24
|
Nu al Eenvoudig Beter
LANDWERK #3 / 2013
Nieuwe wijn in oude zakken Sturen op kwaliteit
Derk-Jan Verhaak is werkzaam als vestigingsmanager Rotterdam en senior adviseur visie en buitengebied bij Rhoadviseurs voor leefruimte. Derk-jan.Verhaak@Rho.nl
I
Sinds het kwaliteitsdenken van rijk en provincies, is het gemeengoed geworden om een kwalitatieve tegenprestatie te vragen voor ontwikkelingen die zich in het buitengebied voordoen. De gedachte – voor wat hoort wat – is niet onlogisch, de instrumentele implementatie des te lastiger. Ook gemeenten worstelen met dat probleem. In dit artikel geef ik een bespiegeling van het probleem en een werkwijze waarmee het probleem voor gemeenten te tackelen is. Of dat voor elke gemeente en altijd een oplossing is, mag ieder voor zich bepalen. Door Derk-Jan Verhaak
n de wederopbouwperiode was het beleid voor het landelijk gebied voornamelijk gericht op voedselproductie. De ruilverkavelingen uit de jaren vijftig zijn daar het tastbare bewijs van. Het restrictief ruimtelijk beleid was op landbouw gericht en voor andere functies was er in het buitengebied geen plaats. Ook daarna was er reden voor een restrictief beleid: het buitengebied is er voor boeren en natuur, en de stad is er voor wonen, werken en voorzieningen. Maar het platteland is multifunctioneel geworden: naast agrariërs hebben burgers en andere ondernemers er een plek gevonden. Deze transitie vroeg om nieuw beleid. Nog steeds ligt het accent op functies die aan het buitengebied gebonden zijn, maar we sluiten de ogen niet langer voor andere ontwikkelingen die zich voordoen. Nieuwe functies voor stoppende
agrarische bedrijven, verbrede landbouw, nieuwe economische dragers, ruimte voor ruimte, nieuwe landgoederen zijn zomaar enkele voorbeelden daarvan. Om dit nieuwe beleid beter uit te kunnen voeren, zijn de bestemmingsplannen voor het buitengebied flexibeler en meer ontwikkelingsgericht gemaakt. De laatste jaren is daar het fenomeen kwaliteitsdenken aan toegevoegd. We hadden al langer het besef dat we onze typerende landschappen wilden behouden voor het nageslacht. Dat initiatiefnemers in het buitengebied daar aan kunnen of moeten bijdragen, is de laatste tijd in beleid vertaald. Nog steeds bestaat de behoefte aan flexibiliteit en ontwikkelingsgerichtheid, maar nu gekoppeld aan specifieke kwaliteitseisen. En hier begint de worsteling.
Analyse Het kwaliteitsdenken staat niet op zichzelf. Het is goed om nog eens na te gaan welke doelen de gemeenten over het algemeen in het buitengebied nastreven: • Gemeenten willen beleid voor het buitengebied uitvoeren. Het is inmiddels gemeengoed dat het beleid niet meer uitgaat van conservering, maar van ontwikkelingsgerichtheid voor zover passend bij de dynamiek van het buitengebied. Hoe ver dat gaat, bepaalt de gemeente. De provincie geeft daarin de kaders van het provinciaal belang aan. • Een voorwaarde voor het geven van ruimte aan die dynamiek is dat de ruimtelijke kwaliteit niet afneemt en bij voorkeur juist toeneemt. • In het kader van deregulering streven we naar korte en minder ingewikkelde
LANDWERK #3 / 2013
Ontwerp Landgoed De Vliet, Steenbergen.
procedures. Gemeenten willen het initiatiefnemers makkelijker maken en de vergunningverlening eenvoudiger maken (lees: korter en minder duur).
