6
|
LANDWERK #3 / 2018
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
“Groeit het hier, dan krimpt het daar. Zo simpel is het.” Bettina Bock is persoonlijk hoogleraar bij de leerstoelgroep Rurale Sociologie van Wageningen Universiteit waar zij zich richt op vraagstukken rondom inclusieve plattelandsontwikkeling in tijden van verstedelijking. Daarnaast is zij bijzonder hoogleraar Bevolkingsdaling en Leefbaarheid voor NoordNederland aan de de Rijksuniversiteit Groningen. Ze pleit voor een stevige nationale visie op krimp.
Door Geert van Duinhoven
D
e daling van de bevolkingsaantallen in een aantal Nederlandse regio’s is een hardnekkig probleem. Negen gebieden zijn in 2015 door het Rijk aangemerkt als krimpregio. Gemeenten in deze gebieden, vooral te vinden in Zeeuws-Vlaanderen, Noord- en Oost Groningen en Zuid-Limburg, hebben tot 2040 te maken met een daling van de bevolking met 16 procent. Daarnaast zijn er nog elf zogeheten ‘anticipeergebieden’. Hier zal het aantal inwoners tot 2040 naar verwachting met vier procent dalen. De rest van Nederland krijgt over hetzelfde tijdvak te maken met een bevolkingsgroei van 11 procent. De krimpprovincies zijn pilots gestart om oplossingsrichtingen te verkennen. Er
zijn al instrumenten beschikbaar om de problematiek in de particuliere woningvoorraad aan te pakken, zoals het aanschrijvingsbeleid van gemeenten, onteigening ten behoeve van sloop en stedelijke ruilverkaveling. Woningcorporaties hebben de afgelopen jaren in de huursector al de nodige initiatieven ontplooid om verloedering en leegstand tegen te gaan. In het regeerakkoord staat dat, om een adequaat voorzieningenniveau op peil te houden, in krimpgebieden ruimte zal worden geboden voor experimenten om taken te clusteren. De rol die het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties voor zichzelf weggelegd ziet is vooral coördinerend:
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
LANDWERK #3 / 2018
7
“Het is een vergissing om deze ontwikkeling als een natuurwet te beschouwen.”
heel prettig, maar volgens Bock is het een teken van desinteresse van het Rijk voor de krimpproblematiek. “Blijkbaar vindt het Rijk dat de provincies de oorzaak en dus ook de oplossing kan zijn van het probleem. Het Rijk wil het zoeken naar een oplossing uit handen geven en ik interpreteer dat als dat zij vindt dat het geen nationaal probleem is. Terwijl er wel degelijk een nationaal belang en een nationale verantwoordelijkheid is voor de krimpproblematiek is. Zowel de oorzaak als de aanpak zijn niet regiospecifiek. Er zijn vergelijkbare dynamieken en daarom is het logisch om dat gezamenlijk op te pakken. Maar met die regiodeals die er nu aan zitten te komen, blijkt het toch weer een soort afschuiven op de regio en alles afzonderlijk afsluiten. Dus ook politiek komt er weer een strijd tussen de regio’s om het beschikbare geld.”
