12
|
LANDWERK #5 / 2015
Nu al Eenvoudig Beter
LANDWERK LANDWERK#5 #5/ /2015 2015
13
Naar de oorsprong van regels Bestemmingsplannen hebben geen goede naam. Als je iets wilt (‘je hebt een goed plan’), krijg je vaak te horen dat het niet past in het bestemmingsplan. Regels liggen dwars. Gemeenten zoeken naar nieuwe wegen om niet de regels leidend te laten zijn. De gemeente Peel en Maas besloot de aanpak van ‘eerst beleid dan regels’ te evalueren. Door Helmer Wieringa (Land&Co)
B
estemmingsplannen regelen wat het gebruik van gronden is en wat er voor dit gebruik kan worden gebouwd. Zo’n plan bestaat uit een set regels en een verbeelding, de plankaart. Het bestemmingsplan is altijd digitaal en alle gebieden en regels staan op ruimtelijkeplannen.nl. In een toelichting staat waarom bepaalde keuzen zijn gemaakt. Op zich is dit een overzichtelijke en praktische opzet. Toch worstelen gemeenten nogal eens met deze bestemmingsplannen. Zoals meer gemeenten loopt de gemeente Peel en Maas er tegen aan dat een bestemming namelijk ook een bepaald gebruik uitsluit. Een plek op een bedrijventerrein heeft bijvoorbeeld de bestemming ‘Bedrijf – garage’, omdat de gemeente op die plek graag een garage ziet. Dat sluit horeca uit. Dat is ook logisch want de gemeente heeft als beleid vastgesteld dat detailhandel en horeca in de kernen thuishoren. Het doel is de kernen levendig te houden. Maar wat te doen als het garagebedrijf op het bedrijfsterrein stopt en zich een werkplaats voor werkvoorziening aandient voor deze plek, inclusief een inloopcafé en een winkel waar producten uit de werkvoorziening worden verkocht?
Een helder geformuleerd beleid Aan de hand van zo’n casus trekt de gemeente een belangrijke conclusie. We stellen te snel dat detailhandel en horeca niet mag. En, heel belangrijk, we vergeten te vaak om het beleid uit te leggen. Als een ondernemer hoort dat ‘iets niet mag’ of ‘het is in strijd
met het bestemmingsplan’, is dat niet motiverend. De gemeente organiseert chagrijn. De gemeente Peel en Maas trok daarom een belangrijkste conclusie: we moeten bij een nieuw idee rustig het beleid uitleggen, kijken of de ondernemer dit begrijpt en accepteert, controleren of de gemeente haar beleid helder en dus niet te wollig verwoordt, en vooral er naar streven dat de ondernemer het beleid zelf invulling geeft in zijn plan en toetst in de aanvraag. Je organiseert dan begrip en trots. Bij zo’n werkwijze wordt het dan soms ook helder dat de gemeente op een vraag nog geen beleid heeft vastgesteld. Zoals in dit voorbeeld: het WMO-beleid is nog niet opgepakt in ruimtelijk ordeningsbeleid. De regelgeving loopt achter bij het beleid: een potentiele bron voor frustratie. Kortom, het begint allemaal bij een helder geformuleerd beleid.
De flexibele ondernemer Niet dat het dan vervolgens altijd simpel is om dit om te zetten naar regelgeving. Ook dat is soms nog een flinke puzzel. Dat blijkt uit de casus waar een onderneming gecombineerde bedrijfsactiviteiten wil ontplooien met zorg, maatschappelijke activiteiten, zaalverhuur en horeca. De gemeente besluit dat dit binnen bepaalde grenzen, mede getrokken door omwonenden die in de huidige situatie al overlast ervaren, mogelijk is. Zij besluit dat het nieuwe idee om ruimte te bieden aan dit type nieuwe maatschappelijke initiatieven goed past bij de bestemming ‘Maatschappelijke doeleinden’.
14
|
LANDWERK #5 / 2015
Nu al Eenvoudig Beter
Evaluatie past in twee programma’s
Eerst beleid en dan regels
De evaluatie van de gemeente Peel en Maas is het effect van de ‘ontmoeting’ van twee programma’s. Het afgeronde programma “Concreter en Beter - goede regels, gerichte service” van de Vereniging Nederlandse gemeenten en de ministeries van BZK en EZ had drie doelen: (1) minder regeldruk door goed uitvoerbare rijksregels, (2) vermindering toezichtslasten, en (3) slimmer werken en betere dienstverlening. Hier is uitvoering aan gegeven in factsheets, nieuwsbrieven, colleges, bijeenkomsten en congressen. Het programma “Nu al Eenvoudig Beter” van het ministerie van I&M loopt vooruit op de totstandkoming van de Omgevingswet. Deze nieuwe wet is bedoeld om de ontwikkeling van de leefomgeving eenvoudiger en beter te laten verlopen. Maar ook nú al – binnen de bestaande wetten en regels – kunnen we eenvoudiger en beter werken! Zie landwerk.nl/nual en nualeenvoudigbetermagazine.nl
De Omgevingswet wordt geprezen als ideale opvolger van de Wet ruimtelijke ordening. In het doel van de Wro, te weten ‘een goede ruimtelijke ordening’, is een ontwerpopgave te lezen. In de Omgevingswet is het doel tweeledig: het in stand houden van een gezonde fysieke leefomgeving én het beheren en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving. In de opzet ligt het accent op effectbeheersing. Dit stimuleert gemeenten niet tot het ontwikkelen van een heldere visie op een helder beleid. Door de Tweede Kamer is bij amendement een omgevingsvisie voor gemeenten verplicht gesteld. Dat maakt het voor gemeenten zoals Peel en Maas mogelijk nog steeds uitvoering te geven aan het credo ‘eerst beleid dan regels’.
