DESAFIOS DA INTERSETORIALIDADE NA GESTÃO PÚBLICA Leonardo Koury Martins1
RESUMO
O presente trabalho objetivou em explorar o papel da Intersetorialidade na administração pública trazendo os conceitos de cidadania, políticas sociais e de que forma estes conceitos se apresentam como desafios para a efetivação do diálogo intersetorial na gestão pública. É importante considerar que o conceito de Intersetorialidade ganha ascensão com a promulgação da Constituição Federativa do Brasil em 1988, quando se inscrevem na história do Brasil novas formas de pensar as políticas públicas. Este trabalho analisa o desenvolvimento de uma gestão pública que tenta ser coerente nas proposições de articulação e descentralização das ações governamentais na garantia dos direitos. Na realização deste trabalho, foi possível perceber e analisar, como o olhar gerencial trazido pelas experiências nomeadas de Nova Administração Pública fez com que a Intersetorialidade ganhasse um destaque na interlocução e execução das ações governamentais. A intersetorialidade tem o papel de possibilitar um diálogo integrado entre diversos setores da máquina pública, pensando os sujeitos usuários dos serviços ofertados pelo Estado como objetivo central além de perceber as necessidades da população de forma integrada para efetivar a cidadania. Palavras – chave: Gestão Pública. Intersetorialidade. Diálogo
1. INTRODUÇÃO
A Intersetorialidade é um tema debatido arduamente nas últimas décadas na administração pública brasileira. Problematiza uma situação de uma herança deixada por várias gestões passadas que refletiram no abandono da população nas políticas públicas, principalmente no que se refere às políticas sociais e as garantias de direitos de cidadania.
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Leonardo Koury Martins Graduado em Serviço Social e MBA em Gestão Pública pelo Centro Universitário UNA Belo Horizonte
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A partir de 1988, com a nova Constituição Federal aprovada, as políticas sociais ganham novo caráter e as políticas começam se configurar entendendo que os problemas da população são transversais. Por mais que algumas políticas públicas não estivessem organizadas no tripé da Seguridade Social (Saúde, Previdência Social e Assistência Social) estavam ligadas na proteção e na garantia da cidadania compreendendo o sujeito em sua integralidade. Este diálogo entre as necessidades e demandas da sociedade começou a ter que se compreender e se organizar em trabalhos conjuntos e não mais individuais ou setoriais. O objetivo enfim passa ser em buscar respostas mais propositivas às necessidades sociais que a cada dia tornam-se mais complexas. De acordo com Junqueira podemos conceituar a intersetorialidade como: [...] a intersetorialidade é entendida como a articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações, com o objetivo de alcançar resultados integrados em situações complexas, visando um efeito sinérgico no desenvolvimento social (JUNQUEIRA; INOJOSA e KOMATSU, 1997 p.2)
A Intersetorialidade é um conceito presente nas últimas décadas e ganha corpo na construção das Políticas Sociais, compreendo que os problemas abarcados pelas manifestações que emergem do modo de produção capitalista fazem com que se transforme em Questão Social. O conceito mais difundido sobre Questão Social atualmente pode ser entendido como: [...]
as
expressões
do
processo
de
formação
e
desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. É a manifestação, no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais além da caridade e repressão. (CARVALHO e IAMAMOTO, 1983, p.77)
Construída como eixo no âmbito da Nova Administração Pública, a Intersetorialidade busca descrever as relações de cooperação e articulação que existem em determinados setores. Surge como resposta a uma segmentação das políticas
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sociais
que
não
compreendiam
o
sujeito
em
sua
totalidade,
além
de
desconsiderarem a Questão Social como uma série de manifestações provocadas pelo modo de produção capitalista. O objetivo deste trabalho é entender quais são os desafios da Intersetorialidade na administração pública, além de entender os entraves para sua efetivação e de que forma a intersetorialidade pode interagir com os mecanismos de participação popular. É fundamental perceber de que forma a Intersetorialidade se manifesta na Gestão Pública, especificadamente no que se refere às políticas sociais e quais impactos causam quando tende-se a romper com a fragmentação dos setores públicos na proposta de avançar na defesa da cidadania.