NATUURWET Bettina Bock (WUR)
• • • • •
Kennisdeling tussen provincies en regio’s Meedenken over het vergroten van het palet aan instrumenten Meedenken over het effectiever/beter maken van instrumenten Agenderen/wegnemen belemmerende wetgeving Inzet van het Juridische Expertteam Planschade
VISIE OVER KRIMP EN GROEI Nader onderzoek naar de omvang van de problematiek het huidige beleid voor krimp, zoals hier beschreven in het kader, getuigt nog niet van veel visie en daadkracht. Wat Bettina Bock betreft is het de hoogste tijd dat er een stevige nationale visie komt op de krimpproblematiek. Zo’n visie moet niet alleen gaan over krimp maar ook over groei, want die twee hebben alles met elkaar te maken. Groei op de ene plaats zal krimp op de andere plaats veroorzaken. Zo simpel is het. De leegloop van bepaalde gebieden van Nederland is de keerzijde van de groei in de Randstad. Inmiddels zijn er al wel heel wat nota’s, beleid en visies gemaakt over krimp maar eigenlijk altijd op provinciaal of gemeentelijk niveau. Als deze lagere overheden er zelf niet uitkomen, bijvoorbeeld vanwege financiën of regelgeving, dan mogen ze altijd aankloppen bij het Rijk. Dat klinkt misschien
Kern van het probleem is volgens Bock de misvatting dat verstedelijking een soort natuurwet is: mensen trekken naar de stad omdat daar de meest interessante werkgelegenheid is, voldoende cultuur en alle andere voorzieningen. Cijfers lijken dit te ondersteunen. Vroeger studeerde bijvoorbeeld 30 procent van de jongeren, tegenwoordig is dat 70 procent. Die trekken dus voor hun studie naar de stad en daarna naar een andere stad voor interessant werk, want dat is alleen in de steden te vinden. Vaak ontmoeten ze daar een partner die ook een baan zoekt en dan blijkt het al helemaal moeilijk te zijn om twee banen te vinden buiten de stad. Dus zit er niets anders op om in de steden te blijven. En ondertussen blijven er steeds minder mensen in de dorpen en vergrijst de bevolking. “Het is een vergissing om deze ontwikkeling als een gegeven, een natuurwet te beschouwen. Het is namelijk een gevolg van beleid om vooral te investeren in de stedelijke gebieden en bovendien bepaalde stedelijke gebieden die men centraal acht. Het is een zichzelf versterkend effect: omdat je als overheid vooral in die ‘centrale’ stedelijke agglomeraties investeert, wordt het steeds aantrekkelijker om daar te wonen. Vervolgens denken overheden dat ze nog meer moeten investeren, omdat mensen massaal naar de stad willen. Met het gevolg dat er in andere gebieden steeds minder geïnvesteerd wordt. Daar worden voorzieningen onbetaalbaar of vallen weg, en omdat ze niet meer bereikbaar zijn wordt het bijna noodzaak voor (oudere) mensen om ten lange leste dan ook maar naar de stad te vertrekken. Met als uiterste gevolg plannen om zelfs het aantrekkelijke Groene Hart steeds voller te bouwen en de leeglopende gebieden buiten
8
|
LANDWERK #3 / 2018
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
“Onder inwoners van die gebieden groeit de ontevredenheid: zij krijgen het gevoel dat ze achtergelaten worden.”
Sloopwoningen in Nijeveen
de Randstad aan hun lot over te laten, of als een provinciaal of gemeentelijk probleem te zien.”
ZORGPLICHT Volgens Bock zou het de rijksoverheid alles aan gelegen moeten zijn om zowel de groei als de krimp als een nationaal vraagstuk aan te pakken. De groei omdat het al maar duidelijker wordt dat de Randstad steeds verder uit haar voegen barst. De woningbouwopgave is immens en vraagt heel veel offers: landbouwgrond, recreatiegebieden, open ruimte zullen volgebouwd worden. En in samenhang met de genoemde problemen als duurzaamheid, energievoorziening, luchtvervuiling kun je dat niet als een regionale of gemeentelijke opgave zien. In krimpgebieden zie je dat de bevolkingssamenstelling langzamerhand uit balans raakt en dat heeft gevolgen voor de weerbaarheid van zo’n gebied. “Het nationaal belang is dat je de ontwikkeling keert in gebieden die sociaal en economisch zwakker worden. Onder inwoners van die gebieden groeit de ontevredenheid: zij krijgen het gevoel dat ze achtergelaten worden. In deze krimpgebieden wonen steeds meer oudere mensen en steeds minder mensen die hen de noodzakelijke zorg kunnen verlenen. Ik denk dat het een nationale verantwoordelijkheid is om alle mensen in Nederland de noodzakelijke zorg te geven. Je ziet dat mensen heel lang blijven wonen waar ze graag willen wonen,
maar afhankelijk van hun levensfase hebben ze bepaalde voorzieningen nodig. Daar kun je een domino-effect krijgen. De rijksoverheid heeft hier zowel een formele als een morele zorgplicht. Een ander onderwerp is het onderwijs. Vooral op MBO-niveau: de scholen liggen zo ver weg, dat ze moeilijk bereikbaar zijn voor jongeren. Zij zijn hierdoor genoodzaakt om een opleiding dichter in de buurt te kiezen, met als gevolg dat er in krimpgebieden juist steeds meer moeilijk te vervullen vacatures komen voor banen op mbo-niveau.