Maar juist die formulering brengt de ondernemer op ideeën. Met dit begrip kun je immers ook een kerk of een zorgcomplex ontwikkelen. De ondernemer voegt nieuwe activiteiten toe aan zijn plan. De ambtenaren verzuchten ‘ondernemers bedenken steeds iets nieuws, dit soort wispelturigheid is niet meer te communiceren met de omgeving’. Ze hebben eigenlijk te laat door dat zo’n ruim begrip
zelfde denken via dezelfde aanpak. Ook een handhaver moet weten wat de link is tussen zijn te controleren regels en het beleid waar die regels vandaan komen. Ook een sector-ambtenaar zoals een beleidsmedewerker recreatie moet weten wat de link is tussen zijn sectorale recreatiebeleid en het beleid van belangenafweging in de ruimtelijke ordening.
“Het begint allemaal bij een helder geformuleerd beleid” als ‘Maatschappelijke doeleinden’ een afspraak over een eerst ingeperkt idee openbreekt. Hieruit trekt de gemeente Peel en Maas de les dat vanuit de wens open te staan voor veel ontwikkelingen, je er niet aan ontkomt om toch precies te regelen wat je bedoelt en afspreekt. Een maatwerk-bestemmingsplan is dus zo gek nog niet.
Iedereen moet het beleid kunnen uitleggen Maar zelfs als er een helder beleid is met een bijbehorend helder bestemmingsplan, is er nog steeds kans dat een initiatiefnemer alleen te horen krijgt: kan niet, past niet. Wie vertelt dat beleid en wie legt de regels uit? De gemeente Peel en Maas heeft voor bedrijfsterreinen een vaste casemanager. Deze persoon neemt eerst het beleid door met de initiatiefnemer en kijkt dan pas naar de regels. Het blijkt in de praktijk dat niet alle aanvragen door een casemanager worden begeleid, bijvoorbeeld omdat een vraag start bij de afdeling maatschappelijke zaken. Of soms gaat er alleen een mail naar de afdeling vergunningen. Een belangrijk leerpunt blijkt dat de werkwijze van de casemanager van ‘eerst beleid dan regels’ ook van toepassing is en moet zijn op de andere afdelingen die een aanvraag begeleiden, een aanvrager aan het loket krijgen of de handhaving doen. Iedereen moet het-
Naleving Een boeiend laatste thema van de evaluatie betreft de naleving of nazorg. AIs het initiatief is gerealiseerd, dan staat de tijd wederom niet stil. De ondernemer beweegt, de markt verandert, er komt nieuw beleid, er komt nieuwe wet- en regelgeving. Hoe moet de gemeente omgaan met deze beweeglijkheid? In de praktijk komt het voor dat de ondernemer in de problemen raakt door handhaving. Is dit terecht? Had de gemeente niet in gesprek moeten blijven met de vraag of de afspraken nog steeds overeind blijven tegen de achtergrond van nieuwe ontwikkelingen? Zoals: zijn er nieuwe buren, nieuwe functies in de buurt, nieuwe verkeersstromen, nieuwe installaties en nieuwe regelgeving. In de dagelijkse praktijk blijkt het echter lastig om de tijd te vinden hier een goede invulling aan te geven. Naleving vaak een sluitpost. In plaats van controle vanuit de overheid kan een omkering een ingang bieden: namelijk ondernemers dragen aan hoe zij voldoen aan regelgeving. Deze nieuwe vorm van naleving kan een belangrijke ingang zijn voor nieuwe rollen bij handhaving.
Waarom? De belangrijkste conclusie van de evaluatie is dat het allemaal begint met visie en beleid. Daarom is het goed dat in de Omgevingswet een plek is voor omgevingsvisies, anders zou ons nog een wereld resten met veel regels zonder een visie er onder. Misschien is de meest effectieve manier om naar het opstellen van een visie te bewerkstelligen om te blijven vragen naar ‘waarom hebben we deze regel’. Welk maatschappelijk belang zit er achter een regel? Niet iedereen hoeft het er mee eens te zijn, als het maar uitgelegd kan worden. En anders is het misschien tijd voor aanpassing van het beleid.