2. PENSAR A CIDADANIA DE FORMA INTEGRADA NA GESTÃO
PÚBLICA 2.1. POLÍTICAS SOCIAIS E A GESTÃO PÚBLICA
Nas últimas décadas algumas linguagens referentes à administração pública acabaram se popularizando no Brasil. É certo que os noticiários de telejornais, rádios e revistas, ajudaram muito para que estes conceitos se tornassem conhecidos, mas a aproximação da administração pública para a população vem a cada ano se tornando um desafio importante a ser construído.
O conceito de gestão pública é compreendido como a ideia de um conjunto de agências e de servidores profissionais, mantidos com recursos públicos e encarregados da decisão e implementação das normas necessárias ao bem estar e das ações voltadas à gestão da coisa pública. (WOLYNEC, 2009 p.2)
Este conceito encontra-se numa perspectiva maior que referencia a identidade da administração pública e como ela pode ser um instrumento de operacionalização entre as necessidades apresentadas pela população e a organização destas demandas em prioridades. O papel da gestão pública na administração é trazer a identidade temporal a esta operacionalização. Ao longo da história da administração
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pública vários modelos de gestão por ela perpassam e se entrelaçam. Estes modelos deixaram consigo marcas que se destacam ou se referenciam, desde a burocracia como principal método de organização da maquina pública, até mesmo ao modelo de administração gerencial.
É fundamental perceber que o papel da administração pública é trazer a resolução dos problemas coletivos, não cabendo à ela a administração de interesses individuais e ou privados. A administração pública é a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo – em nome da sociedade, que delega de forma legal – e cujas ações têm consequências para os indivíduos e grupos sociais (HARMON E MAYER 1999, p.34)
Estas reflexões são fundamentais para compreendermos que a gestão pública é a aglomeração de todos os processos desenvolvidos dentro da administração pública no Estado, e que se caracteriza em produzir resultados analisando as demandas e traçando desde a priorização das necessidades urgentes, quanto analisando a conjuntura existente e a sua atuação.
A conjuntura nacional, por sua vez é a grande responsável pelo aparecimento das necessidades e a forma na qual as demandas se apresentam. Este contexto se expressa desde fatores econômicos e políticos, quanto fatores culturais, sociais e tecnológicos. Cabe à gestão pública estar atenta a toda esta estrutura para que a mesma tenha capacidade de dialogar com as necessidades da população. Também é imprescindível que a gestão pública esteja em constante planejamento para que os fatores externos não desmobilizem ou descontextualize as ações do Estado perante a sociedade.
A informação por sua vez, e a gestão de todo este conhecimento, tornam-se essenciais na análise da conjuntura e no planejamento das ações da gestão. O subsídio de uma boa análise não é somente capaz de trazer a gestão pública uma funcionalidade maior para a sociedade. É necessário além de compreender a
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conjuntura pensar estratégias mais
eficazes
e processos que levem
em
consideração a integralidade dos sujeitos e seus anseios perante o papel do Estado.
Outro conceito fundamental que busca constante um diálogo interno e externo com a sociedade é o conceito de Políticas Sociais. Segundo Draibe (1990) as políticas sociais caracterizam como o conjunto de ações assumidas pela administração pública que expressam a garantia de direitos sociais estabelecidos e as prioridades da gestão frente aos desafios encontrados. A autora também enfatiza que esta construção no Brasil toma corpo pós 1988, quando a constituição descreve os direitos sociais em grandes eixos temáticos, como os eixos de Seguridade Social, mas também de Educação, Trabalho, Habitação, entre outros (DRAIBE, 1990).
Com a Constituição de 1988, o modelo de políticas sociais apresenta-se em sua maior significação, como um modelo de Seguridade Social. Suas características se aproximam do modelo constitucional redistributivo que visa à proteção integral do cidadão por meio da Saúde, Assistência Social e Previdência Social, que segundo Draibe (1990) possui as características abaixo.
