacji naszych interesów politycznych, gospodarczych, a także przyczynić się do poprawy sytuacji węgierskiej mniejszości”. Oświadczył również, że obszarem geograficznym wyznaczającym obszar węgierskiego zainteresowania była Europa Wschodnia i Połu6

7 8 9 10

Narodowa Strategia Bezpieczeństwa Węgier z 2004 roku, MERLN – Military Education Research Library Network, http://merln.ndu.edu/whitepapers/Hungary-2004.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

A. Rácz, op.cit., s. 20.

M. Kosienkowski, W. Schreiber (red.), Moldova: Arena of International Influences, Lanham 2012, s. 110.

A. Rácz, op.cit., s. 21.

M. Kosienkowski, W. Schreiber (red.), op.cit., s. 110.

57

Arkadiusz Nyzio

dniowo-Wschodnia. Poza tym stwierdził, że Węgry powinny animować działania w ramach EPS oraz wspierać rozszerzenie i zaangażowanie UE na Bałkanach Zachodnich – w taki sposób, aby stworzyć bardziej skuteczne sposoby ochrony praw mniejszości i przyczynić się do rozwoju regionów, które one zamieszkują. Jak już wspomniano, w regionie Europy Wschodniej takie podejście obejmowało tylko Ukrainę i Mołdawię. Węgierskie interesy na Ukrainie były oczywiste, biorąc pod uwagę bliskość geograficzną i zamieszkująca ten kraj mniejszość węgierską. W przypadku Mołdawii Budapeszt postanowił po prostu uczynić z niej swoją domenę w ramach EPS11.

Co istotne, wśród głównych sił politycznych Węgier panował konsensus dotyczący wejścia do UE12. Węgry ratyfikowały Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy jako drugi kraj Unii. „20 grudnia 2004 r. traktat poparło 304 parlamentarzystów z 385-osobowego Zgromadzenia Krajowego”13. Oddano jedynie dziewięć głosów przeciwnych traktatowi konstytucyjnemu, wśród nich kilku posłów Fideszu. Jednakże aż 127 parlamentarzystów partii Orbána zagłosowało „za”14. Stało się tak pomimo tego, że Fidesz definiowany był jako partia „eurorealistów”, w pewnym stopniu skrywająca swój eurosceptycyzm15. Węgry nie zdecydowały się jednak na integrację walutową – nie przystąpiły do stabilizowania forinta w ramach mechanizmu ERM II16, nazywanego popularnie „poczekalnią do euro”.

Problematyka mniejszości węgierskiej to od lat jedna z najważniejszych kwestii w polityce wewnętrznej i zewnętrznej Węgier. Źródeł należy doszukiwać się w początkach ładu wersalskiego po I wojnie światowej. Na mocy traktatu z Trianon z 1919 r. Węgry utraciły 2/3 swojej historycznej powierzchni, a poza granicami państwa znalazło się 30% jego dotychczasowych obywateli. W 1990 r. József Antall nazwał się prezydentem 15 mln Węgrów: 10 mln w kraju, 5 mln w krajach ościennych17, gdyż szacuje się, że właśnie tylu Węgrów żyje poza granicami swojego państwa, w tym: w Rumunii – 1434 tys. (6,6% rumuńskiej populacji), na Słowacji – 513 tys. (9,5%), w Serbii – 293 tys. (3,9%), na Ukrainie – 156 tys. (0,3%), w Austrii – 40 tys. (0,5%), w Chorwacji – 16 tys. (0,4%), w Słowenii – 6 tys. (0,3%)18. Dane te mają 11 12

13

14 15 16

17

18

Ibidem.

A. Gwiazda, K. Benoit, United in support, divided by borders, [w:] T. König, S. Hug (red.), PolicyMaking Processes and the European Constitution: A Comparative Study, Abingdon 2006, s. 120.

L. Jesień (red.), Ł. Adamski, M. Gniazdowski, E. Pietras, A. Szymański, R. Tarnogórski, B. Wojna, Aktualny stan debaty nad Traktatem Konstytucyjnym w państwach europejskich, „Materiały studialne PISM” 2007, nr 5, s. 32, strona internetowa Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, http://www.pism.pl/files/?id_plik=3018 (data dostępu: 20 listopada 2012).

Ibidem.

A. Gwiazda, K. Benoit, op.cit., s. 120.

K. Żukrowska, Budżet ogólny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu, [w:] J. Osiński (red.), Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, Warszawa 2009, s. 65.

J. Bugajski, Political Parties of Eastern Europe: A Guide to Politics in the Post-Communist Era, Armonk 2002, s. 354.

Dane pochodzą z lat 2001-2007. Źródło: M. Gniazdowski, J. Groszkowski, Słowacko-węgierski spór o podwójne obywatelstwo, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/ pl/publikacje/best/2010-05-19/slowacko-wegierski-spor-o-podwojne-obywatelstwo (data dostępu: 20 listopada 2012).

58

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

charakter przybliżony i trudno uzyskać ich wiarygodne potwierdzenie, stąd często podnoszona jest kwestia ich politycznej, marketingowej użyteczności. Pojawia się wręcz zarzut wykorzystywania „mitu”19 odwołującego się do słów Antalla.

Niezależnie od precyzyjności powyższych obliczeń, istnienie licznej mniejszości węgierskiej w sąsiednich krajach stanowi poważne wyzwanie dla wszystkich węgierskich gabinetów i jest czynnikiem silnie różnicującym elity polityczne tego kraju.

Działania węgierskich rządów zmierzające do poprawy pozycji mniejszości odbierane są przez zainteresowane państwa jako interwencja w ich sprawy wewnętrzne. Szczególnie istotne i skomplikowane są w tym sensie relacje ze Słowacją20.

Rozmieszczenie mniejszości węgierskiej w sąsiednich krajach, w niezwykle istotny sposób wpływające na kierunki madziarskiej polityki zagranicznej, przedstawia mapa nr 1.

Jedną z podstawowych kwestii związanych z mniejszością węgierską jest koncepcja podwójnego obywatelstwa. Oznacza ona, że Węgrzy żyjący poza granicami państwa, którzy potrafią potwierdzić swe korzenie, mogliby ubiegać się o węgierskie obywatelstwo. 5 grudnia 2004 r., kilka miesięcy po przystąpieniu do UE, Węgrzy decydowali w referendum, czy chcą podjęcia prac nad dwiema ustawami. Jedna z nich dotyczyła prywatyzacji szpitali, druga – podwójnego obywatelstwa. Socjalistyczny rząd Ferenca Gyurcsánya opowiedział się przeciwko podwójnemu obywatelstwu, podnosząc zarzut kosztów, jakie musiałyby zostać poniesione w przypadku jego przyjęcia. Fidesz namawiał do głosowania „na tak”21. W wyniku tego, 51% głosujących opowiedziało się za podwójnym obywatelstwem. Referendum okazało się być jednak nieważne z uwagi na niską frekwencję22.

Jak już wspomniano, stosunki pomiędzy Węgrami i Słowacją należą do niezwykle skomplikowanych i problematycznych. Do ich dalszego ochłodzenia doszło po wyborach parlamentarnych w 2006 r., za sprawą których władzę w Bratysławie zdobył lider partii SMER – sociálna demokracia Robert Fico23. Pomimo nazwy dominującej partii, powołany przez niego rząd przybrał wyraźnie nacjonalistyczny profil.

W 2009 r. przyjęta została ustawa ograniczająca prawa mniejszości węgierskiej24.

19 20

21 22

23 24

T. Kamusella, K. Jaskułowski, Nationalisms Today, Berno 2009, s. 85.

Radosław Zenderowski zauważał, że słowaccy nacjonaliści celowo używają określeń takich jak „mniejszość narodowościowa” lub „Słowacy węgierskojęzyczni”, zamiast sformułowania „mniejszość narodowa”. Podejrzewa się węgierską mniejszość „o irredentę, rząd w Budapeszcie o dążenie do „rozmywania” granicy poprzez np. forsowanie projektów euroregionalnych i ostentacyjną żałobę po Trianon”. Pojawiają się również „oskarżenia o madziaryzację, o ucisk narodowościowy, o łamanie przyjętych (…) zobowiązań”. Zob.: R. Zenderowski, Nad Tatrami błyska się... Słowacka tożsamość narodowa w dyskursie politycznym w Republice Słowackiej (1989-2004), Warszawa 2007, s. 363.

Polska Agencja Prasowa, Węgrów nie przybędzie, „Gazeta Wyborcza”, 6 grudnia 2004 r., s. 11.

P. Marczewski, Fiasko referendum o obywatelstwie i prywatyzacji, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=711 (data dostępu: 20 listopada 2012).

U. Backes, The Extreme Right in Europe: Current Trends and Perspectives, Göttingen 2011, s. 125.

M. Bojarska, Konflikt słowacko-węgierski o mniejszości narodowe, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/Konflikt-slowacko-wegierski-o-mniejszosci-narodowe (data dostępu: 20 listopada 2012).

59

Arkadiusz Nyzio

Mapa nr 1. Rozmieszczenie ludności węgierskiej w państwach sąsiadujących z Węgrami

obszary, na których Węgrzy stanowią ponad 50% populacji

293 tys. | 3,9% liczebność mniejszości węgierskiej i jej udział w populacji danego kraju

Źródło: M. Gniazdowski, A. Sadecki, Konstytucja nowych Węgier – implikacje krajowe i regionalne, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarzeosw/2011-07-29/konstytucja-nowych-wegier-implikacje-krajowe-i-regionalne (data dostępu: 20 listopada 2012).

Była to nowelizacja Ustawy o języku państwowym Republiki Słowackiej z 1995 r.

Przygotowywano ją już od 2007 r. i od początku była ona źródłem napięć pomiędzy oboma krajami. Na wieść o pracach nad nią zgodnie zaoponowały węgierskie lewica i prawica, w tym Fidesz i socjaliści25. Węgierscy politycy „ogłosili bojkot Słowacji i odwołali wszystkie oficjalne wizyty”26. Nie pomogło awaryjne spotkanie premierów obu państw, zorganizowane po „niemal roku wzajemnego odwoływania wizyt”27. Ostatecznie parlament słowacki przegłosował ustawę 30 czerwca 2009 r.28 25

26

27

28

M. Bocian, J. Groszkowski, Konflikt pomiędzy Bratysławą i Budapesztem wokół słowackiej ustawy językowej, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/ komentarze-osw/2009-10-16/konflikt-pomiedzy-bratyslawa-i-budapesztem-wokol-slowackiej-ust (data dostępu: 20 listopada 2012).

M. M. Szimeczka, Słowacja i Węgry – powrót nacjonalizmu, „Gazeta Wyborcza”, 29 października 2007 r., s. 15.

E. Klusova, B. T. Wieliński, Słowacja i Węgry próbują się godzić, „Gazeta Wyborcza”, 11 września 2009 r., s. 13.

M. Bocian, J. Groszkowski, op.cit.

60

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

Pomimo opisanych powyżej napięć pomiędzy Węgrami i Słowacją, okres drugiego rządu Gyurcsánya uznać należy za pozytywny dla rozwoju V4. Etap aktywności Grupy Wyszehradzkiej od 2008 r. Roman Kuźniar nazywa wręcz jej „drugim życiem”. Doszło wówczas do rozszerzenia formuły V4 – w jej spotkaniach zaczęli uczestniczyć przedstawiciele innych krajów, m.in. Rumunii, Bułgarii i Francji (tzw.

Grupa Wyszehradzka plus)29.

Jeśli chodzi o stosunki transatlantyckie to politykę Ferenca Gyurcsánya charakteryzują zabiegi o dobre relacje z USA. W październiku 2005 r. premier spotkał się z prezydentem Georgem W. Bushem i sekretarz stanu Condoleezzą Rice. Bush podziękował za wkład Węgier w wojnę w Afganistanie i Iraku, obiecał również zmianę polityki wizowej w stosunku do obywateli Węgier30. Zapowiedź Amerykanów została zrealizowana: drugi rząd Gyurcsánya (2006-2009) wprowadził w 2008 r.

Węgry do Visa Waiver Program. Dzięki temu węgierscy obywatele mogą odwiedzać USA bez konieczności posiadania wiz31.

W 2006 r. odbyły się na Węgrzech wybory. Zwyciężyła w nich Węgierska Partia Socjalistyczna i Ferenc Gyurcsány utrzymał się na stanowisku premiera. W kampanii wyborczej doszło do ostrego starcia socjalistów i Fideszu, spór dotyczył jednak głównie polityki wewnętrznej. Krzysztof Varga stwierdził wówczas: „Kwestie polityki zagranicznej praktycznie nie istnieją w węgierskim sporze”32. Była to opinia niepozbawiona zasadności.

Drugi gabinet Ferenca Gyurcsánya kontynuował entuzjastyczny względem integracji europejskiej kierunek polityki zagranicznej. 21 grudnia 2007 r. Węgry zostały włączone do obszaru Schengen33.

Węgry uznały również niepodległość Kosowa, pomimo protestów Serbii.

Węgrzy, prezentujący konsekwentnie antyserbską politykę zagraniczną, musieli przy tym liczyć się z problemem mniejszości węgierskiej w Wojwodinie, której przedstawiciele mogli stać się „zakładnikami” Belgradu34.

Ważnym punktem programu Gyurcsánya było opowiedzenie się po stronie współpracy z Gazpromem w dziedzinie dostaw gazu i zdystansowanie się od konceptu gazociągu Nabucco. W 2007 r. premier stwierdził: „‘Nabucco’ jest długim marzeniem i starym planem. Ale my nie potrzebujemy marzeń; potrzebujemy projektów”35.

29 30

31

32 33

34

35

R. Kuźniar, Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Warszawa 2012, s. 359.

Prime Minister Wraps Up Visit to U.S., strona internetowa Ambasady Węgier w Waszyngtonie, http://www.huembwas.org/News2/Gyurcsany.htm (data dostępu: 20 listopada 2012).

Strona internetowa The American Hungarian Federation, http://www.americanhungarianfederation.org/news_visawaiver.htm (data dostępu: 20 listopada 2012).

K. Varga, Węgry w prawo zwrot?, „Gazeta Wyborcza”, 4 lutego 2006 r., s. 18.

P. Futo, Hungary: A Quantitative Overview of Irregular Migration, [w:] A. Triandafyllidou (red.), Irregular Migration in Europe: Myths and Realities, Farnham 2010, s. 147.

T. Magyarics, Węgry a Europa Południowowschodnia, „International Relations Quarterly” 2010, nr 1, strona internetowa South-East European Foundation, http://www.southeast-europe.org/pdf/01/ DKE_01_P_B_MT.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

A. Curanović, S. Kardaś, R. Alf, Polityka zagraniczna Federacji Rosyjskiej w okresie prezydentury Władimira Putina. Próba bilansu, Warszawa 2008, s. 39.

61

Arkadiusz Nyzio

Rok później podpisane zostało porozumienie pomiędzy Gazpromem i jego węgierskim odpowiednikiem, firmą MOL (węg. Magyar Olaj – és Gázipari Részvénytársaság). Orbán, wówczas lider najważniejszej partii opozycyjnej, podkreślał: „Nie znamy jej [tj. umowy – A. N.] treści, ale to niezwykłe, by bez debaty w parlamencie podpisywać umowę, która ustali politykę energetyczną kraju na 20-25 lat”36.

W następnych latach Gyurcsány był przymierzany na szefa spółki budującej South Stream37.

Jak słusznie zauważa András Rácz, relacje Węgier i Rosji nie są „nadzwyczajne”.

Zwraca jednak uwagę na dwie kwestie związane z bezpieczeństwem energetycznym, które jego zdaniem wpłynęły na politykę zagraniczną Węgier: „Po pierwsze, na zależność energetyczną składa się nie tylko zależność od dostaw gazu, lecz także od rosyjskiej ropy naftowej oraz uranu wykorzystywanego w elektrowni atomowej w Paks. Po drugie, nie można pominąć roli Rosji jako partnera handlowego. Zgodnie z najnowszymi danymi z Ministerstwa Rozwoju Narodowego i Gospodarki, Federacja Rosyjska jest największym partnerem handlowym Węgier spoza UE, mającym udział w 3,5% całkowitego eksportu, 6,6% całkowitego importu, podczas gdy 100% wymienionych wartości uwzględnia także rynki UE”38.

W związku z powyższym, Nabucco było i pozostaje na pierwszym miejscu priorytetów bezpieczeństwa energetycznego Węgier. Na drugim miejscu znajdują się planowane dostawy skroplonego gazu ziemnego (LNG) z Adriatyku przez Chorwację. South Stream zajmuje dopiero trzecie miejsce39.

Gyurcsány kontynuował też politykę zapoczątkowaną przez swojego poprzednika na fotelu premiera (Pétera Medgyessy z WPS) w zakresie ożywienia relacji z Chińską Republiką Ludową. Aż trzykrotnie odwiedził Pekin, z rewizytą w Budapeszcie w 2004 r. pojawił się zaś Hu Jintao40.

Gyurcsány był postacią wyrazistą i kontrowersyjną. Niektóre jego wypowiedzi prowadziły wręcz do międzynarodowych skandali. Stało się tak chociażby w przypadku Arabii Saudyjskiej, której ambasador opuścił w 2005 r. Budapeszt w proteście przeciwko wzmiance premiera, jakoby w drużynie piłkarskiej królestwa znajdowało się „wielu terrorystów”. Najbardziej niefrasobliwą wypowiedzią tego rodzaju było 36

37

38 39

40

A. Kublik, Budapeszt zawarł pakt z Gazpromem na budowę South Stream, serwis internetowy wyborcza.biz, http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,12783073,Budapeszt_zawarl_pakt_z_Gazpromem _na_budowe_South.html (data dostępu: 20 listopada 2012).

Polska Agencja Prasowa, Chirac nie chce od Putina stanowiska szefa South Stream, portal informacyjny RMF24.pl, http://www.rmf24.pl/fakty/polska/news-chirac-nie-chce-od-putina-stanowiska-szefasouth-stream,nId,236271(data dostępu: 20 listopada 2012).

A. Rácz, op.cit., s. 22.

V. Socor, Hungary Signs South Stream Project Agreement, strona internetowa The Jamestown Foundation, http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=35988 (data dostępu: 20 listopada 2012).

W ocenie Dariusza Kałana początkiem „nowego otwarcia w dwustronnych relacjach” pomiędzy Węgrami a Chinami „była trzydniowa wizyta premiera Medgyessyego, który w sierpniu 2003 r. przyjechał do Pekinu jako pierwszy węgierski szef rządu od 1959 r.”. Zob.: D. Kałan, Relacje o specjalnym znaczeniu? Chiny w polityce zagranicznej Węgier w okresie rządów Viktora Orbána (2010 – 2012), „Biuletyn Europy Środkowej i Wschodniej. Puls Regionu” 2012, nr 1, s. 3.

62

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

nagrane i następnie udostępnione mediom przyznanie się do „kłamania w dzień i w nocy” jego rządu przez ostatnie dwa lata. Coraz boleśniej odczuwalny na Węgrzech kryzys gospodarczy doprowadził ostatecznie Gyurcsánya do upadku41.

Na stanowisku premiera zastąpił go Gordon Bajnai, minister samorządu terytorialnego i rozwoju regionalnego oraz rozwoju krajowego i gospodarki42.

Rząd Gordona Bajnaia (14 kwietnia 2009 r. – 29 maja 2010 r.)

Rząd Gordona Bajnaia, bezpartyjnego fachowca kojarzonego z lewicą i popieranego przez Węgierską Partię Socjalistyczną, zyskał miano technicznego43 i przejściowego44. Pomimo tego Bajnai nie stronił od podejmowania długofalowych działań i składania dalekowzrocznych deklaracji.

Opowiadając się za integracją europejską był także zwolennikiem przystąpienia Węgier do strefy euro. Pod koniec listopada 2009 r. stwierdził, że powinno do tego dojść „tak szybko, jak to możliwe”. Podkreślił przy tym, że podawanie konkretnej daty w dobie kryzysu nie ma sensu45. W grudniu 2009 r. stwierdził, że w przeciągu kilku miesięcy Węgry będą mogły przystąpić do mechanizmu ERM II. Podkreślił: „Nie stoimy już nad krawędzią urwiska, teraz musimy wspiąć się w górę. Jesteśmy zmuszeni do obrania tej drogi, gdyż – mimo że jest bardzo trudna – przyniesie rezultaty”46.

Odrzucił także obawy dotyczące utraty suwerenności przez Węgry. W kontekście UE i Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) mówił: „Obie organizacje sprawdzają nasze działania, ale planowanie i podejmowanie decyzji należą do nas”. Przyznał jednak, że pole manewru Budapesztu nie jest zbyt wielkie47.

Jedną z cech polityki zagranicznej prowadzonej przez jego gabinet było właśnie zacieśnienie współpracy z instytucjami europejskimi48. Węgry stały się np. istotnym animatorem Strategii Unii Europejskiej dla regionu Dunaju (European Union Strategy for Danube Region – EUSDR). Wynikało to zarówno z czynników geograficz41 42

43

44 45

46

47 48

N. Snow, P. M. Taylor, Routledge Handbook of Public Diplomacy, Nowy Jork 2009, s. 306.

R. Vazac, Hungary: A Country Hit Hard, [w:] J. Jungmann, B. Sagemann (red.), Financial Crisis in Eastern Europe: Road to Recovery, Wiesbaden 2010, s. 207.

T. Dąborowski, Krucha stabilizacja węgierskich finansów publicznych, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2009-10-14/krucha-stabilizacjawegierskich-finansow-publicznych (data dostępu: 20 listopada 2012).

W. Gadomski, Aby u nas nie było Budapesztu, „Gazeta Wyborcza”, 23 listopada 2011 r., s. 20.

J. Mainka, Crisis Manager – PM Bajnai in interview, „The Budapest Times”, 30 listopada 2009 r., http://www.budapesttimes.hu/2009/11/30/crisis-manager-pm-bajnai-in-interview (data dostępu: 20 listopada 2012).

M. J. Zieliński, Premier Węgier: Wejście do ERM-II jest możliwe, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=24096 (data dostępu: 20 listopada 2012).

J. Mainka, op.cit.

D. Kałan, V. Szigetvári, Węgierska lewica czeka na mesjasza, strona internetowa tygodnika internetowego „Kultura Liberalna”, http://kulturaliberalna.pl/2012/10/16/wegierska-lewica-czeka-na-mesjasza (data dostępu: 20 listopada 2012).

63

Arkadiusz Nyzio

nych, jak i z więzi z innymi krajami dunajskimi. Inicjatywa nie wyszła od Węgrów – koncepcję zacieśnienia współpracy w 2009 r. sformułowały Austria i Rumunia. Działania w tym zakresie podjęto zaś jeszcze wcześniej, bo w 2002 r., jednak dopiero Węgry umieściły EUSDR tak wysoko na liście priorytetowych polityk.

25 lutego 2010 r. odbył się szczyt poświęcony EUSDR. Omówiono wówczas jej cztery podstawowe elementy: „rozwój gospodarczy, zrównoważony rozwój, kulturę, oświatę i tożsamość oraz rozwój instytucjonalny”49. Premier Węgier zadeklarował: „Węgry czują się odpowiedzialne za wypracowanie strategii i podczas węgierskiej prezydencji w UE planują doprowadzić do jej przyjęcia”50. Pojawiły się głosy wyrażające zaniepokojenie, czy forsowanie koncepcji EUSDR nie doprowadzi do zmarginalizowania Partnerstwa Wschodniego i nie stanie się czynnikiem wpływającym negatywnie na relacje Warszawy i Budapesztu51.

Bajnai dbał jednak również o dobre relacje z Polską. W styczniu 2010 r. Radosław Sikorski gościł w Budapeszcie. Planowano m.in. otwarcie kilkunastu wspólnych placówek dyplomatycznych. Minister spraw zagranicznych Węgier stwierdził: „Myśleliśmy o tym, żeby otworzyć taką placówkę w Republice Południowej Afryki, gdzie w tym samym budynku pracowałyby wszystkie państwa Grupy Wyszehradzkiej. Poza tym, Węgry w najbliższym czasie otwierają placówkę w Chinach. Zaproponowałem, że możemy w ten sam sposób zorganizować tam pracę kilku innych krajów”. Współpraca w ramach Grupy Wyszehradzkiej była jednym z najważniejszych tematów, obie strony deklarowały gotowość do jej rozwoju52.

W telegramie skierowanym 10 kwietnia 2010 r. do Donalda Tuska i Jarosława Kaczyńskiego węgierski premier napisał: „Wszyscy członkowie rządu i naród węgierski są głęboko zasmuceni dowiedziawszy się o tej tragedii. Strata nasza jest jeszcze większa zważywszy na przyjaźń, jaką Węgry żywią wobec Polski”53.

W lutym 2010 r. doszło do spotkania premierów Grupy Wyszehradzkiej. Zostało ono nazwane „kamieniem milowym” V4. Przyjęto wówczas wspólną deklarację dotycząca bezpieczeństwa energetycznego. Jej sygnatariuszami – obok państw V4 – były również Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Chorwacja, Serbia, Słowenia, Rumunia i Austria54.

49

50

51 52

53

54

M. Kośka, Węgierskie duchy przeszłości i nowe dylematy, strona internetowa miesięcznika „Stosunki Międzynarodowe”, http://www.stosunki.pl/?q=content/węgierskie-duchy-przeszłości-i-nowe-dylematy (data dostępu: 20 listopada 2012).

M. Gniazdowski, T. Strážay [et al.], Strategia Unii Europejskiej dla Regionu Dunaju. Implikacje dla Polski i Grupy Wyszehradzkiej, „Prace OSW” 2011, nr 37, s. 51-52, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/PRACE_37.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

T. Bielecki, J. Pawlicki, Partnerstwo austro-węgierskie, „Gazeta Wyborcza”, 7 października 2009 r., s. 13.

W. Cegielski, P. Paszkowski, Polska i Węgry wspólnie zorganizują w przyszłym roku szczyt Partnerstwa Wschodniego, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/tekst-26523/Polska-iWegry-wspolnie-zorganizuja-w-przyszlym-roku-szczyt-Partnerstwa-Wschodniego (data dostępu: 20 listopada 2012).

Węgry: Premier dołącza się do kondolencji, portal internetowy Money.pl, http://www.money.pl/ archiwum/wiadomosci_agencyjne/pap/artykul/wegry;premier;dolacza;sie;do;kondolencji,185, 0,608185.html (data dostępu: 20 listopada 2012).

Press Statement of Prime Minister Gordon Bajnai, strona internetowa Grupy Wyszehradzkiej, www.visegradgroup.eu/2010/press-statement-of-prime (data dostępu: 20 listopada 2012).

64

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

Pomimo zacieśniania współpracy w ramach V4 rząd Bajnaia podtrzymał twarde stanowisko swego poprzednika dotyczące słowackiej ustawy językowej. W myśl jej zapisów osoby fizyczne i prawne zostały zobligowane do posługiwania się w kontaktach urzędowych wyłącznie językiem słowackim. Za złamanie prawa groziła grzywna od 100 EUR do 5 tys. EUR. Bajnai oświadczył, że ustawa językowa „jest bezprecedensowym przypadkiem w skali europejskiej, a jej przepisy są sprzeczne z międzynarodowymi zobowiązaniami Słowacji i ograniczają prawa mniejszości narodowych”. Powołana została specjalna fundacja, która miała pokrywać kary słowackich Węgrów, uruchomiono również dla nich bezpłatną infolinię55.

Rząd Bajnaia podtrzymywał także bliskie relacje z Ukrainą. Pod koniec kwietnia 2009 r. Wiktor Juszczenko gościł na Węgrzech. Głównymi tematami spotkania z węgierskim premierem były kryzys ekonomiczny, wymiana handlowa pomiędzy oboma państwami, współpraca w dziedzinie energetyki oraz problematyka ochrony środowiska56.

Ważną częścią polityki gabinetu Bajnaia było potwierdzenie bliskich relacji z USA. W tym celu premier udał się do Waszyngtonu w grudniu 2009 r. Owocem spotkania z wiceprezydentem Joe Bidenem była decyzja o wysłaniu kolejnych 200 węgierskich żołnierzy do Afganistanu, co oznaczało zwiększenie węgierskiego kontyngentu o 60%. Bajnai wyraził poparcie dla strategii Baracka Obamy, zaś o pomocy udzielonej USA mówił w kategoriach „obowiązku”57.

W lipcu 2009 r. Bajnai podpisał międzyrządowe porozumienie z przywódcami Austrii, Bułgarii, Turcji i Rumunii w sprawie projektu budowy gazociągu Nabucco.

Podkreślił konieczność zapewnienia dywersyfikacji dostaw gazu, stwierdzając: „Bezpieczeństwo energetyczne w perspektywie długoterminowej wymaga gazu z tak wielu źródeł, jak to możliwe oraz tak tanio, jak to możliwe”. Węgry wykazały się dużą aktywnością zmierzającą do podpisania umowy. To właśnie w wyniku ich lobbingu UE uczyniła z Nabucco projekt priorytetowy w kwestii transportu energii w 2007 r. W maju 2009 r. Parlament Europejski postanowił o przeznaczeniu 200 mln EUR na dofinansowanie projektu, pod warunkiem, że jego realizacja rozpocznie się do końca 2010 r.58 Kilka miesięcy później, tj. pod koniec stycznia 2010 r., doszło do dalszej współpracy z Gazpromem. Stało się to prawie rok od momentu podpisania umowy ramowej przez drugi rząd Gyurcsánya.

55

56

57

58

Budapeszt dofinansuje grzywny Węgrom na Słowacji, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/tekst-27198/Budapeszt-dofinansuje-grzywny-Wegrom-na-Slowacji (data dostępu: 20 listopada 2012).

M. Spławski, Ukraina zacieśnia współpracę z Węgrami, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/tekst-19663/Bajnai-Ukraina-jest-strategicznym-partnerem-Wegier-w-sferzeenergetycznej (data dostępu: 20 listopada 2012).

C. Bellantoni, Hungary Sending 200 More Troops To Afghanistan, strona internetowa Internet Archive, http://web.archive.org/web/20091208020608/http://tpmdc.talkingpointsmemo.com/2009/12/ biden-and-hungary.php (data dostępu: 20 listopada 2012).

Hungary signs Nabucco pipeline agreement, „The Budapest Times”, 13 lipca 2009 r., http://www.budapesttimes.hu/2009/07/13/hungary-signs-nabucco-pipeline-agreement (data dostępu: 20 listopada 2012).

65

Arkadiusz Nyzio

Węgierscy i rosyjscy urzędnicy podpisali umowę dotyczącą projektu budowy gazociągu South Stream. Co ciekawe, węgierska spółka MOL, będąca członkiem konsorcjum Nabucco, nie została jej stroną. Węgry uczestniczą w projekcie na poziomie rządu poprzez Węgierski Bank Rozwoju będący własnością państwa. Bajnai oświadczył jednak, że „Węgry muszą wykorzystać każdą konkretną okazję do dywersyfikacji dostaw energii”. Oznaczało to, że hierarchia priorytetów energetycznych Węgier zostanie zachowana59.

Nieco ponad rok rządów Bajnaia nie przyniósł zdecydowanych zmian w polityce zagranicznej. Zasadniczym celem jego gabinetu była reforma węgierskiej gospodarki i na tym koncentrował się „techniczny” premier.

Rząd Viktora Orbána (od 29 maja 2010 r.)

Kiedy Fidesz zwyciężył w wyborach w 2010 r.60, Jacek Pawlicki stwierdził: „Wielkich zmian nie będzie w polityce zagranicznej, bo będąc państwem unijnym, Węgrzy nie mają zbytniego pola manewru. Orbán zapowiada wprawdzie zacieśnienie współpracy z Polską i innymi krajami Grupy Wyszehradzkiej, ale w Wyszehradzie nie było większych tarć za rządów socjalistów”61. Nie ulegało wątpliwości, że w polityce zagranicznej nie zajdzie drastyczna zmiana, elementy różnicujące socjalistów i Fidesz były jednak łatwo dostrzegalne. Istotnej zmianie uległy priorytety i hierarchizacja kierunków działania.

Zapowiadane przez Fidesz zmiany w polityce zagranicznej koncentrowały się na czterech zagadnieniach: chęci zacieśnienia współpracy w ramach V4, zdecydowanej obronie praw mniejszości węgierskiej za granicami kraju, zbliżeniu z USA i bezpieczeństwie energetycznym (drogą dywersyfikacji dostaw gazu)62. Zmiana akcentów jest zatem dostrzegalna. Oprócz innych kierunków i stopnia nacisku zapowiadano również większą dynamikę działania, a także prowadzenie „polityki zagranicznej opartej na wartościach”63.

W pierwszą podróż zagraniczną Orbán wybrał się do Polski. 1 czerwca 2010 r. spotkał się z Donaldem Tuskiem64. Przejęcie władzy przez Fidesz przyniosło skutek w postaci otwarcia nowego pola do współpracy polsko-węgierskiej. Niejako zdeter59 60

61 62

63

64

V. Socor, op.cit.

Partia Orbána uzyskała 53% głosów, co przełożyło się na 68% miejsc w Zgromadzeniu Narodowym (większość konstytucyjna). Aktualnie należy do niej ponad 40 tys. Wegrów. Zob.: I. Janke, Napastnik.

Opowieść o Viktorze Orbánie, Warszawa 2012, s. 208.

J. Pawlicki, Viktor Orbán znów prowadzi Węgrów, „Gazeta Wyborcza”, 13 kwietnia 2010 r., s. 54.

M. Bocian, Zwycięski Fidesz zrewiduje politykę zagraniczną Węgier, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2010-04-28/zwycieski-fidesz-zrewidujepolityke-zagraniczna-wegier (data dostępu: 20 listopada 2012).

Ministry of Foreign Affairs of Hungary, Hungary's Foreign Policy after the Hungarian Presidency of the Council of the European Union, Budapeszt 2011, s. 3, strona internetowa rządu Węgier, http://www.kormany.hu/download/e/cb/60000/foreign_policy_20111219.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

Polska Agencja Prasowa, Kraj w skrócie, „Gazeta Wyborcza”, 2 czerwca 2010 r., s. 2.

66

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

minowała to chęć silniejszego zaangażowania się Węgier we współpracę regionalną – co jest niewykonalne bez udziału Polski. Mariusz Bocian zwracał uwagę, że „Fidesz jest zdecydowanym zwolennikiem wspólnych działań na rzecz zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, m.in. poprzez wspólne projekty (stworzenie połączeń gazowych północ-południe, mechanizmy solidarnościowe)”. Poza tym Budapeszt miał zamiar działać na rzecz „wzmocnienia relacji transatlantyckich oraz wzrostu obecności Waszyngtonu w regionie, które w percepcji ugrupowania Viktora Orbána są gwarantem szeroko pojętego bezpieczeństwa i stabilności”65. Łatwo dostrzegalne są więc pola możliwej współpracy Warszawy i Budapesztu.

Współpracę w ramach V4 mogą komplikować relacje Węgier i Słowacji.

Po wyborach parlamentarnych w 2010 r. Robertowi Fico nie udało się sformować rządu i premierem została Iveta Radicova. Nowy szef rządu szybko zadeklarował chęć złagodzenia napięć związanych z omawianą już ustawą językową. Ostatecznie została ona zmodyfikowana w 2011 r. W międzyczasie napięcie wywołał jednak rząd Viktora Orbána, który w 2010 r. uchwalił ustawę o podwójnym obywatelstwie66.

Kwestia ta powróciła do dyskursu tuż po wyborach parlamentarnych z 2010 r.

Co ciekawe, prace nad projektem przebiegały w obliczu zbliżającej się 90. rocznicy podpisania traktatu z Trianon.

Przeciwko ustawie natychmiast zaprotestowała Słowacja, pozostali sąsiedzi zareagowali spokojniej. Bratysławę oburzył zarówno tryb, jak i zakres zmian. Zdaniem Słowaków świadczyło to o niezastosowaniu się „do mechanizmów konsultacyjnych, określonych w słowacko-węgierskim traktacie o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy”. Co więcej, „jednostronne przyjęcie nowego prawa będzie oznaczać zignorowanie zaleceń Wysokiego Komisarza Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie ds. Mniejszości Narodowych oraz stanowiska Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (tzw. Komisji Weneckiej, organu Rady Europy)”.

Ambasador Słowacji w Budapeszcie został wezwany przez węgierskie ministerstwo spraw zagranicznych na konsultacje. Na tym jednak nie koniec, gdyż „zebrała się też rada bezpieczeństwa państwa. Słowackie władze zaapelowały o pilne zwołanie posiedzenia mieszanej komisji słowacko-węgierskiej i zapowiedziały interwencje w instytucjach Rady Europy, OBWE i Unii Europejskiej”.

Jak słusznie zauważają Mateusz Gniazdowski i Jakub Groszkowski, „ostra reakcja słowackich władz jest związana z kampanią wyborczą przed zaplanowanymi na 12 czerwca wyborami parlamentarnymi”. Rządzący Słowacją socjaldemokraci zostali postawieni pod ścianą przez Słowacką Partię Narodową (SNS), która zdecydowanie wystąpiła przeciwko węgierskim postulatom67. W przyspieszonych wyborach w 2012 r. zwyciężyła ponownie SMER – sociálna demokracia68. Robert Fico powrócił więc na fotel premiera, co kolejny raz skomplikowało relacje z Węgrami.

65 66 67 68

M. Bocian, Zwycięski Fidesz zrewiduje…, op.cit.

M. Bojarska, op.cit.

M. Gniazdowski, J. Groszkowski, op.cit.

L. Palata, Słowacja wybiera populistów, „Gazeta Wyborcza”, 10 marca 2012 r., s. 13.

67

Arkadiusz Nyzio

31 października 2012 r. doszło do porozumienia pomiędzy Gazpromem i węgierską spółką energetyczną. Węgry poparły projekt gazociągu South Stream.

Stało się tak ze względu, po pierwsze, na problemy z realizacją projektu gazociągu Nabucco oraz, po drugie, z uwagi na chęć dywersyfikacji szlaków dostaw gazu ziemnego. Do tej pory około 80% tego surowca importowano przez Ukrainę. Po podpisaniu porozumienia Węgry liczą na bliższą współpracę gospodarczą z Rosją i niższe ceny gazu w przyszłości69. Przykład ten pokazuje, że antykomunista Viktor Orbán jest w stanie podejmować decyzje wystrzegając się uprzedzeń dotyczących Rosji.

Był on zwolennikiem dywersyfikacji dostaw gazu do Węgier i budowy gazociągu Nabucco, jednakże nie miał zamiaru działać na rzecz dalszego ochłodzenia stosunków z Rosją. Tym samym Budapeszt zamierza być uczestnikiem obu projektów, zarówno Nabucco, jak i South Stream. Częściowe energetyczne uniezależnienie Węgier ma nastąpić również dzięki inwestycjom w elektrownie atomowe70 i gaz skraplany.

Orbán zapowiadał, że „Silne Węgry nie mają się co bać Unii Europejskiej”71.

Co więcej, z obecności w UE Węgry czerpały wymierne korzyści. Z państw Grupy Wyszehradzkiej „największe korzyści netto (rozpatrywane w celach bieżących bez odniesienia do liczby ludności ani parytetu siły nabywczej) odniosły Węgry i Polska, w przypadku których otrzymana pomoc stanowiła odpowiednio 1,49% i 1,43% PKB”72. Można pokusić się o stwierdzenie, że bardzo szybko doszło do sytuacji odwrotnej: to UE zaczęła upatrywać w węgierskim rządzie zagrożenie dla europejskiego ładu. Po początkowym okresie sceptycyzmu i nieufności doszło ostatecznie do otwartego konfliktu pomiędzy Brukselą i Budapesztem.

Jednym z głównych postulatów wyborczych Fideszu była głęboka sanacja polityki wewnętrznej. Wiązało się to z wprowadzeniem wielu kontrowersyjnych zmian prawnych, które zostały negatywnie odczytane przez Zachód. Rząd Orbána oskarżany był o łamanie prawa unijnego, m.in. drogą ograniczania niezależności węgierskiego banku centralnego73. UE groziła w tej sprawie pozbawieniem Węgrów prawa głosu. Reformy wewnętrzne zaniepokoiły też Parlament Europejski „w odniesieniu do korzystania z demokracji, rządów prawa, poszanowania i ochrony praw człowieka i praw socjalnych, systemu hamulców i równowagi, równości i niedyskrymina-

69

70

71 72

73

T. Dąborowski, A. Sadecki, M. Szpala, Postępy na drodze do realizacji gazociągu South Stream, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/tydzien-nawschodzie/2012-11-07/postepy-na-drodze-do-realizacji-gazociagu-south-stream (data dostępu: 20 listopada 2012).

Polska Agencja Prasowa, Rząd Orbana stawia na energetykę jądrową, strona internetowa dziennika „Rzeczpospolita”, http://www.ekonomia24.pl/artykul/884446.html (data dostępu: 20 listopada 2012).

V. Orbán, Ojczyzna jest jedna, Warszawa 2009, s. 66.

J. Zawistowski (red.), Ocena korzyści uzyskiwanych przez państwa UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w krajach Grupy Wyszehradzkiej. Raport końcowy, s. 16, Portal Funduszy Europejskich, http://www.ewaluacja.gov.pl/Dokumenty_ewaluacyjne/Documents/Raport_KorzysciUE_15zrealizacjiPSwV4_06022012x.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

Polska Agencja Prasowa, „Financial Times”: Orban i Unia Europejska, portal DEON.pl, http://www.deon.pl/wiadomosci/swiat/art,8979,financial-times-orban-i-unia-europejska.html (data dostępu: 20 listopada 2012).

68

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

cji”. Po spotkaniach węgierskiego premiera z przewodniczącym Komisji Europejskiej na początku 2012 r. stosunki pomiędzy UE i Węgrami zaczęły się stopniowo poprawiać. Węgierski rząd bronił się, twierdząc, że doniesienia o „zagrożonej demokracji” są bezpodstawne. Były premier Gordon Bajnai znalazł się wśród tych, którzy ostrą reakcję Unii Europejskiej w stosunku do węgierskiego rządu uznali za uzasadnioną74.

Węgry zdecydowały się również na nieprzystąpienie do Paktu Euro Plus75, prezentując stanowisko zachowawcze względem zacieśniania koordynacji krajowych gospodarek. Decydujące znaczenie miała obawa, że jedną z konsekwencji Paktu będzie harmonizacja podatków76.

Ostatecznie Budapeszt rozpoczął wdrożenie „zaleceń Unii Europejskiej dotyczących spornych kwestii związanych z niektórymi ustawami przyjętymi przez węgierski parlament (dotyczących m.in. rzekomego ograniczania niezależności banku centralnego i dyskryminacji wiekowej sędziów), a krytykowanymi przez Brukselę”. W październiku 2012 r. doszło do spotkania Angeli Merkel i Viktora Orbána, co, zdaniem niektórych niemieckich komentatorów, rozpoczęło etap ocieplania stosunków węgiersko-niemieckich77 i – w konsekwencji – stosunków pomiędzy Budapesztem i Brukselą.

Stosunki z Niemcami mają dla Węgrów duże znaczenie nie tylko z uwagi na to, że głos Berlina dominuje w Unii Europejskiej. Jak stwierdzają autorzy raportu Ośrodka Studiów Wschodnich, „Od wielu lat Niemcy są dla węgierskiej gospodarki pod wieloma względami najważniejszym partnerem. Wymiana handlowa z Niemcami, które dominują w węgierskim imporcie i eksporcie, stanowi aż 28% (2006 r.) ogólnego bilansu handlu zagranicznego Węgier. Węgry należą do nielicznego grona państw, które mają od kilku lat dodatni bilans wymiany handlowej z Niemcami. Trend ten utrzymuje się od 1999 r.”. W rękach niemieckich znajduje się również znaczna część węgierskiego sektora energetycznego78. Wszystko to oznacza, że Budapeszt zobligowany jest do utrzymywania poprawnych relacji z Berlinem.

74

75

76

77

78

Democracy at stake in Hungary. The Orbán government's Constitutional revolution, Norwegian Helsinki Committee, Report 1/2012, s. 10-11, strona internetowa statewatch.org, http://www.statewatch. org/news/2012/mar/hungary-nhc-democracy-at-stake-in-hungary.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

Jest to opracowany przez organy i instytucje Unii Europejskiej pakiet kompleksowych propozycji i postulatów zmierzających do przezwyciężenia kryzysu gospodarczego w Europie.

Węgry i Czechy poza Paktem Euro Plus, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2011-03-30/wegry-i-czechy-poza-paktem-euro-plus (data dostępu: 20 listopada 2012).

Spotkanie Orbána i Merkel w Berlinie, Wyszehrad. Portal o Czechach, Słowacji i Węgrzech, http://wyszehrad.com/wegry/aktualnosci/spotkanie-orbana-i-merkel-w-berlinie (data dostępu: 20 listopada 2012).

M. Bocian, Niemieckie zaangażowanie na Węgrzech, [w:] Ośrodek Studiów Wschodnich, Relacje gospodarcze Niemiec z krajami Europy Środkowo-Wschodniej, s. 62-63, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/raport_niemiecki.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

69

Arkadiusz Nyzio

Rząd Orbána kontynuował działania zmierzające do uruchomienia EUSDR. Strategia UE dotycząca regionu Dunaju stała się jednym z priorytetów węgierskiego przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. Został on zrealizowany – EUSDR została zatwierdzona w czerwcu 2011 r. Jednocześnie Węgry, w przeciwieństwie np. do Polski, stały na stanowisku, że polityka makroregionów realizowana w ramach EUSDR powinna być otwarta także na państwa spoza UE. Ów zabieg Węgier miał przyczynić się do głębszego zintegrowania państw regionu, np. poprzez zacieśnienie współpracy w zakresie bezpieczeństwa i stworzenie płaszczyzny rozwiązywania kwestii spornych. Jak argumentowano podczas węgierskiej prezydencji, „Z punktu widzenia geograficznego region Dunaju znajduje się w środku kontynentu, w związku z czym (…) UE powinna mu poświęcać więcej uwagi”79.

Jesienią 2012 r. doszło do konfliktu na linii rząd Węgier – MFW. Jego podłożem było sformułowanie trudnych do zrealizowania warunków, na mocy których Fundusz mógłby udzielić Węgrom pożyczki w wysokości 15 mld EUR (o którą poprosił rząd Orbána). Spotkało się to z ostrą odpowiedzią lidera Fideszu80.

Trzecim priorytetem zapowiadanym w strategii węgierskiej polityki zagranicznej było jej „otwarcie na świat”, tj. rewitalizacja aktywności w kierunkach dotychczas traktowanych jako drugorzędne81. Jednym z przejawów wspomnianego powyżej samodzielnego działania Węgier, a zarazem przejawem dynamicznego działania gabinetu Orbána w tym zakresie, są stosunki na linii Budapeszt – Pekin. Jak już wspomniano, były one rozwijane przez trzy poprzednie gabinety socjalistów, dopiero jednak gabinet Fideszu nadał im strategiczną wagę.

Jak zauważa Bogdan Góralczyk, inwestycje chińskie w Europie ŚrodkowoWschodniej rozpoczęły się dopiero po 2004 r. i miały początkowo „rachityczny” charakter. Podkreśla, że „Na koniec 2010 r. wyniosły zaledwie 821,28 mln USD, z czego połowa trafiła na Węgry, mocno o te inwestycje zabiegające, szczególnie po przejęciu władzy przez gabinet Viktora Orbána”82. W tym samym roku wartość wymiany handlowej pomiędzy oboma krajami wyniosła 8,6 mld EUR83. Był to zaledwie wstęp do dalszego zbliżenia obu państw.

W czerwcu 2011 r. na Węgrzech gościł premier Chin Wen Jabao. W Budapeszcie doszło do podpisania 12 dwustronnych umów, na mocy których chiński bank centralny ma nabyć węgierskie obligacje, zaś „Bank Rozwoju Chin sfinansuje węgierskochińskie projekty gospodarcze, przyznając Budapesztowi kredyt w wysokości 79 80

81 82

83

M. Gniazdowski, T. Strážay [et al.], op.cit., s. 52-54.

A. Sadecki, Węgry zaostrzyły retorykę wobec MFW, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012-09-12/wegry-zaostrzyly-retoryke-wobec-mfw (data dostępu: 20 listopada 2012).

Ministry of Foreign Affairs of Hungary, Hungary's Foreign Policy…, op.cit., s. 9.

B. Góralczyk, Gdy Chińczycy pukają do naszych bram, strona internetowa targów China Expo Poland 2013, http://chinaexpo.pl/sites/default/files/bogdan_goralczyk_prof._uw.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

D. Kałan, Relacje o specjalnym…, s. 10. Por. A. Niewiadowski, Orban: Węgry są przyczółkiem chińskiej ekspansji w Europie, portal internetowy Interia.pl, http://fakty.interia.pl/swiat/news/orbanwegry-sa-przyczolkiem-chinskiej-ekspansji-w-europie,1659276,4 (data dostępu: 20 listopada 2012).

70

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

miliarda euro”. Umowy zapowiadały poważne chińskie inwestycje na Węgrzech dotyczące m.in. transportu kolejowego, lotniczego i rzecznego oraz budowy fabryki kolektorów słonecznych. Orbán podkreślił, że Chiny są „strategicznym partnerem Węgier”, a także zapowiedział, że „Budapeszt stanie się ekonomicznym przyczółkiem chińskiej ekspansji gospodarczej w Europie”. W kontekście problemu praw człowieka w Chinach stwierdził, że oba kraje „nie ingerują w stosunki wewnętrzne swoich sąsiadów”84.

Warto przy tym podkreślić, że na Węgrzech mieszka około 30-35 tys. członków chińskiej diaspory, która emigrowała z Państwa Środka po wydarzeniach na Placu Tiananmen w 1989 r.85 Jest to największe skupisko mniejszości chińskiej w Europie Środkowej86. Z pewnością był to istotny czynnik w procesie zbliżenia Pekinu i Budapesztu.

Należy również odnotować, że dostrzegalna jest wyraźna zmiana podejścia do problematyki praw człowieka w Chinach. Obecnie nie stanowi ona dla Orbána i jego partii przeszkody w budowaniu relacji z Pekinem. W czerwcu 1989 r. obecny premier Węgier zorganizował protest przeciwko wydarzeniom na Placu Niebiańskiego Spokoju, a jego partia przez lata oceniała chłodno chińską politykę. Podczas pierwszego premierostwa Orbána (lata 1998-2002) zamknięty został węgierski konsulat w Szanghaju, a premier spotkał się z Dalajlamą XIV. Co symboliczne, do owego spotkania nie doszło już w 2010 r., kiedy przywódca Tybetańczyków przebywał w stolicy Węgier87. Warto odnotować tę kwestię w kontekście wspomnianych powyżej zabiegów rządu tworzonego przez Fidesz o ochronę praw węgierskiej mniejszości narodowej.

Rząd Viktora Orbána przyjął również nową „Narodową strategię bezpieczeństwa Węgier”. Znalazły się w niej zdecydowane zapewnienia o wadze transatlantyckiej współpracy dla bezpieczeństwa Węgier i stabilności Europy88. W kwietniu 2012 r. ministrowie obrony i spraw zagranicznych państw Grupy Wyszehradzkiej zaprezentowali deklarację „Responsibility for a Strong NATO”, podkreślającą rolę Sojuszu w Europie89.

Podsumowanie Krzysztof Szczerski jest propagatorem interesującego rozróżnienia interesów narodowych i racji stanu. Ta pierwsza ma być oparta na jakości dyskusji wewnątrz danego kraju, drogą, którą dochodzi się do zdefiniowania jego interesów. Racja stanu zależy zaś od jakości konkretnego przywództwa politycznego90. Owa typologia 84

85 86 87 88

89

Pomimo tych zapewnień Węgry nie otrzymały od Pekinu de iure statusu „strategicznego partnera”, który posiada m.in. Polska. Nie wynika to jednak z niedostatków dyplomacji Budapesztu – Węgry są dla Chińczyków po prostu zbyt małym rynkiem i na „strategiczne partnerstwo” nie mogą zapewne liczyć.

B. Góralczyk, Gdy Chińczycy…, op.cit.

A. Niewiadowski, op.cit.

Zob.: D. Kałan, Relacje o specjalnym…, s. 5-7.

M. Közlöny, Narodowa Strategia Bezpieczeństwa Węgier z 2012 roku, strona internetowa rządu Węgier, http://www.kormany.hu/download/f/49/70000/1035_2012_korm_hatarozat.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

D. Materniak, Deklaracja Grupy Wyszehradzkiej przed szczytem w Chicago, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=41548 (data dostępu: 20 listopada 2012).

71

Arkadiusz Nyzio

stanowi klarowne tło, na którym przedstawić można specyfikę polityki zagranicznej Węgier.

W obliczu powyższych rozważań uzasadnionym wydaje się postawienie tezy, że polityka zagraniczna Węgier opiera się na „względnym konsensusie” najważniejszych sił politycznych. Istnieją pomiędzy nimi dostrzegalne różnice, w znacznej mierze dotyczą one jednak bardziej akcentów i retoryki, niż konkretnego, odmiennego kierunku działania na arenie międzynarodowej. Z jednym wszakże wyjątkiem: kwestią najbardziej różnicującą węgierskie elity polityczne jest niewątpliwie aksjologia związana ze stosunkami międzynarodowymi, a zwłaszcza stosunek do europeizacji i Unii Europejskiej: wyraźnie entuzjastyczny w wydaniu WPS i sceptyczny w wydaniu Fideszu.

Tym samym można uznać, że interes narodowy Węgrów został wyczerpująco zdefiniowany drogą dyskursu wewnętrznego, a polityka zagraniczna Budapesztu prowadzona jest w oparciu o doktrynę racji stanu. Silne przywództwo Viktora Orbána i jego poglądy na politykę zagraniczną sprawiają, że to jego rządom przypisać należy wzmocnienie tej tendencji. Owemu zdecydowanemu i pragmatycznemu podejściu dają wyraz chociażby zapisy art. 1 nowej „Narodowej strategii bezpieczeństwa Węgier”: „Celem niniejszej strategii jest określenie, na podstawie wartości i interesów oraz analizy bezpieczeństwa otoczenia, krajowych celów, zadań i kompleksowych narzędzi działania dla Węgier, w celu dochodzenia do interesów związanych z bezpieczeństwem narodowym w międzynarodowym kontekście polityki i bezpieczeństwa”91.

Stosunek głównych węgierskich opcji politycznych do roli Stanów Zjednoczonych i NATO w Europie, ochrony praw mniejszości węgierskiej za granicą, współpracy z Niemcami, Chinami oraz w ramach V4 w niewielkim stopniu różnicują węgierską prawicę i lewicę. Węgierską politykę zagraniczną cechuje więc także pewna stałość w stosunku do zagranicznych nacisków i opinii dużej części światowych mediów.

Eric Beckett Weaver zabiegi Fideszu o ochronę mniejszości węgierskiej nazwał w 2006 r. zabiegami „dziwnymi”, jeśli nie „politycznie samobójczymi”, jako że poparcie partii Orbána spada za każdym razem, kiedy głośniej artykułuje ona tego rodzaju interesy. Jego zdaniem wielu Węgrów ma kolejnym rządom za złe, że równie dużej uwagi nie poświęcają problemom wewnętrznym kraju92. Cztery lata później jednak Fidesz odniósł w wyborach parlamentarnych zdecydowane zwycięstwo.

Względna stabilność węgierskiej sceny politycznej i kolejne wyniki wyborów świadczą o tym, że elita polityczna tego kraju nie zamierza rewidować swoich poglądów 90

91

92

K. Szczerski, Jakość struktur państwa a jego zdolność do realizacji polityki zagranicznej, [w:] J. Kloczkowski, T. Żukowski (red.), Rzeczpospolita na arenie międzynarodowej. Idee i praktyczne dylematy polityki zagranicznej, Kraków 2010, s. 54-58.

Narodowa Strategia Bezpieczeństwa Węgier z 2012 roku, strona internetowa rządu Węgier, http://www.kormany.hu/download/4/32/b0000/National%20Security%20Strategy.pdf (data dostępu: 20 listopada 2012).

E. B. Weaver, National Narcissism: The Intersection of the Nationalist Cult And Gender in Hungary, Berno 2006, s. 133-134.

72

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

dotyczących polityki zagranicznej, jak również o tym, że zdolna jest – przynajmniej okresowo – przekonać wyborców do słuszności obranego kierunku.

Jeśli zaś chodzi o cechy charakterystyczne polityki zagranicznej Węgier, to najbardziej widoczną wydaje się istota problematyki mniejszości narodowej. Jest to w dużej mierze konsekwencja historii Węgier i działania elit politycznych (chociaż i w tej dziedzinie są one zróżnicowane, jeśli chodzi o skalę zaangażowania i retorykę). Nie mogą one po prostu zaniechać walki o prawa mniejszości węgierskiej. Stąd o wiele ciekawsza wydaje się druga charakterystyczna cecha polityki zagranicznej Węgier, będąca w znacznej mierze „autorskim projektem” Budapesztu – rozwój stosunków z Chinami. Obranie tego perspektywicznego kierunku w stosunkach międzynarodowych pozytywnie świadczy o strategicznych kompetencjach węgierskich elit. Jest to oczywiście głównie ocena samego konceptu. Należy bowiem pamiętać, że ów „autorski projekt” niedawno wszedł w fazę intensywnej realizacji i dopiero długoterminowy bilans węgierskich zysków i strat pozwoli na rozstrzygnięcie, czy specjalne relacje z Pekinem okazały się opłacalne dla Budapesztu.

Jak już wspominano, polityka zagraniczna Węgier ma być oparta na wartościach, zgodnie z diagnozą Orbána według której Europa nie reprezentuje obecnie „wartości, które wywodzą się z duszy człowieka”93. Jak jednak łatwo zauważyć, obok kwestii związanych z aksjologią polityki, równie istotną wartością dla węgierskich polityków jest skuteczność.

Pomimo problemów gospodarczych i silnej polaryzacji społecznej, obecna kondycja węgierskiej polityki zagranicznej pozwala na sformułowanie tezy, że Węgry pozostaną aktywną częścią regionu Europy Środkowo-Wschodniej.

Spis map Mapa nr 1. Rozmieszczenie ludności węgierskiej w państwach sąsiadujących z Węgrami, s. 60.

Wykaz skrótów EPS – Europejska Polityka Sąsiedztwa EUSDR (European Union Strategy for Danube Region) – Strategia Unii Europejskiej dla regionu Dunaju MFW – Międzynarodowy Fundusz Walutowy MOL (węg. Magyar Olaj – és Gázipari Részvénytársaság) NATO (North Atlantic Treaty Organization) – Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego OBWE – Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie UE – Unia Europejska V4 – Grupa Wyszehradzka WPS – Węgierska Partia Socjalistyczna

93

I. Janke, V. Orbán, Europie brakuje przywódców, „Uważam Rze” 2012, nr 48, s. 16.

73

Arkadiusz Nyzio

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: Backes U., The Extreme Right in Europe: Current Trends and Perspectives, Göttingen 2011.

Bugajski J., Political Parties of Eastern Europe: A Guide to Politics in the Post-Communist Era, Armonk 2002.

3. Curanović A., Kardaś S., Alf R., Polityka zagraniczna Federacji Rosyjskiej w okresie prezydentury Władimira Putina: próba bilansu, Warszawa 2008.

4. Janke I., Napastnik. Opowieść o Viktorze Orbánie, Warszawa 2012.

5. Kamusella T., Jaskułowski K., Nationalisms Today, Berno 2009.

6. Kuźniar R., Polityka zagraniczna III Rzeczypospolitej, Warszawa 2012.

7. Orbán V., Ojczyzna jest jedna, Warszawa 2009.

8. Snow N., Taylor P. M., Routledge Handbook of Public Diplomacy, Nowy Jork 2009.

9. Weaver E. B., National Narcissism: The Intersection of the Nationalist Cult And Gender in Hungary, Berno 2006.

10. Zenderowski R., Nad Tatrami błyska się… Słowacka tożsamość narodowa w dyskursie politycznym w Republice Słowackiej (1989-2004), Warszawa 2007.

1.

2.

Prace zbiorowe: 1.

Kosienkowski M., Schreiber W. (red.), Moldova: Arena of International Influences, Lanham 2012.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

2.

3.

4.

5.

Futo P., Hungary: A Quantitative Overview of Irregular Migration, [w:] Triandafyllidou A. (red.), Irregular Migration in Europe: Myths and Realities, Farnham 2010, s. 145-166.

Gwiazda A., Benoit K., United in support, divided by borders, [w:] König T., Hug S. (red.), Policy-Making Processes and the European Constitution: A Comparative Study, Abingdon 2006, s. 119-127.

Szczerski K., Jakość struktur państwa a jego zdolność do realizacji polityki zagranicznej, [w:] Kloczkowski J., Żukowski T. (red.), Rzeczpospolita na arenie międzynarodowej. Idee i praktyczne dylematy polityki zagranicznej, Kraków 2010, s. 145-167.

Vazac R., Hungary: A Country Hit Hard, [w:] Jungmann J., Sagemann B. (red.), Financial Crisis in Eastern Europe: Road to Recovery, Wiesbaden 2010, s. 177-256. Żukrowska K., Budżet ogólny Unii Europejskiej w warunkach kryzysu, [w:] Osiński J. (red.), Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, Warszawa 2009, s. 53-78.

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

Kałan D., Polityka Węgier wobec Bałkanów Zachodnich, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” 2011, nr 4, s. 55-68.

Kałan D., Relacje o specjalnym znaczeniu? Chiny w polityce zagranicznej Węgier w okresie rządów Viktora Orbána (2010 – 2012), „Biuletyn Europy Środkowej i Wschodniej. Puls Regionu” 2012, nr 1, s. 2-25.

Artykuły prasowe: 1.

74

Bielecki T., Pawlicki J., Partnerstwo austro-węgierskie, „Gazeta Wyborcza”, 7 października 2009 r., s. 13.

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

Gadomski W., Aby u nas nie było Budapesztu, „Gazeta Wyborcza”, 23 listopada 2011 r., s. 20.

Janke I., Orbán V., Europie brakuje przywódców, „Uważam Rze” 2012, nr 48, s. 16-19.

Klusova E., Wieliński B. T., Słowacja i Węgry próbują się godzić, „Gazeta Wyborcza”, 11 września 2009 r., s. 13.

5. Palata L., Słowacja wybiera populistów, „Gazeta Wyborcza”, 10 marca 2012 r., s. 13.

6. Pawlicki J., Viktor Orbán znów prowadzi Węgrów, „Gazeta Wyborcza”, 13 kwietnia 2010 r., s. 53.

7. Polska Agencja Prasowa, Kraj w skrócie, „Gazeta Wyborcza”, 2 czerwca 2010 r., s. 9.

8. Polska Agencja Prasowa, Węgrów nie przybędzie, „Gazeta Wyborcza”, 6 grudnia 2004 r., s. 11.

9. Szimeczka M. M., Słowacja i Węgry – powrót nacjonalizmu, „Gazeta Wyborcza”, 29 października 2007 r., s. 15.

10. Varga K., Węgry w prawo zwrot?, „Gazeta Wyborcza”, 4 lutego 2006 r., s. 18.

2.

3.

4.

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa 1.

2.

3.

4.

5.

Közlöny M., Narodowa Strategia Bezpieczeństwa Węgier z 2012 roku, strona internetowa rządu Węgier, http://www.kormany.hu/download/f/49/70000/1035_2012_korm_hatarozat.pdf.

Narodowa Strategia Bezpieczeństwa Węgier z 2004 roku, MERLN – Military Education Research Library Network, http://merln.ndu.edu/whitepapers/Hungary-2004.pdf.

Narodowa Strategia Bezpieczeństwa Węgier z 2012 roku, strona internetowa rządu Węgier, http://www.kormany.hu/download/4/32/b0000/National%20Security%20Strategy.pdf.

Ministry of Foreign Affairs of Hungary, Hungary's Foreign Policy after the Hungarian Presidency of the Council of the European Union, strona internetowa rządu Węgier, http://www.kormany.hu/download/e/cb/60000/foreign_policy_20111219.pdf.

Press Statement of Prime Minister Gordon Bajnai, strona internetowa Grupy Wyszehradzkiej, www.visegradgroup.eu/2010/press-statement-of-prime.

Literatura pomocnicza Prace zbiorowe: 1.

2.

3.

Democracy at stake in Hungary. The Orbán government's Constitutional revolution, Norwegian Helsinki Committee, Report 1/2012, strona internetowa statewatch.org, http://www. statewatch.org/news/2012/mar/hungary-nhc-democracy-at-stake-in-hungary.pdf.

Gniazdowski M., Strážay T. [et al.], Strategia Unii Europejskiej dla Regionu Dunaju. Implikacje dla Polski i Grupy Wyszehradzkiej, „Prace OSW” 2011, nr 37, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/PRACE_37.pdf.

Zawistowski J. (red.), Ocena korzyści uzyskiwanych przez państwa UE-15 w wyniku realizacji polityki spójności w krajach Grupy Wyszehradzkiej. Raport końcowy, Portal Funduszy Europejskich, http://www.ewaluacja.gov.pl/Dokumenty_ewaluacyjne/Documents/Raport_ KorzysciUE_15zrealizacjiPSwV4_06022012x.pdf.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

2.

Bocian M., Niemieckie zaangażowanie na Węgrzech, [w:] Ośrodek Studiów Wschodnich, Relacje gospodarcze Niemiec z krajami Europy Środkowo-Wschodniej, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/sites/default/files/raport_niemiecki.pdf.

Rácz A., Węgry a Partnerstwo Wschodnie, [w:] Albrycht I. (red.), Partnerstwo Wschodnie w kontekście Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i agendy wyszehradzkiej, strona internetowa Instytu-

75

Arkadiusz Nyzio

tu Kościuszki, http://ik.org.pl/cms/wp-content/uploads/2010/05/Partnerstwo_Wschodnie_ a_V4_IK_20101.pdf.

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

3.

Jesień L. (red.), Adamski Ł., Gniazdowski M., Pietras E., Szymański A., Tarnogórski R., Wojna B., Aktualny stan debaty nad Traktatem Konstytucyjnym w państwach europejskich, „Materiały studialne PISM” 2007, nr 5, strona internetowa Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, http://www.pism.pl/files/?id_plik=3018.

Jeszenszky G., Hungary's Foreign Policy Dilemmas After Regaining Sovereignty, „Society and Economy, Journal of the Corvinus University of Budapest” 2007, nr 29, strona internetowa Corvinus Library, http://www.hungarianhistory.com/lib/jeszenszky/jesz18.pdf.

Magyarics T., Węgry a Europa Południowowschodnia, „International Relations Quarterly” 2010, nr 1, strona internetowa South-East European Foundation, http://www.southeasteurope.org/pdf/01/DKE_01_P_B_MT.pdf.

Artykuły internetowe, prasowe: Bellantoni C., Hungary Sending 200 More Troops To Afghanistan, strona internetowa Internet Archive, http://web.archive.org/web/20091208020608/http://tpmdc.talkingpointsmemo.com/ 2009/12/biden-and-hungary.php.

2. Bocian M., Groszkowski J., Konflikt pomiędzy Bratysławą i Budapesztem wokół słowackiej ustawy językowej, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/ pl/publikacje/komentarze-osw/2009-10-16/konflikt-pomiedzy-bratyslawa-i-budapesztemwokol-slowackiej-ust.

3. Bocian M., Zwycięski Fidesz zrewiduje politykę zagraniczną Węgier, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2010-04-28/ zwycieski-fidesz-zrewiduje-polityke-zagraniczna-wegier.

4. Bojarska M., Konflikt słowacko-węgierski o mniejszości narodowe, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/Konflikt-slowacko-wegierski-o-mniejszosci-narodowe.

5. Budapeszt dofinansuje grzywny Węgrom na Słowacji, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/tekst-27198/Budapeszt-dofinansuje-grzywny-Wegrom-na-Slowacji.

6. Cegielski W., Paszkowski P., Polska i Węgry wspólnie zorganizują w przyszłym roku szczyt Partnerstwa Wschodniego, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/tekst-26523/ Polska-i-Wegry-wspolnie-zorganizuja-w-przyszlym-roku-szczyt-Partnerstwa-Wschodniego.

7. Dąborowski T., Krucha stabilizacja węgierskich finansów publicznych, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2009-10-14/ krucha-stabilizacja-wegierskich-finansow-publicznych.

8. Dąborowski T., Sadecki A., Szpala M., Postępy na drodze do realizacji gazociągu South Stream, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/ tydzien-na-wschodzie/2012-11-07/postepy-na-drodze-do-realizacji-gazociagu-south-stream.

9. Gniazdowski M., Groszkowski J., Słowacko-węgierski spór o podwójne obywatelstwo, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2010-05-19/ slowacko-wegierski-spor-o-podwojne-obywatelstwo.

10. Góralczyk B., Gdy Chińczycy pukają do naszych bram, strona internetowa targów China Expo Poland 2013, http://chinaexpo.pl/sites/default/files/bogdan_goralczyk_prof._uw.pdf.

11. Hungary signs Nabucco pipeline agreement, „The Budapest Times”, 13 lipca 2009 r., http://www.budapesttimes.hu/2009/07/13/hungary-signs-nabucco-pipeline-agreement.

12. Kałan D., Szigetvári V., Węgierska lewica czeka na mesjasza, strona internetowa tygodnika internetowego „Kultura Liberalna”, http://kulturaliberalna.pl/2012/10/16/wegierska-lewicaczeka-na-mesjasza.

1.

76

Zmiana i ciągłość w polityce zagranicznej Węgier po 2004 r.

13. Kośka M., Węgierskie duchy przeszłości i nowe dylematy, strona internetowa miesięcznika „Stosunki Międzynarodowe”, http://www.stosunki.pl/?q=content/węgierskie-duchyprzeszłości-i-nowe-dylematy.

14. Kublik A., Budapeszt zawarł pakt z Gazpromem na budowę South Stream, serwis internetowy wyborcza.biz, http://wyborcza.biz/biznes/1,100896,12783073,Budapeszt_zawarl_pakt_ z_Gazpromem_na_budowe_South.html.

15. Mainka J., Crisis Manager – PM Bajnai in interview, „The Budapest Times”, 30 listopada 2009 r., http://www.budapesttimes.hu/2009/11/30/crisis-manager-pm-bajnai-in-interview.

16. Marczewski P., Fiasko referendum o obywatelstwie i prywatyzacji, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=711.

17. Materniak D., Deklaracja Grupy Wyszehradzkiej przed szczytem w Chicago, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=41548.

18. Niewiadowski A., Orban: Węgry są przyczółkiem chińskiej ekspansji w Europie, portal internetowy Interia.pl, http://fakty.interia.pl/swiat/news/orban-wegry-sa-przyczolkiem-chinskiejekspansji-w-europie,1659276,4.

19. Węgry i Czechy poza Paktem Euro Plus, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2011-03-30/wegry-i-czechy-poza-paktem-europlus.

20. Polska Agencja Prasowa, Chirac nie chce od Putina stanowiska szefa South Stream, portal informacyjny RMF24.pl, http://www.rmf24.pl/fakty/polska/news-chirac-nie-chce-od-putinastanowiska-szefa-south-stream,nId,236271.

21. Polska Agencja Prasowa, „Financial Times”: Orban i Unia Europejska, portal DEON.pl, http://www.deon.pl/wiadomosci/swiat/art,8979,financial-times-orban-i-unia-europejska.html.

22. Polska Agencja Prasowa, Rząd Orbana stawia na energetykę jądrową, strona internetowa dziennika „Rzeczpospolita”, http://www.ekonomia24.pl/artykul/884446.html.

23. Prime Minister Wraps Up Visit to U.S., strona internetowa Ambasady Węgier w Waszyngtonie, http://www.huembwas.org/News2/Gyurcsany.htm.

24. Sadecki A., Węgry zaostrzyły retorykę wobec MFW, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2012-09-12/wegry-zaostrzyly-retorykewobec-mfw.

25. Socor V., Hungary Signs South Stream Project Agreement, strona internetowa The Jamestown Foundation, http://www.jamestown.org/single/?no_cache=1&tx_ttnews[tt_news]=35988.

26. Spławski M., Ukraina zacieśnia współpracę z Węgrami, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/tekst-19663/Bajnai-Ukraina-jest-strategicznym-partnerem-Wegier-wsferze-energetycznej.

27. Spotkanie Orbána i Merkel w Berlinie, Wyszehrad. Portal o Czechach, Słowacji i Węgrzech, http://wyszehrad.com/wegry/aktualnosci/spotkanie-orbana-i-merkel-w-berlinie.

28. Węgry: Premier dołącza się do kondolencji, portal internetowy Money.pl, http://www.money. pl/archiwum/wiadomosci_agencyjne/pap/artykul/wegry;premier;dolacza;sie;do;kondolencji, 185,0,608185.html.

29. Zieliński M. J., Premier Węgier: Wejście do ERM-II jest możliwe, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=24096.

Strony internetowe: 1.

www.americanhungarianfederation.org – strona internetowa The American Hungarian Federation.

77

Arkadiusz Nyzio

Arkadiusz Nyzio – absolwent studiów magisterskich na kierunku politologia w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (INPiSM UJ). Doktorant w Katedrze Współczesnej Polityki Polskiej INPiSM UJ. Ponadto licencjat bezpieczeństwa narodowego w INPiSM UJ oraz student I roku studiów II stopnia na kierunku europeistyka w Instytucie Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego.

W latach 2011-2013 członek Rady Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego (WSMiP UJ), Wydziałowej Rady Samorządu Studentów WSMiP UJ oraz Uczelnianej Rady Samorządu Studentów Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Redaktor naczelny „Poliarchii”, studenckich zeszytów naukowych WSMiP UJ. Stały współpracownik magazynu „Spectrum”. Zainteresowania naukowe: współczesna historia polityczna Polski i Europy Środkowo-Wschodniej.

78

Magdalena Raczyńska studentka III roku studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego Recenzja: dr Rafał Wordliczek Streszczenie Konflikt cypryjski jest obecny w stosunkach międzynarodowych od tak dawna, że nawet dogłębna analiza historyczna nie pozwala na jednoznaczne określenie jego genezy. Pomimo wielu podejmowanych prób jego rozwiązania, problem podziału wyspy (zarówno w jego wymiarze społecznym, jak i gospodarczym) pozostaje aktualny do dnia dzisiejszego a, paradoksalnie, podmioty najbardziej zainteresowane jego przełamaniem – Organizacja Narodów Zjednoczonych, Unia Europejska oraz dwaj liderzy konfliktu, Grecja i Turcja – nie rezygnują przy tym z ochrony własnych interesów, co ostatecznie prowadzi jedynie do załamywania się kolejnych prób rozwiązania sporu.

Artykuł zawiera możliwie szczegółowy opis genezy i przebiegu sporu pomiędzy Grekami i Turkami cypryjskimi. Część pierwsza, historyczna, ma na celu, przede wszystkim, ułatwienie osadzenia bieżących sytuacji oraz kierunków ich rozwoju we właściwej perspektywie historycznej, a także stworzenie solidnej bazy merytorycznej pod analizę możliwych dalszych scenariuszy rozwoju opisywanych wydarzeń. Część druga dotyka zagadnienia o wiele bliższego czasom nam współczesnym, jakim są utrzymujące się od początku lat 60. bilateralne stosunki Turcji z Unią Europejską. Przedstawiona w tekście problematyka oraz wnioski wysunięte na podstawie zebranych materiałów pozwalają ostatecznie na stwierdzenie, że konflikt cypryjski, choć nieporuszany często w debacie publicznej, niewątpliwie pozostał jednym z najintensywniej oddziałujących na współczesne stosunki międzynarodowe, zarówno w ich wymiarze regionalnym, jak i globalnym.

79

Magdalena Raczyńska

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81 Geneza i przebieg konfliktu cypryjskiego do II wojny światowej . . . . . . . . . . . . . . . .81 Cypr po II wojnie światowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84 Konferencja londyńska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .86 Porozumienia pomiędzy Grecją, Turcją i Wielką Brytanią . . . . . . . . . . . . . . . . .88 Eskalacja konfliktu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Zamach stanu i ostateczny podział Cypru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90 Utworzenie Tureckiej Republiki Cypru Północnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .91 Próby rozwiązania konfliktu po 1999 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 Początek negocjacji akcesyjnych z Unią Europejską . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93 Plan Annana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96 Stosunki Turcja – Unia Europejska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .99 Prezydencja w Radzie UE a rozwiązanie kwestii cypryjskiej . . . . . . . . . . . . . . .99 Potencjalna reorientacja polityki zagranicznej Turcji na Wschód . . . . . . . . . .101 Za i przeciw wstąpieniu Turcji do Unii Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103 Program „Cypr 2015” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .105 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .107 Spis wykresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .108

80

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

Wprowadzenie Istota tego, co w nauce i dyplomacji przyjęło nazwę „problemu cypryjskiego”, leży w wieloaspektowym konflikcie pomiędzy ludnością grecką i turecką zamieszkującą wyspę Cypr. Konflikt ten zaistniał na dobre na arenie międzynarodowej w połowie XX w., choć jego geneza sięga o wiele dalej w historię regionu. Cypryjscy Turcy i Grecy toczą ze sobą niemalże bratobójczą walkę oficjalnie od ponad 40 lat, de facto jednak – o wiele dłużej. Aby lepiej zrozumieć złożoność konfliktu cypryjskiego trzeba dokładnie poznać ich historię, a przynajmniej kilka najbardziej kluczowych faktów, składających się w efekcie na sytuację, z jaką Cypryjczycy borykają się do dnia dzisiejszego.

Niniejszy artykuł składa się z dwóch zasadniczych części. Pierwsza z nich opisuje genezę i rozwój konfliktu cypryjskiego, uwzględniając wszystkie najważniejsze wydarzenia oraz procesy, jakie miały miejsce kolejno przed II wojną światową i po jej zakończeniu. Druga część artykułu jest chronologiczną kontynuacją pierwszej – dotyczy implikacji kwestii cypryjskiej dla bilateralnych stosunków na linii Unia Europejska (UE) – Turcja od momentu rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych w październiku 2005 r.1 aż do roku 2012. Taka konstrukcja tekstu ma na celu przede wszystkim ułatwienie osadzenia bieżącej sytuacji oraz kierunku jej rozwoju we właściwej perspektywie historycznej, a także stworzenie solidnej bazy merytorycznej pod analizę możliwych dalszych scenariuszy rozwoju wciąż trwającego, choć już nie tak intensywnego konfliktu.

Geneza i przebieg konfliktu cypryjskiego do II wojny światowej Przyjęło się twierdzić, że Cypr jest ściśle związany z Grecją. W wielu opracowaniach naukowych pojawiają się jednoznaczne stwierdzenia, że obszar tej wyspy jest terytorium rdzennie greckim, chociaż nie jest to do końca zgodne z prawdą. Dzięki swojemu strategicznemu położeniu oraz licznym bogactwom naturalnym, Cypr od wieków był obiektem szczególnej uwagi wielu państw2. O inwazję na wyspę, jej zakup bądź sprzedaż bez jakiejkolwiek konsultacji z Cypryjczykami, można obwinić m.in.

1

2

Turcja złożyła wniosek o członkostwo w Unii Europejskiej 14 kwietnia 1987 r., choć została oficjalnie uznana za kraj kandydujący dopiero w grudniu 1999 r. podczas szczytu Rady Europejskiej w Helsinkach. Zob.: Rozszerzenie UE: czas na kolejne etapy, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/polska/news/111013_rozszerzenie_pl.htm (data dostępu: 4 grudnia 2012); Rozszerzenie, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/economy_finance/international/enlargement/index_pl.htm (data dostępu: 4 grudnia 2012).

Do dziś jednymi z największych zasobów naturalnych Cypru są: miedź, gips, drewno, marmur, bentonity czy pigmenty ziemne. Dodatkowym atutem Cypru było jego położenie geograficzne, dzięki któremu stał się on ważnym centrum przeładunkowym o dużej skali reeksportu na rynki Bliskiego Wschodu i Europy Centralnej. Zob.: Republika Cypryjska, strona internetowa Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie, http://www.mfa.gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_Warsaw.nsf/DMLgeninfo_ol/DMLgeninfo_ol?OpenDocument (data dostępu: 25 listopada 2012).

81

Magdalena Raczyńska

Mykeńczyków (XII w. p.n.e.3), Asyryjczyków (709 r. p.n.e. – 663 r. p.n.e.), Egipcjan (570 r. p.n.e. – 546 r. p.n.e.), Persów (546 r. p.n.e. – 333 r. p.n.e.), Ptolemeuszy (320 r. p.n.e. – 58 r. p.n.e.), Rzymian (58 r. p.n.e. – 395 r. n.e.) czy Wenecjan (1489-1570).

Za początek tzw. kwestii cypryjskiej można uznać rok 1570 – wówczas miała miejsce turecka inwazja na wyspę. Początkowo Turcy zajęli port Famagustę, następnie pozostałe tereny. Niespełna rok później galery Świętej Ligi – sojuszu zawiązanego przez Państwo Kościelne wraz z kilkoma innymi katolickimi państwami przeciw imperium osmańskiemu – stanęły w obronie Cypru i pokonały wojska tureckie. Wywołało to w Turcji niepokój, jednak pewien swego wezyr Sokollu rzekomo wypowiedział do weneckiego posła takie słowa: „Odebraniem Cypru odcięliśmy wasze ramię, gdy wy spaleniem naszej floty ostrzygliście nam brody. Odcięte ramię nie odrośnie, ostrzyżona broda natomiast odrośnie i to jeszcze gęstsza”4. Historia przyznała mu rację, bowiem niedługo potem sułtan wydał specjalny dokument, w którym zarządził przesiedlenie na Cypr tysięcy obywateli z regionów Anatolii, Rumu, Karamanu i Dulgadiru, którzy byli przodkami dzisiejszych Turków cypryjskich.

Na mocy tajnej konwencji zawartej 4 czerwca 1878 r. w Konstantynopolu Cypr przeszedł spod władania imperium otomańskiego pod kontrolę Wielkiej Brytanii5.

Było to ściśle związane z buntem chłopskim na Bałkanach w 1875 r. i późniejszą agresją Rosji wobec Turcji. Wielka Brytania postanowiła wówczas wspomóc Turcję w zamian za prawo do okupacji Cypru, przy czym zobowiązała się oddać wyspę, jeśli tylko Rosja zrezygnuje ze zdobytych przez nią terytoriów w Armenii. Grecy cypryjscy przyjęli brytyjską okupację z entuzjazmem, jako że wiązali ją z możliwością realizacji idei enosis, czyli przyłączenia wyspy do Grecji6. Nie udało im się to wcześniej ani w 1829 r. na konferencji londyńskiej, ani w 1830 r. – po proklamacji powstania niepodległego państwa greckiego7. Oczekiwanego skutku nie przyniosły także petycje wysyłane regularnie do Londynu z prośbą o dobrowolne zakończenie okupacji i zgodę na enosis. Dla Turków cypryjskich takie rozwiązanie byłoby nie do pomyślenia, jako że równałoby się przymusowi powrotu do Turcji bądź też znacznej dominacji greckiej. Postulowali oni raczej zachowanie ówczesnego status quo lub zwrócenie wyspy prawowitemu właścicielowi (tu: sułtanowi).

3

4

5

6 7

Podane w nawiasach daty wskazują na okres poszczególnego panowania nad Cyprem. Dane za: K. Kęciek, Zagadkowy świat Mykeńczyków, strona internetowa tygodnika „Przegląd”, http://www.przeglad-tygodnik.pl/pl/artykul/zagadkowy-swiat-mykenczykow (data dostępu: 25 listopada 2012); Kalendarium dziejów Cypru, strona internetowa wirtualnycypr.pl, http://www.wirtualnycypr.pl/cypr-historia/historia-cypru.html (data dostępu: 28 listopada 2012); H. O. Yalincak, Understanding the Cyprus Problem, http://www.scribd.com/doc/60128907/Understanding-the-CyprusProblem (data dostępu: 14 listopada 2012).

