Cadastro Social na REURB

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Maria do Carmo Campos da Silva

CADASTRO SOCIAL NA REURB

Copyright © 2021 - Acesso à Terra Urbanizada by Programa de Desenvolvimento de Conteúdo Técnico e Capacitação EAD Sobre Regularização Fundiária Urbana (MAPA) PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Presidente da República Jair Messias Bolsonaro MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL – MDR Ministro Rogério Simonetti Marinho SECRETÁRIA NACIONAL DE HABITAÇÃO – SNH Secretário Alfredo Eduardo dos Santos Chefe de Gabinete Maick Willian Muniz Cariri DEPARTAMENTO DE URBANIZAÇÃO - DUR Diretora Mirna Quinderé Belmiro Chaves COORDENAÇÃO GERAL DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA - CGREG Coordenador Geral José Cristiano Rilling da Nova Cruz Equipe Coordenação Geral de Regularização Fundiária Urbana Fábio Kobol Fornazari, Marta Wendel Abramo, Felipe Augusto Xavier, Maria Alice Bueno Accorsi NÚCLEO DE PESQUISA E EXTENSÃO ACESSO A TERRA URBANIZADA Autora Maria do Carmo Campos da Silva Coordenador Almir Mariano de Sousa Junior Vice Coordenadora Luciana Dantas Mafra Título Cadastro Social na REURB Organizadores/Editores Técnicos Almir Mariano de Sousa Junior Daniela de Freitas Lima Luciana Dantas Mafra Capa João Vitor Alencar Rosa Ataíde Diagramação Francisco Álisson da Silva, Francisco Caio Bezerra de Queiroz, Cícero de França Neto, Hugo Leonardo Pontes Nunes, João de Campos Lima Neto, Nina Vitória Cavalcante Silva

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Maria do Carmo Campos da Silva Almir Mariano de Sousa Junior Daniela de Freitas Lima Luciana Dantas Mafra (Organizadores/Editores técnicos)

CADASTRO SOCIAL NA REURB

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Realização Universidade Federal Rural do Semi-Árido / Ministério da Educação RealizaçãoNacional de Habitação / Ministério do Desenvolvimento Regional Secretaria Universidade Federal Rural do Semi-Árido / Ministério da Educação Secretaria Nacional de Habitação / Ministério do Desenvolvimento Regional Comitê Científico José Cristiano Rilling da Nova Cruz, Marta Wendel Abramo, Mirna Quinderé Belmino Chaves, Luiz Felipe Monteiro Comitê Científico Seixas José Cristiano Rilling da Nova Cruz, Marta Wendel Abramo, Mirna Quinderé Belmino Chaves, Luiz Felipe Monteiro Seixas Linguística Revisão Cibele Naidhig de Souza Revisão Linguística Cibele Naidhig de Souza Edição revisada segundo o Novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa Dados Internacionais de Catalogação na publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Silva, Maria do Carmo Campos da Cadastro social na REURB [livro eletrônico] / Maria do Carmo Campos da Silva; Almir Mariano de Sousa Junior, Daniela de Freitas Lima, Luciana DantasMafra, (organizadores/editores técnicos). – São Paulo, SP: Livraria da Física, 2022. PDF Bibliografia.

ISBN 978-65-5563-184-5 Dados Internacionais da Catalogação na Publicação (CIP) 1. Desenvolvimento regional popular -BrasilCampos 3. Participação social 4. Planejamento urbano - Aspectos C837r 2. Habitação Silva,Internacionais Maria do Carmo da. na Publicação Dados da Catalogação (CIP) sociais 5. Política habitacional - Brasil 6. Programa Casa Verde e Amarela (Brasil) 7. Projetos sociais 8. Regularização Cadastro Social na REURB/ Maria do Carmo Campos da fundiária urbana9. Trabalho social I. Sousa Junior, Almir Mariano de.II. Lima, Daniela de Freitas. III. Mafra, Luciana C837r– : , 2021.

Silva, Maria do Carmo Campos da.

Silva.

Dantas. IV. Título.

22-102454

Silva. – : , 2021.

Cadastro Social na REURB/ Maria do Carmo Campos da 49 p. : il.

CDD-363.50981

49 p. : para il. catálogo sistemático: E-ISBN: Índices 1. Brasil: Regularização ISBN: fundiária urbana: Projetos sociais 363.50981 E-ISBN:

Eliete Marques da Silva - Bibliotecária - CRB-8/93803.

ISBN: 1. Regularização Fundiária. 2. Urbanização.

Desenvolvimento regional.

Título.obra poderá ser reproduzida Todos os direitos reservados.

Nenhuma parteI. desta 1.os Regularização Fundiária.

2.aUrbanização.

3. Editora. sejam quais forem meios empregados sem permissão da Desenvolvimento regional.

I. Título.

Aos infratores aplicam-se as sanções previstas nos artigos 102, 104,CDD 106333.33234 e 107 da Lei Nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998

Editora Associada

CDD 333.33234

Editora Associada Editora Livraria da Física

www.livrariadafisica.com.br [2022] Todos os direitos desta edição reservados ao Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada / Ministério do [2022] Desenvolvimento Regional / Rua Francisco Mota, 572 – Bairro Pres. Costa e Silva, Mossoró - RN, 59625-900 | E-mail: Todos os direitos desta edição reservados ao Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada / Ministério do mapa.terraurbanizada@ufersa.edu.br |www.terraurbanizada.com Desenvolvimento Regional / Rua Francisco Mota, 572 – Bairro Pres. Costa e Silva, Mossoró - RN, 59625-900 | E-mail: mapa.terraurbanizada@ufersa.edu.br |www.terraurbanizada.com

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Nossos cadernos técnicos possuem conteúdo interativo. Isto quer dizer, que ao longo da leitura, você será direcionado a aprofundar o conhecimento sobre regularização fundiária, em diferentes locais.

Clicando nos links e QR Codes que aparecem ao longo do caderno técnico, você encontrará videoaulas sobre temas específicos, legislação na íntegra, dicas e informações atualizadas. Acesse as diferentes opções que são oferecidas nesta leitura, e usufrua o melhor do universo virtual. Para facilitar seu acesso a todas as plataformas, fique atento as informações abaixo: Do seu smartphone, tablete ou computador, abra o caderno técnico e clique sobre o ícone indicado, onde aparece a imagem de um globo.

Automaticamente você será direcionado a informações selecionadas e virtuais.

No seu smartphone, abra o aplicativo de câmera, ative o modo câmera inteligente e leia o QR Code presente no caderno técnico. Você será direcionado para informações selecionadas e virtuais.

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É com muita satisfação que o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e a Universidade Federal Rural do Semiárido (Ufersa) passam a oferecer, de forma on-line e gratuita, o Curso sobre Regularização Fundiária Urbana. Nosso objetivo é capacitar os agentes públicos e privados que atuam nessa área, que agora ganha ainda mais importância. Regulamentado em janeiro de 2021, o Programa Casa Verde e Amarela tem a regularização fundiária como um de seus principais pilares, junto ao financiamento e à melhoria habitacional.

A regularização fundiária vai enfrentar um problema histórico no País e dar o título que garante o direito real sobre o lote das famílias, oferecendo segurança jurídica, a redução dos conflitos fundiários, a ampliação do acesso ao crédito, o estímulo à formalização de empresas e o aumento do patrimônio imobiliário do País O curso que estamos lançando, todo a distância, busca unir conhecimentos teóricos sobre a legislação atual aos principais desafios práticos enfrentados durante os processos de regularização fundiária. Queremos trazer conhecimentos e ferramentas aderentes às diversas realidades e formas em que a necessidade de regulamentação fundiária se apresenta.

Ao mesmo tempo, o curso também se propõe a apresentar instrumentos de planejamento urbano que podem auxiliar no sucesso das ações de regularização fundiária. Também queremos promover a troca de experiências entre os diversos profissionais envolvidos, além de mobilizar agentes, gestores públicos e a sociedade civil para refletir e aprofundar seus conhecimentos sobre o tema.

Nós, do Ministério do Desenvolvimento Regional, acreditamos que, ao oferecer esse curso, estamos contribuindo para potencializar os esforços locais, estimulando estados, municípios e cidadãos na promoção da integração urbanística e social de seus territórios.

Convidamos todos a serem agentes dessa transformação!

Rogério Simonetti Marinho Ministro do Desenvolvimento Regional - MDR

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O presente curso sobre Regularização Fundiária Urbana visa aprofundar conceitos e atualizar os conhecimentos sobre regularização fundiária à luz da Lei nº 13.465, de 2017, fornecendo os meios técnicos e os instrumentos para aprimorar a ação de todos os agentes envolvidos no processo, sejam eles técnicos e especialistas de prefeituras ou governos estaduais, gestores públicos, funcionários de cartórios de registro de imóveis ou demais agentes públicos e privados que atuam na área. Será também um espaço para fomentar a troca de experiências entre profissionais de todo o país, sistematizar e divulgar o arcabouço legal e normativo e o material teórico e prático cuidadosamente selecionado sobre os temas e conhecimentos já adquiridos.

Sabemos que as situações de precariedade e irregularidade no processo de urbanização são uma realidade na grande maioria dos municípios brasileiros e as consequências de vivermos em cidades pouco ou nada planejadas são graves. Mesmo para quem não é especialista, é nítido que o acesso à qualidade de vida urbana é desigual e que boa parte do território de nossas médias e grandes cidades é ocupada por assentamentos informais, vilas, loteamentos clandestinos e favelas, áreas muito mais frágeis ao assédio de todo tipo de mazelas sociais. São locais constituídos em espaços irregulares, vulneráveis e inseguros onde vive boa parte da nossa população e em que os problemas se acentuam por causa da falta de acesso aos serviços públicos básicos e da concentração excessiva de moradias, em desacordo com os padrões sanitários, urbanísticos e arquitetônicos recomendados.

Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC, de 2017, revela a presença de assentamentos irregulares em 100% das cidades com mais de 500.000 habitantes e 97% das cidades entre 100.000 e 500.000. Até mesmo nos municípios entre 10 e 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em quase 70% do universo.

Ao longo das últimas décadas, o enfrentamento da questão da regularização do território urbano tem sido promovido pelas esferas governamentais em maior ou menor escala e com maior ou menor sucesso. Os aprimoramentos legislativos ao longo desses anos trouxeram alguns avanços ao simplificar procedimentos e criar novos instrumentos, mas para que a atual legislação seja aplicada em toda sua potencialidade, é preciso conhecer não apenas o texto da Lei nº 13.465, de 2017, mas ter uma compreensão de como ela se relaciona com o restante arcabouço normativo, dos obstáculos para sua implementação e de como ela pode operar na prática.

