LANDWERK LANDWERK#4 #4/ /2015 2015
5
Wel nog zoeken naar nieuwe rollen
Burgerplanvorming voor als de overheid er niet meer uit komt Er liggen al heel wat plannen voor het centrum van Doorwerth in de la. Maar ze kwamen nooit tot ontwikkeling: of de gemeente zag het niet zitten of de bewoners kwamen in opstand. Meestal omdat een van de partijen vond dat een plan de problemen niet integraal aanpakte en altijd wel een essentieel aspect miste. Een groep bewoners pakt nu de handschoen op en is zelf aan de slag gegaan. De vraag of dit de nieuwe werkwijze wordt onder de nieuwe Omgevingswet, stond centraal tijdens een bijeenkomst van het praktijkprogramma Nu al Eenvoudig Beter.
Door Geert van Duinhoven
H
et is al tientallen jaren een doorn in het oog van bewoners en gemeente: het centrum van Doorwerth. Doorwerth is een van de vijf kernen in de krimpgemeente Renkum. Een centrum kun je het eigenlijk nauwelijks noemen. Bert Harberink van het Dorpsplatform/Centrumplan Doorwerth: “Wat winkels met vooral achterkanten, een ongemakkelijke parkeerplaats, verouderde scholen, een gezondheidscentrum en een prachtig bosje. En dan nog de
nodige plannen voor nieuwbouw ‘ergens’ in hetzelfde gebied. Het plan dat wij nu maken, is geen plan dat alleen onszelf bevoordeelt, maar wordt een plan met een zo breed mogelijk draagvlak bij bewoners en gemeente.” Dit initiatief stond centraal tijdens een bijeenkomst op 4 juni in Doorwerth van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Dit ministerie bereidt een Omgevingswet voor waar participatie van burgers een belang-
rijke plek krijgt. Deze vergaande vorm van participatie, is volgens het ministerie een mooi voorbeeld hoe burgers actief kunnen zijn in de ruimtelijke ordening. Maar betekent wel dat bestuurders, burgers, volksvertegenwoordigers zich bewust moeten worden van hun nieuwe rol. Frank van Bussel van KNHM, noemde dit tijdens de bijeenkomst ‘burgerplanvorming’. Burgers nemen tot op zekere hoogte de plek van de overheid in. Dat werkt
6
|
LANDWERK #4 / 2015
Nu al Eenvoudig Beter
Frank van Bussel: Burgers kunnen een voortrekkersrol vervullen en met alle partijen een plan maken dat kan rekenen op een breed draagvlak.
Bert Harberink: Ons plan bevoordeelt niet alleen onszelf, maar wordt een plan met een zo breed mogelijk draagvlak bij bewoners en gemeente.
vooral goed in gevallen waar de overheid, bijvoorbeeld een gemeente, er niet met alle partijen uitkomt en een oplossing uiteindelijk dus achterwege blijft. Burgers kunnen dan een voortrekkersrol gaan vervullen en met alle partijen om tafel om gezamenlijk een plan te maken dat kan rekenen op een breed draagvlak.
langen in de Renkumse gemeenteraad: “De raadsleden moeten uiteraard wel de kwaliteit van een plan blijven bewaken. Maar ik
Klankbordgroep Tijdens de bijeenkomst met wethouders, raadsleden, ambtenaren en adviseurs, bleek echter dat deze werkwijze wel heel veel veranderingen met zich meebrengt die niet iedereen zich bij voorbaat realiseert. In de discussie vroegen raadsleden zich bijvoorbeeld af welke rol zij nog hebben als een groep burgers de plannen maakt in plaats van de ambtenaren of een adviesbureau. De raadsleden moeten controleren, maar wie? Er blijft in ieder geval een belangrijke taak om te controleren dat iedereen gehoord wordt en het initiatief niet alleen een klein groepje burgers bevoordeelt. Een raadslid van de fractie Gemeentebe-
“Onder invloed van de doe-democratie zal er sprake zijn van een minder politiek getinte gemeentepolitiek.” heb er in het geval van hier Doorwerth alle vertrouwen in dat ze op de goede weg zijn. Dan hoef ik daar niet meer zo tussen te zitten. Zijn collega van Groenlinks voegt daar aan toe: “Raadsleden zouden bijvoorbeeld lid kunnen worden van een klankbordgroep.