O modelo institucional redistributivista, se concebe através
de um vasto
entendimento de proteção social, que se inspira no sistema W elfare. Este novo olhar de
integralidade
é
importante
e
se
torna
fundamental
nas
sociedades
contemporâneas, voltado para a produção e distribuição de bens e serviços sociais “extra mercado”, os quais são garantidos a todos os cidadãos. Apoia-se na premissa de que o mercado é capaz de realizar, por si próprio, uma alocação tal de recursos que reduza a insegurança e elimine a pobreza, atual ou futura. (DRAIBE, 1990, p. 6)
A crescente centralização das políticas sociais gera um aumento da demanda pela execução de programas sociais no interior das instituições públicas e privadas.
Assim, passam a existir as políticas públicas sociais como respostas do Estado para assegurar e consolidar os direitos sociais, pois é notável que as políticas públicas surjam com o intuito de atender à população, fazendo com que os mesmos se tornem cidadãos de direitos.
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Não se poderia pensar em construir uma cidadania plena se a garantia de direitos civis, políticos ou sociais fossem vistos de forma fragmentada. José Murilo de Carvalho (2005) descreve que o início dessa nova perspectiva de tentar pensar direitos e ações de forma integrada, começa a nascer a partir da nova constituição brasileira, tendo entre seus principais pontos a garantia da cidadania. Com o amadurecimento deste novo momento no Brasil e com o modelo de gestão pública se aproximando da realidade da população, fragmentar as ações na administração pública torna-se um perigo a consolidação destes direitos positivados.
2.2. A IMPORTÂNCIA DA INTERSETORIALIDADE Com
tantas
novas
exigências
sociais
apresentadas
e
positivadas
constitucionalmente, novas estratégias de trabalho do estado tornam-se cada vez mais necessárias para suprir os anseios da sociedade.
Neste contexto a administração pública burocrática também passa a não mais ser entendida como primordial para suprir estas novas positivações que tornam diferentes as atuais demandas sociais. É certo que estes novos direitos trouxeram um peso obrigatório ao Estado de se organizar. Compreender que o direito a Habitação deixa de ser uma oferta clientelista dos governos e passa a ser um direito constitucional traz à administração pública novos desafios e a necessidade de novas formas de organização da gestão.
A dinâmica da Questão Social faz com que a administração pública também encare com uma nova perspectiva o pensar sobre a consolidação da cidadania.
A
administração pública tem que entender os indivíduos como sujeitos e isso faz com que a mesma enxergue seus problemas na sua integralidade, bem como o Estado com uma maior presença na vida da população. A constituição se nomeia como Constituição Cidadã, por pensar ao centro da vida das pessoas.
Com toda esta nova conjuntura apresentada, surge um paralelo entre o antigo modelo aplicado na administração pública, conhecido como burocrático, que a partir da década de noventa torna-se evidente a importância de aplicação de novas
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metodologias e práticas de gestão. Esta série de novas experiências é apresentada no Brasil após diversas reformas administrativas e nomeada de Nova Administração Pública - NAP.
A proposta antiga que era adotada pela gestão pública de obedecer às regras e procedimentos, concentrar-se nos processos, ter controle e ser autorreferente é gradativamente substituída. A ideia de uma administração gerencial visa melhorar a continuidade dos processos, orientar-se por resultados, pensar condições para que os planejamentos sejam orientados por resultados e que exista autonomia nos espaços de execução.
O ponto que caracteriza esta mudança conceitual, funcional e atitudinal, faz-se ao focalizar a gestão pública na consolidação da cidadania, pensar na orientação das ações em prol aos usuários das suas políticas e de toda a sociedade. (WOLYNEC, 2009 p.2)
Esta nova experiência de pensar o diálogo e a forma conjunta da atuação pública trouxe um conceito que atualmente vem sendo destacado, não apenas nas discussões acadêmicas e governamentais, mas sensivelmente percebida enquanto prática pela população que utiliza das políticas sociais, como por exemplo, para atender suas necessidades mais emergentes.
