LANDWERK LANDWERK#1 #1/ /2016 2016
5
Boekel zet in op verbetering kwaliteit fysieke leefomgeving met omgevingsplan Het college van B&W van Boekel heeft het voorontwerp omgevingsplan buitengebied vastgesteld. Een mooie stap op weg naar een vernieuwend plan. Met het plan loopt Boekel vooruit op de Omgevingswet (2018) en probeert al zoveel mogelijk in de geest van de wet te werken. Boekel is hiermee de eerste die een pilot omgevingsplan in procedure brengt voor een buitengebied. Daarnaast is het een van de eerste volledig objectgerichte ruimtelijk plannen. De gemeente Boekel, Rho adviseurs voor leefruimte en Crotec hebben samen aan het plan gewerkt dat heel anders is vormgeven dan we gewend zijn.
Door Arthur Hermans (gemeente Boekel), Hans Damen en Martijn Kegler (Rho adviseurs voor leefruimte)
D
e gemeente Boekel staat bekend om haar innovatieve en praktische werkwijze en omgang met wet- en regelgeving. Niet alleen maar ‘innovatief zijn om het innovatieve’, maar Boekel doet dat om zo met regels om te gaan dat het goed is voor de inwoners van Boekel. In Boekel vraagt de gemeente zich altijd af: “Wat heeft de burger er aan?”. Eerder stond in Landwerk al een artikel over de Boekelse flitsvergunning en het welstandsvrij bouwen. Nu heeft Boekel ook naar de Omgevingswet gekeken en naar de kans om hier met de Crisis- en herstelwet op voor te sorteren. De uitgangspunten van de Omgevingswet blijken heel goed bij de Boekelse manier van werken te passen: praktisch, vertrouwen geven aan de bur-
ger en versnelling van procedures. De Omgevingswet gaat over de fysieke leefomgeving en heeft daarmee een bredere reikwijdte dan de Wro (Wet ruimtelijke ordening), die streeft naar een goede ruimtelijke ordening. De gemeenteraad van Boekel heeft als uitgangspunt voor het nieuwe omgevingsplan Buitengebied meegegeven om gezondheid onderdeel te laten zijn van de integrale afweging. De huidige bestemmingsplan jurisprudentie biedt daar weinig ruimte voor. De Omgevingswet biedt de ruimte om gezondheid te betrekken bij visies en plannen. Naast gezondheid biedt een omgevingsplan Boekel ook de mogelijkheid om de Boekelse visie Vitaal Buitengebied op te nemen in het plan (visie die uitgaat van ontwikkelingen die op voorhand niet
te voorzien zijn met een bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit) en om meer gewenste ontwikkelingen binnenplans mogelijk te maken.
Wat is er nu anders aan dit omgevingsplan? Het wettelijk stelsel van de ruimtelijke ordening is de afgelopen jaren al in beweging geweest en biedt meer mogelijkheden dan voorheen. Voorbeelden zijn de mogelijkheden om te werken met zogenoemde voorwaardelijke verplichtingen en het opnemen van beleidsregels. Een voorbeeld van een voorwaardelijke verplichting is dat een functiewijziging mogelijk is als ook wordt gezorgd voor een goede landschappelijke inpassing of parkeren op eigen terrein. Beleidsregels maken het mogelijk om in
6
|
LANDWERK #1 / 2016
Nu al Eenvoudig Beter
“Waarom doen we het eigenlijk zo? Bereiken we zo wat we willen bereiken? Levert dit een meerwaarde op voor de Boekelse samenleving?”
