18
|
LANDWERK #3 / 2019
Circulaire economie en hergebruik van grondstoffen DE CASUS FOSFAAT Rijksbeleid zet in toenemende mate in op circulaire agrarische bedrijfsvoering. De term kringlooplandbouw valt steeds vaker. Regelgeving loopt hier echter op achter. Zo is de Meststoffenwet een beperkte sectorale wet die een circulaire fosfaateconomie niet faciliteert of kan afdwingen. Een nieuwe algemene grondstoffenwet zou dat wel kunnen. Hoe kan beleid ten aanzien van (circulaire) economie en wetgeving beter op elkaar worden afgestemd?
Door Fred Kistenkas en Marie-José Smits
D
e Nationale Omgevingsvisie kiest voor kringlooplandbouw in plaats van de gangbare lineaire landbouw. Ook de landbouwvisie van minister Schouten luidt een transitie in naar kringlooplandbouw. In een circulaire economie staat efficiënt omgaan met grondstoffen centraal. Of zoals minister Schouten in 2018 stelt in de landbouwvisie: “Het moet dus anders: van voortdurende verlaging van de kostprijs van producten naar voortdurende verlaging van het verbruik van grondstoffen. Die omschakeling is mogelijk.” Efficiënt omgaan met grondstoffen houdt onder meer in hergebruik van grondstoffen waar mogelijk. Een grondstof die erg belangrijk is voor de landbouw, de voedselvoorziening én de economie is fosfaat. Niets groeit of bloeit zonder fosfaat. Maar fosfaaterts is beperkt voorhanden. In 2014 heeft de Europese Commissie fosfaaterts toegevoegd aan de lijst met kritieke grondstoffen. Fosfaaterts is economisch van groot belang, maar tegelijkertijd is de aanvoer van fosfaaterts niet zeker. De EU is voor 95% afhankelijk van import wat betreft fosfaat. Alleen Finland heeft een fosfaatmijn. Voor de landbouw is fosfaat echter onvervangbaar. Zuinig omgaan met fosfaat is dus essentieel. Relevante wetgeving is de Europese Nitraatrichtlijn, een richtlijn die het uitrijden van mest aan banden legt om te voorkomen dat er een teveel aan nitraat in het grondwater terecht komt. De Nederlandse uitwerking van de Nitraatrichtlijn is de Meststoffenwet. De Meststoffenwet beperkt het gebruik van mest en dus fosfaat. Van het stimuleren van hergebruik is geen sprake. Sterker: de wet maakt circulariteit onmogelijk. In de recente vervolgnota op de landbouwvisie van LNV van juni dit jaar, waarbij de zoektocht naar realisatie van kringlooplandbouw centraal staat, worden circulaire randvoorwaarden genoemd,
waaronder regelgeving ‘optimaliseren’. Wat dat precies zou moeten zijn weet de minister kennelijk nog niet, want het blijft vagelijk bij platitudes als: “Wet- en regelgeving stimuleren de omslag, vooral door vermindering van de regeldruk, nadruk op regels die werken en experimenteerruimte.” Met behulp van de fosfaatkringloop kunnen wij echter wel wat mogelijkheden aanreiken om de oude wetgeving beter af te stemmen op het nieuwe beleid ten aanzien van een circulaire economie.
