1 Fæðuöryggi

Skilgreiningar á fæðuöryggi (e. food security) hafa þróast í tímans rás (Pinstrup-Andersen, 2009). Áður fyrr var talað um fæðuöryggi þegar lönd höfðu aðgang að nægri fæðu til að uppfylla orkuþörf þegna sinna. Um miðjan áttunda áratug síðustu aldar var fæðuöryggi skilgreint þannig að allt fólk ætti að hafa aðgang að nægum mat til að geta lifað virku og heilsusamlegu lífi. Þá þarf ekki einungis að vera nægt fæðuframboð í landinu heldur þurfa allir íbúar þess að hafa aðgang að nægri fæðu. Á leiðtogafundi um fæðuöryggi í heiminum (e. World Food Summit) árið 1996 var samþykkt ný skilgreining á fæðuöryggi (FAO, 1996) og er það sú skilgreining sem er mest notuð í dag. Þar segir að fæðuöryggi sé til staðar þegar allt fólk hefur ávallt raunverulegan og efnahagslegan aðgang að nægum, öruggum og næringarríkum matvælum til að uppfylla næringarþarfir sínar með frjálsu fæðuvali, til að geta lifað virku og heilsusamlegu lífi.

Miðað við þessa skilgreiningu á fæðuöryggi er ekki nóg að framleiða nægjanlegan fjölda hitaeininga heldur þarf matvælaframleiðslan að vera sjálfbær og fjölbreytt til að uppfylla þessar kröfur. Sjálfbær, til að fólk hafi ávallt aðgang að fæðu, ekki má ganga á auðlindir vistkerfa sem standa undir matvælaframleiðslu þannigað framleiðslan minnki með tíma. Þá þarf framleiðslan að vera fjölbreytt svo hægt sé að uppfylla næringarþarfir fólks. Öllu framleiðsluferlinu þarf jafnframt að vera þannig háttað að matvælin séu örugg til neyslu, þ.e. að matvælaöryggi (e. food safety) sé til staðar.

Eftir efnahagshrunið 2008 vöknuðu spurningar um fæðuöryggi þjóðarinnar. Á Búnaðarþingi 2009 var eftirfarandi ályktað (Bændablaðið, 2009).

„Óvissutímar í efnahagsmálum þjóðarinnar, gjaldeyrisskortur og gjaldeyrishöft hafa vakið upp spurningar um hvernig fæðuöryggi landsmanna verði best tryggt. Það liggur fyrir að þegar efnahagsörðugleikar dynja yfir hugsa einstakar þjóðir fyrst og fremst um að tryggja sínum eigin þegnum mat. Á liðnu hausti sáust bæði dæmi um að þjóðir takmörkuðu útflutning með lögum eða skattlögðu hann sérstaklega. Ekki er því alltaf hægt að treysta á að unnt sé að flytja inn matvæli eða aðföng til matvælaframleiðslu. Þessi sömu vandamál geta einnig skapast vegna styrjalda, náttúruhamfara, sjúkdóma eða annars konar hruns í milliríkjaviðskiptum. Ekki er til heildstæð áætlun um fæðuöryggi hér á landi. Leita verður samvinnu við stjórnvöld um málið, fara yfir núverandi framleiðslu, skilgreina lágmarksbirgðir af matvælum og nauðsynlegum aðföngum til innlendrar framleiðslu. Jafnframt þarf að meta hvaða aðgerða er þörf ef fæðuöryggið er ekki fullnægjandi, eins og hvort styrkja og auka þurfi innlenda matvælaog fóðurframleiðslu”.

Árið 2020 skall á heimsfaraldur og þá fóru spurningar um fæðuöryggi þjóðarinnar aftur á kreik. Margar þjóðir lokuðu landamærum sínum fyrir fólksflutningum. Þá var einnig hætta á verulegum samdrætti matvælaframleiðslunnar vegna minni umsvifa í flestum samfélögum og takmörkunum á flutningi vinnuafls á milli landa.

Í áhættumatsskýrslu fyrir Ísland (utanríkisráðuneytið, 2009) kemur fram að staða Íslendinga sé veikari en nágrannaþjóðanna þegar kemur að fæðuöryggi. Geta til fjölbreyttrar matvælaframleiðslu er takmörkuð vegna legu landsins og Íslendingar mjög háðir innflutningi matvæla og aðfanga til innlendrar framleiðslu, og flutningsleiðir eru langar yfir hafið. Þar segir að ýmislegt geti leitt til raskana á innflutningi, svo sem heimsfaraldrar og stríðsátök. Þá gæti efnahagshrun einnig orðið til þess að Íslendingar hefðu ekki lengur efni á að flytja matvæli og aðföng til landsins. Í fyrrgreindri skýrslu er líka talað um að víðtækar bilanir á raforkukerfum

gætu ógnað fæðuöryggi vegna vandamála við að frysta og kæla matvörur. Þá gæti skortur á eldsneyti og náttúruhamfarir hindrað dreifingu matvæla innanlands.