En het gemeentebestuur kan een dergelijk initiatief natuurlijk steunen met geld of ambtelijke capaciteit. Zonder het project over te nemen, want dat is de dood in de pot van een project. Zolang burgers niet vastlopen, moet het ook echt een burgerinitiatief blijven.” En als uiteindelijk het bestuur en de raad de uitkomst van de planvorming niet goed genoeg vinden, moet de raad het durven tegen houden, vinden de raadsleden. Maar de gemeente moet er van uit gaan en het vertrouwen hebben dat de burgers het zelf kunnen. En de burgers moeten er op hun beurt op vertrouwen dat de gemeente het beste met ze voor heeft en een goed plan altijd zal steunen. En vertrouwen kan iedereen alleen maar verdienen in de praktijk.
Goedkoop bureau Dan de vraag of burgerplanvorming de traditionele planvorming zou moeten overnemen. Is burgerplanvorming beter? Kunnen burgers het beter? Tijdens de discussie bleek dat daar verschillende ervaringen
LANDWERK LANDWERK#4 #4/ /2015 2015
7
STEVIGER POSITIE VOOR BURGERS
Arjan Nijenhuis tijdens de uitreiking van de nominaties Nu Al Eenvoudig Beter Trofee.
mee zijn. Gemeenten kunnen bewoners en andere betrokkenen bij elkaar roepen rond een ruimtelijk probleem. Soms werkt dat goed. Als de gemeente burgers uitnodigt om actief te zijn moet het voor de burgers wel lonend zijn om een initiatief te gaan nemen. Er moet aan beide kanten een voordeel te halen zijn. Want burgers passen er voor om als goedkoop bureau ingezet te worden. En als burgers eenmaal een initiatief hebben opgepakt, is het voor de gemeente belangrijk dat de gemeente de energie bij deze groep laat. Het is niet goed als de gemeente een initiatief in een later stadium overneemt. Burgers, en zeker als ze goed zijn georganiseerd, kunnen heel veel aan. Faciliteren, bijvoorbeeld door ambtelijke capaciteit vrij te maken, is juist wel weer heel zinvol, zo is de ervaring hier in Doorwerth. Het kan ook door budget vrij te maken. Maar daar moet dan wel een vorm van prestatieafspraken onder liggen. Voor de initiatiefnemers zelf is het vooral belangrijk om goed in de gaten te houden dat de groep legitimiteit behoudt: de ande-
Arjan Nijenhuis, plaatsvervangend directeur Eenvoudig Beter van het ministerie van Infrastructuur en Milieu schrijft in het tijdschrift Binnenlands bestuur dat het volgens hem geen twijfel lijdt dat de positie van burger, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties onder de Omgevingswet sterker wordt. De integrale afweging die in het wetsvoorstel een centrale plaats inneemt borgt volgens hem dat van meet af aan alle relevante belangen in onderlinge samenhang op tafel liggen. Op gemeentelijk niveau spelen straks de integrale omgevingsvisie en het verplichte integrale omgevingsplan een rol. Belangen rond gezondheid, veiligheid, geluidhinder – zaken die voor burgers belangrijk zijn – worden van begin af aan meegewogen. Nijenhuis: “Daarmee samenhangend is de burgerparticipatie voor burgers van groot belang. De Omgevingswet stelt die participatie bij projectbesluiten voor grotere projecten verplicht. Bij besluitvorming in ander verband, bijvoorbeeld bij omgevingsvisie en omgevingsplan, is het bevoegd gezag verplicht om bij het vaststellen van een omgevingsvisie en omgevingsplan te motiveren wat met de inbreng van maatschappelijke participatie is gedaan. Naast de wettelijke verplichting is participatie vooral een kwestie van bestuurscultuur, waar we met VNG, IPO, Unie van Waterschappen, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in het implementatietraject ruim aandacht aan schenken. Bij de totstandkoming van besluiten, plannen en visies wordt de positie van de burger een stuk sterker. Het is voor de burger van belang, zo stelt Nijenhuis, dat het stelsel straks eenvoudiger en inzichtelijker is. Geen tegenstrijdige regels meer en makkelijk te vinden wat er voor zijn percelen geldt. “Al met al is de burger straks een stuk beter af, vooral als hij met maatschappelijke organisaties de kansen grijpt die burgerparticipatie biedt. De burger krijgt een stevige plek op het speelveld.”
ren in het dorp moeten vooral vertrouwen houden hebben in de initiatiefnemers en vooral dat ze zich vertegenwoordigd voelen.