IMPORT ONDANKS FOSFAATOVERSCHOT Boeren rijden mest uit op hun land en recyclen daarmee hun fosfaat. Meststoffen kunnen echter ook uitspoelen naar het milieu. De Meststoffenwet bepaalt daarom dat boeren beperkt mest mogen uitrijden. Daardoor is inmiddels sprake van netto uitmijnen: gewassen nemen meer fosfaat op uit de bodem dan via mest wordt toegevoegd. Daarom importeert Nederland, ondanks ons mestoverschot, fosfaat (21.9 kg P/ha/jaar). Fosfaaterts wordt gewonnen uit mijnen, en Marokko en Rusland zijn de belangrijkste leveranciers van fosfaaterts voor de EU. Van alle gewonnen fosfaaterts wordt zo’n 80% gebruikt voor de productie van kunstmest. Het gebruik van fosfaatkunstmest in West-Europa (en ook in Nederland) neemt af, omdat fosfaat ophoopt in de bodem en daardoor minder toevoeging van fosfaat nodig is. De verwachting is dat vanaf 2050 het gebruik van fosfaatkunstmest in deze regio beperkt zal zijn. Maar in de oostelijke EU-lidstaten neemt het gebruik van fosfaatkunstmest toe. Nederland heeft een overschot aan mest (en fosfaat) en boeren betalen ervoor om het kwijt te raken. Ondertussen importeren boeren
19
|
LANDWERK #3 / 2019
De Mestoffenwet is ‘uitputtend’ bedoeld: aanvullende regels over recycling door lagere overheden zullen bij de rechter stranden. Foto: Lex Broere, Buitenfotografie.nl
overal in Europa fosfaat in de vorm van kunstmest. Waarom wordt fosfaat niet uit het overschot aan mest teruggewonnen?
MESTREGELS De Meststoffenwet is eigenlijk alleen maar een ‘mestuitrij-wet’, met slechts regels over maximale mestuitrij-mogelijkheden voor boeren. Sterker nog, deze wet laat circulaire maatregelen en voorschriften niet toe. De wet is, zoals juristen dat noemen, ‘uitputtend’ bedoeld en andere, verdergaande of aanvullende regels over recycling zullen bij de rechter stranden. Als een lagere overheid, bijvoorbeeld een waterschap of een provincie, fosfaatkringlopen wil doen sluiten met aanvullende regelgeving dan mag dat niet want dat is dan strijdig met deze mestuitrij-wet; er mag niet meer geregeld worden dan mest uitrijden en dat doet de rijksoverheid bij uitsluiting van andere (mogelijk strengere) overheden. Het voordeel is dat de rijksoverheid daarmee de implementatie van de EUNitraatrichtlijn in eigen hand houdt (alleen de minister en de Kroon zijn bevoegd), maar het nadeel is dat decentrale aanscherping van fosfaatregels staatsrechtelijk wordt tegengehouden. Er zijn dus geen directe wettelijke geboden tot recycling van fosfaat in deze wet te vinden en ze zijn ook niet in lagere wetgeving op te nemen. Het betreft in de meststoffenwetgeving ook steeds dierlijke fosfaten en geen humane fosfaten. Fosfaat uit humane excretie mag in Nederland niet meer gebruikt worden op het land, vanwege hygiënewetgeving. Het is juridisch zeer de vraag of er een decentrale bevoegdheid bestaat om regels op te stellen voor hergebruik van humane fosfaten. De rechter zou kunnen oordelen dat er al uitputtende meststoffenwetgeving is en dat er dus geen
decentrale bevoegdheid is om eisen te stellen aan hergebruik van fosfaten, ongeacht of dat nou dierlijke of humane fosfaten zijn. Hetzelfde geldt voor het gebruik van andere fosfaatbronnen zoals as van zuiveringsslib, vlees en beendermeel, hout en struviet. Dit in tegenstelling tot Duitsland en Oostenrijk, die een wettelijke verwerkingsplicht kennen voor fosfaat uit afvalwater. Onze meststoffenwetgeving sluit zo’n Duits/Oostenrijks stelsel in wezen dus uit. Terwijl er veel meer circulaire winst valt te behalen bij het recyclen van fosfaat uit deze bronnen. Ook de stelselherziening Omgevingswet, die alles ‘eenvoudig en beter’ zou maken, verandert hier in 2021 niks aan; de Meststoffenwet blijft vooralsnog buiten de Omgevingswet. Zou innovatieve wetgeving met betrekking tot het verplicht verwerken van fosfaat uit afvalwater ook niet werken voor Nederland en ook bij ons niet een circulaire economie dichterbij brengen? Het antwoord is volgens ons: ja, maar de Meststoffenwet blokkeert dit en laat deze regels niet toe. Deze wet regelt alleen het uitrijden van dierlijke mest per hectare om aldus aan de EU-Nitraatrichtlijn te voldoen. De scope ven de wet is hiermee uiterst beperkt en minimalistisch: alleen dierlijke fosfaten en alleen het met de tractor uitrijden daarvan. Mestregels worden dus niet ingezet voor een daadwerkelijke fosfaatkringloop.
