Tcc bh cidadania leonardo koury by Leonardo Koury Martins

CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS CURSO DE SERVIÇO SOCIAL

LEONARDO KOURY MARTINS LUCIANE FERREIRA GUILHERME PATRÍCIA COELHO SILVA VALCIMEIRE MEDEIROS RAMOS

PROGRAMA BH CIDADANIA A INTERSETORIALIDADE E A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO TERRITÓRIO

Belo Horizonte 2011

CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS CURSO DE SERVIÇO SOCIAL

LEONARDO KOURY MARTINS LUCIANE FERREIRA GUILHERME PATRÍCIA COELHO SILVA VALCIMEIRE MEDEIROS RAMOS

PROGRAMA BH CIDADANIA A INTERSETORIALIDADE E A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO TERRITÓRIO

Trabalho

Conclusão

Curso

apresentado ao Centro Universitário UNA como requisito parcial a obtenção do título de bacharel em Serviço Social.

Linha de Pesquisa: Políticas Sociais, Estado e Sociedade. Professora orientadora: Maria de Fátima Queiroz Ribeiro.

Belo Horizonte 2011

AGRADECIMENTOS

Muitas

seriam

pessoas

quem

devemos

nossos

profundos

agradecimentos por estarmos concluindo esta importante etapa de nossos estudos. Se o nome delas aqui não está, em nossas mentes e corações estarão marcados para sempre. De modo particular agradecemos: Às nossas famílias, pelo apoio que nos deram. Ao Professor Célio Raidan e à assistente social Maria de Lourdes Santos Borges, pela disponibilidade. À

professora

orientadora

Maria

Fátima

Queiroz

Ribeiro,

pela

compreensão e paciência neste período. E pelas orientações que nos fizeram adquirir experiência. Aos admiráveis e competentes professores do curso de Serviço Social, pelo aprendizado que adquirimos durante o tempo em que tivemos o privilégio de ser seus alunos. Aos queridos colegas e amigos, pela convivência e amizade. A Deus, que na sua bondade colocou todas essas pessoas em nossos caminhos. Apenas agradecer aqui a todas elas é muito pouco ante tudo que significaram em nossas vidas.

“Odeio os indiferentes. Acredito que viver significa tomar partido. ...Indiferença é apatia, parasitismo, covardia. Não é vida. Por isso, abomino os indiferentes. Desprezo os indiferentes, também, porque me provocam tédio as suas lamúrias de eternos inocentes. Vivo, sou militante. Por isso, detesto quem não toma partido. Odeio os indiferentes.” Antonio Gramsci

RESUMO

O presente trabalho de conclusão de curso tem por objetivo trabalhar no contexto do programa BH Cidadania os conceitos de Intersetorialidade e Participação Popular. Trata-se de um breve diálogo de como estes dois conceitos articulam entre si e como podem promover um novo olhar das políticas sociais no território vivido e frente à construção cotidiana da cidadania.

Palavras Chaves: Política Publica Intersetorialidade, Território, Participação

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

CAPs

–

CLAS

– Conselhos Locais de Assistência Social.......................................

CLT

– Consolidação das Leis do Trabalho..............................................

CRAS

–

Centro de Referência da Assistência Social..................................

FUNABEM-

Fundação Nacional de Bem Estar ao Menor.................................

Caixas de Aposentadoria e Pensões.............................................

IAPs

– Institutos de Aposentadoria e Pensões.........................................

INSS

– Instituto Nacional de Seguro Social...............................................

IQVU

–

LBA

– Legião Brasileira de Assistência....................................................

LOPS

– Lei Orgânica de Previdência.........................................................

NAF

–

Núcleo de Apoio a Família.............................................................

NOB

–

Norma Operacional Básica............................................................

–

Orçamento Participativo................................................................

PAL

– Plano de Ação Local......................................................................

PNAS

–

Política Nacional de Assistência Social.........................................

SUAS

–

Sistema Único da Assistência Social.............................................

SUS

– Sistema Único de Saúde...............................................................

UBS

– Unidades Básicas de Saúde.........................................................

ZEIS

–

Índice de Qualidade de Vida Urbana.............................................

Zonas Especiais de Interesse Social.............................................

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Gráfico 1 – Pesquisa de campo com os usuários sobre intersetorialidade, 2010................................................................................................ Gráfico 2 – Pesquisa

campo

com

técnicos

sobre

ações

intersetoriais no BH Cidadania, 2010..............................................

Gráfico 3 – Pesquisa com os usuários sobre o conhecimento sobre o Programa BH Cidadania.................................................................

Gráfico 4 – Pesquisa de campo com os usuários sobre a Participação Popular............................................................................................

Gráfico 5 – Pesquisa de campo com os técnicos sobre a Participação Popular............................................................................................

Mapa 1

–

Mapa dos territórios de ações da Proteção Social Básica..............

Mapa 2

–

Mapa dos territórios de proteção social básica e localização dos CRAS............................................................................................... 52

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ....................................................................................

AS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL................................................

2.1

A Construção da Política Social...........................................................

2.2

Avanços e conquistas das Políticas Sociais no Brasil..........................

2.2.1 Território e Descentralização, novos conceitos da Política Social........ 20 3

INTERSETORIALIDADE E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA..............

3.1

A intersetorialidade: conceito e histórico .............................................

O PROGRAMA BH CIDADANIA.........................................................

4.1

Histórico da construção do Programa..................................................

4.2

O CRAS como equipamento de referência para a participação popular..................................................................................................

4.3

Análise das entrevistas realizadas nos territórios do BH Cidadania...

CONCLUSÃO.................................................................

REFERÊNCIAS....................................................................................

ANEXOS............................................................................................... 51

1. INTRODUÇÃO

A participação popular e a intersetorialidade é um tema debatido arduamente nas últimas décadas dentro da administração pública, sobretudo no Serviço Social. Problematiza uma situação de herança historicamente deixada por gestões passadas que refletiram no abandono da população nas políticas públicas, principalmente no que se refere às políticas sociais. De acordo com Carvalho (2005) os governos desde a década de 1930 tentaram diversas vezes coibir a participação da população nas tomadas de decisões importantes no que se refere à implementação e avaliação das ações apresentadas pelos governos. Porém, com as inversões dos direitos civis, políticos e sociais houve momentos de maior participação popular e outros no qual este direito era cerceado. A partir de 1988, com a nova Constituição Federal (BRASIL, 1988) aprovada, as políticas sociais ganham novo caráter e ascensão. Começa-se um processo de entendimento de que os problemas sociais são transversais e por mais que algumas políticas públicas não estavam organizadas no tripé da Seguridade Social (Saúde, Previdência Social e Assistência Social), estavam ligadas na proteção e na garantia da cidadania. Entre esta nova perspectiva de tentar ao mesmo tempo entender a transversalidade dos problemas e a participação dos usuários nas políticas sociais, um modelo inovado se apresenta em Belo Horizonte, nomeado de Programa BH Cidadania. Criado em 2002, no governo de Fernando Pimentel, este programa trabalha a organização das políticas sociais e urbanas dentro do município de Belo Horizonte, nos territórios de abrangência que são escolhidos de acordo com o índice de vulnerabilidade social das famílias e da falta de infra-estrutura local. A participação

popular

trabalho

intersetorial

são

considerados

fundamentais para a execução das atividades e políticas públicas nas áreas de abrangências. Apresenta-se como um importante exercício para romper com os paradigmas de um modelo de administração pública centralizado, para uma nova perspectiva que tentava buscar o diálogo com os cidadãos assim como o diálogo integrado entre os diversos serviços e programas ofertados pelo município. Escolhemos este tema com o objetivo de compreendermos como se

desenvolve a participação popular e o trabalho intersetorial dentro do Programa BH Cidadania. Para entendermos a análise da construção cotidiana do Programa BH Cidadania tentaremos esclarecer o desenvolvimento das políticas públicas no Brasil antes e pós Constituição Federal de 1988, destacando-se o Estado de Bem Estar Social. Nesta perspectiva tentaremos elucidar o conceito de Intersetorialidade, descentralização e territorialidade que são princípios fundamentais que regem o programa BH Cidadania. Iniciamos a pesquisa através da disciplina de Investigação Científica aplicada no 5° período do Curso de Serviço Social do Centro Universitário UNA, a partir de um objeto construído e não percebido, ou seja, através da reconstrução da realidade. (BRUYNE; HERMAN; SCHOUTHEETE,1991). Partimos de acordo com três dimensões essenciais para um pesquisador; a dimensão técnica, isto é, a forma de escolher os elementos de pesquisa a ser aplicada, ou seja, “o que pesquisar”. A dimensão ideológica ou “como pesquisar” e onde buscar elementos teóricos, como livros, revistas, internet, artigos, etc. E a dimensão científica que aborda estes dois elementos que, segundo Deslandes (2008), permite que a realidade social seja reconstruída através de um objeto de conhecimento ligando dialeticamente o teórico e o empírico. (DESLANDES apud MINAYO, 2008) Na época, sob a orientação do professor da disciplina optou-se pela pesquisa qualitativa e quantitativa, uma vez que acreditamos ser um instrumento capaz de incorporar a questão do significado (vivências humanas) e da intencionalidade como inerentes aos atos, as relações, e as estruturas sociais que são tomadas tanto no seu

advento

quanto

sua

transformação,

como

construções

humanas

significativas. A pesquisa qualitativa possibilitou importantes apontamentos para além dos dados quantitativos. As repostas obtidas na pesquisa e a correlação dessas com os conceitos trabalhados academicamente, explicitaram ao grupo pesquisador uma visão clara da atuação desses profissionais de Serviço Social. A pesquisa quantitativa possibilitou uma melhor visualização dos dados referentes aos conceitos trabalhados na pesquisa facilitando interpretação e análise do programa no que diz respeito à intersetorialidade e a participação popular. Como instrumento de coleta de dados utilizamos questionários com perguntas abertas e fechadas numa respectiva de análise crítica. Essa metodologia utilizada foi importante para entendermos os limites e possibilidades do programa e a relação

entre a participação popular e intersetorialidade, abordando assistentes sociais e usuários na área de abrangência do Programa BH cidadania. Com relação às políticas públicas na atualidade, buscando conhecer a realidade sobre outros aspectos, formalizando com mais flexibilidade os “dados” obtidos pela via de interpretação demonstrativa. Para realização da pesquisa, considerou-se uma amostra aleatória de aproximadamente de 20% dos locais onde acontece o Programa BH Cidadania, no município de Belo Horizonte. Durante a pesquisa de campo, foram visitados 21 locais das nove regionais da Prefeitura de Belo Horizonte. Para realização do trabalho de campo foram realizadas entrevistas junto aos profissionais e usuários que fazem parte do programa. Para tanto entrevistamos 01 profissional graduado em Serviço Social e 02 usuários de cada um dos seguintes locais: Regional Oeste (Havaí); Regional Leste (Mariano de Abreu e Taquaril); Regional Norte (Providência). Nota-se que na realização da pesquisa tivemos dificuldades referentes ao foco da pesquisa devido às diferentes metodologias de cada disciplina obrigatórias e fundamentais para a construção deste trabalho. Nesta época, nosso objetivo era a comprovação de que a intersetorialidade poderia contribuir para a participação popular. Mas, após um aprofundamento teórico, tivemos um novo olhar sobre o tema e da impossibilidade de comprovação do mesmo, pois seria preciso um universo maior de pesquisa para alcançar este objetivo. Este Trabalho de Conclusão de Curso tem por objetivo discutir a relação entre a intersetorialidade e a participação popular utilizando como objeto de análise o Programa BH Cidadania. Sendo estruturado em três capítulos. No primeiro capítulo discute-se a trajetória das políticas sociais no Brasil, tendo como ponto principal a Constituição Federal de 1988. No segundo capítulo elucidamos o conceito de intersetorialidade, assim como a sua importância no setor público, incluindo, portanto as políticas sociais; ampliando a sua discussão a fim de envolver uma dimensão de seu conceito no âmbito da administração pública e entre níveis de governo. O terceiro e último capítulo faz uma análise do Programa BH Cidadania suas possibilidades e limites de atuação e a relação deste com a intersetorialidade e a participação popular.