J. Reychman, Historia Turcji, Wrocław 1973, s. 90. Cytat za: P. Osiewicz, Pokojowa regulacja kwestii cypryjskiej. Aspekty prawne i polityczne, Toruń 2008, s. 63.

A. Adamczyk, Problem cypryjski, „Studia Europejskie” 1997, nr 4, s. 74, strona internetowa Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, http://www.ce.uw.edu.pl/pliki/pw/4-1997_Adamczyk.pdf (data dostępu: 27 listopada 2012).

Ibidem.

H. Kissinger, Dyplomacja, Warszawa 2003, s. 169.

82

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

Sułtan turecki pozostał nominalnym władcą Cypru do 5 listopada 1914 r., kiedy w reakcji na podjęcie przez Turcję działań wojennych po stronie Trójprzymierza Wielka Brytania wypowiedziała wojnę Turcji i ogłosiła aneksję Cypru. 10 sierpnia 1920 r. podpisano w Sevres traktaty pokojowe, gdzie wśród wielu postanowień znalazły się również te dotyczące Cypru: ­ art. 115 – państwa podpisujące układ uznały brytyjską aneksję Cypru, ­ art. 116 – Turcja zrzekła się wszelkich praw do Cypru (w tym z trybutu płaconego sułtanowi podczas brytyjskiej okupacji), ­ art. 117 – wszyscy Turcy urodzeni bądź mieszkający na stałe na Cyprze otrzymali brytyjskie obywatelstwo (tracąc tym samym obywatelstwo tureckie)8.

Wówczas traktat ten był dla Grecji powodem do dumy, premier Elefteros Wenizelos uważał, iż jest to krok w kierunku realizacji idei Wielkiej Grecji. Jednak 24 lipca 1923 r. w Lozannie Turcja oficjalnie uznała aneksję Cypru przez Wielką Brytanię, co stanowiło dla społeczeństwa greckiego narodową klęskę. Na mocy dokumentu z 10 marca 1925 r. Cypr uzyskał status kolonii królewskiej9. 21 października 1931 r. doszło w Nikozji do gwałtownych demonstracji przeciwko brytyjskim siłom, w efekcie których Grecy cypryjscy podpalili siedzibę gubernatora10. Turcy cypryjscy uznali zamieszki za szkodliwe i prowadzące do destabilizacji na wyspie, sprzeciwiali się demonstracjom na rzecz enosis, a w konsekwencji sami zaczęli być niechętni wobec brytyjskiej administracji (zostali ukarani za zajścia z 1931 r. identycznymi sankcjami jak Grecy). Idea enosis zaczęła zdobywać na wyspie stopniowo coraz większą popularność a obietnice Wielkiej Brytanii przyłączenia Cypru do Grecji w zamian za wstąpienie do koalicji antyhitlerowskiej dodatkowo jedynie podsycały nacjonalistyczne nastroje greckich Cypryjczyków11.

Przez cały czas trwania II wojny światowej Cypr pozostawał pod brytyjską kontrolą. Pomimo lojalnej postawy ludności cypryjskiej w czasie walk nie było szans na przyłączenie Cypru do Grecji. Przede wszystkim Londyn zdawał sobie sprawę 8 9

10

11

P. Osiewicz, op.cit., s. 76.

M. Miltiadou (red.), Kwestia cypryjska. Krótkie wprowadzenie, s. 55, strona internetowa Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie, http://www.mfa.gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_Warsaw.nsf/ 5e6eaf08adcd4b74c22572b1002be345/291d051c1b440696c22572c60034ab62/$FILE/Kwestia%20cypryjska. %20Kr%C3%B3tkie%20wprowadzenie%20(282%20KB,%202011).pdf (data dostępu: 27 listopada 2012).

Jednym z głównych powodów wybuchu zamieszek był sprzeciw jednego z tureckich członków rady ustawodawczej wobec zaproponowanych brytyjskich regulacji podatkowych – Londyn zignorował wówczas wynik głosowania, w efekcie czego doszło do rozruchów. Zob.: W. Mallinson, Cypr. Rys historyczny, s. 20, strona internetowa Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie, http://www.mfa.gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_Warsaw.nsf/ce7d400c6e5439eac22572c600329ac5/ d2f29ce3878e1120c22572c600329547/$FILE/Cypr.%20Rys%20historyczny%20(2.030%20KB,%202011).pdf (data dostępu: 27 listopada 2012).

Była to jedna z wielu obietnic przyłączenia Cypru do Grecji wysuwana przez Wielką Brytanię. Najczęściej obietnice te miały na celu wyłącznie uzyskanie aprobaty dla polityki brytyjskiej na Półwyspie Bałkańskim. Ponadto rząd brytyjski doceniał geostrategiczne położenie wyspy – władanie Cyprem zlokalizowanym u styku trzech kontynentów pozwalało na kontrolowanie ważnych ze strategicznego punktu widzenia obszarów Bliskiego Wschodu, zwłaszcza Kanału Sueskiego. Zob.: A. Adamczyk, Problem…, s. 74.

83

Magdalena Raczyńska

z antybrytyjskich protestów, jakie wywołałaby taka decyzja. Ponadto w latach 19461949 w Grecji panowała wojna domowa12 i trzeba było brać pod uwagę ewentualne zwycięstwo w niej sił komunistycznych. W konsekwencji tego ewentualna radziecka obecność na wyspie stanowiłaby więc realne zagrożenie zarówno dla Turcji, jak i dla całego świata zachodniego (ze szczególnym uwzględnieniem interesów brytyjskich na Bliskim Wschodzie).

Cypr po II wojnie światowej Po II wojnie światowej Greków uzbrojono w potężny argument polityczny – Wielka Brytania stała się członkiem Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ)13, a co za tym idzie, przyjęła założenia Karty Narodów Zjednoczonych. Dla Greków cypryjskich szczególnie istotny był zapis z art. 1 ust. 2, który nakazywał „Rozwijać przyjazne stosunki między narodami, oparte na poszanowaniu zasady równouprawnienia i samostanowienia narodów [podkr. – M. R.] i stosować inne odpowiednie środki dla wzmocnienia powszechnego pokoju”14. Dzięki temu greccy Cypryjczycy mieli do dyspozycji prawnie usankcjonowane podstawy ku stworzeniu suwerennego państwa bądź też, mając na uwadze enosis, połączenia się z Grecją.

W 1950 r. na scenie politycznej pojawił się biskup Kition Makarios (później mianowany arcybiskupem i etnarchą15, przyjął imię Makarios III), wielki zwolennik idei enosis16 – plebiscyt w tej sprawie był jedną z pierwszych jego inicjatyw. Zdecydowana większość Greków cypryjskich (około 96%) opowiedziała się wówczas za unią Cypru z Grecją17, co nie zmieniło jednak zasadniczo brytyjskiego nastawienia do sprawy. Oczekiwanych skutków nie przyniosła również próba wniesienia pro12

13

14

15

16

17

Po jej zakończeniu kilkanaście tysięcy osób (żołnierzy i ludności cywilnej wraz z dziećmi) opuściło ojczyznę i udało się na emigrację do Polski oraz innych byłych krajów socjalistycznych Europy Wschodniej i Środkowej. Zob.: M. Wojecki, Szkolnictwo uchodźców politycznych z Grecji w Polsce po roku 1950, [w:] B. Halczak, B. Burda (red.), „Rocznik Lubuski” 2004, t. XXX, cz. I, s. 217-218, strona internetowa Lubuskiego Towarzystwa Naukowego, http://www.ltn.uz.zgora.pl/PDF/rocz04/21.pdf (data dostępu: 27 listopada 2012).

Wielka Brytania stała się oficjalnie członkiem ONZ 24 października 1945 r. Por. Member States of the United Nations, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ en/members/index.shtml#e (data dostępu: 27 listopada 2012).

Karta Narodów Zjednoczonych, art. 1, ust. 2, strona internetowa Biblioteki Sejmowej, http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/onz/1945.html (data dostępu: 25 listopada 2012).

Etnarcha – tytuł naczelników okręgów autonomicznych we wschodnich prowincjach imperium rzymskiego. Zob.: Etnarcha, strona internetowa Słownika Języka Polskiego, http://www.sjp.pl/etnarcha (data dostępu: 26 listopada 2012).

K. Czubocha, M. Paszkowska, Konflikt cypryjski i jego wpływ na proces rozszerzenia Unii Europejskiej, [w:] A. Jurkowska, M. Szewczyk (red.), „Zeszyty Naukowe Zakładu Europeistyki Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie” 2007, nr 1(3), s. 29, strona internetowa Podkarpackiej Biblioteki Cyfrowej, http://www.pbc.rzeszow.pl/Content/4288/zeszyt_3.pdf (data dostępu: 26 listopada 2012).

W. Mallinson, op.cit., s. 39.

84

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

blemu pod obrady ONZ po tym, jak Wielka Brytania kategorycznie odmówiła podjęcia dalszych negocjacji. Dodatkowo, dzięki umiędzynarodowieniu problemu Cypru, do głosu zaczęła dochodzić Turcja, nawołująca do zachowania ówczesnego status quo18. Wszystko to doprowadziło do wzrostu frustracji wśród Greków cypryjskich i odrodzenia się tendencji nacjonalistycznych.

Ich ucieleśnieniem stała się Cypryjska Organizacja Wyzwolenia Narodowego (gr. Ethniki Organosis Kyprion Agoniston – EOKA) aranżująca akcje terrorystyczne i sabotażowe skierowane przeciwko przedstawicielom administracji brytyjskiej na Cyprze oraz osobom kolaborującym z brytyjskim protektoratem. Sposób funkcjonowania wspomnianej organizacji pozostawia wiele do życzenia. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż podczas całej działalności EOKA, czyli odkąd wybuchły pierwsze bomby (1 kwietnia 1955 r., godzina 0:30) aż do, oficjalnie, 1959 r. zginęło więcej cywilnych Greków cypryjskich niż w tym samym czasie zamordowali Brytyjczycy. Po pewnym czasie EOKA zaczęła atakować również turecką policję i oddziały pomocnicze, co przy wsparciu ze strony Grecji w postaci pieniędzy, wojska czy propagandy, dodatkowo zaostrzało wzajemne stosunki wśród wszystkich Cypryjczyków19. Polityka przejścia od słów do czynów zaczynała powoli przynosić efekty.

Pomimo permanentnego braku zgody ze strony Wielkiej Brytanii na zrewidowanie swojego dotychczasowego stanowiska, sprawa trafiła w 1984 r. na forum ONZ, choć finalnie odłożono ją ad acta. Na dodatek rząd brytyjski nawiązał bliższe stosunki z Turcją, by ta stanowiła naturalną przeciwwagę dla żądań greckich Cypryjczyków. W efekcie do akcji znów wkroczyła EOKA pod dowództwem Georgiosa Griwasa20, emerytowanego oficera armii greckiej. W drugiej połowie 1955 r.

Brytyjczycy zostali zmuszeni do rozpoczęcia negocjacji z Griwasem. Te nie przyniosły jednak żadnego skutku, gdyż żądania greckie i tureckie blokowały się wzajemnie, a i między Griwasem a Makariosem nie było zgody co do sposobu i zasięgu prowadzonych działań antybrytyjskich. Grecy chcieli niepodległości wyspy, podczas gdy ludność turecka optowała za utrzymaniem status quo, licząc na przyłączenie w niedalekiej przyszłości całości wyspy do Turcji. Arcybiskup Makarios, w odróżnieniu od Georgiosa Griwasa, chciał ograniczyć aktywność zbrojną do małych akcji o charakterze sabotażowym.

18

19

20

Cypr – podział wyspy, strona internetowa portalu stosunkimiedzynarodowe.info, http://www. stosunkimiedzynarodowe.info/kraj,Cypr,problemy,Podzial_wyspy (data dostępu: 25 listopada 2012).

EOKA, strona internetowa portalu globalsecurity.org, http://www.globalsecurity.org/military/world/ para/eoka.htm (data dostępu: 26 listopada 2012). Brytyjczycy początkowo próbowali osłabić opór Greków cypryjskich za pomocą polityki niewielkich ustępstw (np. konstytucji dzięki której obie społeczności zachowywałyby względną autonomię, mimo iż władza oficjalnie pozostawałaby w rękach Brytyjczyków). Kiedy działania te nie odniosły zamierzonego skutku, administracja brytyjska zaczęła zwalniać ze stanowisk w administracji i policji Greków i zatrudniać na ich miejsce Turków, co sprawiło, że Turcy cypryjscy, będący do tej pory jedynie obserwatorami konfliktu Greków cypryjskich z Wielką Brytanią, stali się jego uczestnikami. Zob:. A. Adamczyk, Problem…, s. 75.

W literaturze stosuje się także grecki zapis tego imienia i nazwiska – Jeorjos Grivas.

85

Magdalena Raczyńska

Konferencja londyńska

29 sierpnia 1955 r. rozpoczęła się konferencja londyńska, na którą zaproszeni zostali przedstawiciele Grecji i Turcji. W imieniu rządu tureckiego występował minister spraw zagranicznych Fatim Zorlu, a jego odpowiednikiem po stronie greckiej był Stefano Stefanopulos. Harold Macmillan, sekretarz stanu ds. zagranicznych i Wspólnoty Brytyjskiej21 wspomniał w swoim przemówieniu enigmatycznie o potrzebie wprowadzenia „nowego rodzaju samorządności” na Cyprze, chociaż nie skonkretyzował, co miał dokładnie przez to na myśli. Stefano Stefanopulos podkreślił w oficjalnym wystąpieniu, że władze greckie w dalszym ciągu opowiadają się za utrzymywaniem baz wojskowych Wielkiej Brytanii na terytorium Cypru i odparł zarzut, jakoby rząd grecki dążył jedynie do realizacji idei enosis, skoro ludność sama zadecyduje o swojej przyszłości dzięki prawu do samostanowienia22. Tak skonstruowane przemówienie ma w sobie głębszą logikę, gdyż stanowi ono skierowane do Wielkiej Brytanii ukryte przesłanie: „Wy możecie dalej u nas stacjonować, ale dajcie nam w zamian prawo do samostanowienia o własnym państwie”. Dwa dni później głos zabrał przedstawiciel Turcji, który optował za zachowaniem postanowień traktatu lozańskiego z 1923 r. Według Fatima Zorlu sprawa cypryjska była już oficjalnie zakończona, a brytyjska protekcja nad tym terytorium nie podlegała żadnym wątpliwościom. Rząd turecki wprawdzie popierał prawo do samostanowienia, jednak dostrzegał negatywne konsekwencje zastosowania tego prawa w odniesieniu do Cypru, bez brania pod uwagę interesów ludności tureckiej23. Tak naprawdę za „wygranych” konferencji londyńskiej można uznać jedynie Wielką Brytanię, w mniejszym stopniu Turcję.

Ta pierwsza zastosowała się do rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, a więc przystąpiła do stołu negocjacyjnego oraz złożyła własną propozycję rozwiązania sporu. Od tego momentu Grecy nie mogli już zarzucić Brytyjczykom braku zainteresowania kwestią cypryjską oraz odrzucania możliwości dialogu pomiędzy stronami konfliktu. Natomiast Turcja wyszła z całego spotkania obronną ręką nie dlatego, że coś zyskała, ale dlatego, że niczego nie straciła. Po zakończeniu konferencji został zachowany status quo i żadne kroki mogące to zmienić nie zostały podjęte. Przynajmniej przez jakiś czas.

3 października 1955 r. powołano nowego gubernatora Cypru – sir Johna Hardinga. Wśród jego priorytetowych zadań znalazło się m.in.: ­ unieszkodliwienie EOKA i przywrócenie kontroli nad wyspą, ­ zaoferowanie Cypryjczykom większego wpływu na podejmowane decyzje,

21

22 23

Sekretarz stanu ds. zagranicznych i Wspólnoty Brytyjskiej to odpowiednik kontynentalnego ministra spraw zagranicznych. Por. A. Dzik, Współczesny ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, s. 7, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index2.php?option=content&do_pdf=1&id=2866 (data dostępu: 27 listopada 2012).

P. Osiewicz, op.cit., s. 83.

Statement by the Minister of State and Acting Foreign Minister Fatin Zorlu at the London Conference on Cyprus, August 31, 1955, The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/zorlu_in_london.html (data dostępu: 27 listopada 2012).

86

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

­ deklaracja przyznania Cyprowi prawa do samostanowienia „w bliżej nieokreślonej przyszłości”24 [podkr. – M. R.].

Działalność Johna Hardinga na wyspie określana była jako „rządy twardej ręki”.

Akcentem rozpoczynającym okres jego urzędowania było wzmocnienie sił brytyjskich na wyspie oraz znaczne zaostrzenie kar dla osób działających w EOKA lub wspierających tę organizację (nawet możliwość kary śmierci). Na początku 1956 r. gubernator rozpoczął rokowania pokojowe z arcybiskupem Makariosem. Zakończyły się one jednak zesłaniem duchownego na Seszele, uznając, iż podżega on EOKA do terroru25. W październiku tego samego roku doszło do kryzysu sueskiego, podczas którego Wielka Brytania, Francja i Izrael podjęły interwencję zbrojną przeciw Egiptowi. Cypr spełnił wówczas ważną rolę jako baza transportowa, zaś Grecja sympatyzowała z Egiptem i państwami arabskimi, co skłaniało Londyn do twierdzenia, że w wypadku enosis Ateny mogłyby zablokować wykorzystanie baz cypryjskich.

W tym samym czasie Turcja urosła do miana najważniejszego sojusznika Wielkiej Brytanii na Bliskim Wschodzie – od 1955 r. oba państwa były związane Paktem Bagdadzkim26. Londyn zaczął więc dopuszczać możliwość podziału wyspy (tur. taksim) między ludność grecką i turecką, co z kolei było dla tej pierwszej nie do zaakceptowania – ze swoją 80-procentową przewagą ludności czuła się ona prawowitym władcą wyspy, zaś tureckich Cypryjczyków traktowała jedynie jako uprzywilejowaną mniejszość27. 26 lutego 1957 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ uchwaliło akceptowalną dla wszystkich stron rezolucję, wzywającą do osiągnięcia „pokojowego, demokratycznego i sprawiedliwego rozwiązania” problemu Cypru poprzez negocjacje.

W marcu 1957 r. Brytyjczycy uwolnili Makariosa pod warunkiem, że nie wróci on na Cypr. Sytuacja na wyspie ulegała jednak stopniowemu pogorszeniu. Obok EOKA działalność rozpoczęła turecka organizacja zbrojna Turk Mudafa Teskilat, na czele której stanął Rauf Denktasz28. W efekcie krwawych walk ulicznych i zamachów na brytyjskich oficerów, Wielka Brytania postanowiła wznowić rokowania. Pojawiały się różne projekty odnośnie pokojowego rozwiązania kwestii cypryjskiej. Plan Hugo Foota przewidywał nadanie wyspie samodzielności przy pozostawieniu statusu kolonii, z kolei plan Macmillana zakładał niezmieniony przez siedem lat status wyspy oraz opisywał sposób konstrukcji podstawowych organów władzy (m.in. utworzenie oddzielnych izb reprezentantów, co spotkało się ze sprzeciwem rządu 24 25 26

27

28

P. Osiewicz, op.cit., s. 90.

M. Toporek, Historia powszechna 1945-1998, Kraków 1998, s. 193.

Pakt Bagdadzki – współpracujący z USA układ wojskowo-polityczny zawarty w 1955 r. w Bagdadzie przez Turcję, Irak, Iran, Wielką Brytanię, Pakistan. Głównym jego celem było przeciwdziałanie wpływom ZSRR na Bliskim Wschodzie. Kiedy w 1959 r. Irak wystąpił z Paktu, przemianowano go na Organizację Paktu Centralnego, a po wystąpieniu w 1979 r. Pakistanu, Turcji i Iranu nieformalnie rozwiązano. Zob.: Bagdadzki Pakt, „Wielka Encyklopedia Oxford”, t. 2, Warszawa 2008, s. 86.

H. Faustmann, Aktualne ogniska konfliktu. Konflikt na Cyprze odzwierciedleniem różnicy interesów we wschodniej części Morza Śródziemnego, s. 2, strona internetowa EDUVINET – Education via Networks in the European Union, http://www.eduvinet.de/comcult/pdf/regiokonf/pl/cocpltla404.pdf (data dostępu: 28 listopada 2012).

P. Osiewicz, op.cit., s. 98.

87

Magdalena Raczyńska

greckiego i w efekcie doprowadziło do upadku całego planu)29. Negocjacje zakończono podpisaniem w 1959 r. traktatu pokojowego w Londynie30. Na mocy jego postanowień Cypr uzyskał w 1960 r. niepodległość i stał się republiką konstytucyjną, w zamian za Akritori i Dhekelia, które nadal pozostały brytyjskimi bazami wojskowymi, jedynie wyłączonymi spod kontroli cypryjskiej (obie zajmują łącznie 2,7% terytorium wyspy)31.

Porozumienia pomiędzy Grecją, Turcją i Wielką Brytanią

Do pierwszego spotkania zainteresowanych państw doszło jesienią 1958 r.

Ustalono wówczas wiele kwestii istotnych dla dalszego funkcjonowania wewnętrznie skłóconego przyszłego państwa. Uzgodniono m.in., że Grecja może zrezygnować z przyłączenia Cypru w zamian za rezygnację Turcji z podziału wyspy. Ergo, jedynym satysfakcjonującym dla obu stron rozwiązaniem było utworzenie niepodległego państwa cypryjskiego32. Ustalono również, że prezydentem republiki będzie Grek (ze względu na większą liczebność Greków cypryjskich niż Turków cypryjskich), natomiast funkcję wiceprezydenta będzie sprawował Turek. Mówi o tym art. 1 rozdziału pierwszego memorandum stanowiącego podstawę do dalszych porozumień w sprawie rozwiązania problemu cypryjskiego. Pozostałe stanowiska, np. w rządzie, również miały być obsadzane proporcjonalnie do liczebności danego narodu33.

Ponadto, niezwłocznie po uzyskaniu niepodległości przez Cypr, partyzanci umieszczeni w więzieniu przez władze kolonialne mieli zostać wypuszczeni na mocy powszechnej amnestii34. 19 lutego 1959 r. podpisano powyższe dokumenty. Ich sygnatariuszami byli: z ramienia Wielkiej Brytanii – Harold Macmillan, Grecji – Konstantinos Karamanlis, społeczności greckiej – Makarios, tureckiej – Fazul Kucuk.

29 30

31

32

33

34

Ibidem, s. 91.

M. Horoszczak, Grecko-turecki konflikt o Cypr, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/ tekst-2280/Grecko-turecki-konflikt-o-Cypr (data dostępu: 28 listopada 2012).

Rzut oka na Cypr, s. 16, strona Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie, http://www.mfa. gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_Warsaw.nsf/6b1a5813223deb09c2257abe003b6232/6334334F1C771 A00C1257AE7003204EB/$file/Rzut%20oka%20na%20Cypr%20(2011).pdf (data dostępu: 25 listopada 2012).

Z. Stavrinides, The Cyprus Conflict. National Identity and Statehood, Nicosia 1999, s. 30. Za: P. Osiewicz, op.cit., s. 92.

Porozumienia między Wielką Brytanią, Turcją i Grecją zawierały także liczne postanowienia dotyczące zasad, na jakich opierać się miała konstytucja Cypru. Oprócz wyżej wymienionych do najważniejszych należą: prawo weta dla prezydenta i wiceprezydenta w sprawach zagranicznych, bezpieczeństwa i obrony; rząd – siedmiu ministrów pochodzenia greckiego oraz trzech pochodzenia tureckiego, analogicznie 70% stanowisk w administracji publicznej oraz policji dla Greków cypryjskich, 30% dla Turków cypryjskich, armia cypryjska – 60% Greków cypryjskich oraz 40% Turków cypryjskich; Izba Reprezentantów – 70% deputowanych Greków cypryjskich, 30% deputowanych Turków cypryjskich, z zastrzeżeniem, że Izba Reprezentantów może uchwalić ustawę związaną ze statusem obu narodowości tylko wówczas, gdy deputowani obu narodowości będą zgadzali się do co brzmienia zaproponowanej ustawy. Zob.: A. Adamczyk, Problem…, s. 76; K. Czubocha, M. Paszkowska, op.cit., s. 31.

The Zurich and London Agreements. Memorandum setting out the agreed foundation for the final settlement of the problem of Cyprus, The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/Treaties%20-1959-60.html (data dostępu: 26 listopada 2012).

88

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

W imieniu Turcji dokumenty zostały podpisane przez szefa jej rządu kilka dni później35. Pomiędzy Turcją, Grecją oraz Wielką Brytanią podpisano również traktat gwarancyjny upoważniający strony do wspólnej lub indywidualnej interwencji zbrojnej na wyspie w przypadku naruszenia konstytucji. Traktat ten ostatecznie wykluczał również połączenie Cypru z Grecją lub Turcją36.

Konstytucja z 1960 r. efektywnie zakazuje realizacji zarówno enosis, jak i taksim. Jakkolwiek gwarantuje ona społecznościom greckiej oraz tureckiej na Cyprze szeroką gamę praw, nie uwzględnia jednak złożoności i wzajemnej sprzeczności pomiędzy powyższymi ideami. W gruncie rzeczy wspominana konstytucja była jedynie prowizoryczna i nie rozwiązała podstawowego problemu konfliktu, jako że enosis i taksim były wciąż obecne w umysłach obu społeczności cypryjskich. Zakazano jedynie ich realizacji, a nie ideologii z nimi związanych37. Kiedy doprowadziło to do paraliżu decyzyjnego w Republice Cypru38, prezydent Makarios39 wystosował do rządów Turcji, Grecji i Wielkiej Brytanii dokument określany jako tzw. 13 punktów Makariosa. Analogicznie do historycznych 14 punktów Wilsona plan ten miał na celu uzdrowienie sytuacji politycznej (w tym przypadku w kraju) oraz zapobieżenie kolejnym konfliktom. Efekt okazał się być odwrotnym od zamierzonego – doszło do wzrostu napięcia między Grekami a Turkami, jako że prezydenckie propozycje odzwierciedlały rzekomo jedynie grecki punkt widzenia40. Walka „ich” przeciwko „nam” rozgorzała na dobre w 1963 r. Efekt wymuszonego przez Wielką Brytanię zawieszenia broni stanowi tzw. zielona linia, która do dzisiaj oddziela dwa wrogie społeczeństwa Cypru, a swą nazwę zawdzięcza ponoć brytyjskiemu dyplomacie, który mając pod ręką jedynie zieloną kredkę, narysował nią linię na planie miasta. Według Petera Calvocoressiego Wielka Brytania chciała początkowo, aby problem cypryjski rozwiązała Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego (NATO).

35

36 37

38

39

40

Premier Turcji uległ wypadkowi w trakcie katastrofy samolotu, którym leciał do Londynu (oficjalnie wina leżała po stronie pilota) i… jako jedyny przeżył. W związku z wypadkiem wszystkie dokumenty zostały przez niego podpisane dopiero kilka dni później w szpitalu. Zob.: A. Mango, The Turks Today, London 2004, s. 51. Za: P. Osiewicz, op.cit., s. 94.

H. Faustmann, op.cit., s. 2.

Employing Conflict Transformation Theory in Understanding the Cyprus Problem – Prospects and Instruments in Conflict Transformation, strona internetowa European Peace University, http://epu.ac.at/fileadmin/downloads/research/Nicolaides.pdf (data dostępu: 29 listopada 2012). Świeżo ustanowiony, skomplikowany system polityczny Cypru narzucał wiele sztywnych i nieżyciowych zasad funkcjonowania państwa, w efekcie czego jedynie ugruntował istniejące podziały między dwoma narodowościami zamiast je niwelować. Prezydent oraz wiceprezydent często korzystali z prawa do wetowania propozycji przedstawiciela drugiej narodowości, konieczność otrzymania zgody obu społeczności prowadziła wielokrotnie do impasu prac w Izbie Reprezentantów, problematyczne było uchwalenie ustawy budżetowej, o podatkach, o samorządzie lokalnym, wątpliwości nie udało się uniknąć nawet w przypadku interpretacji zapisów dotyczących tworzenia armii. Zob.: A. Adamczyk, Problem…, s. 78; K. Czubocha, M. Paszkowska, op.cit., s. 32-35.

Makarios III został wybrany przez Greków cypryjskich na prezydenta Cypru 13 grudnia 1959 r. Zdobył wówczas 66,29% wszystkich ważnie oddanych głosów, podczas gdy jego kontrkandydat Ioannis Clerides jedynie 32,91% głosów. Głową niepodległego państwa został 16 sierpnia 1960 r., po ukończeniu prac nad konstytucją republiki i rezygnacji Wielkiej Brytanii z władzy na wyspie. Zob.: P. Osiewicz, op.cit., s. 95; A. Adamczyk, Cypr. Dzieje polityczne, Warszawa 2002, s. 178.

P. Osiewicz, op.cit., s. 103.

89

Magdalena Raczyńska

Mimo iż rządy Grecji i Turcji były przychylne takiemu rozwiązaniu, zarówno arcybiskup Makarios, jak i niektóre państwa członkowskie Paktu wyrażały swój sprzeciw. Ostatecznie Wielka Brytania postanowiła zwrócić się w tej sprawie do ONZ41 i tym samym Makarios osiągnął swój cel wniesienia sprawy cypryjskiej na forum międzynarodowe. 4 marca 1964 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła rezolucję nr 186 w sprawie Cypru, w której znalazło się wiele istotnych zapisów, m.in.: ­ wezwano wszystkie państwa członkowskie, aby nie podejmowały żadnych działań, które mogłyby przyczynić się do pogorszenia obecnej sytuacji na Cyprze (pkt 1), ­ zlecono utworzenie Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze (United Nations Peacekeeping Force in Cyprus – UNFICYP) – sił pokojowych pod egidą ONZ (pkt 4) oraz mianowanie mediatora przez sekretarza generalnego ONZ (pkt 7)42.

W 1964 r. w skład UNFICYP wchodziło 6 275 osób, jednakże siły ONZ były w przeciągu następnych trzech lat stopniowo zmniejszane, tak więc w grudniu 1967 r. wynosiły 4 737 osób43. Mimo iż UNFICYP znacząco zmniejszył częstotliwość występowania aktów agresji po obu stronach wyspy, nieprzejednana postawa Makariosa utrzymywała napięcie w kraju. Niezadowolenie społeczności tureckiej sięgnęło zenitu, gdy prezydent greckiej odmówił spotkania z wiceprezydentem Turków cypryjskich. Aby złamać ruch oporu, Makarios wprowadził blokadę ekonomiczną wobec enklaw tureckich, skazując ich mieszkańców na życie w ciężkich warunkach.

Możliwość opuszczenia „gett” (zajmujących około 3% powierzchni wyspy44) była mocno ograniczona, a szanse na znalezienie zatrudnienia bliskie zeru. W sierpniu 1964 r. znów doszło do gwałtownych ataków i wzajemnych prześladowań wśród ludności cypryjskiej i gdyby nie apel sekretarza generalnego OZN U Thanta (zawarty w rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 193 (1964)45), wzywający obie strony do zawieszenia broni, mogłoby dojść do otwartej wojny grecko-tureckiej.

Eskalacja konfliktu Zamach stanu i ostateczny podział Cypru

Odkąd projekt cypryjskiej niepodległości zakończył się fiaskiem, rządy Grecji i Turcji kontaktowały się między sobą jedynie za pośrednictwem mediatora wyzna41 42

43

44 45

P. Calvocoressi, Polityka międzynarodowa 1945-2000, Warszawa 2002, s. 383.

Rezolucja nr 186 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 4 marca 1964 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/ view_doc.asp?symbol=S/RES/186(1964) (data dostępu: 29 listopada 2012).

Dane za: The 1967 crisis, strona internetowa Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze, http://www.unficyp.org/nqcontent.cfm?a_id=1491&tt=graphic&lang=l1 (data dostępu: 29 listopada 2012).

H. Faustmann, op.cit., s. 3.

Rezolucja nr 193 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 9 sierpnia 1964 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/193(1964) (data dostępu: 29 listopada 2012).

90

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

czonego przez ONZ. Pierwszym z nich został Sakari Tuomioja – fiński dyplomata, który jednak krótko sprawował swą funkcję z racji śmierci na zawał serca, jaka nastąpiła podczas prób negocjacji w Genewie w 1964 r. We wrześniu tego samego roku jego obowiązki przejął Galo Plaza Lasso z Ekwadoru, choć również na krótko – Fazil Kucuk oraz jego doradcy mieli zastrzeżenia do jego obiektywności i przyczynili się do rezygnacji ze stanowiska mediatora46.

21 kwietnia 1967 r. doszło w Grecji do zamachu stanu, po którym greccy tzw. czarni pułkownicy przejęli władzę w całym kraju. Wojskowi planowali jednak wznowienie negocjacji z rządem tureckim w sprawie Cypru, więc we wrześniu 1967 r. doszło do spotkania Konstantinosa Kolliasa, premiera Grecji, z Sulejmanem Demirelem, premierem Turcji. Analogicznie do wszystkich poprzednich prób negocjacji, również i tym razem kwestia konfliktu cypryjskiego nie została rozwiązana ze względu na sprzeczne poglądy obu społeczności i brak chęci do wspólnego wypracowania kompromisu. Również stosunki Makariosa z wojskowymi z Aten nie układały się dobrze. Przywódca Cypru podejrzewał, że junta porozumiewała się z Ankarą bez wiedzy Nikozji, oferując Turcji kontrolę nad północną częścią wyspy, w zamian za zgodę na przyłączenie Cypru do Grecji. W tym samym czasie grecki rząd prowadził konspiracyjne rozmowy z EOKAB (organizacją utworzoną w 1971 r. i kierowaną przez Georgiosa Griwasa), które miały doprowadzić do odsunięcia Makariosa od władzy i przyłączenia wyspy do Grecji47.

2 lipca 1974 r. Makarios rozkazał oficerom Gwardii Narodowej48 opuścić wyspę, czego efektem był dokonany przez nich zamachu stanu oraz przejęcie kontroli nad państwem. Makarios zdołał uciec, a Nikosa Sampsona, byłego członka EOKA, wybrano na nowego prezydenta Republiki Cypru. Turcja, powołując się na traktat gwarancyjny, postanowiła wykorzystać taki przebieg sytuacji jako pretekst do aneksji – 20 lipca 1974 r. nastąpiła inwazja na Cypr49. Tureckie siły wylądowały w północnej części wyspy w regionie Kyrenii. Do dzisiaj rząd turecki w oficjalnych oświadczeniach stwierdza, że była to operacja pokojowa, której celem było przywrócenie porządku konstytucyjnego50. 23 lipca do dymisji podał się Sampson, przekazując władzę przewodniczącemu Izby Reprezentantów Glafkosowi Cleridesowi (pod koniec roku pełnienie funkcji prezydenta wznowił Makarios) i przywracając tym samym ład konstytucyjny.

Utworzenie Tureckiej Republiki Cypru Północnego

14 sierpnia 1974 r. armia turecka wznowiła ofensywę na Cyprze, zdobywając w ciągu trzech dni kontrolę nad 35-37% terytorium wyspy (warto zaznaczyć, iż obszar ten stanowił około 70% potencjału ekonomicznego wyspy)51. Tym samym 46 47 48

49 50 51

P. Osiewicz, op.cit., s. 114.

A. Adamczyk, Problem…, s. 81.

Siły zbrojne utworzone przez prezydenta Makariosa w następstwie krwawych wydarzeń z lat 1963-1964 składające się jedynie z Greków cypryjskich. Gwardia Narodowa oficjalnie podlegała cypryjskiemu ministerstwu obrony, faktycznie jednak wszelkie stanowiska zostały obsadzone przez oficerów armii greckiej skierowanej na Cypr. Zob.: ibidem, s. 80.

H. Faustmann, op.cit., s. 4.

M. Horoszczak, op.cit.

P. Osiewicz, op.cit., s. 131; Rzut oka na Cypr, op.cit., s. 20.

91

Magdalena Raczyńska

Ankara zrealizowała koncepcję taksim i 13 lutego 1975 r. ogłoszono utworzenie autonomicznego Federalnego Państwa Tureckiego Cypru (znanego również jako Turecka Republika Cypru Północnego – TRCP)52. W wyniku inwazji tureckiej około 160 tys. Greków cypryjskich stało się uchodźcami53. We wrześniu 2011 r. ujawniono raport Rady Europy z 1976 r., wskazujący na drastyczne naruszenia praw człowieka przez Turków cypryjskich na społeczności greckiej podczas inwazji w 1974 r. oraz oskarżający ich o naruszenia Europejskiej Konwencji Praw Człowieka54. Grecja nie mogła pomóc swoim obywatelom, Amerykanie ostrzegli bowiem, że każda akcja przeciw Turkom będzie powodować amerykańską reakcję zbrojną (choć Grecja też była członkiem NATO, USA bardziej obawiały się osłabienia flanki NATO w Azji Mniejszej). Inwazja turecka została jednak potępiona przez USA, Wielką Brytanię, a także Radę Bezpieczeństwa ONZ – m.in. w rezolucjach nr 353 (1974)55, nr 357 (1974)56 oraz nr 367 (1975)57. 27 stycznia 1977 w placówce ONZ w Nikozji odbyło się pierwsze spotkanie Makariosa z Denktaszem, a 12 lutego 1977 r. obaj przywódcy podpisali czteropunktowe porozumienie, w którym uzgodniono iż: ­ w przyszłości Cypr ma być niezależną, niezaangażowaną, dwuspołeczną republiką federalną, ­ terytorium pod zarządem każdej ze wspólnot zostanie określone w negocjacjach w świetle możliwości gospodarczych, produkcyjności i praw własności, ­ sprawy takie, jak swoboda poruszania się i osiedlania się czy prawa własności są otwarte do dyskusji, ­ rząd centralny ma m.in. zapewniać unitarność państwa przy utrzymaniu dwuspołecznego charakteru republiki58.

Porozumienie było znacznym ustępstwem ze strony Greków cypryjskich, gdyż zaakceptowano ustrój federacyjny i uzyskanie przez Turków cypryjskich własnej strefy kontroli. Przekreślało to ostatecznie ideę enosis, jednak w widoczny sposób zjednoczyło Greków cypryjskich i ucięło panujące między nimi spory.

Po wielu próbach wynegocjowania kompromisu satysfakcjonującego obie strony konfliktu, 15 listopada 1983 r. parlament Federalnego Państwa Tureckiego 52 53 54

55

56

57

58

K. Czubocha, M. Paszkowska, op.cit., s. 38.

H. Faustmann, op.cit., s. 4.

Cały raport Rady Europy dostępny jest na oficjalnej stronie internetowej Ruchu na Rzecz Wolności i Sprawiedliwości na Cyprze, http://www.freedomjustice.com.cy/cmspages/getfile.aspx?guid= 27fe323f-4ec5-49f6-a629-d648a6be4c23 (data dostępu: 30 listopada 2012).

Rezolucja nr 353 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 20 lipca 1974 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/353(1974) (data dostępu: 29 listopada 2012).

Rezolucja nr 355 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 1 sierpnia 1974 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/357(1974) (data dostępu: 29 listopada 2012).

Rezolucja nr 367 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 12 marca 1975 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/367 (data dostępu: 29 listopada 2012).

The Makarios – Denktash Talks, 1977, The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/makarios-denktash%20talks,%2077.html (data dostępu: 3 grudnia 2012).

92

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

Cypru ogłosił niepodległość Tureckiej Republiki Cypru Północnego, co dodatkowo spowolniło proces negocjacyjny59. Deklaracja spotkała się z natychmiastowym uznaniem Turcji, podczas gdy akt ten potępiła reszta społeczności międzynarodowej60.

12 marca 1985 r. uchwalono konstytucję Tureckiej Republiki Cypru Północnego oraz przeprowadzono wybory prezydenckie (9 czerwca) i parlamentarne (23 czerwca).

Pięć lat później, tj. 4 lipca 1990 r., Cypr złożył wniosek o członkostwo we Wspólnotach Europejskich, czemu ostro sprzeciwili się Turcy cypryjscy. W sierpniu 1991 r. dyplomacja amerykańska zaproponowała zwołanie konferencji międzynarodowej w sprawie Cypru, ale nie doszła ona do skutku ze względu na brak wstępnego porozumienia między szefami rządów Grecji i Turcji. Podobny efekt spotykał wszystkie inne próby zwołania (i doprowadzenia do końca) konferencji z udziałem zainteresowanych państw. Bezkompromisowość, zawziętość, brak chęci porozumienia i wzajemna nienawiść każdorazowo doprowadzały do impasu w procesie negocjacji, bez znaczenia jak bardzo zróżnicowane były proponowane projekty zawiązania współpracy61. Sytuacja na wyspie nie uległa zmianie nawet gdy w 1993 r. prezydentem został Georges Vassilious, gorący zwolennik ponownego zjednoczenia Cypru.

Przedstawił on koncepcję utworzenia federacji złożonej z dwóch równoprawnych części: greckiej i tureckiej. Propozycja ta została jednak odrzucona przez turecką stronę, ta bowiem nadal liczyła na przyłączenie nowo powstałej republiki do Turcji.

Ponadto Turcy cypryjscy obawiali się o swoją pozycję w państwie, w którym dominowaliby Grecy, nie chcieli bowiem wracać do rozwiązań z lat 60.

Próby rozwiązania konfliktu po 1999 r.

Początek negocjacji akcesyjnych z Unią Europejską

W grudniu 1997 r. UE wyznaczyła termin rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych z Cyprem na 30 marca 1998 r., odrzucając jednocześnie wniosek Turcji o uznanie jej za państwo-kandydata. Denktasz zapowiedział wobec tego, że nie podejmie dalszych rozmów z cypryjskim prezydentem Cleridesem dopóki nie zostanie uznane istnienie dwóch państw cypryjskich, a 31 sierpnia 1998 r. stwierdził, że przyszłe rozmowy powinny mieć za cel utworzenie konfederacji, czym odchodził od podstawowych ustaleń z 12 lutego 1977 r. (w których sam brał udział)62.

Powszechnie znanym faktem było życzenie największych światowych mocarstw, aby jak najszybciej doszło do rozwiązania konfliktu cypryjskiego. Znalazło to swoje potwierdzenie m.in. w rezolucji nr 1250 z 26 czerwca 1999 r., w której Rada Bezpieczeństwa ONZ wyraziła swoje niezadowolenie z przebiegu dotychczaso59

60 61

62

Więcej na temat zagadnienia zgodności proklamacji Cypru Północnego z obowiązującymi zasadami prawa międzynarodowego – zob.: K. Czubocha, M. Paszkowska, op.cit., s. 41-46.

H. Faustmann, op.cit., s. 4.

International Peacemaking in Cyprus, 1980-1986. Zob.: The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/int%27l%20dip,%20%2780-86.html (data dostępu: 3 grudnia 2012).

A. Adamczyk, Problem…, s. 89-91.

93

Magdalena Raczyńska

wych negocjacji na Cyprze i dodatkowo oskarżyła liderów obu społeczności o brak progresu w pracach63. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, iż zasady negocjacji zawierające się w treści rezolucji zostały zaproponowane przez uczestników szczytu G864, który odbył się dokładnie tydzień wcześniej. 29 czerwca przyjęto rezolucję nr 1251 (1999)65, która przedłużała mandat UNFICYP o kolejne sześć miesięcy66.

Aby zwiększyć efektywność rokowań grecko-tureckich wprowadzono model negocjacji pośrednich. Oznacza to, iż specjalny przedstawiciel sekretarza generalnego ONZ (od 1998 r. – Ann Hercus) rozmawiał z liderami cypryjskimi w celu ustalenia ich stanowiska na określone tematy (przy czym sami zainteresowani nie znali opinii drugiej strony), a następnie przekazywał wszelkie konieczne informacje Kofiemu Annanowi, który pełnił wówczas funkcję sekretarza generalnego ONZ, równocześnie próbując doprowadzić do zbliżenia stanowisk obu liderów. Miało to umożliwić ustalenie najważniejszych rozbieżności pomiędzy państwami oraz opracowanie najkorzystniejszej strategii negocjacji. Także i tym razem działania pozostały bez efektów.

Znacząco na ocieplenie stosunków wpłynęły dopiero warunki atmosferyczne, a dokładniej trzęsienia ziemi z 17 sierpnia i 12 listopada 1999 r. w Turcji, gdzie z pomocą tureckiemu rządowi przybył (bez wcześniejszego zaproszenia) zespół ratowniczy z Grecji. Aby odwdzięczyć się za udzieloną pomoc, zespoły tureckie wzięły czynny udział w akcjach zorganizowanych po trzęsieniu ziemi, jakie nawiedziło okolice Aten. Nawiązane wówczas stosunki zwykło się określać w literaturze jako „dyplomacja sejsmiczna”67.

Dzięki inicjatywie Kofiego Annana pierwsza runda rokowań pomiędzy Glafkosem Cleridesem a Raufem Denktaszem trwała w dniach 3-14 grudnia 2001 r. Wówczas, w opinii sekretarza generalnego ONZ, kompromis był osiągalny, choć znów zabrakło dobrej woli. Podobnie w przypadku pozostałych trzech rund rozmów, które charakteryzował notoryczny brak postanowień służących rozwiązaniu konfliktu.

W przypadku piątego spotkania, tj. 10 listopada 2000 r., przywódca Turków cypryjskich postawił na forum ONZ ultimatum, iż nie będzie uczestniczył w dalszych negocjacjach, jeśli Turecka Republika Północnego Cypru nie zostanie uznana na arenie międzynarodowej68. Chociaż perspektywa przystąpienia Cypru do UE nie wymagała uprzedniego rozwiązania trwającego sporu, jak to ustalono w trakcie szczytu 63

64

65

66 67 68

Rezolucja nr 1250 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 29 czerwca 1999 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/ view_doc.asp?symbol=S/RES/1250(1999) (data dostępu: 29 listopada 2012).

G8 (Group of Eight) – forum polityczno-gospodarcze zrzeszające osiem najbardziej wpływowych państw świata: Wielką Brytanię, Francję, Niemcy, Włochy, Japonię i Stany Zjednoczone (G6, od 1975 r.), Kanadę (G7, od 1976 r.) oraz Rosję (od 1997 r.). Zob.: strona internetowa Centrum Informacyjnego G8, http://www.g8.utoronto.ca/what_is_g8.html (data dostępu: 4 grudnia 2012).

Rezolucja nr 1251 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 29 czerwca 1999 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/1251(1999) (data dostępu: 29 listopada 2012).

Ibidem.

P. Osiewicz, op.cit., s. 249.

A. Adamczyk, Problem…, s. 91.

94

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

helsińskiego Rady Europejskiej w 1999 r., to jednak w interesie wszystkich zainteresowanych leżało osiągnięcie kompromisu jeszcze przed ostateczną akcesją.

W trakcie tego samego szczytu przywódcy państw członkowskich UE przyznali Turcji status państwa kandydującego, chociaż nie ustalono wówczas dokładnej daty akcesji. UE liczyła więc, że perspektywa wstąpienia do Wspólnoty będzie dla przedstawiciela Turcji wystarczającym argumentem do modyfikacji przyjętego stanowiska. Denktasz zgodził się na powrót do stołu rokowań dopiero w 2002 r., w wyniku nacisku ze strony społeczności międzynarodowej69. Tym razem wizja wypracowania kompromisu była bardzo realna. Zbigniew Włosowicz, polski ambasador uczestniczący wówczas w spotkaniach, mówił: „Przez ostatnie lata rozmowy na temat zjednoczenia Cypru podejmowano kilkakrotnie i bez skutku, ale teraz sytuacja jest inna.

Cypryjczycy, pomni swej historii, postanowili wziąć sprawy we własne ręce”70. Częstotliwość spotkań w ramach negocjacji bezpośrednich była bardzo wysoka, jednak nie zakończyły się one wyraźnym postępem, a szanse na wypracowanie końcowego porozumienia stawały się z dnia na dzień coraz bardziej iluzoryczne.

Unia Europejska, a dokładniej perspektywy przyłączenia się do niej, miała paradoksalnie niemałe znaczenie w opóźnianiu ostatecznego rozwiązania konfliktu.

W powszechnej opinii panowało przekonanie, iż nagła zmiana stanowiska Turków cypryjskich miała doprowadzić do zablokowania akcesji Republiki Cypru.

Ci bowiem nie życzyli sobie, aby społeczność turecka była reprezentowana przez władze Republiki, ale też kategorycznie odrzucali możliwość przyjęcia do Unii jedynie południowej (greckiej) części wyspy. Władze Turcji zaczęły wręcz oskarżać Wspólnotę Europejską o wymuszanie ustępstw w kwestii cypryjskiej poprzez kuszenie wizją wstąpienia w jej szeregi i związanymi z tym przywilejami. Zarzut ten mógł dotyczyć także George'a Papandreou, który również przedkładał liderowi Turków cypryjskich korzyści wynikające ze zjednoczenia Cypru, m.in. możliwość uczestniczenia w pracach instytucji unijnych, pozyskiwania pieniędzy z funduszy czy przystąpienia do strefy euro. W celu usprawnienia negocjacji w czerwcu 2002 r. doradca sekretarza generalnego ONZ ds. Cypru Alvaro de Soto przedstawił projekt Deklaracji w sprawie całościowego uregulowania problemu cypryjskiego. Z założenia ustalenia tego dokumentu miały zastąpić porozumienie z 1960 r., zastrzegając jednak warunki jego wejścia w życie: ­ Deklaracja miała zostać podpisana przez reprezentantów obu cypryjskich społeczności, władze Grecji, Turcji i Wielkiej Brytanii oraz przez sekretarza generalnego ONZ, ­ porozumienie miało wejść w życie dopiero po jego uprzednim zatwierdzeniu przez członków obu społeczności w drodze dwóch równocześnie przeprowadzonych referendów71.

69 70

71

K. Czubocha, M. Paszkowska, op.cit., s. 46.

Zachęcający początek. Ambasador Zbigniew M. Włosowicz, reprezentant sekretarza generalnego ONZ na Cyprze dla „Rzeczpospolitej”, „Rzeczpospolita”, 17 stycznia 2002 r. Cytat za: P. Osiewicz, op.cit., s. 262.

P. Osiewicz, op.cit., s. 268.

95

Magdalena Raczyńska

Pomimo wyraźnego poparcia dla Deklaracji ze strony Parlamentu Europejskiego, także i ten dokument nie wywarł znaczącego wpływu na przełamanie impasu, zarówno w procesie negocjacyjnym, jak i w rokowaniach przedakcesyjnych. Sprawa ruszyła z miejsca dopiero 3 listopada 2002 r., kiedy nowym premierem Turcji został lider Partii Sprawiedliwości i Rozwoju (tur. Adalet ve Kalkinma Partisi) Abdullah Gül, który zintensyfikował starania swojego poprzednika na rzecz możliwie najszybszego włączenia Turcji do UE. Jednakże po fiasku planu Alvaro de Soto, Rada Europejska podjęła ostateczną decyzję o zakończeniu negocjacji członkowskich z Cyprem i przyjęciu go do UE bez względu na wynik przeciągających się rokowań bezpośrednich.

Plan Annana

11 listopada 2002 r. sekretarz generalny ONZ ogłosił pierwszą wersję nowego porozumienia. Owe 182 strony najistotniejszych porozumień oraz ponad 9 tys. stron załączników znane są jako tzw. plan Annana72. Miesiąc później, uwzględniając zastrzeżenia ze strony greckiej i tureckiej, Annan przedstawił poprawioną wersję swojego planu, która stanowiła podstawę do dalszych dyskusji. Przede wszystkim zakładał on: reunifikację wyspy; pozostawienie w kompetencji rządu centralnego polityki zagranicznej, obronnej i walutowej; utworzenie Rady Prezydenckiej złożonej z sześciu członków z prawem głosu (czterech Greków i dwóch Turków) i trzech członków bez prawa głosu (dwóch Greków i jeden Turek), wybierającej prezydenta i wiceprezydenta, jednego z każdej społeczności; utworzenie dwuizbowego parlamentu z 48-osobowym senatem (po 24 reprezentantów każdej społeczności) i 49-osobową izbą niższą (z proporcjonalną reprezentacją i nie mniej niż 12 reprezentantami społeczności tureckiej); federalną konstytucję; prawo posiadania odrębnej flagi i hymnu przez oba społeczeństwa oraz demilitaryzację wyspy73. Zaproponowano także wprowadzenie czteroletniego moratorium, po upływie którego Grecy mogli znów osiedlać się na północy wyspy (jednak jeśli w ciągu pięciu lat po wejściu w życie tego porozumienia Grecy cypryjscy stanowiliby ponad 8% ogółu ludności z terytorium administrowanego przez tureckich Cypryjczyków, ci mieliby możliwość wprowadzenia ograniczenia możliwości dalszego osiedlania się ludności greckiej na ich terenie).

Jak widać Cypr miał stać się suwerennym państwem z jedną osobowością prawnomiędzynarodową, ale składającym się z dwóch części składowych, z których każda miała mieć zagwarantowany równy status polityczny oraz niezależność terytorialną. Początkowe komentarze strony tureckiej były umiarkowanie pozytywne, zauważono bowiem możliwość zakończenia konfliktu na wyspie („Turkiye”74), 72

73 74

Oryginalny tekst porozumienia – zob.: strona internetowa Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze, http://www.unficyp.org/nqcontent.cfm?a_id=1637 (data dostępu: 30 listopada 2012).

Cypr – podział wyspy, op.cit.

Nazwy podane w nawiasach to tytuły gazet i czasopism, z których zaczerpnięta została przytoczona w tekście informacja.

96

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

ale nie ukrywano też, iż Ankara pozytywnie odniosła się do regulacji dotyczących zasad suwerenności, natomiast rozczarowana była propozycjami dotyczącymi powrotu uchodźców (greckich), jak również regulacji terytorialnych i własnościowych („Dunya”). Wielu tureckich dyplomatów uznało, że plan jest niedostatecznie rozbudowany: „Pół szklanki jest pełne, ale połowa wciąż pusta” („Hurriyet”).

Kwestią sporną było osiągnięcie porozumienia przed szczytem w Kopenhadze – jedni wykazywali w tej kwestii duży optymizm („Cumhuriyet”), inni zdecydowanie mniejszy („Radikal”). Turecki przywódca Denktasz był w swej opinii bardzo powściągliwy i stwierdził, iż zamierza „dokładnie przestudiować” przedłożoną propozycję75.

Opinie strony greckiej były bardziej optymistyczne, choć też nie w pełni. O ile przywódca greckich Cypryjczyków Clerides dał do zrozumienia, iż chce zaakceptować plan Annana jako podstawę do rozmów, a premier Grecji Simitis mówił o „ważnym dniu dla Cypru” i „dobrym punkcie wyjściowym dla dalszych negocjacji”, o tyle przewodniczący partii Nowa Demokracja (gr. Nea Dimokratia) Konsantinos Karamalis oświadczył, iż propozycja Annana powinna być traktowana jedynie jako „plan wstępny”, który wymaga jeszcze wielu poprawek. W ND wierzono wprawdzie, że plan Annana stanowi jedyną i być może ostatnią szansę na rozwiązanie kwestii cypryjskiej, jednak pomija podstawowe zasady acquis communautaire i uchwalone dotychczas rezolucje Rady Bezpieczeństwa ONZ. Kiedy nieprzychylność Turcji dla planu wyszła na jaw, ND jeszcze bardziej usztywniło swoje stanowisko, twierdząc nawet, iż pozytywna ocena planu jest poważnym błędem strategicznym a sam plan jest wręcz niebezpieczny. Najbardziej negatywne stanowisko wobec planu Annana zajęła Komunistyczna Partia Grecji (gr. Kommounistikó Kómma Elládas), która skrytykowała propozycję sekretarza generalnego ONZ, zarzuciła mu „szantaż” i postawienie stron sporu przed dylematem „porozumienie lub chaos”76. Annan zaproponował poddanie planu pod referenda dla każdej ze społeczności, jednak lider Turków cypryjskich odrzucił propozycję, kończąc tym samym 11 marca 2003 r. rozmowy ostatniej szansy z nowym prezydentem Cypru Tassosem Papadopoulosem.

Skutkowało to ogłoszeniem przez sekretarza generalnego ONZ zakończenia mediacji pokojowej Narodów Zjednoczonych oraz podpisaniem 16 kwietnia 2003 r. traktatu o akcesji do UE z dniem 1 maja 2004 r.77, niezależnie od tego czy zjednoczenie wyspy nastąpi. Rauf Denktasz został powszechnie skrytykowany przez społeczność międzynarodową, jak i przez samych Turków cypryjskich, za zerwanie negocjacji i zlekceważenie historycznej szansy na pojednanie.

75

76

77

Krótka charakterystyka reakcji zagranicznych pism na plan Annana dostępna jest na stronie internetowej http://www.globalsecurity.org/military/library/news/2004/04/wwwh40429.htm (data dostępu: 6 grudnia 2012). „Biuletyn Unia Europejska”, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Departament Systemu Informacji, rok 3, nr 217 (data dostępu: 30 listopada 2012).

Cypr podpisał traktat akcesyjny do Unii Europejskiej równocześnie z dziewięcioma innymi państwami (Czechami, Estonią, Łotwą, Litwą, Węgrami, Maltą, Polską, Słowenią i Słowacją). Akty dotyczące przystąpienia Republiki Cypryjskiej do Unii Europejskiej – zob.: portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/pl/ treaties/dat/12003T/pdf/12003T.html (data dostępu: 29 listopada 2012).

97

Magdalena Raczyńska

Wciąż nieuregulowana kwestia cypryjska zaczęła coraz bardziej zagrażać prounijnym aspiracjom Turcji. ONZ nie zaprzestała jednak swoich działań mających na celu zjednoczenie Cypru. Trzy kolejne wersje planu Annana były za każdym razem odrzucane. Piąta wersja zawierała już ostateczne propozycje rozwiązań ustrojowych oraz innych regulacji niezbędnych do zapewnienia sprawnego funkcjonowania państwa. Zaproponowano m.in. utworzenie federacyjnej Zjednoczonej Republiki Cypryjskiej, w której skład miały wchodzić dwa państwa: greckie i cypryjskie, ze szwajcarskim modelem władz federalnych i władz państw składowych. W kwestii osiedlania się Greków i Turków na terytorium państw składowych ustalono pewne limity, które nie mogły zostać przekroczone przez 19 lat bądź do czasu przystąpienia Turcji do UE. Treść piątej wersji planu Annana została poddana obu społeczeństwom 24 kwietnia 2004 r. pod dwa osobne referenda. W ich wyniku 64,9% Turków cypryjskich przyjęło postanowienia wynikające z dokumentu, podczas gdy 75,8% Greków cypryjskich nie wyraziło wobec nich swojej aprobaty78. Ostateczna wersja planu Annana została odrzucona i tym samym rokowania prowadzone w latach 20012004, zdecydowanie najbardziej intensywne w całej historii sporu, zakończyły się fiaskiem. Na nic zdały się również zalecenia Komisji Europejskiej, która jawnie wzywała do współpracy z sekretarzem generalnym ONZ w jego misjach dobrych usług79. Analizując ówczesne nastroje społeczno-polityczne można przypuszczać, że gdyby przystąpienie Cypru do UE było bezpośrednio uzależnione od powodzenia planu, wyniki referendum byłyby inne. Jednak wobec gwarancji członkostwa powodzenie całego projektu nie stanowiło tak ważnego warunku akcesji, jak w przypadku społeczeństwa tureckiego. Kilka dni później, po oficjalnym wstąpieniu Cypru do UE, nierozstrzygnięty konflikt cypryjski stał się problemem o wymiarze ogólnoeuropejskim.

W raporcie sekretarza generalnego ONZ z jego misji dobrych usług, oprócz rzeczowych faktów, pojawiły się również słowa pochwały i nagany. Stwierdzono, że mimo iż stanowisko Greków cypryjskich musi zostać zaakceptowane, to jednak powinni oni poważnie przemyśleć, jakie będą dalsze implikacje ich decyzji, która stanowi de facto krok w tył w kwestii rozwiązania problemu cypryjskiego. Z drugiej strony postawa Turków cypryjskich spotkała się z aprobatą sekretarza generalnego ONZ, który wyraził nadzieję, iż członkowie Rady Bezpieczeństwa ONZ przewodniczyć będą współpracy obustronnej i w instytucjach międzynarodowych wszystkich państw, aby wyeliminowane zostały niepotrzebne ograniczenia i przeszkody, które powodują izolację cypryjskich Turków i zagrażają ich rozwojowi80. Swoje zadowolenie i rozczarowanie wyraziły odpowiednio w stronę Turków i Greków Stany Zjed78 79

80

P. Osiewicz, op.cit., s. 312, 316.

Spotkanie Rady Europejskiej w Salonikach 19-20 czerwca 2003 r. Zob.: strona internetowa Ośrodka Informacji i Dokumentacji Europejskiej, http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/dokumenty/konkluzje/saloniki200306.pdf (data dostępu: 2 grudnia 2012).

Report of the Secretary-General on his mission of good offices in Cyprus, strona internetowa Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze, http://www.unficyp.org/media/Other% 20official%20documents/Secretary-General_s_Report.doc (data dostępu: 2 grudnia 2012).

98

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

noczone oraz Wielka Brytania, a minister spraw zagranicznych Turcji Abdullah Gül81 zaznaczył, iż odtąd władze Republiki Cypru nie mają prawa reprezentować obu społeczności (zwłaszcza w referendach) oraz że akcesja południowej części wyspy do UE nie może mieć żadnego wpływu na prawa i obowiązki Turcji względem Cypru wynikające z traktatów zawartych w 1960 r.82 Skoro więc rząd Republiki Cypru nie sprawował na terenie zamieszkałym przez Turków cypryjskich efektywnej kontroli, acquis communautaire tam nie obowiązywało, przynajmniej do czasu rozwiązania konfliktu. Pomimo altruistycznych tendencji zarówno ze strony UE, jak i ONZ, zaprzestanie faktycznej izolacji mieszkańców północnej części Cypru było mocno utrudnione, głównie przez sprzeciwy Republiki Cypru (jak w przypadku planowanej pomocy finansowej w wysokości 259 mln EUR na wspieranie rozwoju gospodarczego części północnej Cypru, która była konsekwentnie blokowana aż do 2006 r. czy w kwestii ostatecznego uregulowania handlu bezpośredniego między TRPC a UE).

Stosunki Turcja – Unia Europejska Prezydencja w Radzie UE a rozwiązanie kwestii cypryjskiej

Głównie poprzez fakt przewodniczenia w Radzie UE w okresie od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Polska miała realną możliwość współdecydowania w kwestii cypryjskiej oraz współpracy z państwami najbardziej zainteresowanymi. Po pierwsze, Polska była państwem, które rozpoczęło negocjacje w sprawie wieloletniego budżetu na lata 2014-2020. Rozmowy na jego temat były następnie kontynuowane przez pozostałe państwa „polskiego” trio, tj. Danię i Cypr83. Ten ostatni objął prezydencję w drugiej połowie 2012 r.84 Po drugie, jednym z celów polskiego przewodnictwa w UE były „działania na rzecz utrwalania bezpośredniego dialogu Unii Europejskiej z NATO”85. Swoją nadzieję na rozwiązanie tej problematycznej kwestii wyraził również sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen, jako że kwestia cypryjsko-turecka wpływa znacząco na brak kompleksowej współpracy na linii UE – NATO, głównie ze względu na fakt, iż Cypr należy do UE, nie jest zaś członkiem NATO. Turcja – odwrotnie. „Proponuję, by UE 81

82 83

84

85

18 listopada 2003 r. Abdullah Gül został wybrany przez Partię Sprawiedliwości i Pokoju na stanowisko przejściowego premiera, jednak już 14 marca 2003 r., w wyniku wyborów uzupełniających, zastąpił go Recep Tayyip Erdogan, w zamian za co Gül został mianowany wicepremierem oraz ministrem spraw zagranicznych. Zob.: strona internetowa Abdullaha Güla, http://www.tccb.gov.tr/sayfa/ cumhurbaskani/biyografi/ (data dostępu: 3 grudnia 2012 r.).

P. Osiewicz, op.cit., s. 325.

Więcej na temat trio prezydencji – zob.: M. Raczyńska, Funkcjonalność prezydencji grupowej w Unii Europejskiej na przykładzie trio Polska – Dania – Cypr, [w:] A. Kirpsza, G. Stachowiak (red.), Podsumowanie polskiej prezydencji w Radzie UE, Kraków 2012, s. 129-144.

Wieloletnie Ramy Finansowe 2014-2020, „Biuletyn Monitor Polskiej Prezydencji 2011” 2011, nr 8, s. 3, strona internetowa Klubu Jagiellońskiego, http://www.klubjagiellonski.kei.pl/images/publikacje/ biuletyn/Monitor_Polskiej_Prezydencji_2011_Biuletyn_nr_8.pdf (data dostępu: 2 grudnia 2012).

Program polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. 1 lipca 2011 r. – 31 grudnia 2011 r., Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011, strona internetowa pl2011.eu, http:// pl2011.eu/sites/default/files/users/shared/o_prezydencja/program_polskiej_prezydencji_w_radzie_ue.pdf (data dostępu: 2 grudnia 2012).

99

Magdalena Raczyńska

doprowadziła do zawarcia porozumienia między Turcją a Europejską Agencją Obrony [Ankara od lat stara się o członkostwo w niej – M. R.], a także by zawarto porozumienie o bezpieczeństwie między Turcją a UE. W zamian, współpraca NATO z UE powinna dotyczyć wszystkich 27 członków Unii Europejskiej, włącznie z Cyprem”86.

Jeszcze przed objęciem prezydencji przez ostatnie państwo „polskiego” trio pojawiały się liczne wypowiedzi tureckich polityków, którzy grozili zamrożeniem relacji z UE, jeśli prezydencję w 2012 r. obejmie wciąż podzielony Cypr87. Informacja ta została oficjalnie potwierdzona 8 czerwca 2012 r. podczas wspólnej konferencji prasowej w ramach trzeciego spotkania w sprawie dialogu politycznego między Turcją i UE na szczeblu ministerialnym z udziałem wysokiej przedstawiciel UE ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz komisarza ds. rozszerzenia88. Szczególnie negatywnie odbierany był przez stronę turecką fakt, że mimo iż prezydencję sprawować będzie jedynie grecka część władz Cypru, zostaną oni potraktowani jako symboliczni reprezentanci całego państwa, ergo, fakt istnienia Tureckiej Republiki Północnego Cypru zostanie zupełnie pominięty89. Hipotetyczny bojkot prezydencji cypryjskiej wpisywałby się w politykę nieuznawania Republiki Cypru. Z tureckiego punktu widzenia mógłby on również służyć wywarciu presji na UE i Republice Cypru, aby okazały większą chęć zawarcia porozumienia, uwzględniając tureckie postulaty i tym samym usprawniły proces negocjacji akcesyjnych90. Do rzeczywistego zamrożenia relacji na linii Turcja – UE ostatecznie nie doszło, choć od samego początku było ono bardzo mało prawdopodobne, głównie ze względu na niewielką rolę przewodnictwa w Radzie UE w relacjach z państwami trzecimi. Większość kontaktów pomiędzy Brukselą i Ankarą odbywała się za pośrednictwem Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, natomiast samych spotkań, którym przewodniczy prezydencja w dwustronnych relacjach, było niewiele91. Państwa unijne zamierzają w dalszym ciągu utrzymywać ścisłe relacje z Turcją również ze względu na proble86

87

88

89

90

91

Szef NATO: polska prezydencja wobec konfliktu cypryjskiego, „Gazeta Wyborcza”, 16 marca 2011 r., strona internetowa dziennika „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.pl/prezydencja2011/1, 111636,9268015,Szef_NATO__polska_prezydencja_wobec_konfliktu_turecko_cypryjskiego.html (data dostępu: 2 grudnia 2012).

K. Wasilewski, Turcja, Izrael, Cypr: powrót zimnej wojny, strona internetowa politykaglobalna.pl, http://www.politykaglobalna.pl/2011/09/turcja-izrael-cypr-powrot-zimnej-wojny/ (data dostępu: 2 grudnia 2012).

Interpelacja: Oficjalne nieuznanie przez Turcję prezydencji w Radzie UE i zamrożenie stosunków z UE przez następny okres prezydencji, strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2012-006140+0+ DOC+XML+V0//PL (data dostępu: 2 grudnia 2012).

J. Bocheńska, Tureckie problemy z Unią, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/ Tureckie-problemy-z-Europa (data dostępu: 29 listopada 2012).

S. Ananicz, Prezydencja cypryjska a relacje Turcji z Unią Europejską, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarze-osw/2012-06-26/prezydencjacypryjska-a-relacje-turcji-z-unia-europejska (data dostępu: 2 grudnia 2012).

Jednym z takich spotkań jest konferencja międzyrządowa, której rola polega m.in. na otwieraniu i zamykaniu poszczególnych rozdziałów negocjacyjnych. Od 2010 r. żaden rozdział nie został otwarty, a od 2006 r. żaden rozdział nie został zamknięty, tak więc półroczny impas w pracach konferencji międzyrządowej nie wpłynie znacząco na spowolnienie akcesji Turcji do UE. Zob.: ibidem.

100

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

my bliskowschodnie (m.in. wojna domowa w Syrii czy zagrożenie nuklearne ze strony Iranu), wobec których rola Turcji określana jest jako kluczowa92.

Potencjalna reorientacja polityki zagranicznej Turcji na Wschód

W maju 2012 r. UE i Turcja zainaugurowały nowy model wzajemnej współpracy, tzw. pozytywną agendę. Choć mechanizm ten nie stanowi żadnego przełomu, ani też nie jest alternatywą dla negocjacji akcesyjnych, jego powołanie jest doraźnym sposobem ożywienia relacji turecko-unijnych pomimo zamrożenia wielu rozdziałów negocjacyjnych. Najważniejsze tematy „pozytywnej agendy” to: mobilność, migracje, prawa człowieka, energetyka, reformy polityczne i wymiaru sprawiedliwości, współpraca w zwalczaniu terroryzmu, polityka zagraniczna oraz relacje handlowe. Nowy mechanizm współpracy zakłada istnienie grup roboczych złożonych z przedstawicieli Turcji oraz Komisji Europejskiej. Z tureckiego punktu widzenia miarą skuteczności nowej formuły będzie przede wszystkim to, czy pomoże ona w odblokowaniu negocjacji akcesyjnych oraz czy przybliży perspektywę zniesienia wiz Schengen dla obywateli Turcji, co jeszcze do niedawna stanowiło jeden z największych priorytetów polityki Turcji wobec UE93.

Ostatnie wydarzenia zdają się sugerować, że koncepcja znalezienia się Turcji w Unii Europejskiej schodzi na dalszy plan na rzecz scenariusza integracji z Szanghajską Organizacją Współpracy (chiń. Shanghai Hezuo Zuzhi, ang. Shanghai Cooperation Organization – SCO)94. Premier Erdogan niejednokrotnie wskazał już, iż takie rozwiązanie jest brane poważnie pod uwagę przez zmęczone niezdecydowaniem UE władze tureckie95. Jednak jakkolwiek rozdrażnienie premiera spowodowane zbyt wolnym tempem akcesji jego państwa do UE jest zrozumiałe, nie można jednoznacznie określić, na jakim etapie podejmowania decyzji o zwrocie w kierunku Wschodu lub Zachodu znajduje się obecnie Turcja oraz na ile jej dotychczasowe poczynania stanowią realne zagrożenie dla zerwania negocjacji z Unią Europejską, 92

93 94

95

J. Krajcarz, Prezydencja greckiego Cypru w Unii Europejskiej a sprawa turecka, strona internetowa balkanistyka.pl, http://balkanistyka.org/wp/prezydencja-greckiego-cypru-w-unii-europejskiej-a-sprawa-turecka/ (data dostępu: 2 grudnia 2012).

S. Ananicz, op.cit.

Szanghajska Organizacja Współpracy (SCO) – organizacja o charakterze polityczno-ekonomiczno-wojskowym, zrzeszająca takie państwa jak Rosja, Chiny, Kazachstan, Kirgizja, Tadżykistan oraz Uzbekistan (stan na marzec 2013 r.), stanowiące 3/5 terytorium Eurazji i 1/4 ludności świata. Na przyjęcie do SCO czekają: Mongolia, Iran, Pakistan i Indie (wszystkie państwa mają rangę obserwatorów w SCO) oraz trzech partnerów w dialogu – Białoruś, Sri Lanka oraz – od grudnia 2012 r. – Turcja. Więcej na temat organizacji – zob.: T. May, Szanghajska Organizacja Współpracy, czyli jak powstaje trzeci biegun współczesnego świata, strona internetowa Wydawnictwa Instytutu Analiz i Prognoz Gospodarczych, http://globaleconomy.pl/content/view/1822/ (data dostępu: 31 marca 2013).

Początkowo temat ten, traktowany bardziej w formie żartu niż realnej opcji, pojawił się w wywiadzie udzielonym przez premiera Erdogana w lipcu 2012 r. i transmitowanym w tureckiej stacji telewizyjnej Kanal 24. 25 stycznia 2013 r., występując w tym samym programie, premier uznał już możliwość integracji z SCO za „poważną” i „rozważaną”. Zob.: S. Kohen, Erdogan szuka miłości na Wschodzie, strona internetowa presseurop.eu, http://www.presseurop.eu/pl/content/article/3347881-erdoganszuka-milosci-na-wschodzie (data dostępu: 31 marca 2013).

101

Magdalena Raczyńska

a nie jedynie próbę wymuszenia na niej kolejnych ustępstw96. Możliwe, że powtarzające się deklaracje premiera Erdogana stanowią jedynie dobrze zaplanowaną próbę zwrócenia na siebie uwagi, podkreślenia, że Turcja jest świadoma swojej geopolitycznej siły, wynikającej m.in. z położenia na skrzyżowaniu wielu szlaków handlowych i dzięki temu może wybierać spośród wielu atrakcyjnych dla siebie opcji oferowanych przez zróżnicowane organizacje międzynarodowe97.

Zarówno wschodnie, jak i zachodnie media wskazują na brak realnych korzyści, jakie Turcja mogłaby odnieść z tytułu porzucenia dalszych negocjacji z UE na rzecz przystąpienia do SCO98. Najczęściej wskazywanym argumentem jest jednak kwestia poziomu demokratyzacji państwa, poszanowania praw człowieka, praw mniejszości, równości płci czy pluralizmu politycznego oraz tego. na ile wspomniane organizacje wymagają od swoich członków ich realizacji i przestrzegania. Państwa członkowskie SCO zarządzane są w głównej mierze autorytarnie, nie będą więc wymagać żadnego z wymienionych kryteriów zarówno przed, jak i po akcesji do organizacji. Przeciwnie, istnieje obawa, że zamiast zachęcać Erdogana do liberalizacji kraju, będą zachęcać go do utrzymywania dyktatorskich tendencji, które już teraz stanowią powód do strachu dla wielu Turków99. Ostatecznie wszelkie porównania dotyczące akcesji do SCO tracą na znaczeniu po wskazaniu kluczowego argumentu, jakim jest przynależność Turcji do NATO, a więc organizacji o znacząco odmiennej realizowanej koncepcji bezpieczeństwa. Jeśli więc premier Erdogan rzeczywiście chciałby „zapomnieć o Unii Europejskiej”, jak zapowiadał w rozmowie z Władimirem Putinem100, być może wcześniej musiałby rozważyć odejście z NATO101.

P. Wołejko, Turcja porzuci UE na rzecz Szanghajskiej Organizacji Współpracy?, strona internetowa politykaglobalna.pl, http://www.politykaglobalna.pl/2013/01/turcja-porzuci-ue-na-rzecz-szanghajskiej-organizacji-wspolpracy/ (data dostępu: 31 marca 2013).

97 R. Pantucci, A. Petersen, Turkey: Abandoning the EU for the SCO?, strona internetowa magazynu „The Diplomat”, http://thediplomat.com/2013/02/17/turkey-abandoning-the-eu-for-the-sco/2/ (data dostępu: 15 marca 2013).

98 Obrońcy teorii jakoby zapowiedzi tureckiego premiera były realną zapowiedzią na zmianę orientacji polityki zagranicznej państwa z Zachodu na Wschód wskazują jednak na zbieżność dat poszczególnych deklaracji. Turcja zgłosiła chęć przyłączenia się do SCO w roli członka organizacji (a nie jedynie obserwatora) w latach 2007, 2009 oraz 2010, chociaż za każdym razem nie uzyskała satysfakcjonującej odpowiedzi. Pierwsza próba miała miejsce po grudniu 2006 r., kiedy Unia po raz kolejny zawiesiła negocjacje w sprawie ośmiu z 35 rozdziałów negocjacyjnych (nie bez znaczenia pozostała kwestia nieotwarcia przestrzeni powietrznej oraz portów dla Republiki Cypryjskiej). Zob.: K. Gursel, Erdogan serious about Turkey's bid for Shanghai 5 membership, strona internetowa portalu Al-Monitor, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2013/01/shanghai-cooperation-organization-erdogan-turkey.html (data dostępu: 15 marca 2013).

99 A. Cohen, Mr. Erdogan goes to Shaghai, strona internetowa magazynu „The National Interest”, http://nationalinterest.org/commentary/mr-erdogan-goes-shanghai-8113 (data dostępu: 15 marca 2013).

100 R. Pantucci, A. Petersen, op.cit.

101 Owa rozbieżność została dobitnie wskazana w komentarzu z 28 stycznia 2013 r. wypowiedzianym przez Victorię Nuland, rzeczniczkę Departamentu Stanu USA. Określiła ona stanowisko Turcji jako „interesujące” w kontekście jej członkostwa w NATO, wskazując tym samym, że nie neguje możliwości akcesji Turcji do SCO, jednak rozpatruje propozycję premiera Erdogana bardziej w kontekście politycznego blefu niż realnego zobowiązania. Zob.: ibidem; L. Lulko, Is Turkey bluffing about joining Shanghai Cooperation Organization?, strona internetowa portalu pravda.ru, http://english.pravda.ru/world/asia/ 04-02-2013/123669-turkey_shanghai_cooperation_organization-0/ (data dostępu: 15 marca 2013).

96

102

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

Za i przeciw wstąpieniu Turcji do Unii Europejskiej

Dla wielu krajów członkowskich przyjęcie do UE wielkiego muzułmańskiego państwa jest wciąż bardzo problematyczne. Nie bez powodu procedura akcesyjna Turcji toczy się już od 1959 r., a oficjalnie za kandydata została ona uznana dopiero w 1999 r. Zgodnie z porozumieniem zawartym w grudniu 2004 r., Turcja zobowiązana była podpisać, jeszcze przed rozpoczęciem negocjacji akcesyjnych, protokół mający na celu wprowadzenie w życie postanowień tzw. protokołu z Ankary (1963 r.) w stosunku do 10 nowych państw członkowskich, włącznie z Cyprem, choć de facto wiązało się to z oficjalnym uznaniem rządu Cypru przez Ankarę w 30 lat po podziale wyspy w 1974 r.102 Od 2005 r. trwa mozolny proces sprawdzania zgodności prawodawstwa tureckiego z przepisami unijnymi103. Od tego czasu jedynie 13 z 35 rozdziałów tematycznych zostało otwartych, z czego tylko jeden z nich pomyślnie zamknięto, kolejne osiem blokowane jest przez Francję, Niemcy, Austrię oraz Cypr104. Wiele z tych rozdziałów jest zablokowanych ze względu na odmowę Ankary zawarcia unii celnej z Republiką Cypryjską105. I to właśnie kwestia uregulowań prawnych południowego sąsiada UE stanowi jedną z największych przeszkód skutecznie blokujących wejście do Unii106.

Argumenty najczęściej wysuwane przez przeciwników akcesji Turcji do UE to m.in.: ­ położenie geograficzne Turcji – jedynie około 3% powierzchni tego kraju leży w kontynentalnej Europie, ­ silne konotacje z muzułmańskim kręgiem kulturowym, ­ powtarzające się przypadki łamania praw człowieka i praw mniejszości, głównie stosowanie tortur i wyroków śmierci, w szczególności wobec społeczności kurdyjskiej, S. Konopacki, Relacje UE-Turcja: między współpracą a członkowstwem, s. 13, strona internetowa Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, http://www.ce.uw.edu.pl/pliki/pw/3-2011_ konopacki.pdf (data dostępu: 1 grudnia 2012).

103 Akty normatywne, przygotowawcze oraz wszelkie inne akty prawne regulujące i podsumowujące dotychczasowe stosunki zewnętrzne pomiędzy Turcją a Unią Europejską – zob.: portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/pl/dossier/dossier_07.htm#3 (data dostępu: 2 grudnia 2012).

104 Tusk na Cyprze o prezydencji, unijnym budżecie, sytuacji w regionie i zjednoczeniu wyspy, portal EurActiv.pl, http://www.euractiv.pl/prezydencja/artykul/tusk-na-cyprze-o-prezydencji-unijnym-budecie-sytuacji-w-regionie-i-zjednoczeniu-wyspy-003526 (data dostępu: 2 grudnia 2012).

105 Buzek zaniepokojony impasem w rokowaniach UE – Turcja, strona internetowa gazeta.pl, http://m.gazeta.pl/wiadomosci/1,117915,10706429,Buzek_zaniepokojony_impasem_w_rokowaniach_UE_Turcja.html (data dostępu: 2 grudnia 2012).

106 Turcja m.in. nie otworzyła portów i lotnisk dla Cypru, ponieważ UE nie spełniła swojej obietnicy z 2004 r. dotyczącej zniesienia embarga handlowego nałożonego na TRCP. Unia uzależniła zniesienie sankcji od zaakceptowania planu Annana z 2004 r. i chociaż społeczność turecka opowiedziała się za przyjęciem zaproponowanego porozumienia, plan nie wszedł w życie z powodu odmowy społeczności Greków cypryjskich. Służby prawne Rady UE ostatecznie opowiedziały się za stanowiskiem Cypru, który uważał, że tego typu decyzje powinny zostać podjęte jednomyślnie. W rezultacie embargo nałożone na Cypr Północny nie może zostać zniesione, a to z kolei sprawia, że Turcja nie chce otworzyć swoich portów i lotnisk dla Cypru. Zob.: S. Konopacki, op.cit., s. 15.

102

103

Magdalena Raczyńska

­ rolniczy charakter gospodarki – zakładając, że wspólna polityka rolna UE stanowi około 46% unijnego budżetu, przyjęcie Turcji oznaczałoby drastyczny spadek dotacji dla rolników ze wszystkich pozostałych krajów członkowskich, ­ niskie PKB i relatywnie słabo rozwinięta gospodarka, ­ wrogie nastawienie głównie Grecji i Republiki Cypru oraz ogólna niepopularność wśród wielu innych państw członkowskich, ­ geograficzne położenie na głównym szlaku przemytu narkotyków i nielegalnych imigrantów na terytorium UE107.

Turcja została również skrytykowana przez Komisję Europejską podczas oficjalnej prezentacji ostatecznego raportu za rok 2012108 na temat postępów poczynionych przez kraje kandydujące do akcesji do UE (krytyka ta dotyczyła głównie kwestii swobód obywatelskich oraz wolności prasy), równocześnie domagając się od Ankary możliwie jak najszybszego przyjęcia nowej konstytucji w celu „rozwiązania problemów kraju”109.

Zwolennicy akcesji Turcji wskazują jednak na duże znaczenie tego kraju w NATO oraz znaczne zasługi dla wojny z międzynarodowym terroryzmem. Turcja mogłaby także przekształcić się w korytarz energetyczny do transportu surowców z regionu Morza Kaspijskiego110. Jednakże jakkolwiek położenie Turcji mogłoby przynieść Unii wiele korzyści z geopolitycznego punktu widzenia, o tyle zyski te wciąż nie stanowią dla wielu państw członkowskich żadnego realnego wyznacznika, który skłaniałby je ku przyspieszeniu i tak już przeciągającego się procesu akcesyjnego111. Dodatkowym utrudnieniem w kandydaturze Turcji jest toczący się obecnie między Grecją a Turcją spór o złoża ropy znajdujące się we wschodniej części Morza Śródziemnego.