Skiptar skoðanir eru um hvernig fæðuöryggi sé best tryggt eins og fram kom í viðtali á RÚV 3. maí 2020 við Ragnhildi Helgu Jónsdóttur aðjúnkt við Landbúnaðarháskóla Íslands og Daða Má Kristófersson prófessor við Háskóla Íslands (ruv.is, 2020). Í þessu viðtali segir Ragnhildur Helga að mikilvægt sé að hafa matvælaframleiðsluna sem næst neyslunni og að hvert land sé sem næst því að vera sjálfu sér nægt þegar kemur að matvælaframleiðslu því ekki sé hægt að treysta því að alltaf sé hægt að flytja mat jörðina á enda. Daði Már segir að alþjóðavæðingin hafi í raun lyft fólki upp úr fátækt og aukið fæðuöryggi. Hann segir að það sé gervifæðuöryggi að hafa alla matvælaframleiðslu innanlands því hún sé mjög háð alþjóðlegum viðskiptum og innfluttum aðföngum.

Fæðuöryggi þjóða þýðir ekki að hver þjóð þurfi að vera algjörlega sjálfbær um matvælaframleiðslu og ef þjóðir stóla eingöngu á eigin matvælaframleiðslu getur það í raun leitt til minnkaðs fæðuöryggis. Það getur verið mismunandi meðal þjóða hvernig best er að tryggja fæðuöryggi þeirra á óvissutímum. Fæðuframboð á Íslandi er frá innlendri framleiðslu og innflutningi matvæla erlendis frá. Fjölbreytni matvælaframleiðslunnar og aðdrátta til hennar getur stuðlað að auknu fæðuöryggi á sama hátt og fjölbreytni í atvinnuháttum getur stuðlað að auknu atvinnuöryggi. Sveigjanleiki eykur möguleika á að bregðast við áföllum, hvort sem það eru hamfarir innanlands eða heimsfaraldrar. Mikilvægt er að eiga kost á að auka innflutning matvæla eða auka innlenda framleiðslu eftir þörfum.

Árekstrar milli markaðsfyrirkomulags í viðskiptum og sjónarmiða fæðuöryggis koma gjarnan upp, þó að í öðrum tilfellum geti þetta tvennt farið vel saman. Þetta verður rætt út frá ýmsum dæmum í vissum köflum skýrslunnar, til dæmis í kafla 2.2.6. um mjólkurframleiðslu. Í kafla 4 er rætt um fæðuöryggi á heimsvísu og hvernig milliríkjaviðskipti og staðbundin framleiðsla spila þar saman. Jafnframt er þar komið inn á hlutverk áhættugreiningar (e. risk analysis) í alþjóðaviðskiptum með matvæli.

Rétt er að undirstrika að einn þáttur í fæðuöryggi er matvælaöryggi; þ.e. hvort matvæli séu örugg til neyslu. Í greinum þar sem mikill hluti aðfanga, og þá ekki síst fóðurhráefna, er fluttur inn, getur matvælaöryggi eitt og sér verið næg ástæða til að tiltekin matvara sé framleidd á Íslandi þrátt fyrir að vera svo háð erlendum aðföngum. Framleiðsla alifuglakjöts hérlendis er gott dæmi um þetta. Það er vara sem er viðkvæm fyrir matarsýkingum (Campylobacter, Salmonella) en sjúkdómastaða og smitvarnir í íslenskri alifuglarækt er með því besta sem gerist í heiminum (sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, 2011). Það byggist á mjög öflugri sýnatöku og eftirliti jafnt hjá afurðastöðvum, fuglabúum og fóðurverksmiðjum.

Ljóst er að veiki hlekkurinn í fæðuöryggi Íslendinga er hversu háð við erum innfluttum matvælum og aðföngum til innlendrar matvælaframleiðslu. Þó núverandi staða sé góð er óvíst um framvinduna ef upp kæmu fordæmalausar aðstæður sem á einhvern hátt hindruðu innflutning og greið viðskipti milli landa.

Í þessari greiningu á fæðuöryggi Íslendinga verður lögð áhersla á innlenda matvælaframleiðslu og reynt að leggja mat á hver áhrifin yrðu ef upp kæmi skortur á aðföngum sem þarf til innlendu matvælaframleiðslunnar. Fariðverður yfir hvernig matvælaframleiðslu er háttað á Íslandi, hvað oghversu mikið er framleitt og hvað þarf til framleiðslunnar. Þá er birt samantekt á innflutningi matvæla og hlutfalli þeirra af fæðuframboði á Íslandi. Þá verður einnig fjallað um þætti sem