Landwerkbijeenkomst NAEB ‘Bestemmingsplannen nieuwe stijl’ 23-05-2013, Alphen aan den Rijn ‘Bestemmingsplannen nieuwe stijl’. Tijdens deze derde bijeenkomst in de serie ‘Nú al eenvoudig beter’ vertellen de gemeenten Alphen aan den Rijn en Ommen hoe die er in hun ogen uit zouden kunnen zien. Doel: meer flexibiliteit en sneller werken. Maar of er fundamenteel iets verandert?
Ontwikkelingen drijven zoektocht Alphen “Het komt te vaak voor dat regels – bestemmingsplannen – goede ideeën in de weg staan.” Met die zin vat wethouder Tsjeard Hoekstra samen waarom gemeente Alphen aan den Rijn op zoek ging naar een nieuwe aanpak. In die zoektocht heeft een aantal ontwikkelingen centraal gestaan. De eerste ontwikkeling vindt plaats rond de afweging van belangen. Bij het toestaan van ruimtelijke ontwikkelingen is het altijd een kwestie van het afwegen van belangen: die van de eigenaar, die van omwonenden, en het algemeen belang. Die afweging levert altijd spanningen op. Als gemeente probeer je een kader te maken waarin de belangen op een goede manier worden afgewogen. Er is nu een trend gaande waarin het belang van de eigenaar steeds belangrijker wordt. Daardoor is het steeds vaker zoeken naar een manier waarop een ruimtelijke ontwikkeling wél kan worden toegestaan. Een tweede trend die daarbij aansluit, is dat de wereld steeds sneller verandert. Kijk naar ontwikkelingen in de landbouw en naar nieuwe functies in het buitengebied. Dan blijkt dat de huidige systematiek daarop niet goed is ingericht. Er is steeds meer behoefte aan flexibiliteit, geen harde kaders. Opmerkelijk genoeg gaat daar tenslotte ook een trend recht tegenin: de risico-regelreflex. Zijn er risico’s, dan willen we het liefst zo veel mogelijk regels opstellen. Aan de basis van het systeem in Alphen Helmer Wieringa (Land&Co) is intensief betrokken geweest bij de zoektocht van de gemeente Alphen. Hij legt uit wat aan de basis heeft gestaan van het huidige resultaat. Allereerst stond de ontwikkelingsplanologie centraal: - Vaak blijf je binnen de ruimtelijke ordening steken op het werken met kaders, maar op die manier zeg je niet wat je wilt. Ontwikkelingsplanologie legt de nadruk op doelen en uitvoerbaarheid. Dat betekent niet dat ontwikkelingsplanologie geen grenzen heeft. Die zijn er wel degelijk. Zie het als een rechthoek met vier grenzen. De grenzen van drie kanten zijn ‘hard’ en er overheen gaan is onbespreekbaar. De vierde kant bestaat uit ‘gaas’. Ook die geeft een grens (dat moet nu eenmaal in regels) maar geeft tegelijk de richting aan waar je heen wilt. - Daarnaast is ontwikkelingsplanologie ook integraal denken. Niet alleen ruimtelijk, maar ook economisch en sociaal (de drie P’s: People, Planet en Profit). De vraag die de gemeente Alphen zich daarbij stelde: hoe houden we in dit systeemdenken de drie P’s bij elkaar? Net als wethouder Hoekstra benadrukt Wieringa dat een ontwikkeling gaande is, waarin niet langer landbouw het primaat heeft in het landelijk gebied maar de grondgebruiker. Bestemmingsplannen en structuurvisies zijn daarop nog niet goed ingericht. Het vraagt een andere manier van denken.