2. AS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL

O objetivo deste capítulo é apresentar uma análise histórica da construção das políticas sociais no Brasil, tendo como ponto central a Constituição Federal de 1988, seus avanços e desafios.

2.1 A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA SOCIAL

Ao falar sobre as políticas sociais, é necessário abordar historicamente a construção da política de Seguridade Social que é compreendida como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência e à Assistência Social. A política pública foi originada no final do século XIX a partir do surgimento da chamada questão social, expandiu-se internacionalmente como resultado da consolidação da transição do capitalismo concorrencial para o monopolista. [...] “questão social” na sociedade capitalista vem sendo pensada como uma forma de regular os conflitos com a intenção de obter a legitimação da ordem e o consenso social, dando respostas a algumas das reivindicações dos setores subalternos que possam colocar em perigo a ordem capitalista e a necessária coesão social. (LEITE e BRITO, 2008, p.1)

A construção do Estado de bem-estar social é, portanto uma resposta à questão social que surge com a expansão da pobreza e da vulnerabilidade nos grupos potencialmente participantes do processo de produção de riquezas, levando em consideração a questão do acesso da política social e da organização de trabalho e a vulnerabilidade social. O Estado de bem-estar nasceu da construção de um sistema de garantias em torno das relações de trabalho assalariados. Sua expansão a outras situações da vulnerabilidade da vida social foi, nos países desenvolvidos principalmente da Europa Ocidental, crescente e associados à expansão do assalariamento e ao processo de fortalecimento do Estado-nação e da cidadania. (SUAS, 2006) De acordo com Faleiros (1991), o Estado deveria tomar algumas providências para amenizar as greves e as lutas sociais ocorridas pelas manifestações da questão social. A questão social expressa a exclusão de pessoas, decorrentes ao

processo produtivo e o desenvolvimento do capitalismo. Nesta concepção temos a ideia de Teles (1996): [...] a questão social é a aporia das sociedades modernas que põe em foco a disjunção, sempre renovada, entre a lógica do mercado e a dinâmica societária, entre a exigência ética dos direitos e os imperativos de eficácia da economia, entre a ordem legal que promete igualdade e a realidade das desigualdades e exclusões tramada na dinâmica das relações de poder e dominação. (TELES, 1996, p. 85)

Neste sentido, a questão social no Brasil é entendida como uma estratégia de intervenção e regulação do Estado, no que diz respeito à política social. É importante ressaltar que, nesse período a questão social passa a ser um fator estimulante de medidas estatais de proteção ao trabalhador e sua família, em que o Estado considera como um terreno de disputas pelos bens construídos socialmente baseada nas primeiras políticas sociais do país. Devido às manifestações dos trabalhadores com a necessidade de atenuar um setor estratégico de melhorias de condições de trabalho e importante da mão de obra daquele tempo, estabeleceu em 1923 a Lei Eloi Chaves (BRASIL, 1923), a primeira a consolidar a previdência social no Brasil, sendo um sistema público que legitimasse a proteção social com as Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs). As políticas públicas no Brasil se tornam mais conhecidas a partir da década de 1930, com o governo de Getúlio Vargas, num momento de perda de direitos civis e políticos e a popularização da imagem do presidente, através do reconhecimento dos direitos sociais. (CARVALHO, 2005) As políticas sociais, assim como as demais políticas públicas foram resultado de um processo misto entre as respostas governamentais sobre as demandas populares e a oportunidade do popularismo getulista desde o início de seu governo na década 1930. Ao longo deste momento republicano da história política nacional, percebe-se que a conotação dada às políticas públicas de caráter social atravessou o conflito entre a caridade e a repressão. O Sistema de Proteção Social Brasileiro foi organizado e consolidado entre os anos de 1930 a 1940, que de acordo com Fleury (2003), após a revolução de 1930, o sistema passou a fazer parte do processo de construção do Estado Moderno, surgindo dois modelos de proteção social. Segundo Fleury o modelo de Seguro Social configurava-se em previdência social e o modelo assistencial. O modelo de Previdência Social, inspirado no modelo Bismarckiano possuía dois lados

consecutivos: um da proteção social e o outro dos interesses da classe dominante. Esse era o motivo pela qual no século XIX o modelo previdenciário só incluía trabalhadores formais. Neste contexto histórico, o modelo assistencialista e suas ações são integradas voltadas à classe vulnerável e ao sistema de organização. Estas eram fragmentadas e descontínuas com relação a cidadania invertida em que o indivíduo vulnerável precisava de constatar suas necessidades para ser objeto da proteção social. A década de 1930 a 1940 foi marcada pelo avanço dos direitos sociais e a aceleração de mudanças sociais e políticas. Foram criados os Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAPs) de acordo com o seguro social, a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), o salário mínimo, a valorização da saúde do trabalhador e outras medidas de cunho social, porém com um caráter paternalista e controlador. A constituição de 1937, a primeira constituição republicana e autoritária do Brasil, atendendo apenas aos interesses políticos e a classe dominante, criou uma dualização entre atenção previdenciária para os trabalhadores formais, isto é, os que trabalham nas indústrias eram considerados como sujeitos coletivos pelo sindicato, enquanto os trabalhadores informais eram considerados os pobres, desempregados. Em 1942, foi criada a Legião Brasileira de Assistência (LBA), a primeira instituição de assistência social para atender as vítimas da segunda guerra mundial, coordenada

pela

primeira

dama,

baseado

distribuição

benefícios.

(FALEIROS,1991) Abrigados os órfãos hospitalizados os enfermos, surgem os sem trabalho os viciados as mulheres abandonadas, os menores delinquentes. Os próprios quadros sociais, constituídos por elementos imperfeitos, sem as suas falhas; a família desorganiza-se, os salários não bastam para a manutenção. Surge, pois, que se restabeleça a ordem social baseada na justiça e na caridade. (IAMAMOTO, 1998, p. 202)

Analisado por Iamamoto e Carvalho (1998), o modelo de política social predominou até o golpe de 1964 e também a ditadura militar. A repressão da ditadura varguista não se abate indiscriminadamente sobre os movimentos reivindicatórios do proletariado, mas essencialmente sobre o seu componente autônomo e potencialmente revolucionário. Sobre tudo, aquilo que ameace fugir aos canais institucionais criados para absorver e dissolver esses movimentos dentro da estrutura corporativa, cuja pretensão de atendimento a todos os setores da sociedade, confunde a clivagem de classe que orienta sua ação. (IAMAMOTO e CARVALHO, 1998, p. 237)

Em 1960 foi aprovada a Lei Orgânica de Previdência (LOPS) determinada

pela unificação de benefícios dos vários institutos ordenando mais de 300 leis e decretos

previdência

social.

Premiando

vários

benefícios

serviços,

principalmente o serviço social e a alimentação, possibilitando a aposentadoria por tempo de serviço aos 55 anos - exceto aos ferroviários. Em 1963, foi aprovada a previdência rural, porém não houve a sua implementação. De 1964 a 1970, período ditatorial, foi marcado pelo autoritarismo, limitação da liberdade, repressão, censura dos meios de comunicação e absoluto controle dos processos eleitorais. Na concepção de José Murilo de Carvalho (2005), a ditadura foi um golpe aos direitos civis e políticos que foram duramente atingidos pelas medidas de contenção. Em 1966 foi criado o Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), devido à unificação dos institutos de previdência em um único organismo, na qual a administração ficou nas mãos da tecnocracia. O que Vargas e Goulart não tinham conseguido fazer em relação a unificação e universalização da previdência, os militares e tecnocratas fizeram após 1964.O primeiro ministro do trabalho dos governos militares era um técnico da previdência que colocou interventores nos institutos e preparou um plano de reforma com ajuda de outros técnicos, muitos deles nomeados interventores.(CARVALHO, 2005. p. 170)

O período de 1970 a 1980 foi marcado pelo modelo de política meritocráticopopularista em que cada pessoa deve estar em condições de resolver as suas próprias necessidades, baseada no mérito do seu trabalho. A partir destas modificações, o caráter redistributivo das políticas sociais foi reduzindo os programas assistenciais. (DRAIBE, 1990) Esse modelo repressivo, centralizado, autoritário e desigual foi sendo implantado como um complexo assistencial-industrial-tecnocrático-militar, controlado pela gestão tecnocrática, não veio a se contribuir como um projeto universal da cidadania. (FALEIROS, 1991, p.6)

Neste período, as ações no nível federal na área de assistência social continuavam centralizadas e no nível, estadual e municipal eram fragmentadas. Com isso, foram se burocratizando com a criação de regras, normas técnicas e critérios de atendimento da população, tornando-se mais rigorosos e excludentes. Assim o governo federal transformou a LBA - Legião Brasileira de Assistência, em órgão governamental ampliando a sua atuação.

