30
|
LANDWERK #2 / 2015
Nu al Eenvoudig Beter
INTEGRAAL WERKEN IN OVERIJSSEL GAAT MEESTAL GOED Een belangrijk doel van de nieuwe Omgevingswet is het realiseren van meer samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving. Een van de instrumenten die daarvoor straks ter beschikking staat is de Omgevingsvisie. De provincie Overijssel werkt er volgens gedeputeerde Bert Boerman al jaren naar volle tevredenheid mee. Maar in de praktijk is het soms nog vallen en opstaan, aldus Judith Snepvangers van Landschap Overijssel. Door Geert van Duinhoven
S
inds 2009 heeft Overijssel een Omgevingsvisie. In deze visie zijn het streekplan, verkeer- en vervoerplan, waterhuishoudingsplan en milieubeleidsplan samengevoegd. De Omgevingsvisie beschrijft welke richting de provincie Overijssel inslaat voor de komende tientallen jaren op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling, economie, milieu en water. De leidende thema’s binnen deze visie zijn ruimtelijke kwaliteit, duurzaamheid en sociale kwaliteit. De bijbehorende Omgevingsverordening is het juridische instrument dat zorgt dat het provinciale beleid van de Omgevingsvisie doorwerkt in plannen van andere overheden. Het geeft onder meer regels voor gemeenten en waterschappen. Zo staan er regels in voor gemeenteraden over de inhoud van en de toelichting op bestemmingsplannen, projectbesluiten en beheersverordeningen. Ook staan in de verordening de regels voor grondwaterbescherming, bodemsanering en ontgrondingen, waterbeheer en verkeer.
GEEN RODE CONTOUREN Voor gedeputeerde Bert Boerman is de werkwijze inmiddels helemaal ingeburgerd in Overijssel en zijn er eigenlijk louter voordelen. “In 2009 begon het hier onder andere met de spoorzone in Zwolle. Het is een type problematiek dat vaker voorkomt: het stationsgebied is voor de stad van groot belang, de provincie is verantwoordelijk voor goed openbaar vervoer en ook de rijksoverheid heeft in zo’n gebied allerlei belangen te vertegenwoordigen. Je kunt dat eigenlijk niet op de oude manier oplossen door per deelbelang, per overheid een oplossing te maken. Dat moet je wel integraal doen. Een Omgevingsvisie is daarbij heel praktisch omdat je daar al ontwikkelingsgericht beoordeelt hoe je wilt dat zo’n gebied zich zou moeten ontwikkelen. Die manier van denken is de basis van de Omgevingsvisie: welke kwaliteiten willen we waar hebben?” Een van de mechanismen die de provincie daarbij hanteert is de ‘sturing op kwaliteit’. Volgens Boerman betekent dit dat de provincie bij elke ontwikkeling de vraag stelt of de ruimtelijke kwaliteit er door zal
verbeteren. Klinkt aantrekkelijk, maar wat betekent dat in de praktijk? Boerman: “Op het moment dat een bedrijf, particulier, gemeente of wijzelf een plan hebben, kijken we of het plan bijdraagt aan de bestaande ruimtelijke kwaliteiten van de locatie. In de catalogus Gebiedskenmerken hebben we omschreven wat de kwaliteiten van onze provincie zijn. Als provincie proberen we daarom zo vroeg mogelijk met een gemeente aan tafel te zitten. We willen namelijk niet zoals vroeger gebeurde een plan gaan toetsen aan onze regels. We willen samen met de gemeenten kijken hoe we de kwaliteit kunnen verbeteren door een plan uit te voeren. We hebben dus bijvoorbeeld nadrukkelijk geen rode contouren meer waarbinnen alles zou mogen en daarbuiten niets. Dus geen structuurvisie waaraan we elk gemeentelijk plan toetsen. De Omgevingsvisie beschrijft in algemene termen waar we naartoe willen en daar moet een plan of ontwikkeling aan voldoen. Dit betekent nogal wat voor een gemeente: die zal zelf met een goed verhaal over ruimtelijke kwaliteit moeten komen. Laten we maar
LANDWERK LANDWERK#2 #2/ /2015 2015
Natuurlijk ingericht erf dat goed past bij de historie en de omgeving. Foto: Landschap Overijssel
31
Gedeputeerde Bert Boerman
”Ik vind het belangrijk dat je als overheid laat zien dat je echt probeert de regeldruk te verminderen en mensen de verantwoordelijkheid geeft om zoveel mogelijk zelf lokaal afwegingen te kunnen maken”
het bekende voorbeeld nemen van het bedrijventerrein dat elke gemeente wil: we gaan in overleg met de gemeente over de noodzaak van het bedrijventerrein: is het de meest geschikte locatie, zijn er andere oplossingen mogelijk, et cetera. Een gemeente heeft dus niet volgens een structuurvisie al dan niet ‘recht’ op een bedrijventerrein, maar moet met een goed verhaal komen waarom een bedrijventerrein op die locatie en van die omvang een goed idee is.”
