T H E M A R U I LV E R K A V E L I N G
THEMA RUILVERKAVELING De term ruilverkaveling heeft de laatste jaren te kampen met een slecht imago. Dat is jammer, want het is vaak gebaseerd op vooroordelen. Sterker nog, ruilverkaveling is een onmisbaar instrument in het landelijk gebied. Met de grote maatschappelijk opgaven als klimaat, water en energie in het vooruitzicht, zien we een langzame opleving van het ruilverkavelingsinstrument. In dit nummer van Landwerk gaan we in op de vraagstukken in landelijk en stedelijk gebied waar het ruilverkavelingsinstrument van grote waarde is of zou kunnen zijn. Het nummer is mede mogelijk gemaakt door een bijdrage van het Kadaster.
LANDWERK #2 / 2018
5
6
|
LANDWERK #2 / 2018
T H E M A R U I LV E R K A V E L I N G
HAAT-LIEFDEVERHOUDING TOT Het wordt tijd dat de ruilverkaveling weer op de agenda komt te staan van boeren, burgers en bestuurders. Nederland staat voor grote ruimtelijke opgaven die met ruilverkaveling integraal en op een moderne, nette en efficiënte manier aangepakt kunnen worden.
Door Geert van Duinhoven
O
ver ruilverkavelingen is de afgelopen decennia veel geschreven en gepraat. Voor sommigen is de ruilverkaveling de basis van het succes van de Nederlandse landbouw, voor anderen betekende het juist het definitieve einde van het Nederlandse landschap. Ontegenzeggelijk heeft het instrument een stempel gedrukt op het hedendaagse landschap. Iedereen heeft er bewust of onbewust elke dag mee te maken: je woont in zo’n nieuw landschap, je reist er door heen, je bent er opgegroeid en je haalt er je eten vandaan. Toch heeft de ruilverkaveling of landinrichting de laatste jaren veel aan populariteit ingeboet. Het zou te duur zijn, het zou te langdurig zijn, niet meer van de boeren. Kortom, helemaal niet aantrekkelijk. Tekenend voor dit sentiment was misschien ook wel de tamelijk geruisloze opheffing van de Dienst Landelijk Gebied die toch altijd symbool heeft gestaan voor de grote ruilverkavelingen. Het leek weinig mensen te deren dat deze dienst werd opgeheven. Provincies en rijk hebben de afgelopen 15 jaar verkondigd dat het niet meer van deze tijd is dat de overheid op zo’n grootschalige manier te werk gaat en daarbij grondeigenaren min of meer dwingt om mee te doen. Vrijwilligheid werd het nieuwe credo. Boeren en ondernemers kunnen heel goed zelf be-
palen hoe ze hun bedrijf willen organiseren en als ze daarbij van gronden willen ruilen met de buren, kunnen ze dat echt wel zelf regelen. Althans, zo dachten boeren, burgers en beleidsmakers. Inmiddels zijn er nog maar ongeveer tien wettelijke verkavelingen aan de gang waarbij de overheid nog een sturende factor is in een gebiedsontwikkeling. Marco van Beek van het Kadaster vindt dat jammer. Hij is er van overtuigd dat het instrument uit de Wet inrichting landelijk gebied, Wilg, een prima instrument is om de actuele maatschappelijke opgaven als klimaat, energie, water aan te pakken. Maar dan moet er wel wat gebeuren want de technische kennis over de ruilverkavelingen is momenteel nog aanwezig bij een enkele provincieambtenaar en verder alleen bij het Kadaster.
“De weerstand tegen het instrument is misschien goed verklaarbaar, maar niet terecht ”
TWINTIG OF DERTIG JAAR Het grootste probleem is volgens Van Beek het slechte imago dat het instrument heeft. Hij baseert zich daarbij onder andere op onderzoek dat Alterra in 2014 uitvoerde (zie kader pag.9), maar ook gewoon op de geluiden die hij hoort in de hedendaagse praktijk. Het slechte imago is misschien ook niet zo heel vreemd
T H E M A R U I LV E R K A V E L I N G
LANDWERK #2 / 2018
7
RUILVERKAVELING
“Vrijwilligheid werd het nieuwe credo” Buurtschap De Groep na herverkaveling. Dit buurtschap werd na de Tweede Wereldoorlog helemaal vernieuwd en geldt nog steeds als een van de belangrijkste wederopbouwgebieden.