Paralelamente criou-se algumas

instituições que ofereciam serviços, programas e projetos segmentados por faixa etária ou por necessidade como a criação da FUNABEM - Fundação Nacional de Bem Estar ao Menor. (SUAS, 2006)

No final da década de 1970, a ruptura com o regime militar foi acontecendo aos poucos por repressão dos movimentos sociais, na luta por direitos, liberdade e democracia. O Brasil foi conquistando a anistia e possibilitando o perdão dos torturadores e a concessão dos direitos políticos e civis aos inimigos internos do regime de segurança nacional. Com a nova República, o fim do regime militar e a Emenda Constitucional nº 25, foram convocadas as eleições para a Assembléia Nacional Constituinte. Em 1982 houve eleições para governadores e em 1984, a luta pelas eleições diretas para a presidência da república. Em relação às políticas públicas houve avanços, inclusive a descentralização das políticas a partir de 1982 com as eleições diretas. Sendo um instrumento do avanço democrático e funcionava como maneira de erradicar a centralização do poder e o autoritarismo da decisão do gasto público, consequências da organização administrativa da ditadura militar. (FALEIROS, 1991) Com a promulgação da Constituição de 1988, consegue-se consolidar um tripé entre Saúde, Assistência Social e Previdência chamado de Seguridade Social. Porém nos anos de 1990, pode-se perceber que este modelo avançado de pensar a segurança social dos cidadãos é ameaçado devido à conjuntura global e o fortalecimento da ideologia neoliberal na América Latina e principalmente no Brasil. A descentralização das políticas públicas passa a ter sentido, a partir de 1988 com a Constituição Federal, em que houve avanços que abriram novas possibilidades para a construção de uma esfera pública e democrática no país. A Constituição Federal de 1988 inova em aspectos essenciais, especialmente no que se refere à gestão das políticas públicas, por meio do princípio da descentralização político-administrativa, alterando normas e regras centralizadoras e distribuindo melhor as competências entre o poder central (União), poderes regionais (Estados e Distrito Federal) e locais (municípios). Com a descentralização, também aumenta o estímulo à maior participação das coletividades locais – sociedade civil organizada –, criando mecanismos de controle social. (MORONI, 2005, p.8 )

A assistência social com suas práticas assistencialistas vem sendo substituída historicamente para a prática de direitos e das políticas públicas com a Constituição de 1988 inaugurando a concepção da assistência social como garantia de direitos, contando com o profissional de Serviço Social. A constituição de 1988 foi um marco importante na historia brasileira porque ela ampliou as situações sociais que devem serem reconhecidas como direito ao cidadão. Muitas situações que antes eram vistas como “problema de cada um” ou “coisa de pobre” passaram a ser vista como “questão de

todos”, ou seja, passaram para o entendimento da responsabilidade publica e devem ser garantidos pela Lei. (SUAS, 2006, p.18).

Assim, a Constituição Cidadã sobressaiu pela garantia dos direitos humanos, sociais e políticos, sendo um novo paradigma no esboço jurídico e democrático brasileiro. Com a constituição de 1988, todo cidadão passou a ter direitos civis, políticos e sociais. A assistência social mantendo status de política pública como direito do cidadão e dever do Estado, constitui como política de seguridade social não contributiva, realizada por um conjunto integrado de ações visando à garantia das necessidades básicas. (BRASIL, 2004) A política de saúde, também não contributiva, passa a ser uma política universal para todos, garantido na lei de regulamentação do SUS - Sistema Único de Saúde. A política de previdência social, ou seja, um modelo contributivo em que o Estado reconhece que a previdência não é só um direito de proteção social dos trabalhadores, mas também as pessoas que contribuem com a previdência. (SUAS, 2006) A inclusão da previdência, da saúde e da assistência como partes da seguridade social, introduz a noção dos direitos sociais antes restritos a população beneficiaria da previdência e assume a equivalência de benefícios (urbano e rural), a irredutibilidade de seu valor, e a garantia dos mínimos vitais ou patamares mínimos de renda a deficientes e idosos. (FLEURY, 2003, p.4)

Os programas sociais começam a aparecer nos anos de 1990, como Bolsa Gás, além de campanhas como Amigos da Escola e Criança Esperança que tornam conflitantes com o que constitucionalmente é garantido, como no caso da Assistência Social que se pressupõe aqueles que dela necessitam. Tais programas sociais trabalham na lógica da caridade e não do direito, fazendo com que dificulte a consolidação de diretrizes e princípios das políticas vinculadas ao tripé da Seguridade Social (Saúde, Assistência Social e Previdência social). O que se viu em seguida foi um grande esforço, para regulamentar as conquistas sociais da Constituição Cidadã. Assim, tivemos uma verdadeira revolução no panorama legal brasileiro, em termos de direitos sociais, o Estatuto da criança e do adolescente (Lei 8069/90), a Lei Orgânica da Saúde (Lei 8080/90) e a Lei Orgânica de Assistência Social (Lei 8742/93) formam os alicerces da grande construção ainda por edificar do estado social de direitos em nosso momento, aguardando aprovação no Senado Federal,

constitui o quarto ponto de sustentação dessa edificação: as novas Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Sendo assim, Fleury (2003) explica: O novo padrão constitucional da política social caracteriza se pela universalidade na cobertura, o reconhecimento dos direitos sociais, a afirmação do dever do Estado, a subordinação das praticas privadas a regulação em função da relevância pública das ações e serviços nestas áreas, uma perspectiva publicista de com gestão governo/sociedade, um arranjo organizacional descentralizado. (FLEURY, 2003, p.5).

2.2 AVANÇOS E CONQUISTAS DAS POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL

A história das políticas sociais no Brasil e no mundo é marcada pela fragmentação das políticas e do olhar especializado, trazendo assim como na ciência moderna a idéia da especialidade e da construção unitária de cada conhecimento produzido. Essa forma de organizar o conhecimento trouxe reflexo no âmbito da administração pública, na qual por mais organizado que fossem essas políticas públicas e os serviços governamentais, cada área tinha convicção que seu bom desempenho pudesse suprir as necessidades de seus usuários. (PEREIRA, 2004) Portanto na década de 1980, percebendo-se que mesmo de forma isolada por alguns administradores públicos e, por mais eficazes que fossem essas áreas, não seria possível o melhor desempenho de cada setor sem a interlocução com outros setores que atingissem a vida dos usuários de forma direta e indireta, em relação à situação contraditória que o capitalismo produz em que há geração de riquezas na mesma proporção que ocorre o aumento das desigualdades sociais. Marcados como os problemas da questão social, esta que se põe como alvo de intervenção do Estado através de políticas sociais públicas. Com a Constituição de 1988, o modelo de políticas sociais apresenta-se como um modelo de seguridade social com características que se aproximam do modelo constitucional redistributivo que visa a proteção integral do cidadão por meio da saúde, assistência social e previdência social, que segundo Sônia Draibe possui estas características: O modelo institucional redistributivista - concebe o sistema Walfare como

parte importante e constitutiva das sociedades contemporâneas, voltado para a produção e distribuição de bens e serviços sociais “extra mercado,” os quais são garantidos a todos os cidadãos. Apoia-se na premissa de que o mercado é capaz de realizar, por si próprio, uma alocação tal de recursos que reduza a insegurança e elimine a pobreza, a atual ou a futura. (DRAIBE, 1990, p. 6)

A crescente centralização das políticas sociais gera um aumento da demanda pela execução de programas sociais no interior das instituições públicas e privadas. Assim, passam a existir as políticas públicas sociais como respostas do Estado para assegurar e consolidar os direitos sociais, pois é notável que as políticas públicas surjam com o intuito de atender à população, fazendo com que os mesmos se tornem cidadãos de direitos. Não se poderia pensar em construir uma cidadania plena se a garantia de direitos civis, políticos ou sociais fossem vistos de forma fragmentada. José Murilo de Carvalho (2005) descreve que o início dessa nova perspectiva de tentar pensar direitos e ações de forma integrada, começa a nascer a partir da nova constituição brasileira, tendo entre seus principais pontos a garantia da cidadania. Contudo a responsabilidade da aplicação das políticas públicas de acordo a Constituição Federal foi-se distribuído em ações nas três esferas governamentais (União, Estados e Municípios): - A União tem como um de seus papeis o aporte de recursos macros e construção das políticas estruturantes; - As Unidades Federativas (os estados) como facilitador dessas políticas e a responsabilidade de diálogo e integração entre municípios menores (como exemplo o co-financiamento de hospitais regionais); Os municípios obtiveram o papel de executor direto destas políticas, desde que é o ente federado mais próximo dos cidadãos. Cabe a população por sua vez, nesta nova forma de organização do Estado, a participação popular por meio de conferências, fóruns, encontros e em conselhos de direitos concentrando uma nova forma de participação dos cidadãos visando o interesse coletivo. Políticas de caráter universal como Saúde e Educação tinham por objetivo construir condições de acesso a toda a população. A Lei 8080/90 (BRASIL, 1990), que regulamenta o sistema de saúde no Brasil tem entre seus princípios a integralidade da assistência à saúde como descreve: [...] integralidade de assistência, entendida como um conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e

coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema. (BRASIL, 1990. p. 4)

Neste esforço, as políticas de promoção se materializam nas UBS – Unidades Básicas de Saúde, tendo como objetivo a atenção primária como porta de entrada ao SUS – Sistema Único de Saúde quanto também à territorialidade, trazendo a saúde pública mais perto de seus usuários. A política de Educação por sua vez busca aproximar as unidades de educação dos usuários na década de 1990, conseguem nas grandes cidades, territorializar estes equipamentos fazendo com que a população tenha acesso aos serviços de educação. A Assistência Social por sua vez, a partir de 2004 com a PNAS – Política Nacional de Assistência Social e com a NOB – Norma Operacional Básica, que materializa o SUAS – Sistema Único da Assistência Social, descreve que seus equipamentos de proteção básica e proteção especial tenham caráter territorial, fazendo com que os equipamentos aproximem-se da necessidade da população. Entre estas e outras políticas públicas, os municípios conseguiram minimamente trazer recursos para a construção e manutenção destes equipamentos e trazer tais serviços à população de suas cidades. Em um primeiro momento a qualidade destes serviços prestados era fundamental para que os cidadãos pudessem ter suas demandas atendidas e seus problemas solucionados ou minimizados pela máquina estatal. Contudo tais serviços e equipamentos continuavam trabalhando de forma fragmentada, obedecendo a uma visão de que, se cada política pública trabalhasse ofertando bons atendimentos, era o suficiente para que a população tivesse suas demandas supridas. O diálogo entre estes setores raramente aconteciam e tinham sempre um caráter pontual. Porém, aos mais pobres restava a sorte de que perpassassem por vários setores para suprir suas necessidades, sendo que parte dessas famílias além de uma série de fatores que levavam ao estágio de vulnerabilidade e risco social contavam com seu esforço pessoal para usufruir dos serviços públicos. Essas famílias tinham como exemplo demandas vinculadas a falta de escolaridade, dificuldade de inserção no mercado de trabalho e insegurança alimentar, tendo que buscar em vários espaços da administração pública soluções para suas demandas.