Ontwikkelingen in het buitengebied Maar ja: ruimte geven aan de dynamiek van het buitengebied, hoe regelen we dat? De wetgever heeft daar een instrument voor bedacht, namelijk de structuurvisie. De structuurvisie is het kader voor ontwikkelingen en geeft aan wat we willen, wat waar mag, en onder welke voorwaarden. De valkuil is om dit te functioneel en te gedetailleerd te benaderen. Dat gaat ten koste van de gewenste flexibiliteit. Het verschijnsel dat we bij veel bestemmingsplannen buitengebied kennen, doet zich dan voor. De inkt van het vastgestelde plan is nog niet droog, of de eerste de
25
“Daarmee is het geen slecht of inflexibel plan, maar blijkt vooral dat wij slecht in staat zijn de toekomst te voorspellen. Ontwikkelingen die wij bij het opstellen voorzagen, verlopen een jaar later mogelijk anders”
beste aanvraag past net niet binnen de visie en de voorwaarden van de afwijkings- of wijzigingsbevoegdheid. Dit is te voorkomen door de visie veel meer te richten op na te streven doelen. Alles dat bijdraagt aan het doel mag. Uiteraard blijven randvoorwaarden van kracht (bijvoorbeeld van andere wet- en regelgeving).
De kwaliteitsvraag Maar dan dient zich de vraag aan wat we willen: welke kwaliteit streven we na en tegen welke prijs? De kwaliteit is te omschrijven in beeldkwaliteitsplannen, landschapsontwikkelingsplannen, kwaliteitshandboeken, inspiratieatlassen, etc. Ze zijn allemaal bedoeld om duidelijk te maken wat een gemeente wil op het gebied van ruimtelijke kwaliteit. De wijze waarop
het instrument wordt ingezet en het detailniveau bepaalt de werking. Naast kwaliteit speelt ook een kwantiteitsvraag: Hoeveel nieuwe kwaliteit moet er tegenover een ontwikkeling staan? De verschillende exercities die hierover zijn gedaan, tonen eerder aan hoe lastig de vraag is, dan dat ze een eenduidig antwoord geven. Kern van de exercities is dat de gemeente op de een of andere manier, in natura of in geld, de waardevermeerdering van de grond terug wil zien. Een bedrijf mag bijvoorbeeld uitbreiden als het past in het beeldkwaliteitsplan en als het bedrijf een bedrag stort in bijvoorbeeld een landschapsfonds.
Procedure In de discussie over de nieuwe omgevingswet zijn ‘eenvoudiger, beter en snel-
26
|
LANDWERK #3 / 2013
Nu al Eenvoudig Beter
ler’ veel gehoorde begrippen. Blijkbaar vinden gemeenten, burgers en bedrijven de procedures nu te ingewikkeld en te lang duren. Flexibelere en meer ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen zouden het antwoord zijn. Maar al snel blijken ook die plannen niet alle ontwikkelingen te kunnen voorzien. Daarmee is het geen slecht of inflexibel plan, maar blijkt vooral dat wij slecht in staat zijn de toekomst te voorspellen. Ontwikkelingen die wij bij het opstellen voorzagen, verlopen een jaar later mogelijk anders. De oplossing is gelukkig voorhanden en wordt al jaren toegepast. De ontwikkeling wordt mogelijk gemaakt met een aparte procedure, bijvoorbeeld door voor de ontwikkeling een postzegelbestemmingsplan op te stellen. Dat duurt mogelijk langer maar past precies bij de betreffende ontwikkeling. Aan de hand van de aparte procedure zijn niet alleen afspraken op maat te maken over de kwalitatieve tegenprestatie, de afspraken kunnen ook gemakkelijk aan een overeenkomst worden gekoppeld, zodat de tegenprestatie afdwingbaar wordt. In bestemmingsplanregels is dat niet altijd mogelijk. In bestemmingsplannen buitengebied wordt vaak van een wijzigingsbevoegdheid gebruik gemaakt om (grotere) ontwikkelingen na afweging mogelijk te maken. Een wijzigingsprocedure kost procedureel acht weken tenzij zienswijzen worden ingediend. Reken voor een bestemmingsplan tussen de 20 en 25 weken, ook indien zienswijzen worden ingediend.
om niet mee te werken aan het initiatief en volgt discussie over het wijzigingsplan. Ook dat kost tijd. Met een aparte procedure ben je niet aan algemene voorwaarden gebonden en is maatwerk mogelijk. In de praktijk blijkt dat de initiatiefnemer dan ook eerder in gesprek komt met de gemeente. Het kan de voorbereidingstijd aanmerkelijk verkorten als op voorhand de wederzijdse verwachtingen duidelijk zijn. De gemeente kan in dat licht haar toetsingskaders (structuurvisie, kwaliteitskader) toelichten. Ook kan de gemeente afspraken maken over de ‘tegenprestatie’. Indien initiatiefnemer en gemeente het niet eens worden over het initiatief of de tegenprestatie, hoeft de gemeente geen medewerking te verlenen. Er zijn immers geen algemene voorwaarden waar de gemeente zich aan gebonden voelt, zoals dat wel het geval is bij een wijzigingsbevoegdheid.