A regularização fundiária, entendida como um processo que abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, visa minimizar as vulnerabilidades de um território ocupado de forma irregular e desordenada. Envolve, portanto, além do reconhecimento de direitos reais aos ocupantes, ações de âmbitos diversos em um esforço que exige o envolvimento articulado e coordenado de esferas de governo e da população. A tarefa, a par de exigir uma gama múltipla de conhecimentos técnicos, envolve ampla variedade de agentes, que intervêm nas diversas etapas do processo de regularização fundiária, tais como agentes e gestores públicos, Cartórios, técnicos e especialistas. A observação na implementação de Programas com tal finalidade tem demonstrado que quanto mais preparados e conhecedores de todo o processo e sua complexidade, maior será a chance de sucesso.

O Governo Federal entende que seu papel estratégico é oferecer ferramentas para o fortalecimento das capacidades institucionais locais, uma vez que as principais atribuições no processo de regularização fundiária urbana estão concentradas na esfera municipal. Disponibilizar solidariamente meios e recursos técnicos e financeiros, assim como mobilizar e sensibilizar o país para a necessidade de sua implementação é uma das tarefas do Governo Federal.

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É nesse contexto que o MDR está oferecendo este Curso sobre Regularização Fundiária Urbana, desenvolvido em parceria com a Universidade Federal Rural da Região do Semi-Árido (UFERSA) com o objetivo de dotar os profissionais de diversas áreas dos conhecimentos e ferramentas técnicas mais relevantes, destinadas a facilitar a compreensão do processo de regularização fundiária e superar os principais obstáculos encontrados na sua implementação. O curso foi estruturado em módulos independentes, que abordam temas gerais como procedimentos e instrumentos para regularização, registro, arcabouço legal e normativo, cadastramento social de moradores e outros temas específicos relacionados à regularização fundiária urbana.

Ao final do curso, o MDR pretende ver ampliada a capacidade dos agentes, públicos ou não, em encaminhar solução para dois dos maiores problemas das modernas cidades brasileiras: a irregularidade e a informalidade que caracterizam muitos dos nossos assentamentos e que privam seus moradores dos mais básicos direitos de cidadania. Ao atingirmos este objetivo, estamos certos que estaremos dando um passo importante na diminuição das desigualdades no território urbano.

Alfredo Eduardo dos Santos Secretário Nacional de Habitação

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O conteúdo dos módulos anteriores ofereceu elementos que permitem a compreensão dos fundamentos normativos, conceitos, objetivos, etapas e procedimentos norteadores do processo de regularização fundiária urbana, incluindo breves comentários (módulo II) sobre a importância do Trabalho Social como componente estruturante das ações até à conclusão da Regularização Fundiária Urbana (Reurb). É considerando essa relevância que este módulo tratará, especificamente, sobre o Trabalho Social, abordando a Participação Social, o Cadastro Social e o Projeto Social.

O Cadastro Social, por tratar-se de etapa objetiva no processo de regularização fundiária, goza de maior visibilidade entre os itens que compõem o Trabalho Social, por isso constitui o título do presente módulo. No entanto, a Participação Social, que tem caráter transversal perpassando as diversas etapas da Reurb, representa o grande sustentáculo para o êxito das ações que demandam o envolvimento da população, ressaltando-se que todas as estratégias e mecanismos que buscam fomentar a participação precisam estar em perfeita sintonia com as diversas realidades - sociais, culturais e institucionais – de cada local, avaliando-se as reais possibilidades e limitações.

Os procedimentos relacionados ao Cadastro Social serão tratados de forma detalhada, abordando as fases de planejamento, execução e tratamento dos dados que serão obtidos em campo além da construção do perfil socioeconômico da população residente na área de regularização.

O módulo finaliza apresentando considerações sobre a elaboração do Projeto Social que deve apontar as medidas sociais a serem implementadas e sugestão de estratégia de gestão, ressaltando-se que apesar de a legislação preceituar que a Reurb abrangerá medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais (BRASIL, Lei n° 13.465/2017, art. 9º), não foram previstas, expressamente, diretrizes objetivas para orientar a proposição das medidas sociais. Cabe, então, ao agente promotor da regularização fundiária, por meio de ação articulada com a população beneficiária e instituições afins, definir as medidas de natureza social a serem implementadas.

O Trabalho Social envolve, portanto, as estratégias, mecanismos e ações diversas que mediam a relação da população com os agentes responsáveis pela implementação da Reurb, na perspectiva de instrumentalizar uma postura colaborativa e empoderada da sociedade, por meio de mobilizações, socialização de informações e outras práticas de natureza socioeducativa. Essa dinâmica, não só facilitará a execução de importantes procedimentos inerentes à regularização, como poderá contribuir, de forma decisiva, para a sustentabilidade das ações que serão desenvolvidas no âmbito da Reurb, para além do processo de titulação dos imóveis.

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PARTE 1

Conjunto Eldorado, Natal – RN Foto: Acesso à Terra Urbanizada. Julho/2019

Na modernidade o termo “participação” é recorrentemente empregado nos vocabulários científico, político e popular e conforme a época e a conjuntura histórica aparece associado a outros termos, como: democracia, representação, direitos, organização, conscientização, cidadania, solidariedade, inclusão, etc., mas nunca dissociado do “pluralismo social”.

Constitui uma temática relevante para explicar tanto processos de inclusão social de setores da sociedade civil pelo reconhecimento de direitos como processos concebidos no âmbito do Estado operacionalizados por instituições responsáveis pela implementação de determinadas políticas públicas (GOHN, 2019). Ocorre, portanto, nas esferas públicas tanto informais como institucionalizadas, merecendo ser observada, tanto do ponto de vista das ações do Estado como da sociedade, a exemplo do que ocorre em projetos de regularização fundiária, onde a interação entre esses dois segmentos é inerente ao processo.

Assim, esta seção oferecerá subsídios para uma reflexão sobre a participação social como categoria advinda da prática social, para contextualizá-la nos processos de regularização fundiária urbana.

Trata-se de um campo de análise vasto, que pode ser observado tanto do ponto de vista das práticas civis efetivas, como do ponto de vista de estudos e pesquisas dos analistas

1.1 DISCUSSÃO CONCEITUAL A discussão sobre participação social é bastante ampla e se dá: em nível conceitual com base em paradigmas teóricos, em nível político geralmente associado a processos de democratização e na prática social, por meio de ações concretas que objetivam algum propósito específico ou a inclusão em espaços institucionalizados na esfera pública (GOHN, 2016).

A participação é reconhecida como parte integrante da realidade social onde as relações sociais ainda não se encontram cristalizadas em estruturas, mas deve ser levado em conta que a dinâmica das práticas participativas e de suas bases sociais evoluem de acordo com os contextos sociais, culturais, históricos e geográficos onde ocorrem, apesar de existirem elementos de continuidade independentemente dos contextos (MILANI, 2008).

A diversidade de contextos também se expressa na variedade de denominações, utilizando-se expressões, como: participação popular, participação democrática, participação cidadã, participação comunitária entre outras e dependendo do contexto, poderá também ter significados e níveis distintos de participação.

Mas, a discussão central é quanto ao grau de interferência dos sujeitos nos processos de tomada de decisão, com grande parte dos autores considerando a influência no poder decisório como a gênese da participação social e, quando isso não ocorre, os sujeitos deveriam ser enquadrados como simples beneficiários das políticas e usuários dos serviços que lhes são ofertados.

Outros autores, mesmo não relativizando a importância da prerrogativa decisória, admitem que a gestão participativa pode ter natureza consultiva ou deliberativa coexistindo diferentes níveis e processos de inclusão da sociedade nos espaços de decisão. Essa corrente de pensamento valoriza outros aspectos do processo que contribuem para a formação da consciência cidadã, abrindo caminho para posterior conquista do poder decisório.

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Algumas dessas perspectivas diferenciadas encontram-se em: SIMÕES, G. L.; SIMÕES, J. M. Reflexões sobre o conceito de participação social no contexto brasileiro. In: VII Jornada Internacional de Políticas Públicas, 2015, São Luís.

Anais [...] São Luís: UFMA, 2015, p. 1-13.

Para acessar as reflexões na íntegra, leia o QRCode

Mesmo diante da variedade de concepções, denominações e classificações, além de controvérsias que acompanham o tema participação social, existem convergências entre estudiosos e operadores das práticas participativas no âmbito governamental quanto à relevância do processo participativo e suas especificidades que vem impulsionando novas construções e experiências nessa perspectiva, registrando-se:

I

A participação social, ao possibilitar a aproximação entre o poder público e a sociedade, pode garantir a construção de políticas públicas que atendam às reais demandas sociais.

II

A abertura de canais de acesso que promovem a inclusão dos cidadãos nos espaços de decisão, é sempre fruto de longos processos de articulação social, mobilizações e reivindicações.

III

Os espaços de participação não são neutros, mas expressam diversidades de projetos e visões políticas, que se traduzem em disputa de interesses, conflitos, negociações e luta por consenso.

IV

O posicionamento da sociedade diante das políticas públicas e a postura do poder público em promover canais de inclusão vão demarcar o grau de inserção da população nos espaços de decisão.

Esses itens chamam a atenção para alguns desafios que precisam ser adequadamente administrados em processos de participação, mas também sinalizam para possibilidades de consolidação de práticas participativas a partir do exercício em Reurb, podendo contribuir para tornar mais democrática a implementação de políticas públicas.

1.2 BREVE HISTÓRICO SOBRE A PARTICIPAÇÃO SOCIAL O princípio da participação social em políticas públicas locais começa a ser praticado no século XIX como estratégia de supervisão e controle da ação dos representantes políticos e da burocracia, caracterizando a marca central de uma boa administração. No século XX além de representar uma forma de incrementar o controle social buscava descentralizar a gestão pública na perspectiva de gestão por resultados, com os cidadãos e organizações funcionando como atores políticos da gestão pública.

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A participação dos cidadãos e organizações da sociedade civil (OSC) na formulação de políticas públicas passa a ser considerada no início do século XXI o modelo da gestão pública local contemporânea e o princípio participativo recebe o apoio de atores bastante diversos como: Banco Mundial, BID, OCDE, União Europeia, ONU, Fórum Social Mundial entre outros, figurando como um princípio político-administrativo.

No Brasil, o ideário participativo veio sendo construído a partir da década 1960 em busca da emancipação popular sem relação direta com questões eleitorais ou instituições de governo representativo, já que o país estava submetido às limitações democráticas estabelecidas pelo governo militar e, no contexto da transição para o regime democrático se configura com novo perfil de “participação cidadã” sendo abraçado, ao menos enquanto semântica, por grande parte dos agentes envolvidos na Constituinte que resultou na incorporação do princípio participativo na Constituição Federal de 1988, conhecida como “Constituição cidadã”: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (BRASIL, C.F, art. 1º, § único).

Outros dispositivos constitucionais que tornaram obrigatória a implementação de conselhos gestores de políticas nos diferentes níveis da estrutura federativa de governo, em especial as políticas de saúde, educação e assistência social, algumas mudanças nas estruturas do Estado que favoreceram o controle social na gestão pública e o protagonismo de organizações civis que foram investidas com funções de representação política também contribuíram para impulsionar os processos participativos no país.