In Boekel vraagt de gemeente zich altijd af: “Wat heeft de burger er aan?”
het plan te volstaan met een globale regeling (bijvoorbeeld de verplichting van landschappelijke inpassing) om deze in makkelijk te actualiseren beleidsregels verder uit te werken (bijvoorbeeld in een beleidsnotitie erfbeplanting). Dit maakt dat het plan zelf op hoofdlijnen kan blijven en de regeling minder star hoeft te zijn. Ook binnen de huidige wetgeving kun je innoveren, maar dat gebeurt te weinig. We zitten als praktijk in veel gevallen vast in de modus “zo doen we het toch altijd al” of “zo moet het vanwege jurisprudentie”. De Omgevingswet trekt ons hier niet alleen inhoudelijk-juridisch uit, maar zorgt er ook voor dat we op een nieuwe, andere en frisse manier tegen planvorming aankijken. Waarom doen we het eigenlijk zo? Bereiken we zo wat we willen bereiken? Levert dit een meerwaarde op voor de Boekelse samenleving? Deze vragen hebben we onszelf steeds gesteld tijdens het opstellen van het omgevingsplan van Boekel. Om regelmatig tot de conclusie te komen dat sommige zaken anders, beter en eenvoudiger kun-
nen, maar soms ook dat zaken die op basis van decennia van planontwikkeling tot stand zijn gekomen goed zijn en we zo moeten houden. Een voorbeeld hiervan is de keuze om tot op perceelsniveau functies aan te geven in plaats van het algemeen toelaatbaar maken van alle functies die passen in het gebied. In het omgevingsplan voor Boekel kijken we naar mogelijke functies per type gebied. Wat hebben die frisse blik en de mogelijkheden die de Omgevingswet biedt opgeleverd? Met andere woorden: wat is er nu anders aan het omgevingsplan van Boekel?
Versnelling procedures: Meer binnenplans mogelijk maken met eenvoudiger procedure Bij bestemmingsplannen die we nu maken moeten we aantonen dat ze uitvoerbaar en rechtszeker zijn. Dat heeft er toe geleid dat plannen vaak beperkte ontwikkelingsruimte bieden en weinig ruimte voor maatwerk door kwantitatieve
regels en voorwaarden. Dat levert geen bijdrage aan de economische en ruimtelijke kwaliteit die je wilt bereiken in het buitengebied. Daarvoor is ons inziens een instrument nodig dat past bij de gewenste dynamiek. Boekel heeft in haar Structuurvisie en de Visie Vitaal Buitengebied een duidelijke koers uitgezet voor de ontwikkeling van het buitengebied. Ingezet wordt op economische ontwikkeling, een versterking van de ruimtelijke kwaliteit en een gezond woon- en leefklimaat. Ontwikkelingen zijn mogelijk als ze een bijdrage leveren aan deze koers en de kwaliteit van het buitengebied van Boekel versterken. Bijvoorbeeld het in stand houden van de waardevolle open ruimtes tussen de bebouwingslinten en buurtschappen (‘open kamers’) of de vraag of de ontwikkeling bijdraagt aan de versterking van het gewenste karakter van een deelgebied (‘stedelijke functies passend in het woonwerkgebied’). Gewenste ontwikkelingen wil Boekel met een zo eenvoudig mogelijke procedure
LANDWERK LANDWERK#1 #1/ /2016 2016
7
Integraal samenhangend plan met regels voor de fysieke leefomgeving. Een plan op hoofdlijnen waardoor de regeling minder star hoeft te zijn als bij een bestemmingsplan.
Met één klik prik je door alle lagen van het omgevingsplan heen en blijven alleen de regels aan de prikker hangen van de locatie waar je prikt.
mogelijk maken. De ervaring leert dat veel plannen die bij de gemeente binnenkomen net niet passen binnen de kwantitatieve regels van een bestemmingsplan (bijvoorbeeld een bouwhoogte 11 meter terwijl het bestemmingsplan zegt 10 meter). Als dat een plan is waar iedereen achter staat en een bijdrage levert aan de gewenste kwaliteiten wil je daar als gemeente juist wel graag aan meewerken. Dat kan ook in de huidige situatie, maar dan zit je vast aan een tijdrovende buitenplanse procedure. Met het omgevingsplan wil Boekel daar van af. Toetsing moet niet meer gaan om vinkjes zetten maar het beoordelen of een ontwikkeling pas binnen de visie op de ontwikkeling en de kwaliteiten van een gebied. Gebruikmakend van het instrumentarium van de Omgevingswet wordt in het omgevingsplan meer binnenplans mogelijk gemaakt dan nu bij een bestemmingsplan het geval is. Bij het afwegen via welke procedure bepaalde ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, hebben we steeds gekeken wat nodig is. Het streven was
initiatiefnemer toestemming heeft om aan de gang te gaan. Zo biedt het plan meer mogelijkheden gericht op versterken van de kwaliteiten van de fysieke leefomgeving (economische, maatschappelijk, ruimtelijk en milieutechnisch), en biedt het een kader zonder de boel op slot te zetten.