Republika Cypryjska przystąpiła do wierceń w dnie morskim, w sąsiedztwie złóż gazu na wodach terytorialnych Izraela, z którym Turcja ma raczej napięte stosunki.

W odpowiedzi Turecka Republika Cypru Północnego zawarła umowę z Turcją, torując sobie tym samym drogę do poszukiwania gazu czy ropy i oznajmiając równocześnie, że jeśli władze Republiki Cypryjskiej zdecydują się na eksploatację złóż na Morzu Śródziemnym, Turcja wraz z Cyprem Północnym również zaczną wiercić112. Turcy, P. J. Borkowski, Perspektywy członkostwa Turcji w Unii Europejskiej, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/120808_ turcja_pl.htm (data dostępu: 3 grudnia 2012).

108 Oryginalny tekst – zob.: Turkey 2012 progress report, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/tr_ rapport_2012_en.pdf (data dostępu: 31 marca 2013).

109 H. Zaman, Kandydaci do UE „mogliby czynić lepiej”, strona internetowa presseurop.eu, http://www.presseurop.eu/pl/content/news-brief/2854431-kandydaci-do-akcesji-mogliby-czyniclepiej (data dostępu: 31 marca 2013).

110 A. Konarzewska, Perspektywy przystąpienia Turcji do UE, strona internetowa Biura Bezpieczeństwa Narodowego, www.bbn.gov.pl/download.php?s=1&id=896 (data dostępu: 2 grudnia 2012).

111 D. Jankowski, Geopolityczne znaczenie Turcji dla UE, strona internetowa portalu stosunkimiedzynarodowe.info, http://www.stosunkimiedzynarodowe.info/artykul,415,Geopolityczne_znaczenie_ Turcji_ dla_UE (data dostępu: 2 grudnia 2012).

112 Turcja i Cypr Północny dzielą morze, by szukać ropy, portal internetowy Forbes-beta, http://www. forbes.pl/artykuly/sekcje/wydarzenia/turcja-i-cypr-polnocny-dziela-morze--by-szukac-ropy,19645,1 (data dostępu: 4 grudnia 2012).

107

104

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

nie mogąc pogodzić się z faktem, że ewentualne zyski z wydobycia zasiliłyby jedynie budżet greckiej części wyspy, w 2011 r. wystosowali pod adresem Greków kilka ostrzeżeń, w których pojawiła się również możliwość przeprowadzenia militarnej interwencji113.

Program „Cypr 2015” Obecnie na wyspie realizowany jest program „Cypr 2015: Badania i dialog na rzecz stabilnej przyszłości”114, który z powodzeniem uruchomił Interpeace115, we współpracy z Programem Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju – Działania na rzecz współpracy i zaufania na Cyprze (UN Development Programme – Action for Cooperation and Trust in Cyprus). Program ten ma na celu opracowanie kompleksowych zaleceń na rzecz wsparcia procesu pokojowego prowadzącego do rozwiązania konfliktu na Cyprze oraz stworzenie atmosfery i dynamiki społecznej, która promuje i wspiera konstruktywną dyskusję między społeczeństwami cypryjskimi i ich przywódcami dotyczącą rozwiązania konfliktu. Aktualnie skupiono się przede wszystkim na dwóch kwestiach: ­ zrównoważonym rozwoju Zjednoczonego Cypru – głównie pod kątem takich dziedzin, jak produkcja, zarządzanie energią wody, transport i budownictwo, ­ przygotowaniem do życia codziennego w Zjednoczonym Cyprze w celu przezwyciężenia braku kontaktu i wzajemnego zaufania pomiędzy obiema społecznościami cypryjskimi.

W latach 2009 i 2011 przeprowadzone zostały w sumie trzy sondaże (równa liczba uczestników po stronie greckiej i tureckiej), zaprojektowane w wyniku wielostronnej współpracy i ujmujące szerokie spektrum poglądów i interesów reprezentowanych przez obie strony116.

W 2010 r. opracowano również szczegółowy raport dotyczący m.in. pożądanej roli ONZ i UE w prowadzonych negocjacjach. Przedstawiciele obu społeczności (82% Greków cypryjskich, 70% Turków cypryjskich) zdecydowali, że ONZ powinna w dalszym ciągu przedkładać Cypryjczykom swoje propozycje rozwiązania konfliktu, ale kwestię tego czy i w jaki sposób z owych rozwiązań skorzystają, zostawić dwóm zainteresowanym stronom117. Inaczej widzą oni rolę Unii Europejskiej podczas negocjacji pokojowych – aż 88% Greków cypryjskich jest zdania, że w spotkaniach powinien również uczestniczyć reprezentant unijny, który w razie potrzeby udzielałby technicznego wsparcia w kwestiach związanych ze zobowiązaniami Cypru jako 113

J. Bocheńska, op.cit.

Oryginalna nazwa programu to: „Cyprus 2015: Research and Dialogue for a Sustainable Future”.

115 Interpeace to niezależna, międzynarodowa organizacja pokojowa utworzona przez ONZ w 1994 r., obecnie jeden ze strategicznych partnerów ONZ, współtwórca programu „Cypr 2015”.

116 Strategia programu „Cypr 2015”, oficjalna strona internetowa Interpeace, http://www.interpeace.org/ index.php/programmes/cyprus/strategy (data dostępu: 3 grudnia 2012).

117 Interpeace, Next Steps in the Peace Talks. An island-wide study of public opinion in Cyprus, s. 6, oficjalna strona internetowa Interpeace, http://www.interpeace.org/publications/doc_download/15next-steps-in-the-peace-talks-english (data dostępu: 3 grudnia 2012).

114

105

Magdalena Raczyńska

Wykres nr 1. Poziom akceptacji poszczególnych modeli rozwiązania kwestii cypryjskiej wśród Greków cypryjskich z uwzględnieniem koncepcji zaproponowanych w planie Annana (dane na rok 2010).

Źródło: Interpeace, Next Steps in the Peace Talks…, s. 26.

Wykres nr 2. Poziom akceptacji poszczególnych modeli rozwiązania kwestii cypryjskiej wśród Turków cypryjskich z uwzględnieniem koncepcji zaproponowanych w planie Annana (dane na rok 2010).

Źródło: Interpeace, Next Steps in the Peace Talks…, s. 27.

106

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

członka UE (stanowisko to popiera 62% Turków cypryjskich). Omawiany raport pokazał również skalę popularności poszczególnych sugerowanych rozwiązań kwestii cypryjskiej, co przedstawiono na wykresach nr 1 i nr 2.

Podsumowanie Od początku XXI w. społeczność międzynarodowa ma do czynienia z procesem, który można określić mianem europeizacji kwestii cypryjskiej118. Zarówno cypryjscy Grecy, jak i Turcy starają się osiągać swoje cele polityczne na poziomie regionalnym (głównie za pomocą bilateralnych rozmów oraz w ramach Unii Europejskiej), a nie za pośrednictwem organizacji międzynarodowych, stąd też widoczny spadek wpływu m.in. ONZ na rozwój sytuacji na Cyprze119. Z jednej strony Turcja oraz Turcy cypryjscy postrzegają UE jako poplecznika greckich interesów. Z drugiej, pod względem politycznym Turcja wyraźnie dominuje nad Grecją lub Republiką Cypru na poziomie globalnym (pozostając od nich zależną na poziomie regionalnym).

Słowa prezydenta Cypru Dimitrisa Christofiasa nie pozostawiają wątpliwości: „Główne role w toczącym się procesie odgrywają przywódcy obu społeczności. Proces przebiega pod patronatem ONZ, ale sekretarz generalny ONZ i jego współpracownicy odgrywają jedynie role pomocnicze. Mając w pamięci przykre doświadczenia z 2004 r., dotyczące sztywnych terminów i arbitrażu, daliśmy jasno do zrozumienia społeczności międzynarodowej, że to przywódcy obu społeczności będą głównymi uczestnikami dialogu (…) Szukamy porozumienia zawartego przez Cypryjczyków dla Cypryjczyków”120. Problem jednak tkwi w tym, że konflikt cypryjski oddziałuje obecnie na zbyt wiele międzynarodowych aspektów (współpraca UE – NATO, dalsze rozszerzenie UE czy rozwój sytuacji wewnętrznej zarówno w samej Turcji, jak i w całym regionie), aby można było pozostawić go samemu sobie. Niewątpliwie obie strony konfliktu są zdecydowane kontynuować poszukiwania trwałego i funkcjonalnego rozwiązania, uwzględniającego obowiązujące rezolucje ONZ oraz nowy kontekst polityczny wynikający z przystąpienia Cypru do UE. Jednak chociaż panujące warunki jeszcze nigdy nie były tak sprzyjające osiągnięciu długo wyczekiwanego porozumienia, analiza zarówno historycznych, jak i współczesnych zachowań obu państw nie napawa optymizmem – przynajmniej nie do momentu, w którym usztywnione postawy negocjacyjne zainteresowanych stron nie ulegną zmianie.

118

P. Osiewicz, op.cit., s. 401.

Fiasko planu Annana niewątpliwie przyczyniło się do spadku wiary w potencjał i efektywność działań podejmowanych na tym polu przez ONZ. 120 M. Miltiadou, op.cit., s. 11.

119

107

Magdalena Raczyńska

Spis wykresów Wykres nr 1. Poziom akceptacji poszczególnych modeli rozwiązania kwestii cypryjskiej wśród Greków cypryjskich z uwzględnieniem koncepcji zaproponowanych w planie Annana (dane na rok 2010), s. 106.

Wykres nr 2. Poziom akceptacji poszczególnych modeli rozwiązania kwestii cypryjskiej wśród Turków cypryjskich z uwzględnieniem koncepcji zaproponowanych w planie Annana (dane na rok 2010), s. 106.

Wykaz skrótów EOKA (gr. Ethniki Organosis Kiprijon Agoniston) – Cypryjska Organizacja Wyzwolenia Narodowego EOKA-B (gr. Ethniki Organosis Kiprijon Agoniston B) G8 (Group of Eight) – grupa ośmiu najbardziej wpływowych państw świata NATO (North Atlantic Treaty Organization) – Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego ND (gr. Nea Dimokratia) – Nowa Demokracja ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych SCO (Shanghai Cooperation Organization) – Szanghajska Organizacja Współpracy TRCP – Turecka Republika Cypru Północnego UE – Unia Europejska UNFICYP (United Nations Peacekeeping Force in Cyprus) – Siły Pokojowe Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Adamczyk A., Cypr. Dzieje polityczne, Warszawa 2002.

Bagdadzki Pakt, „Wielka Encyklopedia Oxford”, t. 2, Warszawa 2008.

Calvocoressi P., Polityka międzynarodowa 1945-2000, Warszawa 2002.

Kissinger H., Dyplomacja, Warszawa 2003.

Osiewicz P., Pokojowa regulacja kwestii cypryjskiej. Aspekty prawne i polityczne, Toruń 2008.

Toporek M., Historia powszechna 1945-1998, Kraków 1998.

Prace zbiorowe: 1.

„Biuletyn Unia Europejska”, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Departament Systemu Informacji, rok 3, nr 217.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

Raczyńska M., Funkcjonalność prezydencji grupowej w Unii Europejskiej na przykładzie trio Polska – Dania – Cypr, [w:] Kirpsza A., Stachowiak G. (red.), Podsumowanie polskiej prezydencji w Radzie UE, Kraków 2012, s. 129-144.

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa 1.

108

European Comission of Human Rights, Cyprus against Turkey. Report of the Comission, strona internetowa Ruchu na Rzecz Wolności i Sprawiedliwości na Cyprze,

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

http://www.freedomjustice.com.cy/cmspages/getfile.aspx?guid=27fe323f-4ec5-49f6-a629d648a6be4c23.

Interpelacja: Oficjalne nieuznanie przez Turcję prezydencji w Radzie UE i zamrożenie stosunków z UE przez następny okres prezydencji, strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+WQ+E-2012006140+0+DOC+XML+V0//PL. Karta Narodów Zjednoczonych, strona internetowa Biblioteki Sejmowej, http://libr.sejm. gov.pl/tek01/txt/onz/1945.html.

Program polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej. 1 lipca 2011 r. – 31 grudnia 2011 r., Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2011, strona internetowa polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, http://pl2011.eu/sites/default/files/users/shared/o_prezydencja/ program_polskiej_prezydencji_w_radzie_ue.pdf.

Report of the Secretary-General on his mission of good offices in Cyprus, strona internetowa Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze, http://www.unficyp.org/ media/Other%20official%20documents/Secretary-General_s_Report.doc.

Rezolucja nr 186 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 4 marca 1964 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol =S/RES/186(1964).

Rezolucja nr 193 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 9 sierpnia 1964 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp? symbol=S/RES/193(1964).

Rezolucja nr 353 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 20 lipca 1974 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol =S/RES/353(1974).

Rezolucja nr 355przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 1 sierpnia 1974 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol =S/RES/357(1974).

Rezolucja nr 367 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 12 marca 1975 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol =S/RES/367.

Rezolucja nr 1250 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 29 czerwca 1999 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp? symbol=S/RES/1250(1999).

Rezolucja nr 1251 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 29 czerwca 1999 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp? symbol=S/RES/1251(1999).

Statement by the Minister of State and Acting Foreign Minister Fatin Zorlu at the London Conference on Cyprus, August 31, 1955, The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/zorlu_in_london.html.

Strategia programu „Cypr 2015”, oficjalna strona internetowa Interpeace, http://www.interpeace.org/index.php/programmes/cyprus/strategy.

The Comprehensive Settlement of the Cyprus Conflict, strona internetowa Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze, http://www.unficyp.org/nqcontent.cfm?a_ id=1637.

The Zurich and London Agreements. Memorandum setting out the agreed foundation for the final settlement of the problem of Cyprus, The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/Treaties%20-1959-60.html.

Turkey 2012 progress report, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2012/package/tr_rapport_ 2012_en.pdf.

109

Magdalena Raczyńska

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

3.

4.

Employing Conflict Transformation Theory in Understanding the Cyprus Problem – Prospects and Instruments in Conflict Transformation, strona internetowa European Peace University, http://epu.ac.at/fileadmin/downloads/research/Nicolaides.pdf.

Interpeace, Next Steps in the Peace Talks. An island-wide study of public opinion in Cyprus, oficjalna strona internetowa Interpeace, http://www.interpeace.org/publications/cat_view/8publications/2-cyprus?start=10.

Mallinson W., Cypr. Rys historyczny, strona internetowa Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie, http://www.mfa.gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_Warsaw.nsf/ce7d400c6e5439 eac22572c600329ac5/d2f29ce3878e1120c22572c600329547/$FILE/Cypr.%20Rys%20 historyczny%20(2.030%20KB,%202011).pdf.

Spotkanie Rady Europejskiej w Salonikach, 19-20 czerwca 2003, strona internetowa Ośrodka Informacji i Dokumentacji Europejskiej, http://oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/dokumenty/konkluzje/saloniki200306.pdf.

Prace zbiorowe: 1.

Miltiadou M. (red.), Kwestia cypryjska. Krótkie wprowadzenie, strona internetowa Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie , http://www.mfa.gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_ Warsaw.nsf/5e6eaf08adcd4b74c22572b1002be345/291d051c1b440696c22572c60034ab62/$F ILE/Kwestia%20cypryjska.%20Kr%C3%B3tkie%20wprowadzenie%20(282%20KB,%202011).pdf.

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

3.

Adamczyk A., Problem cypryjski, „Studia Europejskie” 1997, nr 4, strona internetowa Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, http://www.ce.uw.edu.pl/pliki/pw/41997_Adamczyk.pdf.

Czubocha K., Paszkowska M., Konflikt cypryjski i jego wpływ na proces rozszerzenia Unii Europejskiej, [w:] Jurkowska A., Szewczyk M. (red.), „Zeszyty Naukowe Zakładu Europeistyki Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie” 2007, nr 1(3), strona internetowa Podkarpackiej Biblioteki Cyfrowej, http://www.pbc.rzeszow.pl/Content/4288/zeszyt_3.pdf.

Wojecki M., Szkolnictwo uchodźców politycznych z Grecji w Polsce po roku 1950, [w:] Halczak B., Burda B. (red.), „Rocznik Lubuski” 2004, t. XXX, cz. I, strona internetowa Lubuskiego Towarzystwa Naukowego, http://www.ltn.uz.zgora.pl/PDF/rocz04/21.pdf.

Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

3.

4.

5.

110

Ananicz S., Prezydencja cypryjska a relacje Turcji z Unią Europejską, strona internetowa Ośrodka Studiów Wschodnich, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/komentarzeosw/2012-06-26/prezydencja-cypryjska-a-relacje-turcji-z-unia-europejska.

Bocheńska J., Tureckie problemy z Unią, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/Tureckie-problemy-z-Europa.

Borkowski P. J., Perspektywy członkostwa Turcji w Unii Europejskiej, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/polska/news/ opinie/120808_turcja_pl.htm.

Buzek zaniepokojony impasem w rokowaniach UE – Turcja, strona internetowa gazeta.pl, http://m.gazeta.pl/wiadomosci/1,117915,10706429,Buzek_zaniepokojony_impasem_w_ rokowaniach_UE_Turcja.html.

Cohen A., Mr. Erdogan goes to Shanghai, strona internetowa magazynu „The National Interest”, http://nationalinterest.org/commentary/mr-erdogan-goes-shanghai-8113.

Przebieg i skutki konfliktu cypryjskiego

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

22.

23.

24.

25.

Cypr – podział wyspy, strona internetowa portalu stosunkimiedzynarodowe.info, http://www.stosunkimiedzynarodowe.info/kraj,Cypr,problemy,Podzial_wyspy.

Cyprus: greek Cypriot rejection of Annan plan disappoints, strona internetowa portalu globalsecurity.org, http://www.globalsecurity.org/military/library/news/2004/04/wwwh40429.htm.

Dzik A., Współczesny ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index2.php?option=content&do_pdf=1&id=2866.

EOKA, strona internetowa portalu globalsecurity.org, http://www.globalsecurity.org/military/ world/para/eoka.htm.

Faustmann H., Aktualne ogniska konfliktu. Konflikt na Cyprze odzwierciedleniem różnicy interesów we wschodniej części Morza Śródziemnego, http://www.eduvinet.de/comcult/ pdf/regiokonf/pl/cocpltla404.pdf.

Gursel K., Erdogan serious about Turkey's bid for Shanghai 5 membership, strona internetowa portalu Al-Monitor, http://www.al-monitor.com/pulse/originals/2013/01/ shanghai-cooperation-organization-erdogan-turkey.html.

Horoszczak M., Grecko-turecki konflikt o Cypr, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/tekst-2280/Grecko-turecki-konflikt-o-Cypr.

International Peacemaking in Cyprus, 1980-1986, The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/int%27l%20dip,%20%2780-86.html.

Jankowski D., Geopolityczne znaczenie Turcji dla UE, strona internetowa stosunkimiedzynarodowe.info, http://www.stosunkimiedzynarodowe.info/artykul,415,Geopolityczne_znaczenie_Turcji_dla_UE. Kalendarium dziejów Cypru, strona internetowa wirtualnycypr.pl, http://www.wirtualnycypr.pl/cypr-historia/historia-cypru.html.

Kęciek K., Zagadkowy świat Mykeńczyków, strona internetowa tygodnika „Przegląd”, http://www.przeglad-tygodnik.pl/pl/artykul/zagadkowy-swiat-mykenczykow.

Kohen S., Erdogan szuka miłości na Wschodzie, strona internetowa presseurop.eu, http://www.presseurop.eu/pl/content/article/3347881-erdogan-szuka-milosci-na-wschodzie.

Konarzewska A., Perspektywy przystąpienia Turcji do UE, strona internetowa Biura Bezpieczeństwa Narodowego, www.bbn.gov.pl/download.php?s=1&id=896.

Konopacki S., Relacje UE-Turcja: między współpracą a członkowstwem, strona internetowa Centrum Europejskiego Uniwersytetu Warszawskiego, http://www.ce.uw.edu.pl/pliki/pw/32011_konopacki.pdf.

Krajcarz J., Prezydencja greckiego Cypru w Unii Europejskiej a sprawa turecka, strona internetowa balkanistyka.org, http://balkanistyka.org/wp/prezydencja-greckiego-cypru-w-uniieuropejskiej-a-sprawa-turecka/.

Lulko L., Is Turkey bluffing about joining Shanghai Cooperation Organization?, strona internetowa portalu prawda.ru, http://english.pravda.ru/world/asia/04-02-2013/123669-turkey_ shanghai_cooperation_organization-0/.

May T., Szanghajska Organizacja Współpracy, czyli jak powstaje trzeci biegun współczesnego świata, strona internetowa Wydawnictwa Instytutu Analiz i Prognoz Gospodarczych, http://globaleconomy.pl/content/view/1822/.

Pantucci R., Petersen A., Turkey: Abandoning the EU for the SCO?, strona internetowa magazynu „The Diplomat”, http://thediplomat.com/2013/02/17/turkey-abandoning-the-eu-forthe-sco/2/.

Republika Cypryjska, strona internetowa Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie, http://www.mfa.gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_Warsaw.nsf/DMLgeninfo_ol/DMLgeninfo_ol?OpenDocument.

Rozszerzenie UE: czas na kolejne etapy, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/polska/news/111013_rozszerzenie_pl.htm.

111

Magdalena Raczyńska

26. Rozszerzenie, strona internetowa przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce, http://ec.europa.eu/economy_finance/international/enlargement/index_pl.htm.

27. Rzut oka na Cypr, strona Ambasady Republiki Cypryjskiej w Warszawie, http://www.mfa. gov.cy/mfa/Embassies/Embassy_Warsaw.nsf/6b1a5813223deb09c2257abe003b6232/633433 4F1C771A00C1257AE7003204EB/$file/Rzut%20oka%20na%20Cypr%20(2011).pdf.

28. Szef NATO: polska prezydencja wobec konfliktu cypryjskiego, „Gazeta Wyborcza”, 16 marca 2011 r., strona internetowa dziennika „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.pl/prezydencja 2011/1,111636,9268015,Szef_NATO__polska_prezydencja_wobec_konfliktu_turecko_ cypryjskiego.html.

29. The 1967 crisis, strona internetowa Sił Pokojowych Organizacji Narodów Zjednoczonych na Cyprze, http://www.unficyp.org/nqcontent.cfm?a_id=1491&tt=graphic&lang=l1.

30. The Makarios – Denktash Talks, 1977, The Cyprus Conflict. An Educational Web Site, http://www.cyprus-conflict.net/makarios-denktash%20talks,%2077.html.

31. Turcja i Cypr Północny dzielą morze, by szukać ropy, portal internetowy Forbes-beta, http://www.forbes.pl/artykuly/sekcje/wydarzenia/turcja-i-cypr-polnocny-dziela-morze--byszukac-ropy,19645,1.

32. Tusk na Cyprze o prezydencji, unijnym budżecie, sytuacji w regionie i zjednoczeniu wyspy, portal EurActiv.pl, http://www.euractiv.pl/prezydencja/artykul/tusk-na-cyprze-o-prezydencjiunijnym-budecie-sytuacji-w-regionie-i-zjednoczeniu-wyspy-003526.

33. Wasilewski K., Turcja, Izrael, Cypr: powrót zimnej wojny, strona internetowa politykaglobalna.pl, http://www.politykaglobalna.pl/2011/09/turcja-izrael-cypr-powrot-zimnej-wojny/.

34. Wieloletnie Ramy Finansowe 2014-2020, „Biuletyn Monitor Polskiej Prezydencji 2011” 2011, nr 8, strona internetowa Klubu Jagiellońskiego, http://www.klubjagiellonski.kei.pl/images/publikacje/biuletyn/Monitor_Polskiej_Prezydencji_2011_Biuletyn_nr_8.pdf.

35. Wołejko P., Turcja porzuci UE na rzecz Szanghajskiej Organizacji Współpracy?, strona internetowa politykaglobalna.pl, http://www.politykaglobalna.pl/2013/01/turcja-porzuci-ue-narzecz-szanghajskiej-organizacji-wspolpracy/.

36. Yalincak H. O., Understanding the Cyprus Problem, http://www.scribd.com/doc/60128907/ Understanding-the-Cyprus-Problem.

37. Zaman H., Kandydaci do UE „mogliby czynić lepiej”, strona internetowa presseurop.eu, http://www.presseurop.eu/pl/content/news-brief/2854431-kandydaci-do-akcesji-moglibyczynic-lepiej.

Strony internetowe: 1.

2.

3.

4.

www.eur-lex.europa.eu – portal internetowy EUR-Lex. www.g8.utoronto.ca – strona internetowa Centrum Informacyjnego G8. www.tccb.gov.tr – strona internetowa Abdullaha Güla. www.un.org – strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Magdalena Raczyńska – studentka III roku studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (INPiSM UJ). W latach 2011-2012 członek Zarządu Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (KSSM UJ) ds. promocji i kontaktów zewnętrznych. W latach 2012-2013 Sekretarz KSSM UJ. Sekretarz redakcji czasopisma „Poliarchia. Studenckie Zeszyty Naukowe Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego”. Współautorka publikacji „Podsumowanie polskiej prezydencji w Radzie UE” (Kraków 2012). Publikowała w magazynie opinii „ARENA. Sprawy międzynarodowe”. Zainteresowania naukowe: dyplomacja współczesna, public relations w stosunkach międzynarodowych, organizacja i zarządzanie w biznesie.

112

AZJA

Agnieszka Batko studentka III roku studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej Recenzja: dr Marcin Grabowski Streszczenie Rozmowy sześciostronne zawiązane zostały w sierpniu 2003 r. pomiędzy przedstawicielami Stanów Zjednoczonych Ameryki, Republiki Korei, Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej (KRLD), Chińskiej Republiki Ludowej, Federacji Rosyjskiej oraz Państwa Japonii. Głównym celem negocjacji było od początku uzyskanie wiążących zapewnień ze strony KRLD o przeprowadzeniu całkowitej denuklearyzacji. Jednak w związku z zerwaniem dotychczas obowiązujących umów oraz dwoma testami nuklearnymi przeprowadzonymi przez Pjongjang, rokowania zostały w 2009 r. zawieszone. Obecnie trwają rozważania nad możliwością powrotu do rozmów z uwagi m.in. na zmianę władz w czterech z sześciu państw partycypujących dotychczas w procesie, w tym w samej Korei Północnej.

Niniejsza praca ma na celu wykazanie, że rozmowy, po ewentualnym zawiązaniu kolejnej rundy, będą musiały toczyć się także wokół możliwości utworzenia forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej, którego członkami zostałyby państwa biorące udział w rozmowach sześciostronnych i którego głównym priorytetem stałoby się stworzenie skutecznego mechanizmu zapewnienia bezpieczeństwa w regionie.

115

Agnieszka Batko

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .117 Powstrzymać atomowe plany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .118 Historia nuklearnych zbrojeń Korei Północnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .118 Rozmowy sześciostronne: pomysł na zahamowanie nuklearnych ambicji KRLD . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .120 Sześć państw, sześć koncepcji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 Postawa Północy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124 Pekińska perspektywa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125 Rola Stanów Zjednoczonych Ameryki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128 Jak postąpi Południe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .129 Redefinicja japońskich celów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .131 Obawy Rosji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133 Spis wykresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .134 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .135

116

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

Wprowadzenie 17 grudnia 2011 r. podczas podróży po kraju zmarł nieoczekiwanie przywódca Koreańskiej Republiki Ludowo-Demokratycznej (KRLD) Kim Jong Il. Następcą ogłoszono najmłodszego z trzech synów dotychczasowego lidera kraju, Kim Jong Una, który w momencie sukcesji miał 28 lat. Oficjalnie desygnowany 12 kwietnia 2012 r., w dzień setnej rocznicy urodzin swojego dziadka i założyciela państwa Kim Il Sunga, nowy wódz stał się obiektem zainteresowania czołowych państw w regionie1. Pytaniem, które w analizach pojawiało się najczęściej (i wciąż wydaje się być przedmiotem szczególnej troski), stała się kwestia liberalizacji kraju, tak pod względem ekonomicznym, jak i społecznym. Zwracano uwagę na wykształcenie nowego przywódcy, który lata adolescencji spędził w szkole w Szwajcarii, a przede wszystkim na działania podjęte przez niego już wiosną 2012 r.2 Jednak, ku rozczarowaniu optymistów, przeprowadzane równocześnie próby wystrzelenia rakiet dalekiego zasięgu (ostatnia i jednocześnie udana miała miejsce w połowie grudnia 2012 r.) oraz kontynuowane prace nad rozwojem programu atomowego skutecznie wstrzymują wznowienie negocjacji KRLD z najważniejszymi graczami w regionie w ramach tzw. rozmów sześciostronnych.

Pomimo tego, że technologie militarne i nuklearne w KRLD wydają się rozwijać w sposób niezakłócony (nawet mimo sankcji nałożonych przez Radę Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych – RB ONZ), sytuacja wewnętrzna kraju wciąż jest nieustabilizowana3. Młody następca stanął wobec konieczności ugruntowania swojej pozycji w warunkach o wiele bardziej wymagających i skomplikowanych niż w czasach, kiedy jego ojciec rozpoczynał kontynuację polityki zapoczątkowanej przez Kim Il Sunga4. Rok 2012 obfitował co prawda w wydarzenia pozwalające na nakreślenie kierunku zmian, jednak to rok 2013 będzie najprawdopodobniej kluczowy dla kwestii ewentualnego zażegnania impasu w multilateralnych rozmowach.

Niniejszy artykuł ma na celu udowodnienie, że negocjacje pomiędzy sześcioma państwami przyczyniły się w ubiegłej dekadzie w znacznym stopniu do utrzymania pokoju w rejonie Azji Północno-Wschodniej. Ponadto założeniem pracy jest wykaza-

1

2

3 4

A. Lankov, Kim Jong-un's North Korea: What Should We Expect?, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, s. 1-2, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=830&mode=view&field =&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

W pierwszym kwartale 2012 r. przedstawiciele KRLD uczestniczyli w rozmowach z menedżerami Coca-Coli oraz Kentucky Fried Chicken na temat ewentualnego otwarcia oddziałów koncernów w Pjongjangu. Zob.: V. Cha, Next of Kim, „Foreign Affairs”, 18 grudnia 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Affairs”, http://www.foreignaffairs.com/articles/138554/victor-cha/next-of-kim (data dostępu: 28 grudnia 2012).

Ibidem.

J. Park, Political Dynamics of Hereditary Succession In North Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, s. 3, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=187&mode=view&field =&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

117

Agnieszka Batko

nie, iż wznowienie procesu miałoby pozytywny skutek dla rozładowania napięć w regionie, pomimo tego, że każdy z jego uczestników traktuje go jako narzędzie w realizacji własnych interesów. Przyjęta w analizie metoda porównawcza pozwala natomiast kompleksowo scharakteryzować stanowiska wszystkich uczestników pertraktacji, a tym samym nakreślić szerzej model współpracy, jakim są rozmowy sześciostronne.

Powstrzymać atomowe plany Historia nuklearnych zbrojeń Korei Północnej

Program nuklearny Korei Północnej ma długą historię rozpoczynającą się już w połowie lat 50. XX w. – od wyjazdu naukowców północnokoreańskich do ZSRR. W 1956 r. uruchomiono mały nuklearny reaktor w centrum badań nad bronią jądrową w Yongbyon, gdzie kontynuowano prace nad rozwojem programu atomowego.

Co ciekawe, pomimo faktu istnienia reaktora o mocy pięciu megawatów działającego od 1986 r., Kim Il Sung w wywiadzie udzielonym „The Washington Times” w 1992 r. stwierdził, że jego kraj nie posiada żadnej broni nuklearnej, co więcej – nie potrzebuje jej, bo produkcja jednej lub dwóch głowic – w sytuacji, gdy mocarstwa posiadają ich kilka tysięcy – byłaby pozbawiona sensu5.

Lata 70. i 80. upłynęły pod znakiem prób ograniczenia potencjału nuklearnego KRLD ze strony Międzynarodowej Agencji Energii Atomowej (MAEA), co zakończyło się przystąpieniem Pjongjangu do Traktatu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej (Non-Proliferation Treaty – NPT) w 1985 r.6 Korea Północna podpisując umowę z MAEA dopuściła nawet wizyty ekspertów w kraju. Powstrzymywanie się od prac nad budową głowic nuklearnych nie trwało jednak długo, bo już w 1993 r., po zgłoszeniu zastrzeżeń przez inspektorów, reżim północnokoreański zapowiedział wycofanie się z NPT7. Te prowokacje skłoniły Stany Zjednoczone Ameryki do działania i zainicjowania rozmów mających odwieść lidera KRLD od wcześniejszych zapowiedzi, co udało się w czerwcu 1993 r. Wobec faktu zawieszenia rokowań w kolejnym miesiącu, z następnym kryzysem przyszło się zmierzyć już w maju 1994 r. Tym razem do Pjongjangu w charakterze negocjatora udał się były prezydent USA Jimmy Carter, który osobiście pertraktował porozumienie z Kim Il Sungiem. Ostatecznie nowy układ, zwany porozumieniem ramowym (Agreed Framework), udało się zawrzeć już po śmierci założyciela państwa (21 października 1994 r.)8. W konsekwencji powołano także Organizację Rozwoju Energetycznego Półwyspu Koreańskiego (Korean Peninsula Energy Development Organization), w ramach której kilka 5

6

7 8

R. Hassig, K. Oh, Kim Jong-un Inherits the Bomb, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, s. 33-34, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=187&mode=view&field=&text=&or der=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Strona internetowa The Nuclear Threat Initiavive, http://www.nti.org/country-profiles/northkorea/nuclear/ (data dostępu: 24 maja 2013).

Ibidem.

R. Hassig, K. Oh, op.cit., s. 35.

118

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

państw (w tym USA, Japonia i Republika Korei) zobowiązało się do zapewnienia KRLD zapasów ropy naftowej do czasu wybudowania w kraju dwóch reaktorów na tzw. lekką wodę, w których nie da się jednak produkować plutonu ani wzbogaconego uranu (koszty budowy miały również ponieść m.in. wyżej wymienione państwa)9. Dodatkowo Chińska Republika Ludowa (ChRL) oraz Rosja zgodziły się wesprzeć Koreę Północną poprzez inwestycje. Pojawił się również pomysł zawiązania Forum Bezpieczeństwa Azji Północno-Wschodniej (Northeast Asia Security Forum), w którym, obok państw Półwyspu Koreańskiego, partycypowaliby przedstawiciele Pekinu, Waszyngtonu, Tokio oraz Moskwy10.

Sytuacja znacznie pogorszyła się w roku 2002, kiedy wizytujący KRLD przedstawiciele Departamentu Stanu USA donieśli, że Korea Północna pracuje nad wzbogacaniem uranu (choć Koreańczycy zaprzeczyli tym informacjom). W grudniu 2002 r.

Kim Jong Il zadecydował o wydaleniu inspektorów MAEA z kraju, ogłaszając jednocześnie wznowienie programu nuklearnego, zamrożonego na mocy wcześniejszych porozumień. W styczniu kolejnego roku natomiast KRLD zapowiedziała wystąpienie z Traktatu o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej, co faktycznie uczyniła11. Tym razem USA skłoniły się ku innemu rozwiązaniu, proponując multilateralne pertraktacje. W rezultacie w sierpniu 2003 r. miała miejsce pierwsza runda rozmów sześciostronnych12, w których negocjowały państwa niegdyś mające współpracować w ramach Forum Bezpieczeństwa Azji Północno-Wschodniej. Sesja zakończyła się po dwóch latach oświadczeniem Korei Północnej o ponownym odstąpieniu od programu. Jak się okazało była to jedynie część strategii ówczesnego przywódcy północnokoreańskiego, polegającej na wynegocjowaniu jak największej pomocy od uczestników rozmów, w zamian za deklarację zatrzymania procesu nuklearnego, a po otrzymaniu wsparcia – wycofanie się ze wcześniejszych zobowiązań13.

9 października 2006 r. Korea Północna przeprowadziła bowiem pierwszy test broni nuklearnej, co spotkało się z natychmiastową reakcją ONZ w postaci sankcji ekonomicznych uchwalonych na mocy rezolucji RB ONZ nr 1718(2006)14. Znów, po tak wyraźnym sygnale, powrócono do rozmów, tym razem głównie dzięki współpracy chińsko-amerykańskiej (ChRL poparła sankcje RB ONZ, wprowadzając zakaz przewozu dóbr luksusowych na Północ)15. Zakończyły się one deklaracjami ze strony KRLD, która zobligowała się do podjęcia kroków w kierunku denuklearyzacji.

Jednak w świetle wystrzelenia w marcu 2009 r. pocisków balistycznych wcześniejsze plany pozostały jedynie w sferze obietnic bez pokrycia. ONZ ponownie

9

10 11 12 13 14

M. Grabowski, Wiek Pacyfiku – polityka Stanów Zjednoczonych wobec region Azji i Pacyfiku po roku 1989, Kraków 2012, s. 162.

J. T. Laney, J. T. Shaplen, How to Deal With North Korea, „Foreign Affairs” 2003, vol. 82, no. 2.

R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008, s. 402.

R. Hassig, K. Oh, op.cit., s. 36.

A. Lankov, Changing North Korea, „Foreign Affairs” 2009, vol. 88, no. 6.

Rezolucja nr 1718 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 14 października 2006 r. Oryginalny tekst – zob.: strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_ doc.asp?symbol=S/RES/1718(2006) (data dostępu: 30 grudnia 2012).

119

Agnieszka Batko

zareagowała, uchwalając kolejne sankcje, a w odpowiedzi Kim Jong Il wydalił z kraju inspektorów MAEA16. Dodatkowo warto zauważyć, iż w tamtym czasie napięta sytuacja na Półwyspie Koreańskim spowodowana była także objęciem stanowiska prezydenta Republiki Korei przez Lee Myung-baka, który przybrał znacznie twardszą postawę wobec agresywnie postępującego sąsiada17.

Wobec pojawiającej się na horyzoncie już wówczas sukcesji Kim Jong Una, w roku 2010 również odnotowano incydenty związane z programem nuklearnym.

W marcu Północ zaanonsowała swoje plany dotyczące budowy nowego reaktora, choć utrzymywano, że jest on potrzebny państwu wyłącznie w celach energetycznych18.

Od momentu przejęcia władzy w państwie przez najmłodszego syna Kim Jong Ila, sukcesor nie zdecydował się na przeprowadzenie kolejnego testu nuklearnego.

Mając jednak na uwadze dwie próby wystrzelenia pocisków rakietowych przeprowadzone w 2012 r., pierwszą w kwietniu, drugą zaś w grudniu (udaną)19, przypuszczać można, że rok 2013 będzie obfitował w wydarzenia związane z rozwojem programu nuklearnego KRLD. Rozmowy sześciostronne: pomysł na zahamowanie nuklearnych ambicji KRLD

Pertraktacje pomiędzy negocjatorami sześciu państw stanowią jedną z wielu koncepcji rozwiązania problemu rozwoju programu atomowego Korei Północnej.

Inne plany zakładają współpracę z bankami20, stworzenie ogólnoświatowych agen15

16 17 18 19 20

S. Snyder, Prospects for Sino-American Policy Coordination toward North Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, s. 22, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=830&mode=view&field =&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

R. Hassig, K. Oh, op.cit., s. 37.

Kwestia ta zostanie poruszona szerzej w dalszej części artykułu.

R. Hassig, K. Oh, op.cit., s. 38.

V. Cha, Next of…

W czasie gdy w 2005 r. toczyły się rozmowy sześciostronne, amerykański Departament Stanu wyznaczył we wrześniu Banco Delta Asia (BDA) na „główny koncern prania pieniędzy” w ramach amerykańskiej ustawy „Patriot”, co spowodowało, że światło dzienne ujrzały wykroczenia banku, takie jak akceptacja dużych depozytów gotówkowych przekazywanych przez Koreę Północną i zgoda na wprowadzenie sumy w obrót. Ponadto Departament Stanu zasygnalizował, że po 30 dniach od powyższego wskazania Stany Zjednoczone Ameryki będą mogły całkowicie odciąć BDA od amerykańskiego systemu finansowego. Działania wobec tego banku stanowiły jednocześnie sygnał ostrzegawczy dla wszystkich instytucji finansowych w USA, pozostających w bliskiej współpracy z BDA, w niektórych przypadkach nawet z samą Koreą Północną. Samo publiczne ujawnienie nie kosztowało Departamentu Stanu zbyt wiele, a wywołało dla reżimu północnokoreańskiego ogromne trudności w prowadzeniu dalszej aktywności na tym polu. Wiosną 2007 r. KRLD zażądała, by należące do niej 24 mln USD zostały przetransferowane z BDA do innego, wybranego przez nią banku. Pieniądze te zostały przesłane z Makao, poprzez system Rezerwy Federalnej USA i Bank Rosji, do małego banku na dalekim wschodzie Federacji Rosyjskiej. Dzięki działaniom administracji amerykańskiej Korea mogła z powrotem otrzymać swoje pieniądze jedynie po ciężkich dniach negocjacji. Zob.: R. L. Loeffler, Bank Shots, „Foreign Affairs” 2009, vol. 88, no. 2.

120

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

cji lub organizacji (jak powstałe niedawno Proliferation Security Initiative21 czy Global Zero22), które miałyby kontrolować poczynania Korei Północnej oraz Iranu.

W związku z problemami z rozwojem programu atomowego KRLD, niejako również w odpowiedzi na brak multilateralnych układów bezpieczeństwa w regionie23, pojawiła się idea rozmów sześciostronnych. Kiedy sytuacja na Półwyspie Koreańskim pogorszyła się znacznie z końcem 2002 r., kluczowi gracze w regionie stanęli w obliczu konieczności wypracowania nowego podejścia. W wyniku tego w kwietniu 2003 r. administracja amerykańska zainicjowała w Pekinie serię spotkań trójstronnych pomiędzy przedstawicielami USA, Chińskiej Republiki Ludowej oraz Korei Północnej. Spotkania kontynuowane były w sierpniu a uczestniczyły w nich dodatkowo Korea Południowa, Japonia i Rosja, dając tym samym początek procesowi sześciostronnych pertraktacji24. Prezydent USA George W. Bush, zapewniany przez urzędników Departamentu Stanu o pomyślnym rozwoju rozmów, pokładał w nich nadzieję na rozwiązanie kwestii atomowych na Półwyspie Koreańskim. Inni uczestnicy negocjacji także wykazywali aktywną postawę, w wielu przypadkach pokazując, że szczególnie zależy im na rozwiązaniu problemów Korei Północnej.

Wydawało się zatem, że wielostronne rokowania przyniosą oczekiwany efekt25.

21

22

23

24 25

31 maja 2003 r. w Krakowie deklaracją prezydenta G. W. Busha powołano inicjatywę na rzecz bezpieczeństwa w kontekście rozprzestrzeniania się broni nuklearnej, tzw. inicjatywę krakowską (Proliferation Security Initiative). Zob.: A. Etzioni, Tomorrow's Institution Today, „Foreign Affairs” 2009, vol. 88, no. 3.

Ta kampania, popierana m.in. przez Zbigniewa Brzezińskiego, stawia sobie za cel „stopniową likwidację broni jądrowej na całym świecie”. Propozycje wysuwane przez Global Zero opracowane są obecnie do roku 2030 i obejmują kilka etapów. W latach 2010-2013 założono, że arsenał głowic nuklearnych USA i Rosji zmniejszy się do tysiąca (po każdej ze stron). W kolejnym etapie, obejmującym okres 2014-2018, państwa te zobowiążą się do zmniejszenia swoich zapasów o połowę, pod warunkiem, że inni posiadacze tej broni zamrożą własne. Trzecia faza programu, przypadająca na lata 2019-2023, obejmuje negocjacje, których wynikiem miałoby stać się porozumienie o eliminacji wszystkich istniejących głowic. Etap finalny (lata 2024-2030) byłby więc czasem na całkowite wycofanie broni nuklearnej. Jednak te śmiałe założenia, zderzane z rozwojem programów atomowych w KRLD i Iranie, nie mają obecnie szans na realizację. Zob.: J. Joffe, J. W. Davis, Less Than Zero, „Foreign Affairs” 2011, vol. 90, no. 1.

Na początku rozważań nad wielostronnymi rokowaniami należy podkreślić, że w porównaniu do Europy Azji wciąż brakuje silnych multilateralnych sojuszy gwarantujących bezpieczeństwo regionu.

Na kontynencie europejskim funkcjonują Unia Europejska, Organizacja Paktu Północnoatlantyckiego, także Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Rada Europy, które w czasach powojennych odegrały znaczącą rolę w ponownym związaniu interesów poszczególnych państw europejskich oraz w przeciwdziałaniu kryzysom politycznym. Państwa Europy gotowe były zrzec się ważnych elementów suwerenności państwowej na rzecz stopniowo kształtującej się UE. Inaczej rzecz potoczyła się w Azji, gdzie relacje między państwami odznaczają się dużo większym stopniem nieufności, spowodowanym głównie wydarzeniami wojny na Pacyfiku. Po roku 1945 zarówno Niemcy, jak i Japonia musiały przekonać swoich sąsiadów, że nie stanowią już zagrożenia. Republika Federalna Niemiec uczyniła to cedując suwerenność na rzecz wielostronnych organizacji, Japonia – poprzez ścisłe związanie się ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki i de facto oddanie im zarządzania sprawami swojego bezpieczeństwa. Zob.: F. Fukuyama, Re-Envisioning Asia, „Foreign Affairs” 2005, vol. 84, no. 1.

M. J. Mazarr, The Long Road to Pjongjang, „Foreign Affairs” 2007, vol. 86, no. 5.

Ibidem.

121

Agnieszka Batko

W czerwcu 2004 r. zdołano wypracować propozycję zgodnie z którą ChRL, Japonia oraz Korea Południowa zobowiązały się zapewnić pomoc energetyczną KRLD w zamian za całkowite zamrożenie instalacji jądrowych, ujawnienie szczegółów programu atomowego i dopuszczenie inspekcji MAEA w kraju w ciągu następujących trzech miesięcy. Kim Jong Il odniósł się przychylnie do propozycji, choć nie została przyjęta żadna oficjalna deklaracja pociągająca za sobą realne działania (co spowodowane było prawdopodobnie kampanią wyborczą w USA i oczekiwaniem KRLD na ewentualną zmianę na stanowisku prezydenta tego państwa)26.

Zmiana na stanowisku sekretarza stanu USA, a w konsekwencji również zmiana negocjatora amerykańskiego w ramach rozmów sześciostronnych, poniosła za sobą modyfikacje w podejściu do problemu Półwyspu Koreańskiego. 19 września 2005 r. USA zaoferowały nowy pakiet zobowiązań, który de facto prowadzić miał do znormalizowania stosunków z KRLD. Według tych planów Korea Północna miała otrzymać wspominany już wcześniej w negocjacjach reaktor nuklearny na tzw. lekką wodę, oczywiście w zamian za dokonanie pełnej denuklearyzacji. Obietnica i tym razem nie przetrwała długo – Kim Jong Il wycofał się z deklaracji, twierdząc, że budowa reaktora miała rozpocząć się niemal natychmiast po wysunięciu oferty.

Dodatkowo, z uwagi na akcję Departamentu Skarbu USA, która doprowadziła do zamrożenia przez chińskich urzędników 24 mln USD funduszy północnokoreańskich27, pertraktacje nie mogły zakończyć się niczym innym jak ich zawieszeniem28.

Impas stworzył dla KRLD okazję do zademonstrowania efektów prac nad rozwojem programu nuklearnego. 9 października 2006 r. przeprowadzona została podziemna eksplozja nuklearna. Chociaż rezolucja RB ONZ nakładająca sankcje na KRLD została uchwalona niemalże natychmiast (i co warte odnotowania – przy poparciu ChRL), prezydent Bush nie przekreślił możliwości negocjacji wielostronnych, dokładając wszelkich starań, by Kim Jong Il powrócił do negocjacyjnego stołu, do czego w istocie doszło w grudniu. Jednak znów runda rozmów okazała się bezowocna i zakończyła się porażką29.

Wobec wyraźnych sygnałów sugerujących bezzasadność kontynuowania rozmów sześciostronnych, USA przychylnie odniosły się do nieformalnej propozycji negocjatorów północnokoreańskich, którzy chcieli podjąć bilateralną rundę negocjacyjną poza Pekinem, gdzie do tej pory toczyły się poszczególne etapy rokowań wielostronnych. Spotkanie doszło do skutku w Berlinie w styczniu 2007 r. i udało się na nim wspólnie wypracować zarys ewentualnego porozumienia. Do lutego, kiedy ponownie zebrali się przedstawiciele państw biorących udział w procesie rozmów sześciostronnych, nie podjęto jednak żadnych konkretnych działań30.

Porozumienie osiągnięte na początku 2007 r. jest największym do tej pory sukcesem procesu pertraktacji pomiędzy sześcioma państwami. Zgodnie z nim kopal26 27 28 29 30

Ibidem.

Dotyczyło to opisywanej wyżej kwestii Banco Delta Asia.

M. J. Mazarr, op.cit.

Ibidem.

Ibidem.

122

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

nia węgla i elektrownia w KRLD miała otrzymać m.in. 500 tys. ton ciężkiego oleju.

Dodatkowo USA zadeklarowały, że Korea Północna zostanie usunięta z listy państw wspierających terroryzm i ponownie otrzyma dostęp do 24 mln USD zamrożonych w 2005 r. Na mocy tego porozumienia ustalono również, że powstaną grupy robocze, których jednym z celów będzie ustabilizowanie stosunków dwustronnych Japonia – KRLD czy USA – KRLD31. W lipcu 2007 r. Kim Jong Il zadecydował o zamknięciu reaktora w Yongbyon, służącego do uzyskania plutonu do bomb nuklearnych.

Co więcej, dopuścił inspekcje urzędników MAEA, po raz pierwszy od pięciu lat32.

Ponownie jednak wypracowane z trudem porozumienie okazało się nietrwałe.

W marcu 2009 r. KRLD pogwałciła międzynarodowe ustalenia, przeprowadzając trzecią w swojej historii próbę wystrzelenia międzykontynentalnego pocisku balistycznego. W kwietniu Kim Jong Il oświadczył, że Pjongjang, bez względu na okoliczności, nie będzie już uczestnikiem rozmów sześciostronnych. Wydarzeniem jednak, które doprowadziło do zerwania wielostronnych negocjacji, była druga próba nuklearna, niewiele większa od poprzedniej, przeprowadzona w maju33. Od tego momentu proces rozmów sześciostronnych pozostaje w zawieszeniu.

Mając na uwadze fakt stosowania już kilkukrotnie w przeszłości manewru całkowitej zmiany stanowiska w negocjacjach przez Koreę Północną, można przypuszczać, że multilateralne negocjacje nie są bezpowrotnie utracone. Przyczyn dla których nie doszło do powrotu do rozmów jest kilka. W 2010 r. KRLD dopuściła się pogwałcenia suwerenności swojego sąsiada z południa Półwyspu: w marcu rzekomo storpedowała okręt Cheonan, doprowadzając do utonięcia prawie 50 marynarzy, a w listopadzie ostrzelała wyspę Yeonpyeong, powodując śmierć przynajmniej czterech osób. Dodatkowo ujawniono również istnienie kompleksu wirówek do wzbogacania uranu34. Kolejny rok upłynął w KRLD pod znakiem przygotowywania sukcesji w związku z pogarszającym się stanem zdrowia Kim Jong Ila, a w końcu nagłej śmierci przywódcy państwa w grudniu 2011 r. W związku z piętrzącymi się problemami wewnętrznymi rozmowy z innymi państwami zepchnięto na dalszy plan.

Rok 2012 natomiast był czasem wspomnianej sukcesji. Niedoświadczony, młody lider państwa został postawiony w sytuacji konieczności budowy i ukonstytuowania własnej pozycji. W przeciwieństwie do swojego ojca Kim Jong Un nie był przygotowywany przez dekadę do objęcia stanowiska. Co więcej, we wrześniu 2010 r. otrzymał tytuł generała, nie odbywszy ani jednego dnia służby w strukturach wojskowych35. Naturalnie, w pierwszej kolejności Kim Jong Un musiał się zmierzyć z liderami armii oraz partii. W stosunkach zaś z innymi państwami oparł się na

31 32 33 34

35

M. Grabowski, op.cit., s. 164.

V. Cha, Winning Asia, „Foreign Affairs” 2007, vol. 86, no. 6.

R. Hassig, K. Oh, op.cit., s. 38.

D. K. Nanto, M. K. Manyin, China-North Korea Relations, s. 2, strona internetowa Federation of American Scientists, http://www.fas.org/sgp/crs/row/R41043.pdf (data dostępu: 4 stycznia 2013).

V. Cha, Kim Jong-un Is No Reformer, „Foreign Policy”, 21 sierpnia 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Policy”, http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/08/21/kim_jong_un_is_no_reformer?wp_login_redirect=0 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

123

Agnieszka Batko

modelu dyplomacji prowadzonej przez swojego poprzednika, polegającej na demonstracji siły i jedności państwa poprzez rozwój programu rakietowego i nuklearnego, co skutecznie uniemożliwiało powrót do stołu negocjacyjnego również w tym roku36.

Istnieje jednak szereg powodów, dla których młody Kim powinien się znów zwrócić w stronę multilateralnych rokowań: ­ dzięki zewnętrznym środkom, które nowy reżim mógłby otrzymać od uczestników rozmów sześciostronnych, nowy lider miałby okazję do ukazania siebie jako żywiciela narodu, ­ pertraktacje legitymizowałyby niejako Kim Jong Una na pozycji nowego lidera Korei Północnej, tak jak w 1994 r. przeprowadzane wówczas rozmowy sygnalizowały, że USA akceptują Kim Jong Ila jako sukcesora jego ojca37.

Ze względu na wyżej wymienione konsekwencje ewentualnego powrotu do rozmów sześciostronnych nowy przywódca, stając w obliczu konieczności nakreślenia szerszych planów prowadzenia polityki zagranicznej, powinien powrócić do zawieszonych negocjacji w najbliższym czasie.

Sześć państw, sześć koncepcji Postawa Północy

Najbardziej autorytarne państwa w czasie wewnętrznego kryzysu nie wdają się w międzynarodowe spory z silniejszymi graczami, co stanowi naturalną strategię umożliwiającą ich przetrwanie. Gdy jednak inne mocarstwa stawiają reżimy w sytuacji bez wyjścia, jedyną obroną wydaje się atak. Działając w takich okolicznościach dyktatorzy znają granicę ryzyka i wiedzą, kiedy należy się wycofać, zanim silniejsi gracze przejmą ostatecznie kontrolę38. Rok 2012, w którym przeprowadzono dwie próby rakietowe, zdaje się potwierdzać, że taka taktyka jest przez Pjongjang kontynuowana. Utrzymuje się również postawa KRLD względem programu nuklearnego, który ciągle się rozwija. Obecnie Korea Północna wciąż nie wyklucza powrotu do stołu negocjacyjnego, nawet wbrew zapowiedziom Kim Jong Ila z 2009 r. Zdecydowanie jednak określiła zamierzenia względem ewentualnego zawiązania kolejnej rundy pertraktacji. Do jej celów należy: ­ uznanie de facto Korei Północnej za państwo, które posiada broń jądrową oraz zaniechanie przez pozostałych uczestników nacisków na rozbrojenie,

36 37 38

W roku 2012 przeprowadzone zostały dwie próby rakietowe, opisywane już w powyższej pracy.

R. Hassig, K. Oh, op.cit., s. 49-50.

Y. Ji, Hedging Opportunities and Crises against Pjongjang's Hereditary Succession: A Chinese Perspective, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, s. 80, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_ 03_01.jsp?page=1&num=187&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=& category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

124

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

­ uświadomienie USA i innym krajom, że jedynym wyjściem jest akceptacja i normalizacja stosunków z Kim Jong Unem, ­ maksymalizacja wszystkich dostępnych korzyści materialnych możliwych do uzyskania w drodze negocjacji, ­ przekonanie społeczności międzynarodowej oraz RB ONZ do zniesienia sankcji i do nie nakładania nowych, ­ przesunięcie akcentu rozmów z denuklearyzacji na akceptację „pokojowego reżimu”39.

Kim Jong Un, podobnie jak jego poprzednik, wydaje się rozumieć wagę programu atomowego w pertraktacjach z innymi państwami. Wierzy, że broń nuklearna jest głównym zabezpieczeniem przed zewnętrzną interwencją w czasie wewnętrznych kryzysów, a los, który spotkał Saddama Husseina oraz Muammara al-Kaddafiego zdaje się jedynie utwierdzać go w przekonaniu o konieczności posiadania głowic jądrowych. Co więcej, broń ta stanowi dla niego istotne narzędzie prowadzenia polityki zagranicznej. Gdyby KRLD nie prowadziła intensywnych prac nad wzbogacaniem uranu i plutonu, nikt nie zwracałby uwagi na ten mały kraj, będący de facto zubożałą dyktaturą Trzeciego Świata, z gospodarką mniejszą od Mozambiku czy Ghany40.

Podejmując rozważania nad możliwością zażegnania impasu w rozmowach sześciostronnych z perspektywy Północy, warto także zwrócić uwagę na inny czynnik będący ważnym składnikiem północnokoreańskiej dyplomacji już od czasów pogorszenia się relacji chińsko-radzieckich. Pjongjang starał się bowiem uzyskiwać pomoc przynajmniej od dwóch podmiotów odznaczających się pewną dozą nieufności we wzajemnych relacjach. Od 2008 r. natomiast, wobec przerwania strumienia pomocy z Korei Południowej i USA, KRLD stała się całkowicie zależna od wpływów chińskich, co obrazuje poniższy wykres. By stworzyć zatem możliwości większego manewru dla północnokoreańskich dyplomatów, Pjongjang będzie starał się o ponowne przyznanie środków przez Waszyngton i Seul, co może osiągnąć poprzez wielostronne rokowania41.

Pekińska perspektywa

Jako gospodarz rozmów sześciostronnych Chińska Republika Ludowa odpowiadała za koordynowanie udziału wszystkich państw w tym procesie, co, jak się wydaje, osiągnęła szybko, przywodząc do jednego stołu USA oraz KRLD i prowadząc ograniczoną mediację między tymi państwami. W toku rozmów Chiny zdecydowały się raczej nie dochodzić swoich interesów, prezentując postawę z pozoru neu-

39

40 41

S. Blank, Rethinking the Six-Party Process on Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, s. 95, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=187&mode=view&field=&text=&or der=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

A. Lankov, Kim Jong-un's North Korea…, s. 9-10.

Ibidem, s. 7.

125

Agnieszka Batko

Wykres nr 1. Wartość chińsko-północnokoreańskiej wymiany handlowej a wartość handlu wewnątrz Półwyspu Koreańskiego.

Źródło: S. Snyder, North Korea's Growing Trade Dependency on China: Mixed Strategic Implications, strona internetowa Council on Foreign Relations, http://blogs.cfr.org/asia/2012/06/15/north-koreas-growing-trade-dependency-on-china-mixed-strategic-implications/ (data dostępu: 18 grudnia 2012).

tralną i zachowując się jedynie jako obserwator, bezpośrednio niezaangażowany w dysputy związane z Koreą Północną. Rola ChRL polegała także na powstrzymywaniu realizacji interesów USA, postrzeganych jako szkodliwe dla przedsięwzięć Pekinu. Warto również pamiętać, że podstawowym motywem aktywniejszej roli Chin w organizowaniu kolejnych rund było wykreowanie dyplomatycznego mechanizmu, hamującego wymknięcie się spod kontroli nieporozumień na linii USA – KRLD. Tak długo jak rozmowy były kontynuowane, Państwo Środka miało pewność, że eskalacja napięć do pewnego stopnia została ograniczona właśnie przez ten mechanizm42.

Ukazując perspektywę chińską, nie należy oczywiście zapominać o obawach Pekinu dotyczących rozwoju programu nuklearnego KRLD. Przeprowadzenie pierwszego testu atomowego w 2006 r. zostało ostro skrytykowane przez ówczesnego prezydenta Chin Hu Jintao i doprowadziło do poparcia rezolucji RB ONZ, uchwalającej sankcje przeciwko KRLD. Drugi test jeszcze spotęgował obawy Pekinu, doprowadzając liderów kraju do przekonania o strategicznym wymiarze dwustronnych relacji dla bezpieczeństwa interesów państwa. Nastąpiło odwrócenie chińskiej polityki, podwojenie wysiłków na rzecz zwiększenia inwestycji w KRLD oraz zainicjowania dwustronnych spotkań na najwyższym szczeblu, co w ciągu kolejnych dwóch lat przyniosło efekty: wartość handlu pomiędzy ChRL a Koreą sięgnęła 5,63 mld USD w roku 2011, wzrastając tym samym o 62,5% w stosunku do roku poprzedniego43.

42 43

S. Snyder, Prospects…, s. 23.

Ibidem, s. 28.

126

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

Chiny szczególnie wzmogły swoją czujność po śmierci Kim Jong Ila, podejmując wysiłki na rzecz ustabilizowania sytuacji na Półwyspie Koreańskim i ostrzegając inne państwa, by nie angażowały się w rozmowy z Koreą Północną podczas tak trudnego czasu, jakim była zmiana na najwyższym szczeblu władzy.

Chiński minister spraw zagranicznych Yang Jiechi odbył osobiste rozmowy telefoniczne z odpowiednimi urzędnikami w Rosji, USA, Japonii oraz Korei Południowej, podkreślając, że pokój i stabilizacja leżą we wspólnym interesie wszystkich uczestników rozmów sześciostronnych. Dodatkowo 20 grudnia 2011 r. prezydent Hu Jintao, wraz z kilkunastoma najważniejszymi osobami w państwie, złożył kondolencje ambasadorowi KRLD w Pekinie44. Mając jednak na uwadze fakt ograniczonego udziału przedstawicieli ChRL w pogrzebie Kim Jong Ila, można wnioskować, że Pjongjang ma dla Chin mniejsze znaczenie niż w przeszłości.

W perspektywie długoterminowej przedmiotem największej troski w Pekinie nie jest kwestia wypracowania odpowiedniej strategii wobec rozwoju programu atomowego KRLD, lecz niepewność dotycząca ewentualnej transformacji Północy. Mając na uwadze geopolityczne relacje i historyczne doświadczenia Chin, można stwierdzić, że Pekin woli zachować status quo na Półwyspie Koreańskim, promując dodatkowo model przekształceń zastosowany we własnym kraju i zwiększając swoje wpływy poprzez kolejne inwestycje45. Chińczycy obawiają się bowiem, że niekontrolowany rozwój wydarzeń na Półwyspie mógłby spowodować połączenie się obu państw lub przynajmniej pogorszenie sytuacji chińskich prowincji z uwagi na gwałtowny napływ uchodźców z KRLD46. W raporcie Kongresu USA z 2010 r. dotyczącym relacji chińsko-północnokoreańskich możemy przeczytać: „Konsekwencje dla polityki, gospodarki i bezpieczeństwa Chin w przypadku destabilizacji Korei Północnej są na tyle poważne, by móc uzasadnić utrzymanie stabilności na Półwyspie Koreańskim jako cel priorytetowy.

Jakkolwiek nieprzewidywalne i irytujące jest dla Pekinu zachowanie rządu północnokoreańskiego, każdy wyobrażalny scenariusz, inny od zachowania status quo, mógłby poważnie zaszkodzić interesom ChRL”47.

Do tej pory Chiny wiele osiągnęły dzięki rozmowom sześciostronnym, przekształcając je w efektywne narzędzie do podniesienia własnej pozycji jako mediatora. Potrafiły również wykorzystać negocjacje w kontaktach z Amerykanami i Koreańczykami. Zapewne więc powrót do pertraktacji sześciostronnych zostałby przywitany w Pekinie z aprobatą.

44 45

46 47

Ibidem, s. 34.

M. Choi, Prospects for China's North Korea Strategy in the Post-Kim Jong-il Era and Implications for South Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, s. 47, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_ 1.jsp? page=1&num=830&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

W. Dziak, Korea: pokój czy wojna?, Warszawa 2003, s. 181-182.

D. K. Nanto, M. K. Manyin, China – North Korea…, s. 7.

127

Agnieszka Batko

Rola Stanów Zjednoczonych Ameryki

Od wczesnych lat 90. XX w. administracja ówczesnego prezydenta USA Billa Clintona, zwiększając zaangażowanie kraju w regionie Azji i Pacyfiku, popierała nieformalny Dialog Współpracy Azji Północno-Wschodniej (Northeast Asia Cooperation Dialogue) pomiędzy krajami, które partycypują w rozmowach sześciostronnych48. Aprobowała także „słoneczną politykę”49 od początku jej powstania, co szybko znalazło odzwierciedlenie w poprawie stosunków Waszyngtonu z Pjongjangiem. W roku 2000 doszło do wizyty przedstawiciela KRLD w USA. Został przyjęty wówczas przez najważniejszych ludzi Białego Domu: prezydenta Billa Clintona oraz sekretarz stanu Madeleine Albright. Kilka dni później odbyła się rewizyta sekretarz Albright w Korei Północnej. I choć nie udało się w tamtym czasie osiągnąć formalnego porozumienia z uwagi na zmiany administracji po wyborach w 2001 r.50, już wtedy jasnym było, że Półwysep Koreański stanowi przedmiot istotnej troski w perspektywie dalszego rozwoju interesów USA w Azji.

George W. Bush, pochodzący z przeciwnego obozu politycznego niż prezydent Clinton, prezentował inne podejście do państwa Kim Jong Ila. W styczniu 2002 r. w jednym z przemówień umieścił Koreę Północną, obok Iranu i Iraku, na liście najniebezpieczniejszych państw tworzących „oś zła”51. Dodatkowo w październiku tego roku USA ujawniły informacje o programie wzbogacenia uranu KRLD i zamroziły dostawy ropy do których zobowiązały się w 1994 r.52 Następujące kolejno, opisywane już wyżej, działania północnokoreańskiego przywódcy wywołały jednak konieczność wypracowania w Białym Domu nowego, multilateralnego podejścia.

Pomimo początkowo zdecydowanej postawy prezydenta Busha wobec Korei Północnej, nie można zaprzeczyć, że to właśnie za jego prezydentury zawiązano rozmowy sześciostronne i doprowadzono do podpisania porozumienia z 2007 r.

Prezydent Barack Obama, który objął urząd z ramienia Partii Demokratycznej po wyborach w 2008 r., nie doprowadził do tej pory do przełomu w relacjach z KRLD, choć pozostał czujny na wydarzenia na Półwyspie. W grudniu 2011 r., niemal natychmiast po śmierci przywódcy Korei Północnej, potwierdził głębokie zaangażowanie Stanów Zjednoczonych Ameryki w utrzymanie pokoju na Półwyspie Koreańskim i zapewnienie bezpieczeństwa najbliższym sojusznikom, w tym Republice Korei. Co więcej, Obama wezwał do współpracy Japończyków, Chińczyków oraz Rosjan. W tej sytuacji głównym celem USA było zapobiegnięcie wybuchowi konfliktu zbrojnego na Półwyspie. Wydaje się także, że wraz ze zmianą w Pjongjangu, wzrosły w Białym Domu nadzieje na zmianę postępowania

48 49 50 51 52

F. Fukuyama, op.cit.

Por. s. 129.

W. Dziak, op.cit, s. 188.

Ibidem, s. 193.

S. S. Harrison, Did North Korea Cheat?, „Foreign Affairs” 2005, vol. 84, no. 1.

128

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

przez KRLD i ponowne zaangażowanie północnokoreańskich przedstawicieli w negocjacje53.

Prezydent Obama umieścił zagrożenie rozprzestrzeniania się broni masowego rażenia oraz terroryzmu nuklearnego na samym szczycie programu bezpieczeństwa narodowego54. Wydaje się jednak, że wyjątkowa aktywność frontu administracji amerykańskiej w rejonie Azji i Pacyfiku, kontynuowana dla przeciwwagi dynamicznie rosnącej potęgi chińskiej, nie będzie kompatybilna z realizacją tego nadrzędnego celu. O ile bowiem bilateralne sojusze ze znaczną częścią graczy na Pacyfiku mogą ugruntować pozycję Ameryki w regionie, o tyle do ostatecznego pokonania nuklearnego zagrożenia pomoc ChRL będzie niezbędna.

Jak postąpi Południe

Republika Korei od konfliktu w latach 1950-1953 zmuszona jest trwać w impasie z Północą. Zbliżenie zainicjowane pod koniec lat 90., wraz z zapoczątkowaniem nowego podejścia w południowokoreańskich rządach względem KRLD, zwanego „słoneczną polityką” (Sunshine Policy), miało położyć kres napiętym stosunkom.

Unikano krytyki Pjongjangu, jak i rozwiązania kwestii nuklearnych naciskami, a przede wszystkim postawiono na rozwój gospodarki. Powstało kilka projektów, w tym największy – budowa kompleksu przemysłowego Kaesong55. I choć nie rozwiązało to bezpośrednio problemu zagrożenia nuklearnego, zapewniło minimalne warunki godnej egzystencji Koreańczykom z Północy. Kaesong Industrial Complex, funkcjonującym kilka kilometrów od granicy po stronie KRLD, kierują Koreańczycy z Południa, zatrudniając ponad 47 tys. obywateli reżimu Kim Jong Una56. Jak do tej pory pensje wypłacane przez firmy z tego kompleksu przemysłowego, choć niższe niż na południu Półwyspu, stanowią najwyższą kwotę wypłacaną regularnie pracownikom na terenie, który kontroluje Pjongjang57. Pomimo krytyki ze strony Amerykanów (z uwagi na zarzuty o nadmierne wykorzystywanie pracowników)58, warto zastanowić się nad tym, czy nie jest to droga do wypracowania skutecznego mechanizmu współpracy wewnątrz Półwyspu. Zauważyć bowiem trzeba, że kompleks przetrwał kryzys w roku 2009, pomimo gróźb ze strony Kim Jong Ila o jego zamknięciu59.

53

54 55 56

57 58 59

Y. S. Choo, Sino-North Korean Relations in the Post-Kim Jong-il Era: U.S. Perspectives, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, s. 104-106, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page= 1&num=830&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

G. Allison, Nuclear Disorder, „Foreign Affairs” 2010, vol. 89, no. 1.

M. Grabowski, op.cit., s. 158.

M. E. Manyin, D. K. Nanto, The Kaesong North-South Korean Industrial Complex, s. 1, strona internetowa Federation of American Scientists, http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL34093.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

A. Lankov, Changing…

Ibidem.

M. E. Manyin, D. K. Nanto, The Kaesong…, s. 2.

129

Agnieszka Batko

Po wyborach w 2007 r. prezydentem Korei Południowej został Lee Myung-bak, któremu bliskie były ideały Georga W. Busha. Dał temu wyraz przez zakończenie „słonecznej polityki” i określenie surowych warunków pomocy dla KRLD. Większość państw partycypujących w rozmowach sześciostronnych popierała tę politykę, uznając poprzednią za porażkę60. Taka rewizja doprowadziła jednakże do gwałtownych reakcji ze strony Kim Jong Ila. W 2010 r., po raz pierwszy od wojny koreańskiej, Korea Północna zbombardowała terytorium położone poniżej 38 równoleżnika, doprowadzając do śmierci żołnierzy i cywilów na wyspie Yeonpyeong61. Postawiło to Seul w sytuacji konieczności wzmocnienia swoich granic wobec północnego sąsiada, który w obliczu sukcesji i – co się z tym wiąże – potrzeby udowodnienia swojej pozycji wciąż groźnego przeciwnika, uciekał się do coraz brutalniejszych posunięć. W Korei Południowej zaczęto kłaść wyraźny nacisk na współpracę z Waszyngtonem, która w opinii wielu urzędników powinna zostać jeszcze bardziej zacieśniona. Część z nich stała nawet na stanowisku, że Korea Południowa powinna nabyć naziemny system obrony przeciwrakietowej i zespolić go w pełni z systemem USA. Dodatkowo Seul powinien zadbać o przygotowanie żołnierzy, którzy dzięki ćwiczeniom odbywanym wspólnie z oddziałami marines byliby gotowi zareagować w trybie natychmiastowym w razie kolejnych ataków nadchodzących z Północy62.

Ostatnie wybory prezydenckie w Republice Korei miały miejsce 19 grudnia 2012 r. i, jak się wydaje, pokazały wyraźnie, jakiej polityki oczekują obywatele tego państwa względem Kim Jong Una. Sygnały zapowiadające wynik wyborów pojawiły się już w styczniu, kiedy w ankiecie przeprowadzonej przez Ministerstwo ds. Zjednoczenia, ponad 60% Koreańczyków z Południa wyraziło przekonanie o nadmiernej surowości obecnego rządu względem spraw związanych z KRLD. Sam dotychczasowy prezydent oskarżany był wprost przez część rodaków o sprowokowanie ataków z 2010 r.63 Zwycięstwo w wyborach odniosła więc Park Geun-hye, która w swojej kampanii opowiadała się za powrotem do pokojowego dialogu z KRLD. Nie należy jednak zapominać, że nowo wybrana prezydent kraju jest córką generała, który w przeszłości sprawował w Korei rządy autorytarne64. Można więc przypuszczać, że Park Geun-hye, czerpiąc z dziedzictwa swojego ojca, a jednocześnie wychodząc naprzeciw oczekiwaniom wyborców, wypracuje nowe podłoże do współpracy z Kim Jong Unem, a czas pokaże, czy zwróci się ponownie w stronę wielostronnych rozmów.

60

61 62

63 64

R. E. Kelly, Park's Recreation, „Foreign Affairs”, 18 grudnia 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Affairs”, http://www.foreignaffairs.com/articles/138553/robert-e-kelly/parks-recreation (data dostępu: 4 stycznia 2013).

P. Geun-hye, A New Kind of Korea, „Foreign Affairs” 2011, vol. 90, no. 5.

B. Bell, What Must Be Done About North Korea, strona internetowa Center for Strategic and International Studies, http://csis.org/files/publication/101214_What_must_be_done_about_North_ Korea_Platform.pdf (data dostępu: 4 stycznia 2013).

R. E. Kelly, op.cit.

Ch. Sang-Hun, Ex-Dictator's Daughter Elected President as South Korea Rejects Sharp Change, „The New York Times”, 19 grudnia 2012 r., strona internetowa dziennika „The New York Times”, http://www.nytimes.com/2012/12/20/world/asia/south-koreans-vote-in-closely-fought-presidentialrace.html?pagewanted=all&_r=1& (data dostępu: 4 stycznia 2013).

130

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

Redefinicja japońskich celów

W roku 2010 po raz pierwszy od wielu lat polityka zagraniczna stała się w Japonii kwestią priorytetową. Wątkiem zasadniczym było jak zwykle odniesienie do art. 9 konstytucji mającego fundamentalne znaczenie dla wyznaczania celów w polityce międzynarodowej państwa. Ponownie odżyły idee rewizji uregulowań, które spowodowały w przeszłości konieczność powierzenia spraw bezpieczeństwa kraju w ręce Amerykanów. Punkt drugi wyżej wymienionego artykułu stanowi bowiem, że Japonia wyrzeka się utrzymywania sił morskich, lądowych i powietrznych.

W świetle tych regulacji nie dziwi wspólne oświadczenie sekretarz stanu USA Hilary Clinton oraz ówczesnego ministra spraw zagranicznych Japonii Katsuya Okady, odnoszące się do gwarancji bezpieczeństwa zapewnianych przez Stany Zjednoczone Ameryki dla Japonii, które popierane są przez społeczności obu państw. Pomimo wcześniejszych sprzeciwów mieszkańców Okinawy dotyczących stacjonowania marines na wyspie, premier Hatoyama oświadczył w maju 2010 r., że ze względu na zagrożenia płynące z Korei Północnej obecność amerykańskich żołnierzy jest usprawiedliwiona65.

W porównaniu do USA i ChRL Japonia ma znacznie mniejsze możliwości oddziaływania bezpośrednio na Półwysep Koreański – ze względów zarówno politycznych, jak i historycznych, związanych z okupacją Korei przez żołnierzy japońskich do roku 1945. Obecnie zaś największe obawy w Tokio wydaje się budzić program rakietowy Pjongjangu66. Najprawdopodobniej Japonia ma też najniższe oczekiwania względem rozmów sześciostronnych spośród wszystkich ich uczestników.

Nie oznacza to jednak, że rola tego państwa w ewentualnie wznowionych negocjacjach będzie nikła. Wręcz przeciwnie – spośród wszystkich państw w regionie Japonia ma wciąż największy wpływ na relacje sino-amerykańskie. Od początku lat 90. sojusz bezpieczeństwa pomiędzy Tokio a Waszyngtonem był stopniowo umacniany (wyrazem tego było m.in. wyżej wymienione wspólne oświadczenie z 2010 r.). Rząd japoński podjął również decyzję o wysłaniu swoich żołnierzy dla wsparcia działań w Iraku. W zamian Amerykanie popierają ambicje Kraju Kwitnącej Wiśni do uzyskania statusu stałego członka RB ONZ67. Można więc stwierdzić, że wsparcie japońskie będzie kluczowe dla Stanów Zjednoczonych Ameryki oraz Republiki Korei, nie tylko ze względu na konieczność zbudowania silnej koalicji, która może pohamować agresywne zachowania Pjongjangu. Przede wszystkim państwa te mogą wypracować jednolitą strategię, która będzie miała na celu skłonienie Chińskiej Republiki Ludowej, posiadającej obecnie największy ze wszystkich sześciu państw wpływ na decyzje podejmowane przez KRLD, do całkowitej współpracy68.

65

66 67 68

E. Haliżak, Region Azji i Pacyfiku – centrum światowej polityki, [w:] B. Balcerowicz, E. Haliżak, R. Kuźniar, D. Popławski, H. Szlajfer (red.), Rocznik Strategiczny 2010/2011. Przegląd sytuacji politycznej, gospodarczej i wojskowej w środowisku międzynarodowym Polski, Warszawa 2011, s. 217-218.

R. Zięba, op.cit., s. 406.

W. Jisi, China's Search for Stability With America, „Foreign Affairs” 2005, vol. 84, no. 5.

B. Bell, op.cit.

131

Agnieszka Batko

Obawy Rosji

Rozpad Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) i pojawienie się w jego miejsce Federacji Rosyjskiej, podmiotu znacznie słabszego na arenie międzynarodowej, spowodowały diametralne zmiany w nakreślaniu priorytetów w polityce zagranicznej państwa. W konsekwencji region Dalekiego Wschodu utracił na znaczeniu, a pogarszająca się sytuacja demograficzna i ekonomiczna rosyjskich terenów na tym obszarze, spowodowała ich marginalizację nawet wewnątrz państwa69. Lata 90. upłynęły pod znakiem destabilizacji stosunków dwustronnych Rosja – KRLD, co spowodowane było kilkoma czynnikami. Dopiero na przełomie XX i XXI w.

Moskwa ponownie zwróciła się w stronę Dalekiego Wschodu70.

Pomimo uczestnictwa w rozmowach sześciostronnych od początku ich zawiązania, Rosja nie przestała się obawiać o swoją pozycję w Azji Północno-Wschodniej.

W Moskwie wciąż pamięta się wykluczenie z międzynarodowych wysiłków podejmowanych w latach 90. w sprawie denuklearyzacji KRLD. Brak obecności przedstawicieli rosyjskich odebrany został wówczas jako wyraźny sygnał zmarginalizowania roli Federacji w Azji, wywołując niezadowolenie Kremla. Wydawać by się jednak mogło, że rola Rosji w ramach dotychczasowych rund negocjacyjnych nie była imponująca, a postawę Moskwy można określić jako pasywną. Aktywność Rosjan w toku rozmów ograniczała się bowiem głównie do wspierania działań proponowanych przez Chińczyków i Koreańczyków z Południa oraz promowania potrzeby pokojowych rozwiązań. Przedmiotem największej troski w Rosji w odniesieniu do obszaru Azji Północno-Wschodniej jest bowiem kwestia zagrożenia otwartym konfliktem zbrojnym. Wyraz tych obaw można było zaobserwować w 2010 r. po incydencie z zatopieniem południowokoreańskiego statku. Rosjanie żądali wówczas możliwości przeprowadzenia własnego śledztwa, usilnie dążyli do współpracy z Chinami w celu zapobiegnięcia eskalacji problemu, a nade wszystko pragnęli powrócić do rozmów.

Przerwanie rokowań z pewnością było więc dotkliwe dla Rosji ze względu na utratę możliwości partycypowania w procesie stabilizacji na całym Półwyspie Koreańskim71.

Rosyjski niepokój względem impasu w multilateralnych negocjacjach skupia się również wokół problemów gospodarczych. Prezydent Władimir Putin oraz jego poprzednik Dmitrij Miedwiediew uważają, że Rosja może odzyskać pozycję ważnego gracza w regionie poprzez eksport energii i przyczynienie się do rozbudowy miejscowej infrastruktury. Pomysł budowy kolei transkoreańskiej i połączenia jej z koleją transsyberyjską pojawiał się już w przeszłości, ale w ostatnim czasie wydaje się powracać wobec dynamicznie rozwijających się interesów chińskich w obu państwach Półwyspu72.

69 70 71

72

R. Zięba, op.cit., s. 399.

W. Dziak, op.cit., s. 184.

S. Blank, Y. Kim, Restarting the Six-Party Talks: Russia's Dilemmas and Current Perspectives, „Korea Observer” 2012, vol. 43, no. 2, s. 265-269, strona internetowa The Institute of Korean Studies, http://www.iks.or.kr/renew/addition/download.asp?ftype=issue&ftb=hm_issue_tb&idx=1264 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Ibidem, s. 271.

132

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

Biorąc pod uwagę powyższe czynniki i fakt, że gra nie toczy się jedynie o ograniczenie nuklearnych zbrojeń KRLD, nie sposób zaprzeczyć, że im dłużej trwa stan zawieszenia w rozmowach sześciostronnych, tym Rosja bardziej na tym cierpi.

Podsumowanie Prowadzony w Korei Północnej program nuklearny oraz nieoczekiwanie zbiegający się z nim w czasie postęp sukcesji w tym kraju, skłoniły wszystkie kluczowe gospodarki świata i najbliższych sąsiadów do wzmożonej aktywności w regionie.

Możliwości rozpoczęcia kolejnej rundy rozmów sześciostronnych są wciąż wzmiankowane. Tym razem jednak nie powinny się toczyć jedynie wokół rozbrojenia Pjongjangu, ale ustalenia pewnego całościowego obrazu stosunków, jakie powinny zostać wprowadzone w regionie przy jednoczesnym uwzględnieniu ruchów poszczególnych uczestników negocjacji.

Wielu analityków m.in. Niklas Swanstrom, dyrektor szwedzkiego Institute for Security and Development Policy, utrzymuje, że proces rozmów sześciostronnych jest martwy73. Wydaje się jednak, że porozumienia, które zdołało wypracować sześć państw, mimo tego, że nie przetrwały do dziś, były w stanie zapewnić stabilizację na kilka lat. Również więc z tego względu nie powinno się jeszcze skreślać dalszych pertraktacji.