Um grande experimento participativo em nível local que ficou conhecido no mundo todo foi o denominado Orçamento Participativo, iniciado no final da década de 1980 na cidade de Porto Alegre, gerando uma onda de novas experiências participativas em outros municípios e inspirando práticas similares em outros países. A elaboração dos Planos Diretores Participativos também representaram um exercício participativo de grande relevância, e para além da esfera municipal, a realização das conferências temáticas, avançaram na formulação de políticas públicas por meio de processos participativos sendo o país apontado na última década, como referência imprescindível no debate internacional em relação à reforma da democracia, especialmente no que se refere ao desenho de políticas públicas (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006).

Esses autores lembram ainda que os processos democráticos que se estabeleceram na América Latina tiveram sempre como referência os percursos históricos e cristalizações institucionais da Europa e dos Estados Unidos, mas cogitam que pela primeira vez na história, a democracia e suas possibilidades de avanço passaram a ser pensados, no hemisfério norte, a partir de experiências vivenciadas no hemisfério sul.

1.3 MARCOS NORMATIVOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL O processo de participação na gestão pública pode se dar por meio de canais institucionalizados ou não, e tal diferença não é determinante para a maior ou menor qualidade da participação. No entanto, os canais institucionalizados, especialmente por meio da legislação, tendem a garantir continuidade e consolidação do processo de participação. No Brasil, alguns marcos normativos em relação à participação social são emblemáticos para demarcar o processo de institucionalização de mecanismos participativos no âmbito da gestão pública, destacando-se:

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A Constituição de 1988 estabelece a descentralização e participação da comunidade nas políticas de saúde, assistência social e educação, respectivamente, por meio de conselhos com representações da sociedade civil, configurando novos espaços institucionais de participação (BRASIL, C.F., arts. 198; 204; 206).

O Estatuto da Cidade inclui entre suas diretrizes a gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano e a cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social (BRASIL, Lei n° 10.257/2001, art. 2º, II, III).

A Lei n° 10.683/2003 que reorganiza a estrutura administrativa federal cria o Ministério das Cidades e por meio do Decreto n° 5.031/2004 é instituído o Conselho Nacional das Cidades, órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, para propor diretrizes para a formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano além de acompanhar e avaliar a implementação dessa política. Nessa década e até meados da seguinte são realizadas as conferências temáticas nos níveis municipal, estadual e federal com grande envolvimento da sociedade civil.

Decreto n° 8.243/2014 - institui a Política Nacional de Participação Social (PNPS) com o objetivo de fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal e a sociedade civil.

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Verifica-se, portanto, que a participação social é um elemento historicamente novo no Brasil, mas os canais de participação institucionalizados representam importante ponto de partida de um logo percurso para o processo de abertura efetiva da gestão pública a novos atores sociais.

Em relação às instâncias de participação institucionalizadas, ainda que ocorram distorções em seu modus operandi, resultando em dificuldades para consolidação de suas práticas, a perspectiva de permanência enseja a correção de rumos, concluindo-se que a participação social é uma construção permanente e longa.

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A mobilização social, mesmo se tratando de um fenômeno que ganhou maior evidência na contemporaneidade, transcorreu ao longo da história humana, na medida em que o ser humano foi percebendo o seu potencial para agir no contexto de uma coletividade na qual se reconhece. Assim, unem-se os semelhantes compartilhando aspirações, sentimentos e ações possíveis, na busca de construir uma forma de vida que lhes garanta liberdade e autonomia, portanto, uma mobilização social de natureza emancipatória, compreendida como um processo político essencial em uma sociedade democrática (MAFRA, 2010).

Mas, o autor reconhece que a dinâmica mobilizadora é complexa, não sendo suficiente a informação recebida pelos sujeitos para garantir o seu envolvimento e disposição de participar. É necessário que eles se sintam parte de uma causa social e a compreendam como algo a ser compartilhado, que resulte em mudanças com impacto positivo na vida de cada sujeito e daqueles a quem se sente ligado assim como do conjunto dos sujeitos reunidos.

Nessa perspectiva, a mobilização é uma convocação de vontades para uma atuação que busca alcançar um objetivo comum, que tem um sentido também compartilhado, mas a decisão em atender a esse chamado é um ato de escolha de cada pessoa, e prospera na medida em que os indivíduos se percebem capazes e responsáveis por construir a mudança desejada (TORO; WERNECK, 2004).

O grande filósofo Edgar Morin nos ensina que: “É preciso ser guiado ao mesmo tempo pela razão e pela paixão, e isso é navegar pela vida” (MORIN, 2019, online).

Significa dizer que toda mobilização tem um objetivo pré-estabelecido, o que configura um ato de razão, mas deve também tocar a emoção das pessoas, ser capaz de despertar paixão, sem que seja confundida com propaganda, pois trata-se de um ato de comunicação dialógica. A mobilização não se confunde com eventos ou campanhas, embora possa usar dessas estratégias durante o processo.

2.1 OS DESAFIOS DA MOBILIZAÇÃO SOCIAL Despertar o desejo e a consciência da necessidade de uma atitude de mudança naqueles que se pretende mobilizar e transformar esse desejo e essa consciência em disposição para a participação confiando na própria ação, constitui o desafio central na fase inicial do processo, especialmente em realidades de reduzidas práticas participativas, cumprindo registrar que não existe uma fórmula que assegure os resultados desejados em qualquer realidade. Algumas observações relacionadas e comentadas a seguir, resultantes da percepção no acompanhamento de vários projetos, são oferecidas como contribuição para ajudar na condução do processo:

1

Estabelecer conexão entre as estratégias de mobilização definidas, com práticas participativas já vivenciadas por esse público, como ponto de partida, distinguindo-se de uma simples reprodução de exercícios anteriores, ainda que considerados exitosos. A inovação é salutar e deve ser sempre perseguida, no sentido de adequar ou refinar metodologias para melhor atender aos objetivos do momento.

2

Elaborar um plano de comunicação, na perspectiva dialógica, que permita a socialização de informações de maneira permanente, no sentido de instrumentalizar os moradores para a compreensão de todo o processo de regularização fundiária e qualificar as discussões sobre essa temática. O conteúdo das informações deve ser apresentado de forma lúdica, adequado a qualquer nível de cognição e, preferencialmente, mantendo uma padronização visual e de linguagem, no sentido de referenciar as ações da Reurb.

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3

Estabelecer relações horizontais entre a equipe de execução da Reurb e a população da área de regularização, pois a mobilização social não pressupõe hierarquia e deve primar pela comunicação relacional onde o papel dos interlocutores vai além de simples receptores de informação, ainda que em certos momentos do processo de Reurb haja certa predominância da comunicação informacional.

Nesse aspecto 3 é importante alertar sobre dificuldades em tornar inteligível para o público em geral, a linguagem excessivamente técnica utilizada por alguns especialistas que acabam por comprometer o entendimento de suas mensagens.

4

Imprimir transparência e organização durante toda a execução das ações de regularização fundiária. Esses itens, aliados a um domínio satisfatório sobre a temática por parte da equipe executora para esclarecimentos complementares, que são uma constante no percurso das etapas da Reurb, vão conferir credibilidade ao trabalho e, em decorrência, a participação se fortalece a caminho da consolidação.

5

Admitir, sempre, a possibilidade de redirecionamento de estratégias originalmente definidas, pois o processo é dinâmico e, no percurso, tende a adquirir feição própria, muitas vezes estabelecendo canais alternativos de participação que complementam ou aperfeiçoam os já existentes.

6 7

Nunca realizar qualquer ação de visibilidade na área de regularização sem que a população local tenha sido adequadamente esclarecida sobre os objetivos dessa atividade no processo da Reurb e o prazo estimado para execução.

Registrar a dinâmica desenvolvida na mobilização, não apenas os seus resultados, pois o processo pode oferecer mais ensinamentos, do que os próprios resultados.

Uma orientação importante que deve permear todo o processo de mobilização social é estar sempre atento aos conceitos de democracia, cidadania e participação, além de coerência no cotidiano do movimento (TORO; WERNECK, 2004).

Para acessar os autores na íntegra, leia o QRCode

As maiores barreiras apontadas por estudiosos do assunto para que uma pessoa ou grupo se disponham a participar de processos coletivos são o fatalismo, o individualismo, a descrença em ações do poder público e a naturalidade com que todos nós convivemos com a realidade que se pretende transformar e que demanda a participação (TORO; WERNECK, 2004). Esses autores recomendam que se faça um apelo ao compromisso, ao comportamento e aos valores éticos das pessoas, tentando despertar os sentimentos de natureza ética e cidadã.

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Do ponto de vista operacional é fundamental ter metas e objetivos bem definidos, e apresentálos projetando as melhorias que advirão dessas ações e dando conhecimento sobre o processo como um todo, ou seja, deve ser claro e objetivo no conteúdo e atraente na forma. O volume de adesão desejada nem sempre ocorre no momento inicial pois as barreiras à participação, atuam em diferentes graus em cada indivíduo e a evolução, em grande medida, dependerá da forma como o processo será conduzido.

A mobilização social é, então, uma opção política orientada por valores diametralmente opostos a um tipo de ação com características autoritárias, paternalistas e unidirecionais. Ao contrário, a mobilização social tem a perspectiva de fomentar ações abertas, multidirecionais e democráticas, valendo-se do planejamento para coordenar e organizar as iniciativas (MAFRA, 2010).

2.2 O PLANEJAMENTO DA MOBILIZAÇÃO SOCIAL Em processos de Reurb diversos são os atores que precisam interagir, tanto do poder público como da sociedade civil e, em cada lugar, existem formas de interação social e comunicação bastante peculiares, exigindo por parte dos organizadores do processo de mobilização a compreensão sobre essa dinâmica, que permita identificar as potencialidades e limitações dessas práticas, para construir as estratégias de mobilização de forma compatível com esse contexto e que atendam aos objetivos da Reurb. O levantamento dos itens a seguir, aliados a outros, ajudam na compreensão dessas dinâmicas e sinalizam possibilidade para a definição das estratégias para a mobilização.

• • • Em relação ao executivo municipal

•

• Em relação ao legislativo

Em relação à sociedade em geral

Meios de comunicação social de massa

Canais institucionalizados de participação direta da população; Conselhos paritários que têm interface com a política urbana; Estratégias de participação social adotadas na construção de outras políticas públicas, por exemplo: elaboração de Plano Diretor e Planos Setoriais; Mecanismos sistemáticos de comunicação entre o executivo municipal e a sociedade (programas de rádio, redes sociais, carro-som, unidade administrativa no organograma da prefeitura relacionada à articulação comunitária e comunicação social, etc.); Grau de afinidade da gestão municipal com processos participativos.

•

Comissões temáticas afins com a política urbana.

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Lideranças e organizações sociais locais (formais e informais); Áreas de atuação das lideranças e organizações, por temática e territorial; Formas de articulação entre lideranças e organizações sociais; Histórico de práticas participativas locais.

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Jornais, televisão, rádios (inclusive as comunitárias), entre outros.

