38
|
LANDWERK #1 / 2019
Houdt de Kaderrichtlijn Water stand? De EU-wet Kaderrichtlijn Water wordt in 2018-2019 zorgvuldig bekeken. Doet de wet wat ze moet doen? Groene organisaties zijn kritisch. Ze vinden de wet op zich uitstekend, maar menen dat de lidstaten er de kantjes vanaf lopen. Nederland komt volgens hen zelfs als slechtste uit de bus. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat vindt intussen dat Nederland goed op weg is om de resterende opgaven aan te pakken.
Door: Marjel Neefjes
N
et als alle EU-wetgeving wordt ook de Kaderrichtlijn Water (KRW), ingegaan in 2000, periodiek tegen het licht gehouden. Een ‘fitness check’ heet dat, waarbij gekeken wordt of een richtlijn nog ‘fit’ – ofwel passend – is volgens bepaalde criteria (zie kader ‘Fitness criteria’). Ruim 130 natuur-, milieu- en waterorganisaties, verenigd in #ProtectWater, zijn bang dat EU-lidstaten deze check aangrijpen om te wet te verzwakken. Ofwel door de deadline uit te stellen, ofwel door de normen bij te stellen.
Landwerk 2019-nr1.indd 38
De organisaties vinden de KRW een fantastisch instrument om de kwaliteit van de Europese wateren op orde te brengen. Als de wet tenminste goed uitgevoerd en gehandhaafd zou worden. Helaas schort het daar nogal eens aan. In Nederland zijn en worden veel maatregelen uitgevoerd, maar niet alle doelen zullen in 2027 gehaald zijn. Een land kan namelijk een beroep doen op een uitzondering (‘exemption’) volgens artikel 4 uit de KRW: als een lidstaat kan motiveren dat de doelen pas na 2027 behaald worden door ‘natuurlijke omstandigheden’, bijvoorbeeld als de effec-
4/9/2019 9:58:51 AM
LANDWERK #1 / 2019
39
OPENBARE RAADPLEGING Onderdeel van de fitness check was een openbare raadpleging van september 2018 tot 11 maart 2019, waarin mensen een nogal ingewikkelde enquête mochten invullen om aan te geven wat ze ervan vinden. De 130 organisaties van #ProtectWater, uit heel Europa, riepen burgers op zich bij hen te melden. Zij vulden dan namens de burger de
enquête in met antwoorden die ervoor pleiten de KRW vooral op volle sterkte te handhaven. Meer dan 375.000 mensen gaven gehoor aan die oproep. Later dit jaar volgen nog raadplegingen met stakeholders, en eind 2019 moet de Europese Commissie dan verslag uitbrengen over de ‘fitness’ van de KRW.
Bron: Living Rivers Coalition
ten van genomen maatregelen op zich laten wachten. Nederland maakt veelvuldig gebruik van deze exemption-route, met bijvoorbeeld als argument dat veel stoffen nalekken uit waterbodems.
#PROTECTWATER MAAKT ZICH ZORGEN OVER KRW Een van de initiatiefnemers van #ProtectWater is Wetlands International. Paul Brotherton, Policy Officer Waters and Rivers bij de Europese tak van de organisatie, maakt zich ernstig zorgen over de toekomst van de Kaderrichtlijn Water. “Terwijl het een geweldig goede wet is. Het maakte het voor het eerst verplicht om naar wateren te kijken als ecologisch systeem, in plaats van alleen vervuiling uit een pijp aan te pakken. Natuurlijk kost het tijd om zo’n nieuwe aanpak te ontwikkelen, maar lidstaten vinden steeds weer redenen om het einddoel nog weer verder uit te stellen.” Oorspronkelijk was het einddoel van de KRW dat in 2015 alle wateren in de EU een ‘goede chemische toestand en een goed ecologisch potentieel of een goede ecologische toestand’ zouden hebben. Dat werd al uitgesteld naar 2027. Het belangrijkste middel dat de KRW daarvoor hanteert, is het Stroomgebiedbeheerplan (SGBP). Nederland is onderdeel van vier stroomgebieden: die van de Rijn, de Maas, de Schelde en de Eems. En werkt daarin dus samen met de landen waar die rivieren verder nog doorheen stromen.
Landwerk 2019-nr1.indd 39
Brotherton: “In die Stroomgebiedbeheerplannen moeten lidstaten de problemen identificeren en de maatregelen noemen om die aan te pakken. Niet alle SGBP’s zijn even goed. De Kaderrichtlijn Water biedt de mogelijkheden om een uitzondering aan te vragen, en daar maken lidstaten massaal gebruik van. Het ontbreekt ze vaak aan ambitie en aan bereidheid om te investeren in verbetering.” Het is nou ook weer niet zo dat lidstaten helemaal niets hebben gedaan, aldus Brotherton. “Maar in veel gevallen schuiven ze de hete brij voor zich uit. En hoe dichterbij 2027 komt, hoe harder ze aan de bak moeten. We vinden het teleurstellend hoe weinig ambitie en geld lidstaten inzetten voor schoon water. Terwijl toch inmiddels duidelijk is dat schoon zoetwater een van de grootste problemen is waar de wereld mee te maken heeft, en dat wordt door de klimaatverandering nog verder versterkt.”