2.2.1 TERRITÓRIO E DESCENTRALIZAÇÃO: NOVOS CONCEITOS DA POLÍTICA SOCIAL

Dois conceitos fundamentais no debate sobre Política Social seriam os conceitos de descentralização e de território, estes marcam certamente a nova organização institucional dos governos no âmbito municipal apontados na Constituição de 1988 (BRASIL, 1988). O modelo centralizado que se constituía como uma pirâmide invertida (tendo as responsabilidades de organização da gestão e execução apenas na esfera da União) propiciava diversos problemas e afastamento da população com o responsável pela construção das políticas públicas. Competia aos municípios apenas uma esfera de representação da União em âmbito local, desconsiderando a relação estabelecida entre munícipes e governantes locais (vereadores e prefeitos). Portanto com a Constituição de 1988, o poder municipal de executar as políticas públicas e organizá-las territorialmente propicia uma nova forma de trabalho da gestão pública estatal brasileira. Esta nova organização institucional parte de uma proposta avançada de se construir tais aspectos de proximidade com os atores locais e de propiciar também maior fortalecimento da participação cidadã. Entendendo por proximidade com a população o possibilitar aos mesmos maior fortalecimento de sua participação e a prática do controle social, como também constitucionalmente preconizado. O conceito de território tem como ideia a cotidiana delimitação e transformação do espaço. O território deixa de ser um local físico habitado e passa a ter função de ordem e desordem, de transformação permanente na vida dos sujeitos. Santos (2002) trabalha o conceito de território como algo modificável e fundamental na ampliação e debate das políticas sociais, pois pode-se concluir que entendendo o território como algo mutável, toda ação decorrente no espaço como, por exemplo, a construção de novos equipamentos públicos ou a ausência dos mesmos potencializa a vida dos sujeitos ou também os marginaliza. O território não é apenas o conjunto de sistemas naturais e de sistemas de coisas superpostas. O território tem que ser entendido como território usado, não território em si. O território usado é o chão mais a identidade. A identidade é o sentimento de pertencer àquilo que nos pertence. O território é o fundamento do trabalho, o lugar de residência, das trocas materiais e espirituais e do exercício da vida (SANTOS, 2002, p.10).

De acordo Koga (2003) há uma construção que estabelece uma nova visão do todo de uma cidade, que incorpora diferenças de cada região, busca construir uma nova visão do conjunto de padrões básicos que causa a exclusão e inclusão social. Desta forma, os equipamentos que são oferecidos em determinados territórios podem ser instrumentos que permitem priorizar decorrente a análise da realidade exposta, no qual pode mostrar uma relação de poder. Próximo a esta idéia conceitual referente a território, que se entende pelo conceito de descentralização segundo Mello (2001) a oportunidade de municípios tomarem para si grande parte da responsabilidade e poderem gestar as políticas fins. Conceitualmente podemos considerar que a idéia de descentralização, passa a ser um pré requisito básico na organização dos municípios que tende a incidir na sua organização, entre elas: políticas de Saúde, Educação, Assistência Social. Tais processos marcam um período na América Latina tendo em vista o fortalecimento dos Movimentos Sociais na cobrança de políticas que fortaleçam a participação da população frente à construção do Estado. Segundo Bronzo (2007) a descentralização governamental é um marco no que ela referencia sobre governo de proximidade, concepção que fortalece os municípios na formulação e provisão de serviços sociais. É importante considerar que mesmo estes conceitos ficam marcados numa ótica de nova forma de organização da gestão pública, pós Constituição de 1988, o Brasil passou por uma grande década com governos consecutivos que promoveram em sua concepção um modelo de gestão neoliberal propiciando um desmonte, principalmente nos governos locais. No livro Cidadania no Brasil, Carvalho (2005) dialoga sobre esta constante inversão da construção da cidadania. No mesmo espaço em que a nova constituição traz aos cidadãos direitos civis e políticos como a redemocratização, os direitos sociais passam pela sua precarização, e terceirização, como também dificultando o acesso dos Movimentos Sociais na participação cidadã dos acontecimentos nacionais. Contudo, a partir de 2004, estes conceitos voltam à cena pública na construção das Políticas Sociais no Brasil. Entre esta nova construção podemos citar a Política Nacional de Assistência Social na qual referencia a descentralização e o território em uma lógica de novos instrumentos de gestão tendo como conceito base

na organização do Sistema Único da Assistência Social. Podemos citar no corpo da PNAS alguns trechos como: [...] Descentralização efetiva com transferência de poder de decisão, de competências e de recursos, e com autonomia das administrações dos micro-espaços na elaboração de diagnósticos sociais, diretrizes, metodologias, formulação, implementação, execução, monitoramento, avaliação e sistema de informação das ações definidas, com garantias de canais de participação local. (BRASIL, 2004, p. 42)

Outro trecho para explicitar a retomada destes conceitos, neste caso referente a território seria: [...] a operacionalização da política de assistência social em rede, com base no território, constitui um dos caminhos para superar a fragmentação na prática dessa política. Trabalhar em rede, nessa concepção territorial significa ir além da simples adesão, pois há necessidade de se romper com velhos paradigmas, em que as práticas se construíram historicamente pautadas na segmentação, na fragmentação e na focalização, e olhar para a realidade, considerando os novos desafios colocados pela dimensão do cotidiano, que se apresenta sob múltiplas formatações, exigindo enfrentamento de forma integrada e articulada. (BRASIL, 2004, p.42)

Não apenas na política de Assistência Social, mas mesmo em outras políticas que já continuam alguma formulação semelhante como a política de Saúde pode-se considerar que, após 2004 território e descentralização passam a ter corpo enquanto eixo organização das Políticas Sociais no Brasil superando parte da visão neoliberal latente nas políticas públicas.

3. INTERSETORIALIDADE E A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Neste capítulo analisa-se o conceito de intersetorialidade, assim como a sua importância no setor público, incluindo, portanto as políticas sociais; ampliando a sua discussão a fim de envolver uma dimensão de seu conceito no âmbito da administração pública e entre níveis de governo.

3.1. A INTERSETORIALIDADE: CONCEITO E HISTÓRICO

A intersetorialidade é uma ação concentrada das agências governamentais, rompendo a tradicional perspectiva fragmentada e setorizada do planejamento e da implementação das políticas públicas. Nasce na área do conhecimento da administração pública, buscando descrever as relações de cooperação e articulação que existe em determinados setores. Surge como resposta a uma segmentação das políticas sociais que não compreendiam o sujeito em sua totalidade, fragmentando as ações, além de desconsiderar a Questão Social como uma série de manifestações provocadas pelo modo de produção capitalista. (BRONZO, 2007) É importante ressaltar que a intersetorialidade é um tema debatido arduamente nas últimas décadas dentro da administração pública tendo em vista um modelo fragmentado positivista, visualizado na organização científica. Esse modelo fez com que os modelos de gestão passados se organizassem também pela fragmentação. Nesta ótica, a fragmentação materializa-se no âmbito da administração pública desde a concepção de gestão (pastas como saúde discutindo saúde, educação discutindo educação) até mesmo o modelo orçamentário no qual não prevê ações integradas entre estes setores administrativos. A intersetorialidade problematiza uma situação de herança deixada por gestões passadas que refletiram no abandono da população nas políticas públicas, principalmente no que se refere às políticas sociais e tem como principio pensar a integralidade dos setores públicos ou privados construindo uma visão unitária sem desconsiderar as particularidades que possam existir.

Desta maneira, Junqueira (2004) argumenta que: A intersetorialidade deve informar uma nova maneira de planejar, executar e controlar a prestação de serviços, de forma a garantir o acesso igual aos desiguais. Isso significa alterar toda a forma de articulação dos diversos segmentos da organização governamental de seus interesses. (JUNQUEIRA, 2004, p.5)

Neste sentido amplo, a intersetorialidade nos últimos anos foi uma das formas no âmbito das políticas sociais que se buscou num sentido ideário de trabalhar para além da fragmentação e entender a necessidade de repensar o espaço entre a falta de oferta e a ineficiência do Estado na oferta de serviços. Esta pouca ação do Estado relacionada à eficácia no combate das expressões da Questão Social pelo Estado esconde por traz um aspecto segundo Manacorda (2007) que seria o comportamento da classe dominante na produção de um Estado que atenda os interesses divergentes aos interesses dos trabalhadores, mantendo assim aspectos que decorrem contra uma perspectiva totalitária do olhar estatal nas necessidades dos indivíduos. Assim, Azevedo (2003) destaca que: A intersetorialidade diz respeito a inter relação entre as diversas políticas, em que se destaca algumas dificuldades para a intersetorialidade no que se refere a crescente especialização do poder público e a tendência de maximização do desempenho de cada um dos órgãos do setor estatal. (AZEVEDO, 2003, p.41)

Diante disso existem muitas barreiras que impedem o processo intersetorial como a cultura, os partidos políticos, e outras questões que vão ocorrer sobre a execução das políticas e que as dificultam. Segundo

Ckagnazaroff

(2005,

p.18-21),

podemos

entender

intersetorialidade como uma prática social que vem sendo construída a partir da existência de profundas insatisfações, principalmente no que se refere à capacidade das organizações sociais em dar respostas às demandas do povo e aos problemas complexos de nosso mundo. Esta abordagem intersetorial em políticas públicas é recente, mas já é considerada uma alternativa de resolução de problemas em que a administração pública tem que se apropriar. Verifica se que a expressão intersetorialidade é marcadamente utilizada quando si refere a assistência social, enquanto política pública que compõe o tripé da seguridade social e considerando as características da população atendida por ela, deve fundamentalmente inserir se na articulação intersetorial. (MDS, 2004, p.37)

Com isto a intersetoridade começa a ganhar corpo e acaba sendo referencial de trabalho para alguns setores no âmbito das políticas sociais. Pode-se citar como exemplo a política de Assistência Social, a mesma nasce de acordo com a

Constituição de 1988 que referência o artigo 203: “A Assistência Social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social” (BRASIL, 1988). Sendo assim, podemos entender que os usuários da Assistência Social partem de um problema, vulnerabilidades e riscos, o que os fazem passar por diversos setores, fazendo com que o sujeito a busque auxílio ao poder público para suprir suas necessidades. Segundo INOJOSA (1998), cita que: A intersetorialidade constitui uma articulação dos diferentes setores que, em conjunto, irão procurar, resolver os problemas da sociedade, e além disso protegê-la do processo de exclusão social. O trabalho intersetorial supõe não apenas o diálogo ou o trabalho simultâneo entre os atores envolvidos, mas sim a busca por resultados integrados. (INOJOSA, 1998, p.4)

Com esse novo modelo intersetorial as políticas antes ditas como fragmentadas se fortalecem, pois, o governo passa a ter um olhar mais integrado na transformação da sociedade, construindo também através dos princípios de descentralização e territorialidade canais de diálogo com a sociedade civil o que permite maior proximidade do cidadão na construção de políticas publicas, ficando fácil conectar suas demandas no cotidiano. Assim, Sposati (2006) argumenta que: A intersetorialidade não é só como um campo de aprendizagem dos agentes institucionais, mas também como caminho ou processo estruturador da construção de novas respostas, novas demandas para cada uma das políticas públicas. (SPOSATI, 2006, p.140)