LANGETERMIJNVISIE Daarnaast heb je dan nog de vraag wat er met de leeggelopen gebieden en dorpen gaat gebeuren. Worden die natuur? Wie gaat ervoor zorgen als er niemand meer woont? Worden het grote massale landbouwgebieden? Wie vindt het aantrekkelijk om daar te werken of eventueel te wonen? En als we de gebieden weer een keer nodig hebben voor recreatie, landbouw, bouw of energie, wie gaat de gebieden dan weer geschikt maken? Welke investeringen zijn daarvoor nodig? Misschien lijkt het nu nog niet de moeite waard om er in te investeren, maar misschien wel als je ze op de lange termijn bruikbaar wil houden.” “Tot slot zou de rijksoverheid de vraag moeten beantwoorden hoeveel verschillen in welvaart, leefbaarheid en bereikbaarheid zij accepteert. Er is steeds meer discussie over de vraag in hoe-
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
LANDWERK #3 / 2018
9
Verlaten boerderij, Drenthe
verre de overheid verantwoordelijk is voor vergelijkbaar leven overal in Nederland. Vroeger vond men het heel vanzelfsprekend dat de overheid ervoor zorgt dat de verschillen tussen gebieden niet te groot worden. Dat lijkt men een beetje los te laten, deels uit angst dat er teveel geld naar die gebieden moet, en deels vanuit het idee dat verstedelijking een soort natuurwet is en dat je beter daarop kunt focussen dan op de perifere gebieden.”
BOOMING BUITEN DE RANDSTAD Volgens Bock zou een visie op krimp moeten uitgaan van een polycentrische stedelijke ontwikkeling. Dus niet meer het model hanteren van een Randstad met daaromheen perifere gebieden, maar meerdere stedelijke knooppunten met voorzieningen, werkgelegenheid en alles wat het leven aantrekkelijk maakt. Daaromheen liggen dorpen die van de stad profiteren en waar mensen wonen die in die stad werken. Deels is die ontwikkeling ook wel gaande: Eindhoven en Zwolle zijn twee steden buiten de Randstad die booming zijn. Het is actief beleid van die twee steden om een aantrekkelijk klimaat en leefgebied voor de mensen te behouden waarmee de attractiviteit toeneemt. De rijksoverheid zou zich kunnen afvragen welke stedelijke netwerken willen we versterken, wat is daarvoor nodig en hoe we dat gaan doen? En de steden kunnen bedenken wat voor een soort markt zij kunnen vertegenwoordigen.