want er zijn voorbeelden van verkavelingen die soms wel twintig of dertig jaar duurden. En dan was het ook nog eens veel te duur. In de beginjaren, direct na de Tweede Wereldoorlog, bracht de ruilverkaveling onder het motto ‘nooit meer honger’ het landelijk gebied en de landbouw vooruit. Maar toen in de jaren tachtig en negentig de ruilverkaveling vooral werd ingezet om de enorme natuuropgave EHS te realiseren, haakten veel boeren af: dit instrument is niet meer van ons, maar wordt gebruikt door de overheid om onze grond af te pakken en om te zetten in natuur. De weerstand tegen het instrument is dan misschien goed verklaarbaar, maar is volgens Van Beek niet terecht. Er zijn in de afgelopen jaren namelijk diverse veranderingen aangebracht in het instrument. Zo zag de wetgever zelf ook het negatieve imago en heeft daarom bijvoorbeeld enkele proceduremomenten samengevoegd waardoor een project in ieder geval niet meer zo lang hoeft te duren. Inbreng en toedeling (zie schema’s pag. 10 en 11) zijn nu wettelijk samengevoegd en liggen tegelijkertijd ter inzage. Door internet is een wenszitting tegenwoordig veel gemakkelijker en goedkoper te organiseren: via een eigen account kun je je wensen kenbaar maken. Dat levert een enorme kostenbesparing op omdat het Kadaster nu niet meer permanent aanwezig hoeft te zijn in het gebied om alle wensen te noteren. Ook de terinzageleggingen worden tegenwoordig via het de internetportal uitgevoerd zodat ook hiervoor het Kadaster niet zes weken in het gebied aanwezig hoeft te zijn. Deze internetportal wordt ook gebruikt voor de pachtregistratie en het indienen van zienswijzen. Zienswijzen tegen de inbreng worden nauwelijks meer inge-
bracht omdat de inbreng voor 95 procent bestaat uit een kopie van de digitale kadastrale registratie die bijna altijd juist is. Dat is dus geen ingewikkelde fase meer zoals vroeger met allerlei kaarten en bestanden en grensconflicten etc. En wat bovendien een versnelling kan geven zijn allerlei digitale hulpmiddelen. Zo gebruikt het Kadaster software die op basis van alle wensen en voorkeuren van de deelnemers een meest ideaal inrichtingsplaatje kan schetsen.
PARTICIPATIE IN RUILVERKAVELING MIDDELS WERKSESSIES En tenslotte is er de afgelopen jaren ervaring opgedaan met een ruilverkaveling in werksessies. Hierbij puzzelen partijen gezamenlijk zelf om een nieuwe situatie te creëren voor hun gebied. Tijdens de sessies doorlopen de partijen in versnelde vorm een aantal elementen uit het wettelijke instrument. Van Beek: “Iedereen begint met elkaar om tafel waarbij de kaarten letterlijk op tafel liggen. Middels een vast proces maken partijen aan elkaar duidelijk welke van hun kavels ze willen inzetten voor het ruilproces en wat ze er voor terug willen. Partijen tekenen dit zelf in op de kaarten die op tafel liggen. Alles wat op tafel gebeurt, wordt direct ook verwerkt in de computer en via de beamer kan iedereen meekijken en controleren of alles goed in de computer terecht komt. Door deze systematiek krijgen partijen meer zicht op wat wel en niet mogelijk is en waarom bepaalde zaken niet mogelijk zijn. Dit vergroot het draagvlak voor het plan aanzienlijk. In de traditionele herverkaveling gingen
8
|
LANDWERK #2 / 2018
T H E M A R U I LV E R K A V E L I N G
na de wenszitting alle wensen en ideeën in een grote doos en na verloop van tijd kwam de landinrichtingscommissie met een uitgewerkt plan. Vooral dat ondoorzichtige spel dat leidt tot een plan van toedeling, hebben we vervangen door dit open proces waarin iedereen kan meedenken en mag meeschetsen aan die kaart. Dat past veel beter in deze tijd, het participatiedeel is veel groter dan voorheen. Daar kwam vroeger veel onbegrip uit voort.”