Assim como na ciência, o Estado incorpora diversos olhares científicos ao seu trabalho cotidiano numa perspectiva de poder atender melhor os cidadãos que o buscam como forma de suprir necessidade e de reivindicar seus direitos. Lobato (2006, p. 304) salienta que a formulação de uma política interage mutuamente entre seus diversos atores, representados por vários setores, entre eles o Estado, tendo assim uma disputa unitária entre estes diversos interesses, provocando uma correlação de força influenciando no Estado o que seria prioridade ou não. Esta disputa de forças dentro do Estado fortalece os setores e seguimentos com maior influência e faz com que tenham suas demandas atendidas, tendo como produção final desta positivação de conquistas, o afastamento de um olhar integral e o diálogo governamental interno construindo unidades geracionais específicas para a sua execução e não enxergando as demandas como um todo. Neste aspecto tanto a ciência moderna que surge de forma segmentada quanto o Estado percebem a constante fragmentação dos setores e a hierarquização

no modelo burocrático, organizando os serviços e políticas públicas setoriais em estruturas independentes e autônomas. Com isso Bronzo (2007) argumenta que: A administração pública estaria espalhando o acesso mais geral de superespecialização que caracterizou a constituição das sociedades modernas urbano-industriais em praticamente todos os campos, mas, ao mesmo tempo, decisões por uma prestação de serviços padronizada e baseada em definições de necessidades coletivas feitas a partir das perspectivas profissionais dos especialistas. (BRONZO, 2007, p.6)

Nas últimas décadas devido à precariedade e o sucateamento estatal, as crises do sistema econômico demonstram que tais setores (saúde, educação, habitação, assistência social entre outros) sozinhos não conseguem cumprir um papel eficiente aos cidadãos. Isso fez com que, o modelo de gestão fosse pressionado pela administração pública em que Goma e Brugue (1994), argumentam que a partir do final da década de 1970 estaria ocorrendo a substituição do modelo de gestão pública da estabilidade por modelo de incerteza, como explica Bronzo (2007): A gestão de incerteza, por sua vez, corresponde a estratégias para lidar com as mudanças do ambiente em que opera a administração pública com a crise fiscal e a necessidade imperiosa de economizar e aplicar adequadamente os recursos em torno do estado de bem estar acompanhada pelo processo de fragmentação social e pela emergência de novos movimentos sociais. (BRONZO, 2007, p.7)

O pensamento universalista serviu para que estas políticas setoriais de forma isolada acreditassem que suas ações fossem fundamentais para mesmo que sozinha conseguissem solucionar os problemas dos usuários. Acreditava-se, por exemplo, que se a escola cumpria seu papel de transmitir uma educação de qualidade, estes estudantes não teriam problemas relacionados a emprego, pois teriam condições de concorrer no mercado de trabalho. Os problemas, por exemplo, no acesso a saúde seriam solucionados, pois estes alunos escolarizados se preveniriam mais e praticariam, pelo vasto conhecimento escolar, ações preventivas. Contudo, não adiantaria as políticas de Educação, sem compreender que muitos estudantes por vezes têm, entre o passado da sua família e o seu presente, vulnerabilidades que fossem além da escolaridade. Muitos não conseguem terminar os estudos e se inserir ao mercado de trabalho. Ao longo de suas vidas estes estudantes acabam tendo problemas específicos além de estar em sala de aula, mas sofrendo para além dos muros das escolas violência familiar ou até mesmo exploração sexual. Talvez, mesmo que não tenham tais problemas de forma trágica como o exemplo citado, a pobreza e a falta de condições materiais potencializam

vulnerabilidades diversas, produção marcante do capitalismo. Questões relativas a dimensão não-material da pobreza, igualdade de gênero, sustentabilidade por exemplo, não são enquadradas em nenhum dos setores tradicionalmente existentes nas administrações públicas e demandam estruturas organizativas novas. Também a incorporação das necessidades de novos coletivos e segmentos populacionais (ciganos, migrantes, portadores de deficiência, por exemplo) demandam tais inovações. (BRONZO, 2007, p.12)

A intersetorialidade é um conceito presente nas últimas décadas e ganha corpo na construção das Políticas Sociais por entender que os problemas abarcados pelas manifestações que emergem do modo de produção capitalista fazem com que se transformem em Questão Social. O conceito mais difundido sobre Questão Social no conjunto profissional pode ser entendido como: [...] as expressões do processo de formação e desenvolvimento da classe operária e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado. É a manifestação, no cotidiano da vida social, da contradição entre o proletariado e a burguesia, a qual passa a exigir outros tipos de intervenção mais além da caridade e repressão. (IAMAMOTO e CARVALHO, 1998, p.77)

Alguns autores trabalham com a ideia de que é impossível pensar os sujeitos de forma fragmentada, por este sentido a intersetorialidade é fundamental para o exercício do Estado na garantia da cidadania. O exercício entre setores governamentais, que tem por objetivo entender as demandas apresentadas pelo povo tendem a buscar a intersetorialidade no sentido mais amplo de integralidade e cidadania, sendo impossível pensar os direitos sociais e os sujeitos de forma fragmentada. Neste aspecto o conceito de intersetorialidade poderia representar a seguinte citação: [...] articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando o desenvolvimento social, superando a exclusão social. (JUNQUEIRA, 2004 e INOJOSA, 19987, p.8).

Com isso, a política de Assistência Social, para suprir as necessidades destes cidadãos que utilizam seus serviços e programas apenas conseguirá cumprir seu trabalho se construir esta de forma intersetorial. Assim consolidando uma rede socioassitencial que garantirá a proteção e a promoção dos sujeitos no âmbito a Assistência Social passando a intersetorialidade a ser um princípio organizativo. Os princípios organizativos do Sistema Único da Assistência Social são aplicados, ou seja, como o princípio de intersetorialidade é efetivado na porta de entrada desta política. O trabalho intersetorial supõe não apenas o diálogo ou o

trabalho simultâneo entre os atores envolvidos, mas sim a busca por resultados integrados. (INOJOSA, 1998) Segundo a Norma Operacional Básica do Sistema Único da Assistência Social dispõe entre seus princípios fundantes: [...] articulação intersetorial de competências e ações entre o SUAS e o Sistema Único de Saúde – SUS, por intermédio da rede de serviços complementares para desenvolver ações de acolhida, cuidados e proteções como parte da política de proteção às vítimas de danos, drogadição, violência familiar e sexual, deficiência e outros. (SUAS; 2006 p. 17)

Portanto podemos dizer que cabe a administração pública tentar buscar romper com a fragmentação dos setores e buscar a prática intersetorial como modelo que vai muito além do olhar de eficiência ou ineficiência como buscam os teóricos da administração pública, mas um olhar necessário para facilitar a vida dos usuários das políticas públicas sociais. É importante também compreender que a intersetorialidade se faz de um exercício ideológico – metodológico, o mesmo pensado e vivido pelos trabalhadores da administração pública que não necessariamente precisa alterar a estrutura física, mas o comportamento da gestão. Pretende-se pensar que este exercício proposto deve-se ser trabalhado de forma livre e consciente e não imposto. [...] Isso quer dizer que a Perspectiva da Intersetorialidade ou da Transversalidade não pretende substituir as estruturas setoriais existentes, embora pressuponha a introdução de novos pontos de vista, novas linhas de trabalho e de objetivos [...] (BRONZO, 2007, p. 12)

A autora referencia este exercício numa lógica de mudança de cultura organizacional no ambiente de trabalho. Não se pode pensar o trabalho conjunto entre setores visualizando um olhar de integralidade das ações de forma imposta ou forçada sendo que estes sujeitos envolvidos na execução não estão dispostos a olharem o trabalho de forma integrada. Em outro ponto a intersetorialidade é sinônimo de integração, ou seja, a Política Pública de Assistência Social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais. Esta ganha um novo sentido de extravasar, isto é, nessa vertente o objeto de ação pública, busca garantir a qualidade de vida da população, “extravasa” os recortes setoriais em que tradicionalmente se fragmentam as políticas sociais e em especial a política de assistência social (MDS, 2004). A construção intersetorial ao mesmo tempo necessária tem como dificuldade

existente romper com uma cultura instaurada principalmente no serviço público que vai desde o simples olhar fragmentado até mesmo a organização orçamentária. O modelo de fragmentação no orçamento público acontece tanto pela organização tradicional do estado (na busca da divisão por políticas setoriais), quanto na própria legislação que acompanhou este modelo de organização, tendo assim, como exemplo, políticas setoriais com dotações diferenciadas e com mínimos estabelecidos (como exemplo saúde e educação) e outras dotações que dependem especialmente de ações governamentais, tendo-as modificadas de acordo com o modelo de gestão de cada governo. O orçamento público por sua vez torna-se culturalmente responsável pela fragmentação das políticas setoriais, tendo responsabilidades estabelecidas a cada política, não propiciando financeiramente janelas orçamentárias para ações conjuntas proporcionando além da divisão dos recursos públicos a disputa orçamentária. Este olhar fragmentado vem na perspectiva como descreve Bronzo (2007) no olhar completo de sua unidade, como se um setor que trabalha com Saúde Pública conseguisse por si próprio diagnosticar e trabalhar com a Depressão. O mesmo setor não consegue compreender que entre o sintoma da Depressão existem várias causas que podem ser relacionadas como o desemprego, problemas domésticos, dificuldade de acessibilidade urbana entre outros. Contudo a rotina de acreditar que tal política pública sozinha consegue suprir todas as necessidades da população traz a confiança que o usuário não precisa contar com todas as políticas para suprir suas demandas, tendo este cidadão a garantia de que seja aberto um processo de trabalho coletivo entre os demais setores da administração percebendo-o de forma integral. Pode se pensar que a noção da intersetorialidade situa se em um contínuo que abrangeria desde a articulação e coordenação de estruturas setoriais já existentes até a gestão transversal, configurando formas intermediarias e arranjos organizativos que expressam a intersetorialidade de baixa e de alta densidade. (BRONZO, 2007, p.12 )

A organização orçamentária também é outro grande dificultador deste exercício intersetorial, sendo o mesmo, diversas vezes, empecilho para formatar políticas intersetoriais, na qual cairia a discussão de quem teria a responsabilidade de financiar os serviços, programas e projetos conjuntos. Como se pode imaginar um olhar diferente a um trabalho integrado entre

diversos setores, rompe com a antiga estrutura orçamentária e a cultura “das caixinhas públicas” na qual cada política pública ocupa seu espaço. Porém o início para se pensar tais alternativas está no diálogo entre os setores e a tentativa constante de trabalho conjunto, seja na discussão de caso ou até mesmo na construção de programas de uma esfera pública. Assim Sposati (2006) expõe que: A intersetorialidade apresenta dimensões e que precisam ser combinadas, ou seja, a setorial e a intersetorial, apresentando um principio que rege esta relação, ou seja, a convergência para um conjunto de impulsos para a ação em uma determinada situação, um objeto, um tema, uma necessidade, um território, um grupo, um objetivo ou uma perspectiva. (SPOSATI, 2006, p.140)

A intersetorialidade torna-se fundamental na construção deste novo modelo de trabalho dentro do poder público, referenciado não apenas pelos princípios e diretrizes das políticas sociais, após a Constituição de 1988, mas também pela tamanha complexidade dos problemas sociais nas últimas décadas, nas quais impossíveis serem pensados sem a construção de um diálogo integrado.