Complementando as informações que subsidiarão o planejamento da mobilização social é importante que a instituição promotora da regularização fundiária realize uma avaliação interna sobre os recursos (humanos, tecnológicos, de logística, etc.) que poderão ser disponibilizados nas atividades de mobilização.

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Em relação à sociedade civil devem ser discutidas estratégias para duas esferas de mobilização para a participação: lideranças locais e moradores em geral, e sobre as lideranças é oportuno registrar a necessidade de se garantir a diversidade política, econômica, cultural, religiosa, etc., sempre na perspectiva da inclusão. Mas, há que se reconhecer que podem ocorrer eventuais dificuldades no campo político para incluir lideranças não alinhadas com a gestão municipal, lembrando que a exclusão deliberada por razões dessa natureza, pode ocasionar contratempos não desejados durante o processo.

As lideranças locais podem funcionar como interlocutores junto aos moradores e, em situações excepcionais, junto a outros agentes nem sempre observadores das regras legais, mas que exercem forte influência no território. Para tanto, as lideranças precisam ser instrumentalizadas com informações que as subsidiem para esse papel o que pode ser feito por meio de oficinas específicas e precisam também estar dispostas a contribuírem dessa maneira.

Considerando a importância desse canal de interlocução, um ponto de partida pode ser uma avaliação cautelosa sobre o grau de legitimidade que as lideranças identificadas dispõem na área de regularização, ainda que se trate de uma questão subjetiva. Ao mesmo tempo, pode ser avaliada a pertinência de se constituir um grupo específico para representar os moradores no âmbito das ações da Reurb, ressaltando-se que as duas alternativas não são excludentes, mas demandam referendo do coletivo dos moradores.

2.3 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NAS ETAPAS DA REURB Quando se trata de regularização fundiária urbana, que constitui um dos instrumentos da política urbana, a participação social configura-se como um impositivo legal conforme disposto no Estatuto da Cidade já assinalado anteriormente, e a legislação específica também faz referência, registrando-se um ligeira alteração na ênfase conferida à participação em relação à legislação anterior: enquanto a Lei anterior trazia como princípio: “garantir a participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização fundiária” (BRASIL, Lei n° 11.977/2009, art. 48, III), a legislação atual define como um dos objetivos da Reurb “franquear a participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária (BRASIL, Lei n° 13.465/2017, art. 10, XII).

Contudo, a natureza de algumas etapas da Reurb como o cadastro social, a coleta de documentos e, em grande medida, o levantamento de cada imóvel, que demandam o envolvimento direto dos(as) chefes das famílias para que sejam viabilizadas com proveito, tende a impulsionar a participação social, mesmo que apenas com essa perspectiva limitada às etapas citadas.

O desejável, no entanto, é que a participação ocorra de forma permanente, ampla e coletiva para fomentar nos moradores o sentimento de pertencimento e corresponsabilidade que poderá garantir não apenas o sucesso de etapas específicas como a sustentabilidade das melhorias existentes na área e das que vierem a ser implementadas no âmbito do Projeto de Regularização Fundiária e, em decorrência, haverá maior perspectiva de permanência das famílias no núcleo regularizado.

O módulo II do curso tratou com detalhes os diversos procedimentos da Reurb, que podem ser agregados em etapas, e no diagrama abaixo encontram-se em destaque aquelas que, necessariamente, requerem a Participação Social:

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Registro da CRF e do projeto no Cartório de Registro Imobiliário Emissão da CRF pelo município

Procedimentos para Instauração da Reurb

Pesquisa fundiária e elaboração da cartografia básica

PARTICIPAÇÃO SOCIAL

Diagnóstico integrado do Núcleo Urbano Informal Levantamento planialtimétrico e cadastral georreferenciado

Análise processual com indicação do instrumento de titulação Elaboração e pactuação do Projeto de Regularização Fundiária

Coleta de documentos dos moradores instrução dos processos administrativos individuais

Cadastro Social

As etapas demonstradas não representam um recorte rígido em sua ordem de sequência, havendo tanto etapas que são interdependentes por demandarem produtos resultantes de etapas anteriores, como etapas de execução concomitante.

A etapa de elaboração do diagnóstico integrado, que reúne informações para instruir o projeto de regularização fundiária conforme comentado no Módulo II, mesmo tendo como principal fonte a pesquisa documental, não raro utiliza, subsidiariamente, o conhecimento armazenado na memória humana local, ainda não documentado, o mesmo ocorrendo com a pesquisa fundiária. Esse momento de busca por informações, pode representar o início das interações entre a equipe responsável pela execução das ações de regularização fundiária e os moradores residentes na área de regularização.

Já na elaboração da cartografia básica, pode ser empreendida a cartografia social que representa uma importante ferramenta para construir o mapeamento situacional de forma participativa, que valoriza o conhecimento popular. Apesar de inicialmente ter sido aplicada principalmente em territórios ocupados por populações tradicionais, a cartografia social se configura, na atualidade, como prática de excelência no processo de reconhecimento dos territórios compatível com projetos de Reurb.

A cartografia social favorece o reconhecimento de problemas de difícil identificação por carecerem de registro documental ou nem sempre se fazerem visíveis em uma leitura técnica, como os conflitos na forma de uso do território. Assim, a cartografia social, ao incluir o diálogo, a discussão e análise das informações, possibilita tanto a representação dos problemas como das potencialidades e limitações, constituindo um rico subsídio para a proposição de medidas no âmbito da Reurb.

Essa dinâmica favorece: o estabelecimento de um processo de interação horizontal entre os moradores e a equipe executora do projeto pela articulação entre o conhecimento técnico e o saber popular, a socialização entre diferentes grupos sociais, além de uma cooperação maior e mais eficiente nas tomadas de decisão (COSTA; GORAYEB; PAULINO, 2016).

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Ver relato de aplicação da cartografia social em regularização fundiária em: PESSOA, R. A. C.; GARNÉS, S. J. A.; GONÇALVES, M. L. A. M. Cartografia social e gestão territorial: a regularização fundiária como instrumento de democratização do espaço. In: XVIII ENANPUR, 2019, Natal.

Anais [...] Natal: ANPUR, 2019, p. 1-11.

Para acessar os autores na íntegra, leia o QRCode

MAS, ATENÇÃO! É necessário definir, objetivamente, o que será cartografado, quais os recursos tecnológicos disponíveis e a escala de trabalho desejada e exequível, para então ser possível visualizar os produtos a serem obtidos e sua aplicação prática. A cartografia social é um processo de conhecimento da realidade para transformá-la, e não se justifica apenas pelo desejo de conhecer.

A etapa de levantamento planialtimétrico e cadastro físico, especialmente a realização do cadastro físico, demanda o envolvimento indispensável dos moradores que deverão ser, previamente, comunicados por meio de informações e esclarecimentos sobre a importância, os objetivos, período de execução e procedimentos inerentes a essa atividade, para que desenvolvam uma atitude colaborativa, permitindo o acesso dos cadastradores aos respectivos imóveis.

A etapa do cadastro social, por sua especificidade quanto à participação dos moradores, será tratada de forma detalhada, na parte 2 deste módulo.

A coleta de documentos para instrução dos processos administrativos individuais correspondente a cada imóvel deve ser realizada após o cadastro social, considerando-se que essas informações cadastrais indicam os prováveis beneficiários para fins da titulação, e outros elementos que nortearão a especificidade de alguns documentos que deverão ser apresentados.

Recomenda-se que a orientação quanto aos documentos que são comuns para qualificação dos titulares da regularização deve ser prestada, em detalhes, ao longo das etapas que antecedem a coleta de documentos, pois não é raro que titulações sejam inviabilizadas pela ausência, insuficiência ou inconsistência verificadas após análise do conjunto dos documentos apresentados que instruem cada processo administrativo.

Existem experiências em vários projetos de Reurb que agregam a atividade de coleta de documentos ao cadastro social, na perspectiva de otimizar as atividades e acelerar o processo de titulação.

Quando esta for a opção, sugerimos atentar para alguns aspectos, a título de exemplo, que podem, eventualmente, dificultar a correta instrução dos processos a partir da documentação recolhida, pelas circunstâncias da ocasião, onde não se dispõe de: orientação jurídica para esclarecer dúvidas; identificação prévia quando aos prováveis titulares da regularização e das fontes de renda familiar para direcionar os documentos a serem apresentados; havendo necessidade de assinar declarações, o que não é raro, os titulares identificados podem não estar presentes. E por último, a partir do momento em que os moradores disponibilizam a documentação, ainda que incompleta, já passam a conter o tempo de tramitação de seus respectivos processos, que não terão a celeridade desejada em razão das lacunas documentais.

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Na etapa de elaboração do projeto de regularização fundiária, que pressupõe mutualidade população e equipe técnica do projeto - na leitura da realidade, o ápice da participação social ampliada ocorre no processo de pactuação do projeto que elenca as medidas de intervenção para corrigir as desconformidades identificadas, na perspectiva de incorporar o núcleo regularizado ao ordenamento territorial urbano e, melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior, conforme preconizado pela legislação correlata (BRASIL, Lei n° 13.465/2017, arts. 9; 10, I).

Recomendação quando se tratar de projetos cujas medidas incluem reassentamento involuntário ou que apresentem restrições ambientais, é de fundamental importância realizar, previamente, reuniões específicas com os grupos de famílias afetadas diretamente pelas restrições, na perspectiva de encontrar alternativas que menores prejuízos causem aos envolvidos ou apresentar justificativas plausíveis para as restrições.

A estratégia de preparação dos moradores para as etapas que exigem o seu envolvimento direto sem prejuízo de outras estratégias consideradas pertinentes, poderá ser feita por meio de reuniões, agrupando-se alguns assuntos para racionalizar o quantitativo de reuniões. O diagrama a seguir sugere uma sequência de reuniões e respectivos conteúdos: 1ª reunião - 1 - Breve apresentação das etapas do Projeto e cronograma geral; 2 - Etapa de levantamento topográfico e cadastral; 3 - Orientação preliminar sobre documentação a ser apresentada na etapa de coleta de documentos.

2ª reunião - 1 - Etapa de Cadastro Social (objetivos e cronograma); 2 - Etapa de coleta de documentos para instrução dos processos administrativos individualizados.

3ª reunião - Reuniões com grupos específicos (reassentamento involuntário quando for o caso) - 1 reassentamento involuntário ou outras restrições específicas.

4ª reunião - 1 - Discussão e pactuação do projeto de regularização fundiária com apresentação das medidas urbanísticas, sociais (projeto social) e ambientais, quando for o caso.

5ª reunião - 1 - Entrega dos documentos regularização fundiária aos moradores.

6ª reunião - 1 - Reuniões de acompanhamento da implementação das medidas urbanísticas e sociais e ambientais.

OBSERVAÇÃO Para favorecer a assimilação sobre os procedimentos e facilitar a participação esperada dos moradores nessas etapas, sugere-se: - O material de apoio da mobilização para a reunião contenha a pauta e uma abordagem introdutória sobre os assuntos que serão tratados; - Disponibilizar em meio impresso, no ato da reunião, uma síntese dos assuntos em pauta e cronograma de execução de cada etapa e/ou alternativas de mídias sociais; - Garantir orientação complementar presencial (se possível) em local e horário viáveis para os moradores.