STUREN OP SAMENWERKING Deze voorkantsturing is volgens Boerman weliswaar goed bevallen, maar wel aan herziening toe. “Tot nu toe waren wij als provincie een belangrijke gesprekspartner voor de gemeenten, maar we willen er nu naar toe dat gemeenten veel meer met elkaar en andere maatschappelijke partners gaan samenwerken. Dus als er nu een gemeente een bedrijventerrein wil, moeten ze eerst met de buurgemeenten overleggen of zij dat misschien ook van plan zijn en of er wellicht een gemeenschappelijk terrein kan
komen. Als provincie willen we ons dus nog iets meer terugtrekken en faciliterend optreden. Sturen op samenwerking, noemen we dat. Het mooie daarvan is dat een initiatiefnemer, of dat nu een gemeente of een bedrijf is, gestimuleerd wordt om samen met anderen een mooi plan te maken. Een gemeente heeft in Overijssel dus zelf een grote verantwoordelijkheid in het maken van afwegingen: wat staan we wel toe en wat niet en waar zit een goed verhaal bij en waar niet.”
REACTIEVE AANWIJZING In de discussies rondom de Omgevingswet komt regelmatig het thema van de juridische doorwerking aan de orde: in hoeverre moet een Omgevingsvisie van de provincie juridisch leidend zijn voor een gemeente? Boerman is daar helder in: als je in goed overleg bent met gemeenten is een juridische doorwerking van de Omgevingsvisie helemaal niet nodig. “Wij willen natuurlijk het liefst dat een gemeente zelf ook een eigen Omgevingsvisie heeft. Door vervolgens aan de
voorkant van een planproces al met elkaar in gesprek te zijn is die doorwerking helemaal niet nodig. Je moet elkaar als overheden kunnen vertrouwen en ervan uitgaan dat ook de andere partijen het beste met de ruimte in Overijssel voor hebben. Overigens vind ik dan weer wel dat we wel een reactieve aanwijzingsbevoegdheid moeten hebben, ook in nieuwe Omgevingswet. Die discussie voeren we al een hele tijd met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Die vindt dat niet meer in de nieuwe wetgeving passen, maar wij vinden als provincies dat het toch goed is om uiteindelijk een instrument te hebben om iets tegen te houden, als alle procedures en overleg toch ergens gefaald hebben. Niet om het vaak te gebruiken, maar wel als instrument voor die paar keer dat er toch iets fout gaat.”
BLIJFT VAAK BIJ PLANNEN Dat Boerman tevreden is over de Omgevingsvisie is voorstelbaar. Maar wat vindt Judith Snepvangers, hoofd landelijk gebied van Landschap Overijssel er eigenlijk van?