De vraag is dus: hoe willen we dat Nederland er over 40 à 50 jaar uitziet? Een grote dichtgeslibde, overbevolkte Randstad en een uitgestorven platteland? “Ik denk het niet”, beantwoordt Bettina Bock haar eigen vraag. Als je wil dat Groningen een belangrijke stad blijft voor de regio, dan zal deze ook verbindingen moeten hebben met de Randstad en bijvoorbeeld Bremen. Maar de hogesnelheidslijn naar Amsterdam is er nooit gekomen en de lijn naar Bremen is al twee jaar defect. Ook de aansluiting MaastrichtBrussel rijdt niet meer, omdat de rijksoverheid prioriteit gaf aan de verbinding tussen Amsterdam en Rotterdam. Er zou ook gericht geïnvesteerd moeten worden in cultuur. Kijk naar de particuliere museuminitiatieven in Ruurlo en Gorssel. Die trekken heel veel bezoekers. Het potentieel is er dus, ook daar. We moeten het positieve potentieel zien en zorgen dat het aantrekkelijk blijft om in andere regio’s te wonen en te werken dan alleen in de Randstad. Al deze dingen zijn in debatten al aan de orde geweest, maar de beleidsvorming blijft erg hap snap. Door de verbinding tussen krimp en groei zou je aan beide kanten kunnen winnen. Terwijl ook waar het beleid wordt gemaakt, in de Randstad, het besef voelbaar zou moeten zijn dat de ongebreidelde groei van nu problemen op gaat leveren. Een visie is er dus nog niet en daar zou de NOVI over moeten gaan.”
10
|
LANDWERK #3 / 2018
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
AFROMEN VOOR GEBIEDSONTWIKKELING Erwin van der Krabben is hoogleraar planologie aan de Radboud Universiteit en deskundig op het gebied van ruimtelijke ordening en vastgoed, grondbeleid en financiering van gebiedsontwikkeling en het functioneren van grond- en vastgoedmarkten. Hij begeleidt en adviseert overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven over gebiedsontwikkeling en vastgoedvraagstukken: over grondbeleid, herontwikkeling en transformatieopgaven en alternatieve strategieën voor gebiedsontwikkeling. Hij ziet dat er in krimpgebieden geen geld is voor onderhoud van de leefomgeving: “Er zijn andere strategieën nodig.”
Door Geert van Duinhoven
K
rimpproblematiek uit zich vaak in eerste instantie als een financieel probleem: mensen willen hun huis verkopen, maar krijgen het ‘aan de straatstenen niet meer kwijt’ en moeten er noodgedwongen blijven wonen. Gemeenten hebben geen geld om te helpen, want kampen zelf al met leegstaande winkels, moeten de sporthal eigenlijk opknappen en ook het openbaar groen ligt er steeds somberder bij. De neerwaartse spiraal is in sommige dorpen en steden duidelijk zichtbaar. In Noordoost-Groningen, Zeeuws-Vlaanderen en Zuid-Limburg kun je voor minder dan 75.000 euro al een 3- of 4-kamer woning kopen. Er is weinig geld in deze regio’s om te vernieuwen, te onderhouden en om het leefbaar te houden. De drang om te verhuizen wordt steeds groter. Want misschien wordt het straks alleen nog maar leger en ver-
“We veronderstellen in Nederland dat gebiedsontwikkeling zichzelf kan bedruipen.”
latener. Overigens blijven er altijd genoeg mensen die er met plezier wonen en een eigen huis hebben dat niet onder water staat. Zij genieten van de relatieve rust en mooie omgeving. Zeker als ze niet meer afhankelijk zijn van scholen of nog niet van voldoende zorg.
De vraag die Erwin van der Krabben bezig houdt is hoe je op een efficiënte, effectieve en duurzame manier gebieden kunt ontwikkelen. Zowel nieuwe uitleglocaties als herontwikkeling van bestaande gebieden. Bij gemeenten is dat de afgelopen jaren veel aan de orde geweest. Zij hebben de afgelopen jaren geld verloren aan grond die ze hadden gekocht om te ontwikkelen voor woningbouw of bedrijvenlocaties. Door de crisis kwam de ontwikkeling niet tot stand en moesten ze er fors op afschrijven. Het instrumentarium voor de ruimtelijke ordening werd
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
Met uitleglocaties geld verdienen voor een vernieuwingsslag elders
daarop aangepast en nu hebben gemeenten meer mogelijkheden om gebieden te ontwikkelen, ook al hebben ze niet zelf de grond in handen.