4. O PROGRAMA BH CIDADANIA

Este capítulo faz uma análise do Programa BH Cidadania suas possibilidades e limites de atuação e a relação deste com a intersetorialidade e a participação popular.

4.1. HISTÓRICO DA CONSTRUÇÃO DO PROGRAMA

É implementado na Prefeitura de Belo Horizonte o Programa BH Cidadania, que tem como proposta a organização das políticas sociais e urbanas dentro dos territórios de abrangência trazendo além da qualidade do serviço ofertado pelos equipamentos de base local, uma tentativa de trabalho intersetorial, tendo como objetivo visualizar os problemas dos usuários das políticas públicas de forma transversal e integral. [...] significa uma proposta de um novo formato político, institucional e gerencial capaz de articular a elaboração e a gestão de políticas públicas no Município. Consequentemente, o Programa se ergue sobre os conceitos da descentralização, intersetorialidade, territorialidade e participação cidadã, que consistem em seus princípios norteadores. (ROCHA, 2005, p.8)

Sua função é articular ações nas políticas já existentes no município com o objetivo de organizá-las garantindo a intervenção do poder publico municipal através da oferta de serviços a população de áreas que se encontram vulneráveis. Em Belo Horizonte, assim como em outras cidades, percebendo que por mais eficazes que fossem cada serviço público oferecido, tornava-se ineficaz e ineficiente esses serviços devido a organização e a fragmentação da administração pública. Sendo assim, os problemas eram transversais e não fragmentado como o funcionamento da administração pública. O Secretário Municipal de políticas sociais da Prefeitura de Belo Horizonte, Jorge Nahas descreve que houve por parte dela o reconhecimento dessas vulnerabilidades sofridas pela população e que tais problemas perpassavam por uma visão transversal como expressa nesta citação: Reconheceu-se que faltavam não apenas equipamentos e recursos humanos às políticas sociais, mas também principalmente, articulação entre elas, gerando retrabalho, ineficiência, falta de foco. (NAHAS, 2006,p.4)

Com esse novo olhar, após a reforma administrativa de 2001, a Prefeitura busca compreender de que forma poderia trabalhar tais serviços públicos oferecidos em base local que pudessem, além de trazer eficiência e qualidade em seu trabalho já realizado, ações integradas. Esse novo olhar deveria compreender que a cidadania não pode ser vista como algo “separável“, que depende de um trabalho coletivo para seu fortalecimento. Além de um novo enfoque mais integrado e sinérgico, que dá lugar aos tradicionais mecanismos fragmentados e setorializados, cada vez mais inoperantes. Para poder pensar no programa BH Cidadania e onde seria esse conjunto de ações que produzissem um atendimento integral ao cidadão, diversos estudos envolvendo análise dos dados estatísticos sobre violência, vulnerabilidade, escolarização, entre outros dados além de indicadores sociais como o IQVU – Índice de Qualidade de Vida Urbana e até mesmo o ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social, vinculado às políticas urbanas, deram origem a um mapa municipal complexo demarcando territórios de menos ou mais vulnerabilidade social 1. Esse mapa também propiciou visualizar a tamanha desigualdade social do município de Belo Horizonte, norteando não apenas uma idéia de fazer com que os cidadãos das áreas destacadas como mais vulneráveis pudessem ter um atendimento integral, mas a necessidade que nas áreas mais pobres tivessem uma rede completa de equipamentos e serviços oferecidos. Assim, esses espaços ganharam uma delimitação territorial, tendo como prerrogativa o atendimento integral ao cidadão, ofertando serviços de diversos setores que comunicassem entre si, um número médio inicial de famílias por território e o trabalho de fortalecimento de vínculos comunitários para que nestas regiões a comunidade participasse de forma efetiva das ações ofertadas 2. Contudo, por territorializar suas ações o programa teve que romper com a ideia inicial de que alguns setores não poderiam ter trabalhos diferenciados, pois isso ameaçaria a universalidade de seu atendimento. Nahas (2006) descreve que foi necessário um trabalho de articulação interna para não desconsiderar a universalidade e ao mesmo tempo pautar a equidade, tendo em vista que grande parte dos novos investimentos na área social em Belo Horizonte teria foco inicial nos 1 2

Ver ANEXOS, Mapa 1. Ver ANEXOS, Mapa 2.

territórios no qual aconteceria o Programa BH Cidadania: [...] consideramos que mesmo as políticas universais – Saúde e Educação – não podem prescindir de formatos adequados para famílias e territórios em situação de alta vulnerabilidade social, sob a pena de sacrificar a equidade com o pretexto da universalidade. (NAHAS, 2006,p.4)

O Programa BH Cidadania por sua vez, no esforço do diálogo intersetorial tinha um desafio de construir não apenas esse conceito no âmbito da gestão central, mas também nos equipamentos, espaços primordiais para a construção da intersetorialidade e o olhar integrado dos direitos de cidadania. Outra dimensão importante conquistada como princípios da política de Assistência Social é a participação popular. Em princípio, esta participação significa trabalhar em conjunto à população no que diz respeito desde a metodologia até a aplicação dos serviços. A participação popular convive constantemente no desafio de construção do Controle Social. Entre os eixos estruturantes do SUAS (2006) é possível destacar a concepção de participação popular e Controle Social: Sistema democrático e participativo de gestão e de controle social através: a) dos Conselhos e das Conferências de Assistência Social realizadas a cada biênio organizadas e sustentadas pela respectiva esfera de governo; b) da publicização de dados e informações referentes às demandas e necessidades, da localização e padrão de cobertura dos serviços de Assistência Social; c) de canais de informação e de decisão com organizações sociais parceiras, submetidos a controle social, por meio de audiências públicas; d) mecanismos de audiência da sociedade, de usuários, de trabalhadores sociais; e) conselhos paritários de monitoramento de direitos socioassistenciais; f) conselhos de gestão dos serviços. (SUAS, 2006, p. 17)

Segundo Carvalho (2005) para consolidar a cidadania no Brasil deve-se entender que a falta da participação popular ao longo de sua construção e reconstrução no que se refere aos direitos civis, políticos e sociais. Perpassando pela apropriação coletiva e os problemas históricos entre ditaduras e descrédito social. As persistências das grandes desigualdades trazem à cena pública questões como a falta de credibilidade na ação governamental e problematiza uma relação de não pertencimento dos espaços públicos desafiando os governos na busca da participação popular. Este novo foco envolvendo a participação popular nestes novos modelos de gestão favorece cada vez mais os rompimentos com os fenômenos de exclusão, tradicionalmente marginalizados. A comunidade local passa a participar da gestão, discutindo e aprovando junto aos representantes do governo municipal o PAL –

Plano de Ação Local, através da Comissão Local. O Plano de Ação Local (PAL) se constitui em um importante instrumento de planejamento das intervenções do Programa, objetivos e metas pactuados entre poder público e comunidade local para cada território. Todas as ações previstas neste plano estão embasadas nos eixos estratégicos de atuação do programa: Saúde, Educação, Inclusão Produtiva e Sociabilidade. A coordenação do Plano de Ação Local está a cargo do Secretário Municipal Regional de Serviços Sociais e conta com a presença de técnicos de várias áreas da política social do Município, envolvidos com o programa. (ROCHA, 2005, p..)

Desta forma, é possível perceber as necessidades de cada comunidade local e suas expectativas quanto à intervenção do programa. Outro aspecto importante deste processo é a retroalimentação de informações neste nível do programa, visto que os Planos de Ação Local refletem as deliberações da cidadania local para a qual a ação está dirigida. Para a construção do programa, secretarias como Esporte, Cultura, Direito e Cidadania mesmo que não tivessem suas ações descentralizadas em equipamentos foram importantes, pois seus programas e projetos foram construídos a partir dessa nova ótica em grande parte nas áreas de abrangência do BH Cidadania. Como exemplo, o programa da atual Fundação Municipal de Cultura nomeado como Arena da Cultura, trabalha em grande parte nas áreas de abrangência do BH Cidadania trazendo oficinas de profissionalização e inserção nos seguimentos da dança, teatro, música, artesanato entre outros. Estas atividades são integradas com políticas de fortalecimento de vínculos familiares e comunitários desenvolvidas pelos antigos NAF – Núcleo de Apoio a Família, atualmente chamados de CRAS – Centro de Referência da Assistência Social e ao mesmo tempo as atividades do programa Arena da Cultura acontecem dentro das Escolas Municipais. Na ideia de trabalhar de forma intersetorial, foram firmemente adotados conceitos para trazer às políticas sociais um norteador. Esses conceitos foram família e território. Entende-se como conceito de família toda e qualquer vinculação de afeto ou dependência. Esse conceito tinha como característica fugir da ideia de família burguesa, tendo como objetivo trabalhar todos os vínculos sociais estabelecidos, não apenas a ideia de família nuclear. Este conceito mais amplo de família se dá quando se percebe que nas áreas de maior vulnerabilidade as famílias têm formatos diversos abrangendo não apenas a mãe como tutora em grande parte, mas também avós, tios, parentes que moravam no mesmo ambiente domiciliar e

esta família se constrói não apenas dentro de suas casas, mas também numa relação comunitária. Outro conceito importante foi o conceito de território, tendo como principal ideia a cotidiana transformação do espaço. O território deixa de ser um local físico habitado e passa a ter função de ordem e desordem, de transformação permanente, tendo os atores principais (os seres humanos) como protagonistas tanto de suas melhorias sociais e urbanas como até mesmo da produção da violência. Neste aspecto, o autor Santos (2002) consegue simbolizar a ideia de território visualizado pelo BH Cidadania, que para além de demarcação espacial a necessidade de que os cidadãos participassem desta construção integrada num aspecto de território vivido. Essa ideia de território e do poder de transformação humana foi fundamental para que as ações intersetoriais não vissem a população em um laboratório de seus trabalhos e nem estes espaços demarcados e tidos como áreas de abrangência do programa BH Cidadania fossem percebidos como guetos territoriais. Essa visão de território possibilita que as áreas de abrangência tornassem um espaço que necessitasse de políticas eficazes, que além de um diálogo intersetorial conseguissem construir uma relação para além de seus equipamentos e que usuários pensando o Bairro um espaço transformador e a comunidade uma aliada para a transformação social. O Programa BH Cidadania por sua vez pode-se resumir a um esforço do diálogo intersetorial que tem como foco prioritário as áreas de abrangência que são escolhidas pelo maior grau de vulnerabilidade. O mesmo não tem a função de ser cercado de programas e projetos próprios, mas articular os equipamentos, serviços e ações já ocorridas na perspectiva que as mesmas consigam visualizar os seus usuários de forma integrada e que não exista superposição de atividades no território. Construir o espírito de intersetorialidade não é uma tarefa fácil, porém, um esforço necessário para possibilitar um serviço integral às famílias que antes para resolver seus problemas tinham que procurar vários atendimentos, além de que fortalecer o vínculo com a comunidade, fazendo assim um território participativo e propositivo para as políticas sociais. O BH Cidadania foi implantado nas nove regionais da cidade, em áreas de grande vulnerabilidade social identificados por indicadores sociais gerando no mapa de áreas prioritárias para a inclusão social construído pelos princípios de