STICKS AND CARROTS Wetgeving heeft indirect invloed op prijzen: zo zorgt de Meststoffenwet voor een negatieve mestprijs. Dat kan een stimulans zijn voor hergebruik, maar is daarmee nog niet een echte verplichting tot hergebruik en circulariteit. Het is bezien in het licht van de be-
20
|
LANDWERK #3 / 2019
De Meststoffenwet is eigenlijk alleen maar een ‘mestuitrij-wet’ en laat circulaire maatregelen en voorschriften niet toe. Foto: Lex Broere, Buitenfotografie.nl
kende bestuurskundige sturingsmix van sticks and carrots hooguit een peentje en geen stok om mee te slaan. In de praktijk zien we ook peentjes voor wie minder vervuilend is dan zijn concurrenten. Daarbij gaat het met name om ondersteuning van technologieontwikkeling, al dan niet via EU-programma’s. Dit geldt zowel voor mestverwerking als voor fosfaatrecycling uit andere bronnen. Wat we echter niet zien is dat de vervuiler betaalt. Er wordt geen belasting geheven op of verbod gesteld op vervuilende praktijken. Hooguit zien we indirect voor wat betreft mest wat kostenverhoging. Het recyclen van fosfaat uit andere bronnen dan mest stuit vooralsnog bovendien ook op een economische belemmering. Fosfaaterts is zo goedkoop dat daardoor het recyclen van fosfaat gefrustreerd wordt. Wetgeving kan invloed hebben op de businesscase. Door importheffingen op fosfaaterts zou je de prijs van fosfaaterts kunnen verhogen, zodat het recyclen van fosfaat aantrekkelijker wordt. Maar dan stuit je op juridische belemmeringen, met name internationale handelsverdragen (ook al zijn er momenteel regeringen die zich daar weinig van aantrekken). Een andere optie is hogere kwaliteitseisen stellen aan fosfaaterts. Fosfaaterts uit Marokko (in tegenstelling tot bijvoorbeeld fosfaaterts uit Rusland) bevat veel cadmium, en er vindt dan ook een discussie plaats of er geen strengere eisen gesteld zouden moeten worden aan de kwaliteit van geïmporteerde fosfaaterts. Dit zou een extra kostenpost betekenen voor Marokkaans fosfaaterts. En dan zijn er ook nog politieke belemmeringen: de export van fosfaaterts is een belangrijke inkomensbron
voor Marokko. Wanneer Nederland de verhoudingen met Marokko goed wil houden, zijn importheffingen op fosfaaterts geen optie. Minister Schouten stelt dat juiste wet- en regelgeving behoren tot de randvoorwaarden voor een transitie naar een circulaire economie. Wij pleiten niet alleen voor verminderen van regeldruk, maar ook voor de inzet van juridische sticks. Immers, in een optimale sturingsmix zouden in dat geval naast stimulerende instrumenten (carrots, zoals subsidie) ook dwingende instrumenten ingezet moeten worden om de fosfaatkringloop op een zo laag mogelijke (regionale of zelfs lokale) schaal te sluiten. Ook de Nationale Omgevingsvisie kiest met betrekking tot kringlooplandbouw voor stimulerend beleid (carrots) en niet voor juridisch dwingende sturing (sticks). Dat is op zich jammer, want een dwingend wettelijk stelsel zou in dat geval een acceleratie en optimale sturingsmix in de richting van fosfaatcirculariteit kunnen zijn.