Bezpośrednie negocjacje pozostają istotnym narzędziem prowadzenia polityki w regionie dla każdej ze stron. KRLD, wobec wciąż niestabilnej sytuacji wewnętrznej podtrzymywanej przez konflikt Kim Jong Una z militarną elitą kraju, nie może sobie de facto pozwolić na nic więcej niż coraz śmielej wysuwane groźby. Co więcej, bez rozmów i wsparcia najważniejszych mocarstw regionu nie jest w stanie rozwiązać palących problemów ekonomicznych. ChRL, chcąc powstrzymać gwałtowne zmiany na Półwyspie, powinna optować za powrotem do mechanizmu, który udało jej się wypracować jako gospodarzowi i zarazem mediatorowi rozmów. USA z kolei, działając coraz aktywniej w regionie, muszą dążyć do zawiązania sojuszu z Pekinem i wypracowania wspólnego stanowiska względem postawy KRLD. Chiny wciąż mają bowiem największy wpływ na Pjongjang spośród wszystkich uczestników negocjacji. Korea Południowa również powinna promować powrót do rozmów, ponieważ to właśnie ten kraj znajduje się w bezpośrednim zasięgu, a tym samym zagrożeniu ze strony Kim Jong Una. Kwestią otwartą pozostaje linia, jaką wobec sąsiada nakreśli Park Geun-hye. Wydaje się jednak, że pani prezydent powinna mieć na uwadze fakt, iż pertraktacje są najlepszym możliwym scenariuszem gwarantującym zredukowanie napięcia na Półwyspie. Pozostali uczestnicy rozmów odgrywali mniejszą rolę, kiedy negocjacje wciąż jeszcze były w toku. Nie oznacza to jednak, że zarówno Moskwa, jak i Tokio nie odnosiły korzyści z uczestnictwa w procesie. Rosja zagwarantowała sobie częściowy wpływ na sytuację w Azji Północno-Wschodniej, co stanowiło pożądany zwrot w rosyjskiej polityce zagranicznej po rozpadzie ZSRR. 73

S. Blank, op.cit., s. 89.

133

Agnieszka Batko

Japonia zaś mogła utwierdzić się w przekonaniu posiadania silnego wsparcia ze strony Waszyngtonu w przypadku agresywnych taktyk implementowanych przez Pjongjang.

Kluczowe dla zapewnienia stabilizacji jest wciąż wspomniane porozumienie sino-amerykańskie. Dodatkowo zmiana władz w części państw partycypujących w zawieszonych negocjacjach może nadać im nowy ton. Nie należy bowiem zapominać, że pod koniec 2012 r. w Chińskiej Republice Ludowej, Japonii oraz Korei Południowej doszło do przetasowań w centralnych ośrodkach władzy74.

Rozmowy sześciostronne nie są mechanizmem doskonałym. Negocjacje nie owocowały bowiem podpisaniem przełomowych umów i nie przyniosły długofalowych efektów. Należy jednak podkreślić, że zapewniały pewną ciągłość i przestrzeń dla stabilności, co w obecnej sytuacji na Półwyspie jest kluczowe i bardzo pożądane. Warto więc rozważyć, czy powrót do rozmów w najbliższej przyszłości nie będzie korzystniejszy dla interesów wszystkich państw w regionie Azji Północno-Wschodniej.

Pracę nad tekstem zakończono w styczniu 2013 r.

Spis wykresów Wykres nr 1. Wartość chińsko-północnokoreańskiej wymiany handlowej a wartość handlu wewnątrz Półwyspu Koreańskiego, s. 126.

Wykaz skrótów BDA – Banco Delta Asia ChRL – Chińska Republika Ludowa KRLD – Koreańska Republika Ludowo-Demokratyczna MAEA – Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej NPT (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons) – Traktat o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych RB ONZ – Rada Bezpieczeństwa Organizacji Narodów Zjednoczonych UE – Unia Europejska ZSRR – Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich

74

Y. S. Choo, op.cit., s. 104.

134

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

Dziak W., Korea: pokój czy wojna?, Warszawa 2003.

Grabowski M., Wiek Pacyfiku – polityka Stanów Zjednoczonych wobec region Azji i Pacyfiku po roku 1989, Kraków 2012.

Prace zbiorowe: 1.

Zięba R. (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

Haliżak E., Region Azji i Pacyfiku – Centrum Światowej Polityki, [w]: Balcerowicz B., Haliżak E., Kuźniar R., Popławski D., Szlajfer H. (red.), Rocznik Strategiczny 2010/2011. Przegląd sytuacji politycznej, gospodarczej i wojskowej w środowisku międzynarodowym Polski, Warszawa 2011, s. 213-232.

Artykuły w czasopismach naukowych: Allison G., Nuclear Disorder, „Foreign Affairs” 2010, vol. 89, no. 1, s. 74-85.

Cha V., Winning Asia, „Foreign Affairs” 2007, vol. 86, no. 6, s. 98-113.

Etzioni A., Tomorrow's Institution Today, „Foreign Affairs” 2009, vol. 88, no. 3, s. 7-11.

Fukuyama F., Re-Envisioning Asia, „Foreign Affairs” 2005, vol. 84, no. 1, s. 75-87.

Geun-hye P., A New Kind of Korea, „Foreign Affairs” 2011, vol. 90, no. 5, s. 13-18.

Harrison S. S., Did North Korea Cheat?, „Foreign Affairs” 2005, vol. 84, no. 1, s. 99-110.

Jisi W., China's Search for Stability With America, „Foreign Affairs” 2005, vol. 84, no. 5, s. 39-48.

Joffe J., Davis J. W., Less Than Zero, „Foreign Affairs” 2011, vol. 90, no. 1, s. 7-13.

Laney J. T., Shaplen J. T., How to Deal With North Korea, „Foreign Affairs” 2003, vol. 82, no. 2, s. 16-30.

10. Lankov A., Changing North Korea, „Foreign Affairs” 2009, vol. 88, no. 6, s. 95-105.

11. Loeffler R. L., Bank Shots, „Foreign Affairs” 2009, vol. 88, no. 2, s. 101-110.

12. Mazarr M. J., The Long Road to Pjongjang, „Foreign Affairs” 2007, vol. 86, no. 5, s. 75-94.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa 1.

Rezolucja nr 1718 przyjęta przez Radę Bezpieczeństwa ONZ 14 października 2006 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ga/search/view_doc. asp?symbol=S/RES/1718(2006).

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

Manyin M. E., Nanto D. K., The Kaesong North-South Korean Industrial Complex, strona internetowa Federation of American Scientists, http://www.fas.org/sgp/crs/row/RL34093.pdf.

Nanto D. K., Manyin M. E., China-North Korea Relations, strona internetowa Federation of American Scientists, http://www.fas.org/sgp/crs/row/R41043.pdf.

135

Agnieszka Batko

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Blank S., Kim Y., Restarting the Six-Party Talks: Russia's Dilemmas and Current Perspectives, „Korea Observer” 2012, vol. 43, no. 2, strona internetowa The Institute of Korean Studies, http://www.iks.or.kr/renew/addition/download.asp?ftype=issue&ftb=hm_issue_tb&idx=1264.

Blank S., Rethinking the Six-Party Process on Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=187&mode=view&field= &text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11.

Choi M., Prospects for China's North Korea Strategy in the Post-Kim Jong-il Era and Implications for South Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/ eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=830&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bi d=DATA03&ses=&category=11.

Choo Y. S., Sino-North Korean Relations in the Post-Kim Jong-il Era: U.S. Perspectives, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01. jsp?page=1&num=830&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses= &category=11.

Hassig R., Oh K., Kim Jong-un Inherits the Bomb, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=187&mode=view&field= &text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11.

Ji Y., Hedging Opportunities and Crises against Pjongjang's Hereditary Succession: A Chinese Perspective, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/ pub/pub_03_01.jsp?page=1&num=187&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid= DATA03&ses=&category=11.

Lankov A., Kim Jong-un's North Korea: What Should We Expect?, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num= 830&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11.

Park J., Political Dynamics of Hereditary Succession In North Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2011, vol. 20, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page=1&num= 187&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses=&category=11.

Snyder S., Prospects for Sino-American Policy Coordination toward North Korea, „International Journal of Korean Unification Studies” 2012, vol. 21, no. 1, strona internetowa Korea Institute for National Uniffication, http://www.kinu.or.kr/eng/pub/pub_03_01.jsp?page= 1&num=830&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=DATA03&ses= &category=11.

Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

3.

136

Bell B., What Must Be Done About North Korea, strona internetowa Center for Strategic and International Studies, http://csis.org/files/publication/101214_What_must_be_done_about_ North_Korea_Platform.pdf.

Cha V., Kim Jong-un Is No Reformer, „Foreign Policy”, 21 sierpnia 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Policy”, http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/08/21/ kim_jong_un_is_no_reformer?wp_login_redirect=0.

Cha V., Next of Kim, „Foreign Affairs”, 18 grudnia 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Affairs”, http://www.foreignaffairs.com/articles/138554/victor-cha/next-of-kim.

Rozmowy sześciostronne jako forum współpracy w Azji Północno-Wschodniej

4.

5.

6.

Kelly R. E., Park's Recreation, „Foreign Affairs”, 18 grudnia 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Affairs”, http://www.foreignaffairs.com/articles/138553/robert-e-kelly/parks-recreation.

Sang-Hun Ch., Ex-Dictator's Daughter Elected President as South Korea Rejects Sharp Change, „The New York Times”, 19 grudnia 2012 r., strona internetowa dziennika „The New York Times”, http://www.nytimes.com/2012/12/20/world/asia/south-koreans-vote-in-closelyfought-presidential-race.html?pagewanted=all&_r=1&.

Snyder S. A., North Korea's Growing Trade Dependency on China: Mixed Strategic Implications, strona internetowa Council on Foreign Relations, http://blogs.cfr.org/asia/2012/06/15/ north-koreas-growing-trade-dependency-on-china-mixed-strategic-implications/.

Strony internetowe: 1.

www.nti.org – strona internetowa The Nuclear Threat Initiavive.

Agnieszka Batko – studentka III roku studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Stypendystka programu „EU-AU Joint Mobility Project BORDER CROSSINGS: People and Places”. W latach 2011-2013 członek Zarządu Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego ds. finansów. Zainteresowania naukowe: dyplomacja współczesna, relacje na Półwyspie Koreańskim, rola Australii we współczesnych stosunkach międzynarodowych.

137

Adrian Brona student III roku studiów I stopnia na kierunku kulturoznawstwo o specjalności „studia dalekowschodnie” w Instytucie Bliskiego i Dalekiego Wschodu Uniwersytetu Jagiellońskiego

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej Recenzja: dr Marcin Grabowski Streszczenie System polityczny Chińskiej Republiki Ludowej oparty jest na konstytucji z 1982 r., która była pisana pod wpływem doświadczeń budowania państwa komunistycznego przez Mao Zedonga oraz konfucjańskiej i legistycznej tradycji politycznej. Reformy Deng Xiaopinga przyniosły stabilizację prawną i ukształtowanie systemu instytucjonalnego współczesnego państwa chińskiego. Najważniejszymi organami władzy są Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych, Przewodniczący Chińskiej Republiki Ludowej, Rada Państwowa (Centralny Rząd Ludowy), Centralna Komisja Wojskowa, lokalne zgromadzenia ludowe i lokalne rządy ludowe, Prokuratury i Sądy Ludowe. Zwierzchnictwo nad całym systemem sprawuje Komunistyczna Partia Chin. W każdej z tych instytucji znajdują się elementy wskazujące na wpływ wspomnianych tradycji politycznych.

Praca podkreśla te związki oraz stara się odpowiedzieć na pytanie, ile w komunistycznych Chinach jest Cesarstwa Chińskiego.

139

Adrian Brona

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .141 Kształtowanie się systemu politycznego Chin na przestrzeni wieków . . . . . . . . . . .142 Początki chińskiej myśli politycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142 Rewolucja Xinhai i początki chińskiego konstytucjonalizmu . . . . . . . . . . . . .144 System polityczny przed reformami Deng Xiaopinga . . . . . . . . . . . . . . . . . . .145 System polityczny Chińskiej Republiki Ludowej po 1982 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .146 Komunistyczna Partia Chin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .147 Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych . . . . . . . . . . . . . . .148 Przewodniczący Chińskiej Republiki Ludowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .149 Rada Państwowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .150 Centralna Komisja Wojskowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .151 Lokalne zgromadzenia przedstawicieli ludowych i lokalne rządy ludowe . . .152 Organy samorządowe etnicznych terenów autonomicznych . . . . . . . . . . . . .153 Sądy ludowe i prokuratury ludowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 Ludowa Polityczna Konferencja Konsultatywna Chin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .154 System partyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159 Wykaz terminów i nazwisk chińskojęzycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .159 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .161

140

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

Wprowadzenie System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej (ChRL) został ustanowiony przez konstytucję z 4 grudnia 1982 r., wraz z czterema nowelizacjami, które miały miejsce w latach 1988, 1993, 1999 oraz 2004. Kształtowanie się tej sytuacji prawnej było osadzone w historycznym kontekście: upadku liczącego 2 tys. lat Cesarstwa Chińskiego, tworzenia się Republiki Chińskiej, wojny domowej między Partią Narodową a Komunistyczną Partią Chin (KPCh) oraz okrucieństwa rewolucji kulturalnej. Jak wygląda system polityczny współczesnych Chin naznaczony takim bagażem historycznym?

Praca ma na celu opisanie tego systemu, ujęcie go w ramach filozofii chińskiej oraz zweryfikowanie, czy hipoteza mówiąca o zawarciu w nim elementów starożytnej filozofii chińskiej jest uzasadniona. Ważnym elementem pracy jest odniesienie prawnie umocowanego kształtu instytucji państwowych do ich rzeczywistego funkcjonowania. System polityczny w tej pracy jest definiowany, za przewodnikiem encyklopedycznym politologii wydanym przez Wydawnictwo Naukowe PWN, jako zorganizowana całość zespołu instytucji za pomocą których jest sprawowana władza państwowa1. Starożytna filozofia chińska odnosi się do dwóch fundamentów Cesarstwa Chińskiego, czyli legizmu i konfucjanizmu.

Praca została podzielona na trzy części. W pierwszej została przedstawiona w zarysie koncepcja oraz pochodzenie wyżej wymienionych doktryn, a także historyczny kontekst, w którym została napisana ustawa zasadnicza z 1982 r.

W drugiej części został opisany system polityczny zawarty w konstytucji oraz system partyjny ze szczególnym uwzględnieniem dominującej roli KPCh. Trzecia część jest zakończeniem, które zawiera konkluzje nasuwające się po analizie konstytucji ChRL. Bibliografia pracy zawiera obowiązującą konstytucję ChRL, opracowania starożytnej myśli filozoficznej, pozycje historyczne oraz liczne artykuły, które pomagają zrozumieć sposób funkcjonowania współczesnego systemu politycznego Chin.

Dodatkowo w kilku miejscach zostały zastosowane odniesienia do artykułów prasowych dostępnych w wersji elektronicznej. Szczególne miejsce w bibliografii ma pozycja „System konstytucyjny Chińskiej Republiki Ludowej” autorstwa Jana Rowińskiego i Wojciecha Jakóbca.

Praca nie obejmuje systemów politycznych specjalnych regionów administracyjnych Hongkongu i Makau. Osoby zainteresowane tą tematyką mogą się zainteresować publikacjami ww. autorów wydanymi przez Wydawnictwo Sejmowe: „System konstytucyjny specjalnego regionu autonomicznego ChRL Hongkongu” oraz „System konstytucyjny specjalnego regionu autonomicznego ChRL Makau”.

1

Politologia. Przewodnik encyklopedyczny, Warszawa 2008, s. 209.

141

Adrian Brona

Kształtowanie się systemu politycznego Chin na przestrzeni wieków Początki chińskiej myśli politycznej

Legizm i konfucjanizm są dwiema tradycjami filozoficznymi, które leżą u podstaw chińskiego wyobrażenia o funkcjonowaniu państwa. Obie doktryny od ponad 2 tys. lat kształtują zachowania polityczne i wpływają na system polityczny Chin.

Legizm jest filozofią rzadko uwzględnianą w opracowaniach politycznych dotyczących Państwa Środka, mimo że to dzięki jego wpływowi udało się Qin Shi Huangdi zjednoczyć królestwa chińskie w jednolite cesarstwo w 221 r. p.n.e.

Doktryna legistyczna, uznawana często za pierwszy totalitaryzm w dziejach ludzkości, wychodziła z założenia, że człowiek jest interesowny2. Miało to znaczenie dla władzy, która musiała się przeciwstawiać egoizmowi poszczególnych jednostek, aby państwo jako całość było silne. Dlatego legiści pracujący na dworze Qin zorganizowali efektywny aparat represji, który podlegał bezpośrednio władcy i służył trzymaniu ludności w ryzach. Było to działanie niezbędne do podtrzymania jedności w państwie, gdzie wcześniej wielką rolę pełniły lokalne rody, których interes był często sprzeczny z interesem władcy3. Drugą instytucją, bezpośrednio podlegającą królowi, było wojsko. Miało ono dwie funkcje. Z jednej strony było odpowiedzialne za tłumienie wszelkich buntów i przejawów nieposłuszeństwa, z drugiej odpowiadało za powstrzymanie innych państw od prób podboju, które pozbawiłyby władcę tronu, a w dalszej perspektywie było odpowiedzialne za rozszerzenie domeny władcy. Siła państwa Qin przejawiała się w tym, że armia była nie tylko liczna, ale również nowoczesna, zarówno w sensie organizacji, jak i posiadanego uzbrojenia. Stąd wynikała potrzeba rozwoju rolnictwa, niezwykle akcentowana przez legistycznych myślicieli4. Rolnictwo było uważane za praktyczny środek do zdobycia bogactwa, z kolei ono było niezbędne do podtrzymania aparatu represji, armii i prowadzenia długotrwałych kampanii wojennych.

Po utworzeniu Cesarstwa Chińskiego Qin Shi Huangdi rozciągnął legistyczne rozwiązania na wszystkie podbite ziemie. Aparat represji został rozbudowany, tak samo jak armia. Wojska lokalnych władców zostały zdemilitaryzowane, tzn. cała należąca do nich broń została skonfiskowana i przetopiona, co dawało cesarzowi monopol na stosowanie przemocy. Kodeks karny zaostrzono tak, że za najmniejsze wykroczenia można było zostać skazanym na przymusowe prace przy budowie dróg, rozbudowie muru chińskiego czy tworzeniu zespołu grobowców dla Qin Shi Huangdi. W ten sposób setki tysięcy osób zostały rozlokowane w pierwszych w dziejach ludzkości obozach pracy, z których w teorii nigdy nie miały zostać wypuszczone5.

Wszystkie doktryny filozoficzne, które rzekomo burzyły porządek w państwie, zostały zakazane. Doprowadziło to do tzw. palenia ksiąg, czyli kampanii rozpoczętej 2

3 4 5

JeeLoo Liu, Wprowadzenie do filozofii chińskiej. Od myśli starożytnej do chińskiego buddyzmu, Kraków 2010, s. 188.

Nasuwające się analogie z sytuacją w średniowiecznej Europie są tutaj jak najbardziej na miejscu.

B. I. Schwartz, Starożytna myśl chińska, Kraków 2009, s. 339.

M. J. Künstler, Dzieje kultury chińskiej, Warszawa 2007, s. 111.

142

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

w 213 r. p.n.e., która miała na celu wyeliminowanie obrotu jakimikolwiek pismami, poza tymi poświęconymi rzeczom praktycznym: rolnictwu, astrologii i medycynie.

Cesarz nadal wprowadzał reformy gospodarcze, które miały wypełnić skarb państwa w sposób wystarczający do utrzymania administracji. Ujednolicił pismo, miary i wagi oraz rozstaw osi wozów6. Jednak wszystkie te zmiany nie pomogły w utrzymaniu jedności i pierwsze cesarstwo upadło w 206 r. p.n.e., cztery lata po śmierci Qin Shi Huangdi pod naporem ludowego powstania pod przywództwem Liu Banga.

W 202 r. p.n.e. Liu Bang postanowił przyjąć imię Gaozu i założyć nową dynastię cesarską – Han7. Odrzucił część rozwiązań systemowych legizmu, zwłaszcza rozbudowany aparat represji, utrzymał jednak scentralizowane państwo. Z pochodzenia był chłopem, więc początkowo nie widział potrzeby tworzenia podbudowy ideologicznej swojego państwa. Z czasem jednak na dwór zaczęli przybywać uczeni konfucjańscy, którzy wcześniej gorliwie zwalczani przez legistów, teraz namawiali cesarza do przyjęcia zasad swojej filozofii. Pewnego razu Gaozu przerwał jednemu z uczonych wychwalanie „Księgi pieśni” oraz „Księgi dokumentów” i zapytał, czemu ma się nimi przejmować, skoro zdobył cesarstwo siedząc na koniu. Uczony Lu Jia odpowiedział mu: „Mogłeś był, panie, zdobyć cesarstwo siedząc na koniu. Czy jednak zdołasz nim władać, nie zsiadając z konia?”8. To miało ostatecznie przekonać cesarza do legitymizowania swojej władzy przy pomocy doktryny konfucjańskiej.

Konfucjanizm zakładał stworzenie harmonijnego społeczeństwa opartego na moralności. Podstawowym narzędziem służącym temu celowi był rytuał9, czyli forma zachowania, która utrzymywała hierarchiczną strukturę społeczeństwa.

Na czele hierarchii stał cesarz, dalej jego ministrowie i poddani. Każdy, kto był niżej w hierarchii, powinien się podporządkować woli tego, kto zajmował w niej wyższą pozycję i zachować wobec niego lojalność. Moralne prawo do rządzenia uzasadniał tzw. mandat niebios. Według tej koncepcji legitymizacja władzy wynika z poparcia niebios, które władza uzyskuje dzięki cnotliwemu i prawemu postępowaniu, a także zapewnieniu poddanym środków do życia10. Rządzenie w taki sposób było nazywane humanitarnym. „Mandat niebios” zostaje utracony, gdy władca jest despotą gnębiącym swoich poddanych. Mogą się oni w takiej sytuacji zbuntować, mimo wynikających z hierarchii społecznej powinności względem władcy11. Drugim narzędziem służącym pogłębianiu moralności była nauka klasycznych ksiąg. W starożytności było ich pięć, ale z czasem kanon ewoluował. Znajomość każdej z nich na 6

7 8 9

10 11

W. S. Morton, Ch. M. Lewis, Chiny. Historia i kultura, Kraków 2007, s. 54. Ta ostatnia reforma może się wydawać mało istotna dla gospodarki, jednak ma duży sens. Jednolity rozstaw osi powodował, że w miękkim podłożu chińskich dróg koła robiły koleiny w tym samym miejscu. Dzięki temu drogi były bardziej przejezdne niż gdyby na poszczególnych odcinkach istniały różne nierówności, które wymuszałyby przeładunek towarów do innych wozów.

Ibidem, s. 56.

M. J. Künstler, op.cit., s. 113.

Nakamura Hajime, Systemy myślenia ludów Wschodu: Indie – Chiny – Tybet – Japonia, Kraków 2005, s. 262.

JeeLoo Liu, op.cit., s. 84.

Ibidem, s. 85.

143

Adrian Brona

pamięć była uważana za obowiązek osoby wykształconej. Wraz z ukształtowaniem się systemu egzaminów cesarskich znajomość konfucjańskich klasyków stała się jedyną drogą do zrobienia kariery w administracji państwowej12. Sam system rekrutowania biurokracji (mającej kluczową rolę w utrzymaniu stabilności i pomyślności państwa) na podstawie egzaminów, a nie nadania czy dziedziczenia urzędów, przetrwał niemal do upadku cesarstwa w 1911 r. i był uważany za największy przejaw konfucjańskiej merytokracji. Warto jednak podkreślić, że system był o tyle wadliwy, że dogłębna nauka trwała wiele lat, więc tylko najbogatsi, wywodzący się z rodów szlacheckich, byli w stanie sobie na nią pozwolić. Powodowało to, że teoretycznie inkluzywny system polityczny był bardzo ekskluzywny. Dodatkowo w początkowym okresie Han współdziałał z systemem rekomendacji13.

Dwie opisane tradycje filozoficzne teoretycznie wykluczały się, główną różnicą między nimi był udział moralności w polityce. Faktycznie jednak obie one były w pewnych aspektach stosowane przez rządzących Chinami cesarzy, a wręcz uzupełniały się – legizm jednoczył państwo, konfucjanizm utrzymywał stabilność.

Historia Chin nie zna przypadku, żeby było odwrotnie – zjednoczenia państwa po upadku dynastii za pomocą odwołania się do konfucjańskiej moralności, a utrzymania stabilności dzięki systemowi surowych represji. Inną różnicą był model sprawowania władzy. W legizmie dominuje koncepcja rządu autorytarnego, a nawet totalitarnego, który jest scentralizowany, a jego arbitralne postanowienia są brutalnie wprowadzane. Konfucjanizm cechował się większą dozą poszanowania interesu ludu oraz głosu nadwornych doradców.

Rewolucja Xinhai i początki chińskiego konstytucjonalizmu

Proklamowanie Republiki Chińskiej w 1911 r., dzięki zwycięstwu rewolucji Xinhai, było wydarzeniem bezprecedensowym w historii Chin. Nowe państwo stanęło przed problemami, które wcześniej nie występowały. Jaki powinien być ustrój państwa? Kto powinien rządzić? Skąd powinna pochodzić legitymizacja? W czasie prowadzenia tej debaty zaczęto w sferze deklaratywnej odrzucać konfucjanizm.

Uważano tą filozofię za przyczynę zastoju politycznego i gospodarczego, który doprowadził do rozczłonkowania Chin na sfery wpływów zachodnich mocarstw i Japonii. Jednym z bardziej radykalnych myślicieli tego okresu był pisarz Lu Xun. Proponował on odrzucenie wszystkich przestarzałych idei, studiowanie myśli zachodniej oraz wprowadzanie w Chinach postępowych koncepcji14.

W 1912 r. ogłoszono Tymczasową konstytucję Republiki Chińskiej, w której Chiny zostały określone unitarną republiką parlamentarną. Prezydent był powoływany i odwoływany przez parlament. Miał zostać zastosowany trójpodział władzy15.

12 13 14 15

M. J. Künstler, op.cit., s. 116.

W. S. Morton, Ch. M. Lewis, op.cit., s. 102. Ł. Gacek, Chińskie elity polityczne w XX wieku, Kraków 2009, s. 75.

J. Rowiński, W. Jakóbiec, System konstytucyjny Chińskiej Republiki Ludowej, Warszawa 2006, s. 5-6.

144

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

Pierwszym prezydentem Republiki był bohater rewolucji Sun Jat-sen16. Jednak jeszcze w 1912 r. zrezygnował na rzecz Yuan Shikaia17, generała upadłej dynastii, który starał się wykorzystać zamęt w państwie do restauracji monarchii i ustanowienia własnej dynastii. Taki wniosek przegłosował wybrany pod koniec 1915 r. parlament, jednak już w marcu 1916 r. Yuan Shikai, pod naciskiem protestów ludowych i sprzeciwu w kręgu wojskowych, wydał dekret o przywróceniu republikańskiego systemu rządów18. Śmierć niedoszłego cesarza oraz ambicje różnych lokalnych watażków doprowadziły do fragmentaryzacji państwa. Ostatecznie w 1928 r. państwo zostało zjednoczone pod przywództwem Czang Kaj-szeka, następcy Sun Jat-sena w założonej przez tego ostatniego Partii Narodowej (Guomindang)19.

W latach 1912-1926 przyjęto w Chinach pięć konstytucji lub ich projektów20.

Pierwszą ustawą zasadniczą, która funkcjonowała przez dłuższy czas, była Tymczasowa konstytucja okresu politycznej opieki przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe w 1931 r. Według niej najwyższą władzę w państwie sprawował w imieniu Zgromadzenia Narodowego Kongres Partii Narodowej. Kolejne projekty konstytucji z 1934 r. i 1936 r. zakładały m.in. brak prawa uchwalania ustaw w Zgromadzeniu Narodowym (tylko prawo inicjatywy ustawodawczej) oraz zwoływanie sesji parlamentu tylko raz na dwa-trzy lata. Prace legislacyjne nad nową ustawą zasadniczą zostały zatrzymane przez inwazję japońską w 1937 r. i wznowiono je dopiero po wojnie. Nowa konstytucja, którą uchwalono w 1946 r., zawierała m.in. „pięciopodział” władzy na ustawodawczą, wykonawczą, sądowniczą, egzaminacyjną i kontrolną21. Był to autorski pomysł Sun Jat-sena zrealizowany po jego śmierci. Nie można nie zauważyć, że na stworzenie idei władzy egzaminacyjnej wpływ miała spuścizna konfucjanizmu.

Ta ustawa zasadnicza nie miała jednak większego znaczenia na kontynencie, gdyż już w 1949 r. siły komunistyczne podbiły całe państwo poza Tajwanem i ustaliły swój własny porządek22.

Cały okres 1911-1949 cechował się wykorzystywaniem prawa do legitymizowania kolejnych niedemokratycznych ustrojów, w których instytucje państwowe schodziły na dalszy plan, a liczyła się dominacja wojskowa i organizacja partyjna, choć teoretycznie najwyższą władzą było Zgromadzenie Narodowe.

System polityczny przed reformami Deng Xiaopinga

Gdy Komunistyczna Partia Chin pokonała siły Guomindangu, a Mao Zedong 1 października 1949 r. na placu Tiananmen proklamował powstanie Chińskiej 16 17 18 19 20 21 22

Ł. Gacek, op.cit., s. 48.

J. Fenby, Chiny. Upadek i narodziny wielkiej potęgi, Kraków 2009, s. 206.

Ibidem, s. 220.

W. S. Morton, Ch. M. Lewis, op.cit., s. 218.

J. Rowiński, W. Jakóbiec, op.cit., s. 12.

Ibidem, s. 14-17.

Konstytucja uchwalona w 1946 r. obowiązywała na Tajwanie aż do 1987 r. System polityczny, który kształtował się na wyspie po 1949 r., nie jest jednak tematem tej pracy, dlatego wątek ten nie będzie dalej rozwijany.

145

Adrian Brona

Republiki Ludowej23, po raz kolejny nastał problem zbudowania instytucji państwowych. Jedna rzecz była pewna odnośnie nowego systemu politycznego – w jego centrum miała być KPCh z przewodniczącym Mao na czele.

Za pierwszy akt prawny o randze konstytucyjnej w ChRL uznaje się Wspólny program Ludowej Politycznej Konferencji Konsultatywnej Chin przyjęty na pierwszym posiedzeniu tego organu w Pekinie jeszcze we wrześniu 1949 r.24 Dokument ten stanowił, że najważniejszą instytucją państwową do czasu uchwalenia pierwszej konstytucji jest Centralna Ludowa Rada Rządowa, która miała kompetencje ustawodawcze, a także prawo do obsadzania kluczowych stanowisk w państwie oraz decydowania o wojnie i pokoju. Powoływała ona liczne podległe organy państwowe, m.in. Chińską Ludowo-Rewolucyjną Radę Wojskową, Najwyższy Sąd Ludowy, Najwyższą Prokuraturę Ludową, Radę Administracyjną. Wszystkie wymienione instytucje tworzyły Centralny Rząd Ludowy. Miały one też swoje odpowiedniki na szczeblu prowincji25.

Pierwsza konstytucja, uchwalona w 1954 r., wprowadzała liczne zmiany. Najważniejszym organem ustawodawczym zostało Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych (OZPL), utworzono urząd Przewodniczącego ChRL, a miejsce Rady Administracyjnej zajęła Rada Państwa. Jest to początek stosowania terminologii, która przetrwała do dziś. Akt prawny funkcjonował do rozpętania przez Mao Zedonga rewolucji kulturalnej w 1966 r., kiedy to uchwalono nową ustawę zasadniczą, o której J. Rowiński oraz W. Jakóbiec piszą: „W istocie była to nowa konstytucja, zarówno z litery, jak i ducha. Nie spełniała ona elementarnych wymogów aktu prawnego tej rangi. Napisana była propagandowym językiem ideologiczno-politycznym”26. Warto też przytoczyć opinię B. Góralczyka, który uważa, że maoizm był w większym stopniu heretyckim konfucjanizmem niż czystym marksizmem-leninizmem, a sam Mao rządził z nazwy komunistycznymi Chinami jak starożytny cesarz27.

Potrzeba uchwalenia nowej konstytucji była oczywista, więc do pracy zabrano się zaraz po śmierci Mao. W 1978 r. uchwalono konstytucję przejściową, natomiast 4 grudnia 1982 r. OZPL uchwaliło obowiązującą do dziś konstytucję ChRL28.

System polityczny Chińskiej Republiki Ludowej po 1982 r.

Konstytucja z 4 grudnia 1982 r. wprowadziła kilka zasad, które możemy określić podstawami ustrojowymi ChRL. Nie zostały one zmienione w ciągu 30 lat, które minęły od uchwalenia dokumentu, co sprawia, że mamy do czynienia z najbardziej stabilnym ustrojem od upadku cesarstwa. Do takich zasad należy m.in. socjalistycz23 24 25 26 27 28

J. Fenby, op.cit., s. 481.

J. Rowiński, W. Jakóbiec, op.cit., s. 23.

Ibidem, s. 24-25.

Ibidem, s. 28.

B. Góralczyk, Czy Chiny są komunistyczne?, „Sprawy polityczne” 2010, nr 1, s. 65 i nast.

J. Rowiński, W. Jakóbiec, op.cit., s. 33.

146

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

ny charakter państwa (preambuła, art. 1), unitarność czy wielonarodowy charakter państwa (art. 4)29. Z punktu widzenia systemu politycznego najważniejszy jest rozdział trzeci konstytucji: „Struktura państwa”. Wymienione są w nim następujące instytucje: Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych, Przewodniczący Chińskiej Republiki Ludowej, Rada Państwowa, Centralna Komisja Wojskowa, lokalne zgromadzenia przedstawicieli ludowych i lokalne rządy ludowe, organy samorządowe etnicznych terenów autonomicznych oraz sądy ludowe i prokuratury ludowe. Opis systemu politycznego ChRL byłby niepełny bez uwzględnienia w nim Komunistycznej Partii Chin wraz z istniejącym systemem partyjnym oraz Ludowej Politycznej Konferencji Konsultatywnej Chin (LPKKCh). Z racji roli KPCh od niej zacznę charakteryzować system polityczny, natomiast LPKKCh i system partyjny zostanie omówiony na końcu opracowania. Pozostałe instytucje zostały przedstawione w kolejności wynikającej z systematyki konstytucyjnej.

Komunistyczna Partia Chin

KPCh, która powstała w 1921 r., jest instytucją dominującą nad całym system politycznym ChRL i, jak pisze B. Góralczyk, „w Chinach nadal wszystko się od niej zaczyna”30. Władza KPCh nie została usankcjonowana w żadnym z artykułów konstytucji. Jest za to pięciokrotnie wspomniana w preambule jako partia przewodząca innym partiom i wszystkim grupom etnicznym ChRL. Najważniejszym organem partii jest Kongres Narodowy Komunistycznej Partii Chin, który zbiera się raz na pięć lat, aby wybrać członków najwyższych władz organizacji. Faktycznym rządzeniem partią, a zarazem całym państwem, zajmuje się Komitet Centralny KPCh (KC KPCh). Od listopada 2012 r. liczy on 205 członków. Wybiera on spośród siebie 25 członków tworzących Biuro Polityczne KC KPCh (BP KC KPCh), natomiast samo Biuro wybiera spośród siebie Stały Komitet BP KC KPCh (SK BP KC KPCh, siedmiu członków), na czele którego stoi sekretarz generalny KPCh. Owych siedmiu działaczy podejmuje decyzje w najważniejszych sprawach państwowych, zajmują oni również najważniejsze urzędy państwowe. Sam proces decyzyjny cechuje się dużym poziomem komplikacji wynikającym z wielu zakulisowych negocjacji w celu zbudowania konsensusu między członkami Stałego Komitetu, którzy wywodzą się z różnych środowisk partyjnych31. Skład SK BP KC KPCh po XVIII Kongresie Narodowym (listopad 2012 r.) kształtuje się następująco: Xi Jinping (sekretarz generalny KPCh), Li Keqiang, Zhang Dejiang, Yu Zhengsheng, Liu Yunshan, Wang Qishan, Zhang 29

30 31

Art. 4 konstytucji z jednej strony gwarantuje grupom etnicznym swobodę posługiwania się językiem i piśmiennictwem, a także swobodę zachowania lub zmiany swoich zwyczajów i obyczajów, z drugiej jednak informuje, że jakiekolwiek czynności podważające jedność grup etnicznych oraz podżegające do rozłamu państwa są zabronione. Co ciekawe, preambuła zawiera zapis o „zwalczaniu zarówno szowinizmu dużych grup etnicznych, w szczególności wielkohańskiego szowinizmu, jak i lokalnego etnicznego szowinizmu”.

B. Góralczyk, op.cit., s. 71.

S. V. Lawrence, M. F. Martin, Understanding China's political system, s. 3, strona internetowa Federation of American Scientists, http://www.fas.org/sgp/crs/row/R41007.pdf (data dostępu: 27 marca 2013).

147

Adrian Brona

Gaoli32. Warto zauważyć, że zostali oni wymienieni w kolejności protokolarnej, co odzwierciedla ich wpływ na decyzje Stałego Komitetu, zróżnicowany mimo teoretycznej równości wszystkich jego członków. Częścią Komitetu Centralnego KPCh jest również Sekretariat, który zajmuje się sprawami czysto administracyjnymi, a także Centralna Komisja Wojskowa – instytucja bliźniacza wobec państwowej Centralnej Komisji Wojskowej. Skład obu Komisji jest taki sam, a osoba stojąca na ich czele jest uważana za najważniejszą osobę w państwie. W praktyce ostatnich 20 lat, z małym wyjątkiem33, kierował nimi równoczesny sekretarz generalny KPCh i zarazem Przewodniczący ChRL. KC KPCh podlega wiele organizacji, m.in. Centralny Departament Organizacji, Centralny Departament Propagandy, dziennik „People's Daily” czy Centrala Szkoła Partyjna. Ta ostatnia jest o tyle istotna, że podlega jej cały system ponad 2,5 tys. szkół partyjnych rozlokowanych na terenie całego kraju, które prowadzą dla członków partii kursy nie tylko z przygotowania ideologicznego, ale także z zarządzania, ekonomii czy stosunków międzynarodowych. Dodatkowo wydaje ona rocznie setki teoretycznych publikacji, które często są dostępne tylko dla osób posiadających legitymację partyjną34.

Ponadto Kongres Narodowy KPCh wybiera skład Centralnej Komisji Inspekcji Dyscyplinarnej, która zajmuje się nadzorowaniem i zwalczaniem korupcji wśród działaczy partyjnych. Obecnie na czele tej instytucji stoi Wang Qishan.

Wybory do najwyższych władz partyjnych odbywają się co pięć lat. Sam proces doboru kadr jest niejawny. Wiadomo tylko, że najważniejsze kryteria na podstawie których oceniani są kandydaci to wykształcenie oraz ilość wytworzonych kontaktów osobistych (również z emerytowanymi dygnitarzami, którzy zachowują autorytet po utraceniu stanowisk i których istotną rolę jako doradców przy wyborze sukcesorów nakreślił Deng Xiaoping już w 1980 r.35), tzw. guanxi. Proces zakulisowych negocjacji podziału stanowisk między różnymi frakcjami partyjnymi może zostać zakłócony przez skandale polityczne. Przed XVIII Kongresem, w trakcie którego Xi Jinping został mianowany sekretarzem generalnym, jednym z takich skandali była tzw. sprawa Bo Xilaia, jednego z głównych pretendentów do Stałego Komitetu, który w 2012 r. utracił wszystkie pełnione partyjne i państwowe funkcje.

Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych

Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych (OZPL) jest najwyższym organem władzy państwowej (art. 57 konstytucji). Pełni ono funkcję jednoizbowego parlamentu powoływanego na pięć lat i działającego w trybie sesyjnym.

32

33

34

35

Oficjalna strona internetowa KPCh, http://cpc.people.com.cn/GB/64162/351757/index.html (data dostępu: 30 listopada 2012).

Tym wyjątkiem jest przekazanie funkcji szefów Komisji KPCh i państwowej odpowiednio z rocznym i dwuletnim opóźnieniem przez Jiang Zemina po uzyskaniu przez Hu Jintao stanowiska Przewodniczącego ChRL i sekretarza generalnego KPCh. D. Shambaugh, Training China's Political Elite: The Party School System, „The China Quarterly” 2008, vol. 196, s. 836-838.

Deng Xiaoping, Chiny na drodze reform w XXI wieku, Toruń 2012, s. 76.

148

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

Sesje zwykłe są zwoływane raz w roku, jednak w każdej chwili może zostać zwołana sesja nadzwyczajna na wniosek Stałego Komitetu OZPL lub ponad 1/5 deputowanych. Podczas każdej sesji powoływane jest prezydium, które kieruje pracami.

Konstytucja wymienia enumeratywnie 15 funkcji i kompetencji OZPL (art. 62).

Do najważniejszych z nich należą: uchwalanie zmian konstytucji, kontrolowanie wykonywania i przestrzegania konstytucji, wybieranie i odwoływanie przewodniczących konstytucyjnych organów państwa oraz podejmowanie decyzji w sprawach wojny i pokoju. Jak można zauważyć, w chińskim systemie politycznym istnieje ciekawa sytuacja, gdyż parlament jest odpowiedzialny zarówno za uchwalenie konstytucji, jak i za kontrolowanie jej przestrzegania. Powoduje to, że OZPL ma nieograniczoną władzę w zakresie kreowania prawa. Dodatkowo możliwość odwoływania przewodniczących konstytucyjnych organów państwa (art. 63) daje parlamentowi kontrolę nad władzą wykonawczą i sądowniczą. Można stąd wyciągnąć wniosek, że w Chinach mamy do czynienia nie z trójpodziałem władz, ale pewnego rodzaju podporządkowaniem egzekutywy i judykatywy legislatywie.

Organem OZPL działającym permanentnie jest Stały Komitet OZPL (art. 57).

Składa się on z Przewodniczącego, wiceprzewodniczących, sekretarza generalnego i pozostałych członków. Przewodniczącym Stałego Komitetu zwyczajowo jest Przewodniczący OZPL. Komitet posiada 21 enumeratywnie wymienionych w konstytucji funkcji i uprawnień (art. 67). Wśród najważniejszych można wymienić: dokonywanie wykładni konstytucji i aktów prawnych, uchylanie aktów administracyjnych, uchwał lub rozporządzeń Rady Państwowej, które są sprzeczne z konstytucją lub ustawami, podejmowanie decyzji o wprowadzeniu stanu wyjątkowego. Stały Komitet jest odpowiedzialny przed OZPL i przedstawia mu sprawozdanie ze swojej pracy (art. 68).

OZPL składa się z deputowanych wybieranych w prowincjach, regionach autonomicznych, miastach wydzielonych, specjalnych regionach administracyjnych oraz z przedstawicieli sił zbrojnych, co nie jest rozwiązaniem niespotykanym w wielu systemach politycznych. Obecnie w parlamencie zasiada 2987 deputowanych36.

Deputowani są objęci immunitetem (art. 74), mogą jednak zostać odwołani przez wyborców z pełnionej funkcji (art. 77).

Przewodniczący Chińskiej Republiki Ludowej

Przewodniczący i Wiceprzewodniczący ChRL są powoływani na swoje stanowiska przez OZPL, a ich kadencja jest taka sama jak OZPL. Mogą oni sprawować urząd nie dłużej niż przez dwie kolejne kadencje (art. 79). Przewodniczący ChRL ma ograniczone kompetencje. Należą do nich m.in. wykonywanie decyzji OZPL i jego Stałego Komitetu, ogłaszanie ustaw, mianowanie i odwoływanie premiera, reprezentowanie ChRL, przyjmowanie zagranicznych przedstawicieli dyplomatycznych, powoływanie lub odwoływanie przedstawicieli ChRL za granicą, ratyfikowanie lub wypo36

Oficjalna anglojęzyczna strona internetowa OZPL, http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Organization/ node_2846.htm (data dostępu: 30 listopada 2012).

149

Adrian Brona

wiadanie traktatów i ważnych porozumień zawartych z innymi państwami (art. 80 i 81). Oba artykuły wymieniające kompetencje Przewodniczącego ChRL podkreślają, że wykonuje on decyzje OZPL, ograniczając w ten sposób możliwość podejmowania przez niego decyzji.

Konstytucja nie opisuje w sposób szczegółowy kompetencji Wiceprzewodniczącego ChRL. Wzmiankuje tylko, że pomaga on Przewodniczącemu w jego pracy oraz może pełnić funkcje i posiada uprawnienia, które powierzył mu Przewodniczący.

Ważna jest jednak rola Wiceprzewodniczącego w przypadku zwolnienia się urzędu Przewodniczącego. Obejmuje on wtedy najwyższy urząd w państwie, a OZPL uzupełnia wakat Wiceprzewodniczącego. W sytuacji zwolnienia się zarówno urzędu Przewodniczącego, jak i Wiceprzewodniczącego, OZPL uzupełnia oba wakaty, przy czym do tego czasu funkcję Przewodniczącego ChRL sprawuje tymczasowo Przewodniczący OZPL (art. 84).

Władza Przewodniczącego ChRL jest na tyle ograniczona, że prowadzone są dyskusje nad tym, czy możemy go uznać za głowę państwa37. Dotychczasowa praktyka, według której Przewodniczący ChRL jest zarazem sekretarzem generalnym KPCh i przewodniczącym Centralnej Komisji Wojskowej, powoduje, że osobę sprawującą ten urząd możemy nazwać najważniejszą osobą w państwie. Sprawia to, że de facto jest głową państwa.

Przy opisywaniu funkcji Przewodniczącego ChRL należy zwrócić uwagę na kwestię tłumaczenia nazwy tego organu. Bardzo często w prasie oraz opracowaniach dotyczących chińskiej polityki można się spotkać ze sformułowaniem „Prezydent ChRL”. Nie jest to sformułowanie niepoprawne, jako że same władze chińskie tak nazywają ten organ w oficjalnym anglojęzycznym tekście konstytucji38. Warto jednak podkreślić, że w oryginalnym chińskojęzycznym tekście znajduje się termin: 39

,

który oznacza „Przewodniczącego”. Stąd taka nazwa jest stosowana w tej pracy. Dla uzupełnienia – termin używany na określenie głów obcych państw o ustroju republikańskim to: .

Rada Państwowa

Art. 85 konstytucji mówi, że Rada Państwowa (RP) „jest organem wykonawczym najwyższego organu władzy państwowej, jest naczelnym organem administracji państwowej”. Ten sam artykuł wskazuje, że można ten organ nazywać Centralnym Rządem Ludowym. RP składa się z premiera, wicepremierów, członków 37 38

39

J. Rowiński, W. Jakóbiec, op.cit., s. 54.

Oficjalna anglojęzyczna strona internetowa OZPL, http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Constitution/ 2007-11/15/content_1372966.htm (data dostępu: 30 listopada 2012).

Oficjalna strona internetowa Rady Państwowej, http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/ content_62714.htm (data dostępu: 30 listopada 2012).

150

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

Rady Państwowej, ministrów, przewodniczących komitetów, głównego audytora i sekretarza generalnego. Odpowiedzialność za działanie RP ponosi premier. Powoływany jest on przez OZPL na wniosek Przewodniczącego ChRL. Pozostałych członków wybiera OZPL na wniosek premiera, a powołuje Przewodniczący ChRL. Kadencja RP jest taka sama jak OZPL. Premier, wicepremierzy i członkowie RP mogą piastować swoje stanowiska nie dłużej niż przez dwie kolejne kadencje.

Konstytucja wymienia enumeratywnie 18 funkcji i uprawnień RP (art. 89).

Do najważniejszych z nich należą m.in. posiadanie inicjatywy legislacyjnej, opracowywanie i realizowanie narodowych planów rozwoju gospodarczego i społecznego oraz budżetu, zarządzanie sprawami stosunków zagranicznych, zawieranie traktatów i porozumień z innymi państwami, kierowanie i zarządzanie tworzeniem obrony narodowej, kierowanie i zarządzanie sprawami planowania rodziny, sprawowanie funkcji i kompetencji powierzonych przez OZPL lub jego Stały Komitet.

Z tych uprawnień można wywnioskować, że RP jest głównym organem odpowiedzialnym za rozwój gospodarczy państwa. Jest to dodatkowo podkreślone poprzez art. 91, który zobowiązuje RP do powołania organu rewizyjnego, prowadzącego audyt finansowy we wszystkich instytucjach państwowych każdego szczebla, a także przedsiębiorstw należących do państwa. Kompetencje RP w zakresie stosunków międzynarodowych i obrony narodowej są ograniczone, sprowadzają się do zarządzania polityką w tych obszarach, a nie jej kreowaniem.

Centralna Komisja Wojskowa

Centralna Komisja Wojskowa (CKW) jest w bardzo lakoniczny sposób opisana w konstytucji. Poświęcone zostały jej tylko dwa artykuły – 93 i 94. Mówią one o tym, że CKW ChRL kieruje siłami zbrojnymi kraju, składa się z przewodniczącego, wiceprzewodniczącego oraz członków. Przewodniczący ponosi całkowitą odpowiedzialność za działalność CKW przed parlamentem. Kadencja jest taka sama jak OZPL. Art. 62, wymieniający kompetencje OZPL, wskazuje, że to parlament zatwierdza przewodniczącego CKW, który z kolei zatwierdza kandydatury innych członków.

W rzeczywistości organ ten jest zdecydowanie ważniejszy niż wynika to zarówno z ilości miejsca mu poświęconego, jak i samej systematyki konstytucji. Bardziej szczegółowe kompetencje CKW ChRL opisuje Ustawa o obronie narodowej z 14 marca 1997 r., która wymienia m.in. sprawowanie jednolitego dowództwa nad siłami zbrojnymi, decydowanie o strategii i organizacji armii, decydowanie w sprawach personalnych w armii oraz wspólnie z RP zarządzanie przemysłem obronnym oraz majątkiem i budżetem armii40. Dwa ostatnie uprawnienia sprawiają, że pozycja Przewodniczącego CKW jest bardzo silna. Promowanie zaufanych generałów w armii zwiększa ilość guanxi, co przekłada się bezpośrednio na wpływy w państwie, natomiast zarządzanie majątkiem w przypadku dynamicznie rosnących wydatków na obronę narodową z roku na rok jeszcze bardziej wzmacnia ten urząd.

Nie można również zapominać o historycznej roli Chińskiej Armii Ludowo-Wyzwo40

J. Rowiński, W. Jakóbiec, op.cit., s. 59.

151

Adrian Brona

leńczej, w oparciu o którą budowano państwo i jego legitymizację. Dlatego też jest to jedno ze stanowisk obejmowanych przez najważniejszą osobę w państwie, razem ze stanowiskami sekretarza generalnego KPCh oraz Przewodniczącego ChRL. Lokalne zgromadzenia przedstawicieli ludowych i lokalne rządy ludowe

Konstytucja mówi, że na szczeblu prowincji, miast wydzielonych, powiatów, miast, dzielnic miejskich, gmin i gmin narodowościowych powoływane są zgromadzenia przedstawicieli ludowych i lokalne rządy ludowe (art. 95). Lokalne zgromadzenia ludowe (LZL) oraz lokalne rządy ludowe (LRzL) są lokalnymi organami władzy państwowej w terenie, a nie jednostkami samorządnymi. LZL działają w hierarchicznej strukturze, na szczycie której stoi OZPL, natomiast LRzL podlegają zarówno LZL odpowiedniego szczebla, jak i administracji wyższego szczebla.

Kompetencje LZL i LRzL są paralelne w stosunku do kompetencji OZPL oraz RP, z tym że dotyczą ograniczonego terytorium państwa. Dlatego też LZL wybierają LRzL odpowiedniego szczebla, zatwierdzają lokalne budżety i plany rozwoju gospodarczego, posiadają Stałe Komitety. Kadencja LZL trwa pięć lat, a kadencja LRzL jest z nią powiązana. Również jednostki, które wybrały deputowanych do LZL, mogą ich odwołać. Ciekawym odwołaniem do wielonarodowego charakteru państwa jest nadanie LZL gmin narodowościowych możliwości podejmowania szczególnych działań dostosowanych do właściwości zainteresowanych grup etnicznych, oczywiście w zakresie swoich kompetencji (art. 99).

W związku z rosnącą decentralizacją polityki finansowej pozycja rządów na szczeblu prowincji wzrasta z roku na rok. Obecnie ich członkowie cieszą się podobną pozycją w hierarchii partyjnej jak ministrowie Centralnego Rządu Ludowego.

Dodatkowo stanowią oni dość dużą grupę we władzach centralnych KPCh – pod koniec ubiegłej kadencji władz sześciu z 25 członków Biura Politycznego było gubernatorami prowincji, natomiast w Komitecie Centralnym lokalni liderzy stanowili aż 40% składu osobowego41.

Wybory do lokalnych organów odbywają się w trybie pośrednim i bezpośrednim, przy czym ten ostatni jest stosowany na najniższych szczeblach. Wybory można podzielić na pięć etapów: przygotowania, rejestracji wyborców, zamknięcia list kandydatów, głosowania oraz pierwszego zebrania nowo powołanego lokalnego zgromadzenia ludowego. Trzeci i czwarty etap są kluczowe z punktu widzenia rozwoju demokracji w Chinach. Zdarzają się przypadki łamania prawa w ich trakcie, zwłaszcza w przypadku instytucji głosowania za pośrednictwem osoby trzeciej. Często taki pośrednik posiada więcej upoważnień do głosowania niż ustawowo dozwolone trzy, co prowadzi do zawyżania frekwencji i defraudacji głosów42.

41 42

S. V. Lawrence, M. F. Martin, op.cit., s. 5.

J. Y. S. Cheng, Ma Jie, The Development of Community-level Democracy in Urban China, „Journal of Comparative Asia Development” 2011, vol. 7, no. 2, s. 210-211, 217.

152

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

Organy samorządowe etnicznych terenów autonomicznych

W etnicznych regionach autonomicznych również powoływane są LZL oraz LRzL na szczeblu regionów autonomicznych, okręgów autonomicznych oraz powiatów autonomicznych. W LZL regionów autonomicznych zasiadają nie tylko przedstawiciele grup etnicznych dominujących w danej jednostce terytorialnej, ale również tych, które stanowią mniejszość. Przewodniczącym na wszystkich szczeblach autonomicznych powinien być obywatel wywodzący się z mniejszości etnicznej korzystającej z autonomii regionalnej (art. 114). Kompetencje LZL i LRzL w jednostkach autonomicznych są paralelne w stosunku do opisanych wcześniej LZL i LRzL, z uwzględnieniem jednak dwóch różnic. Po pierwsze, mogą one używać języka mówionego i pisanego będącego w powszechnym użyciu w danym regionie (art. 121).

Po drugie, mogą za zgodą RP i wedle potrzeby tworzyć lokalne siły bezpieczeństwa publicznego (art. 120). Ta ostatnia kompetencja ma duże znaczenie z uwagi na liczne protesty ludności w Tybecie, Xinjiangu czy Mongolii Wewnętrznej.

Sądy ludowe i prokuratury ludowe

Sądy ludowe są państwowymi organami sądowymi. Możemy wyróżnić Najwyższy Sąd Ludowy (NSL) oraz sądy ludowe różnych szczebli. Kadencja prezesa NSL jest taka sama jak OZPL, które go wybiera, a prezes może sprawować swój urząd nie dłużej niż przez dwie kolejne kadencje (art. 124). Nadzór nad wymiarem sprawiedliwości sprawuje NSL, natomiast sądy ludowe wyższego szczebla sprawują nadzór nad działalnością sądów ludowych niższego szczebla. Sprawy w sądach ludowych są rozpatrywane publicznie, z wyjątkiem okoliczności przewidzianych ustawą. Według art. 126 sądy ludowe są „niezależne od ingerencji jakiegokolwiek organu administracyjnego, organizacji publicznych lub jednostek”, jednak NSL jest odpowiedzialny przed OZPL i jego Stałym Komitetem, natomiast lokalne sądy ludowe różnych szczebli odpowiadają przed LZL. Prokuratura ludowa jest państwowym organem nadzoru prawnego (art. 129).

Jest podzielona na Najwyższą Prokuraturę Ludową (NPL) oraz prokuratury ludowe różnych szczebli, prokuratury wojskowe i inne specjalne prokuratury państwowe.

Kadencja naczelnego prokuratora NPL jest taka sama jak OZPL, które go wybiera, a stanowisko można zajmować nie dłużej niż przez dwie kolejne kadencje. Również działanie prokuratury ludowej cechuje konstytucyjnie gwarantowana niezależność (art. 131). NPL odpowiada przed OZPL, natomiast lokalne prokuratury przed prokuratorami wyższych szczebli oraz organami, które je powołały, czyli LZL. Przedstawiciele wszystkich narodowości na terenie Chin mają prawo do korzystania z języka ojczystego w trakcie postępowań sądowych i prokuratorskich za pośrednictwem tłumacza. Na obszarach, gdzie mniejszości żyją w zorganizowanych wspólnotach, całe postępowanie powinno być prowadzone w języku zrozumiałym dla ludności lokalnej (art. 134).

Sądy ludowe, prokuratury ludowe i publiczne organy bezpieczeństwa powinny podzielić swoje funkcje tak, aby każdy ponosił odpowiedzialność za własną działalność i zapewnione zostało prawidłowe i skuteczne egzekwowanie prawa (art. 135).

153

Adrian Brona

Ludowa Polityczna Konferencja Konsultatywna Chin

Ludowa Polityczna Konferencja Konsultatywna Chin (LPKKCh) pełniła w latach 1949-1954 rolę parlamentu, a jej Wspólny program funkcjonował jako ustawa zasadnicza. Obecnie nie jest to organ konstytucyjny ani wyższa izba parlamentu, z którą często jest mylona jako organ podtrzymujący kontakty z izbami wyższymi parlamentów innych państw. Preambuła konstytucji nazywa LPKKCh organizacją frontu jedności na czele którego stoi KPCh. Szczegółowe cele określa Statut Ludowej Politycznej Konferencji Konsultatywnej Chin. LPKKCh głównie stanowi głos doradczy, ale również organizuje uczestnictwo przedstawicieli wszystkich partii, wspiera wprowadzanie różnych polityk państwa, ma swój udział w utrzymywaniu dobrych kontaktów z diasporą chińską za granicą oraz gromadzi materiały i prowadzi badania na temat historii Chin ostatnich dwóch stuleci. LPKKCh posiada Komitet Krajowy oraz komitety lokalne na różnych szczeblach. W skład LPKKCh wchodzą przedstawiciele wszystkich „demokratycznych” partii politycznych, bezpartyjne „osobistości demokratyczne”, przedstawiciele organizacji, wszystkich mniejszości etnicznych, wszelkich kręgów społecznych, mieszkańców Tajwanu, Hongkongu i Makau oraz emigrantów chińskich, którzy wrócili do ojczyzny. Kadencja LPKKCh trwa pięć lat i jest równoległa do kadencji OZPL43.

Wśród chińskich naukowców podnoszone są głosy, że relacje pomiędzy KPCh a innymi partiami nie zostały w sposób wystarczający zinstytucjonalizowane44. Jeżeli tego typu opinie będą się w przyszłości powtarzały, możliwa jest reforma systemu politycznego i wzmocnienie systemu konsultacji w ramach LPKKCh tak, aby stanowiły one proces rzeczywiście wpływający na chińską politykę.

W przypadku LPKKCh, tak samo jak i Przewodniczącego ChRL, istnieją pewne nieścisłości w różnych tłumaczeniach. W Polsce przyjęło się używanie nazwy „Ludowa Polityczna Rada Konsultatywna”, a nie „Konferencja”, używają jej m.in. J. Rowiński i W. Jakóbiec. Bardziej dokładne jest jednak używanie terminu: , który jest zawarty w chińskim tekście preambuły konstytucji45 i oznacza „Konferencja". W tej pracy, zgodnie z zasadą przyjętą wcześniej, została użyta oryginalna terminologia. Dla uzupełnienia – termin używany na określenie „Rady" to: .

43 44

45

J. Rowiński, W. Jakóbiec, op.cit., s. 61 i nast.

Zhou Guanghui, The Reform and Development of Decision-making System in Contemporary China, „Social Sciences in China” 2012, vol. 33, no. 2, s. 41.

Oficjalna strona internetowa Rady Państwowej, http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm (data dostępu: 30 listopada 2012).

154

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

System partyjny

Przewodnik encyklopedyczny Wydawnictwa Naukowego PWN definiuje system partyjny jako „układ partii politycznych w danym państwie, zdeterminowany przez przyjęte przez nie i akceptowane reguły rywalizacji lub współdziałania w walce o władzę albo o udział we władzy państwowej, o jej utrzymanie lub kontrolę"46.

System partyjny ChRL określono w preambule konstytucji jako „wielopartyjny system współpracy i konsultacji politycznej pod przywództwem KPCh". O ile KPCh została już opisana, warto przedstawić pozostałe partie polityczne określane „partiami demokratycznymi", które przyjęły podrzędną rolę w systemie. Struktura każdej z nich jest wzorowana na KPCh, tzn. co pięć lat zbierają się zjazdy partyjne, na których wybierane są Komitety Centralne (KC), Stałe Komitety KC oraz przewodniczący. Każda z tych partii posiada również swój organ prasowy.

Obecnie partii współdziałających z KPCh jest osiem. Są to: Rewolucyjny Komitet Chińskiej Partii Narodowej, Chińska Liga Demokratyczna, Chińskie Stowarzyszenie Demokratycznej Budowy Państwa, Chińskie Stowarzyszenie Promowania Demokracji, Chłopsko-Robotnicza Demokratyczna Partia Chin, Stowarzyszenie Naukowe Trzeciego Września, Chińska Partia Dążenia do Sprawiedliwości oraz Demokratyczna Liga Autonomii Tajwanu.

Każda z tych partii ma pewien profil, tzn. grupuje pewne środowiska. Dla przykładu Chłopsko-Robotnicza Demokratyczna Partia Chin obecnie skupia głównie osoby związane zawodowo z ochroną zdrowia, natomiast Chińska Partia Dążenia do Sprawiedliwości jest skierowana do powracających do Chin emigrantów47.

Oczywiście żadna z powyższych partii de facto nie uczestniczy w procesie sprawowania władzy w ChRL. To KPCh posiada większość w OZPL, obsadza wszystkie najważniejsze stanowiska w państwie swoimi członkami oraz – co najważniejsze – sprawuje efektywną kontrolę nad Chińską Armią Ludowo-Wyzwoleńczą. Kształt i kierunek rozwoju ChRL wynika tylko i wyłącznie z decyzji podjętych przez KPCh. Z tych powodów status „partii demokratycznych" można uznać za nieistotny z punktu widzenia funkcjonowania systemu politycznego ChRL. Należy podkreślić, że wszystkie wymienione wyżej partie akceptują swój status prawny i umocowanie w systemie politycznym. Nie podważają one dominującej pozycji KPCh, dzięki czemu cieszą się możliwością legalnego prowadzenia działalności.

Podsumowanie Współczesny system polityczny ChRL, z założeń komunistyczny, oparty na marksizmie-leninizmie, w wielu aspektach korzysta z dorobku legizmu i konfucjanizmu. Wszystkie instytucje są podporządkowane OZPL kontrolowanemu przez KPCh, która z kolei przypomina w sposobie funkcjonowania biurokrację konfucjańską z okresu Han, gdy dobierano urzędników na podstawie rekomendacji i wyników 46 47

Politologia…, s. 208.

J. Rowiński, W. Jakóbiec, op.cit., s. 78-81.

155

Adrian Brona

egzaminacyjnych. W ten sam sposób dzisiaj w ChRL awansuje się dzięki powiązaniom osobistym oraz swojemu talentowi w zarządzaniu48. Świetnie obrazuje to skład osobowy Stałego Komitetu BP CK KPCh wybrany w listopadzie 2012 r., w którym z siedmiu członków czterech należy do tzw. frakcji książąt49, którzy są potomkami założycieli ChRL, jeden jest protegowanym Jiang Zemina, byłego Przewodniczącego ChRL, natomiast tylko dwóch zaczynało bez wysoko postawionych krewnych, z czego jeden z nich jest również uważany za osobę popieraną przez Jianga50.

Guanxi nie zwalnia jednak z obowiązku posiadania wysokiego wykształcenia oraz wieloletniego doświadczenia w sprawowaniu funkcji partyjnych i publicznych.

Warto jednak podkreślić, że linia podziałów frakcyjnych w KPCh nie jest oczywista.

Z powodu dużych różnić w poglądach na sprawy gospodarcze i polityczne pomiędzy samymi książętami coraz częściej używa się podziału na elitarystów i populistów, którzy domagają się bardziej egalitarnego dzielenia efektów wzrostu gospodarczego.

Jest to jednak bardzo obszerne zagadnienie, wymagające przeprowadzenia dogłębnych badań dalece wykraczających poza tematykę pracy.

Drugim znaczącym wpływem konfucjanizmu na system polityczny Chin jest wszechobecna hierarchizacja urzędów państwowych. Wieloszczeblowa organizacja na szczycie której stoi organ naczelny kontrolujący podejmowanie decyzji jest spotykana w zgromadzeniach ludowych, rządach i administracji ludowej, sądownictwie, prokuraturze i LPKKCh. Każda jednostka odpowiada przed jednostką wyższego szczebla. Warto podkreślić, że na szczycie hierarchii stoi KPCh, wymieniona w tej roli w preambule konstytucji z 1982 r., choć bezpośredniego zapisu o hierarchiczności struktury państwa tam nie znajdziemy. Warto jeszcze dodać, że hierarchia w znaczeniu konfucjańskim oznacza brak buntu przeciwko władcy. Ten element jest szczególnie podkreślany przez chińskich decydentów, według których obywatele nie mają prawa zmienić władzy, mogą najwyżej z nią współpracować.

Kolejny element konfucjańskiego porządku społecznego, harmonia, jest widoczny w funkcjonowaniu systemu partyjnego. Partie nie rywalizują między sobą o wyborców, nie prowadzą agitacji, która ma przekonać innych do swojej racji, tylko współpracują zgodnie w ramach tzw. zjednoczonego frontu patriotycznego pod przewodnictwem KPCh. Podobny zapis można znaleźć w odniesieniu do mniejszości etnicznych, które w historii Chin wielokrotnie buntowały się przeciw władzy centralnej, oraz do klas społecznych. Wszystkie te grupy mają wspólnie działać na rzecz rozwoju państwa, a jednym z organów, który służy podtrzymywaniu tej współpracy jest LPKKCh. W szerszym pojęciu harmonię we współczesnych Chinach możemy rozumieć jako mocną legitymizację klasy rządzącej w oczach obywateli, która wynika w dużej 48 49

50

S. V. Lawrence, M. F. Martin, op.cit, s. 8.

Drugą najbardziej wpływową grupą jest frakcja związana z młodzieżówką komunistyczną. Za jej najważniejszego przedstawiciela uważa się byłego szefa Ligi Młodzieży Komunistycznej, Hu Jintao. Innymi przedstawicielami są m.in. Li Keqiang oraz Hu Chunhua.

Cheng Li, Opportunity Lost? Inside China's leadership transition, „Foreign Policy”, 16 listopada 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Policy”, http://www.foreignpolicy.com/articles/2012/ 11/16/opportunity_lost (data dostępu: 30 listopada 2012).

156

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

mierze z sukcesów gospodarczych państwa51. Zagrożeniem dla władzy KPCh może być recesja lub zbyt duże rozwarstwienie społeczne, które spowoduje, że rzesze ludności, zamiast akceptować obecny układ polityczny, zaczną go kontestować. Podobnie było w przeszłości, gdy władza każdej kolejnej dynastii w Cesarstwie była podważana, kiedy ludność nie mogła zaspokoić swoich podstawowych potrzeb. W takiej sytuacji partia utraci swój własny „mandat niebios".

Dodatkowym aspektem wzmacniającym legitymizację jest rosnąca popularność konfucjanizmu wśród obywateli. Po kontestacji intelektualistów z początków XX w. oraz późniejszej ideologizacji życia codziennego, która apogeum osiągnęła w czasach rewolucji kulturalnej, nastąpił renesans myśli Konfucjusza i jego następców. Wzrost zainteresowania rozpoczął się w latach 80. ubiegłego wieku. Nie był on inspirowany przez władze, ale panowało pewnego rodzaju ciche przyzwolenie centralnych i lokalnych działaczy dla coraz większej liczby symboli, przedstawień i artefaktów związanych z tą filozofią, a szerzej – z tradycyjną kulturą chińską52. KPCh na pewno nie będzie blokowała tego procesu – wszak dobry konfucjanista to pokorny wobec władzy konfucjanista.

Wśród elementów zapożyczonych z tradycji legistycznej można wymienić podporządkowanie jednostki woli władcy, kontrolowanie przez tego ostatniego aparatu represji, a także istnienie potężnych sił zbrojnych, które mają legitymizować system i go podtrzymywać. Władcą we współczesnych Chinach jest KPCh, która kontroluje aparat represji (poprzez OZPL, LZL oraz RP). Istnienie potężnych sił zbrojnych jest niekwestionowane, zresztą są one w sposób dynamiczny rozbudowywane. Mao Zedong powiedział kiedyś słynne słowa: „Władza oparta jest na lufie karabinu" oraz „Wy macie rację, ale my mamy karabiny". Dobrze pokazywało to, jak głęboko był przesiąknięty myślą legistyczną, która w jego sposobie postępowania ujawniła się jeszcze przed zwycięską wojną domową z Guomindangiem.

Sam Mao Zedong odwoływał się do Qin Shi Huangdi53. Często tę analogię przypominał w czasach rewolucji kulturalnej, gdy próbował pogrzebać starą kulturę, wzniecając własną akcję „palenia ksiąg". Kult jednostki, skupienie władzy w jednej osobie, powszechne represje są pewnymi wyznacznikami totalitaryzmu, ale na gruncie chińskim ten totalitaryzm wynikał nie tylko z myśli marksistowsko-leninowskiej, ale również mającej ponad 2 tys. lat spuścizny kulturowej.

Istnieje jednak pewnego rodzaju trudność w odpowiedzi na pytanie, ile tradycyjnej chińskiej filozofii politycznej jest w systemie politycznym współczesnego Państwa Środka. Prawdą jest, że niemal wszystkie mechanizmy funkcjonujące w chińskiej polityce można opisać poprzez pryzmat tradycji, bez użycia marksistowsko-leninowskiej terminologii. Jednak czy dzisiaj możemy być pewni, że w trakcie opracowywania konstytucji z 1982 r. myślano o legistycznej myśli Han Feizi, a nie o pismach Lenina? Na to pytanie prawdopodobnie nigdy nie będziemy w sta51

52 53

H. Holbig, B. Gilley, Reclaiming Legitimacy in China, „Politics & Policy” 2010, vol. 38, no. 3, s. 399401.

Ibidem, s. 409, 411. Ł. Gacek, op.cit., s. 17, 25.

157

Adrian Brona

nie odpowiedzieć. Obecna praktyka jest jednak taka, że państwo chińskie w istocie jest konfucjańsko-legistyczne, jednak przyjmuje maskę komunistyczną. W końcu to na rzekomym fundamencie komunistycznym proklamowano ChRL, więc wiele czasu minie, nim w publicznym dyskursie ideologia Marksa i Lenina zostanie porzucona.

O wiele łatwiejsze wydaje się być odniesienie prawnych ram systemu politycznego do jego rzeczywistego funkcjonowania. KPCh, monopolizując proces decyzyjny, spowodowała, że zamiast klasycznego podziału władzy mamy jej współdziałanie w celu realizacji polityki państwa narzuconej przez partię. Szefowie poszczególnych organów konstytucyjnych nie mają zagwarantowanej samodzielności w podejmowaniu decyzji i muszą się liczyć z potrzebą konsultacji swoich decyzji w obrębie partii. Nie można więc w tym przypadku mówić o praworządności chińskiego systemu politycznego. Jak bardzo jest to dla KPCh drażliwa sprawa pokazało ocenzurowanie artykułu domagającego się przestrzegania konstytucji w noworocznym wydaniu „Southern Weekly" w 2013 r. Wywołało to rzadko spotykany w Chinach protest redakcji przeciw decyzji cenzorów54.

Przyglądanie się rozwojowi systemu politycznego w Chinach może być bardzo pasjonujące. Z jednej strony mamy partię komunistyczną, która jest coraz bardziej konfucjańska, z drugiej społeczeństwo, które mimo bycia konfucjańskim nadal w dużej mierze uważa tę filozofię za przestarzałą. Same władze też do końca nie mogą się zdecydować na deklaratywną rehabilitację tej myśli. Świadczyć może o tym zniknięcie 10-metrowego pomnika Konfucjusza spod Muzeum Narodowego w Pekinie, zaledwie cztery miesiące po odsłonięciu go55. Najbliższe wskazówki mówiące o tym, w którą stronę będzie się zmieniał system polityczny Chin, są związane ze zmianą władzy w instytucjach państwowych w 2013 r. Nowy sekretarz generalny KPCh Xi Jinping objął funkcję Przewodniczącego ChRL i przewodniczącego CKW ChRL, natomiast Li Keqiang został premierem RP. Ich działanie w najbliższych latach oraz ewentualna nowelizacja i umocnienie roli konstytucji w systemie politycznym będą wskazówką, czy Chiny będą nadal tworzyły system konfucjańsko-legistycznego autorytaryzmu czy zmierzały w stronę bardziej egalitarnego i praworządnego systemu.

54

55

H. Gao, A Press Renaissance? The Legacy of China's 'Southern Weekend', „The Atlantic”, 11 stycznia 2013 r., strona internetowa miesięcznika „The Atlantic”, http://www.theatlantic.com/international/archive/2013/01/a-press-renaissance-the-legacy-of-chinas-southern-weekend/267081/ (data dostępu: 23 maja 2013).

A. Jacobs, Confucius Statue Vanishes Near Tiananmen Square, „The New York Times”, 23 kwietnia 2011 r., strona internetowa dziennika „The New York Times”, http://www.nytimes.com/2011/04/23/ world/asia/23confucius.html (data dostępu: 30 listopada 2012).

158

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

Wykaz skrótów BP KC KPCh – Biuro Polityczne Komitetu Centralnego Komunistycznej Partii Chin ChRL – Chińska Republika Ludowa CKW – Centralna Komisja Wojskowa KC KPCh – Komitet Centralny Komunistycznej Partii Chin KPCh – Komunistyczna Partia Chin LPKKCh – Ludowa Polityczna Konferencja Konsultatywna Chin LRzL – lokalne rządy ludowe LZL – lokalne zgromadzenia ludowe NPL – Najwyższa Prokuratura Ludowa NSL – Najwyższy Sąd Ludowy OZPL – Ogólnochińskie Zgromadzenie Przedstawicieli Ludowych RP – Rada Państwowa SK BP KC KPCh – Stały Komitet Biura Politycznego Komitetu Centralnego Komunistycznej Partii Chin

Wykaz terminów i nazwisk chińskojęzycznych

Z powodu rosnącego zainteresowania nauką języka chińskiego w Polsce zdecydowałem się na umieszczenie wykazu terminów i nazwisk w języku chińskim, który rozumiem jako ustandaryzowaną wersję przyjętą w Pekinie. Wykaz jest podzielony na trzy części: instytucje, partie polityczne i nazwiska. W pierwszych dwóch kolejność terminów jest taka, jak ich kolejność pojawiania się w tekście. Nazwiska są uporządkowane alfabetycznie zgodnie z przyjętą w Polsce pisownią.

Mam nadzieję, że poniższy spis ułatwi Czytelnikowi wyszukiwanie informacji w źródłach chińskojęzycznych na temat systemu politycznego Państwa Środka.

Instytucje:

159

Adrian Brona

Partie polityczne:

Nazwiska:

160

System polityczny współczesnej Chińskiej Republiki Ludowej

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura źródłowa 1.

Konstytucja Chińskiej Republiki Ludowej, Gdańsk 2012.

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

Bartyzel J., Szlachta B., Wielomski A., Encyklopedia polityczna, Radom 2007.

Deng Xiaoping, Chiny na drodze reform w XXI wieku, Toruń 2012.

Fenby J., Chiny. Upadek i narodziny wielkiej potęgi, Kraków 2009.

Gacek Ł., Chińskie elity polityczne w XX wieku, Kraków 2009.

JeeLoo Liu, Wprowadzenie do filozofii chińskiej. Od myśli starożytnej do chińskiego buddyzmu, Kraków 2010.

Künstler M. J, Dzieje kultury chińskiej, Warszawa 2007.

Morton W. S., Lewis Ch. M., Chiny. Historia i kultura, Kraków 2007.

Nakamura Hajime, Systemy myślenia ludów Wschodu: Indie – Chiny – Tybet – Japonia, Kraków 2005.

Pawłowski J., „Państwo" we wczesnej filozofii konfucjańskiej, Warszawa 2010.

Politologia. Przewodnik encyklopedyczny, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008.

Rowiński J., Jakóbiec W., Parlament Chińskiej Republiki Ludowej, Warszawa 2008.

Rowiński J., Jakóbiec W., System konstytucyjny Chińskiej Republiki Ludowej, Warszawa 2006.

Schwartz B. I., Starożytna myśl chińska, Kraków 2009.

Prace zbiorowe: 1.

Bartyzel J. (red.), Encyklopedia polityczna. Tom 2. Myśl polityczna starożytności. Od najdawniejszych czasów na narodzenia Chrystusa, Radom 2009.

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

Cheng J. Y. S., Ma Jie, The Development of Community-level Democracy in Urban China, „Journal of Comparative Asia Development" 2011, vol. 7, no. 2, s. 193-229.

Dittmer L., Leadership Change and Chinese Political Development, „The China Quarterly" 2003, vol. 176, s. 903-925.

Dittmer L., The Changing Shape of Elite Power Politics, „The China Journal" 2001, no. 45, s. 53-67.

Fewsmith J., China in 2007: The Politics of Leadership Trasition, „Asia Survey" 2008, vol. 48, no. 1, s. 82-96.

Góralczyk B., Czy Chiny są komunistyczne?, „Sprawy polityczne" 2010, nr 1, s. 64-77.

Holbig H., Gilley B., Reclaiming Legitimacy in China, „Politics & Policy" 2010, vol. 38, no. 3, s. 392-422.

Oksenberg M., China's Political System: Challenges of the Twenty-First Century, „The China Journal" 2001, no. 45, s. 21-35.

Potter P. B., Legal Reform in China: Institutions, Culture and Selective Adaptations, „Law & Social Inquiry" 2004, vol. 29, no. 2, s. 465-495.

Sausmikat N., Generations, Legitimacy and Political Ideas in China: The End of Polarization of The End of Ideology?, „Asia Survey" 2003, vol. 43, no. 2, s. 352-384.

161

Adrian Brona

10. Shambaugh D., Training China's Political Elite: The Party School System, „The China Quarterly" 2008, vol. 196, s. 827-844.

11. Teiwes F. C., Normal Politics with Chinese Characteristics, „The China Journal" 2001, no. 45, s. 69-82.

12. Wei C. X. G., Mao's Legacy Revisited: Its Lasting Impact on China and Post-Mao Era Reform, „Asia Politics & Policy" 2011, vol. 3, no. 1, s. 3-27.

13. Yongshun Cai, Power Structure and Regime Resilience: Contentious Politics in China, „British Journal of Political Science" 2008, vol. 38, no. 3, s. 411-432.

14. Zhou Guanghui, The Reform and Development of Decision-making System in Contemporary China, „Social Sciences in China" 2012, vol. 33, no. 2, s. 25-45.

Publikacje elektroniczne Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

Lawrence S. V., Martin M. F., Understanding China's political system, strona internetowa Federation of American Scientists, http://www.fas.org/sgp/crs/row/R41007.pdf.

Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

3.

Cheng Li, Opportunity Lost? Inside China's leadership transition, „Foreign Policy", 16 listopada 2012 r., strona internetowa magazynu „Foreign Policy", http://www.foreignpolicy.com/ articles/2012/11/16/opportunity_lost.

Gao H., A Press Renaissance? The Legacy of China's 'Southern Weekend', „The Atlantic", 11 stycznia 2013 r., strona internetowa miesięcznika „The Atlantic", http://www.theatlantic.com/ international/archive/2013/01/a-press-renaissance-the-legacy-of-chinas-southern-weekend/ 267081/.

Jacobs A., Confucius Statue Vanishes Near Tiananmen Square, „The New York Times", 23 kwietnia 2011 r., strona internetowa dziennika „The New York Times", http://www.nytimes. com/2011/04/23/world/asia/23confucius.html.

Strony internetowe: 1.

2.

3.

4.

www.cpc.people.com.cn – oficjalna strona Komunistycznej Partii Chin. www.npc.gov.cn – oficjalna anglojęzyczna strona Ogólnochińskiego Zgromadzenia Przedstawicieli Ludowych. www.gov.cn – oficjalna strona Rady Państwowej (Centralnego Rządu Ludowego). www.cppcc.gov.cn – oficjalna strona Ludowej Politycznej Konferencji Konsultatywnej.

Adrian Brona – student III roku studiów I stopnia na kierunkach kulturoznawstwo o specjalności „studia dalekowschodnie" w Instytucie Bliskiego i Dalekiego Wschodu Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz stosunki międzynarodowe o specjalności „dyplomacja współczesna" w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Członek Dalekowschodniego Koła Naukowego Uniwersytetu Jagiellońskiego (przewodniczący w latach 2012-2013) oraz Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Od grudnia 2012 r. członek Rady Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Zainteresowania naukowe: stosunki gospodarcze i polityczne Polski z państwami azjatycki, polityka wewnętrzna i zagraniczna Chin.

162

AMERYKA ŁACIŃSKA

Natalia Hales studentka III roku studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM) Recenzja: dr hab. Artur Gruszczak, prof. UJ Streszczenie Dzieje integracji karaibskiej to historia wychodzenia z systemu zależności pochodzącego z czasów kolonialnych. Integracja regionalna w rejonie Ameryki Łacińskiej i Karaibów ma więc podłoże historyczne, tj. miała i ma nadal na celu uniezależnienie się od Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Francji i innych mocarstw kolonialnych, likwidację monokultury w regionalnym rolnictwie oraz wypracowanie wspólnego stanowiska w stosunkach z USA, Wielką Brytanią, Chinami czy Unią Europejską.

Tekst jest próbą usystematyzowania procesu integracji w tamtym regionie oraz odpowiedzi na pytanie o obecny stan współpracy m.in. pomiędzy kontynentalną Gujaną i Surinamem a Jamajką oraz Trynidadem i Tobago.

165

Natalia Hales

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167 Definicja regionu karaibskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .168 Wspólnota Karaibska (CARICOM) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .168 Federacja Indii Zachodnich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .168 Karaibskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (CARIFTA) . . . . . . . . . . . . . . . . .170 Integracja w ramach CARICOM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172 Struktura instytucjonalna CARICOM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176 Członkostwo w CARICOM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .180 Rola CARICOM w stosunkach międzynarodowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .180 Relacje pomiędzy państwami członkowskimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .180 Relacje państw CARICOM z mocarstwami ościennymi . . . . . . . . . . . . . . . . . .181 CARICOM a Unia Europejska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .182 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183 Spis map . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184 Spis tabel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .184 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .185

166

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Wprowadzenie Problematyka integracji regionalnej jest obecnie jedną z najczęściej poruszanych kwestii w kontekście stosunków międzynarodowych. Uważa się, iż regionalizm jest celowym działaniem państwa na rzecz poszukiwania najbardziej efektywnych form współpracy, które nie tylko zaspokoją jego potrzeby, ale także stworzą nowe możliwości rozwoju. Państwa integrują się, gdy dostrzegają wspólnotę swoich interesów, podobieństwo systemów polityczno-społecznych, kultury, języka czy wyznania1.

Edward Haliżak wymienia i systematyzuje pewne charakterystyczne cechy integracji, które występują w procesie zacieśniania regionalnej współpracy: ­ pojawienie się świadomości regionalnej wśród elit, wpływające na osłabienie tendencji nacjonalistycznych, ­ ujawnienie się wspólnoty potrzeb i interesów społeczeństw zamieszkujących dany region, ­ ilościowy i jakościowy wzrost interakcji między państwami i społeczeństwami regionu, a co za tym idzie konieczność regulowania wzajemnych oddziaływań poprzez ustanowienie form i norm prawno-organizacyjnych, ­ integracja państw regionu polegająca na przenoszeniu lojalności uczestników życia politycznego z dotychczasowych ośrodków na centra wyższego rzędu2.