Montessori-democratie De socioloog Evelien Tonkens deed het afgelopen jaar in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties onderzoek naar de ervaren spanning tussen de burgerparticipatie en de lokale politiek. De vragen over de rollen van verschillende actoren die in Doorwerth aan bod kwamen, komen in haar studie allemaal aan de orde. Door de opkomst van de doe-democratie verandert volgens Tonkens de gemeentepolitiek van karakter. Om te kijken hoe beide vormen van lokale democratie zich tot elkaar verhouden, heeft ze gekeken wie er aan meedoen, hoe die actieve mensen denken over hun relatie met de overheid of de gemeenteraad, maar ook hoe niet-actieve mensen en gemeenteraadsleden denken over die nieuwe lokale inzet. In meer academische termen:
Welke invloed heeft de beweging naar participatieve democratie en doe-democratie op de representatieve democratie? In hoeverre is er sprake van spanningen en conflicten tussen beide vormen van democratie en hoe gaan betrokkenen daarmee om? Hoe verlopen de interacties tussen participatieve democratie en lokale representatieve democratie? Op welke manieren zijn belanghebbenden betrokken en hoe kijken zij aan tegen de wenselijkheid, representativiteit en legitimiteit van de participatieve en representatieve democratie? Een interessante conclusie in haar studie “De Montessori-democratie’ is dat volgens Tonkens met de opkomst van de doedemocratie het belang van de representatieve democratie niet afneemt, maar deze wel verandert van karakter. Onder invloed van de doe-democratie zal er sprake zijn van een minder politiek getinte gemeentepolitiek. De gemeenteraad zal burgers vooral juridische zin vertegenwoordigen: In laatste instantie, als er iets mis gaat. Als een reservecircuit, beperkt tot noodgevallen. Voor als we de verkeerde kant op
8
|
LANDWERK #4 / 2015
Evelien Tonkens
gaan, of als er iets helemaal scheef loopt in de dagelijkse beslissingen. Politici trekken zich terug op het juridische domein, ze houden nog slechts een controlerende taak over. Voor een aansprekend debat over de toekomst van de publieke zaak biedt deze controlerende taak niet veel ruimte. Kortom: een juridisering en daarmee depolitisering van de traditionele gemeentepolitiek. Met andere woorden, als je iets wil bereiken in je eigen omgeving of gemeente, moet je niet meer bij de gemeenteraad of de politiek zijn. In eerste instantie mag je ‘zelf aan de bak’
Representatief Een ander belangrijk onderwerp in de studie van Tonkens is de representativiteit. Hoe ga je daar als overheid mee om? Hoe zorg je er voor dat een burgerinitiatief net zo democratisch is als de traditionele gemeentepolitiek? Ook in Doorwerth komt regelmatig aan de orde dat de initiatiefnemers vaak hoogopgeleid zijn en vaak een sterk netwerk in de formele en informele
Nu al Eenvoudig Beter
In de toekomst zal de gemeenteraad de burgers vooral in juridische zin vertegenwoordigen, als een reservecircuit voor noodgevallen. Voor een aansprekend debat over de toekomst van de publieke zaak is in deze raadszaal steeds minder ruimte.
“De ‘positief-kritische’ burgers zijn waarschijnlijk het meest enthousiast en denken ook niet dat bewoners alleen iets gaan doen voor de buurt als ze er zelf iets aan hebben.” democratie hebben. Wie bekommert zich dan nog om de mensen die hier om wat voor reden dan ook niet toe in staat zijn? Tonkens komt in haar studie grofweg drie groepen mensen tegen. De ‘positief-
kritische’ burgers zijn waarschijnlijk het meest enthousiast. Zij hebben vertrouwen in de gemeentepolitiek, ze hebben ook vertrouwen in hun medeburgers en denken ook niet dat bewoners alleen iets gaan doen voor de buurt als ze er zelf iets aan hebben. De ‘loyale burgers’ zijn minder te spreken over de nieuwe ontwikkelingen. Ook zij staan positief tegenover de gemeentepolitiek. Ze zijn vooral positief omdat ze denken dat gemeenteraadsleden en bestuurders deskundig zijn en verstand van zaken hebben. Dat is de basis voor hun loyaliteit. Willekeurige burgers die willen meebeslissen hebben volgens hen die deskundigheid niet. Als loyale burgers ergens verstand van hebben willen zij best een keer meedenken met de gemeente. Loyale burgers willen wel een handje uitsteken in hun eigen buurt, maar het moet niet te gek worden met de verplichtingen in de buurt. Vooral het idee om afhankelijk te zijn van buren of andere medeburgers als men zorgafhankelijk wordt, is een schrikbeeld. Het treurigst, zo schrijft Tonkens, is het lot van de ‘afzijdige burgers’. Zij betalen belas-