Vooroverleg
Kosten planvorming
Los van de proceduretijd zit vaak veel tijd in de voorbereiding. De wijzigingsbevoegdheid bevat algemene voorwaarden voor toetsing, vaak onvoldoende toegespitst op een bepaalde locatie of situatie. Er is geen sprake van maatwerk, waardoor er makkelijker verschil van inzicht ontstaat over de toepassing en uitleg van de voorwaarden. Zowel in de voorbereiding als tijdens de procedure brengt dit risico’s met zich mee. Dit geldt des te meer als de initiatiefnemers een wijzigingsplan indienen zonder overleg vooraf. Als aan de voorwaarden van de wijzigingsbevoegdheid wordt voldaan, wordt een positief besluit verwacht. Vaak blijkt dat er nog andere voorwaarden gelden (bijvoorbeeld aantonen van een goede ruimtelijke ordening). De beoogde tijdwinst is dan snel verdwenen. Bovendien levert voldoen aan de voorwaarden van een wijzigingsbevoegdheid niet altijd de gewenste kwaliteitswinst op. Het is dan lastig voor een gemeente
Een bezwaar van procedures is dat er veel geld mee is gemoeid. Belangrijk om te weten is dat het in kosten eigenlijk niet veel uitmaakt of er via een wijzigingsbevoegdheid of via een aparte procedure gewerkt wordt. Kosten zijn te splitsen in twee soorten: de legeskosten en de kosten voor het opstellen van het plan zelf (bestemmingsplan, onderzoeken, inrichtingsplan, etc.). De hoogte van de legeskosten bepaalt de gemeente. Tegenwoordig zijn legeskosten vaak gerelateerd aan de kosten van het gemeentelijk apparaat dat wordt ingezet. In sommige gemeenten zijn de legeskosten, vaak onder de last van bezuinigingen, buitensporig hoog geworden. Ook de kosten voor planvorming (voor zover die niet in de legeskosten zijn begrepen) kunnen aanzienlijk zijn. Hoe erg is dat? In mijn ogen is dat pas erg, als er geen balans meer bestaat tussen de doelen die de gemeente gerealiseerd wil zien en de kosten voor de initiatiefnemer, ver-
“We moeten ons niet blind staren op de argumenten tijd en geld”
minderd met de waardevermeerdering die het gevolg is van de beoogde ontwikkeling. Het is aan de gemeente om die balans in het oog te houden, maar uiteraard aan de initiatiefnemer om te bepalen of de investering rendeert. Welke procedure er ook wordt gevolgd.
Wat leren we hier van? We moeten ons niet blind staren op de argumenten tijd en geld. Ze zijn niet onbelangrijk, maar zijn geen doel op zich. Bovendien werkt een procedure die snel bedoeld is, niet altijd als zodanig. Belangrijker is het om een helder beeld van wederzijdse verwachtingen te schetsen. Dat komt de snelheid in het proces pas echt ten goede. De gemeente kan zijn verwachtingen neerleggen in een heldere visie en kwaliteitsdoelen. Dat is een goede basis voor een gesprek met initiatiefnemers. Want het lijkt soms een open deur, maar het is nog steeds niet altijd vanzelfsprekend: wederzijdse verwachtingen spreek je naar elkaar uit.
Voorstel werkwijze De voorgaande conclusies vragen om een andere planningsmethode voor het buitengebied. De volgende 3 stappen die een gemeente zou moeten zetten, geven een voorzet.