Typowa współpraca regionalna odbywa się nie tylko na szczeblu ekonomicznym, ale także kulturowym, politycznym itd. Niemniej jednak, w dobie globalnych stosunków gospodarczych wymiar ekonomiczny integracji regionalnej ma kluczowe znaczenie. Państwa, które decydują się na kooperację, przechodzą etapy zacieśniania współpracy. Pierwszy to preferencyjna strefa handlu, która oznacza częściową redukcję ceł przy wzajemnej wymianie handlowej, przy pozostawieniu na niezmienionym poziomie ceł dla państw trzecich. Drugim etapem jest całkowita strefa wolnego handlu, czyli zupełne zniesienie ceł w wewnętrznej wymianie handlowej. Kolejno ustanawia się zewnętrzną taryfę celną dla całej wspólnoty (unia celna), następnie dochodzi do koordynacji polityki handlowej, czyli wprowadza się ułatwienia w przepływie kapitału, usług i siły roboczej. Wszystkie wymienione wcześniej zabiegi doprowadzić mają do powstania wspólnego rynku.

Wyższym stopniem zintegrowania gospodarek wspólnoty jest unia ekonomiczna, czyli koordynacja polityk monetarnej, fiskalnej i walutowej, natomiast ukoronowaniem procesu jest ujednolicenie systemów prawnych i utworzenie unii politycznej państw3.

Integracja w regionie Ameryki Łacińskiej i Karaibów ma także podłoże historyczne, tj. ma na celu uniezależnienie się od Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Francji i innych mocarstw kolonialnych, likwidację monokultury w regionalnym rolnictwie 1

2 3

E. Haliżak, Regionalizm w stosunkach międzynarodowych, [w:] E. Haliżak, R. Kuźniar (red.), Stosunki międzynarodowe. Geneza – struktura – dynamika, Warszawa 2000, s. 281.

Ibidem, s. 282-283.

Ibidem, s. 302.

167

Natalia Hales

oraz wypracowanie wspólnego stanowiska w stosunkach z USA, Wielką Brytanią, Chinami czy Unią Europejską (UE).

Jak trafnie ocenia Marcin Komosa „Dzieje integracji karaibskiej to historia wychodzenia z systemu zależności pochodzącego jeszcze z czasów kolonialnych.

Rozwój więzi handlowych miał skutkować lepszą pozycją konkurencyjną na rynku światowym. Podstawowym problemem, z jakim zmagała się i zmaga gospodarka regionu, było jej ukierunkowanie na eksport produktów rolnych (cukru, bananów) do tradycyjnych odbiorców, takich jak USA i kraje europejskie”4.

Artykuł ma na celu ukazanie integracji regionalnej na Karaibach i w Ameryce Łacińskiej na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej, która przez specjalistów w dziedzinie współczesnych stosunków międzynarodowych i globalizacji uznawana jest za najprężniej rozwijającą się integrację na świecie.

Definicja regionu karaibskiego Pojęcie regionu karaibskiego nie jest terminem łatwym do zdefiniowania, istnieją bowiem trzy geopolityczne znaczenia tego określenia. Najwęższe z nich opisuje Karaiby jako byłe i obecne posiadłości kolonialne Wielkiej Brytanii położone na Morzu Karaibskim. Często zalicza się do nich także Gujanę oraz Belize. Szersze znaczenie tego pojęcia obejmuje, obok wcześniej wymienionych, także nieanglojęzyczne państwa wyspiarskie (np. Kubę) oraz obecne posiadłości Francji i Holandii. Najszersze akceptowalne postrzeganie Karaibów łączy z nimi cały region Morza Karaibskiego oraz państwa Ameryki Środkowej, a także Meksyk, Wenezuelę i Kolumbię (tzw. Wielkie Karaiby)5.

Każda z wymienionych koncepcji ma swoje uzasadnienie w istnieniu regionalnych organizacji międzynarodowych, które zrzeszają państwa często na różnym poziomie rozwoju gospodarczego, o odmiennej kulturze i języku, a także nierzadko o różnych systemach politycznych i koncepcjach prowadzenia polityki zagranicznej.

Pomimo to współpracę pomiędzy wymienionymi wyżej państwami cechuje kilka wspólnych założeń, do których zalicza się wspomnianą już wcześniej potrzebę uniezależnienia się od wpływów dawnych mocarstw kolonialnych, rozwój regionalnej gospodarki, pozyskanie nowych partnerów gospodarczych, wypracowanie wspólnego stanowiska na arenie międzynarodowej.

Wspólnota Karaibska (CARICOM) Federacja Indii Zachodnich

Niemal cały basen Morza Karaibskiego pokrywają małe państwa wyspiarskie będące w przeszłości koloniami Wielkiej Brytanii w Ameryce Środkowej i Południowej. W brytyjskim systemie kolonialnym wyspy te stały się monokulturowymi plan-

4

5

M. Komosa, Integracja w regionie karaibskim, [w:] M. F. Gawrycki (red.), Procesy integracyjne w Ameryce Łacińskiej, Warszawa 2007, s. 165.

Ibidem, s. 162-163.

168

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Mapa nr 1. Ameryka Środkowa i Karaiby

Źródło: CIA. The World Factbook, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/ maps/refmap_political_central_america.html (data dostępu: 29 grudnia 2012).

tacjami trzciny cukrowej, co w sytuacji malejącej koniunktury zaczęło stanowić problem dla europejskiego hegemona, a niesamodzielne kolonie stawiało w fatalnej sytuacji wyjściowej. W związku z tym w 1905 r. brytyjski minister ds. kolonii Alfred Lytellton uznał stworzenie federacyjnego rządu karaibskiego za konieczny cel polityki brytyjskiej w regionie6.

Z inicjatywy Komisji Karaibskiej (powołanej w 1942 r. przez przedstawicieli USA i Wielkiej Brytanii) rozpoczęto zwoływanie konferencji Indii Zachodnich. Była to idea brytyjska, zakładająca utworzenie federacji terytoriów w podobnym kształcie jak brytyjskie dominia Kanada i Australia. W dalszej perspektywie twór ten miał uzyskać samodzielność.

W 1958 r. powstała Federacja Indii Zachodnich7, której podstawę prawną stanowił British Caribbean Federation Act z 1956 r.

Bardzo szybko na jaw wyszła słabość Federacji i jej niezdolność do wypełniania swych zadań. Głównym problemem okazała się ogromna dysproporcja między dwiema największymi prowincjami – Jamajką oraz Trynidadem i Tobago – a pozostały6

7

Ibidem, s. 163. Za: J. H. Proctor, The Functional Approach to Political Union: Lessons from the Effort to Federate the British Caribbean Territories, „International Organization” 1956, vol. 10, no. 1, s. 36.

W jej skład weszły: Anguilla, Antigua i Barbuda, Barbados, Dominika, Grenada, Jamajka, Montserrat, St. Kitts i Nevis, St. Lucia, St. Vincent i Grenadyny, a także Trynidad i Tobago.

169

Natalia Hales

Tabela nr 1. Proces integracji w regionie Karaibów CARIFTA (Karaibskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu)

­ 1968-1973 ­ Antigua i Barbuda, Barbados, Gujana, Trynidad i Tobago, Dominika, Grenada, St. Kitts i Nevis, Aguilla, St. Lucia, St. Vincent, Grenadyny, Montserrat, Jamajka, Honduras Brytyjski

CARICOM (Wspólnota Karaibska i Wspólny Rynek)

­ 1973-2006 ­ członkowie CARIFTA oraz Bahamy, Haiti, Surinam

CSME (Jednolity Rynek i Gospodarka CARICOM)

­ od 2006 r. ­ członkowie CARICOM bez Bahamów, Montserrat i Haiti

Źródło: opracowanie własne na podstawie M. Komosa, op.cit.

mi częściami regionu. Obie wyspy posiadały lokalne budżety większe od federalnego i dostarczały do wspólnej kasy aż 85% wpływów podatkowych. Sytuację władz federacji utrudniał także praktyczny brak wsparcia finansowego z Londynu. Również konstrukcja ustrojowa była wielce ułomna. Ze względu na antyimigracyjne postawy bogatszych wysp nie istniała pełna swoboda przepływu osób. Podobnie nie udało się wprowadzić unii celnej, co uniemożliwiało władzom federalnym prowadzenie spójnej polityki handlowej. Wszelkie próby wzmocnienia pozycji rządu federalnego i poszerzenia jego kompetencji napotykały na bardzo zdecydowany opór prowincji, przede wszystkim liczebnie największej Jamajki8.

Ze względu na znaczne zróżnicowanie geograficzne państw tworzących federację, sprzeczne interesy i wizje jej przyszłości, a także różnice w potencjale gospodarczym, Federacji Indii Zachodnich nie udało się utrzymać, co bezpośrednio wiązało się też z ogłoszeniem przez Jamajkę niepodległości w 1962 r. Pomimo wysiłków premiera Trynidadu i Tobago nie udało się stworzyć innej formy współpracy wewnątrzkaraibskiej9.

Karaibskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (CARIFTA)

W grudniu 1965 r. szefowie rządów Barbadosu, Gujany, Antigui i Barbudy, a także Trynidadu i Tobago podpisali w Dickenson Bay (Antigua) porozumienie o utworzeniu Karaibskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (Caribbean Free Trade Association – CARIFTA)10, które funkcjonowało w latach 1968-1973 i powiększało

8

9 10

J. Błaszczak, Federacja Indii Zachodnich, strona internetowa e-polityka, http://www.e-polityka.pl/ a.1133.d.75.Federacja_Indii_Zachodnich__1958_62_.html (data dostępu: 27 grudnia 2012).

M. Komosa, op.cit., s. 164.

J. Garlińska-Bielawska, Próby tworzenia ugrupowań integracyjnych krajów rozwijających się, [w:] S. Miklaszewski (red.), Kraje rozwijające się w światowym systemie gospodarczym, Warszawa 2007, s. 234.

170

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

się w kolejnych latach o nowych członków: byłe państwa i terytoria członkowskie dawnej Federacji Indii Zachodnich (w lipcu i sierpniu 1968 r.) oraz Honduras Brytyjski (obecnie Belize).

Państwa te niedługo wcześniej uzyskały niepodległość, w związku z czym CARIFTA, w mniemaniu założycieli, miała wesprzeć jednoczenie się gospodarek państw-członków oraz dać szansę na jednomyślność i większą siłę przebicia na arenie międzynarodowej.

Celem CARIFTA było wspieranie zrównoważonego rozwoju w regionie poprzez: ­ zwiększenie wymiany handlowej kupna i sprzedaży pomiędzy państwami członkowskimi, ­ dywersyfikację handlu – rozszerzenie różnorodności dóbr i usług dostępnych na rynku, ­ liberalizację handlu – zniesienie ceł i kontyngentów na dobra produkowane i sprzedawane na terenie objętym traktatem, ­ zapewnianie uczciwej konkurencji – stworzenie systemu reguł dla wszystkich członków w celu wspierania małych i średnich uczestników obrotu rynkowego11.

Ponadto, celem zapewnienia w pełni wolnego handlu, stowarzyszenie dążyło do: ­ zapewnienia, aby korzyści płynące z wolnego handlu były sprawiedliwie dystrybuowane, ­ wspierania rozwoju przemysłu w krajach rozwijających się, ­ wspierania przemysłu kokosowego (poprzez podpisanie Oils and Fats Agreement w 1963 r.), ­ racjonalizacji produkcji rolnej, w tym ułatwienia obrotu niektórymi produktami rolnymi o szczególnym znaczeniu dla krajów LDCs12, ­ zapewnienia dłuższego okresu znoszenia cła na niektóre produkty uznane za ważne z perspektywy wybranych krajów rozwijających się13.

Podczas siódmego spotkania szefów rządów CARIFTA w 1972 r. zdecydowano o rozszerzeniu formy integracji ze strefy wolnego handlu we Wspólnotę Karaibską, której integralną częścią miał stać się wspólny rynek. W kwietniu 1973 r. podpisano traktat o utworzeniu Wspólnoty Karaibskiej, nazwany traktatem z Chaguaramas14. Przedstawiciele państw członkowskich zgodnie uznali, iż owocna współpraca w ramach CARIFTA dobrze wróży rozszerzeniu współpracy, które było konieczne w celu dalszego rozwoju państw basenu Morza Karaibskiego.

11

12

13

The Carribean Free Association Agreement, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/ jsp/community/carifta.jsp?menu=community (data dostępu: 27 grudnia 2012).

LDCs (least developed countries) – zbiorcza nazwa dla państw słabo rozwiniętych, utworzona na potrzeby badań statystycznych, demograficznych i ekonomicznych prowadzonych przez organy wyspecjalizowane ONZ. The Carribean Free Association Agreement, op.cit.

171

Natalia Hales

Integracja w ramach CARICOM

Traktat z 1973 r. określał główne założenia integracji politycznej realizowanej przez Wspólnotę Karaibską oraz gospodarczej w ramach Wspólnego Rynku (Common Market). Art. 6 wymienia cele nowopowstałej organizacji: ­ poprawa standardów życia i pracy, ­ pełne wykorzystanie siły roboczej i innych czynników produkcji, ­ dynamiczny, skoordynowany i zrównoważony rozwój gospodarczy i konwergencja, ­ rozwój handlu i stosunków gospodarczych z państwami trzecimi, ­ zwiększenie poziomu konkurencyjności międzynarodowej, ­ działania na rzecz zwiększenia wydajności produkcji, ­ osiągnięcie lepszej pozycji i skuteczności państw członkowskich w relacjach z państwami trzecimi, grupami państw i podmiotami międzynarodowymi, ­ koordynacja polityki zagranicznej państw członkowskich wobec państw trzecich i zwiększenie funkcjonalnej współpracy15.

Pierwszym krokiem w kierunku pełnej integracji okazała się deklaracja z Grand Anse z 1989 r., opisująca program dalszej współpracy w ramach CARICOM. Po raz pierwszy pojawiło się w niej sformułowanie deklarujące powstanie „jednolitego rynku i gospodarki” jako celu głównego dalszej integracji16.

Program stworzenia Wspólnego Rynku zawarty w deklaracji przewidywał: ­ stworzenie instrumentów wspólnego rynku, tj. wspólnej taryfy celnej, wspólnotowego systemu regulacji spółek, zharmonizowanego systemu ulg podatkowych, ­ współpracę w zakresie ujednolicenia administracji celnej, ­ wzmocnienie regionalnego mechanizmu giełdowego i obrotu papierami wartościowymi, ­ zniesienie barier w handlu wewnątrz Wspólnoty, ­ stworzenie jednolitego systemu lotniczego i morskiego, ­ intensyfikację działań w kierunku ujednolicenia polityki fiskalnej, monetarnej i walutowej, ­ natychmiastowe wprowadzenie w życie art. 39 załącznika do traktatu w celu wspierania konsultacji, współpracy i koordynacji polityki na poziomie makroekonomicznym, sektorowym i projektowym, ­ wspólny wysiłek w celu stworzenia reprezentacji Wspólnoty na międzynarodowych spotkaniach gospodarczych17.

14 15

16 17

M. Komosa, op.cit., s. 164.

Revised Treaty of Chaguaramas establishing the Caribbean Community including the CARICOM Single Market and Economy, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/community/ revised_treaty-text.pdf (data dostępu: 27 grudnia 2012).

M. Komosa, op.cit., s. 165.

Grand Anse Declaration and Work Programme for the Advancement of the Integration Movement, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/communications/meetings_statements/ grand_anse_declaration.jsp (data dostępu: 28 grudnia 2012).

172

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Tabela nr 2. Etapy integracji gospodarczej w ramach CARICOM Porozumienie z Dickenson Bay (grudzień 1966 r.)

Strefa wolnego handlu: ­ wzrost wymiany handlowej pomiędzy członkami porozumienia, ­ stopniowe znoszenie ceł i kontyngentów ilościowych w handlu wewnątrz ugrupowania, ­ ustanowienie powszechnego regulaminu uczciwej konkurencji.

Traktat z Chaguaramas (kwiecień 1973 r.)

Wspólnota polityczna i wspólny rynek: ­ stworzenie administracji Wspólnoty w formie instytucji ponadnarodowych, ­ stworzenie rynku wspólnotowego, ­ integracja działań gospodarczych, ­ koordynacja polityki zagranicznej państw członkowskich w celu zwiększenia skuteczności państw-członków w systemie międzynarodowych stosunków gospodarczych.

Deklaracja z Grand Anse (lipiec 1989 r.)

Jednolity rynek i gospodarka: ­ wolny przepływ usług, kapitału i siły roboczej, ­ wspólne środki ochrony konsumenta, ­ wspólne procedury rozstrzygania sporów pomiędzy członkami, ­ implementacja prawa wspólnotowego do systemów prawa krajowego państw członkowskich.

Źródło: opracowanie własne na podstawie strony internetowej CARICOM, www.caricom.org.

Deklaracja przewidywała jednocześnie zniesienie wymogu pozwoleń na pracę, a także obowiązku paszportowego wewnątrz Wspólnoty. Celem lepszej integracji członków powołano dwie instytucje – Zgromadzenie Parlamentarzystów Wspólnoty Karaibskiej, będące formą parlamentu regionalnego oraz Komisję Indii Zachodnich, będącą niezależnym ciałem czuwającym nad pogłębianiem integracji. Należy podkreślić, iż proces integracji w ramach CARICOM, a wcześniej CARIFTA, przebiegał w sposób bardzo zbliżony do procesów mających miejsce w Europie18.

Proces liberalizacji handlu w regionie oraz zacieśniania współpracy przedstawia tabela nr 2.

Zgodnie z deklaracją z Grand Anse do 1993 r. państwa członkowskie zdeklarowały się stworzyć warunki oraz przeprowadzić reformy i wprowadzić uregulowania, które umożliwią stworzenie Jednolitego Rynku i Gospodarki. Okazało się jednak, iż rozszerzanie Wspólnoty o kolejne państwa (o różnym stopniu rozwoju gospodarczego) spowolniło znacznie ten proces. Kolejną datą zgodnie z deklaracją z Montego Bay (Jamajka) z lipca 1997 r. miał być rok 1999 r. Deklaracja zawierała zestaw celów i zasad, którymi mieli się kierować przywódcy państw członkowskich w celu efektywnego „wprowadzenia” Wspólnoty w XXI w. Mówiła ona m.in. o dalszym zacieśnianiu współpracy gospodarczej, skupieniu działań na potencjale ludzkim Wspólnoty, rozwoju technologicznym, systematycznym realizowaniu celów zawartych we 18

Deklaracja z Grand Anse przyjęta została dwa lata po wejściu w życie Jednolitego aktu europejskiego, również zapowiadającego przyspieszenie procesów integracyjnych w Europie.

173

Natalia Hales

wcześniejszych deklaracjach i umowach. W kontekście kontaktów zewnętrznych sygnatariusze deklaracji podnosili kwestię zacieśnienia współpracy politycznej rządów państw członkowskich w celu skuteczniejszych kontaktów z państwami trzecimi, szczególnie USA, Wielką Brytanią, Chinami, a także UE. Nie zapomniano jednak o państwach AKP (Afryka – Karaiby – Pacyfik), którym poświęcono paragraf mówiący o ściślejszej współpracy w celu realizacji zasady solidarności państw rozwijających się. Uznano również, iż poszerzenie organizacji o kolejne państwa regionu będzie miało pozytywny wpływ na rozwój całego obszaru basenu Morza Karaibskiego. Szefowie rządów zgodzili się także, iż jedynie dynamiczny rozwój gospodarek narodowych państw członkowskich, tworzenie nowych gałęzi gospodarki i przemysłu może doprowadzić do rozwoju gospodarczego całej Wspólnoty. Dlatego też w deklaracji znalazły się obietnice wspierania nierentownych sektorów gospodarki (takich jak górnictwo czy hutnictwo) i dokładania starań celem napędzenia jej młodych gałęzi – rozrywki, turystyki, finansów. Na koniec sygnatariusze porozumienia poruszyli kwestie karaibskiej tożsamości i kultury, które są dobrem wspólnym wszystkich narodów tworzących Wspólnotę Karaibską i mają być spoiwem ją łączącym. W celu ich ochrony i jej propagowania, przywódcy zadeklarowali wsparcie finansowe dla inicjatyw społecznych i sportowych propagujących historię i kulturę Wysp Karaibskich i Ameryki Południowej19. Ostatecznie Jednolity Rynek i Gospodarkę CARICOM (CARICOM Single Market and Economy – CSME) zdecydowano się wprowadzić w dwóch etapach, od początku 2008 r., co przedstawia tabela nr 3.

Jak łatwo zauważyć, integracja gospodarcza nie mogłaby obyć się bez integracji w sensie politycznym. Do poruszenia tego tematu przywódców państw karaibskich zmusił raport Komisji Indii Zachodnich (powołanej na mocy deklaracji z Grand Anse) z 1992 r. Z raportu wynikało, iż koniecznym dla prawidłowego funkcjonowania Wspólnoty i dalszej integracji jest powołanie organów ponadnarodowych, na kształt Komisji Europejskiej, w których zasiadaliby komisarze powoływani przez państwa członkowskie, a które to organy byłyby niezależne finansowo. Komisja taka miałaby pełnić rolę ponadnarodowego rządu, czuwającego nad prawidłowym wdrażaniem decyzji CARICOM20. W efekcie pojawiły się dwie koncepcje kreacji władzy regionalnej – pierwsza opowiadała się za powołaniem Komisji Karaibskiej, druga za wyposażeniem Sekretariatu CARICOM we władzę wdrażania decyzji, które byłyby wiążące dla państw członkowskich. Obie wizje prowadziły jednak do tego samego efektu – pogłębionej integracji politycznej21.

Mimo iż CSME skupia się na kwestiach gospodarczych, niejako efektem ubocznym integracji gospodarczej stała się integracja polityczna, o czym świadczyć może m.in.:

19

20

21

Montego Bay Declaration, strona internetowa CARICOM, http://caricom.org/jsp/communications/ meetings_statements/montego_bay_decl.jsp?menu=communications (data dostępu: 30 grudnia 2012).

C. Grant, Democracy and Governance in the Caribbean, s. 22-23, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/pressreleases/pres75_03.pdf (data dostępu: 31 grudnia 2012).

Ibidem, s. 38-41.

174

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Tabela nr 3. Etapy wdrażania Jednolitego Rynku i Gospodarki CARICOM Faza I ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­ ­

­ ­

konsolidacja jednolitego rynku i wprowadzenie do tworzenia jednolitej gospodarki, rozszerzenie kategorii swobodnego przepływu pracowników i usługodawców oraz usprawnienie istniejących procedur, utworzenie Regionalnego Funduszu Społecznego, zatwierdzenie umowy o świadczeniu usług finansowych CARICOM i utworzenie Regionalnej Giełdy Papierów Wartościowych, automatyczne wdrażanie decyzji konferencji szefów rządów w niektórych obszarach polityki Wspólnoty, stworzenie Komisji CARICOM jako władzy wykonawczej Wspólnoty, wzmocnienie roli Zgromadzenia Parlamentarzystów Wspólnoty Karaibskiej, kontynuacja prac w zakresie rozwoju polityk: energetycznej, rolnictwa, turystyki zrównoważonej, agroturystyki, transportu, nowych usług transportowych oraz wspierania małych i średnich przedsiębiorstw, wprowadzenie automatycznego finansowania instytucji regionalnych z budżetów krajowych, rozpoczęcie negocjacji w sprawie utworzenia unii walutowej (umowa pomiędzy narodowymi bankami centralnymi w sprawie wspólnej waluty).

Faza II

­ ­ ­ ­ ­ ­ ­

Realizacja w latach 2008-2009:

Realizacja w latach 2010-2015:

realizacja celów niezrealizowanych w fazie I, konsolidacja i wprowadzenie jednolitej gospodarki, harmonizacja systemów podatkowych, regulacyjnych i finansowych, realizacja wspólnej polityki w dziedzinie: rolnictwa, przemysłu energetycznego, turystyki i agroturystyki, wspierania małych i średnich przedsiębiorstw, realizacja polityki ochrony regionalnej konkurencji oraz regionalnego systemu własności intelektualnej, harmonizacja polityki fiskalnej i monetarnej, wdrożenie unii walutowej CARICOM.

Źródło: opracowanie własne na podstawie strony internetowej CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/ pressreleases/pres48_07.jsp (data dostępu: 31 grudnia 2012).

­ utworzenie Regionalnego Mechanizmu Negocjacyjnego (1997 r.) w celu prowadzenia negocjacji handlowych z państwami trzecimi w imieniu Wspólnoty Karaibskiej. Podejmowane w ramach mechanizmu decyzje nie są wprawdzie wiążące dla państw członkowskich, ale samo istnienie tegoż systemu (umieszczonego w strukturze międzyrządowej) świadczy o zgodnej woli państw prowadzenia wspólnej ponadnarodowej polityki handlowej, ­ wprowadzenie mechanizmu misji obserwacyjnych podczas wyborów w państwach sygnatariuszach (pierwsze odbyły się w Surinamie i na Haiti), ­ powołanie i funkcjonowanie takich instytucji jak Zgromadzenie Parlamentarzystów Wspólnoty Karaibskiej, Karaibskiego Trybunału Sprawiedliwości czy Grupy Zadaniowej CARICOM ds. Zwalczania Przestępstw i Bezpieczeństwa, ­ zaangażowanie CARICOM w mediacje podczas konfliktów wewnętrznych, np. w Gujanie lub St. Vincent i Grenadynach, 175

Natalia Hales

­ wprowadzenie paszportu Wspólnoty Karaibskiej w 2005 r. dla obywateli państw członkowskich22.

Może się wydawać, iż proces integracji w basenie Morza Karaibskiego przebiegał niemal identycznie jak proces integracji w Europie, niemniej jednak należy zauważyć pewne zasadnicze różnice, o których wspomniał Errol Barrow, premier Barbadosu w latach 1961-1976 oraz 1986-1987. Tym, co różni te dwa procesy, jest zakres suwerenności państw członkowskich, które w przypadku Wspólnoty „zatrzymują wyłącznie właściwości w zakresie implementacji decyzji wspólnoty. Nie istnieją również mechanizmy przekazywania suwerenności instytucjom ponadnarodowym, ani też możliwość wydawania prawa mającego pierwszeństwo wobec prawa państwowego lub też mającego bezpośrednie zastosowanie”23.

Struktura instytucjonalna CARICOM

Celem zdynamizowania i usprawnienia tempa integracji Komisja Indii Zachodnich zaleciła fundamentalne zmiany w strukturze Wspólnoty, szczególnie w zakresie podejmowania decyzji oraz ich implementacji. Wytyczne te zostały potwierdzone przez zrewidowany w 2001 r. traktat z Chaguaramas, co pozwoliło na stworzenie kompletnego systemu instytucji wspólnotowych, które zostaną omówione poniżej.

Obecnie elementy struktury instytucjonalnej CARICOM dzielimy na cztery kategorie: Sekretariat Generalny, organy traktatowe CARICOM, instytucje traktatowe CARICOM oraz instytucje stowarzyszone.

Sekretariat Generalny jest głównym organem zarządzającym Wspólnoty, na jego czele stoi sekretarz generalny (od 2010 r. jest nim Irwin LaRocque). Zakres obowiązków Sekretariatu określa zrewidowany w 2001 r. traktat CARICOM. Należą do nich m.in. inicjowanie działań Wspólnoty i przekazywanie ich odpowiednim organom, reprezentowanie Wspólnoty w kontaktach z państwami trzecimi, wspieranie instytucji wspólnotowych w opracowywaniu i wdrażaniu projektów, inicjowanie, organizowanie i prowadzenie badań dotyczących realizacji celów przez Wspólnotę, wprowadzanie w życie decyzji i postanowień niewymagających podejmowania działań przez organy państw członkowskich, kontrola implementacji decyzji Wspólnoty w państwach członkowskich oraz przygotowywanie projektu budżetu do zbadania przez Komitet Budżetowy. Sekretariat ma także zadania administracyjne, tj. obsługę posiedzeń organów i instytucji Wspólnoty, zbieranie, przechowywanie i udostępnianie informacji ważnych dla państw-członków oraz zapewnianie na wniosek państw pomocy technicznej i prawnej w procesie wdrażania decyzji Wspólnoty do prawa krajowego24.

22 23

24

M. Komosa, op.cit., s. 167-168.

Ibidem, s. 166-167. Za: A. Owen, The Caribbean Single Market and Economy: The Way Forward, s. 6, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/speeches/30anniversary_lecture_ 8_arthur.pdf (data dostępu: 31 grudnia 2012).

Revised Treaty of Chaguaramas…, op.cit., art. 23-26.

176

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Jak wspomniano wyżej, jedna z koncepcji zacieśniania współpracy politycznej zakładała poszerzenie kompetencji Sekretariatu o uprawnienia wykonawcze. Art. 25 traktatu opisuje te funkcje, do których należą wymienione wcześniej oraz współpraca z pozawspólnotowymi agencjami pomocy rozwojowej czy wysuwanie propozycji do rozpatrzenia przez kompetentne organy wspólnotowe25.

Prace Sekretariatu uzupełniają: biuro sekretarza generalnego, cztery dyrekcje generalne (stosunków zagranicznych i wspólnotowych, handlu regionalnego i gospodarczej integracji, rozwoju społecznego i ludzkiego, a także ds. CARIFORUM).

Głównymi organami traktatowymi CARICOM są Konferencja Szefów Rządów oraz Rada Ministrów Wspólnoty.

Konferencja Szefów Rządów jest najwyższym organem Wspólnoty, składa się z szefów rządów państw członkowskich lub desygnowanych przez szefa rządu ministrów. Funkcje Konferencji określone są w art. 11 i 12 traktatu. Są to m.in. wyłączne prawo zawierania umów i nawiązywania kontaktów z podmiotami zewnętrznymi w imieniu Wspólnoty, określanie źródeł jej finansowania oraz odpowiedzialność za sprawy finansowe, prawo do nabywania nowych uprawnień, jeżeli te zostaną jej przekazane z woli całej społeczności tworzącej Wspólnotę, wytyczanie kierunków dalszej integracji i prowadzenie polityki w imieniu Wspólnoty, prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy państwami członkowskimi, prawo do tworzenia własnego regulaminu działania. Konferencja oprócz wielu uprawnień ma też obowiązki, do których należy m.in. konsultowanie swoich decyzji ze społecznością Wspólnoty.

Na czele Konferencji stoi Prezydium złożone z obecnego i przyszłego przewodniczącego (przewodnictwo w Konferencji jest rotacyjne i roczne) oraz sekretarza generalnego26. Decyzje Konferencji podejmowane jednomyślnie są wiążące dla państw członkowskich, aczkolwiek istnieje możliwość wstrzymania się od głosu, jeśli co najmniej 3/4 państw członkowskich popiera dany projekt. Możliwe jest także skorzystanie z klauzuli opt-out (nieuczestniczenia). W razie nakładania przez Konferencję sankcji lub rozstrzygania sporów między państwami członkowskimi, głosy zainteresowanych państw nie są brane pod uwagę27.

Rada Ministrów Wspólnoty jest drugim co do ważności organem traktatowym Wspólnoty Karaibskiej. Podstawowy skład Rady stanowią ministrowie ds. wspólnotowych państw członkowskich. Radę ds. Ogólnych wspierają rady wyspecjalizowane o określonych kompetencjach, w których zasiadają odpowiedni ministrowie resortowi państw członkowskich. Wyróżnia się: Radę ds. Finansów i Planowania (The Council of Finance and Planning – COFAP), Radę ds. Handlu i Rozwoju Gospodarczego (The Council of Trade and Development), Radę ds. Stosunków Zagranicznych i Wspólnotowych (The Council of Foreign and Community Relations), Radę ds.

Rozwoju Ludzkiego i Społecznego (The Council of Human and Social Development).

Poszczególne rady dysponują tzw. ciałami pomocniczymi, którymi są Komitet Prawny (złożony z ministrów sprawiedliwości lub prokuratorów generalnych państw 25 26 27

Ibidem, art. 25.

Ibidem, art. 11-12.

M. Komosa, op.cit., s. 170.

177

Natalia Hales

członkowskich, ma za zadanie wystawiać opinie prawne na temat aktów prawnych dla poszczególnych organów Wspólnoty), Komitet Budżetowy (złożony z wyższych urzędników państwowych, rozpatruje i rekomenduje projekt budżetu), Komitet Gubernatorów Banków Centralnych (ma za zadanie wspierać COFAP, szczególnie w kwestii wdrażania jednolitej gospodarki)28.

Do zadań Rady Ministrów Wspólnoty należy przede wszystkim koordynacja prac w zakresie integracji gospodarczej, funkcjonalnej współpracy i stosunków zewnętrznych, przestrzeganie celów ustanowionych przez Konferencję Szefów Rządów, zatwierdzanie planu działania Wspólnoty utworzonego na podstawie inicjatyw innych jej organów, rozpatrywanie i zatwierdzanie budżetu Wspólnoty, alokacja zasobów finansowych w celu realizacji planów i programów zatwierdzonych w procesie decyzyjnym, monitorowanie i poddawanie ocenie regionalnych i krajowych procesów wdrożeniowych, przygotowywanie posiedzeń Konferencji, zapewnienie sprawnego funkcjonowania i prawidłowego rozwoju CSME, przyjmowanie i rozpatrywanie zarzutów naruszenia obowiązków wynikających z traktatu, szczególnie rozwiązywanie sporów pomiędzy organami i instytucjami Wspólnoty, na zlecenie Konferencji – wydawanie poleceń i wytycznych dla Sekretariatu oraz instytucji mających na celu zapewnienie terminowego wdrażania decyzji Wspólnoty29.

Sprawne funkcjonowanie Wspólnoty zapewniają także instytucje CARICOM, które choć nie są uznane za jej organy traktatowe, pełnią niebagatelną rolę w procesie integracji.

Zgromadzenie Parlamentarzystów Wspólnoty Karaibskiej (Assembly of Carribean Community Parlamentarians – ACCP) to instytucja powołana na mocy deklaracji z Grand Anse. Działalność rozpoczęło w 1996 r. Jak sama nazwa wskazuje, jest to odpowiednik parlamentów krajowych, jednak ze znacznie ograniczonymi kompetencjami. ACCP jest organem doradczym Wspólnoty, w założeniu ma wspierać proces integracji jako demokratyczny głos obywateli Wspólnoty, monitorować działania organów wspólnotowych, wydawać zalecenia i opinie (niewiążące dla organów, wobec których są one wydawane). ACCP nie ma prawa wydawania uchwał, które miałyby wpływ na państwa członkowskie lub państwa stowarzyszone30. Każde państwo członkowskie ma prawo wystawić maksymalnie czteroosobową reprezentację w Zgromadzeniu (państwa stowarzyszone – dwuosobową). W kontekście zacieśniania współpracy w ramach CSME planowane jest rozszerzenie kompetencji legislacyjnych Zgromadzenia, tj. przeniesienie na nie części uprawnień parlamentów krajowych w celu szybszej i bardziej sprawnej implementacji CSME oraz polepszenia jakości prawa wspólnotowego31.

28 29 30

31

Ibidem, s. 171.

Revised Treaty of Chaguaramas…, op.cit., art. 13.

Assembly of Caribbean Community Parliamentarians (ACCP), strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/community/accp.jsp?menu=community (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Komosa, op.cit., s. 172. Za: E. G. Isaac, Parliament's Role in Caribbean Regional Economic Integration, „Canadian Parliamentary Review” 2004, vol. 27, no. 4, s. 25-30, strona internetowa „Canadian Parliamentary Review”, http://www.revparl.ca/27/4/27n4_04e_isaac.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

178

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Tabela nr 4. Zakres zadań państw członkowskich w ramach organów CARICOM Państwo

Zakres

Antigua i Barbuda

Usługi (w tym technologia informatyczna i telekomunikacja)

Bahamy

Turystyka

Barbados

Jednolity Rynek i Gospodarka (w tym unia walutowa)

Belize (w sprawach zarządzania kryzysowego we współpracy z Montserrat)

Trwały rozwój (w tym ochrona środowiska i zarządzanie kryzysowe)

Dominika

Praca (w tym „transfer kwalifikacji”)

Grenada

Nauka i technologia

Gujana

Rolnictwo, dywersyfikacja upraw, bezpieczeństwo żywności

Haiti

Transport morski i lotniczy

Jamajka

Negocjacje zewnętrzne

St. Kitts i Nevis

Zdrowie (w tym sprawy AIDS/HIV) i rozwój zasobów ludzkich

St. Lucia

Sprawiedliwość i rządzenie

St. Vincent i Grenadyny

Eksport bananów

Surinam

Rozwój Wspólnoty i współpraca kulturalna (w tym kultura, równość płci, sprawy młodzieży i sportu)

Trynidad i Tobago

Bezpieczeństwo (w tym zwalczanie przemytu narkotyków i broni)

Źródło: M. Komosa, op.cit., s. 171.

Karaibski Trybunał Sprawiedliwości (Caribbean Court of Justice – CCJ) powołany został na podstawie Umowy o utworzeniu Karaibskiego Trybunału Sprawiedliwości, dołączonej do zrewidowanego traktatu z Chaguaramas. Zadania CCJ wiążą się z jego dwoma głównymi funkcjami – jest organem sądowniczym Wspólnoty, rozstrzyga spory pomiędzy jej członkami i organami, a także jest organem odwoławczym od wyroków sądów krajowych w przypadku problemów ze stosowaniem prawa wspólnotowego. Wydaje również opinie w sprawie interpretacji i stosowania traktatu, jest sądem apelacyjnym dla państw Wspólnoty (tylko tych, które przyjęły jego jurysdykcję w tym temacie), zastępuje też Tajną Radę w Londynie32.

Przedstawiony system instytucjonalny CARICOM nosi wiele cech charakterystycznych dla systemu instytucjonalnego UE. Należy podkreślić, iż proces integracji w przypadku obu organizacji przebiegał w zbliżonym czasie, co może mieć niebagatelne znaczenie w przyszłości. Jeśli bowiem integracja w regionie Morza Karaibskie32

M. Komosa, op.cit., s. 172.

179

Natalia Hales

go przebiegać będzie tak sprawnie i ściśle, jak ma to miejsce w Europie, to w niedalekiej przyszłości możemy spodziewać się powstania silnej i zjednoczonej organizacji mającej możliwości przerodzenia się w równorzędnego partnera szczególnie dla imperialistycznie nastawionych do Karaibów USA, Wielkiej Brytanii czy ważnych państw Ameryki Łacińskiej.

Członkostwo w CARICOM

Obecnie CARICOM liczy 15 członków stałych i pięciu członków stowarzyszonych. Członkowie stali to: Antigua i Barbuda, Bahamy, Barbados, Belize, Dominika, Grenada, Gujana, Haiti, Jamajka, Montserrat, St. Lucia, St. Kitts i Nevis, St. Vincent i Grenadyny, Surinam oraz Trynidad i Tobago. Członkami stowarzyszonymi są: Anguilla, Bermudy, Brytyjskie Wyspy Dziewicze, Kajmany, Turks i Caicos33. Zgodnie z art. 2 traktatu z Chaguaramas, do Wspólnoty mogło wejść 13 państw oraz terytoriów w nim wymienionych, a także każde państwo regionu, które zostanie uznane przez Konferencję CARICOM za zdolne do przyjęcia i przestrzegania obowiązków zawartych w traktacie. Istnieje także procedura wystąpienia z CARICOM (art. 27).

Warto zaznaczyć, iż utrzymany został podział członków CARICOM na kraje bardziej rozwinięte (middle developed countries – MDCs) oraz kraje słabo rozwinięte (LDCs). Podział ten służy odpowiedniej alokacji zadań i zobowiązań wynikających z podpisania Traktatu. Jak wspomniano wcześniej, obok członków stałych, funkcjonuje także instytucja członków stowarzyszonych oraz obserwatorów. Członkowie stowarzyszeni to państwa, które w przyszłości mogą ubiegać się o pełne członkostwo, jednak obecnie istnieją przesłanki uniemożliwiające pełne wykonywanie przez nie zobowiązań członkowskich. Status obserwatora w ramach CARICOM posiadają obecnie: Aruba, Antyle Holenderskie, Dominikana, Kolumbia, Meksyk, Puerto Rico i Wenezuela34.

Rola CARICOM w stosunkach międzynarodowych Relacje pomiędzy państwami członkowskimi

Najogólniej stwierdzając, problemem państw CARICOM jest brak alternatywnych rozwiązań odnośnie integracji w regionie. Jedynie współpraca tych małych, postkolonialnych państw ze sobą może pozwolić im na pokonanie problemów wynikających nie tylko z kolonialnej przeszłości, ale także tych, które pojawiają się regularnie, jako efekt globalizacji, przetasowań na arenie międzynarodowej oraz zmian klimatu, najczęściej dosięgających właśnie małe wyspy tropikalne i państwa wybrzeża. Brak alternatywnych rozwiązań skłania państwa do współpracy, mimo iż bardzo często więcej je dzieli niż łączy.

33

34

Caricom Member States, strona internetowa CARICOM, http://caricom.org/jsp/community/ member_states.jsp?menu=community (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Komosa, op.cit., s. 168-169.

180

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Znamiennym jest podział państw-członków CARICOM na lepiej i słabiej rozwinięte (MDCs – LDCs), co przenosi się bezpośrednio na ich pozycję w organizacji oraz na siłę przebicia, jaką poszczególne kraje dysponują. Tym, co łączy państwa basenu Morza Karaibskiego, jest z pewnością wspólna przeszłość, brak potencjału ludnościowego, nastawione na eksport monokultury rolnicze oraz obszar kulturowy i często językowy (głównym językiem Wspólnoty jest angielski).

Jak słusznie stwierdza Marcin Komosa, po 1989 r. państwa karaibskie dostrzegły, iż jedynie ścisła współpraca gospodarcza da im szansę na zyskanie konkurencyjności w regionie oraz jakąkolwiek możliwość przebicia się na arenie międzynarodowej35. Należy wspomnieć także, iż usilne próby zacieśnienia integracji gospodarczej nie przekładają się bezpośrednio na wzrost wymiany handlowej wewnątrz Wspólnoty. Wzrost eksportu wewnątrzwspólnotowego nie był zbyt imponujący, gdyż wzrósł on z 8,92% w 1975 r. do 15,7% w 2000 r.36 Jest to rezultat konkurencyjnego charakteru gospodarek państw CARICOM, które w efekcie mają zbliżoną ofertę handlową i nie mogą się uzupełniać. Podobieństwo gospodarek, wynikające z uwarunkowań historycznych i geograficznych, sprawia, że członkowie CARICOM mają silniejsze związki handlowe z państwami spoza regionu, głównie z USA i krajami Unii Europejskiej.

Relacje państw CARICOM z mocarstwami ościennymi

Koniec zimnej wojny i dynamiczny proces globalizacji, przetasowań na arenie międzynarodowej zmusił państwa obszaru Morza Karaibskiego do rozważenia możliwości współpracy, jakie dawała im odzyskana niepodległość. Nietrudno zauważyć, iż istniały dwie drogi rozwoju – pierwsza zakładała uzależnienie się od mocarstw ościennych (w tym przypadku USA lub Wenezueli), druga zacieśnienie wewnętrznej współpracy w celu zwiększenia własnego potencjału. Jak widać na przykładzie ewolucji CARICOM, na Karaibach bardziej skłoniono się ku drugiej opcji. Interesującym pozostaje fakt, iż państwa Wspólnoty nie unikają nawiązywania współpracy z mocarstwami ościennymi, o czym świadczą liczne kontakty zewnętrzne, których najbardziej znanym wyrazem jest – powołana 23 lutego 2010 r. – Wspólnota Państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów (hiszp. Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños – CELAC). Jej celem ma być przede wszystkim ochrona przez wpływami USA i Unii Europejskiej, które przeżywają kryzys. Jej założyciele dążą do jak największej separacji gospodarek państw członkowskich od elementów kryzysowych charakterystycznych dla USA i UE. Dodatkowo założyciele uznali, iż Ameryce Południowej potrzebna jest organizacja skupiająca większość państw regionu, gdyż tylko tak można rozwijać gospodarkę regionu, wyrównywać ogromne różnice pomiędzy państwami członkowskimi, walczyć z problemami, które dotykają Amerykę Łacińską – biedą, przemytem narkotyków, plagą AIDS i HIV, gangami narkotykowymi i handlarzami bronią. Co znamienne z punktu widzenia państw CARICOM, założy35 36

Ibidem, s. 173-174.

Ibidem, s. 174.

181

Natalia Hales

ciele CELAC nie ukrywają chęci przełamania hegemonii USA w regionie37.

Nie będzie to jednak łatwe z uwagi na ogromne różnice pomiędzy państwami tworzącymi CELAC. Nie mówimy jedynie o różnicach w potencjale gospodarczym, ale także o antagonizmach politycznych czy po prostu o różnicach w systemach politycznych państw członkowskich.

Poza współpracą w ramach organizacji międzynarodowych, państwa CARICOM zawierają także umowy bilateralne, z których najbardziej znaczącą z punktu widzenia niezależności stała się umowa Petrocaribe z Wenezuelą zawarta w 2005 r. Umowa wiąże państwa CARICOM (bez Barbadosu, Montserrat oraz Trynidadu i Tobago), Nikaraguę, Gwatemalę oraz Wenezuelę i zakłada zakup ropy naftowej od tej ostatniej na preferencyjnych warunkach cenowych, z jednoczesną klauzulą wyłączności tego państwa na dostawy ropy do państw-sygnatariuszy umowy38, dzięki której Wenezuela staje się dominującym graczem w basenie Morza Karaibskiego.

CARICOM a Unia Europejska

Jak wspomniano wcześniej, przywódcy państw CARICOM uznali za konieczne stworzenie płaszczyzny współpracy pomiędzy państwami członkowskimi CARICOM oraz Unią Europejską. Na kanwie tych przemyśleń powstało CARIFORUM, czyli Forum Państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku. Ten organ polityczny został powołany w 1975 r. w Georgetown w Gujanie w celu wsparcia i koordynacji dialogu politycznego państw AKP z państwami trzecimi, a także wsparcia współpracy i integracji regionalnej przede wszystkim w ramach umowy z Kotonu pomiędzy państwami AKP a Unią Europejską. Główne cele CARIFORUM to realizacja postanowień umowy o partnerstwie gospodarczym Wspólnoty Europejskiej/Unii Europejskiej z CARICOM, koordynacja polityki gospodarczej i dialogu państw AKP i UE oraz promowanie integracji i współpracy w basenie Morza Karaibskiego. Oficjalna strona Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP podaje, iż „UE podjęła prace nad stworzeniem spójnej strategii dla Karaibów, która będzie stanowić polityczne uzupełnienie Umowy z Kotonu oraz EPA (Economic Partnership Agreement). Traktatowo, kraje karaibskie powiązane są z UE w grupie z krajami Afryki i Pacyfiku (tzw. Grupa AKP). Na poziomie subregionalnym odbywają się spotkania UE – CARIFORUM. Negocjacje umów EPA z Karaibami zostały zakończone w 2007 r. Od końca 2008 r. umowy te są stosowane tymczasowo między UE a wszystkimi krajami CARIFORUM (poza Haiti, które nie ratyfikowało do tej pory umowy). Co do zasady, umowy stowarzyszeniowe nowej generacji negocjowane przez UE z regionalnymi ugrupowaniami integracyjnymi w AŁiK [Ameryce Łacińskiej i Karaibach – N. H.] oparte są na trzech filarach: dialo-

37

38

M. Doliński, CELAC, czyli latynoska integracja w czasach kryzysu, strona internetowa stosunkimiędzynarodowe.pl, http://www.stosunkimiedzynarodowe.pl/celac-czyli-latynoska-integracja-w-czasachkryzysu (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Petrocaribe Agreement, strona internetowa Petróleos de Venezuela, http://www.pdvsa.com/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

182

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

gu politycznym, współpracy i wolnym handlu”39. Relacje UE z państwami Karaibów i Ameryki Łacińskiej są więc dość mocno rozbudowane, co stanowić może skuteczną przeciwwagę dla prób dominacji ze strony USA czy Wenezueli.

Warto zatrzymać się na chwilę nad dającym się dość łatwo zauważyć podobieństwem systemów instytucjonalnych CARICOM i UE, z jednoczesnym zupełnym przeciwieństwem podziału uprawnień i kompetencji poszczególnych organów i instytucji. Jak słusznie zauważa Marcin Komosa „Porównując strukturę organizacyjną UE i CARICOM, warto zwrócić uwagę na dominację elementu międzyrządowego w procesie decyzyjnym CARICOM, wymóg jednomyślności w decyzjach Konferencji Szefów Rządów, słabą pozycję Sekretariatu (w porównaniu z Komisją Europejską czy proponowaną Komisją Karaibską), słabszą pozycję Rady Ministrów Wspólnoty (niebędącej głównym organem decyzyjnym) i gorsze umocowanie wspólnotowego mechanizmu negocjacji zewnętrznych”40.

Podsumowanie Analiza genezy i rozwoju Wspólnoty Karaibskiej, a także zakresu jej stosunków wewnątrz organizacji i z państwami trzecimi, nasuwa dwa wnioski oraz płynące z nich refleksje i wątpliwości. Pierwszy z nich odnosi się do idei samej Wspólnoty, jej planów na przyszłość oraz bieżącej sytuacji. Jak wspomniano wcześniej, pojawia się wiele głosów o braku alternatywy dla państw basenu Morza Karaibskiego. Jest to pogląd o tyle prawdziwy, iż rzeczywistość doby globalizacji pokazuje, że jednolity głos państw zorganizowanych we wspólnotach regionalnych jest lepiej słyszalny i ma większą moc sprawczą na arenie międzynarodowej, szczególnie jeśli mówimy o tak małych państwach, w trudnym położeniu nie tylko geograficznym, ale także gospodarczym. Dodatkowo nie należy zapominać o wspólnocie historyczno-kulturowej i językowej, która scala państwa członkowskie, dając im poczucie jedności. Historia integracji państw basenu Morza Karaibskiego to proces wychodzenia z monokultur rolniczych nastawionych na eksport do tradycyjnych odbiorców takich jak USA, Wielka Brytania czy Wenezuela, a także proces tworzenia demokratycznych podwalin systemu politycznego byłych kolonii brytyjskich. Jest więcej niż prawdopodobne, iż w najbliższych latach odnotowany zostanie wzrost współpracy państw-członków Wspólnoty, już nie tylko w zakresie gospodarczym, ale także w przedmiocie stosunków politycznych i społecznych.

Drugim wnioskiem nasuwającym się po analizie Wspólnoty Karaibskiej jako organizacji międzynarodowej, jest wyraźne wahanie się państw członkowskich co

39

40

Stosunki Unia Europejska – Ameryka Łacińska i Karaiby, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP, http://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/inne_kontynenty/ameryka_lacinska_i_karaiby/stosunki_dwustronne_ameryka_lacinska_karaiby/wspolpraca_ue___ameryka_lacinska_i_karaiby?printMode=true (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Komosa, op.cit., s. 174.

183

Natalia Hales

do kształtu i zakresu integracji politycznej. Istnienie licznych instytucji41, niebędących organami traktatowymi, ale wspierających proces integracji, stanowi znak pogłębiającej się integracji o charakterze politycznym. Ponadto wśród samych państw członkowskich istnieje silne stronnictwo opowiadające się za utworzeniem instytucji na kształt Komisji Europejskiej z podobnymi, szerokimi kompetencjami w zakresie implementacji prawa wspólnotowego do systemów krajowych. Także samo prawo wspólnotowe, choć tworzone niechętnie, wdrażane jest w systemy prawne państw-członków. Z drugiej jednak strony znaczące dla dalszych rozważań jest pozostawanie CARICOM w formule współpracy międzyrządowej i zdecydowane przeciwstawianie się wzmacnianiu organów ponadnarodowych Wspólnoty. Należy jednak spodziewać się zacieśniania współpracy w kierunku tworzenia ponadnarodowych organów i instytucji, poszerzania ich kompetencji, umacniania pozycji wiarygodnego partnera biznesowego oraz coraz sprawniejszego kreowania własnego potencjału na arenie międzynarodowej.

Spis map Mapa nr 1. Ameryka Środkowa i Karaiby, s. 169.

Spis tabel Tabela nr 1. Proces integracji w rejonie Karaibów, s. 170.

Tabela nr 2. Etapy integracji gospodarczej w ramach CARICOM, s. 173.

Tabela nr 3. Etapy wdrażania Jednolitego Rynku i Gospodarki CARICOM, s. 175.

Tabela nr 4. Zakres zadań państw członkowskich w ramach organów CARICOM, s. 179.

Wykaz skrótów ACCP (Assembly of Carribean Community Parlamentarians) – Zgromadzenie Parlamentarzystów Wspólnoty Karaibskiej AKP – Afryka – Karaiby – Pacyfik (zbiorcza nazwa państw Afryki, Karaibów i Pacyfiku) CARICOM (Caribbean Community) – Wspólnota Karaibska CARIFTA (Caribbean Free Trade Association) – Karaibskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu CCJ (Caribbean Court of Justice) – Karaibski Trybunał Sprawiedliwości CELAC (Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribenos) – Wspólnota Państw Ameryki Łacińskiej i Karaibów COFAP (The Council of Finance and Planning) – Rada ds. Finansów i Planowania CSME (CARICOM Single Market and Economy) – Jednolity Rynek i Gospodarka CARICOM EPA (Economic Partnership Agreement) – Partnerskie Umowy Gospodarcze LDCs (least developed countries) – kraje słabo rozwinięte MDCs (middle developed countries) – kraje średnio rozwinięte lub kraje rozwijające się

41

Oprócz wymienionych w tekście, są to m.in.: Karaibski Instytut Badań Rolniczych i Rozwoju (The Caribbean Agricultural Research and Development Institute), Karaibski Instytut Zdrowia Środowiskowego (The Caribbean Environmental Health Institute), Karaibski Instytut Żywności i Odżywiania (The Caribbean Food and Nutrition Institute), Karaibska Korporacja Żywnościowa (The Caribbean Food Corporation), Karaibska Organizacja Regionalna ds. Standardów i Jakości (The CARICOM Regional Organisation for Standards and Quality), Karaibska Rada Egzaminacyjna (The Caribbean Examinations Council) i inne.

184

Integracja w regionie karaibskim na przykładzie Wspólnoty Karaibskiej (CARICOM)

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

3.

4.

Dobrzycki W., Historia stosunków międzynarodowych w czasach nowożytnych 1815-1945, Warszawa 1996.

Dobrzycki W., Stosunki międzynarodowe w Ameryce Łacińskiej. Historia i współczesność, Warszawa 2000.

Gawrycki M. F., Unia Europejska – Ameryka Łacińska i Karaiby. Trudne partnerstwo dwóch regionów, Warszawa 2004.

Weaver F. S., Latin America in World Economy: Mercantile Colonialism to Global Capitalism, Oxford- Boulder 2000.

Prace zbiorowe: 1.

2.

3.

Bulmer-Thomas V. (red.), Regional Integration in Latin America and the Caribbean: The Political Economy of Open Regionalism, Londyn 2001.

Gawrycki M. F. (red.), Ameryka Łacińska we współczesnym świecie, Warszawa 2006.

Rymarczyk J. (red.), Pozaeuropejskie ugrupowania integracyjne, Wrocław 2006.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

2.

3.

4.

5.

Borkowski P., Dwie fale regionalizacji a Ameryka Łacińska, [w:] Gawrycki M. F. (red.), Ameryka Łacińska wobec wyzwań globalizacji, Toruń 2006, s. 53-71.

Borkowski P., Europejskie doświadczenia a praktyka integracji w Ameryce Łacińskiej, [w:] Gawrycki M. F. (red.), Ameryka Łacińska wobec wyzwań globalizacji, Toruń 2006, s. 71-97.

Garlińska-Bielawska J., Próby tworzenia ugrupowań integracyjnych krajów rozwijających się, [w:] Miklaszewski S. (red.), Kraje rozwijające się w światowym systemie gospodarczym, Warszawa 2007, s. 203-267.

Haliżak E., Regionalizm w stosunkach międzynarodowych, [w:] Haliżak E., Kuźniar R. (red.), Stosunki międzynarodowe. Geneza – struktura – dynamika, Warszawa 2000, s. 426-503.

Komosa M., Integracja w regionie karaibskim, [w:] Gawrycki M. F. (red.), Procesy integracyjne w Ameryce Łacińskiej, Warszawa 2007, s. 151-182.

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa: 1.

2.

3.

4.

Assembly of Caribbean Community Parliamentarians (ACCP), strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/community/accp.jsp?menu=community.

Communique Issued at the Conclusion of the Eighteenth Inter-sessional Meeting of the Conference of Heads of Government of the Caribbean Community (CARICOM), 12-14 February 2007, Kingstown, St. Vincent and the Grenadines, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/pressreleases/pres48_07.jsp.

Grand Anse Declaration and Work Programme for the Advancement of the Integration Movement, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/communications/ meetings_statements/grand_anse_declaration.jsp.

Montego Bay Declaration, strona internetowa CARICOM, http://caricom.org/jsp/communications/meetings_statements/montego_bay_decl.jsp?menu=communications.

185

Natalia Hales

5.

6.

7.

Petrocaribe Agreement, strona internetowa Petróleos de Venezuela, http://www.pdvsa.com/.

Revised Treaty of Chaguaramas establishing the Caribbean Community including the CARICOM Single Market and Economy, strona internetowa CARICOM, http://www. caricom.org/jsp/community/revised_treaty-text.pdf.

The Carribean Free Association Agreement, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/community/carifta.jsp?menu=community.

Literatura pomocnicza Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

Isaac E. G., Parliament's Role in Caribbean Regional Economic Integration, „Canadian Parliamentary Review” 2004, vol. 27, no. 4, s. 25-30, strona internetowa „Canadian Parliamentary Review”, http://www.revparl.ca/27/4/27n4_04e_isaac.pdf.

Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

3.

4.

5.

Błaszczak J., Federacja Indii Zachodnich, strona internetowa e-polityka, http://www.e-polityka.pl/ a.1133.d.75.Federacja_Indii_Zachodnich__1958_62_.html.

Doliński M., CELAC, czyli latynoska integracja w czasach kryzysu, strona internetowa stosunkimiędzynarodowe.pl, http://www.stosunkimiedzynarodowe.pl/celac-czyli-latynoskaintegracja-w-czasach-kryzysu.

Grant C., Democracy and Governance in the Caribbean, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/pressreleases/pres75_03.pdf.

Owen A., The Caribbean Single Market and Economy: The Way Forward, strona internetowa CARICOM, http://www.caricom.org/jsp/speeches/30anniversary_lecture_8_arthur.pdf.

Stosunki Unia Europejska – Ameryka Łacińska i Karaiby, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP, http://www.msz.gov.pl/pl/polityka_zagraniczna/inne_kontynenty/ ameryka_lacinska_i_karaiby/stosunki_dwustronne_ameryka_lacinska_karaiby/wspolpraca_ ue___ameryka_lacinska_i_karaiby?printMode=true.

Strony internetowe: 1.

2.

www.caricom.org – strona internetowa Wspólnoty Karaibskiej. www.cia.gov – strona internetowa Centralnej Agencji Wywiadowczej.

Natalia Hales – studentka III roku studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (INPiSM UJ) oraz I roku studiów I stopnia na kierunku gospodarka i administracja publiczna na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Członek Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (KSSM UJ).

Od 2011 r. koordynator Sekcji Afrykańskiej KSSM UJ. Zainteresowania naukowe: systemy i partie polityczne na świecie, prawo dyplomatyczne i konsularne, rola religii i wyznania we współczesnym świecie, procesy demokratyzacyjne i organizacje międzynarodowe w Afryce i Ameryce Południowej.

186

ARKTYKA

Magdalena Madej absolwentka studiów magisterskich na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Współpraca czy rywalizacja?

Arktyka na początku XXI w.

Recenzja: dr Tomasz Młynarski Streszczenie Arktyka to region, w którym zmiany klimatyczne, związane przede wszystkim z ociepleniem klimatu, zachodzą dużo szybciej niż w pozostałych częściach globu. Pojawiające się dzięki temu większe możliwości eksploatacji zasobów naturalnych, zwłaszcza ropy naftowej i gazu ziemnego oraz nowe szlaki żeglugowe mogą doprowadzić do znaczących zmian geopolitycznych i geoekonomicznych. Arktyka, stająca się coraz ważniejszym punktem w stosunkach międzynarodowych, potrzebuje sprawnego zarządzania regionalnego, które może zabezpieczyć Daleką Północ przed potencjalnym konfliktem i wzmożoną rywalizacją. Niniejsza praca wyjaśnia status prawny Arktyki, definiuje główne obszary napięć i konfliktów, a także prezentuje najważniejszych aktorów obecnych w regionie. Celem artykułu jest przekrojowa analiza obecnej sytuacji w Arktyce przy uwzględnieniu uwarunkowań politycznych, prawnych i ekonomicznych. Autorka bada relacje oraz efekty wzajemnych oddziaływań pomiędzy poszczególnymi aktorami Dalekiej Północy. Skupia się na głównych problemach i trendach, które mają największy wpływ na kształt Arktyki w pierwszej dekadzie XXI w. i które najprawdopodobniej będą także oddziaływać na omawiany region w przyszłości.

189

Magdalena Madej

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191 Status prawny Arktyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .192 Obszary napięć i konfliktów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Problematyczne drogi morskie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195 Spory terytorialne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197 Napięcia polityczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198 Współpraca w regionie arktycznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200 Rada Arktyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .200 Aktorzy pozaarktyczni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .202 Unia Europejska i NATO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .206 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .208 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .209

190

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

Wprowadzenie Rozważania na temat Arktyki należy rozpocząć od wyjaśnienia samego terminu, który może być tłumaczony jako „kraina pod konstelacją Wielkiej Niedźwiedzicy”, od greckiego słowa arctos (niedźwiedź). W literaturze nie ma zgodności co do uniwersalnej definicji Arktyki. Obszar ten definiowany jest na podstawie granicy geograficznej, klimatycznej, botanicznej, bądź zasięgu zlodzenia1. Na potrzeby niniejszej pracy Arktyka będzie rozumiana zgodnie ze wspólną polityczną definicją regionu opracowaną przez państwa członkowskie Rady Arktycznej. Według niej Arktyka obejmuje wszystkie tereny na północ od koła podbiegunowego wraz z ośmioma państwami arktycznymi2. Definicja ta zyskała duże znaczenie dzięki międzynarodowej praktyce, gdyż wiele państw i organizacji międzynarodowych używa w swoich dokumentach terminów „Arktyka” (the Arctic) i „państwa arktyczne” (the Arctic states) rozumianych w ten właśnie sposób3.

Arktyka jest regionem, który przez długie lata czekał na polityczne zainteresowanie. Do początku zimnej wojny była traktowana jako odległy kraj „Eskimosów” o małym znaczeniu politycznym i ekonomicznym, nie licząc przemysłu wielorybniczego. Kres temu myśleniu przyniósł początek rywalizacji dwóch wielkich mocarstw i ich sojuszników. Arktyka ukazała wtedy swe geostrategiczne walory, a w regionie można było obserwować napięcie związane z wykorzystaniem wód i wysp polarnych w celach militarnych4. Dopiero pod koniec lat 80. XX w., po zakończeniu zimnej wojny, Arktyka z teatru strategicznych działań zimnowojennych zaczęła przekształcać się w rejon wielopłaszczyznowej współpracy międzynarodowej.

Jak wygląda kwestia owej współpracy obecnie? Media masowe coraz częściej mówią o „wojnie o surowce” czy „nowym wyścigu zbrojeń” na Północy. Arktyka zaczyna być obszarem „modnym”, miejscem, które przykuwa uwagę obserwatorów na całym świecie. Wynika to w dużej mierze ze zmian klimatycznych, które już od pewnego czasu są tam widoczne. Faktem jest, iż ocieplenie klimatu w rejonie arktycznym zachodzi dwa razy szybciej niż w pozostałych częściach świata. Według danych National Snow and Ice Data Centre obszar morski pokryty lodem osiągnął w Arktyce najniższy poziom od 1979 r., czyli od momentu pierwszego jego pomiaru w ogóle. Pojawiają się tezy, iż w ciągu kilkunastu najbliższych lat rejon ten stanie się 1

2

3

4

K. Kubiak, Interesy i spory państw w Arktyce w pierwszych dekadach XXI wieku, Warszawa 2012, s. 23-24.

Do państw arktycznych zalicza się Danię (wraz z Grenlandią), Kanadę, Norwegię, Rosję, USA, Finlandię, Islandię i Szwecję. Dodatkowo pierwszych pięć wymienionych państw to tzw. państwa nadbrzeżne, a więc posiadające bezpośredni dostęp do Morza Arktycznego, co daje im większe przywileje w regionie. Jednym z obecnych priorytetów polityki zagranicznej Islandii jest udowodnienie, że również graniczy z Morzem Arktycznym, aby mogła być zaliczana do tzw. tradycyjnych państw regionu.

Sweden's strategy for the Arctic region, strona internetowa rządu Królestwa Szwecji, s. 11, http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/16/78/59/3baa039d.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

P. Graczyk, Arktyka i geopolityka. Obszar Arktyki w perspektywie wybranych koncepcji geopolitycznych i geostrategicznych, „Przegląd geopolityczny” 2010, t. 2, s. 123.

191

Magdalena Madej

całkowicie wolny od lodu5. Rezultatem tych zmian jest wciąż poszerzający się dostęp do nowych złóż surowców, przede wszystkim ropy naftowej i gazu ziemnego, a także możliwość otwarcia nowych szlaków transportowych, co może doprowadzić do istotnych przesunięć geopolitycznych i geoekonomicznych w stosunkach międzynarodowych oraz wzmożonej rywalizacji i napięć w regionie.

Chociaż prawo międzynarodowe nie reguluje jasno statusu prawnego Arktyki, powszechnie do regulacji tej kwestii przyjmuje się postanowienia Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (United Nations Convention on the Law of the Sea – UNCLOS)6. Przewodniczący Rady Arktycznej Lars Moller, podczas konferencji „Dostępna Arktyka: mity, fakty wyzwania”, która odbyła się w Warszawie w marcu 2011 r., stwierdził, że region Arktyki został już w 97% podzielony w wyniku utworzenia przez państwa arktyczne wyłącznych stref ekonomicznych7. Pomimo tego, istnieją jednak zapisy (chociażby dotyczące obszarów międzynarodowych stanowiących wspólne dziedzictwo ludzkości), które pozostawiają uczestnikom pozaarktycznym nadzieję na zagwarantowanie swojej obecności w Arktyce. W związku z powyższym, poszczególni aktorzy, zarówno regionalni, jak i pozaarktyczni, rozpoczynają wyraźne działania w celu wzmocnienia swojej pozycji na Dalekiej Północy.

Status prawny Arktyki Początkowo roszczenia względem Arktyki wysuwane były na podstawie teorii sektorów. Koncepcja ta, użyta po raz pierwszy przez Kanadę w 1925 r., zakłada wyznaczenie tzw. sektorów, których wierzchołkiem byłby Biegun Północny, a granicami bocznymi linie poprowadzone wzdłuż krańcowych punktów terytorialnych danego państwa arktycznego. Wytyczony w ten sposób trójkąt, oparty na linii brzegowej państwa i rozciągający się do Bieguna, miałby stanowić terytorium arktyczne danego kraju. Nie powinien zatem dziwić fakt, że największymi zwolennikami tej teorii były Kanada i Związek Radziecki, którym gwarantowałaby ona uzyskanie największego obszaru Arktyki. Teoria sektorów, oparta na koncepcji „przylegania i ciągłości”, miała wytyczyć granice Arktyki i zapobiec roszczeniom do obszarów, które mogłyby zostać uznane za terra nullius. Nie zyskała jednak aprobaty społeczności międzynarodowej, a wysiłki Kanady na rzecz jej uznania przez prawo międzynarodowe zostały storpedowane, głównie przez Stany Zjednoczone8.

5

6

7

8

Pole glancing, strona internetowa tygodnika „The Economist”, http://www.economist.com/blogs/ graphicdetail/2012/08/daily-chart-11 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza została podpisana 10 grudnia 1982 r. w Montego Bay na Jamajce. Jest jedną z najważniejszych umów wielostronnych regulujących kwestie związane z prawem morza. Konwencja nie została do tej pory ratyfikowana przez USA, które mimo tego i tak powołują się na jej postanowienia.

J. Grzela, Rola i miejsce Arktyki w polityce zagranicznej Polski, [w:] R. M. Czarny (red.), Studia Humanistyczno-Społeczne, Kielce 2011, t. 5, s. 186.

A. Głogowska, Do kogo będzie należeć biegun? Status prawny Arktyki, strona internetowa miesięcznika „Stosunki Międzynarodowe”, http://stosunki.pl/?q=content%2Fdo-kogo-b%C4%99dzie-nale %C5%BCe%C4%87-biegun-status-prawny-arktyki (data dostępu: 30 grudnia 2012).

192

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

Rozpoczęto wówczas prace mające na celu skodyfikowanie istniejącego prawa morza, których głównym rezultatem jest UNCLOS. Jej postanowienia weszły w życie w 1994 r., aktualnie została ona ratyfikowana przez 164 państwa9. Po ratyfikacji UNCLOS Kanada i Rosja ostatecznie odeszły od wysuwania roszczeń terytorialnych na podstawie teorii sektorów. UNCLOS jest podstawą do wytyczania wyłącznej strefy ekonomicznej przez każde państwo nadbrzeżne, która nie może rozciągać się dalej niż 200 mil morskich mierzonych od linii podstawowej10. Zgodnie z art. 55 Konwencji, wyłączna strefa ekonomiczna to „(…) obszar położony na zewnątrz morza terytorialnego i przylegający do tego morza, który podlega specjalnemu statusowi prawnemu (…), zgodnie z którym prawa i jurysdykcja państwa nadbrzeżnego oraz prawa i wolności innych państw regulowane są przez odpowiednie postanowienia Konwencji”11. W obszarze tym państwu nadbrzeżnemu przysługują wyłączne suwerenne prawa do eksploatacji, ochrony i gospodarowania zasobami naturalnymi dna morza, jego podziemia oraz pokrywających je wód, ustanawiania i użytkowania sztucznych wysp, instalacji i konstrukcji, badań naukowych morza oraz ochrony i zachowania środowiska morskiego12.

UNCLOS bierze również pod uwagę roszczenia państwa wychodzące poza granice 200-milowej wyłącznej strefy ekonomicznej. Przewidują je zapisy dotyczące szelfu kontynentalnego, który obejmuje dno morza i podziemia podmorskich obszarów, ciągnące się poza morzem terytorialnym państwa przez naturalne przedłużenie jego terytorium lądowego do zewnętrznego skraju kontynentalnej krawędzi albo na odległość 200 mil morskich od linii podstawowej13. W wyjątkowych przypadkach odległość ta może jednak wynosić do 350 mil morskich. Na państwo nadbrzeżne, które chce wytyczyć zewnętrzne granice swojego szelfu kontynentalnego tam, gdzie szelf rozciąga się poza 200 mil morskich od linii podstawowej, nałożony jest obowiązek przedstawienia informacji dotyczących tych granic. Informacje te przedstawia się Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego14, której decyzje są ostateczne i wiążące15. Państwa arktyczne chętnie korzystają z tej możliwości, gdyż w odniesieniu 9

10

11

12 13 14

15

Chronological lists of ratifications of, accessions and successions to the Convention and the related Agreements as at 07 November 2012, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Linia podstawowa to linia wybrzeża danego państwa w stanie najdalszego odpływu lub granica zewnętrzna morskich wód wewnętrznych, czyli zatok i portów morskich. Stanowi także granicę, od której wytycza się morze terytorialne, a więc pas wód przybrzeżnych, na którym obowiązuje prawodawstwo i władza państwa.

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzona w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r., art. 55, Dz.U. z 2002 r., nr 59, poz. 543.

Ibidem.

Ibidem.

Komisja Granic Szelfu Kontynentalnego została utworzona na mocy UNCLOS, składa się z 21 członków będących ekspertami w dziedzinie geologii, geofizyki lub hydrografii, wybieranych przez państwa-strony Konwencji.

J. Symonides, Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i prawo” 2008, nr 1, s. 35-40.

193

Magdalena Madej

do szelfu kontynentalnego przysługują im suwerenne prawa do jego badania i eksploatacji zasobów naturalnych. Należy podkreślić, że zewnętrzna granica szelfu kontynentalnego stanowi granicę jurysdykcji państwowej, poza którą dno morskie stanowi wspólne dziedzictwo ludzkości. Mówiąc prościej, im dłuższa granica szelfu danego państwa, tym większe obszary potencjalnych surowców mineralnych, do których nikt bez zgody danego państwa nie będzie miał dostępu. Według danych United States Geological Survey (USGS) na dnie Morza Arktycznego może znajdować się około 13% światowych złóż ropy naftowej i 30% gazu ziemnego, a także wiele innych cennych surowców i metali szlachetnych16. Istnieją również szacunki, według których zasobów tych może być znacznie więcej.

Każde państwo może zgłosić roszczenia do przedłużenia granicy szelfu kontynentalnego przez 10 lat od momentu ratyfikacji UNCLOS. Uczyniły to niemal wszystkie nadbrzeżne państwa arktyczne, z wyjątkiem Stanów Zjednoczonych, które nie ratyfikowały Konwencji. Oficjalne zgłoszenie do Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego jako pierwsza przedstawiła Rosja w grudniu 2001 r., jednak musiała nanieść szereg poprawek i kolejna wersja zgłoszenia została złożona w roku 200917. Głównym obszarem zainteresowania Rosji jest Grzbiet Łomonosowa, podwodne pasmo wzniesień, które przebiega pod Biegunem Północnym i rozciąga się od rosyjskiego do kanadyjskiego wybrzeża18. Kolejne zgłoszenia przedstawiły Norwegia w 2007 r.19 i Dania w 2012 r.20 Kanada posiada rozbudowany program badania szelfu kontynentalnego21 i jej zgłoszenie do Komisji powinno wpłynąć w 2013 r.22 Wyjątkowo prestiżowa i symboliczna jest kwestia posiadania Bieguna Północnego. Poza Rosją o prawo do tego obszaru mogą ubiegać się także Kanada i Dania. W 2007 r. głośnym echem odbiło się umieszczenie rosyjskiej flagi na dnie Bieguna Północnego23.

Co prawda incydent ten miał charakter czysto propagandowy, jednak tego typu 16

17

18

19

20

21

22

23

Oil and Natural Gas Resources of the Arcitc, strona internetowa geology.com, http://geology.com/articles/arctic-oil-and-gas/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Receipt of the submission by the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/los/ clcs_new/submissions_files/rus01/RUS_CLCS_01_2001_LOS_English.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Jarocki, Polityka Federacji Rosyjskiej wobec Arktyki, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=content&task=view&id=39659 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Receipt of the submission made by Norway to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/los/ clcs_new/submissions_files/nor06/clcs_07_2006_los_e.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Receipt of the submission by the Kingdom of Denmark to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/ los/clcs_new/submissions_files/dnk61_12/CLCS_61_2012_LOS.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

The Continental Shelf Program, strona internetowa Fisheries and Oceans Canada, http://www.dfompo.gc.ca/ae-ve/evaluations/09-10/6b060-eng.htm (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Canada's Arctic Continental Shelf: Research Under Ocean and Ice, strona internetowa Natural Resources Canada, http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/geography-boundary/boundary/continental-shelf/ overview/4763 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

T. Parfitt, Russia plants flag on North Pole seabed, strona internetowa dziennika „The Guardian”, http://www.guardian.co.uk/world/2007/aug/02/russia.arctic (data dostępu: 30 grudnia 2012).

194

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

działania mogą podwyższać polityczne napięcie w regionie. W celu ich uniknięcia postuluje się dwa rozwiązania: ustanowienie Bieguna punktem, w którym spotykałyby się zewnętrzne granice szelfu państw arktycznych lub zachowanie bieguna jako obszaru międzynarodowego, będącego wspólnym dziedzictwem ludzkości24.

Rejon arktyczny jest zatem obszarem, w którym strefy podziału, choć w większości jasne, są cały czas w trakcie ustalania. Państwa nadbrzeżne wytyczyły co prawda swoje 200-milowe wyłączne strefy ekonomiczne, jednak dopiero ostateczne zalecenia Komisji Granic Szelfu Kontynentalnego pozwolą ustalić finalne granice wpływu poszczególnych państw. Ustalenie ostatecznych granic zewnętrznych szelfu nie nastąpi raczej zbyt prędko. Państwa nadbrzeżne cały czas uzupełniają swoje dokumentacje i prowadzą dalsze badania. Dodatkowo sprawę komplikuje fakt, że Stany Zjednoczone, nie będąc stroną umowy, nie są związane żadnym terminem.

Chociaż większość obszaru Arktyki jest już podzielona, na definitywne ustalenie granic państw nadbrzeżnych i określenie rejonu stanowiącego wspólne dziedzictwo ludzkości, należy poczekać do końca prac Komisji.

Obszary napięć i konfliktów Wszelkie spory w regionie arktycznym, toczone zarówno na tle politycznym, jak i terytorialnym, należy rozpatrywać przez pryzmat wspólnych czynników.

Są nimi przede wszystkim ocieplenie klimatu i powiązane z nim kwestie ekonomiczne, wynikające z wcześniej nieosiągalnego dostępu do złóż surowców i z otwarcia nowych szlaków żeglugi morskiej, a także kwestie prestiżowe.

Problematyczne drogi morskie

Postępujące ocieplenie klimatu i topnienie lodowców w Arktyce przyczynia się do powstania lepszych możliwości nawigacyjnych na Morzu Arktycznym. Pokrywa lodowa morza w okresie letnim zmniejszyła się o 40% w porównaniu z 1979 r. Przewiduje się, że w ciągu kilkudziesięciu najbliższych lat okres wód wolnych od lodu zwiększy się z około 30 dni do nawet 12025. Dłużej otwarte drogi morskie w Arktyce spowodują wzrost transportu morskiego w regionie, który stanie się szybszy i mniej kosztowny. Przykładowo, droga z Jokohamy do portu w Rotterdamie przez trasę arktyczną skróci tradycyjną drogę (przez cieśninę Malakka i Kanał Sueski) z 21 tys. do 13 tys. km26. Poza oszczędnością czasu, paliwa i kosztów operacyjnych, spowoduje to także redukcję emisji dwutlenku węgla przez statki transportowe.

24 25

26

J. Symonides, op.cit., s. 43-45.

M. Humpert, A. Raspotnik, The Future of Arctic Shipping, strona internetowa The Arctic Institute, http://www.thearcticinstitute.org/2012/10/the-future-of-arctic-shipping.html (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Arctic Ocean Sea Route Reduces Sailing Distances and Operating Costs by 40 pct, strona internetowa Sea News, http://www.seanews.com.tr/article/worldship/82986/Arctic-Ocean--asia--Distances--europe-Japan--News-by-topic--Operating-Costs--reduces--Route--Sailing--/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

195

Magdalena Madej

Perspektywy te powodują wzmożoną debatę na temat przynależności państwowej poszczególnych dróg morskich. Do najbardziej spornych punktów należą Przejście Północno-Zachodnie i Północna Droga Morska.

Przejście Północno-Zachodnie to droga morska z Europy do Azji Wschodniej prowadząca przez wody Archipelagu Arktycznego, czyli kanadyjskie wyspy położone na Morzu Arktycznym. Kanada stoi na stanowisku, że akweny Przejścia stanowią część jej wód wewnętrznych, a więc fragment kanadyjskiego terytorium. Podejściu temu sprzeciwiają się przede wszystkim Stany Zjednoczone, które uważają, że Przejście jest cieśniną łączącą dwie części morza pełnego27, w związku z czym korzystanie z niego nie wymaga zgody kanadyjskich władz28. Stany Zjednoczone postulują jak największą otwartość mórz, bojąc się, że przyznanie jurysdykcji nad Przejściem Kanadzie będzie stanowiło furtkę dla pozostałych państw do ubiegania się o podobne prawo (co może np. dać możliwość zamknięcia strategicznej cieśniny Ormuz).

Debata na ten temat zaostrzyła się w 2007 r., kiedy Przejście po raz pierwszy stało się całkowicie wolne od lodu29. Pomimo przeprowadzenia kilku wspólnych ekspedycji badawczych, w czasie których wykonano badania geologiczne mające na celu ustalenie granic szelfu kontynentalnego, kanadyjsko-amerykańska dysputa na temat Przejścia Północno-Zachodniego trwa nadal.

Sytuacja wygląda podobnie w przypadku Północnej Drogi Morskiej. Jest to droga wzdłuż północnych wybrzeży Rosji, która łączy Europę z Pacyfikiem. Stanowi najkrótsze połączenie pomiędzy północną częścią Eurazji a Dalekim Wschodem.

Jurysdykcja Rosji nad tym szlakiem żeglugowym jest podważana, podobnie jak w przypadku Przejścia Północno-Zachodniego, przez Stany Zjednoczone i Unię Europejską (UE), które stoją na stanowisku, iż są to wody międzynarodowe, czyli ważny szlak komunikacyjny i jako przejście tranzytowe nie może podlegać żadnym obostrzeniom30. Rosja natomiast wysuwa swoje prawo do zwierzchności nad Północną Drogą Morską z art. 234 UNCLOS, który mówi, że „państwa nadbrzeżne mają prawo przyjmować i zapewniać przestrzeganie niedyskryminujących ustaw i przepisów dla zapobiegania, zmniejszania i kontroli zanieczyszczenia środowiska morskiego ze statków na obszarach pokrytych lodem, w obrębie wyłącznej strefy ekonomicznej, gdzie szczególnie surowe warunki klimatyczne oraz lód pokrywający takie obszary przez większą część roku, stwarzają przeszkody lub wyjątkowe niebezpieczeństwo dla żeglugi, i zanieczyszczenie środowiska morskiego mogłoby spowodować poważna szkodę lub nieodwracalne zakłócenie równowagi ekologicznej”31. Co więcej, Rosja pobiera wysokie opłaty za możliwość żeglugi przez Północną 27

28 29

30 31

Zgodnie z UNCLOS morze pełne (otwarte) to wszelkie części morza nad którymi żadne państwo nie posiada zwierzchnictwa terytorialnego, a więc wszystkie państwa mogą z nich korzystać na równych zasadach.

K. Kubiak, op.cit., s. 90-98.

M. Byers, Guest Column: Time, Canada, to negotiate the Northwest Passage, strona internetowa CBC News Canada, http://www.cbc.ca/news/canada/story/2011/07/05/f-vp-byers-northwest-passage.html (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Blunden, Geopolitics and the Northern Sea Route, „International Affairs” 2012, no. 1, s. 115-129.

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza…, op.cit., art. 234.

196

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

Drogę Morską. Opłaty tłumaczone są pracą lodołamaczy, jednak pełna stawka musi zostać uiszczona nawet w okresie letnim, kiedy eskorta lodołamaczy nie jest potrzebna32. W celu wyeliminowania kwestii spornych związanych z Północną Drogą Morską, Rosja i Kanada muszą zapewnić sobie przychylność opinii międzynarodowej. Chcąc osiągnąć jak najlepszy rezultat, powinny także połączyć wysiłki na rzecz wypracowania kompromisu ze Stanami Zjednoczonymi, gdyż mają ten sam problem i tego samego oponenta33.

Spory terytorialne

Jednym z najdłużej trwających i cały czas nierozwiązanym sporem w Arktyce jest kanadyjsko-amerykański problem delimitacji obszarów morskich. Dotyczy granicy wyłącznych stref ekonomicznych na Morzu Beauforta. Stany Zjednoczone odwołują się do zasady mediany34 wyrażonej w UNCLOS, Kanada nie podziela jednak tego stanowiska, uzasadniając, że USA nie są stroną Konwencji. Kanadyjczycy chcą, aby granica określona została w taki sam sposób, jak pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Rosją, co pozwoliłoby na wyznaczenie linii delimitacji wzdłuż 141° szerokości geograficznej zachodniej35. Jest bardzo prawdopodobne, że obie strony konfliktu zwlekają z jego odnowieniem aż ustalone zostaną wiarygodne dane geologiczne na temat znajdujących się w tym rejonie złóż surowców36.