LANDWERK LANDWERK#4 #4/ /2015 2015
9
RUIMTELIJKE BURGERPLANVORMING De twee Brabantse gemeenten Cranendonk en Heeze-Leende hadden zich al jarenlang over het probleem gebogen. Een groot bedrijf tussen de dorpskernen Sterksel en Maarheeze zorgde voor verkeersoverlast in de kernen. Maar het ene dorp ligt in de ene gemeente, het andere dorp in de andere gemeente en de gemeenten kwamen er samen niet uit wie verantwoordelijk is voor een veilige verkeersafwikkeling en ook niet wie dat dan zou moeten betalen. En dus gebeurde er niets. Het probleem voor de bewoners bleef. Daarom gingen de bewoners, verenigd in twee dorpsraden, toen maar zelf aan de slag. De gemeente liet al vrij snel doorschemeren daar wel oren naar te hebben. Die realiseerde zich dat deze actieve burgers misschien wél tot oplossingen zouden kunnen komen. En het bedrijf wilde maar al te graag met de bewoners samenwerken: ook zij realiseerde zich dat er een oplossing nodig was. Op initiatief van de bewoners zitten gemeenten, de provincie en de bedrijven om tafel en hebben ze zelfs een convenant gesloten waarin staat dat de partijen allemaal belang hebben bij een goede oplossing en dat ze er dus nu ook echt met elkaar moeten zien uit te komen. De bewoners hebben een plan van aanpak opgesteld. Dit plan mondt uit in twee mogelijke varianten om de verkeersproblematiek in de kernen op te lossen. Daarbij laten zij zich van alle kanten adviseren en via allerlei (digitale) contacten weten de bewoners de benodigde informatie te vinden om een goed doordacht plan op te stellen. De overheden zullen de uiteindelijk de keuze voor het beste alternatief maken.
STADSLABS: BURGERPARTICIPATIE OF OVERHEIDSPARTICIATIE?
ting en ze verwachten daarvoor dienstverlening door de (gemeentelijke) overheid. Zij zijn niet te enthousiasmeren voor een inspraakavond. Ze hebben weinig vertrouwen in medeburgers die gemeentelijke taken zouden overnemen. Zelf zitten ze al helemaal niet te wachten op zorgtaken en burgerinitiatieven. Het leven is al druk genoeg. Hun idee is het allemaal niet geweest en ze zien vooral nadelen van de transitie. Tonkens vindt het heel belangrijk om vast te stellen hoe groot deze groepen zijn. Dit geldt vooral voor de groep afzijdige burgers. “Als het gaat om een kleine minderheid van burgers valt te verdedigen dat zij zich simpelweg moet schikken in wat de meerderheid democratisch heeft besloten. Als het gaat om een substantieel deel van de bevolking, ligt dat anders. Dan lijkt het voortgaan op de weg naar een participatiesamenleving met een doe-democratie een problematische keuze.”
Landwerk nodigde samen met het ministerie van Infrastructuur en Milieu vertegenwoordigers van stadslabs uit om hun positie en taken te bespreken. Stadslabs zijn plekken, digitaal of fysiek, waar mensen bij elkaar komen om allerlei initiatieven in de gemeente te ontplooien. Het zijn plekken waar burgers werken aan ruimtelijke en maatschappelijke vraagstukken waar gemeenten niet meer aan toe komen. Collectieven van particulieren en professionals, ontwerpers en opdrachtgevers springen in het ontstane gat. Soms heeft een gemeente zelf een stadslab opgericht, soms zijn ze ontstaan op initiatief van burgers. Tom Voorma van de gemeente Den Haag merkte dat stadslandbouw ‘hip and happening’ is en dat bij inwoners en ondernemers een grote behoefte bestond aan informatie waarmee zij hun initiatief verder kunnen brengen. Dus liet hij een site bouwen die de inwoners van Den Haag een overzicht van alle stadslandbouwprojecten en lege stukken land biedt. Door afspraken te maken met de grondeigenaar, zorgt de gemeente ervoor dat deze stukken tijdelijk beschikbaar zijn voor inwoners om voedsel op te verbouwen. Doesjka Majdandzic heeft als stedebouwkundige in de gemeente Apeldoorn een stadslab opgericht en ziet het stadslab als een steunsysteem voor burgerinitiatieven. Grootste valkuil: je moet er voor waken om als ambtenaar het idee en de uitvoering niet over te nemen van de initiatiefnemer, hoe verleidelijk ook. “Beperk het tot faciliteren en adviseren”. Het Leidse stadslab is juist helemaal onafhankelijk van de gemeente opgericht. De initiatiefnemers pakken allerlei projecten op waar mensen zin in hebben en die niet als vanzelf door gemeente uitgevoerd worden. Icoonproject is het grote Singelpark dat het grootste stadspark van Nederland moet worden en helemaal ontworpen, gedragen en uitgevoerd wordt door burgers en bedrijven.