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Monitoring & Evaluation: Wie wirkungsvoll sind Anti-Korruptionsstrategien von internationalen Hilfsorganisationen?
Um diese Frage beantworten zu können, eignet sich der Einsatz von „Results-Based-Monitoring & EvaluationSystemen“. Solche Systeme zeigen auf, wie wirkungsvoll eine Anti-Korruptionsstrategie tatsächlich ist. Der folgende Artikel beschreibt am Beispiel internationaler Hilfsorganisationen, wie in wenigen Schritten ein „Results-Based-M&E-System“ aufgebaut und implementiert werden kann.
Von Thomas Tschiggerl
Internationale Hilfsorganisationen wer
den dort tätig, wo die Not der Bevölkerung am größten ist. Sie arbeiten unter schwierigsten Bedingungen, inmitten von bewaffneten Konfl ikten, Hungersnöten,
Epidemien und in von Naturkatastrophen zerstörten Gebieten. Um der betroffenen Bevölkerung rasch die nötigen Hilfsgüter zukommen zu lassen, werden
große Mengen an fi nanziellen und materiellen Ressourcen in Volkswirtschaften eingesetzt, in denen staatliche Strukturen nicht mehr funktionieren. Unter solchen Rahmenbedingungen erhöht sich das Korruptionsrisiko deutlich, mit besonders dramatischen Auswirkungen bei Soforthilfemaßnahmen in kriegerischen Auseinandersetzungen oder nach Naturkatastrophen. 1
Oberstes Ziel internationaler Hilfsorganisationen ist es, das Leid der Zivilbevölkerung zu lindern, Leben zu retten und das Überleben zu sichern. Um diesen Zielen gerecht werden zu können, muss der Kampf gegen Korruption ein fester Bestandteil in den Aktivitäten der Organisationen sein. Auf den ersten Blick wird Korruption in den Ländern, in denen Hilfsorganisationen tätig sind, als Problem des öffentlichen Sektors angesehen, nicht aber als eines der Hilfsorganisationen. Korruption beschränkt sich bei der Umsetzung von humanitären Projekten und Hilfsprogrammen jedoch nicht nur auf den öffentlichen Sektor. Mitarbeiter internationaler Hilfsorganisationen bekleiden oft Positionen, die mit jenen von öffentlichen Amtsträgern vergleichbar sind und daher die Möglichkeit bieten, übertragene Macht zum eigenen Vorteil zu missbrauchen. 2 In den letzten Jahren ist bei internationalen Hilfsorganisatio
nen das Bewusstsein gewachsen, dass aufgrund von Korruption humanitäre Hilfe die Menschen in Not gar nicht oder nur mangelhaft erreicht. In der Vergangen
heit haben es viele Hilfsorganisationen vorgezogen, Fälle von Korruption nicht offenzulegen, um einen Imageverlust zu vermeiden und dringend benötigte fi nanzielle Mittel nicht zu verlieren. 3 Öffentliche Diskussionen über Korruption wurden daher weitgehend gemieden und zahlreiche Organisationen zögern immer noch, Korruption offen zu diskutieren. Eine Vernachlässigung und Ignoranz des Korruptionsrisikos kann jedoch Glaubwürdigkeit, Ziele und Legitimität von Organisationen weit stärker gefährden.
Nur eine proaktive Auseinandersetzung mit Korruptionsfällen führt zu effi zienten Anti-Korruptionsstrategien und erst ein transparenter Umgang mit Korruption schafft die benötigte Grundlage für effektive Präventionsarbeit, die Medienskandalen vorbeugen, die Glaubwürdigkeit der Organisation stärken und das Vertrauen der Spender sichern hilft.
Hilfsorganisationen argumentieren oft, schnelle Reaktionszeiten würden keinen systematischen und strukturierten Ansatz zur Korruptionsbekämpfung erlauben. Gerade in akuten Krisenfällen stehen sie oft unter dem Druck von Medien und Spendern, rasch tätig zu werden. In Notsituationen wären vereinfachte, standardisierte und schnellere Verfahren erforderlich, in den Phasen nach Konfl ikten und Katastrophen sollten hingegen langfristige Anti-Korruptionsstrategien mit den nötigen Ressourcen Anwendung fi nden. Damit bleibt Korruption bei internationalen Hilfsorganisationen ein schwieriges Thema. Diskussionen über Korruption sollten in Zukunft offener geführt werden, um effi ziente Strategien zur Korruptionsprävention entwickeln zu können.