descentralização, intersetorialidade, e participação cidadã. O programa foi implantado em conjunto com o Programa de Intervenção Urbana (Vila Rica) e o Orçamento Participativo. Existem atualmente no BH Cidadania vinte e cinco equipamentos beneficiando 125 mil famílias. Em 2005, em decorrência da articulação com o Orçamento Participativo e o diálogo com comunidades ocorreram grandes avanços na aquisição de verbas direcionadas ao programa, onde proporcionou a construção de espaços BH Cidadania, na capital. Com a articulação com o Programa Habitar Brasil, houve a inauguração do espaço BH Cidadania Vila Senhor dos Passos na região noroeste e a expansão de duas áreas: Conjunto Paulo VI na região Nordeste e Pedreira Prado Lopes, iniciando suas atividades em 2006. Em 2006 com a expansão do Programa foram construídos o Conjunto Mariano de Abreu na região Leste, a Vila São José na região Noroeste, e a Petrópolis no Barreiro. Em 2007/2008 através do Orçamento Participativo, foram construídos novos espaços do BH Cidadania aprovado pela população nas regiões Leste e Oeste. Foi implantado através do Programa Habitar Brasil, o Núcleo de Conjunto Califórnia na região noroeste sendo uma obra que inclui o BH Cidadania, a Unidade Municipal de Educação Infantil, e Quadras Poliesportivas. Até 2009, foram inaugurados sete espaços do BH Cidadania na cidade em decorrência de conquistas em Orçamento Participativo de anos anteriores, com intenção de até 2012 implantarem quarenta núcleos com toda estrutura adequada à realização de serviços das áreas da política social. O Programa BH Cidadania desenvolve um atendimento integral e intersetorial organizado através das ações governamentais e não governamentais para o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários e a promoção dos direitos do indivíduo através de um Projeto Especial Família Cidadã e Cidade Solidaria para a intervenção e acompanhamento de famílias vulneráveis nos territórios de abrangência. A Prefeitura Municipal de Belo Horizonte quando propõe o modelo de gestão integrado nas políticas sociais e este exercício intersetorial que se propõe do diálogo entre os setores governamentais até mesmo a construção de projetos nos territórios de abrangência do Programa BH Cidadania aposta numa nova ótica da gestão pública.

Para que esta aposta pudesse ser concretizada, diversas estratégias foram observadas que vão desde a capacitação de seminários e fóruns na perspectiva de divulgação da ideia central do programa, quanto às ações orçamentárias que pudessem constituir a construção de espaços físicos conjuntos a todas as políticas públicas. Estes espaços conjuntos têm a mesma nomenclatura do programa, chamados de Espaços BH Cidadania. A centralidade das ações referentes ao programa no Espaço BH Cidadania na Secretaria Municipal de Políticas Sociais e a construção de projetos coletivos entre as secretarias e demais autarquias municipais foi no esforço de garantir que este exercício intersetorial pudesse tomar corpo e ser com o tempo um interesse rotineiro da população. Uma ideia fundamental para a consolidação foi de trazer à comunidade a importância do programa fomentando o diálogo comunitário produzindo assim de forma temporal a possibilidade da participação popular na área de abrangência. Pode-se dizer que esta participação popular é fundamental para a consolidação do Programa BH Cidadania e uma aposta da Prefeitura de Belo Horizonte na participação da sociedade na vida pública. A participação popular tende a trazer consequências na compreensão de direitos e assim consecutivamente o fomento do interesse da população nos espaços decisórios como conselhos, audiências públicas e nas disputas por obras no Orçamento Participativo. Pesquisa apresentada pela revista Pensar BH edição nº 17 demonstra que as áreas de abrangência do Programa BH Cidadania têm participação e conquistam de formas superiores as regiões na qual não acontece o programa (REVISTA PENSAR BH, 2007, p. 23). Este dado é relevante entendendo que os territórios escolhidos para a execução do programa conseguem disputar suas prioridades através dos fóruns do OP (Orçamento Participativo), que são entre uma série de fatores, como a ausência de políticas públicas urbanas. A construção deste esforço intersetorial vai muito além de uma política de diálogo entre setores governamentais, mas a visão de que o sujeito deve ser olhado em sua integralidade e que tais ações conjuntas podem proporcionar mais do que apenas a redução de vulnerabilidades e riscos. Essa construção deve ser integrada inclusive na proposta de fazer com que o usuário das políticas públicas sociais possa se empoderar do espaço público e protagonizar a discussão das reais necessidades de sua vida e de seu território

fomentando assim não só uma construção individual do sujeito, mas coletiva. É importante ressaltar também que o papel principal deste diálogo é atribuído ao equipamento da Assistência Social no território. O Centro de Referência da Assistência Social – CRAS que tem como objetivo dentro da matriz do programa BH Cidadania, propiciar esta aproximação da comunidade moradora da área de abrangência do BH Cidadania com as diversas políticas públicas ofertadas no território. Neste sentido é importante que este equipamento esteja o tempo todo propiciando aos usuários das políticas públicas espaços de reflexão e integração para a participação no território.

4.2. O CRAS COMO EQUIPAMENTO DE REFERÊNCIA PARA A PARTICIPAÇÃO POPULAR

O CRAS é uma porta de entrada para atendimentos a famílias e indivíduos que se encontram em vulnerabilidade social visando promover a socialização e o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Seu objetivo é contribuir para a efetivação da política de assistência social, garantindo os direitos de cidadania e promovendo o desenvolvimento social, na prevenção e superação das desigualdades e exclusão social contribuindo para o fortalecimento de vínculos sócio familiares na busca de sustentabilidade dos grupos familiares e de suas redes sociais e comunitárias. O CRAS está inserido nos serviços de proteção básica localizado em áreas de vulnerabilidade social e que atende famílias referenciadas no território, ou seja, o público usuário da Assistência Social. O CRAS atua com famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, visando a orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário. Neste sentido é responsável pela oferta do programa de atenção as famílias. Na proteção básica o trabalho com as famílias deve considerar novas referências para a compreensão dos diferentes arranjos familiares superando um reconhecimento de modelo único baseado na família nuclear. (BRASIL, 2004, p. 35)

Este provém de uma integração pública estatal descentralizada em que a política deve seguir o aspecto da territorialidade e da centralidade na família sendo esta compreendida em suas vulnerabilidades através de suas ações protetivas e preventivas.

A noção incorporada pela Assistência Social referencia-se na ideia do território vivido integrando de maneira indissociável, materialidade e ação, ou seja remete a um espaço mas um espaço usado pelos homens, o território que não apenas espelha mas que tenha em si um instinto constitutivo o caráter de inclusão e exclusão socioespacial. (CRESS, 2009, p.10)

O CRAS é um dos principais instrumentos da política territorializada em que necessita acompanhar aos requisitos territoriais. É importante ressaltar que no âmbito do SUAS, o conceito de territorialização foi muito mais do que a noção administrativa adquirindo novos aspectos relacionados a descentralização no contexto intra-urbanos, consistindo a centralidade nos territórios e efetivando direitos da Assistência Social. Vale a pena apontar que a proteção social é importante nos territórios com área de risco e vulnerabilidades atribuindo a ele um caráter preventivo. Sendo assim a descentralização do CRAS adquiriu duas conotações. Uma delas foi a descentralização dos serviços nos municípios que passou a ter a visão do usuário como órgão central consistindo um aspecto negativo como a neutralização do papel do CRAS relacionada aos aspectos logísticos como a localização adequada, visibilidade pública, e acesso para a populações de zonas peri-urbanas e rurais, que são fatores positivos e favoráveis ao aspecto de descentralização.(CRESS, 2009) A outra conotação seria descentralizar em município de médio e grande porte. Isso significa regionalizar, pois a delimitação dos territórios para a implantação de Centros de Referências deve ser cumprida através da PNAS através território de abrangência na sua concepção e os parâmetros operacionais como o número de famílias a serem referenciadas. O CRAS faz parte de uma política descentralizada e sua administração depende do gestor local e de sua interpretação da realidade urbana reconhecendo de que forma se aproxima a população em situação de risco e vulnerabilidade social. A equipe do CRAS ao desenvolver suas atividades deve ter um conhecimento do território e das famílias a serem trabalhadas. A equipe mínima definida pela NOB/SUAS/RH (BRASIL, 2005) pode se deduzir o mínimo de espaço daquele CRAS, sendo assim, o atendimento que este deve ter, através da compreensão do território, do diagnóstico, das redes e de sua articulação quando esta existe no território. As indagações formuladas neste tópico anterior diz respeito a atuação da equipe que compõe o CRAS. Referem se a atuação interdisciplinar, ações

desenvolvidas e sua vinculação a demandas e necessidades sociais, articulação em rede e estratégias de planejamento e avaliação. (CRESS, 2009, p.21)

Ao considerar o CRAS como equipamento descentralizado e de acesso mais próximo à população e suas demandas, dentro do programa BH Cidadania, o mesmo tem sua função estratégica para além da articulação intersetorial. Ao responder as demandas dos usuários, tende a proporcionar na sua metodologia o trabalho de mobilização com grupos. Esta por sua vez, tem como função possibilitar aos usuários das políticas sociais no território no qual o CRAS se instala a apropriação dos direitos e a mobilização social no território, na busca da identidade do seu espaço vivido. Pode-se entender que a participação dos sujeitos acontece de forma processual quando a mobilização dos mesmos ultrapassa o limite da simples mobilização, mas uma relação de partilha das responsabilidades da construção coletiva, segundo Faleiros (1991), compreende-se que para isto estes sujeitos não devem se entender como apenas indivíduos e sim como atores de responsabilidade coletiva [...] conceito de participação nesta perspectiva refere-se à mobilização dos esforços individuais pela eliminação da acomodação. A participação torna-se ativa pela mudança de atitudes e comportamentos individuais e coletivos, pela presença de indivíduos e grupos em programa e atividades. (FALEIROS, 1991, p.72)

A participação popular não pode ser entendida também como uma simples relação de ganhos individuais, mas como uma busca das relações individuais e coletivas contribuindo para um ganho de toda uma sociedade.