BEKOSTIGEN VAN VERNIEWING Ook is Van der Krabben veel met gemeenten in overleg geweest over de vraag hoe je dit soort gebieden onder de nieuwe regelgeving kunt realiseren, behouden en beheren. Van der Krabben: “De gebouwde omgeving moet om de zoveel jaar vernieuwd worden. Ook je eigen huis onderhoud je goed en ook daar wil je af en toe vernieuwen. Daar is geld voor nodig. Vroeger probeerde een gemeente via actief grondbeleid geld te verdienen, door bouwkavels te verkopen. Met het geld dat dit oplevert kunnen ze elders in de stad de vernieuwingsslag uitvoeren. Maar gemeenten zijn nu veel terughoudender met hun grondbeleid en moeten creatief met de bestaande regelgeving voor het kostenverhaal aan de slag. We veronderstellen in Nederland dat gebiedsontwikkeling zichzelf kan bedruipen. En daar hebben we allerlei slimme dingen voor
LANDWERK #3 / 2018
11
12
|
LANDWERK #3 / 2018
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
Verpaupering voor zijn door te slopen
bedacht zoals verevenen: de opbrengst uit het ene project gebruik je voor andere projecten. Er zijn altijd de nodige potjes beschikbaar geweest om wat bij te dragen vanuit de overheid. De ISV-gelden zijn daar een voorbeeld van en waren bedoeld om de gaatjes op te vullen. Deze fondsen zijn echter ‘opgedroogd’. Het Rijk gaat ervan uit dat gemeenten het voortaan zelf oplossen. De vraag is of dat haalbaar is. Een actuele vraag voor gemeenten is daardoor: hoe zorgen we ervoor dat elementen van gebiedsontwikkeling winstgevend zijn zodat we kunnen afromen – via het kostenverhaal - en deze middelen kunnen gebruiken voor de gebiedsontwikkeling als geheel?”
naar nieuwe woningen heel beperkt is, zoals in krimpregio’s. Terwijl je daar net als overal moet vernieuwen en onderhoud moet plegen. Daar zit het potentiele probleem voor krimpgebieden. Het is financieel niet haalbaar. En dan dreigt verloedering.” Van der Krabben geeft als voorbeeld Parkstad Limburg. De kwaliteit van de openbare ruimte is in sommige wijken erbarmelijk en er is veel leegstand. “Het is dramatisch voor bewoners en ik vind dat de Nederlandse ruimtelijke ordening onwaardig. Als de overheid ziet dat de kwaliteit van de openbare ruimte achteruit gaat, heeft die als hoeder wel een probleem. Parkstad Limburg onderkent het probleem ook, maar zonder inkomsten uit woningbouw, kun je als gemeente weinig doen.”
PROBLEEM IN KRIMPGEBIEDEN
“Eigenlijk zie je het probleem in veel middelgrote steden ontstaan, met name in de binnensteden. Daar raken de winkelstraten langzamerhand leeg. Met de huidige economische groei gaat het misschien wel weer wat beter, maar op lange termijn is er onvermijdelijk minder behoefte aan winkelruimte. Zo is het ook met de krimpgebieden: je kan als gemeente wel hopen dat je aantrekkelijk wordt voor nieuwe bewoners en dus huizen kunt gaan bouwen en een vernieuwingsslag kunt maken, maar dat is ijdele hoop. Er zijn andere strategieën nodig.”