Dus concludeerde de gemeente Alphen: we moeten naar een systeem waarin iedereen wordt uitgedaagd om bij te dragen aan de doelen van het gebied. In het bestemmingsplan moet je dan iets bedenken om die beweging op gang te brengen. Je wilt daarbij richting geven, maar ook ruimte. Daarbij zou de term ‘functies’ vervangen moeten worden door de term ‘gebruik’ of ‘activiteiten’. (Want: leidt de functie ‘landbouw’ wel tot activiteiten die bijdragen aan de gestelde doelen?) Een nieuwe Structuurvisie Op weg naar een nieuwe structuurvisie heeft de gemeente Alphen een echte omslag in denken gemaakt. Daniëlle van den Berg licht het proces en het eindresultaat toe, maar benadrukt dat het hierbij gaat om ‘een’ methode, niet ‘de’ methode. Als overheid heb je in het buitengebied geen grond. De verantwoordelijkheid ligt deels bij de eigenaar – en dit zijn dus niet langer alleen agrariërs! Als gemeente wilde zij bewoners er bewust van maken dat niet alleen de overheid bepaalt. Ten tweede stond in de nieuwe structuurvisie behoud door ontwikkeling centraal. Alphen maakt onderdeel uit van het Groene Hart en een Nationaal Landschap. Daar is aandacht voor, maar het betekent niet dat het gebied op slot moet. Daarnaast is gekeken naar: - De geschiedenis. - Doelen: voor elk van de negen polders (droogmakerijen en veenweidegebied) heeft de gemeente doelen beschreven, gebaseerd op de kernkwaliteiten van elk gebied. Deze kwaliteiten zijn niet alleen ruimtelijk, maar ook sociaal en economisch (3 P’s). Van den Berg benadrukt dat het betrekken van bewoners, zowel in een vroeg als in een laat stadium (pilots), belangrijk is. Initiatiefnemers herkennen zich daardoor nu ook in de visie. Op basis van de visie is een protocol voor initiatiefnemers opgesteld. Uitgangspunt is om de verantwoordelijkheid zo veel mogelijk aan de initiatiefnemer te laten. Handvat hierbij is een kwaliteitsgids, zodat de initiatiefnemer kan controleren of zijn idee in overeenstemming is met de doelen in het gebied. Ook gaat de gemeente zelf kijken op locatie: de initiatiefnemer kan zijn plannen dan laten zien en uitleggen. Bestemmingsplan met kwaliteitshandboek De gemeente Alphen heeft nu ook drie nieuwe bestemmingsplannen in ontwikkeling (Aarlanderveen, Alphen Zuid en Alphen Noord), zo vervolgt Gesine Faken. In deze nieuwe bestemmingsplannen staat flexibiliteit centraal, en kansen om te komen tot een gastvrij platteland. Wel moet daarbij getoetst kunnen worden aan de kwaliteitseisen (de 3 P’s). De gemeente zag drie opties: -
Het continueren van huidige bestemmingen met mogelijkheid tot wijzigen dit is echter weinig flexibel, wijzigen kost veel tijd. Een verzamelbestemming maar dan ontbreekt een kwaliteitstoets vooraf. Per polder kwaliteiten benoemen: huidige activiteiten mogen uitbreiden/aanpassen, er zijn voorwaarden voor functiewisseling.
Alphen heeft voor de derde optie gekozen. Dit betekent: - Een verzamelbestemming per polder (landbouw of recreatie) plus medebestemming. - De huidige situatie is het uitgangspunt. - Het afwijkingsregime kent een kwaliteitsgids; daarnaast wordt getoetst op vanzelfsprekende zaken als milieu, verkeer, geur, et cetera. De kwaliteitsgids kent een inspiratiekader, met de ambities per polder, inspiratie per polder en het verhaal van de polder (ter onderbouwing). Doel van de kwaliteitsgids is de structuurvisie te concretiseren. Het helpt bovendien communiceren en motiveren.
In gesprek met het publiek Hoe beoordeel je of een functie bijdraagt aan doelen? Dat blijft een kwalitatieve beoordeling die deskundigheid vraagt. Uiteindelijk ga je altijd op zoek naar een ‘ja’ op de korte termijn, een ‘ja, mits.’ Pas daarbij wel op dat je daar niet te veel op focust. Een ‘nee’ moet ook kunnen wanneer een plan onvoldoende bijdraagt aan doelen. Past een mestverwerkingsinstallatie ook binnen de visie van Alphen? Wellicht wel, in de ene polder beter dan in de andere. Zeg nooit op voorhand ‘nee’. Het beeld dat de ambtenaar heeft van een mestverwerkingsinstallatie kan heel anders zijn dan het beeld dat de ondernemer erbij heeft. In het gesprek over de aanvraag wordt in Alphen de ondernemer uitgedaagd zijn behoefte, initiatief of idee te laten aansluiten bij de doelen van de gemeente. Waar zit nou de echte winst? De verzamelbestemming, en de flexibiliteit. Het is nog een beperking dat daarbij de huidige situatie uitgangspunt is. Daarnaast is Alphen hiermee als gemeente transparanter. Vroeger werden initiatieven op gevoel toegestaan (via artikel 19). Nu is er voor iedereen hetzelfde kader. Initiatiefnemers zelf zijn vooral tevreden omdat de gemeente veel meer naar buiten gaat. De gemeente luistert, de initiatiefnemer kan zijn idee visueel maken en uitleggen. Dat zorgt voor meer wederzijds begrip. Zorg als gemeente er daarbij wel voor geen sturende vragen te stellen. Laat een initiatiefnemer motiveren, ga niet zelf te snel met het rode potlood aan de slag.