Przedmiotem kolejnego sporu w Arktyce jest niewielka wyspa Hans o powierzchni 1,3 km2, do której prawo roszczą sobie Kanada i Dania. Wyspa posiada strategiczne znaczenie ze względu na swą lokalizację – jest położona w centrum Cieśniny Kennedy'ego37, będącej ważnym punktem Przejścia Północno-Zachodniego. Jej znaczenie przejawia się także w skrywanych przez nią złożach ropy naftowej, które najprawdopodobniej są całkiem spore38. Wytyczenie linii granicznej pomiędzy Kanadą a Danią nastąpiło z wyłączeniem odcinka przebiegającego przez wyspę Hans. Podjęto decyzję o uregulowaniu tej sprawy w późniejszym terminie, ale nie 32

33

34

35 36

37

38

C. L. Ragner, The Northern Sea Route, strona internetowa Fridtjof Nansen Institute, http://www.fni.no/doc&pdf/clr-norden-nsr-en.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Byers, Toward a Canada-Russia Axis in the Arctic, strona internetowa Global Brief, http://globalbrief.ca/blog/2012/02/06/toward-a-canada-russia-axis-in-the-arctic/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Art. 15 UNCLOS mówi, że jeśli „(…) wybrzeża dwóch państw leżą naprzeciw siebie lub sąsiadują ze sobą, to żadne z tych dwóch państw nie jest uprawnione, w braku odmiennego porozumienia pomiędzy nimi, do rozciągania swego morza terytorialnego poza linię środkową, której każdy punkt jest jednakowo oddalony od najbliższych punktów linii podstawowych, od których liczona jest szerokość mórz terytorialnych każdego z tych dwóch państw”.

K. Kubiak, op.cit., s. 255-256.

A. W. Lorenz, Sovereignty tussles over Arctic territory threaten to impede oil and gas exploration, strona internetowa Oil Sands Truth, http://oilsandstruth.org/sovereignty-tussles-over-arctic-territory-threaten-impede-oil-and-gas-exploration (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Cieśnina Kennedy'ego jest częścią Cieśniny Naresa, położonej pomiędzy wyspą Ellesmere'a i Grenlandią.

K. Isted, Sovereignty In the Arctic: an analysis of territorial disputes and environmental policy considerations, „Journal of Transnational Law and Policy” 2009, vol. 18, no. 2, s. 356-357.

197

Magdalena Madej

rozwiązano jej do dzisiaj. Pomimo sporego napięcia, jakie towarzyszyło nieuregulowanej kwestii wyspy, zwłaszcza w 2004 r. za sprawą nagłośnienia całej sytuacji przez media, obie strony starają się nie eskalować sporu. Jest prawdopodobne, że obawiają się stworzenia precedensu, umożliwiającego podważanie roszczeń terytorialnych przez inne podmioty w Arktyce39. W 2012 r. Kanada i Dania zaczęły wypracowywać kompromis, który polega na podzieleniu wyspy na pół – po równej części dla każdej ze stron40.

Problemy terytorialne Norwegii w Arktyce wiążą się przede wszystkim ze statusem wód wokół prowincji Svalbard na Morzu Barentsa. Zgodnie z traktatem spitsbergeńskim z 1920 r., Svalbard jest integralną częścią terytorium norweskiego, jak również strefą zdemilitaryzowaną, w której każde państwo posiada prawo do prowadzenia działalności gospodarczej i badań naukowych41. Norwegia stoi na stanowisku, że zapisy traktatu odnoszą się wyłącznie do wysp Svalbardu i czteromilowego pasa wód wokół nich, natomiast wody wyłącznej strefy ekonomicznej należą jedynie do Norwegii. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Rosja, według której wolność gospodarcza przysługuje wszystkim państwom również na wodach szelfu spitsbergeńskiego42. Głównym źródłem nieporozumień są przestarzałe zapisy traktatu funkcjonujące równolegle z UNCLOS, co może prowadzić do wybiórczego stosowania norm prawnych w zależności od interesu narodowego poszczególnych państw43. Obszar ten jest cenny zwłaszcza dla państw pozaarktycznych, gdyż dla wielu z nich stanowi jedyną możliwość obecności w Arktyce. Burzę medialną wśród Norwegów wywołał raport jednej z posłanek do Parlamentu Europejskiego Diany Wallis, który dotyczył kwestii prawnomiędzynarodowych Svalbardu. Pojawiły się głosy, iż jest to krok Unii Europejskiej do zwiększenia wpływów w regionie i podważanie suwerenności Norwegii. Sprawę udało się załagodzić, jednak pokazuje jak bardzo newralgicznym punktem na mapie Arktyki jest bogaty w surowce naturalne Svalbard44.

Napięcia polityczne

Do największego rozdźwięku pomiędzy ośmioma państwami arktycznymi, starającymi się zachować jedność polityczną w sprawach regionu na arenie międzynarodowej, doszło za sprawą utworzenia tzw. arktycznej piątki. Arctic Five (A5) to grupa pięciu państw arktycznych (Dania, Kanada, Norwegia, Rosja i Stany Zjedno39 40

41 42

43 44

K. Kubiak, op.cit., s. 103.

A. Humphreys, New propos al Gould see Hans Island split equally between Canada and Denmark, strona internetowa National Post, http://news.nationalpost.com/2012/04/11/new-proposal-wouldsee-hans-island-split-equally-between-canada-and-denmark/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Traktat spitsbergeński, art. 1, 3, Dz.U. z 1931 r., nr 38, poz. 294.

Co więcej, Norwegia uważa, że Svalbard nie ma własnego szelfu, a obszar wokół niego jest przedłużeniem szelfu norweskiego.

K. Kubiak, op.cit., s, 154-164.

D. Ortyńska, Svalbard – czy Unia Europejska chce zagrozić suwerenności Norwegii?, blog stowarzyszenia Centrum Inicjatyw Międzynarodowych, http://blogcim.wordpress.com/2011/10/31/svalbard/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

198

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

czone), która rozwija współpracę poza Radą Arktyczną45. A5 tworzą tradycyjne państwa arktyczne posiadające dostęp do Morza Arktycznego. Do tej pory odbyły się dwa spotkania „arktycznej G5”: w 2008 r. w Ilulissat (Grenlandia) i w 2010 r. w kanadyjskiej Chelsea. Pierwsze spotkanie zakończyło się podpisaniem deklaracji, w której państwa arktycznej piątki zwracają uwagę na zmiany klimatyczne w regionie, postulują wzmocnienie współpracy przy badaniach Morza Arktycznego, a także potwierdzają, że wszelkie sprawy dotyczące kwestii terytorialnych będą rozwiązywane za pomocą istniejących ram prawa międzynarodowego, w tym UNCLOS46. Chociaż Thomas Winkler z duńskiego Departamentu Prawa Międzynarodowego zapewniał, iż spotkanie to nie jest konkurencją dla Rady Arktycznej47, wykluczenie z obrad Finlandii, Islandii i Szwecji wzbudziło wiele kontrowersji. Zmarginalizowani poczuli się także przedstawiciele ludów tubylczych, posiadający reprezentację w Radzie Arktycznej, a niezaproszeni do udziału w spotkaniu na Grenlandii48. Brooks B. Yeager z organizacji Clean Air-Cool Planet uważa deklarację z Ilulissat za wyraźny komunikat „arktycznej G5”, iż to jej członkowie będą mieli decydujący wpływ na przyszłość regionu49.

Spotkanie w Chelsea odbyło się z inicjatywy kanadyjskiego ministra spraw zagranicznych Lawrence'a Cannona tuż przed obradami G850. Po zjeździe pojawiły się głosy, iż był on formalizacją „arktycznej G5”, co spotkało się z jeszcze większą krytyką niż przy okazji pierwszego spotkania. Islandzkie MSZ złożyło wtedy protest do rządów wszystkich pięciu państw uczestniczących w posiedzeniu w Kanadzie51. Co ciekawe, spotkanie zostało skrytykowane przez amerykańską sekretarz stanu Hillary Clinton, która powiedziała, że znaczące międzynarodowe dyskusje na temat spraw regionu powinny toczyć się w gronie wszystkich państw posiadających tam uzasadnione interesy, a Arktyka powinna być polem współpracy, a nie tworzenia nowych podziałów52.

45

46

47

48

49

50

51

52

Rada Arktyczna skupia wszystkie osiem państw arktycznych i jest uważana za najważniejsze forum wielostronnej współpracy w regionie. Będzie o niej mowa w dalszej części pracy.

The Ilulissat Declaration, strona internetowa Ocean Law, http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf (data dostepu: 30 grudnia 2012).

Arctic Ocean Conference, strona internetowa Info Sources, http://www.infosources.org/what_is/Arctic_Ocean_Conference.html (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Greenland: Arctic Powers Duel for Energy Wealth, strona internetowa Galdu – Resource Centre for the Rights of Indigenous Peoples, http://www.galdu.org/web/index.php?&odas=2833&giella1=eng (data dostępu: 30 grudnia 2012).

B. B. Yeager, The Ilulissat Declaration: Background and Implications for Arctic Governance, strona internetowa The Arctic Governance Project, http://www.arcticgovernance.custompublish.com/ getfile.php/991607.1529.vwurfpecxs/Ilulissat+Declaration+Implications+ver2+fr+CFM+12+05 +08.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Formalizing the Arctic G5, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/ sections/politics/formalizing-arctic-g5 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Iceland protests a meeting of 5 Arctic Council member states in Canada, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Islandii, http://www.mfa.is/news-and-publications/nr/5434 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Blanchfield, Clinton rebukes Canada on Arctic meeting, strona internetowa The Globe and Mail, http://www.theglobeandmail.com/news/politics/clinton-rebukes-canada-on-arctic-meeting/ article1210187/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

199

Magdalena Madej

W przypadku braku organizacji spotkania w Chelsea, spotkanie w Ilulissat byłoby odebrane jako spotkanie nabrzeżnych państw arktycznych, chcących uregulować kwestie związane z Morzem Arktycznym. Kontynuacja tej formy spotkań może jednak świadczyć o początku nowego trendu w relacjach państw arktycznych, może też prowadzić do osłabienia znaczenia Rady Arktycznej w regionie.

Współpraca w regionie arktycznym „Fakt, że Arktyka, bardziej niż jakikolwiek inny region świata, wymaga współdziałania w tak wielu dyscyplinach i zrozumienia tak wielu punktów widzenia, jest bardziej pożytkiem niż brzemieniem. Arktyka zapewnia materialny i społeczny kontekst, w którym współpraca, w innym wypadku niemożliwa, staje się nieunikniona”53. Słowa amerykańskiego dokumentalisty Bruce'a Jacksona doskonale obrazują złożoność stosunków w Arktyce. Aby móc lepiej zrozumieć mechanizmy współdziałania w tym rejonie, należy przedstawić głównych aktorów regionalnych i międzynarodowych, którzy uczestniczą w ich tworzeniu. Zalicza się do nich przede wszystkim osiem państw arktycznych, organizacje regionalne, ludy tubylcze, państwa pozaarktyczne obecne lub chcące wzmocnić swą obecność w regionie i korporacje transnarodowe.

Rada Arktyczna

Rada Arktyczna to międzyrządowe forum współpracy wysokiego szczebla. Została utworzona w 1996 r. na mocy deklaracji z Ottawy. Nie jest organizacją międzynarodową w rozumieniu prawa międzynarodowego, ale instytucją opartą na „miękkim” prawie międzynarodowym (soft law). Jej unikalny status polega na skupieniu w swoich ramach wszystkich ośmiu państw arktycznych, przedstawicieli ludów tubylczych i aktorów pozaarktycznych wyrażających chęć współpracy w regionie. Doniosłe znaczenie Rady przejawia się także w jej wielopłaszczyznowej działalności, obejmującej kwestie przede wszystkim ekologiczne, ale także polityczne, społeczne i kulturowe54.

Członkostwo w Radzie Arktycznej dzieli się na trzy kategorie: państwa członkowskie, stali uczestnicy i obserwatorzy. Pełne członkostwo w Radzie posiada osiem państw arktycznych, czyli Dania, Finlandia, Islandia, Kanada, Norwegia, Rosja, Stany Zjednoczone i Szwecja55. Stali uczestnicy to specjalny status przyznany sześciu organizacjom ludów tubylczych, mający zapewnić aktywny udział i konsultacje przedstawicieli ludów tubylczych w pracach Rady. O status obserwatora w Radzie mogą ubiegać się państwa pozaarktyczne, globalne i regionalne organizacje między53

54

55

B. Jackson, The lesson of the Arctic, strona internetowa Transpol'air, http://transpolair.free.fr/ sciences/cea/inuit_jackson.htm (data dostępu: 30 grudnia 2012).

L. Nowlan, Arctic Legal Regime for Environmental Protection, „IUCN Environmental Policy and Law Paper” 2001, no. 44, s. 7.

Więcej na temat stanowisk poszczególnych państw arktycznych: T. Młynarski, Bezpieczeństwo energetyczne w pierwszej dekadzie XXI wieku. Mozaika interesów i geostrategii, Kraków 2011, s. 280-290.

200

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

rządowe i międzyparlamentarne oraz organizacje pozarządowe, które mogą wnieść wkład w prace Rady. Obecnie status ten posiada sześć państw pozaarktycznych (Francja, Hiszpania, Holandia, Niemcy, Polska i Wielka Brytania), a także szereg organizacji56. Rada Arktyczna przyznaje także tymczasowo status obserwatora ad hoc, który mają Chiny, Japonia, Korea Południowa, Włochy i Komisja Europejska.

Rada posiada luźną strukturę organizacyjną. Jej decyzje mają zazwyczaj formę zaleceń i podejmowane są w drodze konsensusu. Funkcjonowanie Rady na poziomie politycznym zapewniają spotkania ministrów i wiceministrów, na poziomie wykonawczym – spotkania Wyższych Urzędników Arktycznych, a na poziomie operacyjnym – grupy robocze i grupy zadaniowe. System przewodnictwa, z którym połączona jest praca sekretariatu57, jest w Radzie rotacyjny.

Rada Arktyczna nie jest organizacją międzynarodową sensu stricto, opiera się na „miękkim” prawie międzynarodowym. Chociaż nie posiada takich możliwości organizacyjnych, decyzyjnych i finansowych jak organizacje międzynarodowe, udało jej się stworzyć efektywne forum współpracy, zajmujące się problemami Arktyki na wysokim szczeblu politycznym. Mierząc efektywność pod kątem zdolności instytucji do zapobiegania problemom, Rada Arktyczna prowadzi szereg badań i inicjatyw na rzecz chociażby zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska naturalnego Arktyki.

Polityczna mobilizacja mierzona jest poprzez działania podejmowane przez państwa członkowskie w odpowiedzi na zalecenia grup roboczych. Ich raporty często oddziałują na decyzje państw arktycznych dotyczące regionu. O efektywności Rady Arktycznej może też świadczyć udana próba włączenia ludów tubylczych w konsultacje na temat rejonu Arktyki. Status stałego uczestnika przyczynił się do zwiększenia współpracy nie tylko pomiędzy państwami arktycznymi a ludami tubylczymi, ale także pomiędzy samymi mieszkańcami Arktyki58.

Rada Arktyczna pełni istotną rolę z politycznego punktu widzenia – jest najważniejszym forum współpracy w regionie. Pozostałe liczące się organizacje międzynarodowe w subregionie to Rada Państw Morza Bałtyckiego i Rada Morza Barentsa działająca w ramach Euro-Arktycznego Regionu Barentsa. Chociaż organizacje te posiadają wspólne cechy, takie jak wielowymiarowość (istnienie wymiaru regionalnego i transnarodowego obok wymiaru międzynarodowego), brak podmiotowości prawnomiędzynarodowej czy geneza oparta na postzimnowojennej logice współdziałania59, Rada Arktyczna posiada nad nimi tę przewagę, że wyłącznie wśród jej stałych członków znajduje się cała arktyczna ósemka60. Fakt, iż Rada Arktyczna sku56 57

58

59

60

O. Young, Creating Regimes – Arctic Accords and International Governance, Ithaca 1998, s. 60.

T. Koivurova, D. VanderZwagg, The Arctic Council at 10 Years: Retrospect and Prospect, „University of British Columbia Law Review” 2007, vol. 40, no. 1, s. 128-130.

A. Ronson, Political Climate Change: The Evolving Role of the Arctic Council, „The Northern Review” 2011, no. 33, s. 99-100.

O. Osica, Daleka Północ jako nowy obszar współpracy i rywalizacji, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2010, nr 1(4), s. 33-34.

Wśród członków Rady Państw Morza Bałtyckiego brakuje USA i Kanady, natomiast Euro-Arktyczny Region Morza Barentsa i Rada Morza Barentsa skupiają wszystkie państwa arktyczne, jednak USA i Kanada posiadają jedynie status obserwatora.

201

Magdalena Madej

pia także przedstawicieli ludów tubylczych, daje jej pełną legitymację do podejmowania działań w regionie.

Aktorzy pozaarktyczni

Poza ósemką państw arktycznych na północy obecne są także kraje, które na pierwszy rzut oka nie posiadają interesów w Arktyce. Od pewnego czasu obszar ten wzbudza coraz większe zainteresowanie Pekinu. Chińczycy szczególnie dążą do zacieśnienia współpracy z Norwegią na bogatym w surowce Morzu Barentsa, w związku z czym oba państwa podpisały w Oslo wstępne wspólne projekty w sprawie zagospodarowania norweskiej części szelfu61. Chiny prowadzą rozbudowane badania naukowe, m.in. w chińskiej stacji badawczej na Svalbardzie. Od roku 1999 Chiny przeprowadziły pięć ekspedycji arktycznych, posiadają także lodołamacz Snow Dragon, który w 2012 r. odbył swą pierwszą podróż po Morzu Arktycznym62.

Od 1989 r. działa Chiński Polarny Instytut Badawczy, który zajmuje się planowaniem i koordynowaniem działalności naukowo-badawczej na obu biegunach. Głównym celem Chin w Arktyce nie jest rozciągnięcie suwerenności na pewne obszary, ale raczej zdobycie koncesji na eksploatację złóż Morza Arktycznego. Chiny, przynajmniej na razie, nastawione są na współpracę z arktyczną piątką, głównie na płaszczyźnie ekonomicznej, zwłaszcza że same nie posiadają technologii pozwalających na wydobywanie surowców w skrajnych warunkach arktycznych. Rozbudowany program badawczy w regionie ma pomóc w szybszym uzyskaniu statusu stałego obserwatora w Radzie Arktycznej, który daje legitymację do zajmowania stanowiska i wypowiadania się na temat Arktyki63. Chiny stoją na stanowisku, że realna obecność w Arktyce przyczyni się do kontrolowania przez nie światowej gospodarki i międzynarodowej strategii64.

Kolejne azjatyckie mocarstwa zainteresowane obecnością w Arktyce to Japonia i Korea Południowa. Oba te państwa są uzależnione od importu surowców naturalnych. Większość importowanej przez nie ropy pochodzi z Bliskiego Wschodu, a więc regionu niestabilnego, targanego częstymi konfliktami zbrojnymi. Możliwość pozyskiwania zasobów z Arktyki wydaje się więc dla azjatyckich mocarstw wielce atrakcyjna.

Państwa te są także zainteresowane wykorzystaniem arktycznych dróg morskich, które znacznie skróciłyby dystans do europejskich portów. Zarówno Korea, jak i Japonia, „walczą” o obecność w Arktyce również na polu dyplomatycznym. Japonia dysponuje wysoce zaawansowanymi technologiami badawczymi, co stanowi dodatkowy atut do 61

62

63 64

Chiny przyłączają się do batalii o zasoby Arktyki, strona internetowa gazetaprawna.pl, http://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/457198,chiny_przylaczaja_sie_do_batalii_o_zasoby_ arktyki.html (data dostępu: 30 grudnia 2012).

China's 'Snow Dragon' Icebreaker Ship becomes First Chinese Vessel To Cross Arctic Ocean, strona internetowa The Huffington Post, http://www.huffingtonpost.com/2012/09/27/china-snow-dragonicebreaker_n_1918260.html (data dostępu: 30 grudnia 2012).

K. Kubiak, op.cit., s. 267-271.

L. Jakobson, China prepares for an ice – free Arctic, „SIPRI Insights on Peace and Security” 2010, no. 2, s. 6, http://books.sipri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

202

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

nawiązania współpracy przemysłowej z państwami arktycznymi. Współpraca z Rosją jest jednak utrudniona ze względu na nieuregulowany konflikt w sprawie Wysp Kurylskich65. We wrześniu 2012 r. przedstawiciele Korei Południowej udali się z pierwszą wizytą do Arktyki, która zaowocowała m.in. umową o współpracy z Grenlandią66.

Uzyskaniem statusu stałego obserwatora w Radzie Arktycznej zainteresowane są również takie państwa jak Singapur, Indie i Brazylia. W grudniu 2011 r. Singapur wysłał Radzie oficjalne zgłoszenie swojej kandydatury67, a niedługo później mianował specjalnego ambasadora ds. Arktyki. Władze Singapuru, podobnie jak w przypadku pozostałych państw azjatyckich, zainteresowane są przede wszystkim możliwością pozyskiwania arktycznych surowców i północnymi szlakami transportowymi68. Indie i Brazylia również wykazują swoje zainteresowanie Arktyką69. Co ciekawe, podczas wizyty premiera Donalda Tuska w Delhi w 2009 r., premier Indii zaproponował rozpoczęcie wzajemnych konsultacji dotyczących Arktyki70,71.

65

66

67

68 69

70

71

A. Tonami, S. Watters, Japan's Arctic Policy: the Sum of Many Parts, [w:] L. Heininen (red.), Arctic Yearbook 2012, Akureyri 2012, s. 93-100.

South Korea making bold moves in Arctic resource race, strona internetowa Alaska Dispatch, http://www.alaskadispatch.com/article/south-korea-making-bold-moves-arctic-resource-race (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Decyzja o przyjęciu nowych obserwatorów do Rady Arktycznej ma zapaść podczas spotkania ministerialnego w Kirunie w 2013 r.

A. Tonami, S. Watters, Singapore: An Emerging Arctic Actor, [w:] L. Heininen, op.cit., s. 104-110.

T. Collins, Eyeing resources, India, China, Brazil, Japan, other countries want a voice on Arctic Council, strona internetowa EurekAlert!, http://www.eurekalert.org/pub_releases/2012-01/wadg-eri 010912.php (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Poland's interest in the Arctic, strona internetowa Arctic Council Indigenous Peoples Secretariat, http://ips.arcticportal.org/index.php?option=com_k2&view=item&id=362:polands-interest-in-thearctic&Itemid=2 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Polska posiada status stałego obserwatora w Radzie Arktycznej od 1996 r., a więc od momentu jej ustanowienia. Polska nie posiada oficjalnego dokumentu dotyczącego rejonu arktycznego, sformułowane zostały natomiast priorytety naszego państwa wobec samej Rady Arktycznej, jak i całego regionu. Pierwszoplanowe punkty dotyczące Rady zostały przedstawione przez reprezentującego Polskę podsekretarza stanu Andrzeja Kremera na pierwszym nieoficjalnym spotkaniu wiceministrów w maju 2008 r. w Tromso i brzmią następująco: Polska jest zainteresowana udziałem naszych naukowców w grupach roboczych Rady Arktycznej, a więc tam gdzie praktycznie realizowane są działania Rady; Polska chciałaby uczestniczyć w różnych projektach realizowanych przez Radę Arktyczną; opowiadamy się za swobodą badań naukowych w Arktyce; istotną kwestią dla Polski jest harmonijne ułożenie stosunków między państwami członkowskimi Rady a państwami obserwatorami, do których grona należymy. Priorytety wobec całego regionu Arktyki przedstawił podczas spotkania na szczeblu wiceministrów w Kopenhadze w maju 2010 r. sekretarz stanu Jan Borkowski. Wymieniono je także w czterech punktach: Polska popiera wszelkie działania ukierunkowane na ochronę środowiska naturalnego Arktyki i wspólne wysiłki zmierzające do zminimalizowania negatywnych efektów ocieplenia klimatu w regionie; Polska przywiązuje szczególną wagę do istniejących uregulowań prawnomiędzynarodowych odnoszących się do regionu Arktyki, a zwłaszcza do UNCLOS; Polska popiera dalszy rozwój zasad zarządzania rejonem Arktyki, w tym w szczególności do żeglugi i wykorzystywania zasobów mineralnych i naturalnych oraz uznaje specjalną rolę Rady Arktycznej w tym zakresie; Polska opowiada się za swobodą badań naukowych w Arktyce. Zob.: Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Jana Borkowskiego, na interpelację nr 20265 w sprawie roli i miejsca Arktyki w polityce zagranicznej Polski, strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/5227F2FE (data dostępu: 30 grudnia 2012).

203

Magdalena Madej

Państwa pozaarktyczne z pewnością będą wzmacniać swoje starania zmierzające do nawiązania współpracy w regionie, a status stałego obserwatora w Radzie Arktycznej może być dla nich bardzo pomocny. Dla wielu państw jest on jedyną szansą na zaznaczenie swojej obecności i rozwijanie interesów w Arktyce. O chęci wzmocnienia obecności świadczyć mogą chociażby opracowywane przez te państwa strategiczne dokumenty dotyczące rejonu Arktyki lub podejmowane przez nie działania.

Wynika to z ocieplenia klimatu w Arktyce oraz pojawiających się nowych możliwości eksploatacji zasobów naturalnych, zwłaszcza ropy naftowej i gazu ziemnego, jak również rozwoju nowych szlaków żeglugowych. Według Orana Younga prawdopodobną konsekwencją tych zmian będzie wyścig o zasoby w Arktyce, do którego państwa pozaarktyczne przygotowują sobie odpowiedni start, w myśl schematu zwycięzców i przegranych (pattern of winners and loosers)72. Nie szykują się jednak do „bitwy” o surowce, lecz starają się realizować swoje interesy w duchu pokojowej kooperacji.

Unia Europejska i NATO

Zarówno UE, jak i Sojusz Północnoatlantycki (NATO), posiadają ambicję nawiązania ściślejszej współpracy w Arktyce. Wyrazem ich zainteresowania jest komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego „Unia Europejska a region arktyczny” z listopada 2008 r. Możemy w nim przeczytać, iż „Unia Europejska jest w nierozerwalny sposób związana z regionem arktycznym (...) za sprawą wyjątkowego połączenia historii, geografii, gospodarki i osiągnięć naukowych. Na terenie Arktyki znajduje się terytorium państwowe trzech państw członkowskich – Danii (Grenlandii), Finlandii oraz Szwecji. Dwa pozostałe państwa regionu arktycznego – Islandia i Norwegia – są członkami Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Strategicznymi partnerami UE są Kanada, Rosja i Stany Zjednoczone”73.

Uzupełnienie komunikatu stanowią dwie konkluzje Rady z marca i grudnia 2009 r. Wzmożone zainteresowanie UE Arktyką zostało również wyrażone przez Parlament Europejski, który w swej rezolucji z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie zrównoważonej polityki UE na Dalekiej Północy podkreślił „potrzebę holistycznej, skoordynowanej polityki dotyczącej Arktyki, w której wyraźnie zdefiniuje się priorytety, potencjalne wyzwania i strategię UE”74.

Można powiedzieć, że życzenie Parlamentu zostało spełnione – na początku lipca 2012 r. Komisja Europejska wraz z wysokim przedstawicielem Unii ds. zagra72

73

74

O. Young, Arctic State Changes: Implications for Governance, strona internetowa The Arctic Governance Project, http://www.arcticgovernance.custompublish.com/getfile.php/953422.1529.bxetbftyrf/Arctic+State+Changes.pdf (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Komisja Europejska. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego. „Unia Europejska a region arktyczny”, Bruksela, 20 listopada 2008 r., KOM(2008) 763 wersja ostateczna, portal EURLex, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0763:FIN:PL:PDF (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie zrównoważonej polityki UE na dalekiej północy (2009/2214(INI)), strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0024+0+ DOC+XML+V0//PL (data dostępu: 30 grudnia 2012).

204

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

nicznych i polityki bezpieczeństwa Catherine Ashton zaprezentowała nową koncepcję strategiczną dotyczącą regionu Arktyki. Strategia została podsumowana w trzech słowach: wiedza, odpowiedzialność, zaangażowanie. Ashton skomentowała ją w następujący sposób: „Poprzez przedstawione dziś działania chcemy pokazać światu, że UE poważnie traktuje swoje zobowiązania wobec regionu arktycznego.

Sytuacja w regionie arktycznym sprawia, że nasze działania w zakresie przeciwdziałania globalnej zmianie klimatu są jeszcze pilniejsze i mają coraz większe znaczenie dla Unii Europejskiej ze względów strategicznych, ekonomicznych i środowiskowych. UE pragnie wnieść pozytywny wkład we współpracę między państwami arktycznymi oraz uwzględnić potrzeby ludności tubylczej i społeczności lokalnych zamieszkujących obszary arktyczne”75.

UE jest żywo zainteresowana współpracą w regionie76, jednak można powiedzieć, że zabiera się do niej w niewłaściwy sposób, gdyż, jak zauważa Michał Jarocki, UE bardziej martwi się o przyszłość ekologiczną regionu, niż o zabezpieczenie własnego interesu (np. dostawy surowców energetycznych)77. Te słowa potwierdza wciąż nieprzyznany UE status obserwatora w Radzie Arktycznej. W 2009 r. prośba UE została odrzucona głównie pod pretekstem brukselskiego embarga na produkty z fok, które poirytowało Ottawę. Kanadyjski minister spraw zagranicznych Lawrence Cannon stwierdził, że Unia Europejska nie posiada wymaganej wrażliwości, aby stać się członkiem Rady Arktycznej78. Współpraca pomiędzy Radą Arktyczną a UE wydaje się być jednak jak najbardziej naturalna, gdyż większość państw arktycznych to członkowie UE lub jej bliscy sojusznicy.

Obecność NATO w Arktyce rozpatrywana jest, podobnie jak w przypadku UE, przez pryzmat zmian klimatycznych. Na początku 2009 r. w Reykjavíku odbyło się spotkanie NATO poświęcone problemom Dalekiej Północy. Za newralgiczne uznano bezpieczeństwo żeglugi morskiej, bezpieczeństwo energetyczne, roszczenia wynikające z rozgraniczenia wyłącznych stref ekonomicznych i szelfu kontynentalnego oraz rozbudowę zdolności militarnych przez państwa posiadające bezpośrednie interesy w subregionie79. NATO powinno kontynuować wykonywanie dotychczasowych zadań w regionie, skupiających się przede wszystkim na zarządzaniu w sytuacjach kryzysowych na morzu oraz kontroli przestrzeni powietrznej. Kluczo75

76

77

78

79

Wiedza, odpowiedzialność, zaangażowanie: UE przedstawia zarys polityki wobec Arktyki, strona internetowa Unii Europejskiej, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/ 12/739&format=HTML&aged=0&language=PL&guiLanguage=en (data dostępu: 30 grudnia 2012). Świadczy o tym również zaangażowanie Komisji Europejskiej w projekt ERICON – Aurora Borealis, którego celem jest uruchomienie w 2014 r. pierwszego arktycznego okrętu UE mającego pełnić funkcje zarówno statku badawczego, jak i lodołamacza oraz platformy wierceń głębinowych. Zob.: T. Młynarski, op.cit., s. 292.

M. Jarocki, Z motyką na słońce, czyli nowa strategia polityczna UE względem Arktyki, strona internetowa Polityka Wschodnia, http://politykawschodnia.pl/index.php/2012/07/06/jarocki-z-motyka-naslonce-czyli-nowa-strategia-polityczna-ue-wzgledem-arktyki/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

L. Phillips, Arctic Council rejects EU's observer application, strona internetowa EUobserver.com, http://euobserver.com/environment/28043 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

O. Osica, op.cit., s. 46.

205

Magdalena Madej

we dla dalszego rozwoju współpracy jest zacieśnianie partnerstwa pomiędzy sojusznikami oraz dialog ze stroną rosyjską80.

NATO może odegrać szczególną rolę w Arktyce w razie ewentualnego konfliktu. Jest zatem traktowane przez większość państw arktycznych jako forma zabezpieczenia, zwłaszcza że deklaracja założycielska Rady Arktycznej posiada zapis o niepodejmowaniu przez Radę decyzji w kwestiach militarnych81. NATO jest więc jedyną organizacją w regionie posiadającą realne możliwości obronne. Pojawiają się jednak głosy, że problemy w Arktyce powinny być rozwiązywane poprzez wielostronną współpracę, głównie przy pomocy struktur Organizacji Narodów Zjednoczonych, w oparciu o UNCLOS. Dania np. odbiera próby zwiększenia zaangażowania NATO w regionie jako działania prowadzące do osłabienia cywilnych środków i metod regulowania stosunków w regionie72.

Podsumowanie Arktyka, region o gwałtownie zmieniającej się sytuacji, staje się ważnym punktem na geopolitycznej mapie świata. Potrzebuje zatem sprawnego i silnego zarządzania. Rada Arktyczna, skupiająca głównych aktorów, zarówno regionalnych, jak i pozaarktycznych, wydaje się być najlepiej przystosowaną do tego instytucją. Dodatkowo funkcjonowanie organizacji ludów tubylczych w jej strukturach daje Radzie pełną legitymację do podejmowania działań w regionie.

Nie zmienia to jednak faktu, że droga do kompletnej transformacji Rady w podmiot posiadający pełnię zdolności decyzyjnych jest jeszcze daleka, mimo że poprzez takie działania jak utworzenie stałego sekretariatu i podpisanie pierwszej prawnie wiążącej umowy, Rada Arktyczna zaczyna nabierać cech organizacji międzynarodowej. Obecnie Rada Arktyczna musi sprostać takim wyzwaniom jak brak spójnej komunikacji pomiędzy częściami składowymi Rady, identyfikacja na arenie międzynarodowej czy sprecyzowanie ról poszczególnych członków.

Ewolucja Rady Arktycznej jest raczej nieunikniona, należy jednak postawić pytanie w jakim kierunku podąży. Osiągnięty poziom współpracy nie wydaje się być zadowalający dla żadnej ze stron.

Arktyka stoi zatem na rozdrożu, z którego jedna ścieżka może prowadzić do rozgrywki politycznej, włączając w nią spory jurysdykcyjne i działania mające na celu zagwarantowanie dostępu do złóż surowców naturalnych, podczas gdy druga podąża w stronę wzmocnionej współpracy i zrównoważonego zarządzania regionem.

80

81

82

Seminar on Security Prospects in the High North, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Islandii, http://www.mfa.is/publications/aifs/nr/4801 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

Declaration on the Establishment of the Arctic Council, art.1a, strona internetowa Rady Arktycznej, http://www.arctic-council.org/index.php/en/document-archive/category/5-declarations?download =13:ottawa-declaration (data dostępu: 30 grudnia 2012).

B. Górka-Winter, M. Madej (red.), Państwa członkowskie NATO wobec nowej koncepcji strategicznej Sojuszu. Przegląd stanowisk, Warszawa 2010, s. 32.

206

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

Te dwie drogi nie posiadają niestety wspólnych torów i rysują odmienne scenariusze przyszłości regionu83.

Pierwsza z nich może doprowadzić do konfliktu w Arktyce, motywowanego chęcią zagarnięcia jak największej ilości bogactw naturalnych, których eksploatacja, dzięki postępującemu ociepleniu klimatu, staje się coraz bardziej dogodna. Dodatkowo poprzez kurczenie się pokrywy lodowej na Morzu Arktycznym, możliwe staje się otwarcie nowych szlaków żeglugowych, nad którymi niejedno państwo chciałoby sprawować kontrolę. W skrajnym przypadku droga ta niesie także za sobą widmo remilitaryzacji Arktyki, co, biorąc pod uwagę, że jeszcze dwie dekady temu region ten stanowił teatr działań zbrojnych zimnej wojny, nie jest zupełnym political fiction. Krzysztof Kubiak w swej najnowszej książce przywołuje słowa byłego sekretarza generalnego NATO Jaapa de Hoopa Scheffera: „Zmiany klimatu i topnienie północnej czapy lodowej mają także konsekwencje militarne. Jestem ostatnim, który oczekiwałby konfliktu zbrojnego (…), ale któregoś dnia w „głębokiej” Arktyce znajdą się żołnierze”84.

Druga ścieżka to wyzwanie dla Rady Arktycznej. Narastające zainteresowanie ze strony aktorów spoza regionu może sugerować, że Rada postrzegana jest przez coraz większą część opinii międzynarodowej za najważniejsze forum współpracy w Arktyce. Coraz więcej państw, nie posiadających umotywowanych geograficznie ani historycznie interesów w regionie, stara się o uzyskanie statusu obserwatora w Radzie. Kraje UE, Chiny, Korea Południowa i Japonia, które już kilka lat temu zgłosiły swoją aplikację, to jedne z najbardziej uprzemysłowionych państw świata, a także ważni rozgrywający na arenie międzynarodowej. Na rozpatrzenie swej kandydatury oczekują także kolejni członkowie G20 – Indie i Brazylia. Mając na uwadze fakt, że wśród państw członkowskich Rady są takie globalne potęgi jak USA, Rosja i Kanada, Rada Arktyczna może przybrać formę dialogu pomiędzy państwami arktycznymi a pozostałymi aktorami, formę instytucji, w której będą współegzystować, a nie konkurować ze sobą, punkty widzenia Północy i Południa85.

Poszczególni aktorzy wydają się rozpoczynać przygotowania do wydarzeń, mogących nastąpić w razie obrania pierwszego kursu. A5 to ekskluzywna grupa, która wykluczyła ze swoich spotkań pozostałe trzy państwa arktyczne i ludy tubylcze. Państwa pozaarktyczne tym bardziej nie mają szans na znalezienie się w jej gronie. Protesty ludów tubylczych, niegodzących się na spotkania arktycznej piątki bez ich udziału i podejmowane przez nich inicjatywy na rzecz wzmocnienia swojej pozycji w Radzie Arktycznej, pokazują, że oni również nie będą stali bezczynnie. Świadomi swojej pozycji w Arktyce, będą starać się wykorzystać wszelkie możliwe sposoby, aby ich dom nie został zlicytowany bez ich wiedzy i zgody. Obserwatorzy, zarówno stali, jak i ad hoc, także liczą na swój udział w rozgrywce. Obserwując poczynania aktorów zainteresowanych rejonem arktycznym, można doszukać się ciekawych sojuszy. Chiny, zniecierpliwione czekaniem na rozpatrzenie przez Radę 83 84 85

O. Young, Arctic State Changes…, op.cit., s. 15-16.

K. Kubiak, op.cit., s. 9.

P. Graczyk, Observers in the Arctic Council – Evolution and Prospects, „The Yearbook of Polar Law” 2011, vol. 3, s. 605-607.

207

Magdalena Madej

Arktyczną ich aplikacji o status stałego obserwatora, nawiązują głębszą współpracę z wykluczoną z A5 Islandią86. Uzyskały także wsparcie od sprawującej obecnie przewodnictwo w Radzie i również wykluczonej z „arktycznej G5” Szwecji87.

Minister spraw zagranicznych Rosji Siergiej Ławrow podczas ostatniego spotkania ministerialnego Rady Arktycznej powiedział, że „(…) tylko państwa arktyczne posiadają prerogatywy do tego, by prowadzić sprawy w naszym wspólnym domu, a ci, którzy są zainteresowani współpracą w naszym regionie, będą musieli postępować zgodnie z regułami sformułowanymi przez osiem państw arktycznych”88. Państwa te z pewnością wolałyby sprawować funkcję „rządu arktycznego” wyłącznie w swoim gronie, jednak obecność aktorów pozaarktycznych jest dla nich korzystna. Współpraca z takimi potęgami jak Chiny, Indie czy Brazylia może przynieść wymierne korzyści ekonomiczne, rozwój infrastruktury arktycznej i nowych technologii naukowo-badawczych.

Arktyka posiada potencjał aby w ciągu najbliższych lat stać się obszarem konfrontacji między państwami. Sytuacja w regionie będzie się rozwijać podążając za zmianami klimatu i sytuacją na światowym rynku surowców. Dziennikarz „Financial Times” pisze na jego łamach, że „Ambicje aktorów tego teatru mogą wkrótce okazać się sprzeczne z dominującą doktryną Pax Arctica, która zakłada, przynajmniej publicznie, że w dającej się przewidzieć przyszłości międzynarodowe normy prawne, roztropność i współpraca będą rządzić poglądami i zachowaniem wszystkich graczy”89. Ambicje rzeczywiście mogą być sprzeczne, ale to prawdopodobnie wszystko, co może w najbliższej przyszłości zagrozić Arktyce. Rywalizacja trwa i będzie się pogłębiać, ale żadne z państw nie zakłada otwartego konfliktu, lecz rozstrzyganie sporów przy pomocy prawa międzynarodowego, co potwierdza np. deklaracja z Ilulissat. Państwa arktyczne zdają sobie sprawę, że chcąc prowadzić ekspansję ekonomiczną w regionie, muszą stworzyć sprzyjający klimat polityczny i przede wszystkim dlatego będą się bardziej skłaniać do dalszej współpracy i pokojowego rozwiązywania sporów w regionie niż do zaostrzonej rywalizacji.

Pracę nad tekstem zakończono w grudniu 2012 r.

Wykaz skrótów A5 – tzw. arktyczna piątka (Dania, Kanada, Norwegia, Rosja, Stany Zjednoczone) NATO – Sojusz Północnoatlantycki UE – Unia Europejska UNCLOS – Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza 86

87

88

89

Iceland supports China in Council efforts, strona internetowa Arctic Portal, http://arcticportal.org/ news/25-other-news/784-iceland-supports-china-in-council-efforts (data dostępu: 30 grudnia 2012).

M. Bennett, China wins Swedish supportfor Arctic Council permanent observer status, strona internetowa Foreign Policy Association, http://foreignpolicyblogs.com/2012/04/19/china-wins-swedishsupport-arctic-council-permanent-observer-status/ (data dostępu: 30 grudnia 2012).

S. Szypowski, Arktyczna ósemka, strona internetowa dwumiesięcznika „Nowa Europa Wschodnia”, http://www.new.org.pl/2011-05-17,arktyczna_osemka.html (data dostępu: 30 grudnia 2012). „FT”: Komu zależy na topnieniu lodów Arktyki?, strona internetowa Forbes.pl, http://www.forbes.pl/artykuly/sekcje/wydarzenia/-ft---komu-zalezy-na-topnieniu-lodow-arktyki,29741,1 (data dostępu: 30 grudnia 2012).

208

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura źródłowa 1.

2.

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzona w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r., Dz.U. z 2002 r., nr 59, poz. 543.

Traktat spitsbergeński, Dz.U. z 1931 r., nr 38, poz. 294.

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

3.

Kubiak K., Interesy i spory państw w Arktyce w pierwszych dekadach XXI wieku, Warszawa 2012.

Młynarski T., Bezpieczeństwo energetyczne w pierwszej dekadzie XXI wieku. Mozaika interesów i geostrategii, Kraków 2011.

Young O., Creating Regimes – Arctic Accords and International Governance, Ithaca 1998.

Prace zbiorowe: 1.

Górka-Winter B., Madej M. (red.), Państwa członkowskie NATO wobec nowej koncepcji strategicznej Sojuszu. Przegląd stanowisk, Warszawa 2010.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

2.

3.

Grzela J., Rola i miejsce Arktyki w polityce zagranicznej Polski, [w:] Czarny R. M. (red.), Studia Humanistyczno-Społeczne, Kielce 2011, t. 5, s. 183-206.

Tonami A., Watters S., Japan's Arctic Policy: the Sum of Many Parts, [w:] Heininen L. (red.), Arctic Yearbook 2012, Akureyri 2012, s. 93-103.

Tonami A., Watters S., Singapore: An Emerging Arctic Actor, [w:] Heininen L. (red.), Arctic Yearbook 2012, Akureyri 2012, s. 104-113.

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

Blunden M., Geopolitics and the Northern Sea Route, „International Affairs” 2012, no. 1, s. 115-129.

Graczyk P., Arktyka i geopolityka. Obszar Arktyki w perspektywie wybranych koncepcji geopolitycznych i geostrategicznych, „Przegląd geopolityczny” 2010, t. 2, s. 121-141.

Graczyk P., Observers in the Arctic Council – Evolution and Prospects, „The Yearbook of Polar Law” 2011, vol. 3, s. 575-638.

Isted K., Sovereignty In the Arctic: an analysis of territorial disputes and environmental policy considerations, „Journal of Transnational Law and Policy” 2009, vol. 18, no. 2, s. 344-376.

Koivurova T., VanderZwagg D., The Arctic Council at 10 Years: Retrospect and Prospect, „University of British Columbia Law Review” 2007, vol. 40, no. 1, s. 121-194.

Ronson A., Political Climate Change: The Evolving Role of the Arctic Council, „The Northern Review” 2011, no. 33, s. 95-111.

Symonides J., Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i prawo” 2008, nr 1, s. 31-45.

209

Magdalena Madej

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa Declaration on the Establishment of the Arctic Council, Ottawa, Canada, 19 September 1996, strona internetowa Rady Arktycznej, http://www.arctic-council.org/index.php/en/documentarchive/category/5-declarations?download=13:ottawa-declaration.

2. Komisja Europejska. Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego. „Unia Europejska a region arktyczny”, Bruksela, 20 listopada 2008 r., KOM(2008) 763 wersja ostateczna, portal EUR-Lex, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0763:FIN:PL:PDF. 3. Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, Jana Borkowskiego, na interpelację nr 20265 w sprawie roli i miejsca Arktyki w polityce zagranicznej Polski, strona internetowa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/5227F2FE. 4. Receipt of the submission by the Kingdom of Denmark to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ Depts/los/clcs_new/submissions_files/dnk61_12/CLCS_61_2012_LOS.pdf.

5. Receipt of the submission by the Russian Federation to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/RUS_CLCS_01_2001_LOS_English.pdf.

6. Receipt of the submission made by Norway to the Commission on the Limits of the Continental Shelf, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/ Depts/los/clcs_new/submissions_files/nor06/clcs_07_2006_los_e.pdf.

7. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie zrównoważonej polityki UE na dalekiej północy (2009/2214(INI)), strona internetowa Parlamentu Europejskiego, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA2011-0024+0+DOC+XML+V0//PL. 8. Sweden's strategy for the Arctic region, strona internetowa rządu Królestwa Szwecji, http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/16/78/59/3baa039d.pdf.

9. The Continental Shelf Program, strona internetowa Fisheries and Oceans Canada, http://www.dfo-mpo.gc.ca/ae-ve/evaluations/09-10/6b060-eng.htm.

10. The Ilulissat Declaration, strona internetowa OceanLaw.org, http://www.oceanlaw.org/ downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.

1.

Literatura pomocnicza Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

3.

Jakobson L., China prepares for an ice – free Arctic, „SIPRI Insights on Peace and Security” 2010, no. 2, http://books.sipri.org/files/insight/SIPRIInsight1002.pdf.

Nowlan L., Arctic Legal Regime for Environmental Protection, „IUCN Environmental Policy and Law Paper” 2001, no. 44, http://weavingaweb.org/pdfdocuments/EPLP44EN.pdf.

Osica O., Daleka Północ jako nowy obszar współpracy i rywalizacji, „Nowa Europa. Przegląd Natoliński” 2010, nr 1(4), http://www.natolin.edu.pl/pdf/nowa_europa/NE_spec42010.pdf.

Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

3.

210

„FT”: Komu zależy na topnieniu lodów Arktyki?, strona internetowa Forbes.pl, http://www.forbes. pl/artykuly/sekcje/wydarzenia/-ft---komu-zalezy-na-topnieniu-lodow-arktyki,29741,1.

Arctic Ocean Conference, strona internetowa Info Sources, http://www.infosources.org/ what_is/Arctic_Ocean_Conference.html.

Arctic Ocean Sea Route Reduces Sailing Distances and Operating Costs by 40 pct, strona internetowa Sea News, http://www.seanews.com.tr/article/worldship/82986/Arctic-Ocean-asia--Distances--europe--Japan--News-by-topic--Operating-Costs--reduces--Route--Sailing--/.

Współpraca czy rywalizacja? Arktyka na początku XXI w.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

Bennett M., China wins Swedish supportfor Arctic Council permanent observer status, strona internetowa Foreign Policy Association, http://foreignpolicyblogs.com/2012/04/19/ china-wins-swedish-support-arctic-council-permanent-observer-status/.

Blanchfield M., Clinton rebukes Canada on Arctic meeting, strona internetowa The Globe and Mail, http://www.theglobeandmail.com/news/politics/clinton-rebukes-canada-on-arcticmeeting/article1210187/.

Byers M., Guest Column: Time, Canada, to negotiate the Northwest Passage, strona internetowa CBC News Canada, http://www.cbc.ca/news/canada/story/2011/07/05/f-vp-byersnorthwest-passage.html.

Byers M., Toward a Canada-Russia Axis in the Arctic, strona internetowa Global Brief, http://globalbrief.ca/blog/2012/02/06/toward-a-canada-russia-axis-in-the-arctic/.

Canada's Arctic Continental Shelf: Research Under Ocean and Ice, strona internetowa Natural Resources Canada, http://www.nrcan.gc.ca/earth-sciences/geography-boundary/boundary/ continental-shelf/overview/4763.

China's 'Snow Dragon' Icebreaker Ship becomes First Chinese Vessel To Cross Arctic Ocean, strona internetowa The Huffington Post, http://www.huffingtonpost.com/2012/09/27/ china-snow-dragon-icebreaker_n_1918260.html.

Chiny przyłączają się do batalii o zasoby Arktyki, strona internetowa gazetaprawna.pl, http://www.gazetaprawna.pl/wiadomosci/artykuly/457198,chiny_przylaczaja_sie_do_ batalii_o_zasoby_arktyki.html.

Chronological lists of ratifications of, accessions and successions to the Convention and the related Agreements as at 07 November 2012, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ ratifications.htm.

Collins T., Eyeing resources, India, China, Brazil, Japan, other countries want a voice on Arctic Council, strona internetowa EurekAlert!, http://www.eurekalert.org/pub_releases/ 2012-01/wadg-eri010912.php.

Formalizing the Arctic G5, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver. com/en/sections/politics/formalizing-arctic-g5.

Głogowska A., Do kogo będzie należeć biegun? Status prawny Arktyki, strona internetowa miesięcznika „Stosunki Międzynarodowe”, http://stosunki.pl/?q=content%2Fdo-kogo-b%C 4%99dzie-nale%C5%BCe%C4%87-biegun-status-prawny-arktyki.

Greenland: Arctic Powers Duel for Energy Wealth, strona internetowa Galdu – Resource Centre for the Rights of Indigenous Peoples, http://www.galdu.org/web/index.php?&odas= 2833&giella1=eng.

Humpert M., Raspotnik A., The Future of Arctic Shipping, strona internetowa The Arctic Institute, http://www.thearcticinstitute.org/2012/10/the-future-of-arctic-shipping.html.

Humphreys A., New propos al Gould see Hans Island split equally between Canada and Denmark, strona internetowa National Post, http://news.nationalpost.com/2012/04/11/ new-proposal-would-see-hans-island-split-equally-between-canada-and-denmark/.

Iceland protests a meeting of 5 Arctic Council member states in Canada, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Islandii, http://www.mfa.is/news-andpublications/nr/5434.

Iceland supports China in Council efforts, strona internetowa Arctic Portal, http://arcticportal. org/news/25-other-news/784-iceland-supports-china-in-council-efforts.

Jackson B., The lesson of the Arctic, strona internetowa Transpol'air, http://transpolair.free. fr/sciences/cea/inuit_jackson.htm.

Jarocki M., Polityka Federacji Rosyjskiej wobec Arktyki, Portal Spraw Zagranicznych psz.pl, http://www.psz.pl/index.php?option=content&task=view&id=39659.

211

Magdalena Madej

22. Jarocki M., Z motyką na słońce, czyli nowa strategia polityczna UE względem Arktyki, strona internetowa Polityka Wschodnia, http://politykawschodnia.pl/index.php/2012/07/06/ jarocki-z-motyka-na-slonce-czyli-nowa-strategia-polityczna-ue-wzgledem-arktyki/.

23. Lorenz A. W., Sovereignty tussles over Arctic territory threaten to impede oil and gas exploration, strona internetowa Oil Sands Truth, http://oilsandstruth.org/sovereignty-tusslesover-arctic-territory-threaten-impede-oil-and-gas-exploration.

24. Oil and Natural Gas Resources of the Arcitc, strona internetowa geology.com, http://geology. com/articles/arctic-oil-and-gas/.

25. Ortyńska D., Svalbard – czy Unia Europejska chce zagrozić suwerenności Norwegii?, blog stowarzyszenia Centrum Inicjatyw Międzynarodowych, http://blogcim.wordpress.com/2011/ 10/31/svalbard/.

26. Parfitt T., Russia plants flag on North Pole seabed, strona internetowa dziennika „The Guardian”, http://www.guardian.co.uk/world/2007/aug/02/russia.arctic.

27. Phillips L., Arctic Council rejects EU's observer application, strona internetowa EUobserver.com, http://euobserver.com/environment/28043.

28. Poland's interest in the Arctic, strona internetowa Arctic Council Indigenous Peoples Secretariat, http://ips.arcticportal.org/index.php?option=com_k2&view=item&id=362:polandsinterest-in-the-arctic&Itemid=2.

29. Pole glancing, strona internetowa tygodnika „The Economist”, http://www.economist. com/blogs/graphicdetail/2012/08/daily-chart-11.

30. Ragner C. L., The Northern Sea Route, strona internetowa Fridtjof Nansen Institute, http://www.fni.no/doc&pdf/clr-norden-nsr-en.pdf.

31. Seminar on Security Prospects in the High North, strona internetowa Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Islandii, http://www.mfa.is/publications/aifs/nr/4801.

32. South Korea making bold moves in Arctic resource race, strona internetowa Alaska Dispatch, http://www.alaskadispatch.com/article/south-korea-making-bold-moves-arctic-resource-race.

33. Szypowski S., Arktyczna ósemka, strona internetowa dwumiesięcznika „Nowa Europa Wschodnia”, http://www.new.org.pl/2011-05-17,arktyczna_osemka.html.

34. Watts J., Norway could shut China out of Arctic Council after diplomatic snubs, strona internetowa dziennika „The Guardian”, http://www.guardian.co.uk/world/2012/jan/25/ norway-china-arctic-council.

35. Wiedza, odpowiedzialność, zaangażowanie: UE przedstawia zarys polityki wobec Arktyki, strona internetowa Unii Europejskiej, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do? reference=IP/12/739&format=HTML&aged=0&language=PL&guiLanguage=en.

36. Yeager B. B., The Ilulissat Declaration: Background and Implications for Arctic Governance, strona internetowa The Arctic Governance Project, http://www.arcticgovernance.custompublish.com/getfile.php/991607.1529.vwurfpecxs/Ilulissat+Declaration+Implications+ver2+ fr+CFM+12+05+08.pdf.

37. Young O., Arctic State Changes: Implications for Governance, strona internetowa The Arctic Governance Project, http://www.arcticgovernance.custompublish.com/getfile.php/953422.

1529.bxetbftyrf/Arctic+State+Changes.pdf.

Magdalena Madej – absolwentka studiów magisterskich na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego (INPiSM UJ). Studentka III roku studiów I stopnia na kierunku bezpieczeństwo narodowe w INPISM UJ. W 2012 r. obroniła pracę magisterską zatytułowaną „Rada Arktyczna – współpraca regionalna”, której promotorem był prof. dr hab. Ryszard M. Czarny.

Obecnie stażystka w think tanku The Arctic Institute.

212

Gabriel Socha student I roku studiów II stopnia na kierunku gospodarka i administracja publiczna na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie; absolwent studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii Recenzja: dr Tomasz Młynarski Streszczenie Od kilku lat społeczność oraz opinia międzynarodowa są świadkami żywiołowych dyskusji i sporów o przyszłość jednego z najsłabiej zaludnionych obszarów na Ziemi – Arktyki. Powody niespotykanego wcześniej na arenie międzynarodowej zainteresowania tym obszarem należy rozpatrywać co najmniej dwupłaszczyznowo. Po pierwsze, w związku z zachodzącymi na świecie zmianami klimatycznymi i towarzyszącymi im niepokojącymi doniesieniami o topniejącej rekordowo szybko pokrywie lodowej w rejonie Bieguna Północnego. Po drugie, coraz bardziej prawdopodobne analizy wskazujące, iż na obszarach podbiegunowych może znajdować się nawet łącznie około 40% światowych zasobów ropy i gazu, powodują, iż Arktyka staje się przedmiotem rywalizacji między poszczególnymi podmiotami społeczności międzynarodowej. Jednym z najbardziej aktywnych jej uczestników jest od kilku lat Królestwo Norwegii. Oprócz wysokiej aktywności Norwegii i norweskich koncernów na polu eksploatacji surowców energetycznych na Morzu Barentsa, kraj ten jest również samodzielnym liderem w towarzyszących wydobyciu kwestiach ochrony środowiska oraz zarządzania kryzysowego.

213

Gabriel Socha

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 Ogólna charakterystyka regionu arktycznego i konfliktu o jego zasoby . . . . . . . . . . .215 Geografia Arktyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .215 Zasoby Arktyki . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .216 Status prawny regionu arktycznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217 Geneza oraz ewolucja „sporu o złoża Arktyki” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .219 Norwegia i jej posiadłości arktyczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .220 Polityczne i prawne aspekty norweskich roszczeń do szelfu w Arktyce . . . . . . . . . .224 Wniosek i dochodzenie przed Komisją ds. Granic Szelfu Kontynentalnego . .224 Spór z Federacją Rosyjską o złoża rejonu Morza Barentsa . . . . . . . . . . . . . . . .225 Norweska aktywność naftowa w rejonie arktycznym (High North) . . . . . . . . . . . . . .227 Kompleksowe strategie w odniesieniu do regionu High North . . . . . . . . . . .227 Największe projekty realizowane obecnie w norweskiej części Morza Barentsa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .228 Międzynarodowa współpraca norweskiego przemysłu naftowego w rejonie arktycznym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .230 Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232 Spis map . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 Spis wykresów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .234

214

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

Wprowadzenie Rywalizacja o złoża Arktyki przebiega na płaszczyźnie politycznej, gospodarczej, a nawet częściowo wojskowej pomiędzy mocarstwami roszczącymi sobie prawa do terenów arktycznych: Danią, Kanadą, Norwegią, Rosją i Stanami Zjednoczonymi (tzw. arktyczna piątka – A5). Zaangażowani są w nią także inni aktorzy stosunków międzynarodowych, zarówno państwowi, jak i niepaństwowi, którzy chcą brać aktywny udział w decydowaniu o przyszłości tego regionu. Równie ciekawy aspekt tej sprawy stanowi konkurencja o nowe strategiczne szlaki transportowe na Dalekiej Północy, łączące Atlantyk i Pacyfik, które otwierają się w konsekwencji kurczenia się powierzchni arktycznej czapy lodowej. Jednak już sam problem regionu arktycznego jest niezwykle złożony oraz wielowątkowy, a powyższe, przytoczone przeze mnie aspekty, oczywiście w żaden sposób nie wyczerpują tematu. W związku z tym, zawężając spektrum rozpatrywania, tematem niniejszej pracy chciałbym uczynić jedynie politykę Królestwa Norwegii wobec regionu arktycznego (High North). Norwegia jest bowiem obok Federacji Rosyjskiej najaktywniejszym z „graczy” w wyścigu po złoża Arktyki. Sytuacja jest tym ciekawsza, że wpływ na rosnące zaangażowanie Norwegii w regionie Dalekiej Północy mają nie tylko czynniki zewnętrzne. Kluczową rolę odgrywają również szeroko pojęte względy norweskiej polityki wewnętrznej (m.in. energetyczne i ochrony środowiska).

Celem wnikliwego ujęcia tematu dokonałem podziału niniejszej pracy na cztery części: w pierwszej, w ramach wprowadzenia, przedstawiona zostanie ogólna charakterystyka Arktyki oraz przyczyny sporu o jej zasoby. Druga dotyczyć będzie już samej Norwegii, jej posiadłości arktycznych oraz prowadzonej w nich polityki gospodarczej. W trzeciej zaprezentowany zostanie problem norweskich roszczeń do szelfu w Arktyce i ich politycznych oraz prawnomiędzynarodowych konsekwencji. W ostatniej zaś części pracy bardziej szczegółowo zanalizowana zostanie norweska aktywność naftowa i konkretne projekty realizowane obecnie w rejonie arktycznym.

Ogólna charakterystyka regionu arktycznego i konfliktu o jego zasoby Geografia Arktyki

Arktyka jako region geograficzny to obszar, który otacza Biegun Północny, obejmuje także Ocean Arktyczny oraz część terytoriów następujących państw: Kanady, Stanów Zjednoczonych, Danii (Grenlandia), Finlandii, Norwegii, Szwecji, Rosji oraz Islandii. Stanowi około 6% całkowitej powierzchni Ziemi. Przyjmuje się, iż rozciąga się do szerokości geograficznej 66°33' N, czyli do koła podbiegunowego (obszar o powierzchni 26,5 mln km2). Jednak zdaniem wielu badaczy, granica zakreślona w ten sposób jest zbyt szeroka. Liczni specjaliści opowiadają się raczej za ograniczeniem terytorium Arktyki do tzw. granicy klimatycznej (obszar o powierzchni około 215

Gabriel Socha

Mapa nr 1. Porównanie zasięgu letniej pokrywy lodowej: średnia z lat 1979-2000 (czarny kontur) a stan z roku 2012 (jaśniejszy kolor wokół daty 2012)

Źródło: D. Shukman, Arctic ice melting at amazing speed, scientists find, BBC News, http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-19508906 (data dostępu: 28 listopada 2012).

21 mln km2) czy też granicy botanicznej wytyczanej przez występowanie na północnej półkuli lasów1. W ramach Oceanu (Morza) Arktycznego wyróżnia się morza szelfowe, takie jak: Barentsa, Baffina, Beauforta, Białe, Czukockie, Grenlandzkie, Karskie, Łaptiewów, Norweskie i Wschodniosyberyjskie. Największymi wyspami w obrębie regionu arktycznego są zaś: Grenlandia, Ziemia Baffina, Wyspa Banksa, Wyspa Księcia Walii, Nowa Ziemia i Spitsbergen.

Zasoby Arktyki

Arktyka od wieków pozostawała regionem surowym i nieprzyjaznym człowiekowi, dopiero w 1958 r. amerykański okręt podwodny Nautilus przepłynął po raz pierwszy pod Biegunem. Także dziś obszar ten kryje wiele tajemnic. Niemniej jednak, co do jednego naukowcy na całym świecie są obecnie zgodni – gruba warstwa lodu topnieje w zastraszającym tempie. Szacuje się, że do końca stulecia lodowa korona otaczająca Biegun może całkowicie zniknąć z powierzchni Ziemi2, odsłaniając, wspomniane już, nowe szlaki morskie, a przede wszystkim dostęp do ukrywanych przez miliony lat obfitych zasobów surowców mineralnych. Oprócz optymistycznych szacunków opublikowanych w raporcie United States Geological 1

2

Tzw. linia Nordenskiölda. Nazwa pochodzi od nazwiska skandynawskiego geologa, mineraloga i podróżnika Adolfa Erika Nordenskiölda. Por. K. Kubiak, Interesy i spory państw w Arktyce, Wrocław 2009, s. 14.

Ibidem, s. 12.

216

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

Survey3, sama Rada Arktyczna4 ocenia potencjał energetyczny całej Arktyki nieco ostrożniej – na 5% światowych zasobów ropy i 20% gazu ziemnego5. Część stref przybrzeżnych w Kanadzie, Rosji i na Alasce zostało już przebadanych w poszukiwaniu ropy, co zaowocowało odkryciem ponad 400 pól gazowych i naftowych o potencjale około 240 mld baryłek. Tylko te złoża składają się na prawie 10% znanych na świecie konwencjonalnych źródeł ropy6. Ponadto w Arktyce może być zlokalizowana aż połowa nieodkrytych jeszcze przez człowieka węglowodorów, a w licznych hydrotermalnych źródłach na dnie Oceanu Arktycznego zalegać mogą złoża złota, srebra, miedzi, diamentów7, a także (niezwykle cennych obecnie) tzw. metali ziem rzadkich8. Ten fakt, w połączeniu z rosnącymi popytem, a więc i cenami na paliwa kopalne na rynkach światowych, rozwojem oraz wdrożeniem najnowszych technologii ich wydobywania, a także widmem wyczerpania się aktualnych złóż ich eksploatacji w następnych latach w innych rejonach świata, czyni z dużą dozą pewności z regionu arktycznego przyszły „spichlerz energetyczny świata”.

Status prawny regionu arktycznego

Bardzo ważną kwestią, która nie znajduje obecnie rozwiązania, a dodatkowo komplikuje sytuację na arenie międzynarodowej, jest sam status prawny Arktyki.

Oprócz bowiem pewnych wewnętrznych unormowań państw regionu arktycznego oraz umów międzynarodowych z zakresu ochrony środowiska, prawo międzynaro3

4

5

6 7

8

United States Geological Survey szacuje, że w obszarach podbiegunowych może znajdować się nawet łącznie około 40% światowych zasobów ropy i gazu, w tym 29% (czyli około 1669 bln m3) światowych zasobów gazu ziemnego i 13% (czyli 90 mld baryłek) ropy naftowej. 84% z tych złóż występuje pod dnem morskim, jednak w obrębie szelfów kontynentalnych. Na podstawie: Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle, Report US Geological Survey 2008, strona internetowa United States Geological Survey, http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049 (data dostępu: 28 listopada 2012).

Rada Arktyczna – powołana w 1996 r. na podstawie deklaracji z Ottawy, jest instytucją międzynarodową posiadającą obecnie największy wpływ na kształtowanie decyzji w odniesieniu do problemów Arktyki. Członkami Rady jest osiem państw arktycznych (Dania, Finlandia, Islandia, Kanada, Norwegia, Rosja, Szwecja i USA). W skład Rady bez prawa głosu wchodzi także grupa sześciu państw tzw. obserwatorów stałych (m.in. Polska) i pięciu obserwatorów ad hoc (m.in. Unia Europejska, Chiny).

T. Młynarski, Bezpieczeństwo energetyczne w pierwszej dekadzie XXI wieku. Mozaika interesów i geostrategii, Kraków 2011, s. 278.

Circum-Arctic Resource Appraisal…, op.cit.

P. Reynolds, The Arctic's new gold rush, strona internetowa BBC News, http://news.bbc.co.uk/ 2/hi/business/4354036.stm (data dostępu: 28 listopada 2012). „Metale ziem rzadkich” to zwyczajowa nazwa grupy 17 pierwiastków chemicznych, w której skład wchodzi 15 lantanowców (lantan, cer, prazeodym, neodym, promet, samar, europ, gadolin, terb, dysproz, holm, erb, tul, iterb i lutet) oraz skand i itr. Ich znaczenie we współczesnym świecie jest ogromne, gdyż, po pierwsze, znajdują praktyczne zastosowanie w produkcji niemal wszystkich zaawansowanych technologicznie urządzeń (od komputerów i telefonów, poprzez samochody na prąd aż po turbiny elektrowni wiatrowych), a po drugie 90% obecnych zasobów tych pierwiastków jest kontrolowanych przez Chiny. Zob.: F. Harvey, The rare earth riches buried beneath Greenland's vast ice sheet, strona internetowa dziennika „The Guardian”, http://www.guardian.co.uk/environment/2012/jul/31/rare-earth-greenland (data dostępu: 15 grudnia 2012).

217

Gabriel Socha

dowe nie reguluje go w sposób jednoznaczny i rozstrzygający, jak ma to miejsce chociażby w przypadku Antarktyki9. Wobec braku odpowiednich regulacji powstało kilka teorii dotyczących statusu prawnego regionu arktycznego, z czego szczególnie dwie zasługują na przytoczenie. Pierwsza, tzw. teoria sektorów, forsowana była już przez Kanadę od 1925 r., a wspierana w okresie zimnowojennym także przez Związek Radziecki. Wedle jej twierdzeń państwo, którego terytorium przylega do obszarów arktycznych, mogłoby rościć sobie prawa do odpowiednio wyznaczonego sektora, wierzchołkiem którego byłby Biegun, a granicami – linie boczne poprowadzone od tegoż wierzchołka do krańców terytorium danego państwa10. Jednak w 1982 r. Organizacja Narodów Zjednoczonych (ONZ), przyjmując Konwencję o prawie morza z Montego Bay11, stworzyła drugą, aktualnie obowiązującą i powszechnie akceptowaną obecnie teorię, która zmarginalizowała rolę tej pierwszej. Według przepisów konwencji jamajskiej bowiem „szelf kontynentalny Państwa nadbrzeżnego obejmuje dno morza i podziemie podmorskich obszarów, ciągnących się poza jego morzem terytorialnym przez naturalne przedłużenie jego terytorium lądowego do zewnętrznego skraju kontynentalnej krawędzi albo na odległość 200 mil morskich od linii podstawowej, od której mierzona jest szerokość morza terytorialnego, jeżeli zewnętrzny skraj kontynentalnej krawędzi nie sięga do tej odległości”12.

Ponadto każde państwo może dochodzić swych praw o rozciągnięcie tego obszaru na dodatkowe 150 mil morskich poza szelf, jeśli udowodni wynikami badań naukowych przed Komisją ds. Granic Szelfu Kontynentalnego (Commission on the Limits of the Continental Shelf – CLCS), że stanowią one naturalne przedłużenie krawędzi kontynentu. Każde państwo ma jednak tylko 10 lat od momentu ratyfikowania Konwencji o prawie morza na poczynienie takich kroków. Prawo to dotyczy tylko zasobów mineralnych, a nie zasobów rybackich czy wodnych. Dalej, w głąb Bieguna, zgodnie z prawem morza rozciągają sie już tylko wody międzynarodowe, na których każde państwo może poławiać, prowadzić badania, kłaść rurociągi i zatykać flagi, ale nie może eksploatować surowców występujących na dnie lub pod nim bez zgody Międzynarodowej Organizacji Dna Morskiego. A cały środek Arktyki to właśnie takie wody międzynarodowe (zgodnie z teoriami prawnomiędzynarodowymi res nullius oraz res communes13).

9

10 11

12

13

Traktat antarktyczny podpisany został w 1959 r. w Waszyngtonie. Wszedł w życie dwa lata później, a obecnie jego sygnatariuszami jest 45 państw, z czego 28 uprawnionych jest do głosowania podczas corocznych spotkań konsultacyjnych. Na mocy traktatu z chwilą jego wejścia w życie zawieszone zostały wszelkie roszczenia terytorialne zgłaszane wcześniej wobec tego kontynentu. Traktat przewiduje wykorzystanie Antarktyki wyłącznie w celach pokojowych oraz w szczególności zabrania wszelkich przedsięwzięć o charakterze wojskowym. Ustanawia także zasadę wolności badań naukowych.

A. Pieńkowski, Zimna wojna o Arktykę, „Wprost” 2008, nr 24, s. 72-73.

Ratyfikowana obecnie przez 160 państw, w tym cztery spośród państw A5 (oprócz Stanów Zjednoczonych), weszła w życie 16 listopada 1994 r.

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzona w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r., art. 76, Dz.U. z 2002 r., nr 59, poz. 543.

T. Młynarski, Bezpieczeństwo energetyczne…, op.cit., s. 279.

218

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

Geneza oraz ewolucja „sporu o złoża Arktyki”

Pomimo iż zainteresowanie regionem arktycznym oraz jego eksploracja zaczęły się stosunkowo późno, to zdążył on już być obszarem wzmożonej rywalizacji militarnej. Stało się to w okresie zimnowojennym, gdy na północnej części naszego globu skrzyżowały się interesy oraz antagonizmy dwóch wielkich supermocarstw – USA i Związku Radzieckiego. W efekcie przyniosły one szybką militaryzację regionu, która trwała aż do końca lat 80. i polityki odprężenia Michaiła Gorbaczowa. Status regionu ewoluował zaś z konfrontacyjnego do pokojowego, a z czasem również peryferyjnego14. Stan ten nie trwał jednak zbyt długo, bowiem pozimnowojenną pustkę i marginalizację, a także okres jedynie lokalnych inicjatyw lat 90. na tym obszarze, przerwał inny konflikt na początku XXI w. Tym razem był to (i jest w dalszym ciągu) głównie konflikt interesów, a obecna rywalizacja w Arktyce ma całkiem inny wymiar oraz charakter, choć obecność wojskowa odgrywa nadal duże znaczenie.

Pomimo kilku wcześniejszych incydentów, bezpośrednim punktem zapalnym sporu stał się rosyjski wniosek o rozszerzenie swej zwierzchności terytorialnej w posiadłościach arktycznych poza obszar 200 mil morskich15, jaki wpłynął do CLCS 20 grudnia 2001 r. Federacja Rosyjska ubiegała się w nim o przyznanie prawa do terenów położonych na Morzu Beringa, Barentsa oraz Ochockim, co jednak oprotestowały pozostałe cztery „mocarstwa arktyczne”, a także Japonia. Ostatecznie z braku wystarczających dowodów naukowych Komisja ds. Granic Szelfu Kontynentalnego wniosek ten odrzuciła, a także nakazała rosyjskim decydentom, aby zawarli umowy z Norwegią oraz Stanami Zjednoczonymi w sprawie spornych między nimi obszarów16. Rywalizacja o strefy wpływów uległa intensyfikacji dopiero sześć lat później na skutek rosyjskiej ekspedycji „Arktika 2007”, podczas której badacze, oprócz pobrania próbek z dna morskiego Arktyki, zatknęli tam flagę państwową17.

Reakcje na tę wyprawę były szczególnie krytyczne ze strony Kanady, Norwegii oraz Danii. W celu rozładowania napięcia spowodowanego tym incydentem, przedstawiciele rządów państw A5 spotkali się najpierw w październiku 2007 r. w Oslo, a następnie rozmowy kontynuowane były w ramach konferencji w Ilulissat na Grenlandii pod koniec maja 2008 r.18 Oficjalnie każda ze stron szczytu zadeklarowała wolę pokojowego rozwiązania problemu jakichkolwiek potencjalnie zachodzących na siebie roszczeń w ramach systemu prawnego ONZ. Szczyt stanowił jasny 14

15 16

17

18

T. Palosaari, F. Möller, Security and Marginality. Arctic Europe after the Double Enlargement, „Cooperation and Conflict” 2004, no. 39(3), s. 255.

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza…, art. 76 pkt 8.

Por. Statement by the Chairman of the Commission on the Limits of the Continental Shelf on the progress of work in the Commission – Eleventh session, 1.07.2002, s. 1-6, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/318/60/PDF/ N0231860.pdf?OpenElement (data dostępu: 22 sierpnia 2013).

Stało się to możliwe dzięki zastosowaniu przez rosyjski statek badawczy Akademik Fiodorow dwóch batyskafów typu Mir. Por. T. Młynarski, Arktyka – nieodkryty spichlerz energetyczny świata, „Politeja” 2010, nr 1(13), s. 382.

T. Kijewski, Rywalizacja o surowce energetyczne w Arktyce, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2009, nr 910, s. 277.

219

Gabriel Socha

Mapa nr 2. Arktyka i granice państw A5

Źródło: P. Reynolds, The Arctic's new gold rush, BBC News, http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/ 4354036.stm (data dostępu: 28 listopada 2012).

sygnał dla pozostałych państw, iż to w gestii owej piątki państw leży przyszłość Arktyki. Spotkanie oprócz woli współpracy pokazało także, jak wiele jest punktów spornych, na tle których może dojść do ewentualnych tarć pomiędzy mocarstwami.

Zaakcentować należy tu przede wszystkim spór pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Kanadą, który odnosi się do korytarza północno-zachodniego (Northwest Passage) oraz Morza Beringa, Kanada i Dania spierają się o prawa do szelfu kontynentalnego na Morzu Lincolna, zaś Rosja i Dania o tzw. Grzbiet Łomonosowa.

Ze względu na tematykę niniejszej pracy najbardziej zajmujące są interesy Norwegii w rejonie arktycznym i w uzyskaniu terytoriów na Morzu Barentsa, które równocześnie znajdują się także w orbicie zainteresowań Federacji Rosyjskiej.

Norwegia i jej posiadłości arktyczne Norwegia jest państwem o stosunkowo niewielkiej liczbie ludności – 4,9 mln (2011 r.) i powierzchni 385 199 km2. Zalicza się ją do krajów wysoko rozwiniętych oraz uprzemysłowionych, jednych z najbogatszych na świecie, a także przodujących w licznych rankingach np. poziomu życia czy zdrowia obywateli19. Ponadto Norwe19

Bogata Norwegia lokuje w fundusz emerytalny, portal internetowy Onet.pl, http://biznes.onet.pl/ bogata_norwegia_lokuje_w_fundusz_emerytalny,18512,4193459,1,news-detal (data dostępu: 28 listopada 2012).

220

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

gia jest niezwykle hojnie wyposażona w surowce naturalne, w szczególności w te strategiczne, czyli ropę naftową i gaz ziemny. Królestwo Norwegii w 90% jest równocześnie samowystarczalne energetycznie, bazując na odnawialnych źródłach energii takich jak energia wodna20, słoneczna, wiatrowa czy pochodząca z siły fal morskich, a także biomasy. Nie znaczy to jednak, że nie wykorzystuje swego potencjału tkwiącego w posiadanych zasobach mineralnych. Wręcz przeciwnie, Norwegia lokuje się na drugim miejscu w rankingu światowych eksporterów gazu ziemnego, jako eksporter ropy naftowej znajduje się zaś na siódmej pozycji21, a norweski sektor petrochemiczny dostarcza 26% dochodów państwowych i opiera się na nim 50% krajowego eksportu22. Pozwala na to przede wszystkim niewielkie wykorzystanie tych dwóch surowców w krajowym systemie energetycznym. W celu zabezpieczenia się przed możliwymi przyszłymi kryzysami produkcji ropy i gazu, norweskie władze postanowiły oszczędzać niemal cały państwowy dochód pochodzący z ich wydobycia na rzecz przyszłych pokoleń na tzw. Norweskim Rządowym Funduszu Emerytalno-Globalnym (Government Pension Fund Global)23. Nie służy on jednak tylko do gromadzenia pieniędzy, ale dokonuje też długoterminowych inwestycji w firmy i obligacje na całym świecie (głównie w Europie, ale również na rynkach azjatyckich i południowoamerykańskich), przez co jest drugim pod względem wielkości funduszem na świecie posiadającym tylko jednego właściciela. Chociaż w 2012 r. fundusz stracił ponad 86 mld koron norweskich (około 14 mld USD), pieniądze z niego ciągle są inwestowane za granicą, przede wszystkim w celu uniknięcia wysokiej inflacji w kraju24.

Szacuje się, że złoża ropy naftowej w Norwegii sięgają 6,9 mld baryłek, czyli stanowią około 0,4% światowych zasobów tego surowca, natomiast złoża gazu ziemnego liczą 2,1 bln m3, czyli 1% światowych zasobów25. Wydobycie większości norweskich zasobów odbywa się na Morzu Północnym i w mniejszym stopniu także na

20

21

22

23

24

25

Norwegia jest największym producentem energii wodnej w Europie (bez Rosji) i siódmym na świecie. Zaś 95% produkcji energii w Norwegii pochodzi z energetyki wodnej. Zob.: H. Moller, Hydropower Continues Steady Growth, strona internetowa Earth Policy Institute, http://www.earthpolicy.org/data_highlights/2012/highlights29 (data dostępu: 28 listopada 2012).

Głównymi odbiorcami eksportu obydwu surowców są kraje Europy Zachodniej (Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Holandia, Hiszpania) i pozostałe państwa skandynawskie.

Ponadto dochody norweskiego sektora petrochemicznego składają się aż na 21% PKB państwa. Por. Norway – Analysis, strona internetowa U.S. Energy Information Administration, http://www.eia.gov/ countries/cab.cfm?fips=NO (data dostępu: 28 listopada 2012).

Inwestowanie zysków z ropy naftowej na rzecz przyszłych pokoleń, strona internetowa Ambasady Norwegii w Warszawie, http://www.amb-norwegia.pl/About_Norway/business/Inwestowaniezyskow-z-ropy-naftowej-na-rzecz-przyszych-pokole/ (data dostępu: 29 listopada 2012). Ł. J. Kędzierski, Norweski fundusz majątkowy stracił 86 miliardów koron w 2011 roku, strona internetowa nPortal.no, http://www.nportal.no/news/468/norweski-fundusz-majatkowy-stracil-86-miliardow-koron-w-2011-roku (data dostępu: 1 grudnia 2012).

BP Statistical Review of World Energy 2012, strona internetowa British Petroleum, http://www.bp.com/assets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/ statistical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full _report_2012.pdf (data dostępu: 1 grudnia 2012).

221

Gabriel Socha

Wykres nr 1. Zasoby ropy na Norweskim Szelfie Kontynentalnym (w mln3)

Źródło: opracowanie własne na podstawie Norwegian Petroleum Directorate.

Wykres nr 2. Zasoby gazu na Norweskim Szelfie Kontynentalnym (w mld3)

Źródło: opracowanie własne na podstawie Norwegian Petroleum Directorate.

Morzu Norweskim, więc tam również ulokowane zostały zakłady produkcyjne.

Od niedawna, w związku z m.in. szybkim kurczeniem się zasobów na tych akwenach, bardzo dynamicznie wzrasta eksploatacja złóż zlokalizowanych na Morzu Barentsa, o czym szerzej napiszę w dalszej części pracy.

Geograficznie do arktycznych „posiadłości” Królestwa Norwegii zalicza się obecnie archipelag Svalbard, wyspę Jan Mayen oraz kontynentalne okręgi Nordland, Troms i Finnmark. Największą z prowincji jest Svalbard, który obejmuje swym zasięgiem liczne wyspy (często niewchodzące geograficznie w jego skład) m.in. największą – Spitsbergen, Wyspę Niedźwiedzią czy Wyspę Nadziei. Sam archipelag położony jest około 800 km od Norwegii i 1000 km od samego Bieguna Północnego, a dookoła oblewają go wody Morza Grenlandzkiego, Morza Barentsa oraz Oceanu Arktycznego. Na Spitsbergenie, gdzie znajduje się stolica prowincji i siedziba gubernatora, nie ma ludności autochtonicznej, a istniejące osiedla Norwegów, Rosjan i Ukraińców powstały w związku z działalnością przemysłu wydobywczego bądź 222

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

rybołówstwem. Oprócz złóż węgla i niewielkich zasobów rudy żelaza, pozostałe surowce eksploatowane na tej wyspie nie mają ekonomicznego znaczenia. Status całego archipelagu regulowany jest obecnie przez traktat spitsbergeński (zwany także paryskim) z 9 lutego 1920 r., który liczy 39 sygnatariuszy. Stanowi on, że Svalbard jest suwerenną częścią Norwegii, ale pozostałe państwa-sygnatariusze mogą na jego terenie prowadzić badania naukowe oraz korzystać z jego zasobów naturalnych26. Kolejnym arktycznym obszarem Norwegii jest położona na wodach Oceanu Arktycznego wyspa Jan Mayen. Znajduje się ona w odległości około 600 km na północ od Islandii, tyle samo na wschód od Grenlandii i 100 km na zachód od wybrzeży Królestwa Norwegii. Na wyspie nie odkryto żadnych złóż surowców mineralnych, lecz w związku ze swoim położeniem stanowi ona doskonałą lokalizację dla baz: radionawigacyjnej oraz meteorologicznej. Najbardziej na południe (nieopodal granicy ze Szwecją) ulokowanym okręgiem „arktycznej” części Norwegii jest Nordland, w którego skład administracyjnie wchodzi także, znany głównie z walorów turystycznych, archipelag przybrzeżny Lofoty. Główne lokalne dochody pochodzą z rybołówstwa, turystyki oraz w mniejszym stopniu z hodowli bydła, owiec i kóz.