Em relação às etapas que são desenvolvidas pelo agente promotor da regularização fundiária em âmbito interno, mesmo não requerendo o envolvimento direto dos moradores, deve ser garantida a estes a informação quanto ao andamento, utilizando o mecanismo de comunicação que tenha sido pactuado.

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PARTE 2

Conjunto Eldorado, Natal – RN Foto: Acesso à Terra Urbanizada. Julho/2019

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Antes de abordarmos diretamente o cadastro social ou cadastro das famílias, que é uma das etapas do processo de regularização fundiária onde a participação dos futuros beneficiários da regularização não é apenas recomendável ou necessária, mas DETERMINANTE para que os processos individualizados, que vão possibilitar a titulação dos imóveis, possam ter seguimento, vamos comentar um pouco sobre essa ferramenta e suas características, que variam de acordo com a área de conhecimento onde é aplicado.

Originalmente, cadastro era qualquer relação de bens, móveis ou imóveis, de um determinado proprietário, feito, em geral, com o objetivo de repartir, proporcionalmente, as cargas fiscais, mas em caráter genérico, cadastro se refere a qualquer registro, detalhado, de entidades seriais, em geral, pessoas. Em Administração, Cadastro é uma coletânea de dados, arquivo, banco de dados com informações de clientes, fornecedores, etc. (BARBETTA, 2002).

Em demografia, como é o caso em questão, que vamos buscar informações sobre pessoas, o cadastro é uma espécie de censo onde os indivíduos são classificados de acordo com determinados critérios ou parâmetros (renda, idade, etc.), uma coletânea de dados que disponham de data e que, em geral, tem o intento de habilitar alguém para acessar determinado benefício. As finalidades da realização de um cadastro é que definirão suas características específicas, seu conteúdo, e as melhores estratégias para execução.

Quando fazemos regularização fundiária urbana, temos pelo menos quatro espécies de cadastros para contemplar todos os tipos de uso dos imóveis: O cadastro de logradouros que envolve ruas, jardins, parques, passeios, praças, etc.

CADASTRO FÍSICO (IMOBILIÁRIO) Registra as características e atributos do imóvel (dimensões, confrontantes, posição na quadra, tipo de uso, etc.) tanto os desocupados quanto os edificados.

Além disso, cada cadastro dos demais tipos relacionados – atividades econômicas, instituições e social guarda uma relação direta com um lote edificado e ocupado que foi objeto do cadastro físico e, para garantir essa compatibilidade é necessário definir a chave que vai estabelecer, com segurança, o link entre eles.

O cadastro físico ou imobiliário, já comentado no Módulo II, é realizado logo após o levantamento planialtimétrico georreferenciado ou concomitante a este, e é a base para planejar a execução dos demais cadastros, pois representa a totalidade dos lotes existentes na área delimitada para regularização fundiária, com os respectivos usos.

CADASTRO DE ATIVIDADES ECONÔMICAS Identifica e caracteriza todos os empreendimentos econômicos - comércio, serviço, indústria - existentes na área a ser regularizada, independente do porte ou de registro formal.

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Usualmente são utilizados: o número de selagem, o número afixado no imóvel edificado, a inscrição imobiliária, ou até mesmo um número sequencial simples. O importante é que todas as equipes responsáveis pelos cadastramentos adotem a mesma referência.

O cadastro das atividades econômicas deve reunir informações que permitam, tanto a regularização do imóvel onde a atividade é desenvolvida, como a regularização junto aos órgãos municipais atuantes na gestão fiscal e sanitária, quando for o caso. Por isso, recomenda-se que seja utilizado o modelo de formulário já adotado pelo município em sua rotina de trabalho.

Em relação ao cadastro das instituições, a efetiva caracterização se completa no momento da coleta de documentos para formalizar o processo Informações sobre as administrativo que indicará o tipo de instituições públicas, privadas instrumento de regularização fundiária ou organizações da sociedade adequado à natureza da atividade civil, classificando a natureza desenvolvida pela instituição. No ato do da atividade desenvolvida, cadastro é necessário, pelo menos, situação de formalidade, informar o número de inscrição no serviços prestados, etc.

Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ), a razão social (nome jurídico), a área de atuação (educacional, religiosa, cultural, esportiva, etc.) o responsável formal e respectivo contato e o tempo de funcionamento no local.

CADASTRO DE INSTITUIÇÕES

Caso o município tenha interesse em conhecer melhor as instituições da sociedade civil, na perspectiva de estabelecer parcerias, poderá ampliar os itens que comporão esse cadastro, de maneira a compreender a dinâmica de funcionamento da instituição.

CADASTRO SOCIAL

Reúne dados sociais e econômicos sobre as famílias residentes em cada um dos lotes edificados e ocupados.

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O Cadastro Social, em projetos de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social (ReurbS), representa mais uma atividade de pesquisa, e como tal, é empreendida com o intuito de descobrir e construir novos conhecimentos, neste caso: conhecer a realidade socioeconômica das famílias residentes na área que será regularizada e, com base nas informações obtidas, decisões relevantes serão tomadas, conforme evidenciado nos objetivos imediatos do Cadastro Social, quais sejam: Identificar os efetivos ocupantes das residências, que deverão ser os titulares dos direitos reais sobre os respectivos lotes; Direcionar a coleta de documentos do(as) chefes das famílias residentes para instruir os processos administrativos individualizados, que resultam na titulação de cada imóvel; Subsidiar os pareceres que definirão a modalidade do instrumento de regularização fundiária adequado a cada caso, inclusive quanto à gratuidade; Embasar análises de casos com indicativo de realocação;

Oferecer elementos para a construção do Projeto Social.

Para além desses objetivos, as informações do Cadastro Social podem apontar famílias em situação de vulnerabilidade social, passíveis de acesso a benefícios sociais, contribuindo para ampliar a cobertura de programas de proteção social nesses territórios, assim como podem ser utilizadas como referência em avaliações do pós-regularização, para aferir os efeitos da implementação da regularização fundiária na vida das famílias beneficiárias, inclusive quanto à permanência no local regularizado que constitui um dos principais objetivos da regularização fundiária urbana.

Estudo nesse sentido, pode ser encontrado em SILVA, M. C. C. Regularização fundiária de interesse social: garantia de direito ou contribuição para o mercado imobiliário formal? In: Regularização fundiária na Amazônia Legal: êxitos, impasses e desafios para as cidades. Belém: NAEA, 2020, p. 163-189.

Para acessar o estudo na íntegra, leia o QRCode

Vale lembrar que a pesquisa representa a atividade básica da ciência começando com um problema ou uma pergunta e terminando com um produto “provisório”, que pode dar origem a novas interrogações, e ensejar novas pesquisas (MINAYO, 1994).

Além das informações direcionadas à regularização fundiária, e sendo de interesse do agente promotor da regularização, poderão ser incluídos outros itens que possam subsidiar a implementação ou complementação de outras políticas públicas na área a ser regularizada.

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Mas, para que os resultados da pesquisa tenham confiabilidade capazes de fundamentar, adequadamente, as decisões é necessário que sejam avaliadas, cuidadosamente, as reais POSSIBILIDADES E RESTRIÇÕES que fazem parte do contexto no qual a pesquisa será desenvolvida, para garantir que seja factível.

A natureza e os objetivos do Cadastro Social, recomendam o contato presencial com os responsáveis familiares, nos próprios domicílios, para favoreça o conhecimento do cotidiano dos sujeitos no seu ambiente de convivência familiar e comunitária. Ao mesmo tempo, a observação direta confirma a condição de ocupação do imóvel e permite o registro de particularidades da situação de moradia que podem subsidiar a elaboração de parecer social específico, quando este procedimento se fizer necessário.

Podem ocorrer situações em que a renda familiar ultrapasse o teto para o usufruto da gratuidade, mas que as condições de moradia ou a composição familiar com número elevado de membros inviabilize a titulação onerosa. Tais situações devem ser analisadas caso a caso.

Assim, a estratégia de pesquisa compatível com o Cadastro Social é um levantamento, utilizando como instrumento de pesquisa um formulário podendo envolver variáveis quantitativas (medidas em números) e qualitativas (atributos ou categorias), a ser aplicado durante entrevista na residência, por pessoa devidamente treinada. Os informantes deverão ser, preferencialmente, os responsáveis familiares.

O Cadastro Social deverá abranger todas as famílias que ocupem imóveis apontados pelo cadastro físico como uso residencial e misto, desde que a predominância de uso da edificação seja como moradia.

CUIDADO Não é incomum ocorrerem divergências de percepção entre as equipes dos cadastros físico e social, sendo necessária a compatibilização, tendo em vista que essa definição quanto ao uso tem impacto na indicação do instrumento de regularização fundiária à luz das diretrizes estabelecidas pelo município.

Podem ocorrer também divergências quanto à denominação das vias onde estão localizados os imóveis cadastrados, muitas vezes em razão de a designação adotada pelos órgãos municipais não ser reconhecida pelos moradores, exigindo uma pactuação que garanta a uniformidade no tratamento da questão.

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Como qualquer pesquisa, o Cadastro Social segue, em linhas gerais, as etapas de planejamento, execução que é o trabalho de campo e o tratamento dos dados obtidos. Cada uma dessas etapas tem sua dinâmica específica seguindo passos sequenciados.

O pressuposto para o planejamento do cadastro social é que o cadastro físico já esteja em fase avançada ao ponto de estimar, com relativa precisão, o quantitativo de imóveis por tipo de uso, para subsidiar o planejamento. Quando se tratar de áreas extensas que tenham sido setorizadas, o Cadastro Social deverá seguir a sequência dos setores que vão sendo concluídos, observando os seguintes passos:

5.1 Elaboração do instrumento de pesquisa Os responsáveis pela pesquisa devem estar familiarizados com o assunto e ter clareza dos objetivos antes de formular as perguntas, para não deixar de lado questões importantes. Lembrando que a leitura preliminar dos aspectos socioeconômicos já deve ter sido realizada durante a elaboração do diagnóstico integrado.

Para compatibilizar a nomenclatura entre os diversos cadastros, o formulário do Cadastro Social é usualmente denominado Boletim e pode ser estruturado em 4 partes. O formato aqui utilizado como exemplo, teve como um dos propósitos consolidar as informações a serem coletadas, em uma única página, objetivando reduzir custos, para os casos de aplicação em meio físico, incluindo uma legenda para codificar as respostas o que pode também facilitar a inserção das informações em sistema de processamento de dados.

1 2 3 4 Boletim

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As variáveis consideradas no exemplo atendem às necessidades específicas para a regularização fundiária, mas outras podem ser agregadas na perspectiva de aprofundar o conhecimento sobre as populações residentes nesses núcleos informais, como questões de gênero, étnico-raciais entre outras.