“Het plan biedt een kader zonder het gebied op slot te zetten”
om zoveel mogelijk bij recht toestaan, daar waar het aan de burger gelaten kan worden via meldingsplicht en alleen als het echt noodzakelijk is dat de gemeente toetst en afweegt via een afwijkingsprocedure of delegatie bevoegdheid. In de twee laatste gevallen maakt de gemeente eerst nog een afweging of het verzoek voldoet aan de gestelde voorwaarden, voordat de
Gezondheid als kwaliteit van fysieke leefomgeving In de huidige praktijk van bestemmingsplannen is het niet gelukt om op een adequate wijze gezondheid als afwegingskader of criterium op te nemen in bestemmingsplannen. Enerzijds vanwege de beperkte reikwijdte van de “goede ruimtelijke ordening” anderzijds vanwege het ontbreken van een goede wetenschappelijke basis voor het beoordelen van gezondheidseffecten. Die wetenschappelijke basis gaan we met een omgevingsplan uiteraard niet leggen. Op dit moment lopen er verschillende onderzoeken. Bijvoorbeeld over gezondheid in relatie tot
8
|
LANDWERK #1 / 2016
Nu al Eenvoudig Beter
De regelgeving is op een plek te vinden. In Boekel gaat het om de bestemmingsplannen, de algemene plaatselijke verordening, geurverordening, structuurvisie, Visie Vitaal Buitengebied, beleidsregel Bed and Breakfast en de Nota archeologie.
de (intensieve) veehouderij. Die geven wellicht op termijn meer duidelijkheid. Maar gezondheidsrisico’s zijn zoals Hugo Backx van de GGD het in Landwerk #6-2015 al aangaf niet in afvinklijstjes te vangen. In Boekel zijn deze gezondheidsrisico’s gezien de aard van het buitengebied voornamelijk gekoppeld aan de veehouderij. In de planMER zijn de effecten van
de verschillende milieuaspecten die van invloed kunnen zijn op de gezondheid (ammoniak, geur, fijnstof) onderzocht. Een integrale afweging van de uitkomsten van de planMER, waarbij naast gezondheid onder andere effecten op ecologische waarden en woon- en leefklimaat een rol hebben gespeeld, hebben geleid tot deels kwalitatieve en deels kwantitatieve voorwaarden aan uitbreiding van
veehouderijen. Het gaat hier, naast de regels van zorgvuldige veehouderij van de provincie Noord-Brabant, om een ammoniak- en geur-standstill, en om landschappelijke inpassing. Deze voorwaarden worden naast het voorkomen van effecten op Natura 2000 gebieden, opgenomen om de fysieke leefomgeving en de gezondheidssituatie in overbelaste gebieden te verbeteren.
LANDWERK LANDWERK#1 #1/ /2016 2016
9
WAT HEBBEN WE GELEERD IN BOEKEL?