M&E-Systeme sollten ein fester Bestandteil jeder Anti-Korruptionsstrategie sein und bereits in der Entwicklungsphase mitberücksichtigt werden. Mithilfe von M&E-Systemen werden Daten anhand messbarer Indikatoren generiert und ausgewertet, um festzustellen, ob die gewünschten Zielsetzungen erreicht wurden oder nicht. Effektive M&E-Systeme benötigen regelmäßige Berichtszyklen, die zuverlässige Daten generieren, um den Fortschritt zu überwachen 4 .
Monitoring liefert die erforderlichen Daten über den Fortschritt einer Strategie und deren Evaluierung zeigt, welche
einzelnen Elemente einer Anti-Korruptionsstrategie funktionieren und welche Änderungen vorgenommen werden müssen, um sie effektiver zu machen. M&E von Anti-Korruptionsstrategien wird in den meisten Organisationen gänzlich vernachlässigt, wobei dies eine der produktivsten Formen der Korruptionsprävention sein könnte. Für internationale Hilfsorganisationen ist es unerlässlich, Nachweise zu erbringen, ob Hilfsprogramme auch die angestrebten Ziele erreichen und die zur Verfügung gestellten Gelder ordnungsgemäß verwaltet werden. Als geeignete Methoden zur Erbringung solcher Nachweise eignen
sich Results-Based Managementsysteme, Audits, Feedback von Beratungsgremien und M&E-Systeme. M&E-Systeme für Anti-Korruptionsstrategien ermöglichen es, Chancen, Risiken und Schwächen einer solchen Strategie aufzuzeigen und berücksichtigen auch Fehler in der Umsetzung. 5
10 Schritte zur Entwicklung eines M&E-Systems
In nur wenigen Schritten kann ein so genanntes Results-Based-M&E-System für Anti-Korruptionsstrategien von internationalen Hilfsorganisationen erstellt werden. Results-Based-M&E-Systeme erlauben eine gezielte Analyse der Auswirkungen und der gewünschten Endergebnisse einer Anti-Korruptionsstrategie. Sie erweitern das Wissen über Korruption innerhalb der Organisation und zeigen, welche Maßnahmen erfolgreich sind, welche weniger erfolgreich sind und warum.
Dieser Beitrag beschreibt die Erstellung eines Results-Based-M&E-Systems basierend auf einer Publikation der Weltbankgruppe. 6 Darin wird ein 10-SchritteModell für Institutionen des öffentlichen Dienstes und Regierungen beschrieben. Damit das Modell den besonderen Anforderungen internationaler Hilfsorganisationen gerecht wird, wurden folgende Einfl ussfaktoren berücksichtigt: begrenzte fi nanzielle und personelle
Ressourcen für Entwicklung, Implementierung und laufende Anwendung von M&E-Systemen; globale Präsenz; komplexes, herausforderndes und instabiles Organisationsumfeld; zentralisierte Organisationssteuerung; Korruption als Tabuthema. Zur Erstellung eines Results-BasedM&E-Systems für internationale Hilfsorganisationen sind folgende 10 Schritte zu durchlaufen:
Schritt 1: Assessment der AntiKorruptionsstrategie und allgemeinen Rahmenbedingungen
Am Beginn des Planungsprozesses ist es erforderlich festzustellen, ob innerhalb der Organisation Bereitschaft für die Anwendung von M&E-Systemen gegeben ist und ob die Organisation über die dafür benötigten organisatorischen Kapazitäten verfügt. In diesem ersten Schritt werden auch die einzelnen Elemente einer bereits bestehenden Anti-Korruptionsstrategie identifi ziert und erfasst. In diesem Anfangsassessment sollten auch ein komplexes Organisationsumfeld, die Länder, in denen die Hilfsorganisation tätig ist, und die Art der humanitären Hilfe berücksichtigt werden.
Im Folgenden wird als Referenzelement einer Anti-Korruptionsstrategie der „Code of Conduct“ herangezogen und als Praxisbeispiel für einzelne Schritte verwendet.