MINISTERIE POSITIEF OVER KRW De projectleider KRW van het Nederlandse ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Diederik van der Molen, vindt de richtlijn ook een goede basis voor het waterkwaliteitsbeleid. Hij vindt dat Nederland goed op weg is om de opgaven aan te pakken. “Artikel 4 van de richtlijn stelt dat je uiterlijk 2027 alle maatregelen genomen moet hebben. In dat geval mag het langer duren voor-
4/9/2019 9:58:51 AM
40
|
LANDWERK #1 / 2019
dat het effect daadwerkelijk bereikt is. Hoewel het een stevige ambitie is, denk ik dat we dan alle maatregelen genomen kunnen hebben waar we zelf voor aan de lat staan.” Van der Molen merkt daarbij op dat je als land niet op alles invloed hebt en dat ook in 2027 niet alle doelen gehaald zullen zijn. “Er zijn ook stoffen die via lucht of water vanuit andere landen naar ons toekomen. Verder hebben we te maken met reeds verboden stoffen die heel langzaam uit waterbodems blijven weglekken en met exoten die invloed hebben op de biologie van het water.” Van der Molen vindt het ook belangrijk dat de Europese landen na 2027 ambitieus verder kunnen met de KRW. “We krijgen immers te maken met nieuwe uitdagingen, zoals de klimaatverandering en nieuwe chemische stoffen. We moeten echt verder kunnen met de KRW na 2027.”
“De status is alleen ‘goed’ als álle parametersgoed zijn. Dat betekent dat verbeteringen niet zichtbaar zijn.” Hij benadrukt dat de waterkwaliteit in Nederland al veel beter is dan in 2000. Het PBL geeft ook aan dat de waterkwaliteit in het algemeen voldoende is voor veel gebruiksfuncties, zoals de drinkwaterproductie, landbouw, scheepvaart en recreatie, maar nog niet voor hoogwaardige natuur. Het lastige is dat door het principe ‘one out, all out’ niet te zien is wat er goed gaat, vindt Van der Molen. “De status is alleen ‘goed’ als álle parameters goed zijn, anders is het ‘niet goed’. Dat betekent dat verbeteringen niet zichtbaar zijn.” Nederland is het ermee eens dat uiteindelijk alle parameters overal goed moeten worden, maar zou de resultaten liever anders presenteren (zie kader ‘One out, all out’).
Door dit principe lijkt Nederland er slecht voor te staan in Europa. Nog niet 1% heeft de status ‘goed’, en op de overige waterlichamen heeft ons land een uitzondering toegepast. Van der Molen: “We zien bij elke parameter verbetering in onze wateren, dat is uniek binnen Europa. Het is ook veel beter om de resterende opgave aan te pakken vanuit de goede voorbeelden en de reeds behaalde resultaten, dan vanuit het beeld dat 99% niet goed is.” Van der Molen geeft echter aan dat er nog een belangrijke opgave blijft. Zo zijn er regionaal nog te hoge landbouwemissies, zowel mest als gewasbeschermingsmiddelen. En ook lozingen uit waterzuiveringsinstallaties kunnen in bepaalde gebieden het bereiken van doelen in de weg staan. “Momenteel onderzoeken we voor alle regio’s hoe groot het probleem is en wat de oorzaak daarvan is. Het Planbureau voor de Leefomgeving voegt deze samen tot een landelijke analyse. Daarmee hopen we een goed beeld te krijgen van de precieze problemen per regio. Is er te veel mest, wordt die verkeerd uitgereden, gebeuren er dingen illegaal? Of is het een andere bron?” Van der Molen is niet bang dat Nederland in de komende jaren van de Europese Commissie een ‘inbreukprocedure’ opgelegd krijgt (een procedure om landen te beboeten als ze zich niet aan de regelgeving houden). “Voor onze Stroomgebiedbeheerplannen uit 2015 kregen we best goede rapportcijfers. De beoordeling gaat er ook over of je je meetprogramma goed hebt opgezet. Er zijn veel landen die veel minder stoffen en minder vaak meten dan wij.” Van der Molen geeft aan dat alle betrokken partijen nu hard werken om het water nog schoner te krijgen en om ook na 2027 niet tegen inbreukprocedures aan te lopen.
FITNESSCRITERIA VOLGENS #PROTECTWATER Voor de ‘fitness test’ wordt de Kaderrichtlijn Water aan vijf criteria getoetst. Naar de mening van #ProtectWater (130 natuur-, milieu- en waterorganisaties uit de hele EU) is de KRW behoorlijk ‘fit’, en moet er dus niets aan veranderd worden. Het probleem zit hem niet in de wet zelf, maar in de uitvoering en de handhaving. Hun analyse: 1. Effectiviteit (of de doelen worden bereikt) – Als de KRW correct wordt uitgevoerd, is die zeker effectief om waterverontreiniging tegen te gaan en watersystemen in stand te houden of te verbeteren.
