‘Nieuwe bestemmingen of uitbreidingen eenvoudig mogelijk maken in de RO’ Verslag NaEB-bijeenkomst, 3 juni 2015, Centraal Museum Utrecht Een initiatiefnemer wil een nieuwe bestemming of uitbreiding realiseren. Wat kun je als gemeente doen om het proces sneller en eenvoudiger te laten doorlopen? In Utrecht bespreken we twee casussen. De gemeente Albrandswaard heeft een eigen systematiek met stappenplan, dat zij onder andere toepaste bij de realisatie van een waterstoftankstation. In De Wolden verving men het bestemmingsplan buitengebied door een beheersverordening.
Deel 1: Stappenplan Albrandswaard Sander van Schagen bijt het spits af. Hij werkt als planoloog in Albrandswaard, een kleine gemeente onder de rook van Rotterdam. De gemeente heeft een eigen systematiek voor bestemmingsplanwijziging, onder meer toegepast bij de realisatie van een waterstoftankstation. De systematiek is in het volgende stappenplan gegoten: Stap 1: Past het initiatief in het bestemmingsplan? Nee dan naar stap 2. Stap 2: Zet het plan op papier, schets de kern, het basisidee. Stap 3: Het globale plan indienen. Stap 4: Startovereenkomst met financieel plaatje (anterieure overeenkomst), getekend door initiatiefnemers en gemeente. Stap 5: Ontwikkelingsovereenkomst, die ook naar de raad gaat: mag het plan door naar de volgende stap? Hier wordt ook een Verklaring van geen bedenkingen afgegeven. Stap 6: Ontwikkelingsplan, een soort ruimtelijke onderbouwing. Stap 7: Realisatieovereenkomst, alleen als de openbare ruimte betrokken is bij het initiatief. Waarom dit en waarom daar? Het belangrijkste in deze methodiek is dat in een vroeg stadium wordt nagedacht over ‘het waarom’ van een initiatief. In de eerste stappen van het stappenplan draait het vooral om de vragen: ‘Waarom dit?’ en ‘Waarom daar?’ Daardoor is ook een goede locatie voor het tankstation gevonden. Een tankstation moet goed bereikbaar zijn en niet worden weggestopt, maar het dorp moet ook mooi blijven. Een dergelijke locatie was er, dicht bij de snelweg, omgeven door groen. De gemeenteraad Voor de gemeente Albrandswaard geldt dat de gemeenteraad elke overeenkomst uit het proces wil zien. Dat geldt voor de startovereenkomst, de ontwikkelingsovereenkomst, en de realisatieovereenkomst. De gemeente heeft 26.000 inwoners, deze omvang leidt er wellicht toe dat de raad er graag bovenop zit. Aan het begin van het proces wordt gekeken of er reden is om het initiatief professioneel te stoppen, en bij de startovereenkomst geeft de raad akkoord om ‘het waarom’ verder te onderzoeken. De startovereenkomst geeft de initiatiefnemer een helder overzicht van alle kosten. 1
Communicatie In deze methode is veel aandacht voor goede communicatie: Op een overzichtelijke manier wordt de initiatiefnemer stap voor stap meegenomen in het proces. Sander benoemt dat ieder zijn eigen kader en eigen perspectief heeft. (De een kijkt vanuit het idee, de ander vanuit de praktijk.) Daar moet je je van bewust zijn. Sander probeert zich in de initiatiefnemer te verplaatsen, een ‘petjesspel’ kan helpen. Ook probeert hij het initiatief vooral te benaderen vanuit de gevoelskant en het talent van mensen, pas daarna als het nodig is vanuit het systeem (van procedures) of het feit dat de gemeente het hierin voor het zeggen heeft. Dat helpt ook om de energie bij initiatiefnemers erin te houden Bij de realisatie van het waterstoftankstation werd in stap 2 ook een bewonersavond georganiseerd. Duidelijk uitleggen wat risico’s en nadelen zijn, helpt bezwaren te voorkomen. Sander heeft hierin een rol gespeeld door aan de deskundigen ook kritische vragen te stellen. Dat laat aan de bewoners zien dat ook de gemeente hierin kritisch meekijkt. Twijfel is belangrijk, zekerheid is schijn. Twijfel zorgt er ook voor dat je goed nadenkt. Je moet gewoon vragen, dan krijg je informatie en zie je ook de twijfel bij een ander: dan kom je ook tot de kern van de discussie. Sneller en beter? In de systematiek van Albrandswaard is de communicatie goed op orde. Het stappenplan geeft veel duidelijkheid en is bovendien zorgvuldig. Dat zijn positieve kanten. Er ontstaat een discussie in de zaal over de vraag of de methode het proces sneller maakt. Veel stappen moeten langs de raad. Pijnacker-Nootdorp zegt te werken met voorontwerpbestemmingsplannen, waarbij de raad het plangebied meteen kan aanwijzen als categorie waarvoor geen Verklaring van geen bedenkingen nodig is. Het ontwerp ligt vervolgens 6 weken ter inzage; binnen 8 maanden heeft iemand een bouwvergunning. Het hele proces voor het waterstoftankstation in Albrandswaard duurde 13 maanden, en zeker voor kleine projecten is dit wel een erg uitgebreid proces. De methodiek van Albrandswaard zorgt inderdaad eerst voor vertraging, bevestigt Sander. Maar daarna verloopt het proces sneller. Stap 6 bijvoorbeeld: omdat iedereen aan het begin al heeft meegestuurd, verloopt deze in 2 tot 3 weken. En de procedure is voor projecten op kleine schaal inderdaad wellicht wat uitgebreid, maar het karakter van de raad is hierin belangrijk: in Albrandswaard wil men het niet anders. In grote gemeenten zal dit anders werken.