Stap 1: weet wat je wilt Geef in een visie (laten we die gemakshalve structuurvisie noemen) aan welke doelen je als gemeente nastreeft. Doe dit niet te gedetailleerd of alleen functioneel. Beoogde flexibiliteit gaat daarmee verloren. Ook helpt het om aan te geven wat je in ieder geval niet wilt. Bij weten wat je wilt, hoort ook een kwaliteitsstreven. Dit kan een uitwerking van de structuurvisie zijn, een beeldkwaliteitsplan, landschapsontwikkelingsplan, inspiratieatlas, etc. Daarmee ontstaan twee duidelijke toetsingskaders: een die aangeeft wat je wilt en een die aangeeft welk kwaliteitsniveau daarbij hoort.
Stap 2: planologische borging Naast een visie heb je een instrument nodig, waarmee je het beleid borgt. Dat kan een bestemmingsplan of beheersverordening zijn. Deze regelt bestaand gebruik en een beperkte mate van ontwikkeling, ontwikkeling waar geen kwalitatieve tegenprestatie tegenover hoeft te staan (welke dat zijn, heb je in stap 1 bepaald).
LANDWERK #3 / 2013
27
Ontwikkelingen zijn vooraf niet altijd goed te voorspellen. Vooraf is het moeilijk te voorspellen of hier bedrijven of woningen moesten gaan komen.
Stap 3: ontwikkeling De in stap 1 geformuleerde doelen, nodigen uit tot ontwikkelingen die bijdragen aan deze doelen. De ontwikkelingen waar je een kwalitatieve tegenprestatie voor verlangt, zijn niet geborgd in stap 2. Daarvoor is een aparte procedure nodig, bijvoorbeeld een postzegelbestemmingsplan in combinatie met een anterieure overeenkomst. Dit levert maatwerk op voor de specifieke ontwikkeling en locatie. Aan het plan kunnen inrichtings- en kwaliteitseisen worden gesteld (die je in stap 1 hebt aangegeven). Verplichtingen kunnen in een overeenkomst worden vastgelegd, zodat de tegenprestatie (zo nodig) is af te dwingen. Zo ontstaat ook de mogelijkheid en de legitimiteit om niet mee te werken, als de ontwikkeling onvoldoende aansluit bij de doelen uit de structuurvisie of te weinig tegemoet komt aan de gestelde kwaliteitseisen.
ervan in een flexibel en ontwikkelingsgericht bestemmingsplan levert vooralsnog niet meer op dan de bestaande ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen.
Sturen op ruimtelijke kwaliteit Sturing op kwaliteit is belangrijk voor het behoud van een aantrekkelijk buitengebied. Om dat planmatig goed op te pakken, moet aan drie voorwaarden worden voldaan: 1. De kaders moeten helder zijn, maar niet strak omlijnd. Zo is er duidelijkheid over wat er wel en niet kan, maar blijft er ruimte voor flexibiliteit;
2. Maatwerk is nodig om tot kwalitatief goede oplossingen te komen. Met een aparte procedure kan daar beter invulling aan worden gegeven dan met algemene voorwaarden uit het flexibele bestemmingsplan. 3. Gemeente en initiatiefnemer gaan vanaf de start met elkaar in gesprek over elkaars verwachtingen. Deze voorwaarden, gepaard met een open mind van zowel gemeente als initiatiefnemer leiden tot resultaat. De praktijk laat het helaas nog te weinig zien. ||
Ervaringen uit de praktijk Twee voorbeelden versterken bovenstaande gedachten. In Lopik zijn goede ervaringen opgedaan met afwijken van het bestemmingsplan Buitengebied op basis van een kwaliteitskader. Met het opstellen van postzegelplannen wordt maatwerk verricht. Met name de communicatie en verwachtingenmanagement leiden tot succes (zie Landwerk #2-2013). In Alphen aan den Rijn zijn de na te streven doelen voor het buitengebied vastgelegd in een structuurvisie, aangevuld met een kwaliteitskader. De vertaling
NU AL EENVOUDIG BETER In 2013 organiseert Landwerk samen met Platform 31 en het ministerie van Infrastructuur en Milieu onder de titel ‘Nu al eenvoudig beter’ een aantal bijeenkomsten naar aanleiding van de nieuwe Omgevingswet. Ook besteedt Landwerk in het tijdschrift aandacht aan dit programma. Voor meer informatie www.landwerk.nl/nual