4.3. ANÁLISE DAS ENTREVISTAS REALIZADAS NOS TERRITÓRIOS DO BH CIDADANIA

No processo de análise das entrevistas com os usuários das políticas sociais e com os assistentes sociais trabalhadores dos CRAS, diversos olhares subsidiaram as várias análises sobre os conceitos de intersetorialidade e participação popular e como o Programa BH Cidadania é percebido nos seus territórios de abrangência. Quanto a intersetorialidade, observa-se nas entrevistas que a maioria dos usuários das políticas sociais (87%) não ouviram falar sobre intersetorialidade enquanto 13% afirmam conhecer a palavra. No entanto percebemos na fala dos

usuários que eles entendem a dinâmica dessa ação dentro dos serviços

Programa BH Cidadania.

Gráfico 1 Já escutou alguma vez sobre a palavra Intersetorialidade?

Não 87%

Sim 13% Fonte: Pesquisa de campo com os usuários sobre intersetorialidade, 2010.

Quanto à percepção dos entrevistados sobre a intersetorialidade no Programa BH Cidadania pode-se destacar dois aspectos fundamentais. O primeiro está relacionado ao entendimento sobre intersetorialidade. Neste aspecto, a pesquisa indica que há a importância dessa construção coletiva porque geram impactos positivos para os usuários. O segundo aspecto, como demonstra no gráfico 2 aponta uma relação entre ações intersetoriais continuadas e pontuais sendo que para 25% dos entrevistados do Programa BH Cidadania, as ações intersetoriais ainda são pontuais.

Gráfico 2

Fonte: Pesquisa de campo com os técnicos sobre as ações intersetoriais no BH Cidadania, 2010.

E este esforço por mais que ainda pontuais, como o gráfico acima apresenta, ainda é insipiente para que as ações intersetoriais se tornem não apenas contínuas, mas uma realidade na resolutividade dos casos apresentados pelos usuários. O programa BH Cidadania tem como equipamento fundamental para propiciar a participação popular os CRAS. E estes têm em seu corpo técnico o profissional graduado em Serviço Social, que pela sua grade curricular contempla em sua formação o dialogo dos dois conceitos trabalhados nos territórios do BH Cidadania. Percebe-se que pela visão dos técnicos como relatado nas entrevistas, o Programa BH Cidadania tem como objetivo a construção da Intersetorialidade. A intersetorialidade consiste em ações articuladas entre diversos setores das politicas, como, saude,educação,assistencia social e urbana, de maneira que essas ações devem ser articuladas de forma integrada nas atividades dessas ações. A intersetorialidade é um principio, ou seja, uma estrategia de ação e de execução de politicas de forma a buscar informações,conteudos,suportes entre articulação de diversas tematicas. (C. R. R. Técnico entrevistado)

Uma outra visão relativa as respostas dos técnicos seria referente a de como eles percebiam o olhar dos usuários sobre o programa. Se estes cidadãos que moravam nas áreas de abrangência do programa conheciam esta política pública ou já tinham ouvido falar. Os técnicos no entanto acreditam que há este reconhecimento sobre o programa e suas ações, porém em âmbito local. Apesar de 87% dos usuários não conhecerem a palavra Intersetorialidade, a grande maioria também desconhece esta proposta de trabalho articulado entre as secretarias municipais no que diz respeito a integralidade das ações de governo e de melhoria das respostas das políticas sociais em relação as demandas do território, das famílias e dos cidadãos. Os territórios de abrangência, como apresenta o modelo de gestão do programa, tentam a todo tempo articular os setores como por exemplo saúde e educação, para que as demandas como higiene bucal não seja apenas responsabilidade das Unidades Básicas de Saúde – UBS, mas sim uma construção que passa pela escola e até mesmo pelas atividades desenvolvidas por outros programas e projetos na comunidade. A proposta do Programa BH Cidadania pode através da pesquisa ser percebida de várias formas. No que diz respeito aos técnicos graduados em Serviço Social podemos perceber duas questões fundamentais. Uma sobre a visão do que seria o programa BH Cidadania enquanto concepção inovadora que não teria um

corpo físico, mas sim que advém de uma idéia de articular diversos setores de um território para o diálogo intersetorial. Neste olhar, a grande maioria dos técnicos compreendiam esta dimensão do programa. Aos serem questionados sobre o Programa BH Cidadania 62% dos usuários entrevistados conheciam como demonstra o gráfico n. abaixo: Gráfico 3 Conhece o Programa BH Cidadania?

Não 38%

Sim 62% Fonte: Pesquisa com os usuários sobre o conhecimento sobre o Programa BH Cidadania, 2010.

Também foi perguntado como estes ficam sabendo das ações do BH Cidadania. Percebemos as diversas formas de buscar informações utilizadas pelos usuários, como: o quadro de avisos no local, cartazes e anúncios, através de outros pais de alunos da escola integrada e durante a participação nas ações no espaço BH Cidadania. Com relação a Participação popular, apenas 25% dos usuários entrevistados desconheciam o significado dessa ação. Essa porcentagem de não conhecer a palavra Participação Popular apresentada no gráfico abaixo significa que esses usuários também não tinham um envolvimento nos espaços de diálogo e de como estes espaços podem ajudar na construção das políticas locais. Gráfico 4 Já ouviu dizer sobre Participação Popular? Não 25%

Sim 75% Fonte: Pesquisa de campo com os usuários sobre a Participação Popular, 2010.

Já em relação às ações nas quais estes usuários participam/participaram, foram citados apenas: curso de pintura, escola integrada, aulas de informática, grupo de convivência e o projeto academia da idade. Dos 08 usuários entrevistados, apenas 01 nunca participou de nenhuma ação do BH Cidadania.

Gráfico 5

Fonte: Pesquisa de campo com os técnicos sobre a Participação Popular, 2010.

Quanto aos mecanismos de Participação Popular no programa, o gráfico apresentado acima mostra que existe 50% desses mecanismos que funcionam. Já os técnicos entrevistados pontuaram a importância dessa Participação Popular para a promoção da Cidadania e a participação política no território, acreditando que o Programa BH Cidadania é um meio para essa promoção e efetivação. Quando questionado sobre o que mudou no bairro após a implantação do programa, uma das ações citadas pelos usuários foi melhora na saúde, através da Academia da Cidade: “[...] a academia da cidade foi muito bom para mim [...] depois que eu entrei passei a me melhor e melhorei as dores que sentia nas pernas”. (C.R.M.) Outra ação citada foi a da Escola Integrada na qual 01 usuário relatou: “A escola para nossos filhos. Pois tem muitas mães como eu que trabalham o dia todo e agora tem onde deixar os filhos” (M.S.D)

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste Trabalho de Conclusão de Curso, buscamos compreender como o Programa BH Cidadania em sua concepção voltada ao trabalho intersetorial, pode chegar a contribuir e também fomentar a idéia de Participação Popular nos territórios de abrangência. Entendendo que a Intersetorialidade não pode ser uma tarefa apenas da gestão pública, mas um esforço que compreende também a participação dos usuários, buscamos investigar por meio de questionários e entrevistas, qual a visão desses sobre a Participação Popular e como eram construídas na comunidade as ações que envolviam moradores e trabalhadores do poder público municipal. Acreditamos ser importante e estratégico para o fortalecimento das ações, a Participação Popular tanto para as ações coletivas no âmbito territorial como também no Controle Social e na Gestão Participativa das políticas públicas. Para tanto, pensar a intersetorialidade é pensar os sujeitos na sua integralidade e a população é fundamental nesta construção, pois sem a mesma as formas de resolução dos problemas visualizados pelo poder público podem não vir de encontro com as necessidades dos mais interessados. Nesse caso, os moradores das áreas de abrangência do Programa BH Cidadania. Analisamos com esse trabalho, ser fundamental que, em conjunto com os demais equipamentos, o CRAS possa iniciar através dos Conselhos Locais de Assistência Social – CLAS a articulação com os demais espaços de controle social no território tais como: as comissões locais de saúde, colegiado escolar entre outros, um dialogo integral que subsidie ao invés de um olhar fragmentado da participação, um olhar coletivo de todas as manifestações providas das mazelas do capitalismo possibilitando um olhar integral desta série de problemas do território. De acordo com Iamamoto e Carvalho (1998), estas manifestações que produzem a expressão da Questão Social jamais devem ser desconsideradas sem a ação do Estado, na qual inicialmente tende como objetivo no âmbito do Programa BH Cidadania articular a intersetorialidade e também possibilitar espaços de ampliação da participação popular no território. A pesquisa nos aponta, que no conceito Intersetorialidade, a maioria dos usuários desconhecem este termo, porém percebem as ações dessa dentro do

programa. Já no item Participação Popular percebemos que somente a minoria não sabe o que significa este termo, porém a maioria que conhece a correlaciona apenas como as atividades dentro do programa, que, a nosso ver, não são espaços de discussão e proposição de ações. A pesquisa nos apresenta também que dentro do Programa BH Cidadania segundo relato dos técnicos, existe ou estão em implantação 50% de mecanismos de participação popular, porém a maioria dos usuários relatam não participar. Sobre o conhecimento e participação dos usuários dentro do Programa, a maioria dos entrevistados conhecem o programa e participam das ações. Essa contradição entre participação e conhecimento das ações do programa se apresentou para nós como um paradoxo a medida em que os usuários relatam terem acesso as informações e ao mesmo tempo não participam desses espaços de discussão dentro do programa. De acordo com a pesquisa aplicada concluímos com este trabalho que, o Programa BH Cidadania possui falhas no que se refere a Intersetorialidade e a Participação Popular que necessitam serem revistas e repensadas pelos seus coordenadores. Avaliamos que estes objetivos não serão alcançados enquanto o olhar sobre a participação popular se restringir a mera participação das atividades alí ofertadas pelas diversas políticas públicas locais. Por mais eficazes que forem o dialogo intersetorial, se o mesmo ficar apenas como tarefa do município sem a participação dos mais interessados nesta política integrada, ela não se efetivará. No entanto, concluímos que, a participação popular necessita ser construída para além das ações e atividades propostas no Programa BH Cidadania. Somente através da articulação de espaços de diálogo entre cidadãos e poder público será possível aos meios de controle social fundamentais essa descentralização. O que possibilitará aos usuários das políticas sociais a criação de um canal de dialogo, construção e fiscalização das atividades ali promovidas. Assim, podemos considerar que a construção da participação popular não pode caminhar separada da ideia de integralidade das ações por meio de ações intersetoriais. E sim através de um conjunto de ações entre participação cidadã, formulação das políticas sociais e na efetivação destas diversas políticas em um trabalho conjunto e articulado com as demandas apresentadas cotidianamente pela comunidade local.

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Fonte: PBH PRODABEL. IBGE Censo/2000.

Mapa 2. Mapa dos territórios de proteção social básica e localização dos CRAS, 2008

Fonte: PBH PRODABEL. IBGE Censo/2000.