“Het duurt maximaal vijf jaar om een compleet plan af te ronden”
TUSSENVORM Deze manier van werken heeft het Kadaster geleerd van de vrijwillige kavelruil. Ook daar zitten de deelnemers bij elkaar om
Koninklijk bezoek bij de oplevering van de eerste boerderij na een ruilverkaveling. Foto Rijksdienst Cultureel Erfgoed.
tafel en proberen samen een vaak relatief klein plan van toedeling te maken. “Dat werkt best goed, maar het blijft vrijwillig. Dus als er iemand op het eind zegt, dat hij toch niet mee doet, kun je weer vooraan beginnen. Maar dat past nu eenmaal in een tijd waarin alles vrijwillig en van onderop moet. Sommige overheden willen niet meer anders, nog steeds niet. Maar ik ben benieuwd of dat allemaal houdbaar is nu we internationale vraagstukken als klimaat, Natura 2000 en Kaderrichtlijn Water hebben die op een bepaalde datum gewoon gerealiseerd moeten zijn. Nu zie je vaak dat als vrijwillige ruil niet lukt, de overheden meteen naar de onteigening grijpen. De wettelijke herverkaveling is juist een prachtige tussenvorm. Zeker als je dat doet op de moderne manier met volop participatiemogelijkheden. Als een gebied niet al te groot is, ongeveer 2000 hectare, dan duurt het maximaal vijf jaar om een compleet plan af te ronden.
MEERDERE DOELEN DIENEN “De kracht van het instrument zit ‘m in het integrale. Als je met waterberging aan de slag moet, probeer dan meteen de landbouwstructuur en bijvoorbeeld de infrastructuur van een gebied te verbeteren. Het wordt in het begin iets complexer maar je lost wel meteen in een keer veel op en je hoeft niet om de paar jaar weer terug te komen met telkens weer een nieuw plan voor weer een nieuwe enkelvoudige doelstelling. Tegen agrariërs zeg ik dan ook vooral: zie de maatschappelijke opgaven niet als een bedreiging maar als een kans als daarvoor het instrument ruilverkaveling wordt ingezet. Dan kun je samen gaan puzzelen en op zoek gaan naar de meest optimale oplossing; ook voor je eigen agrarische bedrijf. Bovendien kan het de overheid vaak niet schelen waar die windmolen precies komt te staan, dus ga lekker samen puzzelen en zoek uit wat de beste locatie is en koppel
T H E M A R U I LV E R K A V E L I N G
LANDWERK #2 / 2018
9
BELEIDSEVALUATIE In 2014 evalueerde Alterra het ruilverkavelingsinstrument. “De Wet inrichting landelijk gebied toont dat inzet van het landinrichtingsinstrumentarium voor doorzettingsmacht zorgt bij de aanpak van meervoudige inrichtingsopgaven in het landelijk gebied. Doorzettingsmacht alleen is hiervoor echter niet voldoende. Om succes te hebben moeten gebiedspartijen ervan overtuigd zijn dat landinrichting nodig is en zich mede-eigenaar voelen van het proces. De meerwaarde van landinrichting ten opzichte van integrale vrijwillige gebiedsprocessen bestaat uit meer zekerheid over doelbereik voor de overheid, realisatie van een optimale verkaveling, meer rechtszekerheid voor belanghebbenden en de mogelijkheid om meerdere verwervingsinstrumenten in te zetten. Ondanks deze voordelen is het aantal landinrichtingsprojecten de afgelopen decennia gestaag afgenomen. Veel provincies associëren landinrichting met langdurige en ingewikkelde processen en/of vinden het instrumentarium niet passen bij de aard van de huidige opgaven. Verder schrikken zij vaak terug voor het dwingende karakter van landinrichting. Wijzigingen in de Wilg en recente procesvernieuwingen hebben aan deze beeldvorming weinig veranderd. Herinrichting Werkendam. Foto: Rijksdienst Cultureel Erfgoed.
“Als je in een relatief kort tijdsbestek veel bereikt, denk ik dat de kosten wel meevallen ”
daar je eigen belangen aan.” Blijft over de vraag of het niet veel te duur is. Misschien wel, misschien niet want een echt eerlijke vergelijking is er eigenlijk niet te maken, meent Van Beek. “Omdat je in een ruilverkaveling altijd bezig bent met meerdere doelstellingen, kun je de kosten niet vergelijken met bijvoorbeeld onteigening die je per definitie inzet voor een enkele doelstelling. Maar als je ziet wat je bereikt in een relatief kort tijdsbestek, denk ik dat de kosten wel meevallen.” \