Outras adequações podem ser feitas inclusive quanto ao formato em outro estilo de melhor adaptação para as equipes executoras, preservando-se o conteúdo, sempre em sintonia com a estratégia de tratamento dos dados.

5.2 Dimensionamento da equipe Inicialmente é necessário avaliar se a atividade de coleta de dados em campo será realizada por profissionais da área social, o que nem sempre é possível dado o quantitativo de profissionais nos quadros do agente promotor da regularização fundiária em relação ao volume dessa atividade, que varia de acordo com as dimensões e adensamento da área objeto da regularização.

Assim, a concepção aqui desenvolvida considera a perspectiva de utilização de outra mão-deobra, a ser devidamente formada para essa atividade, reservando-se a coordenação e supervisão dos trabalhos para profissionais da área social.

Qual a carga horária dos entrevistadores?

04

Quais os recursos tecnológicos disponíveis ou que possam ser mobilizados, tanto para o levantamento em campo como para o processamento das informações?

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Qual o quantitativo de imóveis apontados para realização do cadastro social?

02

01

A participação de estagiários de cursos de graduação da área social ou afim é uma alternativa que tem sido utilizada com êxito e contribui para a formação de profissionais com percepção mais aproximada da realidade, desde que não haja impedimento administrativo do executor.

Para maior segurança de que a execução ocorrerá dentro do período desejado é fundamental ter clareza, pelo menos, das seguintes questões: Qual o tempo desejado para concluir o cadastro social?

Outras nomenclaturas são utilizadas para denominar as pessoas que executarão a coleta de dados para o cadastro social, como: cadastradores sociais, visitadores sociais, entre outros. Neste curso optamos por utilizar o termo entrevistadores. É necessário fazer previsão para retornos aos domicílios, objetivando complementação de informações ou situações de ausência de moradores no momento da visita, inclusive fora do horário comercial. Com todas essas definições e com uma adequada preparação dos cadastradores e dos moradores que serão entrevistados, é possível elaborar um cronograma com certa margem de segurança para a execução.

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5.3 Preparação dos entrevistadores e dos moradores Os entrevistadores devem ser adequadamente capacitados, de forma nivelada, com foco em informações básicas sobre o processo de regularização fundiária, a importância e os objetivos do Cadastro Social e o domínio dos itens que fazem parte do instrumento de pesquisa e possíveis respostas, para que possam prestar esclarecimentos no ato das entrevistas sem que haja interferência nas respostas.

A interpretação de alguns conceitos pode variar de uma pesquisa para outra, por isso eles devem ser claramente definidos e pactuados junto aos entrevistadores buscando garantir a homogeneidade na mensuração dos dados obtidos e, em decorrência, a confiabilidade dos resultados. É fundamental, também, a capacitação para uma abordagem adequada no sentido de se estabelecer uma relação de confiança entre o entrevistador e o informante, especialmente por constarem itens no instrumento de pesquisa cujas informações são restritas à família. Os informantes devem ficar à vontade, inclusive para não responder ao Cadastro Social, mas é necessário, também, que sejam esclarecidas as implicações da recusa.

Caso seja considerado pertinente, poderá ser solicitado que a recusa seja documentada (assinada), como forma preventiva de comprovar a autoexclusão do processo. Se assim for definido, os entrevistadores devem dispor de um modelo de declaração da recusa.

A aplicação experimental do modelo de instrumento de coleta de dados representa, também, um recurso importante para uma boa preparação da pesquisa, pois além de permitir identificar eventuais dificuldades no manuseio por parte dos entrevistadores oportunizando o aprimoramento necessário, propicia estimativa média do tempo de duração de cada entrevista que poderá melhor parametrizar o planejamento.

Ainda que haja bastante variação considerando, principalmente, a composição familiar e os esclarecimentos prévios prestados aos respondentes, este exercício, que é uma prática em pesquisa, tem se mostrado válido, também, para o Cadastro Social.

A preparação dos moradores pode ser realizada por meio de reuniões públicas, de maneira que se tornem compreensíveis: os objetivos e importância do Cadastro Social no processo de regularização fundiária, as informações que fazem parte de seu conteúdo e como os entrevistados devem proceder.

Ou seja: O que é? Para que serve? Quando vai acontecer? Qual o papel do morador para a execução do Cadastro Social?

5.4 Aplicação do boletim de Cadastro Social A realização das entrevistas para a coleta dos dados, deve ser programada com base em um cronograma a ser divulgado previamente, na perspectiva de contar com o maior número possível de responsáveis familiares no momento da visita.

A elaboração do cronograma precisa levar em conta o quantitativo de entrevistadores disponíveis/capacitados, carga horária de trabalho, produtividade estimada de aplicação de boletins e necessidades de retornos aos domicílios para complementação de informações ou pela ausência de moradores nas residências no momento das visitas.

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A equipe de entrevistadores deve contar com um supervisor em campo para apoiá-la em eventuais dúvidas ou intercorrências.

Pela natureza das informações o boletim está organizado em 4 partes e terão maior destaque as variáveis que geralmente suscitam mais dúvidas entre os entrevistadores.

1

A primeira parte é dedicada às informações sobre o imóvel, conforme exemplificado a seguir, com esclarecimentos sobre itens que, eventualmente, tendem a gerar dúvidas.

Inscrição imobiliária (cadastral) – caso ainda não disponha desta definição no ato do Cadastro Social, o que geralmente ocorre, pode ser definida outra codificação para identificar o imóvel, como a selagem, por exemplo, que deverá ser usada em todos os tipos de cadastro. No espaço para observação devem ser registradas informações complementares.

Sequencial n° – inclusão opcional, válida para ordenar a sequência do imóvel na face de quadra, no sentido de facilitar a localização em campo. Para fins de controle pode ser incluído um campo para numeração dos boletins.

2

A segunda parte aborda itens referente às condições de ocupação do imóvel.

Proprietário não residente no imóvel – este campo aplica-se a situações em que a condição de ocupação não seja “própria”. Deve, então, ser anotado o nome do proprietário da edificação e seu contato telefônico.

1º Ocupante (responsável familiar) – nome do(a) chefe da família que, efetivamente, ocupa o imóvel e quando tratar-se de casal, registrar nome e respectivas informações do primeiro e segundo responsável familiar.

NIS dos ocupantes: item opcional - (Número de Identificação Social), serve para acessar os programas sociais do Governo Federal.

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Possui outro imóvel? – para que a resposta à essa questão seja confiável, especialmente se a resposta for “sim”, é fundamental que o entrevistador tenha clareza sobre o que é um imóvel regularizado, cabendo lembrar que essa informação tem desdobramento na definição sobre gratuidade, observadas as diretrizes da política de regularização fundiária local, assim como em relação à definição do instrumento jurídico de direito real a ser aplicado em cada caso.

Sobre esse assunto, ver Lei n° 13.465/2017, art. 23, § 1º. I, II no que diz respeito à legitimação fundiária e a Medida Provisória n° 2.220/2001, art. 1º que trata sobre a Concessão de Uso Especial de Uso para fins de Moradia (CUEM)

3

A terceira parte do boletim diz respeito à identificação e aos dados socioeconômicos dos moradores, a serem registrados com auxílio de uma legenda.

A correspondência das variáveis que fazem parte do corpo do formulário com o respectivo código, foi estabelecida por meio de numeração. Por exemplo: posição na família (1) (observar a variável e a legenda correspondente que guarda a mesma numeração).

As variáveis que fazem parte do item “situação de emprego e renda”, muitas vezes geram dúvidas quanto à interpretação dos conceitos sendo necessário pactuar o entendimento com todos os entrevistadores.

A variável renda, especialmente em áreas identificadas como de interesse social, que em larga medida origina-se de atividades informais e/ou eventuais, torna-se necessário o auxílio do entrevistador para definir, de forma fidedigna a sua composição, com o cuidado para que este apoio não resulte em distorção da realidade.

O valor correspondente aos benefícios e programas sociais consta em coluna dissociada da variável renda, tendo em vista que em algumas políticas públicas esse montante não é considerado renda, cabendo definir o tratamento a ser dado, quando se trata de regularização fundiária. É oportuno lembrar que a simples inclusão em programas sociais já pressupõe tratar-se de situações de vulnerabilidade social.

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No item 5 (Programas Sociais) deve ser observado se existem programas específicos dessa natureza no âmbito municipal ou estadual, para que seja incluído.

Outras variáveis podem ser introduzidas para melhor definir o perfil da população residente na área, conforme interesse do agente promotor, como por exemplo questões mais específicas sobre gênero, raça, segurança, etc.

4

A quarta e última parte do Boletim diz respeito ao controle, validação e observações.

Sobre esta última parte, cabe ratificar a importância de registrar as responsabilidades de cada agente que interage no processo – entrevistador, informante e responsável pela validação – coletando-se as devidas assinaturas e data de realização da entrevista.

A validação deverá ser feita por profissional habilitado incluindo o registro profissional, após análise quanto a eventuais inconsistências de informações, lembrando que não é inusual serem detectadas incongruência durante a execução do Cadastro Social, que devem ser ajustadas.

Afinal, é a partir dessas informações obtidas com rigor, que a condição socioeconômica da população local se tornará inteligível, tanto em seus aspectos particulares como em sua totalidade.

Especialmente quando se trata de grandes áreas que tendem a ter o período até à titulação estendidos, podem ocorrer mudanças de situação de ocupação e renda ou mesmo mudança de titulares da ocupação.

Ocorrem situações em que os ocupantes não são titulares da moradia – imóveis cedidos ou alugados – e isso pode suscitar dúvidas se a família residente deve ser cadastrada. Há que se considerar alguns aspectos para essa tomada de decisão:

I II

III

Um dos objetivos do Cadastro Social é a elaboração do perfil socioeconômico da população residente;

O cadastro da família que não é titular da edificação que lhe serve de moradia, corrobora a condição de ocupação do imóvel (alugada ou cedida), que tem desdobramentos na definição do instrumento jurídico de titulação a ser adotado, conforme já comentado anteriormente e;

A família moradora pode se configurar como potencial beneficiário de projeto habitacional que seja executado no município, a partir das informações obtidas no Cadastro Social.

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É importante, no entanto, esclarecer as reais perspectivas para esses casos, de maneira a não gerar expectativa de titulação do imóvel em nome da família residente, caso a decisão seja cadastrá-la.

5.5 Tratamento e uso dos dados do Cadastro Social Cada boletim de Cadastro Social aplicado fará parte do conjunto de documentos que constituirão o processo administrativo individualizado correspondente a cada imóvel e seu respectivo ocupante titular, que após análise e emissão de pareceres será indicado o instrumento jurídico que vai garantir o direito real sobre o lote ou a unidade habitacional, quer seja a propriedade plena ou outros direitos reais previstos em lei, atestando a segurança da posse para as famílias beneficiárias, conforme tratado no módulo III do curso.