Omgevingsplan Ommen De gemeente Ommen heeft als pilot voor de nieuwe Omgevingswet het Gemeentelijk Omgevingsplan (GOP) opgesteld en heeft als eerste gemeente in Nederland een omgevingsvisie. Niet alleen het opstellen van het plan was een doel, ook het proces ernaar toe. Huib Noltes van de gemeente vertelt. Het GOP is een soort structuurvisie, een strategisch document. Aan het GOP ligt de volgende sturingsfilosofie ten grondslag: de gemeente kan minder, wordt netwerkregisseur, zoekt meer de samenwerking, en wil binnen kaders ontwikkelruimte bieden met meer flexibiliteit. Het GOP is een integraal plan waarin alle beleidsterreinen vertegenwoordigd zijn. De visie die aan het GOP ten grondslag ligt, is de ontwikkeling naar een groene en gastvrije gemeente. Centraal staan de drie P’s, maar ook het bieden van ontwikkelruimte. -
De GOP kent vijf gebiedsprogramma’s en negen thema’s. Voor elk gebiedsprogramma worden alle thema’s beschreven. Er zijn drie centrale thema’s, gebaseerd op de drie P’s, namelijk welzijn, welvaart en omgevingskwaliteit. De 34 bestaande bestemmingsplannen zijn teruggebracht naar vijf. En het meest opvallende: er is geen kaart!
Als een initiatief ligt in ‘de geest van het GOP’ en aan een aantal spelregels voldoet, dan wil de gemeente meewerken. Het gaat dan om spelregels als: belanghebbenden zijn tijdig geïnformeerd, het plan heeft draagvlak, het plan levert een bijdrage aan leefbaarheid, negatieve effecten worden gecompenseerd (de gemeente gaat daarvoor nog een groenfonds in het leven roepen). Het GOP is tot stand gekomen door regelmatig met stakeholders en fracties om de tafel te zitten. Eerst om te kijken welke trends zij zien. Daarna om per vastgesteld thema te vragen: wat gaat goed, wat kan anders, en vooral: wat voor rol kunnen burgers zelf spelen? Er zijn op het
GOP (daardoor) weinig zienswijzen ingediend. Die verwachting heeft de gemeente ook voor de bestemmingsplannen, die nu nog in procedure zijn. Positief aan het GOP noemt Noltes dat de belangen van stakeholders duidelijk worden en de richting die je als gemeente op wilt. De gemeente Ommen heeft tijdens het proces ervaren dat een andere rol van de overheid wel om een andere mindset vraagt. Het blijkt daarnaast moeilijk om het sectorale beleid los te laten. Verschillende functies bijten elkaar: praten is daarom belangrijk. Dat is in het voortraject gebeurt met een groot aantal belangenorganisaties. Wat daarbij helpt is te vragen: wat vind je goed aan elkaar? Dan krijgen partijen een gezamenlijke agenda en belangen. Zij hoeven niet minder dan hun eigen ondergrens te accepteren, maar een zes is soms ook goed. Vanuit het GOP zijn gemeentelijke programma’s en een Gemeentelijke Omgevingsverordening (GOV) uitgewerkt. Het was een droom om in de GOV alles te bundelen. Maar in feite is het GOV gesneuveld. Noltes betreurt dit, omdat het nog even duurt voor de omgevingswet er is. Hij pleit ervoor een pilot op te starten waarin het bestemmingsplan gelinkt wordt aan de verordening (APV). Concluderend Na afloop van de bijeenkomst concluderen de deelnemers het volgende: -
Communicatie aan voorkant is belangrijk, evenals het proces met organisaties. Zorg ervoor dat vanaf het begin alle neuzen dezelfde kant opstaan.
-
Meerdere deelnemers waren eerst heel enthousiast over de aanpak Alphen/Ommen, maar vragen zich nu af: is dit eindresultaat nou het gedroomde bestemmingsplan zonder grenzen en toetsen? Elk plan moet namelijk toch weer worden getoetst. Het is een zoektocht naar een andere aanpak, maar in de praktijk kom je toch weer bij kaders en afwijkingen. Er blijven tegenstrijdigheden tussen handhaven en loslaten, belangen van eigenaar, omwonende en gemeente. En de flexibiliteit moet ook niet worden gezocht in bestemmingsplannen. En dat is misschien niet erg: met een bestemmingsplan waarin niks mag, krijg je wel het gesprek op gang.
-
Het is belangrijk dat een gemeente een visie heeft: welke richting kiezen we? Het is onbegrijpelijk dat het niet verplicht wordt gesteld in de Omgevingswet om een structuur- of omgevingsvisie op te stellen.