32
|
LANDWERK #2 / 2015
Nu al Eenvoudig Beter
OMGEVINGSVISIE OMMEN Als eerste gemeente heeft de Overijsselse gemeente Ommen de Structuurvisie vervangen door een Omgevingsvisie. Daarin heeft de gemeente een brede visie op de ruimtelijke ordening neergelegd. In de Omgevingsvisie vertaalt Ommen notities uit allerlei sectoren naar de invulling van de leefomgeving. Wethouder Ilona Lagas over deze visie: “Dus ook wat we willen op sociaal terrein, onze Wmo-nota en onze ideeën over wonen in kleine kernen. Je kijkt met een veel bredere blik naar de inrichting van het ruimtelijk domein.” Zodra de Omgevingswet is ingevoerd, behoren bestemmingsplannen tot het verleden. Maar omdat die wet er nog niet is en een deel van de huidige bestemmingsplannen moest worden geactualiseerd, koos Ommen voor een grondige knip- en plakoperatie van de dossiers. Daarbij zijn de bestemmingen één op één overgenomen, maar ze zijn voor tachtig procent niet
Heeft het landelijk gebied baat bij deze Omgevingsvisie? Zijn natuur en landschap er beter van geworden? Over de uitgangspunten en het proces is ook Snepvangers erg tevreden. Het is prettig om te werken in een provincie die voorop loopt met een focus op ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid. De catalogus is een helder en bruikbaar instrument, er zijn een paar goede subsidieregelingen in het leven geroepen die onder andere Landschap Overijssel in staat stelt ook echt te werken aan bijvoorbeeld de kwaliteit van erven en kleine landschapselementen. Wel heeft Snepvangers twee zorgen waardoor in de praktijk nog niet veel merkbaar is van toegenomen kwaliteit voor natuur en landschap. Kwaliteitsinspanningen worden wel afgesproken, maar niet (volledig) gerealiseerd. De tweede zorg is dat het vinden van de juiste ruimte in de omgevingsvisie voor particulieren en kleine ondernemers lastige materie blijft. Allereerst het punt van de achterblijvende uitvoering. Bij de Omgevingsvisie hoort de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving (KGO) waarmee de provincie mensen verplicht om
langer tot op postzegelniveau ingevuld. De thematische bestemmingsplannen hebben hetzelfde uitgangspunt als de Omgevingsvisie van Ommen: ze zijn flexibel. Lagas: “We geven randvoorwaarden en kaders waaraan getoetst wordt. Een voorbeeld. Als iemand een gebouw op zijn perceel wil hebben, dan stond nu vrijwel tot de laatste steen vast waar die moest liggen. Gevolg was dat het gebouw prima voldeed aan de eisen, maar totaal niet paste in het landschap. Wilde je hier een klein beetje van afwijken, dan moest je een lange en kostbare procedure volgen. Omdat de meeste afwijkingen marginaal zijn en passen binnen de nieuwe kaders, hoeven veel mensen die procedure niet meer te doorlopen.’ Dit geldt bijvoorbeeld voor het uitbreiden van woningen ten behoeve van zorg of het veranderen van de functie van bestaande gebouwen.
in ruimtelijke kwaliteit te investeren in ruil voor ontwikkelingsmogelijkheden. Uit een eigen evaluatie van Landschap Overijssel blijkt dat negen van twaalf aanvragen niet volledig zijn uitgevoerd. Initiatiefnemers haken eerder af of voeren de opgestelde plannen voor investeringen in kwaliteit niet of niet helemaal uit. Voor de initiatiefnemer is de eerste prioriteit om de eigen (bedrijfs) uitbreiding te realiseren, de uitvoering van de kwaliteitsimpuls komt op een tweede plaats. Snepvangers: “Ik denk dat het knelpunt bij de gemeenten ligt waar ambtenaren gewend zijn aan plantoetsing (‘vinkje: plan is aanwezig en goed’) en minder tijd krijgen of nemen om de initiatiefnemers ook te controleren op de uitvoering van het Kwaliteitsimpuls Groene Omgevingplan. In de praktijk zien we nog onvoldoende kwaliteit terug.”
PER SALDO BETER De tweede zorg, lastige materie voor initiatiefnemers, illustreert Snepvangers aan de hand van het voorbeeld van een camping.
Een campingeigenaar wil uitbreiden in de EHS. Zonder uitbreiding is de camping gedoemd om te verdwijnen. De campingeigenaar kan in ruil voor het stukje EHS elders op zijn eigen agrarische grond nieuwe natuur aanleggen en dan tegelijkertijd een beek (nu niet meer dan een betonnen rechte bak) aanpakken en natuurlijker maken. Met het oude beleid zou het onmogelijk zijn om uit te breiden in de EHS. Maar met de Omgevingsvisie zouden er mogelijkheden moeten zijn omdat er per saldo meer natuurkwaliteit terugkomt. Snepvangers: “Toch heeft deze man vijf jaar lang geprobeerd om bij provincie en gemeente toestemming te krijgen. Ambtenaren kwamen er niet uit hoe zoiets zou kunnen. En heel eerlijk gezegd waren wij vanuit de natuurbescherming in eerste instantie ook niet blij met een campinguitbreiding in de EHS. Maar als je dan de potentiële winst ziet, meer EHS met meer kwaliteit, dan ben je meteen om. Zo’n kleine campingeigenaar kent de Omgevingsvisie onvoldoende, en waarschijnlijk is de visie ook gewoon te ontoegankelijk voor ondernemers, dat hij
LANDWERK LANDWERK#2 #2/ /2015 2015
33
VERPLICHT OF VRIJWILLIG?