Além dessa perspectiva individualizada, os dados obtidos pelo Cadastro Social deverão ser utilizados sob o prisma coletivo para subsidiar a elaboração do perfil socioeconômico da população local, a definição do elenco de medidas que farão parte do Projeto Social, assim como poderão dar suporte à definição/implementação de outras políticas públicas no território regularizado e servir como linha de base em eventuais processos de avaliações sobre os efeitos da política de regularização fundiária, inclusive para aferição do grau de permanência das famílias que tiveram suas moradias regularizadas.

Para tanto, esses dados precisam ser organizados, preferencialmente por mecanismos informatizados, ou em uma só planilha quando não houver o recurso da informatização, o que facilitará a leitura e o acesso aos referidos dados. A estratégia mais viável deve ser definida quando forem avaliadas as possibilidades e restrições durante a preparação da pesquisa, recomendando-se que a sistematização ocorra à medida que os boletins forem validados.

No caso de utilização de mecanismo informatizado é importante confirmar que tipos de relatórios podem ser gerados, para que atendam aos objetivos do estudo.

Os municípios que não dispõem de mecanismos informatizados, em geral os de menor porte demográfico, poderão sistematizar os dados em uma planilha de Excel, que por meio de filtros poderão gerar gráficos, construir tabelas e quadros, além de outros elementos facilitadores da análise.

Quando se trata da execução de projeto no âmbito de um Programa de Regularização Fundiária, a informatização se torna um importante instrumento de otimização e racionalização para a atividade de sistematização além de constituir um rico banco de dados, que poderá embasar análises comparativas entre distintas áreas que foram objeto de regularização.

Os dados obtidos pelo Cadastro Social ao serem analisados propiciarão a compreensão da real condição socioeconômica vivenciada na área de regularização para além do que é possível constatar pela simples observação, confirmando ou negando alguns pressupostos que são construídos pelo senso comum, evitando conclusões improcedentes e, por vezes, estereotipadas. Possibilitam tabulações cruzadas (faixa etária/escolaridade; escolaridade/nível de renda, entre outras) que permitem evidenciar os segmentos que mais demandam políticas pública complementares.

Essa leitura, que ganha corpo formal com a elaboração do perfil socioeconômico, mesmo tendo como fonte privilegiada os dados do Cadastro Social, que já garantem uma importante caracterização poderá, também, ser enriquecida com informações de outras fontes, até mesmo na perspectiva de realizar comparações com realidades de outros territórios urbanos municipais ou em relação à cidade como um Página | 35

todo. Uma análise sob esse prisma pode auxiliar a priorização de outras políticas públicas para a área de regularização.

O perfil socioeconômico, no entanto, além de possibilitar a sinalização de problemas, deve também apontar potencialidades (pontos “críticos” e pontos “fortes”), contribuindo substancialmente para o acerto na formulação de propostas que comporão o Projeto Social, que será tratado na próxima seção.

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PARTE 3

Conjunto Eldorado, Natal – RN Foto: Acesso à Terra Urbanizada. Julho/2019

Na parte 3 deste módulo abordaremos as medidas sociais em Reurb, que mesmo estando determinadas, legalmente, desde 2009 com a introdução do caráter multidimensional da regularização fundiária urbana (BRASIL, Lei n° 11.977/2009, art. 46) e ratificadas em dispositivo da legislação mais recente (BRASIL, Lei n° 13.465/2017, art. 9), na grande maioria dos projetos ainda não são refletidas, por meio de ações sistemáticas e concretamente articuladas com os objetivos da Reurb.

Para acessar essa Lei na íntegra, leia o QRCode

As medidas de caráter social, praticadas no decorrer do processo, podem estar representando apenas um indispensável suporte para viabilizar a titulação dos imóveis, o que é fundamental, mas por sua natureza socioeducativa as medidas sociais têm potencial para muito mais. A perspectiva desta abordagem é conferir às medidas sociais o status de projeto, com o intuito de contribuir para que as ações de regularização fundiária se configurem como instrumentos relevantes na conquista do direito social à moradia, para além da segurança jurídica da posse, em consonância com sua concepção multidimensional.

Sob essa ótica, serão destacados os aspectos legais legitimadores das medidas sociais e sua inequívoca relação com os objetivos da Reurb definidos na legislação, evidenciando a pertinência de estruturá-las por meio de um projeto, o que permitirá, inclusive, a aferição de seus impactos no contexto da Reurb.

Finalizando, serão comentados procedimentos que poderão orientar a construção e gestão do projeto social.

6.1 DISPOSITIVOS LEGAIS ORIENTADORES DAS MEDIDAS SOCIAIS EM REURB

É consenso, conforme comentado em Para acessar essa Lei na módulos anteriores deste curso, que a legislação não íntegra, leia o QRCode oferece orientação taxativa sobre as medidas sociais a serem implementadas no âmbito da Reurb como ocorre, por exemplo, com as medidas urbanísticas que contam com definição clara quanto ao conteúdo do respectivo projeto (BRASIL, Lei n° 13.465/2017, art. 36). As medidas jurídicas, por sua natureza, estão fundamentadas na legislação, o mesmo ocorrendo com as medidas ambientais.

Se por um lado a legislação não é categórica quanto ao formato das medidas sociais, de outro lado, os princípios e objetivos da Reurb, subentendem a necessidade de sua adoção, conforme pode ser observado a partir dos dispositivos legais correlatos destacados a seguir, iniciando pela cronologia de construção do conceito de regularização fundiária que demonstra o reconhecimento de sua importância, ao menos nos planos intelectual e legal.

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1997

“Regularização fundiária é o processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva a permanência das populações moradoras de áreas urbanas ocupadas em desconformidade com a lei para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária” (ALFONSIN, 1997, p. 268).

2009

“A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado” (BRASIL, Lei n° 11.977/2009, art. 46).

2017

“Ficam instituídas no território nacional normas gerais e procedimentos aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes (BRASIL, Lei n° 13.465/2017, art.

9º).

É importante chamar a atenção para a concepção consolidada em 1997, pois foi forjada no âmbito da sociedade civil, antecedendo o Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/2001) que elencou a regularização fundiária como um dos instrumentos da política urbana, sendo essa concepção incorporada e ampliada pela legislação em 2009. Mas, além dessas referências conceituais, outros dispositivos sinalizam o enfoque que deve ser conferido às medidas sociais.

POR EXEMPLO: A Lei n° 11.977/2009 definiu como um dos princípios da regularização fundiária urbana: a articulação com as políticas setoriais (habitação, meio ambiente, saneamento básico e mobilidade urbana) e com as iniciativas públicas e privadas, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda (art.48, II), o que é corroborado pela Lei n° 13.465/2017, incluindo entre os objetivos da Reurb a serem observados pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios: promover a integração social e a geração de emprego e renda, assim como priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados, prevenindo e desestimulando novas informalidades (art. 10º, IV).

Diante desses destaques há que se indagar: como alcançar tais objetivos sem estruturar ações alicerçadas em análise específica sobre as condições socioeconômicas da população da área de regularização, suas potencialidades e perspectivas viáveis para melhorar essas condições que, aliadas às melhorias urbanísticas e ambientais muito poderão contribuir para fixação da população na área regularizada?

Nessa reflexão cabe lembrar sobre os riscos permanentes a que estão expostas as famílias residentes em grande parte dos núcleos urbanos informais, como: despejo pelos proprietários legais da área, riscos de saúde pelas precárias condições sanitárias e ambientais, barganha político-eleitoral ao pleitearem melhorias de infraestrutura e serviços para o território, renda familiar insuficiente, além de não disporem de endereço oficial e serem alvos da carga depreciativa elaborada no imaginário social que Página | 39

associa essas áreas a mitos vinculados à pobreza, violência e criminalidade, o que tem ressonância no aparato de gestão pública pela aplicação de políticas repressivas como o uso generalizado de violência policial (FERNANDES, 2007).

Sobre essa visão estigmatizada, que também está associada à ausência de legalidade no processo de ocupação, Rolnik (2015) acrescenta que: Embora o estigma territorial transforme habitantes em criminosos ou em violadores da ordem urbanística, o “crime” em questão – como em infinitos outros casos – é não obedecer ao planejamento, locus onde se definem as formas permitidas ou proibidas de organizar o espaço (ROLNIK, 2015, p. 174).

Esse cenário de vulnerabilidade torna a população residente em áreas rotuladas como irregulares, presas fáceis do crime organizado, que emerge como alternativa para suprir as demandas de geração de renda e provisão de serviços, em que pesem suas trágicas consequências.

As medidas jurídicas e urbanísticas no âmbito da Reurb representam passos importantes para abrandar esse rol de problemas ao garantir segurança da posse e melhorias no ambiente físico coletivo, ainda que este último esteja limitado em termos de obrigatoriedade, à implementação ou complementação do que é definido como infraestrutura essencial (BRASIL, Lei n° 13.465/2017, art. 36, § 1º).

Para acessar essa Lei na íntegra, leia o QRCode

Ao mesmo tempo, a valorização dos imóveis advinda dessas melhorias, expõe as famílias de baixa renda a um outro risco: as investidas do mercado imobiliário formal onde a alienação do imóvel regularizado pode representar um importante suporte financeiro para atender necessidades não supridas em razão da renda deficiente e inconstante, cujo desdobramento é a busca por outra alternativa de moradia, provavelmente em novas áreas de ocupação informal.

Assim, impõe-se a necessidade da adoção de outras medidas com foco na ampliação do grau de permanência das famílias nas áreas regularizadas, para garantir a sustentabilidade das melhorias físicas e ambientais introduzidas no âmbito da Reurb e fortalecer a capacidade dessas famílias para alcançarem um nível de sobrevivência mais digno no próprio local regularizado. Isso envolve ações de caráter multisetorial e multifatorial, estruturadas em formato de projeto privilegiando, especialmente, estratégias para geração de renda, fortalecimento de vínculos com o local e organização comunitária. É nessa perspectiva que se inscreve a proposta de construção de um projeto social no âmbito da Reurb, cujas ações estejam fundamentadas em análises técnicas e no saber local e sejam concebidas de forma participativa, garantindo a legitimidade da proposição e, em decorrência, o compromisso com o alcance dos objetivos.

6.2 CONSTRUÇÃO DO PROJETO SOCIAL

A inexistência de parâmetros específicos formais para o projeto social em Reurb confere ao agente promotor da regularização fundiária a liberdade em sua formatação, temporalidade, estratégia de gestão, entre outras flexibilidades. Mas, por seu caráter multifatorial e multisetorial, demandando a multidisciplinaridade, não se configura como atividade exclusiva de técnicos da área social.

Sua elaboração pode seguir o rito usualmente adotado de conhecer a realidade onde se pretende intervir, da forma mais aprofundada possível em termos de problemas e potencialidades, Página | 40

capazes identificar as principais demandas que, sendo atendidas, contribuiriam para o alcance do objetivo geral proposto, neste caso, a permanência das famílias residentes no núcleo de regularização em melhores condições de vida, ratificando-se que todas as ações que integrarão o projeto devem ter, necessariamente cunho socioeducativo e inclusivo.