Okręg ten odgrywa także ważną rolę w energetyce państwa (w związku z licznie rozlokowanymi hydroelektrowniami) oraz w krajowym przemyśle wydobywczym (wolfram, piaskowiec i łupki)27. Według szacunków to właśnie w regionie Nordland znajdują się największe, nieodkryte jednak jeszcze zasoby surowców energetycznych na norweskim szelfie kontynentalnym28. Najbardziej natomiast na północ wysuniętym rejonem arktycznym kontynentalnej Norwegii jest Finnmark. Graniczy on z fińską Laponią oraz Rosją, oblewają go zaś wody Morza Norweskiego i Barentsa. Tutaj znajduje się najbardziej na północ wysunięty punkt Europy – miejscowość Knivskjelloden. Podstawą miejscowej gospodarki jest połów, hodowla i przetwórstwo ryb, a także krabów. Z roku na rok coraz większą rolę zaczyna odgrywać turystyka. Finnmark interesujący jest jednak przede wszystkim w związku z ogromnymi złożami gazu ziemnego, które od 2007 r. wydobywane są na pobliskim polu Snøhvit.

To bowiem właśnie tutaj (w Hammerfest) koncern Statoil buduje zakłady skraplania gazu oraz terminal załadunkowy LNG29, o czym będzie także mowa w następnych rozdziałach pracy. Stolicą kolejnego obszaru norweskiego High North – Troms – jest duży port handlowy i rybacki oraz prawie 65-tysięczne miasto uniwersyteckie Tromsø. Podstawą lokalnej ekonomii w tym rejonie jest również rybołówstwo i szeroko pojęta tzw. uprawa morza oraz turystyka (okręg dysponuje dwoma portami lotniczymi)30. 28 marca 2012 r. norweski minister obrony Espen Barth Eide zapo26

27 28 29

30

Zapisy traktatu o działalności gospodarczej wykorzystują obecnie jedynie Rosja i Norwegia – w odniesieniu do wydobycia węgla kamiennego.

K. Kubiak, op.cit., s. 74.

R. Czarny, Dylematy energetyczne państw regionu nordyckiego, Kielce 2009, s. 158.

Liquefied Natural Gas (LNG) – gaz ziemny w postaci ciekłej o temperaturze poniżej -162°C. Podczas skraplania (metanu – głównego składnika LNG) objętość gazu redukuje się o około 630 razy, dzięki czemu „gęstość energii” skroplonego gazu ziemnego wzrasta i umożliwia to łatwiejszy jego transport bez użycia rurociągów.

K. Kubiak, op.cit., s. 75.

223

Gabriel Socha

wiedział, że region Troms będzie także miejscem, w którym w niedalekiej przyszłości stacjonować będą siły tzw. Batalionu Arktycznego. Jednostka do działań specjalnych w regionie arktycznym ma powstać z przekształcenia i zmodernizowania II Batalionu Piechoty Zmechanizowanej z Troms, po zakończeniu przez niego misji w Afganistanie (w 2014 r.)31. Obserwatorzy wskazują, że jest to najprawdopodobniej odpowiedź na rosyjskie plany utworzenia podobnych jednostek zapowiedziane już w marcu 2011 r. Zgodnie z najnowszym oświadczeniem naczelnego dowódcy sił lądowych Federacji Rosyjskiej nastąpi to jednak nie wcześniej niż dopiero w 2015 r.32

Polityczne i prawne aspekty norweskich roszczeń do szelfu w Arktyce Wniosek i dochodzenie przed Komisją ds. Granic Szelfu Kontynentalnego

W związku z powyższymi czynnikami, a więc zarówno położeniem geograficznym i zwierzchnictwem Norwegii nad licznymi terenami w rejonie Arktyki, ale także pewnymi uwarunkowaniami historycznymi, nie dziwi fakt, iż państwo to bacznie przygląda się wszelkim próbom rozszerzania wpływów oraz dominacji innych podmiotów na tym obszarze. Dąży także do zachowania i w miarę możliwości powiększenia swojego stanu posiadania. Wszyscy decydenci w Oslo zdają sobie bowiem doskonale sprawę, że dzięki najnowocześniejszym technologiom oraz bogatemu doświadczeniu Norwegów w pozyskiwaniu surowców naturalnych w rejonach północnych, z każdych nowych, ewentualnie przyznanych im złóż, mogą stosunkowo szybko uzyskać wymierne korzyści. Dlatego też Królestwo Norwegii było drugim (po Rosji) państwem arktycznym, które przedstawiło swe roszczenia do powiększenia zewnętrznej granicy szelfu poza 200 mil morskich. Wniosek ten złożono przed CLCS 27 listopada 2006 r. Zawierał on informację o proponowanych nowych granicach szelfu na trzech obszarach: Loop Hole na Morzu Barentsa, Banana Hole na Morzu Norweskim i Zachodniego Basenu Nansenowskiego na Oceanie Arktycznym33. Nie wykluczał on jednak przedstawienia kolejnych zgłoszeń. Komisja Granic Szelfu Kontynentalnego badanie materiałów rozpoczęła w kwietniu 2007 r. W ich trakcie cztery państwa, Dania, Islandia, Rosja i Hiszpania, przedstawiły swoje komentarze do norweskiego zgłoszenia. Pierwsze trzy nie miały żadnych zastrzeżeń zarówno materialnych, jak i formalnych wobec wniosku, zwróciły jednak uwagę na sprawę istniejących między nimi różnic w pojęciu delimitacji, które to według nich powinny być rozstrzygane nie przez Komisję, a w drodze konsultacji między samy31

32 33

Norwegia też będzie miała „batalion arktyczny”, serwis informacyjny TVN24.pl, http://www.tvn24.pl/ wiadomosci-ze-swiata,2/norwegia-tez-bedzie-miala-batalion-arktyczny,205359.html (data dostępu: 1 grudnia 2012).

Ibidem.

CLCS Summary of the recommendations of the CLCS in regard to the submission made by Norway, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/ submissions_files/submission_nor.htm (data dostępu: 28 listopada 2012).

224

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

mi zainteresowanymi34. CLCS nie zajęła stanowiska w tej kwestii. Hiszpania podniosła zaś sprawę postanowień traktatu spitsbergeńskiego z 9 lutego 1920 r., mówiących o prawie do eksploatacji zasobów znajdujących się na szelfie kontynentalnym i poza nim przez państwa-sygnatariuszy traktatu. W odpowiedzi Norwegowie stwierdzili, iż istnieją różnice w wykładni tego postanowienia, ale i tak nie mają one odniesienia ani wpływu na prace Komisji w tej konkretnej sprawie35. Ostatecznie CLCS przychyliła się do norweskiego wniosku z 2006 r., zatwierdzając 15 kwietnia 2009 r. roszczenia do wymienionych obszarów oraz potwierdzając, że stanowią one naturalne przedłużenie granic szelfu (powiększyło to terytorium Norwegii o 235 tys. km2). Komisja zaleciła jednakże zawarcie norwesko-rosyjskiej umowy bilateralnej w celu rozgraniczenia obszarów na Morzu Barentsa, do których obydwa państwa mają jednakowe prawa36.

Spór z Federacją Rosyjską o złoża rejonu Morza Barentsa

To właśnie spór z Rosją o delimitację tych terenów od niemal 40 lat był zmorą licznych norweskich polityków i zarazem najpoważniejszym zagrożeniem dla interesów Norwegii w Arktyce. Dotyczył on dwóch zasadniczych kwestii, a mianowicie statusu wód wokół Svalbardu oraz przebiegu linii granicznej w południowej części Morza Barentsa. Królestwo Norwegii stało na stanowisku, iż sam Svalbard jest integralną częścią jego terytorium i może wyznaczyć wokół niego 200-milową wyłączną strefę ekonomiczną37. Postanowienia traktatu paryskiego na temat Spitsbergenu oraz przyznane na jego mocy prawa innych państw do prowadzenia tam działalności gospodarczej dotyczą natomiast tylko otaczających go wysp, a także pasa wód o szerokości czterech mil wokół nich. Stanowisko to było powszechnie akceptowane przez większość państw, za wyjątkiem ZSRR (później – Rosji), który chciał wolności gospodarczej także na wodach szelfu spitsbergeńskiego38. Rozmowy obydwu państw w sprawie delimitacji tego obszaru rozpoczęły się w 1970 r. i bez rezultatu ciągnęły się aż do 2009 r., kiedy to decyzja CLCS dotycząca norweskiego szelfu rzuciła na sprawę nowe światło. Samą umowę delimitacyjną podpisano jednak dopiero 15 września 2010 r. w Murmańsku, choć konsultacje trwały od kwietnia 2009 r.

Zgodnie z art. 1 porozumienia ustalono linię graniczną pomiędzy dwoma państwami. Cały sporny obszar (175 tys. km2) podzielono na dwie równe części. W doku-

34

35 36

37 38

J. Symonides, Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i prawo” 2008, nr 1, s. 42.

Ibidem, s. 43.

Consideration of the submission made by Norway to the Commission pursuant to article 76, paragraph 8, of the 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea, [w:] Statement by the Chairman of the Commission on the Limits of the Continental Shelf on the progress of work in the Commission – Twenty-third session, 20.04.2009, s. 4-5, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/307/58/PDF/N0930758.pdf?

OpenElement (data dostępu: 22 sierpnia 2013).

Co uczyniono aktem norweskiego rządu w 1977 r.

K. Kubiak, op.cit., s. 83.

225

Gabriel Socha

Mapa nr 3. Strefy i obszary sporne na Morzu Barentsa

Źródło: L. Kullerud, N. Raestad, Oil and Gas resources in the Barents Sea, strona internetowa GRIDArendal, http://www.grida.no/publications/et/at/page/2543.aspx (data dostępu: 22 sierpnia 2013).

mencie ustalono też zasady współpracy w zakresie zarządzania terenami połowu ryb na Morzu Barentsa oraz zawarto porozumienie w sprawie korzystania ze złóż znajdujących się tam węglowodorów. Na mocy umowy obydwie strony zgodziły się również na odwołanie obowiązującego od 30 lat moratorium na zagospodarowanie złóż ropy naftowej i gazu na szelfie arktycznym. 8 lutego 2011 r. bilateralną umowę ratyfikowali norwescy parlamentarzyści, 27 marca za porozumieniem opowiedzieli się także członkowie niższej izby Dumy. Weszła ona w życie z dniem 7 lipca 2011 r., co doprowadziło do zniesienia moratorium na poszukiwanie złóż na spornych dotąd akwenach39.

39

Rosja i Norwegia podzieliły Arktykę, strona internetowa radia Głos Rosji, http://polish.ruvr.ru/2011/ 03/25/47992802.html (data dostępu: 1 grudnia 2012).

226

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

Norweska aktywność naftowa w rejonie arktycznym (High North) Geneza norweskiej polityki dotyczącej ropy i gazu w regionie Dalekiej Północy (High North) sięga przełomu lat 60. i 70. ubiegłego stulecia. Pierwszych odwiertów na masową skalę na Morzu Barentsa dokonano w jego południowej części już w roku 198040. Jednak znaczne połacie szelfu w tym rejonie pozostają niezbadane do dziś. W dużej mierze na taki stan rzeczy wpływ miały ograniczenia natury politycznej (o których już wspomniałem w rozdziale „Polityczne i prawne aspekty norweskich roszczeń do szelfu w Arktyce”) oraz technologicznej (ekstremalnie trudne warunki klimatyczne i głębokość położenia złóż, które przysparzały dodatkowych, a i tak wysokich już kosztów eksploatacji). Głównym powodem znikomego zainteresowania Morzem Barentsa w XX i na początku XXI w. było jednak położenie nacisku przez norweskich decydentów głównie na eksploatację złóż skoncentrowanych na Morzu Północnym i Norweskim. Proces ten doprowadził jednak do ich gwałtownego kurczenia, co zaowocowało znaczącym spadkiem krajowej produkcji ropy naftowej41. I nawet pomimo odkrycia w latach 2010 oraz 2011 nowych, ogromnych złóż na Morzu Północnym (tzw. pole Johan Sverdrup42), sytuacja była i wciąż jest na tyle poważna, że niezbędne stało się znalezienie nowych źródeł wydobycia. Przy wysokich (i ciągle rosnących) cenach ropy i gazu ziemnego na rynkach światowych, ratunkiem dla Norwegii stały się złoża zlokalizowane w rejonie Morza Barentsa.

Kompleksowe strategie w odniesieniu do regionu High North

Wszystkie te czynniki spowodowały, że nie tylko eksploatacja złóż, ale także kompleksowa polityka wobec regionu Dalekiej Północy stała się priorytetem kolejnych rządów Norwegii, zarówno centroprawicowych (drugi rząd premiera Bondevika), jak i tworzonych przez koalicję centrolewicową, z Partią Pracy na czele. Tendencja ta odzwierciedlenie znajduje m.in. w przyjętej 1 grudnia 2006 r. przez rząd premiera Jensa Stoltenberga oficjalnej państwowej „Strategii wobec Dalekiej Północy”. Jej głównymi założeniami są: sprawowanie władzy w rejonie High North w sposób skuteczny, wiarygodny i przewidywalny; pełnienie roli najlepszego obrońcy środowiska oraz zasobów tego rejonu; zapewnienie stosownych ram do dalszego rozwoju wydobycia ropy i gazu na Morzu Barentsa oraz wzmocnienie współpracy z Rosją. Ponadto ogólne założenia z 2006 r. skonkretyzowano w bardziej szczegółowe cele w 2009 r., wśród których pierwszorzędną rolę obok kwestii związanych z wydobyciem surowców naturalnych odgrywał także „rozwój wiedzy na temat środowiska i zmian klimatu” czy „wzmocnienie bezpieczeństwa na morzach w sytu40 41

42

R. Czarny, op.cit., s. 164.

Z 3,4 mln baryłek ropy dziennie w 2001 r. do 2 mln baryłek dziennie w 2011 r. Zob.: Norway – Analysis, op.cit.

Johan Sverdrup Field, North Sea, Norway, strona internetowa offshore-technology.com, http://www.offshore-technology.com/projects/johan-sverdrup-field-north-sea/ (data dostępu: 2 grudnia 2012).

227

Gabriel Socha

acjach kryzysowych”. Priorytety strategii z 2006 r. powtórzone zostały także w rządowym programie badawczo-rozwojowym Dalekiej Północy „Barents 2020”43.

Urzeczywistniając jeden z priorytetów owej strategii, w pierwszych dniach marca 2011 r. premier Norwegii ogłosił wstrzymanie do 2013 r. badań wpływu eksploatacji złóż na środowisko naturalne na Morzu Norweskim w okolicy Lofotów i wysp Vesteraalen (okręg Nordland). Pod koniec listopada 2012 r. okres moratorium został wydłużony aż do 2017 r.44 Decyzja ta zaniepokoiła firmy zainteresowane wydobyciem, m.in. Statoil Hydro, wedle którego przerwanie badań opóźni przygotowania do prac wydobywczych w tym rejonie, co stanowi zagrożenie dla interesu ekonomicznego Norwegii45. Uzasadnienia dla takiej decyzji norweskich decydentów można doszukać się nie tylko w silnym nacisku ze strony lobby ekologów oraz rybaków czy w polityce ochrony środowiska naturalnego i zasobów morskich wdrażanej przez Norwegię. Zdaniem wielu analityków jest to także wewnętrzna rozgrywka polityczna, ukierunkowana na niedopuszczenie do rozpadu centrolewicowej koalicji rządowej w Stortingu (parlament Norwegii).

W jej skład bowiem, oprócz Partii Pracy premiera Stoltenberga, wchodzą także Partia Centrum i Partia Socjalistycznej Lewicy, które, silnie powiązane z ruchem „Zielonych”, sprzeciwiają się zdecydowanie eksploatacji złóż w rejonie Lofotów, grożąc wystąpieniem z rządu46.

Największe projekty realizowane obecnie w norweskiej części Morza Barentsa

W konsekwencji tej decyzji jeszcze większego znaczenia nabierają złoża ulokowane na Morzu Barentsa. Aktualnie w norweskiej jego części w pełni rozbudowane i prowadzące produkcję od 2007 r. jest – wspomniane już – złoże Snøhvit (pola Snøhvit, Albatross i Askeladd). Gaz ziemny wydobywany na ich terenie transportowany jest 143-kilometrowym rurociągiem do rafinerii położonych w okolicach Hammerfest (Melkøya), a stamtąd w postaci skroplonej (jako LNG) przewożony jest do portów Europy Zachodniej (głównie do Bilbao oraz Huelvy w Hiszpanii), USA (do terminalu Cove Point w Maryland), a od 2012 r. także do Japonii (tzw. szlakiem północnym przez Ocean Arktyczny)47. Rocznie ze złóż Snøhvit na tym akwenie eksportowanych jest 5,7 mld m3 gazu, 460 tys. ton kon43 44

45

46

47

T. Młynarski, Bezpieczeństwo energetyczne…, op.cit., s. 162.

T. Nilsen, Postpones Lofoten oil until 2017, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/energy/2012/11/postpones-lofoten-oil-until-2017-27-11 (data dostępu: 1 grudnia 2012).

A. Kublik, Norwegia w Arktyce stawia na współpracę z Rosją, strona internetowa dziennika „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,9241818,Norwegia_w_Arktyce_stawia_na_wspolprace_z_Rosja.html (data dostępu: 1 grudnia 2012).

A. Staalesen, Yes or not to Lofoten, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/sections/articles/yes-or-no-lofoten-oil (data dostępu: 1 grudnia 2012).

T. Nilsen, Hammerfest LNG set sails for Japan via Arctic route, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/arctic/hammerfest-lng-set-sails-japan-arctic-route-06-11 (data dostępu: 1 grudnia 2012).

228

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

densatu i 220 tys. ton LPG48. Również sama fabryka LNG Hammerfest jest energetycznie autarkiczna, gdyż do jej zasilania i ogrzewania wykorzystywany jest wyłącznie surowiec wydobywany spod dna Morza Barentsa. Jednak w miarę rozbudowywania się całego pola powstaje konieczność zwiększenia dostaw elektryczności dla zakładu.

Nastąpi to prawdopodobnie poprzez budowę hubu energetycznego (a także położenie nowych kabli energetycznych) i podłączenie fabryki bezpośrednio do sieci49. Nie zmienia to jednak faktu, iż ogromne zapotrzebowanie na energię jest równocześnie czynnikiem przyczyniającym się do zahamowania procesu rozbudowy pól wchodzących w skład złoża Snøhvit, ze względu przede wszystkim na drastycznie rosnące koszty wydobycia. Z tego powodu na początku października 2012 r. Statoil (operator złóż) ogłosił wstrzymanie planów budowy drugiego rurociągu ze złóż Snøhvit do rafinerii w Melkøya. Porzucono także koncepcję budowy kolejnych instalacji do skraplania gazu. Intensyfikacja produkcji ma w najbliższej przyszłości być wynikiem głównie modernizacji i zwiększenia przepustowości już istniejącego gazociągu50. Udział w złożach Snøhvit posiadają: wspomniany już jego operator – Statoil (33,53%), a także Petoro (30%), Total E&P Norge (18,4%), GdF Suez Norge (12%), Hess Norge (3,26%) i RWE Dea Norge (2,81%)51. Warto nadmienić także, że cały projekt Snøhvit był pierwszą tego typu, pionierską inwestycją w rejonie arktycznym i największą w północnej Norwegii (koszt projektu szacowany jest na około 48 mld norweskich koron).

Drugim wielkim odkryciem w norweskiej części Morza Barentsa, choć niewykorzystywanym jeszcze w pełni, jest ropo- i gazonośne pole Goliat. Znajduje się ono 85 km na północny-zachód od Hammerfest, a pierwsze złoża zostały odkryte na jego terenie w 2000 r. Pole podzielone jest na dwie główne (Kobbe i Realgrunnen) i dwie pomniejsze części (Snadd i Klappmyss). Projekt „Goliat” jest bez wątpienia jedną z najpoważniejszych inwestycji w rejonie High North. Według szacunków zasobność pól wynosi bowiem około 174 mln baryłek ropy naftowej, co może stanowić równowartość cenową nawet 70 mld koron norweskich. Obecnie zakłada się, że maksymalna produkcja na polu Goliat, która ma wynieść nawet około 100 tys. baryłek ropy dziennie, zostanie osiągnięta już w listopadzie 2013 r. Natomiast produkcja gazu ziemnego ma zostać rozpoczęta w 2014 r. i osiągnąć w szczytowym momencie podaż 1,3 mld m3 rocznie52. Ponadto według wstępnych prognoz lokalnych władz, dzięki projektowi powstanie 600 nowych miejsc pracy53. Udziałowcami tego projek48

49

50

51 52 53

Statoil liczy na większe wydobycie gazu na Morzu Barentsa, portal internetowy Onet.pl, http://gielda.onet.pl/statoil-liczy-na-wieksze-wydobycie-gazu-na-morzu-b,18726,4794908,1,news-detal (data dostępu: 1 grudnia 2012).

Norwegia chce stworzyć arktyczny hub energetyczny, portal internetowy Onet.pl, http://biznes.onet.pl/norwegia-chce-stworzyc-arktyczny-hub-energetyczny,18528,4232926,1,newsdetal (data dostępu: 1 grudnia 2012) T. Pettersen, No expansion on Snøhvit field, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/energy/no-expansion-snohvit-field-02-10 (data dostępu: 2 grudnia 2012).

Statoil liczy na większe wydobycie gazu…, op.cit.

Por. Norway – Analysis…, op.cit.

Goliat Oil and Gas Field, Barents Sea, Norway, strona internetowa offshore-technology.com, http://www.offshore-technology.com/projects/goliat/ (data dostępu: 2 grudnia 2012).

229

Gabriel Socha

tu są: ENI Norge (65% udziałów) oraz Statoil Hydro (35%)54. Platforma ma rozpocząć działalność w 2013 r. i kontynuować ją przez około 15 lat. Pewne jest także, że będzie jedną z najbardziej bezpiecznych dla środowiska na całym świecie, przede wszystkim dzięki zastosowaniu najnowocześniejszych technologii redukujących emisję dwutlenku węgla (CO2) oraz zapobiegających wyciekom55.

Ponadto w kwietniu 2011 r. badacze z koncernu Statoil natrafili na znaczne złoże węglowodorów, nazwane Skrugard, a położone około 100 km na północ od złoża Snøhvit. Zasobność pola szacowana jest na 150-200 mln baryłek ropy naftowej. Skrugard od razu zostało okrzyknięte jednym z największych, jeśli nie największym norweskim odkryciem złóż węglowodorów w ciągu ostatnich 10 lat56.

Nie było to jednak ostatnie tak wielkie znalezisko na Morzu Barentsa. W styczniu 2012 r. Statoil, na tej samej licencji co osiem miesięcy wcześniej, odkrył bowiem jeszcze większe – choć „bliźniacze” wobec Skrugard – złoże Havis. Położone jest ono tylko siedem kilometrów na południe od złoża Skrugard, a według wstępnych szacunków znajduje się w nim około 200-300 mln baryłek ekwiwalentu ropy naftowej57. „Skrugard i Havis to początek nowej roponośnej prowincji na północy” – zapowiedział od razu po odkryciu Helge Lund, prezes Statoil ASA, który to koncern jest głównym operatorem złoża58. Pozostałymi udziałowcami są ENI Norge (30%) i Petoro (20%). Szacuje się, że wydobycie na „bliźniaczych” złożach rozpocznie się nie wcześniej niż za pięć do 10 lat.

Międzynarodowa współpraca norweskiego przemysłu naftowego w rejonie arktycznym

Norweskie koncerny, będąc pionierami w eksploatacji złóż ropy i gazu w tak trudnych warunkach atmosferycznych (ciemność i oblodzenie), jak i technicznych (ogromna głębokość, a co za tym idzie ciśnienie, na których położone są surowce), dzielą się wiedzą ze swymi rosyjskimi odpowiednikami. Oczywiście nie bezinteresownie i nie za darmo. Dokładnie widać to było w 2007 r. na fali ocieplenia stosunków na linii Moskwa – Oslo, gdy Gazprom (jako operator) do pomocy przy eksploatacji złóż na polu Sztokman wybrał norweski Statoil Hydro, przyznając mu 24% udziałów (francuski Total otrzymał pozostałe 25%)59. To właśnie Norwegowie za sowite wynagrodzenie mieli 54 55

56 57

58

59

T. Młynarski, Bezpieczeństwo energetyczne…, op.cit., s. 158.

Por. Goliat – an import ant part of development in the High North, strona internetowa Ministerstwa Ropy Naftowej i Energii Królestwa Norwegii, http://www.regjeringen.no/en/dep/oed/ press-center/press-releases/2009/goliat--an-important-part-of-the-develop.html?id=560593 (data dostępu: 1 grudnia 2012).

Norway – Analysis, op.cit.

Statoil Discovery oil at Havis prospect in Barents Sea, strona internetowa offshore-technology.com, http://www.offshore-technology.com/news/newsstatoil-discovers-oil-at-havis-prospect-in-barents-sea/ (data dostępu: 15 grudnia 2012).

Statoil odkrył duże złoże ropy, strona internetowa dziennika „Rzeczpospolita”, http://www.ekonomia 24.pl/artykul/788957.html (data dostępu: 15 grudnia 2012).

A. Kublik, Norweski wkład do bałtyckiej rury, strona internetowa dziennika „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,4613901.html (data dostępu: 15 grudnia 2012).

230

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

zaprojektować oraz wybudować wszystkie potrzebne instalacje. Oprócz bowiem nowinek technologicznych norweska aktywność naftowa na Północy uwzględnia najlepsze światowe standardy w dziedzinie środowiska i bezpieczeństwa, tak cenione w dzisiejszych czasach, w szczególności po katastrofie ekologicznej platformy BP w Zatoce Meksykańskiej w kwietniu 2010 r. Niemniej jednak w sierpniu 2012 r. Statoil ogłosił zakończenie owej współpracy z Gazpromem i zwrócenie dotychczas posiadanych udziałów60.

Wiceprezes Statoil ds. eksploracji Tim Dodson argumentował, że decyzja motywowana jest przede wszystkim względami finansowymi61.

Decyzja ta nie oznacza jednak dla największego norweskiego koncernu energetycznego obniżenia poziomu aktywności w rejonie Morza Barentsa. Oprócz bowiem wspomnianych wcześniej inwestycji w norweskiej jego części, w maju 2012 r. firma podpisała porozumienie o współpracy z innym rosyjskim potentatem – Rosnieftem.

Umowa parafowana została w obecności i przy aprobacie ówczesnego premiera Federacji Rosyjskiej Władimira Putina oraz wicepremiera Igora Sieczina odpowiedzialnego za politykę energetyczną i przemysłową Rosji62. Porozumienie przewiduje wspólną eksplorację złóż ropy naftowej oraz gazu ziemnego na rosyjskim szelfie Morza Barentsa oraz Morzu Ochockim i Dalekim Wschodzie Rosji. W tym celu utworzona ma zostać nowa spółka pod nazwą „Joint Venture”, w której 66,7% udziałów należeć będzie do Rosnieftu, a pozostałe 33,3% do Norwegów63. Statoil ma być odpowiedzialny za przeprowadzenie i sfinansowanie początkowych faz projektu, czyli głównie poszukiwań mających zlokalizować złoża, które zostaną objęte obszarem licencyjnym64. Motyw zawarcia porozumienia jest niemal identyczny, jak wcześniej w przypadku umowy Statoil – Gazprom w sprawie eksploatacji złóż na polu Sztokman. Otóż Rosnieft nie ma ani odpowiednich technologii, ani doświadczenia w realizacji podobnych projektów w tak ekstremalnie trudnym rejonie, jakim jest Arktyka, toteż musi szukać odpowiednich partnerów.

Wzmożone i wciąż rosnące zainteresowanie rejonem oraz złożami na Morzu Barentsa widoczne było także w kwietniu 2011 r., kiedy to rząd norweski przydzielał licencje na produkcję ropy i gazu w ramach 21. rundy przetargowej. Minister ds. ropy i energii Norwegii Ola Borten Moe napisał w swym oświadczeniu: „21. runda przyznawania licencji ma położyć fundamenty pod dalszą eksplorację naszych najmniej wykorzystanych obszarów na Morzu Barentsa i obszarów podwodnych na Morzu Norweskim”65. 13 z 29 dopuszczonych firm uzyskało prawa operatorskie, 60

61 62

63 64 65

Statoil kończy z Gazpromem na Morzu Barentsa, strona internetowa nPortal.no, http://www.nportal. no/news/771/statoil-konczy-z-gazpromem-na-morzu-barentsa (data dostępu: 15 grudnia 2012).

Ibidem.

Norweski Statoil i rosyjski Rosnieft łączą siły przy eksplantacji złóż ropy i gazu, strona internetowa nPortal.no, http://www.nportal.no/news/546/norweski-statoil-i-rosyjski-rosnieft-lacza-sily-przy-eksplantacji-zloz-ropy-i-gazu (data dostępu: 15 grudnia 2012).

Ibidem.

Ibidem.

Norwegia przyznała licencję na eksploatację ropy i gazu, portal internetowy Onet.pl, http://biznes.onet.pl/norwegia-przyznala-licencje-na-eksploatacje-ropy-i,18493,4243937,3030583,53, 1,news-detal (data dostępu: 15 grudnia 2012).

231

Gabriel Socha

z czego najwięcej, bo aż osiem licencji dostał Statoil Hydro, a tylko po jednej takie potęgi jak Exxon Mobil, ConocoPhillips czy Chevron.

Wzrost znaczenia złóż arktycznych było widać także w 22. rundzie przetargowej, ogłoszonej przez norweskie ministerstwo ds. ropy i energii w czerwcu 2012 r.

Na 86 wszystkich dostępnych koncesji, tylko 14 dotyczyło złóż na Morzu Norweskim, a aż 72 – Morza Barentsa. Aplikacje złożyło zaś ponad 30 koncernów, w tym m.in. Lukoil, E.ON, Total, ponownie ConocoPhillips, ale także polski PGNiG66.

Ostateczne wyniki przetargu znane będą na wiosnę 2013 r.

Podsumowanie Rosyjsko-norweska umowa delimitacyjna z 2010 r. stanowi ogromną szansę dla obydwu stron. Norwegowie uzyskali możliwość eksploatacji nowych złóż, co przy stopniowym wyczerpywaniu się zasobów paliw węglowodorowych na obszarze Morza Północnego oraz Norweskiego, daje im tak potrzebną alternatywę i czas.

Z kolei przed Rosjanami otwierają się szanse uzyskania dostępu do najnowocześniejszych technologii, które wykorzystać będą mogli nie tylko na polach Morza Barentsa, ale także na bardziej zasobnych obszarach położonych w ramach ich wyłącznej strefy ekonomicznej oraz szelfu kontynentalnego67.

Ważnym aspektem tego porozumienia jest także zażegnanie trwającego od 40 lat konfliktu między tymi państwami. Stanowi to wyraźny sygnał dla innych „arktycznych graczy”, że gdy zawodzą inicjatywy wielostronne (jak chociażby konferencja w Ilulissat), doskonałym rozwiązaniem mogą być porozumienia bilateralne.

Norweskie złoża na Dalekiej Północy i ich planowana eksploatacja stanowią również ogromną szansę dla Unii Europejskiej, która chciałaby partycypować w potencjalnych przedsięwzięciach energetycznych w tym rejonie. Nie dziwi zatem duże oraz wielowektorowe zaangażowanie w sprawę Komisji Europejskiej, wysokiego przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, jak i samych państw członkowskich. Znajduje to wyraz chociażby w przedstawionym 26 czerwca 2012 r. wspólnym komunikacie Komisji oraz wysokiego przedstawiciela68, który z jednej strony podsumowuje dotychczasową, prowadzoną od 2008 r. przez UE politykę w regionie arktycznym. Z drugiej jednak strony, w dokumencie tym nakreślone zostały kierunki rozwoju tej polityki na lata następne. Główne cele polityczne UE zostały tym razem skonkretyzowane w trzech krótkich słowach: wiedza, odpowie-

66

67 68

A. Staalesen, Lukoil and Rosneft in new Norwegian licensing round, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/energy/2012/12/lukoil-and-rosneft-new-norwegian-licensing-round-07-12 (data dostępu: 15 grudnia 2012).

Chociażby w rejonie mórz Łaptiewów i Karskiego.

Komisja Europejska. Wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa.

Wspólny Komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady. Kształtowanie polityki realizowanej przez Unię Europejską w regionie Arktyki: postępy poczynione od 2008 r. i dalsze działania, Bruksela, 26 czerwca 2012 r., JOIN(2012) 19 final, portal EUR-Lex, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=JOIN:2012:0019:FIN:PL:PDF (data dostępu: 2 maja 2013).

232

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

dzialność oraz zaangażowanie69. Cel pierwszy „wiedza” zakłada przede wszystkim utrzymanie prowadzonych już od 2008 r. inwestycji w rozwój wiedzy eksperckiej oraz badania naukowe, które mają służyć poprawie ochrony środowiska naturalnego Arktyki70. „Odpowiedzialność” dotyczy głównie finansowego zaangażowania UE we wspieranie i promowanie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi wśród państw regionu arktycznego71. W ostatnim celu, nazwanym „zaangażowanie”, KE i wysoki przedstawiciel zwracają uwagę na konieczność kontynuowania zapoczątkowanej już w Ilulissat i ramach Rady Arktycznej współpracy międzynarodowej, aby nie dopuścić do zakłócenia stabilności w tym kluczowym, z wielu względów, regionie świata72. Jak już wspomniałem, zasoby Arktyki stanowić będą z pewnością w przyszłości „spichlerz energetyczny świata”, ale przede wszystkim Europy. To właśnie dzięki Norwegii Unia Europejska może uzyskać tak bardzo potrzebne jej dzisiaj bezpieczeństwo energetyczne, a szczególnie kraje Europy Środkowo-Wschodniej alternatywę dla surowców energetycznych pochodzących z Rosji. Niemniej jednak, również państwa arktyczne (w tym Norwegia) potrzebują wsparcia ze strony instytucji unijnych oraz poszczególnych państw członkowskich UE, aby lepiej radzić sobie z coraz to nowymi wyzwaniami związanymi z eksploracją regionu arktycznego.

Podsumowując zaś wewnątrzpaństwową aktywność Norwegii w dziedzinie eksploatacji złóż ropy naftowej i gazu ziemnego w regionie arktycznym, warto odnieść się do norweskiej „Strategii przemysłu naftowego w Arktyce” przedstawionej przez ministra Ole Borten Moe w dniu 9 listopada 2012 r. w waszyngtońskim Instytucie Brookingsa73. W przemówieniu tym zawarte zostały m.in. cele, które rząd norweski zamierza osiągnąć w następnych latach w swojej polityce naftowej wobec regionu High North. Należą do nich: maksymalizacja wydobycia z pól Snøhvit, sfinalizowanie budowy roponośnego pola Goliat oraz budowa i stopniowy rozwój najnowszych „nabytków”, czyli „bliźniaczych” pól Skrugard oraz Havis74. Ponadto minister zapowiedział także kontynuowanie prac na już istniejących, mniejszych polach oraz prowadzenie dalszych poszukiwań na objętych licencjami obszarach arktycznej części norweskiego szelfu kontynentalnego. W odniesieniu zaś do kompleksowej polityki wobec Dalekiej Północy, Ole Borten Moe po raz kolejny wyartykułował to, co jak mantrę powtarzają wszyscy członkowie norweskiego rządu. Otóż eksploracji złóż węglowodorów na Morzu Barentsa nadal towarzyszyć będą najwyższe dostępne standardy bezpieczeństwa, a także środki ostrożności. I to zarówno w odniesieniu do zatrudnionych na platformach pracowników, jak i oczywiście w kontekście 69 70 71 72 73

74

Ibidem, s. 6.

Ibidem, s. 6-8.

Ibidem, s. 8-11.

Ibidem, s. 12-14.

O. B. Moe, Norwegian Petroleum Policy – the Arctic, strona internetowa Ministerstwa Ropy Naftowej i Energii Królestwa Norwegii, http://www.regjeringen.no/nb/dep/oed/aktuelt/taler_artikler/minister/ olje--og-energiminister-ola-borten-moe/norwegian-petroleum-policy---the-arctic.html?id=707622 (data dostępu: 15 grudnia 2012).

Ibidem.

233

Gabriel Socha

ochrony środowiska naturalnego75. Będzie tak nawet pomimo iż drastycznie zwiększa to koszty wydobycia, co oznacza równocześnie spadek konkurencyjności norweskiej ropy i gazu szczególnie w stosunku do zwiększonej podaży zasobów tych surowców oferowanej przez kraje rozwijające się. Minister zaznaczył także, że równie wielki nacisk położony zostanie na badania i rozwijanie nowych technologii, które pozwolą nie tylko zwiększyć wydajność produkcji, ale także uczynić ją mają jeszcze mniej inwazyjną dla natury76. Podsumowując swoje wystąpienie minister zaznaczył, iż przesunięcie norweskiej polityki przemysłu naftowego „na Północ” (w kierunku Arktyki) stało się dzisiaj niezaprzeczalnym faktem, na którym skorzystają nie tylko norweskie posiadłości arktyczne, ale także wszyscy Norwegowie.

Spis map Mapa nr 1. Porównanie zasięgu letniej pokrywy lodowej: średnia z lat 1979-2000 a stan z roku 2012, s. 216.

Mapa nr 2. Arktyka i granice państw A5, s. 220.

Mapa nr 3. Strefy i obszary sporne na Morzu Barentsa, s. 226.

Spis wykresów Wykres nr 1. Zasoby ropy na Norweskim Szelfie Kontynentalnym, s. 222.

Wykres nr 2. Zasoby gazu na Norweskim Szelfie Kontynentalnym, s. 222.

Wykaz skrótów A5 – tzw. arktyczna piątka (Dania, Kanada, Norwegia, Rosja, Stany Zjednoczone) BP – British Petroleum, brytyjski koncern petrochemiczny CLCS (Commission on the Limits of the Continental Shelf) – Komisja ds. Granic Szelfu Kontynentalnego LNG (liquefied natural gas) – gaz ziemny w postaci ciekłej o temperaturze poniżej -162°C LPG (liquefied petroleum gas) – gazol będący mieszaniną propanu i butanu. Używany jako gaz, ale przechowywany w pojemnikach pod ciśnieniem w postaci ciekłej ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych PGNiG – Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura źródłowa Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie morza, sporządzona w Montego Bay dnia 10 grudnia 1982 r., Dz.U. z 2002 r., nr 59, poz. 543.

1.

76 76

Ibidem.

Ibidem.

234

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

3.

Czarny R., Dylematy energetyczne państw regionu nordyckiego, Kielce 2009.

Kubiak K., Interesy i spory państw w Arktyce, Wrocław 2009.

Młynarski T., Bezpieczeństwo energetyczne w pierwszej dekadzie XXI wieku. Mozaika interesów i geostrategii, Kraków 2011.

Prace zbiorowe: 1.

Czarny R. M., Kubicki R., Janowska A., Czarny R. S. (red.), The Northern Spaces – Contemporary Issues, Warszawa – Kielce 2012.

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

3.

4.

Kijewski T., Rywalizacja o surowce energetyczne w Arktyce, „Bezpieczeństwo Narodowe” 2009, nr 9-10, s. 277-279.

Młynarski T., Arktyka – nieodkryty spichlerz energetyczny świata, „Politeja” 2010, nr 1(13), s. 382-383.

Palosaari T., Möller F., Security and Marginality. Arctic Europe after the Double Enlargement, „Cooperation and Conflict” 2004, no. 39(3), s. 255.

Symonides J., Status prawny i roszczenia do Arktyki oraz Bieguna Północnego, „Państwo i prawo” 2008, nr 1, s. 42-43.

Artykuły prasowe: 1.

Pieńkowski A., Zimna wojna o Arktykę, „Wprost” 2008, nr 24, s. 72-73.

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa 1.

2.

3.

4.

5.

Komisja Europejska. Wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. Wspólny Komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady. Kształtowanie polityki realizowanej przez Unię Europejską w regionie Arktyki: postępy poczynione od 2008 r. i dalsze działania, Bruksela, 26 czerwca 2012 r., JOIN(2012) 19 final, portal EUR-Lex, http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=JOIN:2012:0019:FIN:PL:PDF. Statement by the Chairman of the Commission on the Limits of the Continental Shelf on the progress of work in the Commission – Eleventh session, 1.07.2002, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N02/ 318/60/PDF/N0231860.pdf?OpenElement.

Statement by the Chairman of the Commission on the Limits of the Continental Shelf on the progress of work in the Commission – Twenty-third session, 20.04.2009, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N09/307/58/PDF/N0930758.pdf?OpenElement.

The Antarctic Treaty, strona internetowa Secretariat of the Antarctic Treaty, http://www.ats.aq/documents/ats/treaty_original.pdf.

The Ilulissat Declaration, strona internetowa OceanLaw.org, http://www.oceanlaw.org/ downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf.

235

Gabriel Socha

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

BP Statistical Review of World Energy 2012, strona internetowa British Petroleum, http://www.bp.com/assets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_ publications/statistical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_ of_world_energy_full_report_2012.pdf.

Circum-Arctic Resource Appraisal: Estimates of Undiscovered Oil and Gas North of the Arctic Circle, Report US Geological Survey 2008, strona internetowa United States Geological Survey, http://pubs.usgs.gov/fs/2008/3049.

Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

236

Bogata Norwegia lokuje w fundusz emerytalny, portal internetowy Onet.pl, http://biznes. onet.pl/bogata_norwegia_lokuje_w_fundusz_emerytalny,18512,4193459,1,news-detal.

CLCS Summary of the recommendations of the CLCS in regard to the submission made by Norway, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/ los/clcs_new/submissions_files/submission_nor.htm.

Goliat – an import ant part of development in the High North, strona internetowa Ministerstwa Ropy Naftowej i Energii Królestwa Norwegii, http://www.regjeringen.no/en/dep/ oed/press-center/press-releases/2009/goliat--an-important-part-of-the-develop.html?id=560593.

Goliat Oil and Gas Field, Barents Sea, Norway, strona internetowa offshore-technology.com, http://www.offshore-technology.com/projects/goliat/.

Harvey F., The rare earth riches buried beneath Greenland's vast ice sheet, strona internetowa dziennika „The Guardian”, http://www.guardian.co.uk/environment/2012/jul/31/ rare-earth-greenland.

Inwestowanie zysków z ropy naftowej na rzecz przyszłych pokoleń, strona internetowa Ambasady Norwegii w Warszawie, http://www.amb-norwegia.pl/About_Norway/business/ Inwestowanie-zyskow-z-ropy-naftowej-na-rzecz-przyszych-pokole/.

Johan Sverdrup Field, North Sea, Norway, strona internetowa offshore-technology.com, http://www.offshore-technology.com/projects/johan-sverdrup-field-north-sea/.

Johnston P., Arktyka rękojmią bezpieczeństwa energetycznego Europy, strona internetowa dwumiesięcznika „Pomorski Przegląd Gospodarczy”, http://www.ppg.gda.pl/index.php/pol/ layout/set/print/content/view/plain/2256 .

Kędzierski Ł. J., Norweski fundusz majątkowy stracił 86 miliardów koron w 2011 roku, strona internetowa nPortal.no, http://www.nportal.no/news/468/norweski-fundusz-majatkowystracil-86-miliardow-koron-w-2011-roku.

Kublik A., Norwegia w Arktyce stawia na współpracę z Rosją, strona internetowa dziennika „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,9241818,Norwegia_w_Arktyce_ stawia_na_wspolprace_z_Rosja.html.

Kublik A., Norweski wkład do bałtyckiej rury, strona internetowa dziennika „Gazeta Wyborcza”, http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,4613901.html.

Moe O. B., Norwegian Petroleum Policy – the Arctic, strona internetowa Ministerstwa Ropy Naftowej i Energii Królestwa Norwegii, http://www.regjeringen.no/nb/dep/oed/ aktuelt/taler_artikler/minister/olje--og-energiminister-ola-borten-moe/norwegian-petroleum-policy---the-arctic.html?id=707622.

Moller H., Hydropower Continues Steady Growth, strona internetowa Earth Policy Institute, http://www.earth-policy.org/data_highlights/2012/highlights29.

Nilsen T., Hammerfest LNG set sails for Japan via Arctic route, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/arctic/hammerfest-lng-set-sails-japan-arcticroute-06-11.

„Wyścig o złoża Arktyki” w kontekście polityki Królestwa Norwegii

15. Nilsen T., Postpones Lofoten oil until 2017, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/energy/2012/11/postpones-lofoten-oil-until-2017-27-11.

16. Norway – Analysis, strona internetowa U.S. Energy Information Administration, http://www.eia.gov/countries/cab.cfm?fips=NO. 17. Norwegia chce stworzyć arktyczny hub energetyczny, portal internetowy Onet.pl, http://biznes.onet.pl/norwegia-chce-stworzyc-arktyczny-hub-energetyczny,18528,4232926,1, news-detal.

18. Norwegia przyznała licencję na eksploatację ropy i gazu, portal internetowy Onet.pl, http://biznes.onet.pl/norwegia-przyznala-licencje-na-eksploatacje-ropy-i,18493,4243937, 3030583,53,1,news-detal.

19. Norwegia też będzie miała „batalion arktyczny”, serwis informacyjny TVN24.pl, http://www.tvn24.pl/wiadomosci-ze-swiata,2/norwegia-tez-bedzie-miala-batalion-arktyczny,205359.html.

20. Norweski Statoil i rosyjski Rosnieft łączą siły przy eksplantacji złóż ropy i gazu, strona internetowa nPortal.no, http://www.nportal.no/news/546/norweski-statoil-i-rosyjski-rosnieftlacza-sily-przy-eksplantacji-zloz-ropy-i-gazu.

21. Pettersen T., No expansion on Snøhvit field, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/energy/no-expansion-snohvit-field-02-10.

22. Reynolds P., The Arctic's new gold rush, strona internetowa BBC News, http://news.bbc. co.uk/2/hi/business/4354036.stm.

23. Rosja i Norwegia podzieliły Arktykę, strona internetowa radia Głos Rosji, http://polish.ruvr.ru/2011/03/25/47992802.html.

24. Staalesen A., Lukoil and Rosneft in new Norwegian licensing round, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/energy/2012/12/lukoil-and-rosneftnew-norwegian-licensing-round-07-12.

25. Staalesen A., Yes or not to Lofoten, strona internetowa Barentsobserver.com, http://barentsobserver.com/en/sections/articles/yes-or-no-lofoten-oil.

26. Statoil Discovery oil at Havis prospect in Barents Sea, strona internetowa offshore-technology. com, http://www.offshore-technology.com/news/newsstatoil-discovers-oil-at-havis-prospectin-barents-sea/.

27. Statoil kończy z Gazpromem na Morzu Barentsa, strona internetowa nPortal.no, http://www.nportal.no/news/771/statoil-konczy-z-gazpromem-na-morzu-barentsa.

28. Statoil liczy na większe wydobycie gazu na Morzu Barentsa, portal internetowy Onet.pl, http://gielda.onet.pl/statoil-liczy-na-wieksze-wydobycie-gazu-na-morzu-b,18726,4794908, 1,news-detal.

29. Statoil odkrył duże złoże ropy, strona internetowa dziennika „Rzeczpospolita”, http://www.ekonomia24.pl/artykul/788957.html.

Strony internetowe: 1.

2.

3.

www.arctic-council.org – strona internetowa Rady Arktycznej. www.npd.no – strona internetowa Norwegian Petroleum Directorate. www.cire.pl – strona internetowa Centrum Informacji o Rynku Energii.

Gabriel Michał Socha – student I roku studiów II stopnia na kierunku gospodarka i administracja publiczna na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Absolwent studiów I stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Członek Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Współautor publikacji „Polityka zagraniczna Polski. Wybrane zagadnienia i problemy” (Kraków 2012).

237

Gabriel Socha

Publikował w magazynie opinii „ARENA. Sprawy międzynarodowe”. Stażysta w redakcji portalu Onet.pl i praktykant w Departamencie Funduszy Europejskich Ministerstwa Gospodarki. Zainteresowania naukowe: współczesna historia stosunków międzynarodowych, zwłaszcza problem rozpadu Jugosławii, tematyka Unii Europejskiej, media internetowe oraz ekonomia polityczna.

238

VARIA

Jan Kulig student studiów II stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie – ewolucja międzynarodowego prawa wodnego i stojące przed nim wyzwania Recenzja: dr Agnieszka Czubik Streszczenie Woda jako pierwszy spośród wszystkich surowców doczekała się ujęcia w ramy kodyfikacji. Prace nad klarownym sformułowaniem zasad obowiązujących w stosunkach między państwami w dziedzinie transgranicznych zasobów wodnych, bazowały na bogatej praktyce państw, której przejawy obejmują ponad 3,6 tys. porozumień. W niniejszym artykule omówiono zarówno punkt wyjścia dla instytucji kodyfikatorskich, jakim były doktryny międzynarodowego prawa wodnego, jak i przemiany, które przeszły stanowiska kodyfikatorów na przestrzeni ostatniego półwiecza.

Służyć ma to przede wszystkim ukazaniu podstawowych zasad międzynarodowego prawa wodnego, tj. reguły słusznego i zasadnego użytkowania oraz zasady niewyrządzania znacznej szkody wraz z ewolucją ich rozumienia. Drugim celem artykułu jest pokazanie przyszłych kierunków rozwoju tej dziedziny prawa oraz wyzwań, jakie wciąż stoją przed instytucjami kodyfikatorskimi, w tym przede wszystkim tych, które są związane z rozwojem doktryny praw człowieka.

241

Jan Kulig

Zasoby wody w prawie międzynarodowym a stosunki między państwami.

Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .243 Zasoby wodne w międzynarodowym prawie humanitarnym . . . . . . . . . . . . . . . . . .244 Doktryny w sporach o międzypaństwowy podział zasobów wody . . . . . . . . . . . . . .245 Pierwsze, nieoficjalne propozycje kodyfikacji zasad międzynarodowego prawa wodnego – prace Instytutu Prawa Międzynarodowego oraz Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .247 Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie pozażeglownego użytkowania międzynarodowych cieków wodnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .249 Reguły berlińskie odnoszące się do zasobów wodnych – najnowsza propozycja ILA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .251 Projekt artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych – pierwsza próba całościowej kodyfikacji zasad współkorzystania z zasobów wód podziemnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .253 Zasady rządzące stosunkami między państwami – podsumowanie . . . . . . . . . . . . .260 Woda dla każdego – prawo czy postulat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .261 Prawne podstawy prawa do wody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .263 Treść prawna prawa do wody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .268 Prawo do wody. Podsumowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .270 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .271

242

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

Zasoby wody w prawie międzynarodowym a stosunki między państwami. Wprowadzenie Woda. Ogółem – 1385,984 mln km3 wody, przy czym 96,5% tej objętości to oceany i morza, a dalsze 1,74% uwięzione jest w lodowcach. Pozostaje zaledwie 2,53%, które jednak przekłada się na 35,029 tys. km3 wody albo, przeliczając na jednostkę stosowaną w obrocie ropa naftową, 220,352 bln baryłek1. Ogromne zasoby, kluczowe nie tylko dla przetrwania człowieka i dobrej kondycji każdego z nas, ale również dla wszystkich bez wyjątku sektorów gospodarki. Światowi zachodniemu wydawała się tak powszechna, że – poza sytuacjami nadzwyczajnymi – zupełnie jej nie dostrzegaliśmy. Do czasu, gdy przed oczami stanęła wszystkim groźba maltuzjanizmu, z konfliktem o podstawowe surowce jako jego lejtmotywem. W niniejszym artykule nie zastanawiam się jednak nad możliwością wybuchu wojny o wodę.

Zadaję natomiast pytanie o instrumenty, które mają służyć zapobieganiu takim konfliktom. Szukam odpowiedzi na to, czy i w jaki sposób postępowanie państw, głównych aktorów stosunków międzynarodowych, jest regulowane przez prawo międzynarodowe w dziedzinie wykorzystywania zasobów wody.

Prawo międzynarodowe swoją najwyraźniejszą postać przyjmuje dzięki procesowi kodyfikacyjnemu, który na dobre rozpoczął się pod koniec XIX w., a którego pierwszymi owocami były konwencje haskie z 1907 r. i deklaracja londyńska z 1909 r. Po II wojnie światowej trud kodyfikacji, a także postępowego rozwoju prawa międzynarodowego, został podjęty przez – powołaną przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych (ZO ONZ) – Komisję Prawa Międzynarodowego (International Law Commision – ILC), choć podobne prace odbywają się także poza nią, nie tylko w ramach ONZ. Dzięki takim wysiłkom prawo międzynarodowe staje się bardziej usystematyzowane i przejrzyste. W ramy przepisów zostają ujęte przede wszystkim prawa zwyczajowe. Są one kształtowane przez praktykę państw, o ile państwa te podejmują swoje działania w przekonaniu o ich prawnym charakterze (opinio iuris) i postępują tak przez dłuższy okres (longe consuetudo).

Podstawowym źródłem do badania praktyki państw są zawierane przez nie umowy, choć obok nich należy wziąć również pod uwagę akty jednostronne państw, orzeczenia sądów międzynarodowych czy akty organizacji międzyrządowych. W dziedzinie zasobów wodnych dzielonych przez dwa lub więcej państw liczba umów międzynarodowych odnotowanych na przestrzeni ostatnich 4,5 tys. lat przekracza 3,6 tys.2, spośród których 295 zostało zawartych w latach 1948-20023.

Nic zatem dziwnego, że woda jako pierwszy surowiec doczekała się prób kodyfikacji praw zwyczajowych obowiązujących między państwami. Jako pierwsze, podobnie jak w przypadku ogólnego rozwoju procesu kodyfikacji, zostały wyrażone zasady postępowania wobec zasobów wodnych w czasie wojny.

1

2

3

Dane liczbowe za: I. A. Shiklomanov, World fresh water resources, [w:] P. H. Gleick (red.), Water in Crisis. A Guide to the World's Fresh Water Resources, New York 1993, s. 13.

J. I. Uitto, A. T. Wolf, Water wars? Geographical perspectives: introduction, „The Geographical Journal” 2002, vol. 168, no. 4, s. 289.

A. T. Wolf (red.), Atlas of International Freshwater Agreements, Stany Zjednoczone Ameryki 2002, s. 3.

243

Jan Kulig

Zasoby wodne w międzynarodowym prawie humanitarnym Trzeba jednak przyznać, że choć woda jest surowcem absolutnie podstawowym, to – podobnie jak w przypadku pozostałych gałęzi prawa międzynarodowego – w międzynarodowym prawie humanitarnym poświęcono jej niewiele miejsca.

Wprost odnosi się do niej jedynie art. 54 ust. 2 I protokołu dodatkowego do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych z 8 czerwca 1977 r.4 Pośrednio o kwestii wody pitnej mówi również art. 23 ust. a) Konwencji dotyczącej praw i zwyczajów wojny lądowej (IV konwencji haskiej) z 1907 r.5, który zakazuje „używać trucizny lub broni zatrutej”. Do zasobów wodnych mogą odnosić się również art. 43 i 55 Konwencji. Ten pierwszy zobowiązuje państwo okupujące do przestrzegania, „z wyjątkiem bezwzględnych przeszkód”, praw obowiązujących w kraju okupowanym. Z kolei art. 55 ogranicza działania okupanta wobec własności publicznej państwa okupowanego, zobowiązując przy tym państwo okupujące do zachowania wartości użytkowanego majątku nieruchomego. Jednak bez jednoznacznej odpowiedzi pozostaje pytanie, czy zasoby wody mogą być – podobnie jak ropa – uznane za nieruchomy majątek publiczny6, za czym przemawiałoby mocno krytykowane podejście ILC, wyrażone w Projekcie artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych. Ostatnim wreszcie dokumentem międzynarodowego prawa humanitarnego, który pośrednio może odnosić się do zasobów wodnych, jest Konwencja genewska o ochronie osób cywilnych podczas wojny (IV konwencja genewska) z 1949 r. Jej art. 27 zobowiązuje strony konfliktu do równego traktowania wszystkich osób pozostających pod ochroną, bez względu na przede wszystkim ich rasę, religię lub przekonania polityczne.

Mimo niewielkiego zakresu regulacji, ten jej początek nie pozostał bez wpływu na dalszą kodyfikację zagadnienia. Na opisane powyżej zasady powołują się identyczne w brzmieniu art. 29 Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie pozażeglownego użytkowania międzynarodowych cieków wodnych z 1997 r. oraz art. 18 Projektu artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych, które przywołują konieczność ochrony zasobów, infrastruktury i prac wodnych zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego w trakcie międzynarodowych i niemiędzynarodowych konfliktów zbrojnych. Te dwa dokumenty w najdoskonalszy sposób wyrażają obecny stan prawa międzynarodowego publicznego w zakresie zasad korzystania z międzynarodowych zasobów wody. Jednak ich przepisy nie zostały po prostu 4

5 6

„Zabronione jest atakowanie, niszczenie, zabieranie lub czynienie nieużytecznymi dóbr niezbędnych dla przetrwania ludności cywilnej, takich jak środki żywnościowe i strefy rolnicze, które je wytwarzają, jak zbiory, bydło, urządzenia i zbiorniki z wodą do picia, urządzenia nawadniające w tym celu, aby uniemożliwić ludności cywilnej lub stronie przeciwnej korzystanie z nich – ze względu na ich znaczenie – niezależnie od motywów, którymi mogą być zamiar wygłodzenia ludności cywilnej, spowodowania jej przemieszczenia lub jakiś inny motyw”. Źródło: Protokół dodatkowy do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r. dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych, Dz.U. z 1992 r., nr 41, poz. 175, załącznik.

Konwencja dotycząca praw i zwyczajów wojny lądowej, Dz.U. z 1927 r., nr 21, poz. 161.

Y. Dinstein, Laws of War, Tel Awiw 1983. Za: Y. Lein, Thirsty for a solution. The Water Crisis in the Occupied Territories and its Resolution in the Final-Status Agreement, Jerozolima 2000, s. 23.

244

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

wymyślone, ale wynikają z długotrwałej praktyki państw. Praktyki, której źródłem są stanowiska państw formułowane w kolejnych sporach celem uzasadnienia przedstawianych racji. Właśnie od powstałych w ten sposób doktryn absolutnej suwerenności terytorialnej (absolute territorial sovereignty), absolutnej integralności terytorialnej (absolute territorial integrity), wodnej wspólnoty majątkowej (community of property in the waters), optymalnego rozwoju zlewni (optimal development of the river basin) oraz ograniczonej suwerenności terytorialnej (limited territorial sovereignty)7 zacznę opis wykształcenia się zasad międzynarodowego prawa wodnego.

Doktryny w sporach o międzypaństwowy podział zasobów wody Doktryna absolutnej suwerenności terytorialnej stoi na stanowisku, że każde państwo ma suwerenne prawo do korzystania w dowolny sposób ze wszystkich zasobów znajdujących się na jego terytorium. Państwo nie odpowiada za skutki, jakie jego działanie może przynieść poza jego granicami. Ta doktryna jest również zwana doktryną Harmona. Szef Departamentu Sprawiedliwości Stanów Zjednoczonych, prokurator generalny (Attorney General) Judson Harmon był autorem opinii prawnej, na której swoje stanowisko oparł Sekretariat Stanu w sporze z Meksykiem o podział wód Rio Grande. J. Harmon twierdził, że: „absolutna suwerenność każdego narodu, w granicach własnego terytorium, [i – J. K.] wobec wszystkich innych [narodów – J. K.], jest podstawową zasadą prawa międzynarodowego (…). Wszelkie ograniczenia (…) pełnej i całkowitej władzy narodu w granicach własnego terytorium muszą mieć swój początek w zgodzie udzielonej przez sam naród i nie mogą wypływać z żadnego innego źródła”8.

Po drugiej strony barykady plasuje się doktryna absolutnej integralności terytorialnej. Podkreślając nienaruszalną integralność zlewni, stoi na stanowisku, 7

8

Tłum. własne. Za: M. Dolatyar, T. S. Gray, Water Politics in the Middle East. A Context for Conflict or Cooperation?, Wielka Brytania 2000, s. 35-37. Podobne rozróżnienie stosuje A. Tal (A. Tal, International Water Law and Implications for Cooperative Israeli-Palestinian Transboundary Water Management, [w:] C. Lipchin, E. Pallant, D. Saranga, A. Amster (red.), Integrated Water Resources Management and Security in the Middle East, Dordrecht 2007, s. 216-217), choć dla doktryny absolutnej integralności terytorialnej przytacza nazwy: „doktryna historycznych uprawnień” (Historical Rights) oraz „doktryna naturalnego przepływu” (Natural Flow), zaś doktrynę optymalnego rozwoju zlewni zwie „doktryną absolutnej integralności nadbrzeżnej” (Absolute Riverain Integrity) i doktryną „wspólnoty wód międzynarodowych”(Community of International Waters). Z kolei R. M. Fathallah dla tych dwóch doktryn przytacza terminy „doktryna absolutnej integralności rzeki” (absolute integrity of the river) i „teoria ekosystemu” (ecosystem concept), pozostałe nazwy przytaczając w tym samym brzmieniu, co M. Dolatyar i T. S. Gray (R. M. Fathallah, Water Disputes in the Middle East: an International Law Analysis of the Israel-Jordan Peace Accord, „Journal of Land Use and Environmental Law” 1996, vol. 12, no. 1, s. 137-140). Dużo więcej stanowisk opisuje P. Kowalczak (P. Kowalczak, Konflikty o wodę, Przeźmierowo 2007, s. 385-393), przy czym jego klasyfikacja wydaje się zbyt szczegółowa – część z wymienionych przez autora doktryn to środki budowy wzajemnego zaufania między państwami, część ma znaczenie wyłącznie wewnątrzpaństwowe, część – wyłącznie historyczne.

Tłum. własne. Za: S. C. McCaffrey, Water, politics and international law, [w:] P. H. Gleick (red.), Water in Crisis…, s. 96.

245

Jan Kulig

że zgodnie z prawem międzynarodowym żadne z państw nadbrzeżnych nie może zmieniać naturalnego przepływu rzeki. Z tego powodu, jak twierdzi Oppenheim, „państwu nie tylko nie wolno wstrzymywać lub odwracać biegu rzeki, której wody spływają do innego państwa, ale również nie wolno mu swoim działaniem powodować zagrożenia dla państwa sąsiadującego czy też ograniczać jego użytkowania przepływającej rzeką wody”9. W tej konstrukcji prawo własności wody wyrasta z historycznego użytkowania – jeżeli strona konfliktu korzystała dotychczas z dostępu do wody płynącej przez kontrolowane przez nią terytorium, to ma pełne prawo nadal korzystać z tego uprawnienia. Tym samym jakiekolwiek działania podejmowane przez państwa położone w górnym biegu rzeki, które mogłyby zakłócić to użytkowanie, są uważane za bezprawne10.

Doktryna absolutnej integralności terytorialnej jest popierana przede wszystkim przez państwa położone w dolnym biegu rzek. Jak zauważa S. C. McCaffrey, te państwa z reguły cieszą się dużo lepszymi warunkami geograficznymi dla rozwoju rolnictwa i, aby w pełni wykorzystać swoją szansę, eksploatowały zasoby zlewni dużo dłużej i w znacznie większym stopniu niż państwa położone w górnym biegu rzeki. Te ostatnie z kolei, rozwijając rolnictwo na własnym terytorium, swoje działania względem zasobów wodnych uzasadniały na gruncie doktryny absolutnej suwerenności terytorialnej. Rozwiązania powstałych sporów, jeśli już do nich dochodziło, kształtowały się w zależności od różnicy potencjałów między państwami, łączących ich relacji lub wspólnego interesu. Właśnie gdzieś pomiędzy tymi dwoma skrajnymi doktrynami plasują się trzy pozostałe teorie – wodnej wspólnoty majątkowej, optymalnego rozwoju zlewni oraz ograniczonej suwerenności terytorialnej. Ich cechą wspólną jest postrzeganie zlewni jako niepodzielnej jedności.

Doktryna wodnej wspólnoty majątkowej (w jednej z późniejszych wersji zwana doktryną wspólnoty interesów) opiera się na dwóch założeniach: udzielonej każdemu państwu zlewni gwarancji zasadnego udziału (reasonable share) lub słusznego użytkowania (equitable use) oraz na zakazie wyrządzania bezzasadnej szkody innym państwom zlewni. Zgodnie z poglądami H. Farnhama, międzynarodowe cieki wodne są wspólną własnością wszystkich państw zlewni i żadnemu z państw nie wolno zmniejszać udziału pozostałych. Z takiego stanowiska wynika wprost obowiązek uzyskania zgody wszystkich państw w wypadku, gdyby jedna ze stron chciała dokonać zmian w przepływie rzeki.

Jeszcze dalej w ograniczeniu suwerenności państw posuwa się doktryna optymalnego rozwoju zlewni, dla której granice narodowe tracą jakiekolwiek znaczenie.

Nabierają go za to takie kryteria podziału, jak „optymalizacja”, „zasadność” i „słuszność”, co do których wyrokować powinny instytucje obejmujące swoim władztwem całą zlewnię. Przeciwny kierunek obrali przedstawiciele doktryny ograniczonej suwerenności terytorialnej. J. W. Dellapenna określa ją mianem doktryny słusznego użytkowania (equitable use), a za jej podstawową zasadę uznaje prawo wszystkich państw do korzystania z zasobów zlewni w każdy sposób, który nie zakłócałby 9 10

Tłum. własne. Za: M. Dolatyar, T. S. Gray, op.cit., s. 36.

Por. A. Tal., op.cit., s. 216.

246

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

niesłusznie użytkowania wspólnego źródła w pozostałych państwach zlewni11.

Jak podają M. Dolatyar i T. S. Gray (za Freyem), do kryteriów służących ustaleniu podziału zasobów zlewni należą historyczne użytkowanie, areał ziemi uprawnej oraz liczba ludności, przy czym podkreślają, za Wolfem i Dinarem oraz Thomasem i Howlettem, że pierwszeństwo ma to państwo, które najdłużej korzystało z zasobów12.

Pierwsze, nieoficjalne propozycje kodyfikacji zasad międzynarodowego prawa wodnego – prace Instytutu Prawa Międzynarodowego oraz Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego Spośród wszystkich wymienionych stanowisk właśnie doktryna ograniczonej suwerenności terytorialnej najczęściej znajdowała odbicie w traktatach i orzeczeniach sądowych, co obszernie dokumentuje J. W. Dellapenna13. Wynikające z niej zasady słusznego użytkowania oraz unikania znaczącej szkody były podstawą dla prób kodyfikacji reguł prawa międzynarodowego w odniesieniu do zasobów wody.

Do tej pory trzy instytucje podjęły się tego zadania: Instytut Prawa Międzynarodowego (fr. Institut de Droit International – IDI), Stowarzyszenie Prawa Międzynarodowego (International Law Association – ILA) oraz oenzetowska ILC. Pierwsza z nich, IDI, wydała dwie rezolucje – pierwszą, zatytułowaną „Użytkowanie pozamorskich wód międzynarodowych (z wyłączeniem nawigacji)” (fr. Utilisation des eaux internationales non maritimes (en dehors de la navigation), przyjęta w Salzburgu w 1961 r.) oraz drugą, dotyczącą zanieczyszczenia rzek i jezior w prawie międzynarodowym (fr. La pollution des fleuves et des lacs et le droit international, Ateny 1979 r.). Rezolucja salzburska ogranicza działania państwa uprawnieniami innych państw działu wodnego. Te uprawnienia wynikają z zasady słuszności (equity), potrzeb poszczególnych państw oraz wszelkich innych okoliczności, jakie w danej sprawie należy wziąć pod uwagę14. Z kolei dokument przyjęty w Atenach zobowiązuje państwa do zapewnienia, że ich działania nie przyczynią się do zanieczyszczenia wód poza ich granicami, tj. zapobiegną wzrostowi obecnych poziomów zanieczyszczenia i pojawienia się nowych form zanieczyszczeń oraz doprowadzą do zmniejszenia ich obecnego poziomu tak szybko, jak to tylko możliwe15.

11

12 13 14

15

J. W. Dellapenna, The customary international law of transboundary fresh waters, „International Journal of Global Environmental Issues” 2001, vol. 1, no. 3/4, s. 270.

M. Dolatyar, T. S. Gray, op.cit., s. 36.

J. W. Dellapenna, The customary…, passim.

Utilisation des eaux internationales non maritimes (en dehors de la navigation), art. 3, strona internetowa Instytutu Prawa Międzynarodowego, http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/1961_salz_ 01_fr.pdf (data dostępu: 31 sierpnia 2012).

La pollution des fleuves et des lacs et le droit international, art. II-III, strona internetowa Instytutu Prawa Międzynarodowego, http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/1979_ath_02_fr.PDF (data dostępu: 31 sierpnia 2012).

247

Jan Kulig

Zasadą słuszności posługuje się również ILA. To stowarzyszenie w 1966 r. wydało Reguły helsińskie odnoszące się do użytkowania wód rzek międzynarodowych (Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers), wprowadzające definicję międzynarodowej zlewni16 (art. II) oraz przyznające każdemu państwu zlewni uprawnienie do słusznego i zasadnego (reasonable and equitable) udziału w użytkowaniu beneficyjnym wód zlewni międzynarodowej (art. IV).

Aby określić, co jest zasadnym i słusznym udziałem, należy – zgodnie z art. V – rozważyć szereg czynników (stanowiących nierozerwalną całość) oraz przypisać im wagi odpowiednie do danego przypadku. Artykuł wylicza przykładowo 11 elementów, które należy wziąć pod uwagę, nie podając jednak żadnej ich hierarchii. A. Tal nazywa ten artykuł „listą bezkształtnych inklinacji, które później zostały bezkształtnie zinterpretowane w komentarzach”17. Zauważa jednocześnie, że powszechnie akceptuje się tezę, że Reguły helsińskie za najważniejszy sposób użytkowania wody uznają użytkowanie przez gospodarstwa domowe oraz przedkładają użytkowanie przeszłe i obecne (art. V, ust. II, ppkt 4) nad potencjalne18. Z drugiej strony, S. C. McCaffrey zauważa, że zgodnie z komentarzami do Reguł, w dążeniu do osiągnięcia słusznego podziału, obecne zasadne użytkowanie może zostać „przeważone” przez inne czynniki, przy czym ograniczenie takiego użytku domaga się odszkodowania19.

Takie podejście potwierdza zapis Reguł seulskich z 1986 r., które stanowią uzupełnienie Reguł helsińskich. Zawierają one zobowiązanie do unikania istotnego naruszenia (substantial injury) uprawnień innych państw zlewni, jednocześnie dając możliwość odstępstwa od niego, ze względu na dążenie do wypełnienia zasady słusznego użytkowania. Ponadto definiuje się w Regułach seulskich zbiornik wód podziemnych oraz poszerza się definicję „zlewni międzynarodowej” o wody wypełniające poziomy wodonośne położone na terytorium dwóch lub więcej państw20.

Reguły seulskie to nie ostatni dokument przygotowany przez ILA – tym są Reguły berlińskie odnoszące się do zasobów wodnych (Berlin Rules on Water Resources). Chronologicznie wcześniejsza jest Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie pozażeglownego użytkowania międzynarodowych cieków wodnych z 1997 r.21 (UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, znana również jako Konwencja Narodów Zjednoczonych o ciekach wodnych – 16

17 18

19 20 21

Zgodnie z art. II zlewnia międzynarodowa to: „(…) obszar geograficzny rozciągający się między dwoma lub więcej państwami, określony granicami działu wodnego dla systemu wód powierzchniowych i podziemnych, spływających do wspólnego ujścia” (tłum. własne). Tekst oryginalny za stroną internetową Instytutu im. Maksa Plancka, http://www.mpil.de/shared/data/pdf/pdf/8helsinki_ rules_on_the_waters_of_international_rivers_ila.pdf (data dostępu: 31 sierpnia 2012).

A. Tal, op.cit., s. 218.

Ibidem, s. 218-219. Podobną opinię wygłasza N. Telerant (N. Telerant, Riparian Rights under International Law: A Study of Israeli-Jordanian Peace Treaty, „Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review” 1995, vol. 18, no. 175, s. 186-187).

S. C. McCaffrey, op.cit., s. 98.

Za: N. Telerant, op.cit., s. 187.

Tłum. własne. Tekst konwencji za stroną internetową United Nations Treaty Collection, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/8_3_1997.pdf (data dostępu: 9 września 2012).

248

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

UN Watercourses Convention) – i jej omówienie poprzedzi w niniejszej pracy kwestię Reguł berlińskich, po których wrócimy znów do prac Komisji Prawa Międzynarodowego i jej Projektu artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych (Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers).

Konwencja Narodów Zjednoczonych o prawie pozażeglownego użytkowania międzynarodowych cieków wodnych Konwencja, choć w dużej mierze odzwierciedla prace ILA, odbiega od zapisów dokumentów przyjętych w Helsinkach i Seulu. Już sama definicja cieku wodnego, rozumianego jako „system wód powierzchniowych i podziemnych, stanowiących ze względu na swoje wzajemne stosunki jednostkową całość i w zwykłych warunkach spływających do wspólnego ujścia” (art. 2), wyłącza sześć różnych typów zbiorników wód podziemnych22, w tym te objęte Regułami seulskimi. Żeby w jakiś sposób złagodzić zawężenie przedmiotu konwencji, Komisja przyjęła Rezolucję o zamkniętych transgranicznych wodach podziemnych (Resolution on Confined Transboundary Groundwaters23). Zaleciła w niej państwom, aby do wód podziemnych, które nie łączą się w żaden sposób z międzynarodowym ciekiem wodnym, stosowały one reguły zawarte w konwencji, tak długo, jak odpowiadają danemu przypadkowi.

Mimo to wciąż nie wszystkie modele wymienione przez G. i Y. Ecksteina mogłyby być regulowane przepisami konwencji24. Co do dalszych różnic w stosunku do propozycji ILA, trzeba wspomnieć, że choć wprawdzie konwencja posługuje się w bardzo zbliżony sposób zasadą słusznego i zasadnego użytkowania (art. 5), to pośród czynników, jakie należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czym takie użytkowanie jest, zamiast użytkowania przeszłego i obecnego znajdziemy użytkowanie obecne i potencjalne (art. 6 ust. 1 ppkt e) – co oznacza opowiedzenie się za interpretacją zawartą w komentarzach do Reguł helsińskich. Ponadto konwencja mówi w art. 6 ust. 1 ppkcie d) o konieczności rozważenia skutków, jakie użytkowanie wody w jednym państwie wywołuje w innych państwach zlewni – podczas gdy w Regułach helsińskich najbardziej zbliżonym w treści zapisem jest ten w art. V, ust. II, ppkt 10 o „wykonalnym odszkodowaniu jako środku rozwiązywania sporów (…) między państwami zlewni”. Po czwarte wreszcie, konwencja nie posługuje się terminem „istotnego naruszenia” (substantial injury), a zamiast niego używa zwrotu „znaczna szkoda” (significant harm). Jak pisze N. Telerant, zasada unikania znacznej szkody (appreciable harm) jako taka wyklucza użytkowanie wód w sposób wyrządzający szkodę innym państwom zlewni25. Mimo to relacja między tą zasadą a regułą słusz22

23

24

25

G. Eckstein, A Hydrogeological Perspective of the Status of Ground Water Resources Under the UN Watercourse Convention, „Columbia Journal of Environmental Law” 2005, vol. 30, no. 3.

Tłum. własne. Tekst rezolucji za stroną internetową United Nations Treaty Collection, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/8_3_1994_resolution.pdf (data dostępu: 27 listopada 2012).

G. Eckstein, Y. Eckstein, Transboundary Aquifers: Conceptual Models for Development of International Law, „Ground Water” 2005, vol. 43, no. 5.

N. Telerant, op.cit., s. 188.

249

Jan Kulig

nego i zasadnego użytkowania pozostaje daleka od jednoznaczności. Sama konwencja zajmuje się tym zagadnieniem w art. 7 ust. 2: „Kiedy niemniej jednak znaczna szkoda jest wyrządzana innemu Państwu cieku wodnego, Państwa, których użytkowanie jest przyczyną tej szkody, powinny – jeśli ich użytkowanie nie jest przedmiotem porozumienia – powziąć wszelkie odpowiednie środki, mając przy tym na uwadze przepisy artykułów 5 i 6, i konsultując się z poszkodowanym Państwem, aby wyeliminować lub zmniejszyć powstałą szkodę oraz, gdy jest to odpowiednie, aby przedyskutować kwestię odszkodowania”. Czy oznacza to podporządkowanie zasady unikania znacznej szkody regule słusznego i zasadnego użytkowania? Powtarzając za S. M. A. Salmanem uwagę L. Caflischa: „To nowe sformułowanie zostało odebrane przez pewną część państw położonych w dolnym biegu jako na tyle neutralne, że nie sugerowało podporządkowania zasady unikania znacznej szkody.

Część państw położonych w górnym biegu myślała dokładnie odwrotnie”26. Jednoznacznej odpowiedzi nie udziela również S. C. McCaffrey. Autor, powołując się na komentarze do projektu konwencji, opowiada się za pierwszeństwem reguły unikania znacznej szkody. Mimo to kilka zdań później poddaje takie rozwiązanie w wątpliwość, ponieważ pochwalałoby ono „wyścig do rzeki”27. Podaje przy tym dwie możliwości argumentacji, jakie państwo rozwijające swój dostęp do wody może przyjąć wobec tych państw, którym swoim działaniem wyrządza szkodę. Po pierwsze, państwo dążące do uzyskania większej części zasobów może twierdzić, że szkoda wyrządzona jego działaniem nie jest znaczna. Po drugie, może oprzeć się o teoremat kosztu społecznego zbudowany przez R. Coase'a. Zgodnie z jego treścią, unikanie wyrządzania szkody innym państwom korzystającym ze zlewni oznacza szkodę państwa, które powstrzymuje się od działania i tym samym nie rozwija swoich możliwości korzystania z zasobów. Rozwiązanie takiego konfliktu sprowadza się do określenia, co jest „mniejszym złem”. Jednak trzeba podkreślić, że dopuszczenie takiego toku rozumowania oznaczałoby de facto prymat reguły słusznego i zasadnego użytkowania.

Właśnie za pierwszeństwem tej zasady, choć niezdecydowanie, opowiada się S. M. A. Salman, wspierając się orzeczeniem Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości z września 1997 r. w sprawie projektu Gabcíkovo-Nagymaros (Węgry przeciw Słowacji)28. Dużo bardziej stanowczy jest J. W. Dellapenna29. Krytykując poglądy S. C. McCaffreya, powołuje się na komentarze ILC. Zgodnie z przytaczanymi tekstami, państwu wyrządzającemu szkodę można zarzucić brak należytej sta26

27

28 29

S. M. A. Salman, The Helsinki Rules, the UN Watercourses Convention and the Berlin Rules: Perspectives on International Water Law, „Water Resources Development” 2007, vol. 23, no. 4.

S. C. McCaffrey, op.cit., s. 98. Podobny argument przytacza J. W. Dellapenna, cytując E. Bienvenistiego, izraelskiego specjalistę w dziedzinie prawa międzynarodowego. Izraelczyk zauważył, że pierwszeństwo zasady unikania znacznej szkody zniechęcałoby państwa położone w dolnym biegu rzeki do podjęcia jakichkolwiek negocjacji (J. W. Dellapenna, The customary…, s. 280-281).

S. M. A. Salman, op. cit., s. 634.

J. W. Dellapenna, The customary…, s. 282-283. Idem, The Berlin Rules on Water Resources: The New Paradigm for International Water Law, [w:] P. E. Randall Graham (red.), World Environmental and Water Resources Congress 2006: Examining the Confluence of Environmental and Water Concerns, Reston 2006, s. 5.

250

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

ranności „wyłącznie w wypadku, gdy wiedziało lub powinno było wiedzieć, że jego działanie przyniesie znaczną szkodę innym państwom cieku”. Co więcej, nawet jeśli dane użytkowanie było przyczyną powstania znacznej szkody, to fakt ten sam w sobie niekoniecznie może być podstawą do zakazania takiego użytkowania30.

Choć kwestie relacji art. 5 i 7 są najbardziej zajmujące, warto jeszcze wspomnieć o trzech sprawach. Pierwsza z nich to stosunkowo obszerna część IV poświęcona „ochronie, zachowaniu i zarządzaniu” ciekami wodnymi, stanowiąca wyraz tendencji do „ekologizacji” prawa międzynarodowego. Druga kwestia to uprawnienia zapisane w art. 4. Zgodnie z jego treścią, gdy zawierana jest umowa dotycząca międzynarodowego cieku wodnego, państwa niebędące jej stroną, a na które to państwa może mieć wpływ zawierana umowa, powinny być przynajmniej konsultowane, a nawet, w odpowiednich przypadkach, zapraszane do negocjowania w dobrej wierze oraz do stania się stroną takiej umowy w zakresie, w jakiej dotyczy ona ich uprawnień.

Konwencja dotychczas nie weszła w życie. W listopadzie 2012 r. jej stronami było 27 państw wobec warunku złożenia przynajmniej 35 podpisów przyjmujących ten dokument31. Mimo to powszechnie uznaje się ją za wyraz obowiązującego prawa zwyczajowego. Z pewnym przekąsem pisze o tym J. W. Dellapenna: „Najwyraźniej intencją twórców projektu była raczej kodyfikacja obowiązującego prawa zwyczajowego niż jego ‘postępowe rozwijanie’”32. Autor wskazuje również, że Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości, wydając orzeczenie we wspomnianej już sprawie Gabcíkovo-Nagymaros, odwołał się do tekstu konwencji jako tego, który odzwierciedla obowiązujące prawo zwyczajowe.

Reguły berlińskie odnoszące się do zasobów wodnych – najnowsza propozycja ILA Krok dalej poszli twórcy Reguł berlińskich odnoszących się do zasobów wodnych33, którzy oprócz dokonania kodyfikacji obowiązujących zwyczajów, postanowili uwzględnić reguły dopiero się kształtujące i w ten sposób przyczynić się do postępowego rozwoju prawa międzynarodowego. Reguły berlińskie są niezwykle obszernym dokumentem, który w 73 artykułach zajmuje się tematyką zasobów wodnych w sposób kompleksowy. Tekst porusza zarówno kwestię międzynarodowych zaso30 31

32 33

J. W. Dellapenna, The customary…, s. 283. Tłum. cytatu własne.

Strona internetowa United Nations Treaty Collection, http://treaties.un.org/Pages/ViewDetails. aspx?src=UNTSONLINE&tabid=2&mtdsg_no=XXVII-12&chapter=27&lang=en#1 (data dostępu: 27 listopada 2012).

J. W. Dellapenna, The Berlin Rules…, s. 5.

Tekst za publikacją na stronie internetowej Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego, http://www.ila-hq.org/download.cfm/docid/B6F3AD1C-11B5-45A3-89534097AD1FEE95 (data dostępu: 12 września 2012). Tłum. własne. Treść Reguł berlińskich i towarzyszących im komentarzy uzupełniają Źródła reguł dotyczących zasobów wodnych, przyjętych przez Stowarzyszenie Prawa Międzynarodowego (Sources of the International Law Association Rules on Water Resources), dostępne pod adresem http://www.ila-hq.org/download.cfm/docid/E15D56FF-80FC-4F8E-9CF71D08BCD3E244 (data dostępu: 12 września 2012).