Landwerk 2019-nr1.indd 40
2. Efficiëntie (of de kosten redelijk zijn) – De baten wegen ruimschoots op tegen de kosten. De kosten van het NIET uitvoeren zijn immens; de baten zitten hem in kosten voor drinkwaterzuivering, recreatie, gezondheid, biodiversiteit en klimaatadaptatie (droogte/ overstromingen). 3. Relevantie (of de problemen goed worden aangepakt) – De problemen van watervervuiling, te grote wateronttrekking, veranderingen in watersystemen, droogte en overstromingen worden door de KRW goed aangepakt. Door de klimaatverandering wordt dit nog relevanter.
4. Samenhang (of de KRW en ander EU-beleid elkaar aanvult of juist tegenwerkt) – De KRW hangt goed samen met andere EUbeleid. Wel worden de doelen van de KRW regelmatig tegengewerkt door sectoraal beleid op het gebied van vooral landbouw, transport en energie. 5. Meerwaarde – De KRW heeft zeker gezorgd voor strengere nationale wetgeving om water te beschermen, en voor grensoverschrijdende samenwerking. Ook kunnen EU-lidstaten door deze wetgeving elkaar niet meer beconcurreren via lage normen voor watervervuiling.
4/9/2019 9:58:51 AM
LANDWERK #1 / 2019
41
KRW-PRINCIPE ‘ONE OUT, ALL OUT’: VLOEK OF ZEGEN? Een belangrijke pijler van de KRW is het principe ‘one out, all out’. Dat betekent dat oppervlaktewater pas in ‘goede chemische toestand en een goed ecologisch potentieel of een goede ecologische toestand’ verkeert als ALLE parameters op ‘goed’ staan. Als er slechts één parameter niet goed is, mag het water niet goed genoemd worden. Gevolg voor Nederland is dat nog niet 1% van het Nederlandse oppervlaktewater de status ‘goed’ verdient. Daarmee bungelt ons land ver onderaan in de EU. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat streeft er wel degelijk naar om alle parameters overal goed te krijgen, maar vindt het principe ‘one out, all out’ weinig motiverend, en ook niet helemaal fair. Diederik van der Molen, projectleider KRW: “Om te beginnen hangt het er natuurlijk vanaf hoeveel stoffen je meet. In Neder-
land hebben we een volledig meetnetwerk, waarmee we in ieder waterlichaam wel honderd verschillende stoffen beoordelen. In andere landen is dat lang niet altijd het geval. En hoe meer je meet, hoe groter de kans dat er eentje niet goed is.” Ook vindt hij het frustrerend dat je door ‘one out, all out’ geen zicht hebt op verbetering. “Als er tien jaar geleden negentig van de honderd stoffen op ‘niet goed’ stonden, en nu nog maar een, dan hebben we toch al een heleboel bereikt. Maar dan is de status van dit water toch nog steeds ‘niet goed’. Het is toch motiverender voor betrokken partijen als je progressie ziet. Nu doet iedereen zijn best, en blijft het maar in het rood staan.” Nederland kiest er dan ook voor om in de Stroomgebiedbeheerplannen water aan te duiden met verschillende tinten rood, om zo
de verbeteringen beter in beeld te brengen. Van der Molen: “Als je dan 2009 en 2015 met elkaar vergelijkt, zijn alle parameters – vissen, planten, macrofauna en algen – verbeterd. Dat geeft meer drive om ook de laatste problemen aan te pakken.” De organisaties binnen #ProtectWater vinden het ‘one out, all out’-principe juist een goede stok achter de deur. In een reactie melden ze: “One out, all out is essentieel geweest voor de effectiviteit van de KRW. Het dwingt lidstaten om alle problemen aan te pakken, en maakt duidelijk waar dit nog niet is gebeurd.”
REACTIE MINISTERIE: Ook Diederik van der Molen van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat vindt de KRW behoorlijk ‘fit’. “Er zijn wel verbeteringen mogelijk en nodig. Dat heeft bijvoorbeeld te maken met communicatie, het is nu wel heel technisch.” Hij onderschrijft dat de samenhang met andere richtlijnen aandacht behoeft. Hij constateert dat Nederland nu allerlei activiteiten ontplooit om te voorkomen dat nieuwe, opkomende chemische stoffen in het water raken, zoals medicijnresten en microplastics. “Daarin lopen we als Nederland vooruit op de verplichtingen uit de richtlijn.” Hij hoopt dat de KRW ook na 2027 een Europees kader blijft voor ambitieus beleid voor schoon water.
Landwerk 2019-nr1.indd 41
4/9/2019 9:58:51 AM