A Intersetorialidade é uma ação concentrada das agências governamentais, rompendo a tradicional perspectiva fragmentada e setorizada do planejamento e da implementação das políticas públicas. Ela nasce na área do conhecimento da Administração Pública, busca descrever as relações de cooperação e articulação que existe em determinados setores. Surge como resposta a uma segmentação das políticas sociais que não compreendiam o sujeito em sua totalidade, fragmentando as ações, além de desconsideravam a Questão Social como uma série de manifestações provocadas pelo modo de produção capitalista. (BRONZO, 2007)
É fundamental perceber que a Questão Social é irremediável sem a ação do Estado, tendo o mesmo como regulador dos problemas sociais. A categoria Questão Social é analítica e proposital na percepção da pouca efetivação dos direitos ou até mesmo
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de novos direitos a serem garantidos. A gestão pública por sua vez deve entendê-la como conceito fundamental de nortear suas ações na garantia de direitos.
De acordo com Junqueira (1997) esta nova prática de pensar as políticas no formato intersetorial prevê uma possibilidade de rearticular um vazio das políticas públicas que é a proximidade de um olhar integrado. Esta nova prática apenas pode ser possibilitada quando todos os setores entendem-se integrados a uma visão coletiva de trabalho.
As ações intersetoriais possibilitam ao dia a dia da prática socio-ocupacional dos servidores uma estratégia de compreender a interlocução dos processos aplicados. A sua importância está cotidianamente ligada não apenas ao fazer profissional, mas na construção de políticas integradas. Sua importância encontra-se também na humanização do olhar do serviço público e do servidor às necessidades da população.
2.3. DESAFIOS DA EFETIVAÇÃO DO DIÁLOGO INTERSETORIAL
Toda efetivação de uma prática profissional aliada a uma nova forma de gerenciar uma política traz em sua rotina a mudança da cultura organizacional e a possibilidade de se permitir a esta mudança.
A Intersetorialidade por sua vez, traz não apenas uma mudança, mas um novo desafio. Ela não passa apenas pela alteração de metodologias de trabalho ou de previsão legal no âmbito da gestão. Este conceito inclina-se na gradativa sensibilidade de compreender a Questão Social como um norteador ético político da administração pública, bem como trabalhar de forma integrada nos processos de planejamento e monitoramento das ações governamentais.
Por mais que as legislações instrumentalizem um diálogo integrado para garantir os direitos de cidadania, possibilitar o acesso à comunicação e a autonomia de todos os servidores envolvidos torna-se fundamental para o sucesso da prática intersetorial. A mesma deve ser uma rotina em todos os níveis hierárquicos e
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precisam estar interligadas não apenas entre agências e setores governamentais, mas na relação com a sociedade civil organizada e na participação popular. A intersetorialidade diz respeito à inter-relação entre as diversas políticas bem como a sociedade civil organizada, em que se destaca algumas dificuldades para a intersetorialidade no que se refere a crescente especialização do poder público e a tendência de maximização do desempenho de cada um dos órgãos do setor estatal. (BRONZO, 2007, p.21)
Estas reflexões trazidas por Bronzo (2007) nos possibilitam trazer, dialeticamente, a reorganização do fazer profissional e dos espaços de trabalho que, em sua alta especialização não pode ser perdida a capacidade de dialogar conjuntamente.
Segundo Ckagnazaroff (2005, p.18-21), podemos entender a intersetorialidade como uma prática social que vem sendo construída a partir da existência de profundas insatisfações, principalmente no que se refere à capacidade das organizações sociais e do Estado em dar respostas às demandas do povo e aos problemas complexos de nosso mundo.
A abordagem e o diálogo intersetorial nas políticas públicas, mesmo sendo recente, já é considerado uma alternativa de resolução de problemas em que a administração pública tem que se apropriar. A grande especialização profissional e a constante setorialização dos espaços de gestão no governo não pode ser um fator que desmobiliza o diálogo conjunto entre os atores envolvidos no processo de execução das políticas públicas.