Schritt 2: Defi nition der Endergebnisse
Für den Aufbau eines erfolgreichen M&ESystems ist es unerlässlich, gewünschte Ergebnisse der Anti-Korruptionsmaßnahmen zu defi nieren. Diese Festlegungen sollten so deutlich wie möglich formuliert werden, um später feststellen zu können, ob die Strategie erfolgreich war und wie sie ggf angepasst werden muss. Bei der Defi nition der Ergebnisse ist es wichtig, sich über die strategischen Prioritäten, Problemstellungen und festgelegten Ziele im Klaren zu sein. Ziele können sich dabei auf bestimmte Organisationseinheiten, Projekte, ein bestimmtes Land oder eine ganze Region beziehen. Aus diesen Zielen können in weiterer Folge die gewünschten Ergebnisse abgeleitet werden (vgl Beispiel 1).
Eine gut konzipierte Anti-Korruptionsstrategie muss klar messbare Ziele und Indikatoren enthalten. Die Indikatoren messen den Fortschritt einzelner Aktivitäten, zeigen aber auch, wann eine Strategie insgesamt erfolgreich ist und welche Erfolge erzielt wurden. Indikatoren zeigen auch, ob eine Organisation bei der Erreichung der Ergebnisse vorankommt. Schlüsselindikatoren sind erforderlich, um zu wissen, wann die Strategie das gewünschte Ergebnis erreicht hat. Grundsätzlich sollten für alle Elemente der Strategie ausreichend Indikatoren mit qualitativen oder quantitativen Variablen festgelegt werden (vgl Beispiel 2 auf Seite 18).
Schritt 4: Erstellung von Basisdaten und Datensammlung
Nach der Auswahl geeigneter Schlüsselindikatoren müssen Basisdaten defi niert werden, die das aktuelle Niveau eines Indikators in Bezug auf das angestrebte Ergebnis anzeigen. Basisdaten können als erste Messung eines Indikators gesehen werden und legen die Rahmenbedingungen für die zukünftige Beobachtung von Veränderun
Beispiel 1:
Element Problem Ziel Ergebnis Code of Conduct Unethisches und korruptes Verhalten; Verstöße gegen Code of Conduct, Richtlinien, Vorschriften oder Gesetze. Förderung von ethischem und regelkonformem Verhalten. Strikte Einhaltung des Code of Conduct, Richtlinien, Vorschriften oder Gesetze; hohe ethische Standards.
Beispiel 2:
Element Ergebnis Schlüsselindikatoren Code of Conduct Strikte Einhaltung des Code of Conduct, Richtlinien, Vorschriften oder Gesetze; hohe ethische Standards. Anzahl und Art der Verstöße gegen Code of Conduct, Richtlinien, Vorschriften oder Gesetze Anzahl und Art ausgesendeter Mitarbeiterkommunikationen Testergebnisse aus Compliance-Test Umfrageergebnisse aus Mitarbeiterumfrage zum Thema
Compliance und Anti-Korruption
gen fest. Diese Vorgehensweise erlaubt dem Verantwortlichen einer Anti-Korruptionsstrategie die aktuelle Performance abzurufen und liefert die notwendigen Nachweise, anhand derer der aktuelle Status gemessen werden kann. Zum Aufbau eines Informationssystems für Indikatoren müssen Organisationen festlegen, welche Informationsquellen die relevanten Daten liefern. Sobald die Datenquellen bekannt sind, müssen geeignete Methoden zur Datenerhebung gefunden werden. Basisdaten sind der Ausgangspunkt für das Monitoring zukünftiger Performance (vgl Beispiel 3).
Schritt 5: Festlegung von Zielwerten
Nach dem Festlegen der Basisdaten werden im nächsten Schritt Zielwerte bestimmt. Zielwerte sind ein quantifi - zierbares Niveau eines Indikators, das eine Organisation in einem bestimmten Zeitraum durch die Einführung einer Anti-Korruptionsstrategie erreichen will. Der Ausgangspunkt und die verfügbaren Ressourcen, um über einen längeren Zeitraum Fortschritte zu erzielen, sollte stets bekannt sein. Die Festlegung der Zielwerte ist zugleich auch der letzte Schritt im Aufbau der Rahmenbedingungen des M&E-Systems (vgl Beispiel 4).