Deel 2: beheersverordening buitengebied In Zuidwest-Drenthe ligt De Wolden, een gemeente met 17 kernen en veel buitengebied. De gemeente is vooruitstrevend en vernieuwend, zo zegt ze zelf. Eén van haar nieuwigheden is de Beheersverordening Buitengebied. Jenny Nijzing en Ramon ter Stege lichten toe. Hoe het begon Eind 2011/begin 2012 was de gemeente toe aan een nieuw bestemmingsplan voor het buitengebied. Het bestaande bestemmingsplan was eigenlijk actueel maar kon niet gewoon worden doorgezet omdat het niet voldeed aan digitaliseringseisen. Ook de komende Omgevingswet speelde een rol. Een optie die onderzocht werd, was de beheersverordening. De belangrijkste vraag: is deze ook te gebruiken in een situatie waar veel ontwikkelingen spelen (namelijk het buitengebied)? Toen, na verscheidene gesprekken met deskundigen, de conclusie was ‘ja, dat kan’, werd besloten een beheersverordening op te stellen.
2
Procedure In het najaar van 2012 werd de beheersverordering voorbereid, met een projectplan, offertes en veel gesprekken. Vooral LTO moest worden overtuigd, maar na een informatieavond bleken agrariërs zelf positief over dit voornemen. Burgers werden geïnformeerd via een ‘Laat je horen-krant’. Van mei tot september 2013 werd de raad opnieuw geïnformeerd. Er was een terinzagelegging met inloopbijeenkomst. Kleine verzoeken van burgers werden direct meegenomen. Daarna ging de verordening naar gemeenteraad. Binnen een jaar was de zaak geregeld. Wat betekent dit? Het grootste deel van het oude bestemmingsplan is behouden, net als de plankaarten. De beheersverordening is een soort bestemmingsplan, zonder wijzigingsbevoegdheid en nieuw beleid. Wel zijn er ruimere afwijkingsmogelijkheden. Voor grotere ontwikkelingen / wijzigingen zijn facetbestemmingsplannen nodig. De beheersverordening wordt tweejaarlijks geüpdate. Om de burger tegemoet te komen is bovendien gezegd: bestond in het oude bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid en moet er nu wijziging bestemmingsplan worden aangevraagd, dan gelden de oude leges. Voorbeeld Voor het vergroten van een agrarisch bouwblok is een binnenplanse afwijking mogelijk tot 1500 m2 buiten bouwblok. 90% van de agrariërs kan hiermee uit de voeten. Dit verklaart ook dat veel agrariërs zich positief toonden over de beheersverordening. Voor grotere uitbreidingen is een facetbestemmingsplan nodig. De voordelen De beheersverordening is vormvrij. Er zijn geen procedures (wel inspraak, geen zienswijze en beroep). Dit is nadelig wanneer burgers of buren bezwaar zouden willen aantekenen. Deze situatie heeft zich nog niet voorgedaan. De kosten voor het opstellen van de beheersverordening waren relatief laag (er is 3 ton bespaard ten opzichte van een nieuwe bestemmingsplan, schat de gemeente in). Er is geen MER: de MER is dubbel geborgd, via Wro en de Natuurbeschermingswet, terwijl men weet dat in De Wolden meer bedrijven zullen stoppen dan uitbreiden. De gemeente neemt enig risico door geen MER op te stellen. Opinie zaal Wat vinden deelnemers ervan? Recht op beroep Zegt de oppositie niet: “Je onthoudt burgers van het recht op beroep?”, vraagt iemand zich af. Alleen alles wat voorheen ook al was, is buiten de beroepsprocedure gehouden; alle andere ontwikkelingen gaan via een facetbestemmingsplan, meldt De Wolden. Bovendien zijn alle betrokken – de raad maar bijvoorbeeld ook de milieufederatie – op tijd meegenomen in het proces. ‘Naar ons idee doen we niemand tekort.´ Duurzaamheidsladder Hoe zit het met de duurzaamheidsladder voor ontwikkelingen? Bij VAB is immers vaak sprake van functieverandering. De duurzaamheidsladder passen we niet toe, antwoordt De Wolden. En tot nu toe zijn we nooit bij de Raad van Staten geroepen. ‘We hebben goed gecommuniceerd en doen niet al te gek.’ En het hangt er wellicht ook vanaf waar in Nederland je bent, of je verloedering op het platteland tegen moet gaan of de druk moet managen, wordt gesuggereerd.
3
Interessant? Is dit nou voor iedereen interessant? Voor De Wolden was dit snel en goedkoop, en zij zit dit als goede stap in de richting naar de Omgevingswet. Voor gemeente met oude bestemmingsplannen, is de beheersverordening wellicht ingewikkelder. Maar je moet ook lef hebben, vindt De Wolden, die vertelt dat ze deze methode ook voor de kern toepast. ‘Misschien dat het ooit wordt afgeschoten, maar dan gaan we het voor dat perceel regelen. De rest heeft er wel baat bij.’ En wat doen andere gemeenten? In Alphen werken ze ook met een beheersverordening. Lopik heeft, als experiment in het kader van de Crisis- en herstelwet, een bestemmingsplan in de geest van de omgevingswet. Het is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte (dus langer geldig) en maakt ook nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Het is te vergelijken met omgevingsplan. Dit plan is duurder dan een beheersverordening, maar de gemeente wilde alvast nadenken over de Omgevingswet om goed beslagen ten ijs te komen.
4