ECONOMIE EN WETGEVING STROOMLIJNEN De Meststoffenwet maakt niet alleen decentrale circulaire regelgeving onmogelijk, maar geeft ook aan dat zolang je maar niet te veel mest uitrijdt er niks aan de hand is. Het zoveel mogelijk sluiten van kringlopen vindt zo geen steun in de wet. Er zijn nu twee mogelijkheden: of de mestwetgeving wordt aangepast zodat er wel circulaire regels door centrale en/of decentrale wetgevers afgekondigd kunnen worden (het Duitse/Oostenrijkse model), of wij maken
21
|
LANDWERK #3 / 2019
ook in Nederland een aparte grondstoffenwet met circulariteit als hoofddoel en hoogste rechtsbeginsel. Dat laatste is nu al ruim 25 jaar het geval in Nieuw-Zeeland, waar een alles overkoepelende grondstoffenwet, de Resource Management Act (RMA), als succesmodel voor een circulaire economie geldt. Het geheim van dit Nieuw-Zeelandse model is dat circulariteit in één klap voor alle grondstoffen geregeld is. Als er ergens nog een oude lineaire norm bestaat dan wordt deze overruled door het hoogste rechtsbeginsel van circulariteit. De RMA functioneert volgens het kerstboommodel, waarbij circulaire economie als het ware de piek van de gehele wetgevingsboom is (waardoor andere sectorale milieunormen ondergeschikt zijn). Met deze juridische ruggensteun wordt circulariteit niet alleen een kwestie van goede wil en stimulerend subsidie- of belastingbeleid, maar hebben we aldaar inderdaad de optimale bestuurskundige sturingsmix van sticks and carrots. Evaluaties wijzen uit dat deze wet redelijk goed functioneert. Kringlopen worden op een zo laag mogelijk regionaal niveau ook daadwerkelijk gesloten. En bovendien blijkt vooral duurzame energie de grote winnaar te zijn: met de Grondstoffenwet is een klimaatwet niet eens nodig.
In Nieuw-Zeeland worden kringlopen op een zo laag mogelijk niveau gesloten.
Onze komende Omgevingswet 2021 kan nog wat van dit model leren. Die is namelijk in het geheel geen kerstboom, maar eerder een slordige hoop losse takken, bijeen gebonden in een wet met vier losse algemene maatregelen van bestuur waarin niemand de weg weet. Er is geen piek als overkoepelende waarde en topbeginsel voor alle normen. Oude, vaak nog lineaire normen kunnen niet in het licht van circulariteit worden uitgelegd of geherinterpreteerd. De stelselherziening Omgevingswet is daarmee volgens ons een systeemloze en waarden-loze wet die circulaire economie niet zal ondersteunen. Voor de fosfaatkringloop betekent het NieuwZeelandse model dat beperkte, nog lineaire wetgeving en knellende mestregels worden opengegooid en het zoveel mogelijk regionaal sluiten van de fosfaatkringloop legislatieve ruggensteun in plaats van tegenwerking krijgt en dat geldt dan zowel voor dierlijke fosfaten als voor humane fosfaten. Fosfaatkringlopen sluiten met enkel wat financiële sturing en tegen de verdrukking van verouderde strakke mestregels in, zal niet gebeuren. Een nieuwe overkoepelende grondstoffenwet met het circulariteitsbeginsel als hoogste rechtsbeginsel zou ons een stuk verder op weg kunnen helpen naar een circulaire economie. We zouden eens voor vijf jaar kunnen gaan experimenteren met zo’n Nieuw-Zeelands model. Mogelijk dat dat uiteindelijk ook een betere Omgevingswet wordt dan het huidige wetsvoorstel dat we in 2021 als wet willen invoeren.
Juridische sturing zou in lijn met en ondersteunend voor financiële sturing moeten zijn.