Schritt 6: Monitoring
Für das Monitoring einer Anti-Korruptionsstrategie wird ein System benötigt, um die notwendigen Daten zu verwalten, und nützliche Informationen für den weiteren Entscheidungsprozess bereitzustellen. Die gewonnenen Daten liefern den Nachweis über die Performance einer Strategie und zeigen die nötigen Anpassungen und Verbesserungen der Strategie auf. Das M&E-System sollte dabei eng mit dem Arbeitsplan der Anti-Korruptionsstrategie abgestimmt sein, um sicherzustellen, dass es sich auch an den Zielen der Strategie orientiert.
Schritt 7: Evaluierung
Die Evaluierung von Informationen fl ießt in die laufende Anwendung der AntiKorruptionsstrategie. Evaluierungen ermöglichen es, Erkenntnisse zu gewinnen, Feedback zu geben und Verantwortlichkeit zu fördern. Die Evaluierung von Informationen zeigt, ob die geplanten Ergebnisse der Anti-Korruptionsstrategie erfolgreich sind und welche Ressourcen dazu benötigt werden. Evaluierungen können darüber hinaus helfen, Entscheidungen über die Beibehaltung, Erweiterung, Neugestaltung oder gar den Verzicht der Anti-Korruptionsstrategie zu treffen. Es kann auch vorkommen, dass eine Anti-Korruptionsstrategie keinerlei Auswirkungen hat, was an einer schlechten Konzeptionierung oder mangelhaften Umsetzung der Strategie liegen kann.
Schritt 8: Reporting
Die Analyse und Berichterstattung der Evaluierungsergebnisse sind wichtige Schritte im M&E-Prozess. Sie bestimmen, welche Art von Informationen und Daten über welchen Zeitraum zu melden sind. M&E-Reportings über AntiKorruptionsstrategien können auf unter
Beispiel 3:
Schlüsselindikatoren Datenquelle Methoden zur Datenerhebung Frequenz Anzahl und Art der Verstöße gegen Code of Conduct, Richtlinien, Vorschriften oder Gesetze Internes Reporting: ComplianceAbteilung regelmäßiges Reporting monatlich Anzahl und Art gesendeter Mitarbeiterkommunikationen Internes Reporting: ComplianceAbteilung regelmäßiges Reporting halbjährlich Testergebnisse aus Compliance-Test Online Training Tool Auswertung des Online Tools halbjährlich Umfrageergebnisse zum Thema Compliance und Anti-Korruption Mitarbeiterumfrage Umfrage Auswertung jährlich
Beispiel 4:
Ergebnis Schlüsselindikatoren Basisdaten Zielwert Strikte Einhaltung des Code of Conduct, Richtlinien, Vorschriften oder Gesetze; hohe ethische Standards Anzahl und Art der Verstöße gegen Code of Conduct, Richtlinien, Vorschriften oder Gesetze 0 < 5 gemeldete Verstöße innerhalb eines Jahres
schiedliche Weise verwendet werden. Reportings stärken die Verantwortlichkeit gegenüber Spendern, überzeugen durch die praktische Anwendung gewonnener Erkenntnisse, stärken das „Organizational Learning“ und helfen festzustellen, was funktioniert und warum. Reportings können auch als Dokumentation zur Schaffung eines institutionellen Gedächtnisses verwendet werden und Geldgeber aktiv mit einbinden. Regelmäßiges Reporting erhöht die Akzeptanz von AntiKorruptionsmaßnahmen.
Schritt 9: Anwendung der Erkenntnisse
Der Hauptzweck eines M&E-Systems besteht darin, die gewonnenen Erkenntnisse zu nutzen, um die Performance der Anti-Korruptionsstrategie laufend zu verbessern. Ziel des M&E-Systems ist es nicht nur Daten zu generieren, sondern auch nützliche Informationen zur richtigen Zeit an die richtigen Personen weiterzugeben. Das erhaltene Feedback wird dann genutzt, um die Anti-Korruptionsstrategie der Organisation besser zu steuern. M&E-Systeme liefern wichtige Informationen über ein Scheitern sowie den Erfolg einer Anti-Korruptionsstrategie über den gesamten Strategiezyklus. M&E-Systeme sind als ein leistungsstarkes Management-Tool zu sehen, mit dem die Performance verbessert wird und Transparenz und Verantwortlichkeit nachgewiesen werden können.