“Input vanuit het veld, in welke vorm of van wie dan ook, zal bijdragen aan de bruikbaarheid en toepasbaarheid van het omgevingsplan”
Verbrede reikwijdte: Deregulering en alle regels op 1 plek Op dit moment zijn het beleid en de regels voor de fysieke leefomgeving binnen gemeenten versnipperd. In Boekel gaat het bijvoorbeeld om de bestemmingsplannen, de algemene plaatselijke verordening (APV), geurverordening, structuurvisie, Visie Vitaal Buitengebied, beleidsregel Bed and Breakfast en de Nota archeologie. Voordeel bij het maken van een omgevingsplan is in dit geval dat de hoeveelheid beleid en regels overzichtelijk is. Dat is in andere gemeenten wel eens anders. Boekel heeft er voor de pilot echter voor gekozen om niet alles gelijk te doen. Gekozen is voor de onderdelen die het meest voor de hand liggen om op te nemen (visie Vitaal Buitengebied, archeologie, Bed and Breakast, ruimte voor ruimte) of voor onderdelen waar mogelijkheden liggen voor deregulering (regels voor kappen). Zo is de pilot overzichtelijk en kan de planning ook gehaald worden. Het omgevingsplan heeft een modulaire opbouw. Zo kunnen later relatief eenvoudig modules toegevoegd worden en het omgevingsplan gecompleteerd worden. Zo kan de vaart erin gehouden worden en de ambtelijke werkdruk verspreid over een langere periode.
1. H et bundelen van regels voor de fysieke leefomgeving heeft meerwaarde: biedt de mogelijkheid om regels op elkaar af te stemmen (bijvoorbeeld de regels voor kappen en evenementen), te dereguleren, maar zorgt er vooral voor dat iedereen straks beleid en regels op 1 plek kan vinden. 2. Een nieuwe planvorm maakt het makkelijker om na te denken of de wijze waarop we zaken tot op heden regelen wel de juiste is. In veel situaties blijkt het mo-
Toegankelijk en bruikbaar voor de burger: Andere digitale vormgeving De Omgevingswet beoogt om alle regels voor de fysieke leefomgeving te bundelen in het omgevingsplan. Dit heeft een inhoudelijke meerwaarde en geeft mogelijkheid voor deregulering. Een voorbeeld zijn de regels voor kappen die zowel in het bestemmingsplan als in de APV waren opgenomen. Kappen is nu op één plek geregeld. Dat is het echter niet alleen. Voor de burger is de grote meerwaarde dat alle regels voor de fysieke leefomgeving nu op één plek te vinden zijn. Uitgangspunt voor Boekel was een eenvoudig raadpleegbaar plan voor burgers, ambtenaren, bestuurders met “alle” regels voor de fysieke leefomgeving. Dat betekent dat met een klik op de kaart alle regels die op die plek gelden zichtbaar zijn (en dan ook alleen die regels en niet een bestemming doorgeplozen hoeft te worden). Het huidige systeem van ruimtelijkeplannen.nl biedt op dit moment onvoldoende mogelijkheden om het plan op de door Boekel beoogde wijze vorm te geven. Daarom is samen met Crotec een raadpleegomgeving vormgegeven met objectgerichte planteksten. Dit betekent dat regels direct gekoppeld zijn aan het vlak waar ze voor gelden.
gelijk om de onderliggende beleidsdoelen op een andere, meer flexibele manier te borgen en te realiseren In andere situaties zijn de bestaande regels zo gek nog niet. 3. Een nieuw instrument betekent ook opnieuw kijken naar je beleid en dat van de andere overheden. Waar kan “vertrouwen” en “loslaten” meer ruimte bieden en toch de omgevingskwaliteit overeind houden en versterken?
Het plan is overigens wel te vinden op www.ruimtelijkeplannen.nl, maar met een minder klantvriendelijke functionaliteit. De weblocatie http://boekelomgevingsplan.crotec.nl is wellicht een eerste echte aanzet voor de landelijke voorziening voor de omgevingswet.
Niet droogzwemmen maar dóórzwemmen Het plan is nog niet af. Maar Boekel kiest ervoor niet te gaan droogzwemmen en te blijven steken in vingeroefeningen. We gaan nu naar buiten met het plan en daarna doorzwemmen! Dat vraagt ambtelijke en bestuurlijke lef. De insteek van Boekel is samen met de omgeving het plan beter te maken. En dan moet je ook met je plan naar buiten. Input vanuit het veld, in welke vorm of van wie dan ook, zal bijdragen aan de bruikbaarheid en toepasbaarheid van het omgevingsplan.