NAAR EEN GRONDSTOFFENWET We denken, handelen en reguleren nog niet in termen van het sluiten van de fosfaatkringloop, we nemen daarbij humane fosfaten nog niet mee en blijven ondanks milieubelastende overschotten nog steeds fosfaaterts importeren. Terwijl het landbouweconomisch beleid inmiddels in toenemende mate uitgaat van circulariteit, is het recht, dus de wetgeving, met de Meststoffenwet voorop, nog steeds lineair en is ook toekomstige wetgeving (Omgevingswet) allerminst circulair. Beleid botst hier dus met recht. Juridische sturing zou in lijn met en ondersteunend voor financiële sturing moeten zijn. Een oplossing zou ook voor ons land een overkoepelende Grondstoffenwet kunnen zijn, zoals die reeds een kwart eeuw met redelijk succes in Nieuw-Zeeland geldt. Dan wordt circulariteit het opperste rechtsbeginsel waar alle overheden, bedrijven en burgers zich aan moeten houden. Ouderwetse wettelijke bepalingen die dit in de weg staan kunnen door bestuur en rechter worden overruled met behulp van dit juridische topbeginsel van circulaire bedrijfsvoering. Beleidsondersteunende wetgeving ontbreekt voorts ook nog om recyclen van humane excretie te stimuleren. Ook hier wordt een grondstoffenwet met zo’n topbeginsel van circulariteit node gemist.
mr. dr. F.H. Kistenkas is senior onderzoeker Wageningen Environmental Research en universitair hoofddocent bestuursrecht en bestuurskunde Wageningen University & Research dr. M.J. Smits is senior onderzoeker Wageningen Economic Research, onderdeel van Wageningen University & Research Dit onderzoek werd verricht als onderdeel van het LNV kennisbasisonderzoek Circular Economy Law Innovations (CELI) van de Wettelijke Onderzoekstaken Natuur en Milieu (WOT NM). Meer lezen? Kijk op landwerk.nl
22
|
LANDWERK #3 / 2019
LITERATUURLIJST Dijk, K.C. van, Lesschen, J.P., Oenema, O. (2016) Phosphorus flows and balances of the European Union Member States. Science of the Total Environment, 542, pp. 1078-1093. Freriks, A., A. Keessen, D. Korsse et al. (2016) Zover het eigen instrumentarium reikt, Universiteit Utrecht & Universiteit van Tilburg Grinlinton, D. (2016) Horizontal and vertical integration of sustainability into policymaking, planning and implementation of renewable energy projects-The New Zealand Model, in: V. Mauerhofer (red.), Legal aspects of sustainable development, Springer Heidelberg, p.423-448 Kernebeek H.R.J. van , S.J. Oosting, M.K. van Ittersum et al. (2018) Closing the phosphorus cycle in a food system: insights from a modelling exercise, Animal. Aug;12(8):1755-1765. Epub 2018 May 21. Kistenkas, F.H., H.C. Borgers, M.E.A. Kistenkas (2017) Recht voor de groene ruimte, 3e druk, Wageningen Academic Publishers, Wageningen Kistenkas, F.H. (2018) De gemiste kans van de Omgevingswet, ROm 36-5, p. 38-41 Kistenkas, F.H., M. van der Heide (2018) Omgevingswet zet energietransitie op achterstand, Tijdschrift Milieu 24-7, p. 14-15 LNV (2018) Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en Verbonden – Nederland als koploper in kringlooplandbouw, beleidsnota ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Den Haag LNV (2019) Realisatieplan Visie LNV - Op weg met nieuw perspectief, beleidsnota ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Den Haag Sheida Z. Sattari, A. F. Bouwman, K. E. Giller et al. (2012) Residual soil phosphorus as the missing piece in the global phosphorus crisis puzzle. PNAS April 17, 2012 109 (16) 6348-6353; https://doi. org/10.1073/pnas.1113675109 Smits, M.J. en G. Woltjer (2018) Phosphorus Recycling from Manure: A Case Study on the Circular Economy. Deliverable Circular Impacts, EU Horizon 2020 research and innovation programme, http://circular-impacts.eu/deliverables UWE (2013) Science for Environment Policy In-depth Report: Sustainable Phosphorus Use. University of the West of England, Science Communication Unit, Bristol. Report produced for the European Commission DG Environment, October 2013 Velthof, G.L., F.H. Kistenkas, P. Groenendijk et al. (2018) Wettelijk instrumentarium voor landbouwmaatregelen om waterkwaliteit te verbeteren, WOt-rapport 129, Wageningen