Schritt 10: Fortführung von M&E-Systemen innerhalb der Organisation
Der letzte Schritt des M&E-Zyklus ist die Fortführung eines bereits implementierten M&E-Systems. Ein M&E-System für eine Anti-Korruptionsstrategie ist in der Regel ein langfristiges Vorhaben, kann aber auch für die Dauer eines Hilfseinsatzes begrenzt werden. Dies hängt von der Organisationsstrategie und der Nachfrage nach einem M&E-System ab. Wenn die Nachfrage unregelmäßig ist, werden M&E-Systeme nicht lange aufrechterhalten werden können. Die Nachfrage kann von institutionellen Spendern ausgehen, die greifbare Ergebnisse in der Korruptionsprävention bestätigt sehen möchten oder wenn strategische Ziele der Hilfsorganisation darin bestehen, Korruption zu bekämpfen. Es müssen klare Rollen und Verantwortlichkeiten festgelegt werden und die Organisation muss entscheiden, wer für Berichterstattung, Analyse und Sammlung von Informationen verantwortlich ist. Die interne Koordination ist dabei wichtig und ein kontinuierliches System zur Datenerfassung, Analyse und Berichterstattung ist auf allen Ebenen der Organisation erforderlich. Daten, die auf Länderebene analysiert und gemeldet werden, sollten in einer zentralen Datenbank erfasst werden. Die gesammelten Informationen sollten auch anderen Interessengruppen auf transparente Weise zugänglich gemacht werden.
Schlussfolgerung
M&E-Systeme sind für den Erfolg von Anti-Korruptionsstrategien für internationale Hilfsorganisationen von entscheidender Bedeutung. Sie zeigen Risiken, Nutzen und Schwächen bestehender Anti-Korruptionsmaßnahmen auf und liefern konkrete Informationen für notwendige Verbesserungen. In den letzten Jahren hat das Risiko Korruption bei internationalen Hilfsorganisationen deutlich an Aufmerksamkeit gewonnen. Organisationen sind dazu aufgerufen, ihre Bemühungen zur Minimierung von fi nanziellen Schäden und Reputationsverlusten aufgrund von Korruption weiter zu verstärken. Um nachzuweisen, dass die Anti-Korruptionsstrategien die gewünschte Wirkung erzielen, müssen Hilfsorganisationen systematisch M&E-Systeme implementieren. Die Hauptfunktion von M&E-Systemen besteht darin, die Ergebnisse der Evaluierung zu verwenden, um die Performance der Anti-Korruptionsstrategie laufend zu verbessern. M&E-Systeme liefern wichtige Informationen über potenzielle Stärken und Schwächen während des gesamten Strategiezyklus. Ebenso kann die Effi zienz von Anti-Korruptionsstrategien laufend weiterentwickelt und verbessert werden. Das Fehlen von M&E-Systemen kann zu Ineffi zienzen führen und das Risiko von fi nanziellen Schäden und Reputationsverlusten aufgrund von Korruption erhöhen. Abschließend lässt sich sagen, dass internationale Hilfsorganisationen ihre Bemühungen zur Korruptionsbekämpfung weiter intensivieren sollten.
1) Transparency International (2014): Preventing corruption in humanitarian operations. 2) Cremer, G. (2008): Corruption and development aid: confronting the challenges. 3) Fletcher, C./Herrmann, D. (2012): The internationalisation of corruption: scale, impact and countermeasures. 4) UNODC (2015): National anti-corruption strategies: a practical guide for development and implementation. 5) CMI (2011): How to monitor and evaluate anti-corruption agencies: guidelines for agencies, donors and evaluators. 6) Kusek, J. Z./Rist, R. C. (2004): Ten steps to a results based monitoring and evaluation system.
Der Autor Mag. Thomas Tschiggerl, MBA MA ist Finanzspezialist und Anti-Korruptions-Experte. Viele Jahre arbeitete er für Hilfsorganisationen in Krisengebieten, etwa in Afghanistan, Irak, Jordanien oder Sierra Leone. Seit Anfang 2019 leitet er die Arbeitsgruppe für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe bei Transparency International – Austrian Chapter. Er hält einen Master in Anti-Corruption Studies der IACA.
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