O desafio da comunicação entre estes espaços e do planejamento integrado e adotado por todos estes atores é sem dúvida um problema ainda a ser superado. Compreender que a efetivação de direitos e a garantia da cidadania é uma função coletiva e deve ser responsabilidade de toda a administração pública para trazer a sociedade respostas concreta às demandas sociais.
Atualmente é possível perceber que no âmbito da administração pública municipal a aplicação de práticas intersetoriais vem sendo uma importante estratégia para
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superação dos problemas sociais. A integração destas políticas e o impacto da sua articulação no território é uma exemplificação de que é possível trazer qualidade na atuação da gestão pública independente de uma maior ou menor alocação de recursos públicos.
Os problemas do cotidiano necessitam deste constante diálogo intersetorial. As ações por sua vez planejadas de forma conjunta pela gestão devem também ser compreendidas pelo território como uma nova estratégia de comunicação e adoção de métodos coletivizados. Também traz à população a possível resolução de diversos problemas em um só setor, como também o olhar ampliado de outras necessidades que por sua vez passam despercebidas num contexto individual.
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A sociedade cada vez mais se torna complexa. Diversas manifestações sociais, culturais bem como mudanças geográficas e políticas trazem a gestão pública entre todos os desafios, o de perceber esta dinâmica e sua complexidade.
Um território em sua vivência traz diversos olhares para os mesmos problemas, traz em sua diversidade formas de diálogo que a cada dia são necessários de se compreender, assim como as transformações tecnológicas, como as relações sociais de poder que neste território se manifestam. As mudanças nas organizações e no mundo do trabalho trazem um diálogo interessante que vai desde a especialização até mesmo a integração das ações.
Nos últimos anos, o modelo de administração pública vem percebendo todos estes movimentos e tentando trazer respostas para estas novas conjunturas. A forma de valorização do servidor e do seu fazer profissional bem como a autonomia de suas atividades não são contraditórias quando pensamos na construção de processos de trabalho integrados.
O objetivo de compreender os desafios da Intersetorialidade na gestão pública trouxe algumas inquietações e algumas respostas específicas ao compreender as manifestações intersetoriais como uma nova filosofia de gestão.
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É fundamental que o trabalho intersetorial seja entendido não c omo uma intervenção ou intromissão dos setores, mas um eixo fundamental para pensar que os sujeitos e atores deste território precisam de respostas eficazes para a consolidação da sua cidadania. Este amadurecimento é importante, pois a integração dos processos traz, antes de qualquer coisa, o olhar de que um cidadão atendido pela assistência social, por exemplo, tem suas violações por parte do Estado que são responsabilidade de diversos outros fatores.
Este cidadão que procura a assistência social enquanto política pública tem seus problemas que perpassam pela baixa escolaridade, a ausência de informação e cuidados com a saúde, e o desemprego como consequência de uma infância provocada por diversos rompimentos, entre eles, pela pouca intervenção do Estado em sua vida.
Antes de qualquer coisa, o que toda população deseja da administração pública é a garantia dos seus direitos positivados. Esta efetivação apenas ocorre quando a gestão está em constante diálogo com o povo e atenta às conjunturas presentes em cada território. Para isto, o diálogo intersetorial traz respostas mais eficazes na resolução dos problemas sociais, como também otimiza o uso da máquina pública para seus usuários, tendo os mesmos necessitando procurar menos, quando as condições de resposta das suas demandas estão integradas em ações na garantia dos direitos de cidadania.
O que se espera, por fim, da intermediação do Estado no contexto da Questão Social, é perceber que estas ações modifiquem, com o tempo, os problemas existentes no território bem como propiciem uma rede de proteção social à vida da população. Intermediar esta série de manifestações emergentes que se produzem por um modelo de produção que tem como cerne a desigualdade, é uma responsabilidade de um Estado que se entende não como administrador da coisa pública, mas como aquele que acredita que suas ações podem garantir os direitos de cidadania e trazer aos seus cidadãos uma possível qualidade de vida.
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4. REFERÊNCIAS
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