Het idee dat een project zichzelf moet kunnen bedruipen als je maar veel bouwt, lukt in de meeste gevallen wel op uitleglocaties. Een gekochte hectare landbouwgrond levert na afloop zoveel extra op, dat je daarmee als gemeente gemakkelijk wat extra’s kunt doen in de wijk. Maar in de huidige tijd doen zich twee problemen voor. Ten eerste willen overheden eigenlijk liever inbreiden in de stad dan uitbreiden in kwetsbare gebieden buiten de stad. En binnenstedelijk is er vaak sprake van een onrendabele top. Ten tweede: “Het wordt lastiger als de vraag
T H E M A N AT I O N A L E O M G E V I N G S V I S I E
LANDWERK #3 / 2018
13
parant kan worden gemaakt. Want hoe stel je vast dat een project onrendabel is? In theorie kun je elk project zo berekenen dat het onrendabel is. ” Van der Krabben maakt de vergelijking met een regeling van rond 2005 voor de vernieuwing van verouderde bedrijventerreinen. “Er zijn vele honderden miljoenen euro’s in de vernieuwing gestopt, maar uit onderzoek dat wij hebben uitgevoerd blijkt dat de vernieuwde terreinen niet beter scoren op bijvoorbeeld werkgelegenheid of vastgoedwaarde. Kortom, ik denk dat een financiële ondersteuning de krimpgebieden kan helpen, maar dat het lastig zal zijn om goede afspraken te maken.”
ALLEEN BOUWEN IN BESTAAND STEDELIJK GEBIED
Er win van der Krabben
Naast een financiële regeling zou de rijksoverheid er strenger op kunnen toezien dat bouwen zo veel mogelijk in bestaand stedelijk gebied plaatsvindt. In die situatie kun je de nieuwbouw namelijk gemakkelijker laten samen vallen met de vernieuwingsopgave van de openbare ruimte. Nu zien de provincies hier op toe, maar het Rijk zou hier best wel wat strenger op kunnen treden, aangezien de praktijk vooralsnog vrij weerbarstig blijkt te zijn. De beweging om voorrang te geven aan bouwen in bestaand stedelijk gebied is er en provincies staan erachter, maar het is lastig om de rug recht te houden. Projectontwikkelaars en soms ook gemeenten bezitten grond buiten de bebouwde kom en die zullen druk blijven uitoefenen om juist daar te mogen gaan bouwen. Het Rijk zou bijvoorbeeld in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) kunnen vastleggen welk deel van de nieuwbouw van woningen in bestaand stedelijk gebied moet plaatsvinden. Een van de kabinetten van Balkenende heeft ooit zo’n streefpercentage genoemd. Maar dat is nog iets anders dan een minimumpercentage vastleggen.”
KOPPELEN AAN MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN
“De rijksoverheid kan er strenger op kunnen toezien dat bouwen zo veel mogelijk in bestaand stedelijk gebied plaatsvindt.” VERANTWOORDELIJKHEID VOOR HET RIJK Ligt hier een verantwoordelijkheid bij het Rijk? “Ik denk wel dat het een probleem is van de landelijke overheid, omdat de overheid de hoeder is van onze openbare ruimte. Dus dan kom je bij investeringsregelingen uit waar het Rijk een rol in kan spelen. Maar als er al subsidiegelden beschikbaar zouden komen – ik verwacht het eigenlijk niet - dan moet je heel voorzichtig zijn met het optuigen daarvan. Omdat projectfinanciering vaak onvoldoende trans-
Een andere strategie is om de krimpopgave nadrukkelijk te koppelen aan andere maatschappelijke opgaven. Zo wordt in sommige Groningse dorpen nu al de versterkingsopgave gekoppeld aan krimp. Niet alle huizen en gebouwen worden versterkt, maar samen met de bevolking wordt bekeken hoe hun nieuwe dorp eruit zou moeten zien. Ook kijken de zorginstellingen mee hoe zij de zorg van de toekomst in de kleine dorpen georganiseerd willen hebben. “Het interessante is dat de discussie over de financiële pijler steeds meer overschaduwd lijkt te worden door het debat over geld dat naar de energietransitie (‘van het gas af’) gaat. Ook hier zit een kans. De energietransitie wordt steeds meer leidend in de aanpak van gebiedsontwikkeling. De uitdaging is om de transities in een passend ruimtelijk jasje te gieten.”