Considerando tratar-se de uma proposta necessariamente participativa, o envolvimento de representantes da população que tenham sido legitimados nesse papel, deve ocorrer em toda a dinâmica de construção do projeto, que após formatado deve ser pactuado com a população local.

Diversas são as fontes de informações que podem ser utilizadas como: Diagnóstico integrado

Informações que subsidiaram a definição de estratégias para a mobilização social

Dados do Cadúnico

Dados estatísticos existentes em órgãos públicos que possibilitem dimensionar as carências que se fazem notar pela simples observação

Como fontes privilegiadas destacam-se:

I

O perfil socioeconômico elaborado a partir do cadastro social, que oferece informações completas, detalhadas e atualizadas sobre a condição socioeconômica do universo das famílias residentes no núcleo de regularização e possibilitam análises cruzadas entre variáveis que se interligam;

II

O contato contínuo da equipe executora com os moradores e lideranças durante as diversas etapas da regularização, o que permite o conhecimento do cotidiano dos sujeitos no seu ambiente de convivência familiar e comunitária, das práticas culturais e conflitos de várias ordens.

No processo de leitura da realidade identificam-se, também, os recursos que poderão ser mobilizados para o atendimento das demandas, como: rede socioassistencial, serviços e/ou políticas públicas não acessadas integralmente, instituições governamentais e não governamentais, conselhos paritários afins entre outros, que pela natureza das ações que desenvolvem podem representar importantes parcerias para as atividades que farão parte do projeto social, ainda que não tenham atuação direta no território objeto da regularização. Mas além das possibilidades já instaladas é salutar discutir propostas inovadoras articulando criatividade com possibilidades concretas de implementação. É recomendável que haja uma hierarquização prévia das demandas identificadas e que esteja clara a interface que cada demanda apresenta em relação aos objetivos específicos da Reurb, sem perder de vista a integração com as políticas públicas afins, pois elas são complementares.

Entretanto, a factibilidade de cada atividade proposta, afirmada a partir da discussão com os potenciais colaboradores, é que deve definir o escopo do projeto, ressaltando-se que a dinâmica do processo poderá resultar em revisão ou ampliação das ações.

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Nesse ponto, já é possível definir as atividades, cronograma, metas e mecanismos de acompanhamento e avaliação das ações do projeto, podendo as ações serem organizadas por eixos temáticos, como: cultura, meio ambiente e sustentabilidade, geração de renda, acesso a direitos sociais, apoio à organização comunitária, etc.

6.3 GESTÃO DO PROJETO SOCIAL

Considerando tratar-se de um movimento participativo, a gestão do projeto deve ser pensada para um modelo colegiado que facilita o compartilhamento contínuo de todo o processo entre os responsáveis pela execução das atividades.

Sugestão de estratégia de gestão para o projeto social.

Comissão temática 06

Comissão temática 01

Comissão temática 02

Núcleo de Coordenação e Acompanhamento Comissão temática 05

Comissão temática 03

Comissão temática 04

As comissões temáticas corresponderiam a cada um dos eixos estabelecidos, e seriam compostas por representantes das instituições parceiras ou outros agentes responsáveis pela execução das ações do respectivo eixo temático e representantes da sociedade local, enquanto o núcleo de coordenação e acompanhamento seria formado por, pelo menos, um membro representante da sociedade civil de cada comissão temática e os representantes das instituições parceiras, no sentido de assegurar a conexão e complementaridade entre as diversas atividades.

A avaliação das ações desenvolvidas deve ocorrer de forma contínua e transparente.

Entretanto, os resultados esperados não são de fácil mensuração em curto prazo além de alguns deles guardarem certa subjetividade.

A configuração das medidas sociais em formato de projeto, por não constituir condicionante formal no processo de regularização fundiária, torna a decisão quanto ao seu tratamento uma escolha político-administrativa dos agentes promotores, vulnerabilizando a proposição e implementação de tais medidas que, via de regra vem sendo negligenciadas ou mesmo ignoradas, em que pese sua importância para o alcance dos objetivos da Reurb.

Considerando essa inércia, a proposta de inclusão do projeto social no âmbito da Reurb, aqui apresentada por meio de uma abordagem introdutória e abreviada, tem a perspectiva de suscitar entre os operadores da política de regularização fundiária urbana, a reflexão sobre a relevância das medidas sociais como contributo para o alcance dos objetivos a que se propõe essa política pública.

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Este módulo do curso de Regularização Fundiária versou sobre o Trabalho Social em Reurb, abordando a Participação Social, cuja característica singular é a transversalidade por perpassar as diversas etapas do processo, o Cadastro Social que, ao contrário, constitui etapa específica da Reurb e o Projeto Social, aqui configurado como sugestão, onde deverão ser estabelecidas as medidas sociais referidas na legislação correlata.

A busca pela Participação Social desde o início das atividades, ancorada em uma mobilização permanente que envolva a diversidade das representações sociais locais e os moradores em geral, que garanta a disseminação dialógica de informações claras sobre o processo de regularização fundiária e aberta a contribuições da sociedade no que couber, concorrerá para uma atitude colaborativa dos moradores, assegurando completo êxito nas diversas etapas que os envolvem diretamente.

Ao mesmo tempo, a população da área de regularização, sentindo-se parte do processo, tenderá a desenvolver o sentimento de pertencimento dos moradores em relação ao local aumentando as perspectivas de permanência na área regularizada, que representa um dos principais objetivos da Reurb.

O Cadastro Social, além de oferecer informações para subsidiar os diversos pareceres que resultarão na indicação do instrumento de regularização fundiária a ser aplicado em cada caso, revela a real condição socioeconômica do universo das famílias residentes no núcleo de regularização, de forma detalhada além de atualizada, configurando-se como subsídio primordial e raro para a proposição das medidas sociais. Estas, mesmo estando consagradas na legislação correlata que abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais não contam com orientações taxativas quanto ao conteúdo e formato de proposição como ocorre com as demais dimensões da regularização fundiária (jurídicas, urbanísticas e ambientais).

Entretanto, essa imprecisão legislativa não dispensa o agente promotor de implementar medias sociais, ao contrário, a legislação lhe atribui implicitamente, a prerrogativa de formatar as medidas que melhor contribuirão para os objetivos da Reurb como por exemplo a geração de emprego e renda, a mediação de conflitos, a sustentabilidade das medidas jurídicas, urbanísticas e ambientais, entre outros.

As medidas sociais ainda não alcançaram um status de projeto nos moldes de outros, como, por exemplo, o projeto urbanístico. Cabe relembrar que essas medidas têm caráter multifatorial e multisetorial, demandando a multidisciplinaridade.

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ALFOSIN, B. M. Direito à moradia: instrumentos e experiência de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro: IPPUR/FASE, 1997.

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Assistente social e socióloga com ênfase em Antropologia pela Universidade Federal do Pará (UFPA), especialista em metodologia e projetos de desenvolvimento urbano municipal pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), mestra em planejamento do desenvolvimento e doutoranda em desenvolvimento socioambiental pelo Programa de pós-graduação em desenvolvimento sustentável do trópico úmido do Núcleo de Altos Estudos Amazônicos/UFPA, na linha de pesquisa: sociedade, urbanização e estudos populacionais.

Em sua trajetória profissional atuou em gestão pública na Secretaria de Estado de Planejamento do Pará, coordenando atividades de assessoramento técnico aos municípios na elaboração dos instrumento de gestão urbana, na Companhia de Desenvolvimento e Administração da Área Metropolitana de Belém, onde coordenou o Programa Municipal de Regularização Fundiária do município de Belém, e na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Regional do Pará gerenciando ações de fortalecimento institucional municipal e regularização fundiária urbana.

Presta consultoria a prefeituras municipais em regularização fundiária urbana de interesse social com foco em mobilização comunitária e cadastro social. Participa em projetos de pesquisa e extensão relacionados à temática fundiária na Universidade Federal do Pará.

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O Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada é composto por diversos programas e projetos em temáticas associadas ao planejamento e desenvolvimento territorial, tendo a regularização fundiária urbana como um dos principais eixos de atuação desde o seu surgimento. O Núcleo Acesso à Terra Urbanizada iniciou suas atividades em 2014, com o Programa Acesso à Terra Urbanizada, uma parceria com o, à época, Ministério das Cidades, e a Universidade Federal Rural do Semi-Árido (UFERSA), e foi responsável pelo o primeiro título proveniente de legitimação fundiária, a partir da Medida Provisória n° 759/2016, que posteriormente foi convertida na Lei nº 13.465/2017.

Outras cooperações vêm sendo pactuadas ao longo do tempo entre o Núcleo e as diferentes escalas públicas para execução de regularização fundiária urbana; plano diretor participativo; sistemas e estratégias que colaborem para a promoção de cidades inteligentes; cadastro territorial multifinalitário; elaboração de conteúdo técnico e capacitação à distância acerca de regularização fundiária urbana; criação e disseminação de campanha de desenvolvimento urbano. Dentre os principais parceiros está o Ministério do Desenvolvimento Regional, que financiou o curso à distância de Regularização Fundiária, ofertado em 2021 e 2022.

Destaca-se que o Núcleo Acesso à Terra Urbanizada, além de gerar produtos para cumprir com as exigências dos convênios que integra, incentiva e colabora assiduamente para a pesquisa e extensão, tendo publicado continuamente diversos livros, artigos em periódicos qualificados, trabalhos em congressos nacionais e internacionais relacionados a diferentes áreas do conhecimento.

Além disso, o Núcleo possui, em seus programas e projetos, equipes multidisciplinares de mestres, doutores, profissionais e estudantes bolsistas que atuam de forma integrada, o que gera contribuição, também, para a formação de recursos humanos especializados, para a conscientização da população sobre a importância do ordenamento territorial, incluindo a regularização fundiária, e para a instrumentalização de agentes promotores de políticas públicas.

Portanto, o Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada desempenha atividades que visam promover o direito à moradia adequada e o direito à cidade por meio de suas ações e enquanto universo da construção de conhecimento prático para a sociedade e para diferentes entes públicos e privados.

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Este Caderno Técnico intitulado Cadastro Social na Reurb, que aborda o trabalho social de forma mais abrangente, é composto por três seções: parte I – A Participação Social; parte II – O Cadastro Social; parte III – O Projeto Social. Na seção I, são tratados os aspectos conceituais e históricos da participação e as perspectivas de práticas participativas em projetos de Reurb; são apresentadas estratégias de mobilização social para envolver os diversos agentes que interagem o processo de regularização fundiária. Na seção II, o Cadastro Social é detalhado contemplando o planejamento, a execução e o tratamento dos dados obtidos, assim como as diversas possibilidades de utilização dos dados do Cadastro Social para além da titulação dos imóveis; são enfatizadas as possíveis dificuldades na execução. Na seção III, o Projeto Social é apresentado como o instrumento adequado para organizar as medidas sociais que mesmo estando referidas na legislação, carecem de um formato técnico; é destacada a pertinência de um Projeto Social em Reurb como estratégia de sustentabilidade das medidas urbanísticas e ambientais implementadas.

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