ATELIER OVERIJSSEL
Het wetsvoorstel schrijft voor dat Rijk en provincies elk één omgevingsvisie vaststellen; voor gemeenten is de toepassing vrijwillig. Het instrument komt in de plaats van gebiedsdekkende structuurvisies, de relevante delen van de natuurvisie, verkeers- en vervoerplannen, strategische gedeelten van nationale en provinciale waterplannen en milieubeleidsplannen. De omgevingsvisie is een politiek-bestuurlijk document dat alleen het vaststellende bestuursorgaan bindt.
Atelier Overijssel is een onafhankelijke werkplaats voor iedereen die wil leren, ervaring wil opdoen, nieuwe inzichten wil krijgen en geadviseerd wenst te worden over ruimtelijke opgaven. Binnen het Atelier wordt samengewerkt aan actuele cases in Overijssel: inspirerend, katalyserend en verbindend. Het doel is om ruimtelijke kwaliteit een vanzelfsprekend onderdeel te laten zijn van het werken aan ruimtelijke opgaven.
“We willen samen met de gemeenten kijken hoe we de kwaliteit kunnen verbeteren door een plan uit te voeren”
jaren. Ze doen het goed en er is daarom geen controle meer nodig.” Snepvangers zou bij de herziening ook graag extra aandacht willen vragen voor landschapskwaliteit en met name kleine landschapselementen. Bij voorkeur verbonden aan het onderwerp agro en food. Kleine landschapselementen, hagen en heggen, solitaire bomen, zijn als kwaliteitsbepalende elementen genoemd in de catalogus gebiedskenmerken, maar staan nergens geregistreerd. Schaalvergroting op percelen, wat regelmatig leidt tot verwaarlozing en verval van kleine landschapselementen, vindt plaats op eigen grond en binnen de bestemming. Zolang grondeigenaren niet bezig zijn met een bestemmingsplanwijziging of iets dergelijks, heeft de gemeente geen weet van de plannen en is niet aan zet om met grondeigenaren over de landschappelijke kwaliteitsinspanningen in relatie tot de schaalvergroting te spreken. Snepvangers: “Ik zou graag samen met de provincie willen kijken hoe we de kleine landschapselementen meer aandacht kunnen geven in de herziene Omgevingsvisie.”
De Provincie Overijssel steunt particulieren die hun eigen erf op een mooie manier willen inrichten. ‘Mooi’ betekent volgens de provincie ingericht volgens de Catalogus Gebiedskenmerken. Foto: Landschap Overijssel
overheden en ons ermee om de oren kan slaan. Het is voor een burger of een ondernemer moeilijk om de ruimte te vinden die de Omgevingsvisie biedt. Het werken met de Omgevingsvisie is nieuw en anders en vergt een dermate andere instelling van ambtenaren en maatschappelijke organisaties dat het helaas nog te weinig in de praktijk gebruikt wordt. De zorg voor kwaliteit wordt gedeeld, maar we weten het nog vaak onvoldoende om te zetten in concrete uitvoering. Toen we met Atelier Overijssel met deze recreatie-ondernemer en zijn idee aan de slag gingen waren we er in een middag uit: dit levert alleen maar extra kwaliteit op, dus past het helemaal in de Omgevingsvisie!”
KLEINE LANDSCHAPSELEMENTEN De provincie gaat het komend jaar een revisie uitvoeren. Behalve het al eerder genoemde sturen op samenwerking heeft de provincie op basis van een groot aantal gesprekken geconstateerd dat een aantal thema’s nu nog onvoldoende zijn geborgd
in de Omgevingsvisie. Het gaat dat om de thema’s agro en food, energietransitie, transport en binnenstedelijk, waar de provincie nog meer visie op wil ontwikkelen. Tegelijkertijd wil Boerman de verordening nog dunner maken, met nog minder regels. Boerman: “Ik vind het belangrijk dat je als overheid laat zien dat je echt probeert de regeldruk te verminderen en mensen de verantwoordelijkheid geeft om zo veel mogelijk zelf lokaal afwegingen te kunnen maken. Zo hebben we al met twee gemeenten afgesproken, Ommen en Hardenberg, dat wij hen niet meer controleren de komende