251

Jan Kulig

bów wodnych (w tym zasobów wód podziemnych), jak też prawa osób fizycznych i prawnych, ochronę środowiska, współpracę w przypadku sytuacji nadzwyczajnych, nawigację, ochronę zasobów i infrastruktury wodnej w czasie konfliktów zbrojnych, kwestie współpracy i administracji państw, prawnomiędzynarodową odpowiedzialność państw, sprawę odszkodowań oraz rozstrzyganie sporów. Dokument zajmuje się nie tylko wodą sensu stricto, ale również związanym z nią środowiskiem (aquatic environment). Jednak – mówiąc kolokwialnie – „ciężar gatunkowy” Reguł berlińskich to nie tylko tematyka. Najbardziej uderzające jest w nich, po pierwsze, włączenie w ich zakres obowiązywania „wszelkich wód” (art. 1 ust. 134).

Po drugie, uwagę zwraca odejście od koncepcji uprawnień państw do użytkowania własnych zasobów na rzecz obowiązku zarządzania nimi w sposób przyjazny dla środowiska (art. 5-8, art. 12 ust. 2)35. Po trzecie, dokument zawiera nowe sformułowanie relacji pomiędzy regułą słusznego i zasadnego użytkowania a zasadą niewyrządzania znacznej szkody. Traktuje o tym art. 12 ust. 1 oraz art. 16. W pierwszym spośród tych dwóch czytamy: „Państwa zlewni zarządzają, na swoich terytoriach, wodami zlewni międzynarodowej w sposób słuszny i zasadny, mając należyty wzgląd na obowiązek niewyrządzania znacznej szkody innym Państwom zlewni”.

Z kolei art. 16, zatytułowany „Unikanie szkód transgranicznych”, stanowi: „Państwa zlewni, zarządzając wodami zlewni międzynarodowej, na swoim własnym terytorium zapobiegają i powstrzymują się od działań lub zaniechań, które powodują znaczną szkodę (significant harm) innemu Państwu zlewni, mając należyty wzgląd na prawa każdego Państwa zlewni do słusznego i zasadnego użytkowania wód”.

Trudno powiedzieć, że zaprezentowane ujęcie choć w najmniejszym stopniu rozjaśnia dylemat hierarchii omawianych reguł. W zrozumieniu obowiązującej między nimi relacji nie pomagają również komentarze ILA36. Jak ujął to J. W. Dellapenna, 34

35

36

„Niniejsze Reguły stanowią wyraz międzynarodowego prawa stosowalnego do zarządzania wodami zlewni międzynarodowych a także stosowalne do wszystkich wód, gdy [to – J. K.] właściwe”.

Art. 5: „Wspólne zarządzanie”: „Państwa dołożą wszelkich starań, aby zarządzać wodami powierzchniowymi, podziemnymi i wszelkimi innymi odnośnymi wodami w sposób jednolity i pełny”. Art. 6: „Zarządzanie zintegrowane”: „Państwa dołożą wszelkich starań, aby odpowiednio zintegrować zarządzanie wodami z zarządzaniem innymi zasobami”. Art. 7: „Zarządzanie przyjazne środowisku (sustainability)”: „Państwa powezmą wszelkie odpowiednie środki, aby zarządzać wodami w sposób przyjazny dla środowiska”. Art. 8: „Minimalizacja szkód wyrządzanych środowisku”: „Państwa powezmą wszelkie odpowiednie środki, aby zapobiec lub zminimalizować szkody wyrządzane środowisku”.

Art. 12 ust. 2: „W szczególności, Państwa zlewni rozwiną i będą użytkować wody zlewni w celu osiągnięcia optymalnego i przyjaznego dla środowiska (sustainable) użytkowania i płynących z niego korzyści, biorąc [przy tym – J. K.] pod uwagę interesy innych Państw zlewni i zapewniając zadowalającą ochronę wód”.

Komentarz ILA do art. 12 ust. 1: „Przyjęte sformułowanie podkreśla, że prawo do słusznego i zasadnego udziału w wodach zlewni międzynarodowej niesie ze sobą pewne obowiązki co do użytkowania tych wód. Zmiana formuły w porównaniu do oryginalnego [brzmienia – J. K.] Reguł helsińskich nie oznacza odejścia od prawa do udziału w korzyściach [płynących z posiadania dostępu – J. K.] do zasobów transgranicznych. (…) Współzależność tych zobowiązań [reguł słusznego i zasadnego użytkowania oraz niewyrządzania znacznej szkody – J. K.] musi być wypracowana w każdym konkretnym przypadku, szczególnie korzystając z zapisów artykułów 13 i 14”. Komentarz do art. 16: „Ten artykuł przedstawia podstawową zasadę zwyczajowego prawa międzynarodowego, zgodnie z którą Państwa mają unikać i zapobiegać wyrządzaniu – działaniami nakierowanymi na wody zlewni międzynaro-

252

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

nowa formuła z pewnością wywoła jeszcze więcej dyskusji co do wzajemnej relacji tych dwóch reguł37. S. M. A. Salman z kolei mówi wprost, że Reguły berlińskie zamiast pomóc w rozstrzygnięciu sporu, tylko go pogłębiły. Zgodnie z interpretacją autora, Reguły berlińskie, poprzez wzajemne podporządkowanie sobie obu wspomnianych reguł, tak naprawdę zmierzają do ich zrównania. S. M. A. Salman przytacza jednocześnie opinie innych autorów, według których zasada niewyrządzania szkody góruje nad regułą słusznego i zasadnego użytkowania38.

J. W. Dellapenna twierdzi, że choć Reguły berlińskie znacznie odchodzą od treści Reguł helsińskich, to jednocześnie nie są niczym innym, jak tylko odzwierciedleniem postępu prawa międzynarodowego od czasu tych drugich. Trudno zgodzić się z takim poglądem. Nawet w świetle przytaczanych źródeł tekstu Reguł berlińskich, część ich zapisów zawiera zwyczaje dopiero się kształtujące, nie mówiąc o tak śmiałym kroku, jak podporządkowanie prawu międzynarodowemu zarządzania wodami leżącymi w jurysdykcji wyłącznie jednego państwa. Próby uzasadnienia takiej rewolucji połączeniem światowych zasobów wody w cyklu hydrologicznym przypominałyby argumentację za prawnomiędzynarodowym uregulowaniem kwestii efektu cieplarnianego.

Projekt artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych – pierwsza próba całościowej kodyfikacji zasad współkorzystania z zasobów wód podziemnych O ile zarzut stawiany Regułom berlińskim to zbyt daleko idąca postępowość, to najnowszemu dziełu ILC, odnoszącemu się do zasobów wody podziemnej, zarzuca się w niektórych aspektach regresywność. Projekt artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych (Draft articles on the Law of Transboundary Aqu-

37 38

dowej, swoimi lub podlegającymi ich jurysdykcji – znacznych szkód innym Państwom. To sformułowanie po prostu oddaje łacińską maksymę: sic utere tuo ut alienum non laedas – nie korzystaj ze swojej własności w sposób, który wyrządziłby szkodę własności innego. [Przedstawiony – J. K.] wynik [naszych debat – J. K.] zbliża się do opracowanego przez Komitet Prawa Międzynarodowego projektu konwencji ws. odpowiedzialności międzynarodowej za szkody powstałe w wyniku działań niezakazanych przez prawo międzynarodowe (zapobieganie szkodom transgranicznym wywołanym działaniami ryzykownymi i niebezpiecznymi). Niniejszy artykuł odzwierciedla podejście zaprezentowane w art. 7. Konwencji Narodów Zjednoczonych [o Ciekach Wodnych – J. K.]. Choć stosowanie reguły niewyrządzania szkody oraz jej relacja z regułą słusznego użytkowania pozostaje przedmiotem poważnej dyskusji, to zdaje się panować zgoda, że sama reguła wyrażona w art. 7 stanowi część zwyczajowego prawa międzynarodowego. Wprawdzie treściowo te reguła jest niepowtarzalna, to [równocześnie – J. K.] jest blisko powiązana z regułą słusznego użytkowania (art. 12 Reguł berlińskich), zasadą działania przyjaznego środowisku (art. 7 Reguł berlińskich) oraz zasadą minimalizowania szkody dla środowiska (art. 8 Reguł berlińskich). Właśnie te przepisy, zebrane razem, wyrażają złożoność obowiązków, powstających zależnie od natury szkody powstałej w wyniku działań w obszarze wody. Stowarzyszenie Prawa Międzynarodowego poparło tę [złożoną – J. K.] teorię również w Deklaracji z New Delhi”.

J. W. Dellapenna, The Berlin Rules…, s. 7.

S. M. A. Salman, op.cit., s. 637.

253

Jan Kulig

ifers39), przygotowany przez Komisję na przestrzeni lat 2002-2006, był przedmiotem obrad Zgromadzenia Ogólnego ONZ dwa razy, w 2008 i w 2011 r. Za pierwszym razem Zgromadzenie przyjęło w drodze konsensusu rezolucję, w której projekt „zauważyło” i zachęciło państwa do wzięcia go pod uwagę podczas zawierania umów międzynarodowych dotyczących zasobów wód podziemnych40. W 2011 r., również w drodze konsensusu, Zgromadzenie ponownie zachęciło państwa do uwzględniania tego projektu, a ponadto wezwało Międzynarodowy Program Hydrologiczny UNESCO (International Hydrological Programme) do dalszego wspomagania państw swoim zapleczem naukowo-technicznym oraz zdecydowało się dodać do wstępnej agendy 68. sesji ZO ONZ punkt „Prawo transgranicznych warstw wodonośnych”. Czas do tej sesji ma być poświęcony na rozważania nad formą, jaką ostatecznie powinien przyjąć ten projekt.

Projekt artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych jest jednym z niewielu dokumentów odnoszących się wyłącznie do wód podziemnych i pierwszym aktem o takiej tematyce, który został przyjęty przez organizację międzyrządową. Choć porozumień odnoszących się do zasobów wód powierzchniowych historia zna setki, to kiedy Zgromadzenie Ogólne ONZ po raz pierwszy zajmowało się projektem, praktyka państw co do postępowania wobec transgranicznych zasobów wód podziemnych była (i pozostaje) nikła41. Naturalne wydawało się więc dostosowanie 39

40

41

Tekst projektu wraz z komentarzami za stroną internetową United Nations Treaty Collection, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/8_5_2008.pdf (data dostępu: 27 listopada 2012). Tłumaczenie terminu „aquifer” na polski jest bardzo skomplikowane. „Słownik hydrogeologiczny” Państwowego Instytutu Geologicznego (PIG) podaje następujące tłumaczenia: „poziom wodonośny”, „warstwa wodonośna”, „wodonosiec”. Uzus słowa „aquifer” wskazuje również na możliwość przetłumaczenia terminu na „zbiornik wód podziemnych” (i synonimiczne do niego „zbiorowisko wód podziemnych”), wyrażenie stosowane przez Państwową Służbę Hydrogeologiczną i obecne słowniku PIG (choć jako jego angielski odpowiednik pada „groundwater reservoir”). Opisywany Projekt artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych w art. 2 definiuje „aquifer” jako „przepuszczalną, wodonośną formację geologiczną spoczywająca na warstwie mniej przepuszczalnej oraz wodę zawartą w strefie nasyconej tej formacji” (wyłączając z niej strefę zasilania oraz strefę odpływu), co odpowiada polskiej definicji warstwy wodonośnej. Projekt posługuje się również terminem „aquifer system” w znaczeniu „seria dwóch lub więcej warstw wodonośnych, które są połączone hydrologicznie”, co w języku polskim ma swój odpowiednik w wyrażeniu „zbiornik wód podziemnych”.

Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych A/63/PV.67 z dnia 11 grudnia 2008 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/ r63.shtml (data dostępu: 27 listopada 2012).

Do wyjątków można zaliczyć francusko-szwajcarską Konwencję dotyczącą ochrony, użytkowania, ponownego zasilania i monitorowania francusko-szwajcarskiego genewskiego zbiornika podziemnego (fr. Convention relative á la protection, á l'utilisation, á la réalimentation et au suivi de la nappe souterraine franco-suisse du genevois, tłum. własne; serwis internetowy International Water Law, http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/2008Franko-Swiss-Aquifer.pdf (data dostępu: 27 listopada 2012)) z 2007 r., która zastąpiła analogiczne wygasające porozumienie z 1977 r. oraz porozumienia zawarte w ramach Programu na rzecz rozwoju regionalnej strategii użytkowania zbiornika wód podziemnych nubijskiego piaskowca (Programme for the Development of a Regional Strategy for the Utilization of the Nubian Sandstone aquifer System, tłum. własne) oraz Systemu zbiorników wód podziemnych Północno-Zachodniej Sahary (fr. Système Aquifère du Sahara Septentrional). Za: R. M. Stephan, Transboundary aquifers in International Law: Towards an Evolution, [w:] C. J. G. Darnault (red.), Overexploitation and Contamination of Shared Groundwater Resources. Management, (Bio)Technological, and Political Approaches to Avoid Conflicts, Dordrecht 2008, s. 227.

254

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

reguł zawartych w Konwencji o ciekach wodnych do specyfiki zasobów wód podziemnych. Dlatego dziwi, że nawet w preambule projektu nie znajdziemy słowa odniesienia do konwencji, zwłaszcza że nie tylko jej struktura znajduje odzwierciedlenie w układzie projektu artykułów. Projekt często korzysta z języka używanego w konwencji, dostosowując jej zapisy do specyfiki wód podziemnych lub niekiedy modyfikując je w inny sposób. Tak wyglądają: art. 5 (zawierający listę czynników, jakie należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czym jest zasadne i słuszne użytkowanie), art. 6 (zasada niewyrządzania znacznej szkody), art. 8. (dotyczący wymiany informacji), art. 17 (dotyczący sytuacji nadzwyczajnych) oraz art. 19 (wiążący się z kwestią bezpieczeństwa narodowego). Jednak najciekawsze nie są podobieństwa.

Najbardziej interesujące jest to, co różni Projekt artykułów od konwencji.

Godna zauważenia jest podbudowa hydrologiczna, jaka stoi za sformułowaniami projektu. Świadczą o tym zawarte w definicjach wyróżnienie stref zasilania (recharge zones) oraz stref odpływu wody (discharge zones), zbieżność definicji legalnej warstwy wodonośnej z jej definicją hydrologiczną czy widoczne podejście ekosystemowe (art. 5 ust. 1 ppkty h) oraz i); art. 10 dotyczący ochrony i zachowania ekosystemów; art. 12 o zapobieganiu, redukcji i kontroli zanieczyszczeń, w tym zanieczyszczeń wnikających w warstwę wodonośną w strefie zasilania). Projekt podkreśla przy tym wagę wiedzy i informacji. Zgodnie z zapisami artykułów państwa współdzielące warstwę wodonośną powinny przynajmniej zharmonizować standardy pozyskiwania danych, uzupełniać brakujące informacje i regularnie wymieniać się zdobytymi danymi (art. 8 i 13), a w przypadku niepewności co do budowy warstwy wodonośnej powinny przyjąć podejście przezornościowe (precautionary approach, art. 12). Ponadto wszystkie państwa miałyby obowiązek wspierania państw rozwijających się w dziedzinie ochrony i zarządzania transgranicznymi warstwami wodonośnymi i zbiornikami wód podziemnych. Zapis ten może być wyrazem kształtowania się prawa zwyczajowego – obowiązku pomocy państw wysokorozwiniętych wobec państw rozwijających się42. Odbiciem kształtowania się nowego prawa, prawa każdego człowieka do wody, może być wyraźniejsze niż w Konwencji o ciekach wodnych zaznaczenie „istotnych potrzeb ludzkich” (vital human needs) jako czynnika, który powinien mieć szczególne znaczenie przy ustalaniu, co jest słusznym i zasadnym użytkowaniem. Podczas gdy konwencja umiejscowiła go poza główną listą zawartą w art. 6, wpisując go w treść art. 10 dotyczącego ustalania hierarchii sposobów użytkowania międzynarodowych cieków wodnych, to projekt, po pierwsze, przesuwa to zdanie do art. 5 ust. 2, a ponadto w art. 17 ust. 3 przynosi zapis, że w sytuacji nadzwyczajnej zagrażającej takim potrzebom, państwo może podjąć wszelkie niezbędne środki dla ich zaspokojenia, niezależnie od art. 4 (reguła słusznego i zasadnego użytkowania) i art. 6 (zasada niewyrządzania znacznej szkody). Jednak dla K. Mechlem użycie wyrażenia o istotnych ludzkich potrzebach, a nie

42

G. Eckstein, Commentary on the U. N. International Law Commissions Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers, „Colorado Journal of International Environmental Law and Policy” 2007, vol. 18, no. 3, s. 598.

255

Jan Kulig

o ludzkim prawie do wody, jest wyrazem ignorancji ILC wobec postępu doktryny prawoczłowieczej43.

To jednak tylko pierwszy z całej listy zarzutów, jakie wysunięto pod adresem projektu przedstawionego przez Komisję. Pierwszy, a przy tym o „najmniejszym kalibrze”. Jeden z najpoważniejszych problemów wiąże się natomiast z samą definicją warstwy wodonośnej. Autorką najwyżej oceniającą wprowadzenie czysto hydrologicznej definicji jest K. Mechlem, która w swoim tekście z 2009 r. zdecydowanie pochwaliła to podejście, podkreślając fakt, że zarządzaniu podlega zarówno warstwa wodonośna, jak i zawarta w niej woda44. Mimo to już dwa lata później przyznała, że definicyjne oddzielenie warstwy skalnej od zawartej w niej wody byłoby wskazane choćby z tej przyczyny, że to woda tak naprawdę przekracza granicę45.

Fakt ten w swojej pracy podkreśla A. Traversi46, a J. Selby ostro krytykuje postrzeganie zasobów wodnych jako czegoś stałego, związanego z terytorium47. Co więcej, nacisk na nieruchome formacje geologiczne i pominięcie mobilności wody przekłada się na problem zauważony przez G. Ecksteina. Mianowicie projekt nie wyjaśnia w jaki sposób zmiany objętości strefy nasyconej przekładają się na obszar warstwy wodonośnej w rozumieniu projektu. Jak pisze autor, co jest warstwą wodonośną dziś, jutro może nią nie być właśnie ze względu na zmianę objętości wody, a tym samym zmianę obszaru terytorium, pod jakim znajduje się poziom nasycony danej warstwy skalnej48. Co więcej, postawienie na formację skalną, a nie na wody podziemne (które to wyrażenie nie pojawia się w tekście projektu ani raz) stanowi odejście od formuły przyjętej w Konwencji o ciekach wodnych i całkowicie odbiega od projektów ILA. Jednak taka a nie inna definicja w dużym stopniu wiąże się z niezwykle kontrowersyjnym art. 3, zatytułowanym „Suwerenność Państw współdzielących warstwę wodonośną”. Nie ma on swojego odpowiednika w Konwencji o ciekach wodnych, a jego treść zamyka się w dwóch zdaniach: „Każde Państwo współdzielące warstwę wodonośną sprawuje suwerenną władzę nad tą częścią transgranicznej warstwy wodonośnej lub zbiornika wód podziemnych, która mieści się na jego terytorium. Powinno ono sprawować swoją suwerenną władzę zgodnie z prawem międzynarodowym oraz niniejszymi artykułami”.

Na czym polega problem? Rzecz w tym, że choć suwerenna władza państwa nad własnym terytorium bezsprzecznie rozciąga się również na wszelkie formacje geo43

44 45

46

47

48

K. Mechlem, Moving Ahead in Protecting Freshwater Resources: The International Law Commission's Draft Articles on Transboundary Aquifers, „Leiden Journal of International Law” 2009, no. 22, s. 813.

Ibidem, s. 808.

Eadem, Past, Present and Future of the International Law of Transboundary Aquifers, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 219.

C. Traversi, The inadequacies of the 1997 Convention on International Water Courses and 2008 Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers, „Houston Journal of International Law” 2011, vol. 33, no. 2, s. 471.

J. Selby, Water, Power and Politics in the Middle East. The Other Israeli-Palestinian Conflict, Nowy Jork 2003, s. 36-37.

G. Eckstein, Commentary…, s. 549-550.

256

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

logiczne, to trudno rozszerzyć ją także na wody, które tę lub inną formację wypełniają. Komisja Prawa Międzynarodowego swoją decyzję uzasadnia w komentarzu do projektu. Można w nim przeczytać, że, po pierwsze, na konieczność przywołania suwerenności zwróciło uwagę wiele państw. Po drugie, zapis ten powstał ze względu na podobieństwo między zasobami wody a zasobami innych surowców naturalnych, takimi jak ropa czy gaz. Po trzecie, komentarz wymienia szereg aktów prawa międzynarodowego, które zawierają odwołanie do suwerennej władzy państw nad własnymi zasobami naturalnymi. Po czwarte wreszcie, wskazuje się, że choć artykuł ten opiera się na prawie zwyczajowym, to nie unieważnia on innych obowiązujących zasad prawa międzynarodowego.

Najostrzej komentarz krytykuje S. C. McCaffrey. Zauważa, że „wiele” to tak naprawdę pięć państw, które w różnym stopniu poparły treść art. 3, a spośród wszystkich wymienionych aktów prawnych tylko dwa zajmowały się wodą słodką, a i w nich jedynym odwołaniem do suwerenności było przytoczenie formuły zawartej w drugiej zasadzie Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju49. Autor zauważa również, że nie można znaleźć żadnego uzasadnienia dla budowania analogii między zasobami wody a zasobami ropy czy gazu, gdyż reżimy prawne ich dotyczące rozwijały się dotychczas niezależnie od siebie50. McCaffreya, swoją bardzo zbliżoną argumentacją, wspiera O. McIntyre51. Obaj uważają, że tekst przygotowany przez ILC przeczy tendencjom rozwojowym prawa międzynarodowego i nie jest niczym innym, jak odwołaniem do nieakceptowanych doktryn absolutnej suwerenności terytorialnej i absolutnej integralności terytorialnej. Jednocześnie obaj zgodnie twierdzą, że regresywność art. 3 w żaden sposób nie jest osłabiana przez jego drugie zdanie. Na dowód McIntyre przytacza tekst Porozumienia w sprawie zbiornika wód podziemnych Guaraní z 2010 r. (hiszp. Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní52). Jednak wnioski przez niego wyciągnięte są zbyt daleko idące. Wspomniane porozumienie w art. 3. podporządkowuje sprawowanie suwerennej władzy kryteriom zasadnego i słusznego użytkowania oraz niewyrządzania szkody, i to nie tylko pozostałym państwom, ale również środowisku. Co więcej, kolejne artykuły bardzo 49

50

51

52

„Państwa na podstawie Karty Narodów Zjednoczonych i prawa międzynarodowego mają suwerenne prawo do korzystania ze swoich zasobów naturalnych, stosownie do ich własnej polityki dotyczącej środowiska i rozwoju, oraz są odpowiedzialne za zapewnienie, że działalność prowadzona zgodnie z ich prawem lub pod ich kontrolą nie spowoduje zniszczeń środowiska naturalnego innych państw lub obszarów, znajdujących się poza zasięgiem wewnętrznych uregulowań prawnych państw prowadzących daną działalność”. Źródło: strona internetowa Biblioteki Sejmowej, http://libr.sejm.gov.pl/ tek01/txt/inne/1992.html (data dostępu: 28 listopada 2012).

S. C. McCaffrey, Current Developments. The International Law Commission Adopts Draft Articles on Transboundary Aquifers, „The American Journal of International Law” 2009, vol. 103, no. 272, s. 285-292.

O. McIntyre, International Water Resources Law and the International Law Commission Draft Articles on Transboundary Aquifers: A Missed Opportunity for Cross-Fertilisation?, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 250.

Tekst porozumienia za paragwajskim serwisem informacyjnym ABC Color, http://www.abc.com.py/ archivos/2012/08/30/documento-del-acuifero-guarani-gentileza-camara-de-diputados--114525.pdf (data dostępu: 28 listopada 2012).

257

Jan Kulig

szeroko definiują zakres współpracy stron porozumienia, nakładając na państwa szereg ograniczających je obowiązków53.

Wobec takiego stanu rzeczy, trudno uznać art. 3 projektu za realne zagrożenie.

Zamiast McCaffreyowi i McIntyre'owi, rację należy przyznać raczej R. M. Stephan i A. Tanziemu. Pierwsza spośród dwojga wymienionych autorów zwraca uwagę na powszechny konsensus co do koncepcji ograniczonej suwerenności terytorialnej54.

Tanzi z kolei przywołuje wynik arbitrażu między Belgią i Holandią w sporze dotyczącym wód Renu oraz wyrok Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości kończący spór między Kostaryką a Nikaraguą, jako przykłady porzucenia wąskiej interpretacji suwerenności państw. Ponadto przywołuje również pozostałe uznane zasady prawa międzynarodowego, skodyfikowane w projekcie: zasadę słusznego i zasadnego użytkowania, zasadę niewyrządzania znacznej szkody oraz obowiązek współpracy55. Wszystkie są obecne w Konwencji o ciekach wodnych, jednak projekt artykułów wprowadza do nich znaczące zmiany.

Pierwsza w tekście projektu pojawia się reguła słusznego i zasadnego użytkowania (equitable and reasonable utilisation). Zapisana w art. 4 musi być odczytywana w kontekście art. 5, który zawiera listę czynników, jakie należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, na co formuła o słusznym i zasadnym użytkowaniu przekłada się w danej sytuacji. W przeciwieństwie do tekstu konwencji nie znajdziemy tutaj zwrotu o użytkowaniu przyjaznym dla środowiska. Zamiast posługiwać się tym sformułowaniem, projekt mówi o maksymalizacji długoterminowych korzyści (art.

4, ppkt b)) oraz o zakazie użytkowania zasilanych naturalnie warstw wodonośnych lub zbiorników wód podziemnych na poziomie, który mógłby zagrozić ich ciągłej eksploatacji. Ta zmiana nie oznacza niczego innego, jak ujęcie reguły użytkowania przyjaznego dla środowiska w ramy skrojone dla wód podziemnych. Podobnie należy potraktować te punkty z listy art. 5, których nie znajdziemy w analogicznym art.

6 konwencji z 1997 r., tj. ppkty h) oraz i). Ponadto ujęta w tych dwóch artykułach reguła słusznego i zasadnego użytkowania stanowi odbicie podejścia ekosystemowego i tym samym jest wyrazem rozwoju prawa międzynarodowego w dziedzinie ochrony środowiska. Po ostatnie wreszcie, dzięki połączeniu zapisów art. 6 i 10 Konwencji o ciekach wodnych osiągnięto większą spójność i jasność tekstu56.

53

54

55

56

Właśnie ze względu na przewidziany zakres współpracy cześć paragwajskich deputowanych apelowała o odrzucenie porozumienia, uzasadniając swoje stanowisko koniecznością zachowania suwerenności nad zasobami Zbiornika Wód Podziemnych Guaraní (por. artykuł z 14 sierpnia 2012 r., pt. Diputados pedirán el rechazo del acuerdo sobre el Acuífero Guaraní, serwis internetowy paraguay.com, http://www.paraguay.com/nacionales/diputados-pediran-el-rechazo-del-acuerdo-sobre-elacuifero-guarani-85528 [data dostępu: 28 listopada 2012]). Porozumienie ostatecznie zostało przez Paragwaj odrzucone (por. artykuł z 30 sierpnia 2012 r., pt. Rechazan protocolo sobre el Acuífero Guaraní, paragwajski serwis informacyjny ABC Color, http://www.abc.com.py/nacionales/rechazanprotocolo-sobre-el-acuifero-guarani-444719.html [data dostępu: 28 listopada 2012]).

R. M. Stephan, The Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers: The Process at the UN ILC, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 229.

A. Tanzi, Furthering International Water Law or Making a New Body of Law on Transboundary Aquifers? An Introduction, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 201-206.

O. McIntyre, op.cit., s. 245.

258

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

Jednak ujęcie reguły słusznego i zasadnego użytkowania nie pozostaje bez wad. W tym kontekście C. Traversi wskazuje, że do listy zawartej w art. 5 powinno się dopisać przepuszczalność i porowatość warstw wodonośnych57. Ponadto według O. McIntyre'a, art. 5 ust. 1 ppkt d) stanowi element regresywny w stosunku do konwencji z 1997 r. Ten podpunkt dodaje do listy czynników, jakie należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czym jest słuszne i zasadne użytkowanie, „obszar formacji geologicznej na terytorium każdego z państw oraz udział ich terytorium w zasilaniu warstwy wodonośnej lub zbiornika wód podziemnych” (tłum. własne). W konwencji zaś nie znajdziemy zapisu, który odnosiłby się wprost do obszaru i znaczenia poszczególnych elementów dla całości cieku wodnego.

Zalety i wady można również dostrzec analizując zaproponowane w projekcie ujęcie reguły niewyrządzania znacznej szkody (art. 6). Za absolutnie nowatorskie należy uznać rozszerzenie zakresu tej reguły na działania niezwiązane bezpośrednio z użytkowaniem zasobów. Innowacyjne jest również założenie, że szkoda może być wyrządzona nie tylko państwom współdzielącym warstwę wodonośną lub zbiornik wód podziemnych, ale również państwom, na których terytorium znajduje się wyłącznie strefa odpływu. Tym samym tworzy się wobec państw trzecich uprawnienia, które zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego mają charakter dorozumiany58. Po stronie wad natomiast zarówno G. Eckstein jak i R. M. Stephan wymieniają brak definicji terminu „znacznej szkody”. Autorzy podnoszą tę kwestię zwłaszcza w kontekście identycznego brzmienia tego sformułowania w Konwencji o ciekach wodnych, której przedmiot – wody powierzchniowe – ma zupełnie inną naturę niż wody podziemne, co wiąże się nie tylko ze względnie większą podatnością na skażenie, jaka cechuje zasoby wód podziemnych, ale również z koniecznością posiadania dużo szerszej wiedzy niż w przypadku wód powierzchniowych. Eckstein wymienia również kilka scenariuszy, których twórcy projektu prawdopodobnie nie wzięli pod uwagę: skażenie zasobów wód podziemnych wynikające z przyczyn naturalnych, szkoda wynikła nie z działania, a z zaniechania jednego z państw oraz skażenie zasobów substancjami, które zaczęły wsiąkać w kierunku strefy nasyconej przed wejściem w życie odpowiedniego porozumienia, a dotarły do niej, kiedy porozumienie miało już pełną moc prawną59. Natomiast zupełnie neutralnie wszyscy autorzy odnoszą się do art. 6 ust. 3, który powtarzając tekst art. 7 ust. 2 Konwencji o ciekach wodnych pomija zapis dotyczący możliwego odszkodowania należnego państwu, które poniosło szkodę. Jak jednak możemy przeczytać w komentarzu ILC do art. 6, kwestia odszkodowań jest na tyle dobrze uregulowana w prawie międzynarodowym, że takie sformułowanie w tekście projektu jest zbędne.

57 58 59

C. Traversi, op.cit., s. 477.

R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005, s. 94-95.

G. Eckstein, Commentary…, s. 571-575.

259

Jan Kulig

Ostatnią z zasad zawartych w tekście projektu jest obowiązek współpracy między państwami (art. 7)60, który swój odpowiednik ma w art. 8 konwencji. Jest to jedyna zasada, co do zmian w której wszyscy znawcy podzielają pozytywną opinię.

Udało się to osiągnąć dzięki zamianie występującego w konwencji słowa „mogą” (may) na „powinny” (should). Choć nie zmienia to treści prawnej obowiązku, podkreśla jednak jego wagę. Zasada jest pozytywnie oceniana także dzięki uznaniu za podstawę współpracy, obok przewidzianych już konwencją suwerennej równości, integralności terytorialnej, odnoszenia wzajemnych korzyści oraz dobrej wiary, również rozwoju przyjaznego dla środowiska.

Poza wszystkimi dotychczas opisanymi aspektami, konieczne wydaje się poruszenie jeszcze przynajmniej dwóch problemów, które państwa powinny rozwiązać, nadając artykułom wyrazistszą formę. Pierwszy to sprawa relacji prawnej między przepisami artykułów a konwencją z 1997 r., która obejmuje niektóre zasoby wody podziemnej, objęte również zapisami projektu. Drugi natomiast to kwestia wyłączenia z zakresu przedmiotowego konwencji stref zasilania i stref odpływu warstw wodonośnych. Kłopot sprawia zwłaszcza nieujęcie w definicji warstwy wodonośnej tych pierwszych. Pozostawienie ich poza przedmiotem artykułów oznacza, że warstwy wodonośne znajdujące się w jednym państwie a zasilane na terytorium innego państwa, i jednocześnie niestanowiące części międzynarodowego cieku wodnego w rozumieniu Konwencji o ciekach wodnych, nie będą objęte żadnymi skonkretyzowanymi przepisami prawa międzynarodowego. Co więcej, inny kłopot pojawia się nawet, gdyby takie sytuacje wpisać w zakres przedmiotowy artykułów. Otóż państwa, na obszarze których nie znajduje się warstwa wodonośna, a wyłącznie strefa zasilania, nie mają uprawnień do jakiegokolwiek użytkowania warstwy wodonośnej, a mimo to projekt nakłada na nie pewne obowiązki związane z ochroną owej warstwy. Nie można jednak zapomnieć, że zgodnie z doktryną prawa międzynarodowego nie można nakładać na państwa trzecie obowiązków w sposób dorozumiany. Państwa muszą takie obowiązki zaakceptować w sposób wyraźny61.

Zasady rządzące stosunkami między państwami – podsumowanie Z powyższego opisu jasno wynika, że podstawą obowiązującego prawa zwyczajowego w dziedzinie międzynarodowych zasobów wodnych są reguła słusznego i zasadnego użytkowania oraz zasada niewyrządzania znacznej szkody, przy czym według opinii badaczy dominuje zasada słusznego i zasadnego użytkowania. Takie sta-

60

61

„Art. 7. Ogólny obowiązek współpracy. Art. 7 ust. 1: Państwa współdzielące warstwę wodonośną będą współpracować w oparciu o [zasady – J. K.] suwerennej równości, integralności terytorialnej, rozwoju przyjaznego dla środowiska, odnoszenia wzajemnych korzyści oraz dobrej wiary, celem osiągnięcia słusznego i zasadnego użytkowania oraz odpowiedniej ochrony [współdzielonych przez nie – J. K.] transgranicznych warstw wodonośnych lub zbiorników wód podziemnych. Art. 7 ust. 2: Dla [osiągnięcia – J. K.] celów punktu 1, Państwa współdzielące warstwę wodonośną powinny ustanowić wspólne mechanizmy współpracy”. Tłum. własne.

R. Bierzanek, J. Symonides, op.cit., s. 94-95.

260

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

nowisko potwierdza zarówno praktyka państw, jak i orzecznictwo. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości przywołał tę zasadę nie tylko w 1997 r., orzekając we wspomnianej już sprawie projektu Gabcíkovo-Nagymaros, ale również w kwietniu 2010 r., w orzeczeniu w sprawie celulozowni na rzece Urugwaj (Argentyna przeciw Urugwajowi)62.

Mimo to, prawdopodobnie ze względu na uzależnienie stosowania obu tych zasad od konkretnej sytuacji, ich treść prawna wciąż nie jest zupełnie jednoznaczna. Na brak klarowności wpływa również coraz szersze uwzględnianie podejścia ekosystemowego w prawie międzynarodowym, które jak sugeruje G. Eckstein, może przełożyć się w przyszłości na uznanie środowiska za równoprawnego wobec państw odbiorcę wody63.

Drugą zauważalną tendencją rozwojową prawa międzynarodowego, która może znacząco wpłynąć na interpretację wspomnianych zasad, jest stopniowa zmiana wagi jego adresatów i coraz szersze uwzględnianie praw (i obowiązków) jednostek64. W doktrynie prawoczłowieczej, w interesującym nas zakresie, przełożyło się to na rozwój koncepcji „prawa do wody”. Ta idea przynosi jednak więcej pytań niż odpowiedzi. Problemy, jakie powstają w związku z nią, dotyczą nie tylko kwestii zakresu uprawnień jednostki, a tym samym zakresu odpowiedzialności państw. To nie tylko sprawa jej treści. Co więcej, to nie tylko sprawa jej podstaw prawnych. To również pytanie o to, w jaki sposób mogą się „pojawiać” prawa człowieka, które nigdy wcześniej nie były artykułowane.

Woda dla każdego – prawo czy postulat?

Prawa człowieka prawnikom międzynarodowym nastręczają wiele trudności.

Już ich filozoficzna podstawa jest niepewna, a wybór tej lub innej doktryny ma znaczące konsekwencje dla możliwości rozwoju całej gałęzi prawa międzynarodowego.

R. P. Hiskes dostrzega dwa możliwe filozoficzne uzasadnienia dla praw człowieka65.

Pierwsze, wyrażane w stanowiskach J. Locke'a, T. Paine'a i – choć w mniejszym stopniu – I. Kanta, wychodzi od przyrodzonej godności każdej osoby, której ochrona jest najważniejszym zadaniem praw. Zdaniem autora takie ujęcie źródła praw człowieka zawęża ilość praw podstawowych wyłącznie do tych nielicznych (lub nawet do jednego prawa – wolności), które przysługują każdej jednostce w hipotetycznym stanie natury. Konkurencyjne stanowisko, zdaniem Hiskesa, reprezentuje Th. Hobbes. Zdaniem autora, 62

63

64

65

Por. streszczenie przebiegu sprawy zamieszczone na stronie internetowej United Nations Treaty Collection, http://untreaty.un.org/cod/icjsummaries/documents/english/177_e.pdf (data dostępu: 29 listopada 2012). „Ueokologicznienie” prawa międzynarodowego zauważa również M. Gavouneli. Jej zdaniem Projekt artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych stanowi wyraz zmiany prawa międzynarodowego, w którym nie kładzie się już tak dużego nacisku na suwerenną władzę państw sprawowaną nad zasobami w sensie ekonomicznym, a coraz częściej mówi się o zarządzaniu, którego celem jest zachowanie integralności ekosystemu. Por. M. Gavouneli, A Human Right to Groundwater?, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 313.

Th. Kiefer, C. Brölmann, Beyond State Sovereignty: The Human Right to Water, „Non-State Actors and International Law” 2005, vol. 5, no. 3, s. 184.

R. P. Hiskes, The Relational Foundations of Emergent Human Rights: From Thomas Hobbes to the Human Right to Water, „Journal for Human Rights” / „Zeitschrift für Menschenrechte” 2010, vol. 4, no. 2, s. 127-146.

261

Jan Kulig

ów filozof wprawdzie identyfikował prawo naturalne (natural law) jednostki, jakim jest prawo do życia, oraz uprawnienie naturalne (right of nature), jakim jest wolność wszelkiego działania, którego celem jest zachowanie swojego życia, to jednak żadne z tych dwóch nie jest źródłem praw człowieka. Jednostki, zawierając umowę społeczną, zrzekają się swojego uprawnienia na rzecz Suwerena. Jedynym celem tego aktu jest zagwarantowanie pokojowego charakteru relacji między jednostkami. Właśnie w umowie społecznej Hiskes upatruje hobbesowskiego źródła praw człowieka. Zdolność do wchodzenia w interakcje jest podstawową zdolnością każdej osoby. W stanie natury jednak, stanie „wojny wszystkich przeciw wszystkim”, niemożliwe (lub nierozsądne) jest jej pełne wykonywanie, gdyż brakuje gwaranta dotrzymania podjętych przez każdą jednostkę zobowiązań. Umowa społeczna, której głównym adresatem jest Suweren, zmienia ów stan, a jednostki mogą w pełni realizować swój potencjał relacji z innymi ludźmi. Rozwój praw, w tym praw człowieka, jest nieodłącznym towarzyszem ewolucji tych relacji.

Takie postawienie sprawy rodzi dwa pytania, z których pierwsze brzmi: jakie właściwie jest źródło współczesnej doktryny praw człowieka? W Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, zdaniem Hiskesa, można znaleźć ślady obu poglądów, choć źródła wyrażonych w niej praw należy wypatrywać w wizji Hobbesa. Z jednej strony deklaracja mówi, że „wszyscy ludzie rodzą się wolni i równi pod względem swej godności i swych praw” (art. 1)66 – co byłoby odbiciem poglądów Locke'a i Kanta. Z drugiej jednak, przywołuje charakter relacji międzyludzkich, których duch winien oddawać równość i braterstwo. To właśnie interakcje między ludźmi sprawiają, że wykształca się ich moralność i racjonalność. Nie byłoby to możliwe w stanie natury (który również u Locke'a cechował się niepewnością), zdarzyć się może wyłącznie w stanie, który deklaracja zakłada z góry – stanie istnienia państw i społeczeństw, gwarantów pokojowego charakteru międzyludzkich relacji. Co więcej, wszelkie prawa wynikają tylko i wyłącznie z rozwoju racjonalności i moralności jednostek. Wobec tego wszystkie prawa, również prawa człowieka, są prawami powstałymi dopiero dzięki ewolucji stosunków społecznych67. Trzeba jednak zwrócić 66

67

Tekst deklaracji za stroną internetową UNESCO, http://www.unesco.pl/fileadmin/user_upload/ pdf/Powszechna_Deklaracja_Praw_Czlowieka.pdf (data dostępu: 6 grudnia 2012).

Rację R. P. Hiskesa co do poglądów Hobbesa jako filozoficznej podstawy praw człowieka zdaje się potwierdzać niechętny stosunek prawników międzynarodowych do prawa naturalnego po II wojnie światowej. Choć formuła Radbrucha była jedyną podstawą skazania nazistowskich zbrodniarzy, bardzo szybko podjęto starania, by jej realną treść przełożyć na język prawa stanowionego bez jakiegokolwiek odwołania do koncepcji praw wyższych. Stąd właśnie Konwencja w sprawie zapobiegania i karania zbrodni ludobójstwa czy Konwencja o niestosowaniu przedawnienia wobec zbrodni wojennych i zbrodni przeciw ludzkości. Trzeba podkreślić, że właściwie żadna nie odwołuje się do praw wyższych lub pojęcia sprawiedliwości. Konwencja o niestosowaniu przedawnienia wobec zbrodni wojennych i zbrodni przeciw ludzkości odwołuje się wprawdzie we wstępie do rezolucji 95 (I) ZO ONZ z 11 grudnia 1946 r. potwierdzającej „zasady prawa międzynarodowego uznane przez Statut Norymberskiego Międzynarodowego Trybunału Wojskowego i wyrok tego Trybunału” (strona internetowa Biblioteki Sejmowej, http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/onz/1968b.html (data dostępu: 7 grudnia 2012)), to jednak żadna z zasad ujętych w tekście rezolucji nie odwołuje się do praw wyższego rzędu (por. tekst rezolucji dostępny w serwisie internetowym United Nations Audiovisual Library of International Law pod adresem http://untreaty.un.org/cod/avl/pdf/ha/ga_95-I/ga_95-I_e.pdf (data dostępu: 7 grudnia 2012)).

262

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

uwagę na fakt, że nie są one kształtowane potrzebą, ale determinowane logiką celu, jakim jest pełna realizacja właściwości i możliwości człowieka. Woda jest jednym z czynników absolutnie niezbędnych do osiągnięcia tego celu. Nie stanowi to jednak odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób prawo do wody wynika z rozwoju ludzkich relacji. Według Hiskesa kluczowe znaczenie ma świadomość wpływu międzyludzkich relacji na środowisko, która jest jednocześnie świadomością pośrednich relacji z innymi ludźmi, również tymi, których nigdy nie spotkaliśmy i nigdy nie spotkamy.

Choć argumentacja autora jest niezwykle interesująca, pozostaje wyłącznie w sferze teorii. Hiskes najwyraźniej zapomina, że gwarantami praw człowieka są państwa i tworzona przez nie społeczność międzynarodowa68. Prawo jako pewien obowiązek erga omnes może zostać albo wyrażone w traktacie, albo powstać jako zwyczaj. Do powstania zwyczaju nie wystarczy jednak sama świadomość ludzka, konieczne jest długotrwałe, uświadomione działanie państw kierowanych poczuciem obowiązku o charakterze prawnym. Wydawałoby się wobec tego, że sprawdzenie, czy istnieje wiążące państwa człowiecze prawo do wody, jest kwestią przeglądu prawa stanowionego, a następnie zbadania, czy praktyka państw nie wskazuje na jakiś obowiązujący prawnie zwyczaj międzynarodowy. Mimo to, jak zazwyczaj w prawie międzynarodowym, teoria odnosi się tylko do niektórych aspektów sfery praksis.

Prawne podstawy prawa do wody Zacznijmy od traktatów. Woda wprost wspomniana jest tylko w trzech obowiązujących konwencjach. Art. 14 ust. 2 Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, który dotyczy likwidacji dyskryminacji kobiet w środowisku wiejskim, zobowiązuje strony konwencji w ppkcie h) do zapewnienia kobietom „prawa do korzystania z odpowiednich warunków życia, a zwłaszcza warunków mieszkalnych, sanitarnych, dostawy energii elektrycznej i wody [podkr. – J. K.], transportu i łączności”69. Z kolei Konwencja o prawach dziecka stawia państwom za cel zwalczanie „chorób i niedożywienia, a w tym – w ramach podstawowej opieki zdrowotnej – [również – J. K.] poprzez wykorzystanie m.in. łatwo dostępnych technologii oraz poprzez dostarczanie odpowiednich produktów żywnościowych i wody pitnej [podkr. – J. K.], z uwzględnieniem niebezpieczeństwa oraz ryzyka

68

69

Słabością propozycji R. P. Hiskesa jest również fakt, że swoją argumentację wspiera wyłącznie poglądami filozofów z kręgu kultury zachodniej. Jednocześnie, moim zdaniem, powinien był wziąć pod uwagę, że relacje między ludźmi mogą być definiowane nie tylko ze względu na same relacje, ale również ze względu na przynależność grupową uczestniczących w nich jednostek (np. stosunki między członkami tej samej wspólnoty wyznaniowej mogą być określane inaczej niż relacje wyznawców z członkami innych wspólnot – niewiernymi).

Tekst Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet za stroną Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości, http://bip.ms.gov.pl/pl/prawa-czlowieka/onz-iprawa-czlowieka/konwencje/konwencja-w-sprawie-likwidacji-wszelkich-form-dyskryminacji-kobiet/ (data dostępu: 8 grudnia 2012).

263

Jan Kulig

zanieczyszczenia środowiska naturalnego” (art. 25 ust. 2 ppkt c))70. Ostatnim spośród trzech dokumentów jest Konwencja praw osób niepełnosprawnych. W jej art.

28, zatytułowanym „Adekwatne warunki życia i ochrona socjalna”, ust. 2 ppkcie (a) możemy przeczytać, że państwa są zobowiązane do zagwarantowania „równego dostępu osób niepełnosprawnych do czystej wody [podkr. – J. K.], oraz stosownych i dostępnych finansowo usług, urządzeń oraz innych form pomocy zaspokajających szczególne potrzeby osób niepełnosprawnych”71.

Z powyższego zestawienia wynika, że ochroną objęte są kobiety (w środowiskach wiejskich), dzieci oraz osoby niepełnosprawne. Tym samym wydawałoby się, że poza jakąkolwiek ochroną pozostają pełnosprawni mężczyźni. Trzeba jednak zauważyć, że wspomniane instrumenty prawa międzynarodowego odwołują się do dwóch zapisów Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights – ICESCR), mianowicie do zawartego w art. 11 prawa do adekwatnego poziomu życia oraz wyrażonego w art. 12. prawa do korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu ochrony zdrowia fizycznego i psychicznego. Międzynarodowe pakty praw człowieka z założenia chronią wszystkie jednostki. Wobec tego nasuwa się pytanie, czy można z ich zapisów – nie tylko Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, ale i Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (International Covenant on Civil and Political Rights – ICCPR) – wywieść prawo do wody? Jeśli tak – to z których zapisów? Jaki charakter miałoby takie prawo? Jakie uprawnienia miałaby w jego świetle jednostka i jakie obowiązki spoczywałyby na państwach?

W literaturze dotyczącej zagadnienia prawa do wody wymienia się przynajmniej trzy prawa, z których można by wywieść prawo każdego człowieka do wody: wspomniane już prawo do adekwatnego poziomu życia oraz prawo do korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu ochrony zdrowia wyrażone w art. 11 i 12 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych72, a także prawo do życia zawarte w art. 6 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Opinia, że prawo do wody może zostać wywiedzione z ICESCR, jest mocno rozpowszechniona. Znajduje ona nie tylko odzwierciedlenie w nauce –

70

71

72

Tekst Konwencji o prawach dziecka za stroną internetową UNICEF, http://www.unicef.org/ magic/resources/CRC_polish_language_version.pdf (data dostępu: 8 grudnia 2012).

Tekst Konwencji praw osób niepełnosprawnych za stroną internetową Ośrodka Informacji ONZ w Warszawie, http://www.unic.un.org.pl/dokumenty/Konwencja_Praw_Osob_Niepelnosprawnych.pdf (data dostępu: 8 grudnia 2012).

Art. 11 ust. 1: „Państwa Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do odpowiedniego poziomu życia dla niego samego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie, oraz do stałego polepszania warunków bytowych. (…)”. Art. 12 ust. 1: „Państwa Strony niniejszego Paktu uznają prawo każdego do korzystania z najwyższego osiągalnego poziomu ochrony zdrowia fizycznego i psychicznego”. Tekst Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych za stroną internetową Internetowego Systemu Aktów Prawnych, http://isap.sejm.gov.pl/Download;jsessionid=7967A0F7F3BAAFDB619EF2048091171B?id=WDU19770380169&type=1 (data dostępu: 8 grudnia 2012).

264

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

mówią o tym m.in. P. H. Gleick73; Y. Lein74; J. Scanlon, A. Cassar i N. Nemes75; J. Razzaque76; Th. Kiefer i C. Brölmann77; F. Marella78; R. P. Hiskes79; oraz T. S. Bulto80 – ale również w wydanych przez Komitet Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych komentarzach ogólnych. Komentarze są instrumentem, który wprawdzie nie ma charakteru prawnie wiążącego, jednak ich celem jest przybliżenie państwom sposobu, w jaki Komitet odczytuje ICESR. Do kwestii dostępu do wody Komitet odniósł się do tej pory dwa razy: w Komentarzu ogólnym nr 1481 oraz Komentarzu ogólnym nr 1582. Interpretacja obu komentarzy opiera się na założeniu, że zapisy tak art. 11, jak i art. 12 mają charakter otwarty. W Komentarzu ogólnym nr 14, ust. 4 czytamy: „(…) historia opracowywania oraz język art. 12 ust. 2 stanowi wyraz [tego – J. K.], że prawo do zdrowia obejmuje szeroki zakres czynników społeczno-ekonomicznych, które przekładają się na warunki, w jakich ludzie mogą wieść zdrowe życie. Zawierają się w nich również elementy stanowiące podłoże tych czynników, takie jak żywność i odżywianie się, zamieszkanie, dostęp do bezpiecznej wody pitnej oraz odpowiednich urządzeń sanitarnych, bezpieczne i zdrowe warunki pracy, a także zdrowe środowisko”. Natomiast Komentarz ogólny nr 15 w ust. 3 stanowi: „Art. 11 ust. 1 [Międzynarodowego – J. K.] Paktu [Praw Gospodarczych, Ekonomicznych i Społecznych – J. K.] wymienia szereg praw, które wypływają z urzeczywistnienia prawa do odpowiedniego poziomu życia, i które jednocześnie są dla ich urzeczywistnienia niezbędne: „włączając w to wyżywienie, odzież i mieszkanie”. Użycie słowa „włączając” wskazuje, że to wyliczenie nie miało mieć charakteru zamkniętego. Prawo do wody w jasny sposób mieści się w kategorii gwarancji niezbędnych dla zabezpieczenia odpowiedniego poziomu życia, zwłaszcza że stanowi ono jeden z najbardziej podstawowych warunków przetrwania”.

Przytoczone fragmenty wskazują, że Komitet stosuje wobec ICESCR interpretację celowościową. Zdecydowanym przeciwnikiem takiego podejścia, de facto ograniczającego suwerenność państw, a przy tym apologetą wąskiej wykładni prawa międzynarodowego, jest S. Tully. Według tego autora interpretacja przyjęta przez 73 74 75 76

77 78

79 80

81

82

P. H. Gleick, The human right to water, „Water Policy” 1998, no. 1, s. 492.

Y. Lein, op.cit., s. 19-20.

J. Scanlon, A. Cassar, N. Nemes, Water as a Human Right?, Wielka Brytania 2004, s. 5.

J. Razzaque, Trading Water: The Human Factor, „Review of European Community & International Environmental Law” 2004, vol. 13, no. 1, s. 16.

Th. Kiefer, C. Brölmann, op.cit., s. 195-196.

F. Marella, On the Changing Structure of International Investment Law: The Human Right to Water and ICSID Arbitration, „International Community Law Review” 2010, vol. 12, s. 338.

R. P. Hiskes, op.cit., s. 142-143.

T. S. Bulto, The Emergence of human Right to Water in International Human Rights Law: Invention or Discovery?, „Melbourne Journal of International Law” 2011, vol. 12, s. 300, 303.

Tekst komentarza za serwisem internetowym United Nations Human Rights Website, http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(symbol)/E.C.12.2000.4.En (data dostępu: 8 grudnia 2012). Tłum. fragmentów tekstu własne.

Tekst komentarza za serwisem internetowym United Nations Human Rights Website, http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/a5458d1d1bbd713fc1256cc400389e94 (data dostępu: 8 grudnia 2012). Tłum. fragmentów tekstu własne.

265

Jan Kulig

Komitet Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych umożliwia dopisanie do listy potencjalnie nieskończonej ilości elementów, których twórcy konwencji w żadnym wypadku nie zamierzali objąć ochroną83. Rację należy jednak przyznać kontrującemu go T. S. Bulcie. Bulto przypomina, że słowo „włączając” jest używane zawsze, gdy twórcy tekstu prawnego zdają sobie sprawę, że niemożliwe jest zbudowanie wyczerpującej listy elementów. Autor ponadto zwraca uwagę na frazowanie Komentarza ogólnego nr 15, który mówi o wodzie jako elemencie „niezbędnym”84, co jasno ogranicza możliwość rozszerzania elementów listy w nieskończoność. Do opinii T. S. Bulty muszę jeszcze dodać, że tego rodzaju zapisy ułatwiają postępowy rozwój prawa międzynarodowego. Ich otwarty charakter sprawia, że ich treść prawna może dostosowywać się do rozwoju społeczno-ekonomicznego i ewolucji stosunków międzynarodowych bez potrzeby przeprowadzania zmian w tekście traktatu, co wymagałoby długotrwałej i niepewnej w skutkach procedury ratyfikacji.

Sama słuszność, którą zdaje się mieć Komitet, nie wystarcza, by jego komentarze ogólne nabrały charakteru wiążącego. Dotyczy to również ocen, jakie Komitet wystawia poszczególnym państwom w ramach procedury kontrolnej przewidzianej przez ICESCR, a które nie mają dla państw charakteru wiążącego obowiązku.

Ten stan mogłoby zmienić wejście w życie Protokołu dodatkowego, ustanawiającego procedurę skargi analogiczną do tej przewidzianej protokołem do ICCPR. Stanie się tak w trzy miesiące od złożenia 10 dokumentu ratyfikującego protokół (art. 18)85, jednak do 8 grudnia 2012 r. takich dokumentów złożono osiem.

Czy w takim razie można by prawo do wody podciągnąć pod procedurę przewidzianą Protokołem dodatkowym do Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych? Tak – o ile można by „wyciągnąć” prawo do wody z prawa do życia zapisanego w art. 6 ICCPR. Tej sztuki próbują P. H. Gleick86, Ling-Yee Huang87, Y. Lein88 oraz K. Pamukcu89. Wspomniani autorzy argumentują, że prawo do życia nie może być interpretowane wąsko. Szeroka interpretacja powinna przede wszystkim uwzględniać wszystkie czynniki, które są absolutnie podstawowe dla życia.

Gleick w tym kontekście przypomina również, że Komitet Praw Człowieka wezwał państwa nie tylko do biernego przestrzegania prawa (tj. niezabijania bez wyroku sądowego poprzedzonego sprawiedliwym procesem), ale do podjęcia kroków o charakterze pozytywnym, wspierającym życie.

83

84 85

86 87

88 89

Por. S. Tully, A Human Right to Access Water? A Critique of General Comment No. 15, „Netherlands Quaterly of Human Rights” 2005, vol. 23, no. 1, s. 35-64.

T. S. Bulto, op.cit., s. 300-301.

Tekst protokołu za stroną internetową United Nations Treaty Collection, http://www2.ohchr.org/ english/law/docs/a.RES.63.117_en.pdf (data dostępu: 8 grudnia 2012).

P. H. Gleick, The human right…, s. 492-493.

Ling-Yee Huang, Not Just Another Drop in the Human Rights Bucket: the Legal Significance of Codified Human Right to Water, „Florida Journal of International Law” 2008, vol. 20, s. 365-366.

Y. Lein, op.cit., s. 19.

K. Pamukcu, The right to water: an assessment, „Contemporary Politics” 2005, vol. 11, no. 2-3, s. 158.

266

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

Opisane postulaty wspomnianej czwórki autorów, choć chwalebne z punktu widzenia walki o międzynarodowe uznanie prawa do wody, nie mają umocowania prawnego, na co wskazują Th. Kiefer i C. Brölmann90. Wprawdzie Komitet Praw Człowieka rzeczywiście wezwał państwa do zmiany podejścia, to zmianę tę określił jako „pożądaną”, a nie konieczną. Nie mówiąc o tym, że jego komentarze nie mają mocy prawnie wiążącej. Ponadto prawo do życia występuje jako prawo obywatelskie i polityczne, a rozszerzenie go na inne dziedziny życia mogłoby spowodować jego „rozmycie” i utratę siły wyrazu. Dlatego też w jego świetle wyłącznie celowe wzbranianie jednostce dostępu do wody, i to wzbranianie, które zagrażałoby jej życiu, stanowiłoby pogwałcenie ICCPR. Wobec powyższego można zidentyfikować dwie sytuacje, których z nadzieją mogą oczekiwać propagatorzy prawa do wody. Pierwsza to wejście w życie Protokołu dodatkowego do ICESCR. Druga, to uznanie istnienia tego prawa jako zwyczaju międzynarodowego. Za takim rozwojem przemawia coraz większa liczba niewiążących aktów prawa międzynarodowego, a także zmiany w prawie wewnętrznym państw. O prawie do wody mówią m.in. następujące dokumenty międzynarodowe: Plan działania przyjęty na Konferencji Wodnej Narodów Zjednoczonych w Mar del Plata z 1977 r., Agenda 21 przyjęta na Konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie środowiska i rozwoju w Rio w 1992 r., deklaracja przyjęta podczas kairskiej Konferencji w sprawie ludności i rozwoju w 1994 r. czy agenda przyjęta podczas Drugiej konferencji Narodów Zjednoczonych w sprawie osiedli ludzkich (Habitat II) w 1996 r. Uznaje je także rezolucja 64/292 przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ91 (jako prawo niezbędne dla pełnego korzystania z życia i realizacji innych praw). O prawie do wody mówią również dokumenty regionalne: przyjęty w 1999 r. europejski Protokół w sprawie wody i zdrowia do Konwencji o użytkowaniu międzynarodowych cieków wodnych i jezior międzynarodowych z 1992 r., deklaracja z Abudży przyjęta podczas I Szczytu Afryka – Ameryka Południowa w 2006 r., wiadomość z Beppu ogłoszona na Szczycie Wodnym Regionu Azji i Pacyfiku w 2007 r., deklaracja z Delhi przyjęta podczas III Azjatyckiej Konferencji w sprawie Infrastruktury Sanitarnej oraz Dokument końcowy XIV Konferencji na Szczycie Szefów Państw i Rządów Ruchu Państw Niezaangażowanych z 2006 r.92 Ponadto RPA jako jedyne państwo na świecie wprowadziła prawo do wody wprost do swojej konstytucji, zaś sądy Indii i Argentyny ze swoich ustaw zasadniczych je wyinterpretowały93.

90 91

92

93

Th. Kiefer, C. Brölmann, op.cit., s. 187-190.

Rezolucja A/RES/64/292 „Prawo do wody i infrastruktury sanitarnej”, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ 3 sierpnia 2010 r., strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/479/35/PDF/N0947935.pdf?OpenElement (data dostępu: 22 grudnia 2012).

Por. J. Gupta, R. Ahlers, L. Ahmed, The Human Right to Water: Moving Towards Consensus in a Fragmented World, „Review of European Community & International Environmental Law” 2010, vol. 19, no. 3, s. 298; J. Scanlon, A. Cassar, N. Nemes, op.cit., s. 6-8; strona projektu „Right to Water” przygotowanego przez organizację Blue Planet, http://www.blueplanetproject.net/RightToWater/ (data dostępu: 9 grudnia 2012). Autorzy wymieniają znacznie więcej źródeł, jednak wszystkie te, które pominąłem, nie odnoszą się do prawa do wody, a najwyżej do prawa do odpowiedniego poziomu życia.

Por. J. Razzaque, op.cit., s. 30-31, F. Marella, op.cit., s. 340.

267

Jan Kulig

Treść prawna prawa do wody Nawet jeśli prawo do wody przestanie być tylko postulatem, przed społecznością międzynarodową stanie problem, jaka właściwie jest jego treść prawna, tzn. jakie obowiązki nakłada na państwa, i jakie uprawnienia przysługują na jego mocy jednostce. Pierwsza możliwość zakłada, że prawo to zostanie uznane jedynie za element konieczny do realizacji innych praw. W takim wypadku można by stwierdzić, że dane działanie stanowi jego pogwałcenie wtedy i tylko wtedy, gdy narusza przy tym prawa, dla których realizacji prawo do wody jest niezbędne. Druga możliwość to uznanie prawa do wody za prawo samodzielne (nawet jeśli „tylko” wywiedzione z innych praw), należące do drugiej generacji praw człowieka, praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych. Zgodnie z Komentarzem ogólnym nr 3 Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych94 postępowy charakter drugiej generacji praw człowieka nie oznacza, że na państwach nie spoczywają żadne obowiązki.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ICESCR: „Każde z Państw Stron niniejszego Paktu zobowiązuje się podjąć odpowiednie kroki indywidualnie i w ramach pomocy i współpracy międzynarodowej, (…) wykorzystując maksymalnie dostępne mu środki, w celu stopniowego osiągnięcia pełnej realizacji praw uznanych w niniejszym Pakcie wszelkimi odpowiednimi sposobami, włączając w to w szczególności podjęcie kroków ustawodawczych”. Dla Komitetu oznacza to, że państwa w krótkim czasie po wejściu paktu w życie powinny podjąć działania zmierzające, przynajmniej w ograniczonym zakresie, do realizacji wymienionych w nim praw. Działania te powinny być rozważne, konkretne i nakierowane na realizację praw w jak największym stopniu (ust. 2). W znacznej liczbie przypadków na owe działania powinny się składać również środki ustawodawcze (ust. 3), które jednak nie powinny stać się jedynymi działaniami powziętymi przez państwo (ust. 4). Co więcej, państwa nie mogą zwlekać z podejmowaniem działań, które są w ich mocy, a tym bardziej działać w sposób, który zagrażałby osiągniętemu poziomowi realizacji praw (ust. 9). Na państwach spoczywa również obowiązek realizacji praw w zakresie minimalnym, podstawowym (minimum core obligation, ust. 10), o ile potrzebne ku temu surowce są dla nich dostępne, czy to na ich własnym terytorium, czy też w ramach współpracy lub pomocy międzynarodowej (ust. 11 i 13).

Stosując powyższe zasady w swoim Komentarzu ogólnym nr 15, Komitet zidentyfikował dziewięć podstawowych obowiązków, jakie spoczywają na państwach.

Zinterpretował w tym kontekście ponadto trzy obowiązki, które wiążą się z prawami człowieka w ogóle – zobowiązania do poszanowania, ochrony i wypełniania praw (ust. 20-29). Przywołał przy tym zasadę równego (equal) dostępu do wody i zakazał arbitralnych zmian tradycyjnie ustalonego podziału zasobów wody, a także zanieczyszczania zasobów oraz niszczenia infrastruktury wodnej w ramach wymierzania kary. Ponadto, definiując obowiązek ochrony, nakazał państwom powstrzy-

94

Tekst komentarza za serwisem internetowym United Nations Human Rights Website, http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/94bdbaf59b43a424c12563ed0052b664 (data dostępu: 9 grudnia 2012).

268

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

manie podmiotów trzecich przed działaniami, których skutkiem byłby nierówny dostęp do wody lub ograniczenie tego dostępu. Z kolei obowiązek wypełniania ma trzy wymiary: ułatwianie (dostępu do wody jednostkom i grupom), propagowanie (prowadzenie odpowiedniej polityki edukacyjnej) i zapewnianie (dostępu do wody jednostkom i grupom, które nie mogą go osiągnąć własnym wysiłkiem). Sam dostęp do wody nie oznacza wyłącznie wąsko interpretowanego dostępu fizycznego do zasobów o odpowiedniej jakości i w odpowiedniej ilości (ust. 12). Ów dostęp musi być bezpieczny i powinien uwzględniać lokalne uwarunkowania kulturowe oraz cechy jednostek, takie jak płeć (gender), wiek czy poczucie prywatności. Co więcej, dostęp do wody musi być osiągalny finansowo (jak można się domyślać, przynajmniej w minimalnej, niezbędnej objętości, jeśli wszelkie zasoby dostępne państwu nie pozwalają na więcej).

Ponadto dostępem do wody powinna się cieszyć każda jednostka, grupa czy klasa.

Każda osoba powinna mieć również prawo do informacji co do kwestii związanych z dostępem do wody.

Wyjaśnienie przygotowane przez Komitet Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych jest niezwykle wartościowe, jednak i ono wciąż stawia przed społecznością międzynarodową szereg wyzwań. Doprecyzowania wymaga wciąż definicja odpowiedniej ilości i jakości wody. Wprawdzie według Komitetu odpowiednia ilość i jakość powinny być rozumiane zgodnie z zaleceniami Światowej Organizacji Zdrowia, jednak trzeba zauważyć, że zarówno jedna, jak i druga mogą być różne w różnych kulturach i odmiennych strefach klimatycznych. Poszczególni autorzy szacują, że objętość wody, jaka jest potrzebna na cele wymienionych przez Komitet podstawowych sposobów jej użytkowania, tj. picia, przygotowania posiłków, higieny osobistej oraz utrzymywania domu w czystości, wynosi 20-50 litrów na osobę każdego dnia95. Warto podkreślić, że to zestawienie nie uwzględnia samodzielnej produkcji żywności. Kolejne wyzwania wiążą się z treścią prawa międzynarodowego. Po pierwsze, komentarz ogólny wskazuje, jakie sposoby użytkowania mieszczą się w „istotnych potrzebach ludzkich” – kategorii o szczególnym znaczeniu zarówno w Konwencji o ciekach wodnych, jak i Projekcie artykułów o prawie transgranicznych warstw wodonośnych. Ponadto dokument przyjęty przez Komitet w istotny sposób może wpłynąć na rozumienie reguły zasadnego i słusznego użytkowania, ze względu na posługiwanie się kategorią równego (equal) dostępu oraz podkreślanie znaczenia tradycyjnych i zwyczajowych uzgodnień podziału zasobów. Może wreszcie mieć ogromne znaczenie dla polityki prywatyzacyjnej państw, które będą ponosić odpowiedzialność, jeśli prywatne firmy nałożą zbyt wysokie opłaty za dostarczanie wody. W tym kontekście szczególnie interesujące jest postępowanie toczące się przed Międzynarodowym Centrum Rozstrzygania Sporów Inwestycyjnych (International Centre for Settlement of Investment Disputes – ICSID) w sprawie Suez, Sociedad General de Aguas de Barcelona, S.A. i Vivendi Uni-

95

Por. P. H. Gleick, The human right…, s. 496; J. Scanlon, A. Cassar, N. Nemes, op.cit., s. 30; Th. Kiefer, C. Brölmann, op.cit., s. 199-201; K. Pamukcu, op.cit., s. 160-161; D. B. Brooks, Human Rights to Water in North Africa and the Middle East: What is New and What is Not; What is Important and What is Not, „Water Resources Development” 2007, vol. 23, no. 2, s. 231; Ling-Yee Huang, op.cit., s. 357-358.

269

Jan Kulig

versal, S.A. przeciw Republice Argentyńskiej. Francuskie i hiszpańskie firmy, operatorzy sieci wodnych, oskarżyły Argentynę o złamanie postanowień argentyńskofrancuskiego i argentyńsko-hiszpańskiego Dwustronnych traktatów o inwestycjach (Bilateral Investment Treaty – BIT) po tym, jak Republika Argentyńska wprowadziła w pierwszych latach XXI w. nadzwyczajne środki służące walce z kryzysem.

Argentyna swoje działania uzasadniła m.in. koniecznością ochrony prawa do wody, powołując się przy tym na Komentarz ogólny nr 15 Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Pozywające firmy miały z kolei argumentować, że prawo do wody nie ma żadnego znaczenia dla arbitrażu i że klauzula sprawiedliwego i słusznego traktowania (fair and equitable treatment) zawarta w BIT winna stanowić gwarancję stabilności i przewidywalności warunków prowadzenia inwestycji, a przez to zabezpieczać zaspokojenie zasadnych oczekiwań inwestora96.

Zgodnie ze stroną ICSID, sprawa wciąż jest w toku97.

Prawo do wody. Podsumowanie Trudno dziś powiedzieć cokolwiek jednoznacznego na temat prawa do wody.

Choć możemy zakreślić tendencje rozwojowe doktryny praw człowieka, skutki jej ewolucji leżą daleko poza zasięgiem naszej wyobraźni. Państwa coraz powszechniej akceptują prawo do wody, jednak praktyka nie dostarcza informacji, w jaki sposób ta rosnąca akceptacja znajduje odzwierciedlenie w ich interpretacji zasad użytkowania transgranicznych zasobów wodnych. Wiemy, jakimi argumentami prawnymi państwa dysponują. Jest kwestią negocjacji, które spośród argumentów przeważą i będą – być może – kształtować prawo zwyczajowe w materii transgranicznych zasobów wodnych.

Wykaz skrótów BIT (Bilateral Investment Treaty) – Dwustronny Traktat o Inwestycjach ICCPR (International Covenant on Civil and Political Rights) – Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych ICESCR (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) – Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ICSID (International Centre for Settlement of Investment Disputes) – Międzynarodowe Centrum Rozstrzygania Sporów Inwestycyjnych IDI (fr. Institut de Droit International) – Instytut Prawa Międzynarodowego ILA (International Law Association) – Stowarzyszenie Prawa Międzynarodowego ILC (International Law Commision) – Komisja Prawa Międzynarodowego ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) – Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Oświaty, Nauki i Kultury ZO ONZ – Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych

96 97

F. Marella, op.cit., s. 351-354.

Por. serwis internetowy Międzynarodowego Centrum Rozstrzygania Sporów Inwestycyjnych, https://icsid.worldbank.org/ICSID/FrontServlet, sprawa nr ARB/03/19 (data dostępu: 10 grudnia 2012).

270

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

Bibliografia Publikacje książkowe Literatura źródłowa: 1.

2.

Konwencja dotycząca praw i zwyczajów wojny lądowej, Dz.U. z 1927 r., nr 21, poz. 161.

Protokół dodatkowy do Konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych, Dz.U. z 1992 r., nr 41, poz. 175, załącznik.

Literatura pomocnicza Monografie i opracowania: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Bierzanek R., Symonides J., Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2005.

Dolatyar M., Gray T. S., Water Politics in the Middle East. A Context for Conflict or Cooperation?, Wielka Brytania 2000.

Kowalczak P., Konflikty o wodę, Przeźmierowo 2007.

Lein Y., Thirsty for a Solution. The Water Crisis in the Occupied Territories and its Resolution in the Final-Status Agreement, Jerozolima 2000.

Scanlon J., Cassar A., Nemes N., Water as a Human Right?, Wielka Brytania 2004.

Selby J., Water, Power and Politics in the Middle East. The Other Israeli-Palestinian Conflict, Nowy Jork 2003.

Prace zbiorowe: 1.

2.

Słownik hydrogeologiczny, Warszawa 2002.

Wolf T. (red.), Atlas of International Freshwater Agreements, Stany Zjednoczone Ameryki 2002.

Rozdziały w pracach zbiorowych: 1.

2.

3.

4.

5.

Dellapenna J. W., The Berlin Rules on Water Resources: The New Paradigm for International Water Law, [w:] Randall Graham P. E. (red.), World Environmental and Water Resources Congress 2006: Examining the Confluence of Environmental and Water Concerns, Reston 2006, s. 1-10.

McCaffrey S. C., Water, politics and international law, [w:] Gleick P. H. (red.), Water in Crisis. A Guide to the World's Fresh Water Resources, New York 1993, s. 92-104.

Shiklomanov A., World fresh water resources, [w:] Gleick P. H. (red.), Water in Crisis.

A Guide to the World's Fresh Water Resources, New York 1993, s. 13-24.

Stephan R. M., Transboundary aquifers in International Law: Towards an Evolution, [w:] Darnault C. J. G. (red.), Overexploitation and Contamination of Shared Groundwater Resources. Management, (Bio)Technological, and Political Approaches to Avoid Conflicts, Dordrecht 2008, s. 33-45.

Tal A., International Water Law and Implications for Cooperative Israeli-Palestinian Transboundary Water Management, [w:] Lipchin C., Pallant E., Saranga D., Amster A. (red.), Integrated Water Resources Management and Security in the Middle East, Dordrecht 2007, s. 213-236.

Artykuły w czasopismach naukowych: 1.

2.

Brooks D. B., Human Rights to Water in North Africa and the Middle East: What is New and What is Not; What is Important and What is Not, „Water Resources Development” 2007, vol. 23, no. 2, s. 227-241.

Bulto T. S., The Emergence of human Right to Water in International Human Rights Law: Invention or Discovery?, „Melbourne Journal of International Law” 2011, vol. 12, s. 290-314.

271

Jan Kulig

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

15.

16.

17.

18.

19.

20.

21.

22.

23.

272

Dellapenna J. W., The customary international law of transboundary fresh waters, „International Journal of Global Environmental Issues” 2001, vol. 1, no. 3/4, s. 264-305.

Eckstein G., A Hydrogeological Perspective of the Status of Ground Water Resources Under the UN Watercourse Convention, „Columbia Journal of Environmental Law” 2005, vol. 30, no. 3, s. 525-564.

Eckstein G., Commentary on the U. N. International Law Commissions Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers, „Colorado Journal of International Environmental Law and Policy” 2007, vol. 18, no. 3, s. 598.

Eckstein G., Eckstein Y., Transboundary Aquifers: Conceptual Models for Development of International Law, „Ground Water” 2005, vol. 43, no. 5, s. 679-690.

Fathallah R. M., Water Disputes in the Middle East: an International Law Analysis of the Israel-Jordan Peace Accord, „Journal of Land Use and Environmental Law” 1996, vol. 12, no. 1, s. 119-159.

Gavouneli M., A Human Right to Groundwater?, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 305-319.

Gleick P. H., The human right to water, „Water Policy” 1998, no. 1, s. 487-503.

Gupta J., Ahlers R., Ahmed L., The Human Right to Water: Moving Towards Consensus in a Fragmented World, „Review of European Community & International Environmental Law” 2010, vol. 19, no. 3, s. 294-305.

Hiskes R. P., The Relational Foundations of Emergent Human Rights: From Thomas Hobbes to the Human Right to Water, „Journal for Human Rights” / „Zeitschrift für Menschenrechte” 2010, vol. 4, no. 2, s. 127-146.

Kiefer Th., Brölmann C., Beyond State Sovereignty: The Human Right to Water, „Non-State Actors and International Law” 2005, vol. 5, no. 3, s. 183-208.

Ling-Yee Huang, Not Just Another Drop in the Human Rights Bucket: the Legal Significance of Codified Human Right to Water, „Florida Journal of International Law” 2008, vol. 20, s. 353-370.

Marella F., On the Changing Structure of International Investment Law: The Human Right to Water and ICSID Arbitration, „International Community Law Review” 2010, vol. 12, s. 335-359.

McCaffrey S. C., Current Developments. The International Law Commission Adopts Draft Articles on Transboundary Aquifers, „The American Journal of International Law” 2009, vol. 103, no. 272, s. 285-292.

McIntyre O., International Water Resources Law and the International Law Commission Draft Articles on Transboundary Aquifers: A Missed Opportunity for Cross-Fertilisation?, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 237-254.

Mechlem K., Moving Ahead in Protecting Freshwater Resources: The International Law Commission's Draft Articles on Transboundary Aquifers, „Leiden Journal of International Law” 2009, no. 22, s. 801-821.

Mechlem K., Past, Present and Future of the International Law of Transboundary Aquifers, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 209-222.

Pamukcu K., The right to water: an assessment, „Contemporary Politics” 2005, vol. 11, no. 2-3, s. 157-167.

Razzaque J., Trading Water: The Human Factor, „Review of European Community & International Environmental Law” 2004, vol. 13, no. 1, s. 15-26.

Salman S. M. A., The Helsinki Rules, the UN Watercourses Convention and the Berlin Rules: Perspectives on International Water Law, „Water Resources Development” 2007, vol. 23, no. 4, s. 625-640.

Stephan R. M., The Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers: The Process at the UN ILC, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 223-235.

Tanzi A., Furthering International Water Law or Making a New Body of Law on Transboundary Aquifers? An Introduction, „International Community Law Review” 2011, no. 13, s. 193-208.

Kodyfikacja zasad użytkowania najbardziej podstawowego surowca na świecie...

24. Telerant N., Riparian Rights under International Law: A Study of Israeli-Jordanian Peace Treaty, „Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review” 1995, vol. 18, no. 1/5, s. 175-205.

25. Traversi C., The inadequacies of the 1997 Convention on International Water Courses and 2008 Draft Articles on the Law of Transboundary Aquifers, „Houston Journal of International Law” 2011, vol. 33, no. 2, s. 453-487.

26. Tully S., A Human Right to Access Water? A Critique of General Comment No. 15, „Netherlands Quaterly of Human Rights” 2005, vol. 23, no. 1, s. 35-64.

27. Uitto J. I., Wolf A. T., Water wars? Geographical perspectives: introduction, „The Geographical Journal” 2002, vol. 168, no. 4, s. 289-292.

Publikacje elektroniczne Literatura źródłowa: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

10.

11.

12.

13.

14.

Acuerdo sobre el Acuífero Guarani, paragwajski serwis informacyjny ABC Color, http://www.abc.com.py/archivos/2012/08/30/documento-del-acuifero-guarani-gentilezacamara-de-diputados--114525.pdf.

Berlin Rules on Water Resources, strona internetowa Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego, http://www.ila-hq.org/download.cfm/docid/B6F3AD1C-11B5-45A3-89534097AD1FEE95.

Convention relative á la protection, á l'utilisation, á la réalimentation et au suivi de la nappe souterraine franco-suisse du genevois, serwis internetowy International Water Law, http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/2008Franko-Swiss-Aquifer.pdf.

Deklaracja z Rio w sprawie środowiska i rozwoju, strona internetowa Biblioteki Sejmowej, http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/inne/1992.html.

Draft articles on the Law of Transboundary Aquifers, strona internetowa United Nations Treaty Collection, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/commentaries/ 8_5_2008.pdf.

General Comment 3, serwis internetowy United Nations Human Rights Website, http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/94bdbaf59b43a424c12563ed0052b664.

General Comment no. 14, serwis internetowy United Nations Human Rights Website, http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(symbol)/E.C.12.2000.4.En. General Comment no. 15, serwis internetowy United Nations Human Rights Website, http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/0/a5458d1d1bbd713fc1256cc400389e94.

Helsinki Rules on the Uses of the Waters of International Rivers, strona internetowa Instytutu im. Maksa Plancka, http://www.mpil.de/shared/data/pdf/pdf/8helsinki_rules_on_ the_waters_of_international_rivers_ila.pdf.

Judgment of 20 April 2010, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), serwis internetowy Summaries of Judgments, Advisory Opinions and Orders of the International Court of Justice, http://untreaty.un.org/cod/icjsummaries/documents/english/177_e.pdf.

Konwencja o prawach dziecka, strona internetowa UNICEF, http://www.unicef.org/magic/ resources/CRC_polish_language_version.pdf.

Konwencja Praw Osób Niepełnosprawnych, strona internetowa Ośrodka Informacji ONZ w Warszawie, http://www.unic.un.org.pl/dokumenty/Konwencja_Praw_Osob_Niepelno sprawnych.pdf.

Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet, Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości, http://bip.ms.gov.pl/pl/prawa-czlowieka/onz-iprawa-czlowieka/konwencje/konwencja-w-sprawie-likwidacji-wszelkich-form-dyskryminacjikobiet/.

La pollution des fleuves et des lacs et le droit international, strona internetowa Instytutu Prawa Międzynarodowego, http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/1979_ath_02_fr.PDF.

273

Jan Kulig

15. Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, strona internetowa Internetowego Systemu Aktów Prawnych, http://isap.sejm.gov.pl/Download;jsessionid=7967A0F7F3BAAFDB619EF2048091171B?id=WDU19770380169&type=1.

16. Protokół dodatkowy do Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, serwis internetowy United Nations Treaty Collection, http://www2.ohchr.org/english/law/ docs/a.RES.63.117_en.pdf.

17. Resolution adopted by the General Assembly [on the report of the Swrześniath Committee (A/63/439)] 63/124. The law of transboundary aquifers, strona internetowa Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://www.un.org/Depts/dhl/resguide/r63.shtml.

18. Resolution adopted by the General Assembly 64/292. The human right to water and sanitation, serwis internetowy Organizacji Narodów Zjednoczonych, http://daccess-dds-ny.un.org/ doc/UNDOC/GEN/N09/479/35/PDF/N0947935.pdf?OpenElement.

19. Resolution on Confined Transboundary Groundwaters, strona internetowa United Nations Treaty Collection, http://untreaty.un.org/ilc/texts/instruments/english/draft%20articles/ 8_3_1994_resolution.pdf.

20. Sources of the International Law Association Rules on Water Resources, strona internetowa Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego, http://www.ila-hq.org/download.cfm/docid/ E15D56FF-80FC-4F8E-9CF71D08BCD3E244.

21. UN Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses, strona internetowa United Nations Treaty Collection, http://untreaty.un.org/ilc/texts/ instruments/english/conventions/8_3_1997.pdf.

22. Utilisation des eaux internationales non maritimes (en dehors de la navigation), strona internetowa Instytutu Prawa Międzynarodowego, http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/ 1961_salz_01_fr.pdf.

Literatura pomocnicza Artykuły internetowe, prasowe: 1.

2.

Diputados pedirán el rechazo del acuerdo sobre el Acuífero Guaraní, serwis internetowy paraguay.com, http://www.paraguay.com/nacionales/diputados-pediran-el-rechazo-del-acuerdo-sobre-el-acuifero-guarani-85528.

Rechazan protocolo sobre el Acuífero Guaraní, paragwajski serwis informacyjny ABC Color, http://www.abc.com.py/nacionales/rechazan-protocolo-sobre-el-acuifero-guarani-444719.html.

Strony internetowe: 1.

www.blueplanetproject.net/RightToWater/ – strona projektu „Right to Water” przygotowanego przez organizację Blue Planet.

Jan Kulig – student studiów II stopnia na kierunku stosunki międzynarodowe w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Uczestnik programu Polsko-Izraelskiej Wymiany Młodzieży. Od kilku lat szczególnie zainteresowany znaczeniem zasobów wody we współczesnych stosunkach międzynarodowych (prawo międzynarodowe, studia nad rozwojem, negocjacje) oraz problematyką konfliktu bliskowschodniego. Mówca na ogólnopolskich konferencjach naukowych. Członek Koła Studentów Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz Bringing Europeans Together Association e.V. Współorganizator wielu konferencji w skali krajowej i międzynarodowej, a także pasjonat i prowadzący szkolenia z savoir-vivre'u.

274