IDENTIFICAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DE ÁREAS IRREGULARES DE INTERESSE SOCIAL

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Juliana Gomes Petrarolli

IDENTIFICAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DE ÁREAS IRREGULARES DE INTERESSE SOCIAL

Copyright © 2022 - Acesso à Terra Urbanizada by Programa de Desenvolvimento de Conteúdo Técnico e Capacitação EAD Sobre Regularização Fundiária Urbana (MAPA) PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Presidente da República Jair Messias Bolsonaro MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL – MDR Ministro Rogério Simonetti Marinho SECRETÁRIA NACIONAL DE HABITAÇÃO – SNH Secretário Alfredo Eduardo dos Santos Chefe de Gabinete Maick Willian Muniz Cariri DEPARTAMENTO DE URBANIZAÇÃO - DUR Diretora Mirna Quinderé Belmiro Chaves COORDENAÇÃO GERAL DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA - CGREG Coordenador Geral José Cristiano Rilling da Nova Cruz Equipe Coordenação Geral de Regularização Fundiária Urbana Fábio Kobol Fornazari, Marta Wendel Abramo, Felipe Augusto Xavier, Maria Alice Bueno Accorsi Autor Juliana Gomes Petrarolli Título IDENTIFICAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DE ÁREAS IRREGULARES DE INTERESSE SOCIAL NÚCLEO DE PESQUISA E EXTENSÃO ACESSO A TERRA URBANIZADA Coordenador Almir Mariano de Sousa Junior Vice Coordenadora Luciana Dantas Mafra Organizadores/Editores Técnicos Almir Mariano de Sousa Junior Daniela de Freitas Lima Francisco Filomeno de Abreu Neto Luciana Dantas Mafra Capa João Vitor Alencar Rosa Ataíde Diagramação João de Campos Lima Neto

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Juliana Gomes Petrarolli

Almir Mariano de Sousa Junior Daniela de Freitas Lima Francisco Filomeno de Abreu Neto Luciana Dantas Mafra (Organizadores/Editores técnicos)

IDENTIFICAÇÃO E CARACTERIZAÇÃO DE ÁREAS IRREGULARES DE INTERESSE SOCIAL

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Realização Universidade Federal Rural do Semi-Árido / Ministério da Educação Secretaria Nacional de Habitação / Ministério do Desenvolvimento Regional Comitê Científico José Cristiano Rilling da Nova Cruz, Marta Wendel Abramo, Mirna Quinderé Belmino Chaves, Luiz Felipe Monteiro Seixas Revisão Linguística Cibele Naidhig de Souza

Dados Internacionais de Catalogação na publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Dados Internacionais da Catalogação na Publicação (CIP)

Petrarolli, Juliana Gomes Identificação e caracterização de áreas irregulares de interesse socialReyes. [livro eletrônico] / Juliana Gomes Petrarolli. – C837r Petrarolli, Garcia, Candelaria Juliana Gomes.

Maria Lima, Daniela de Freitas.

São Paulo, SP: Livrariada Física, 2022.PDF

Savino, Natasha IDENTIFICAÇÃO Maria Bautto. ESouza, CARACTERIZAÇÃO Rodrigo Carvalho DELopes de. ÁREAS IRREGULARES QUESTÕES DE PRÁTICAS INTERESSE APLICADAS SOCIAL /AO Juliana Gomes Bibliografi a.

Petrarolli PROCEDIMENTO –: 2022.

PROJETO DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA ISBN E978-65-5563-229-3 URBANA (Artigos p. 57: il.35 e 36 da Lei nº 13.465/2017; artigos 30 e 31 do Decreto nº3.9.310/2018) / Candelaria Maria Reyes Garcia, fundiária Daniela deurbana 5. Serviços 1. Arquitetura 2. Brasil - Leis e legislação Direito urbanístico - Brasil 4. Regularização públicos - Brasil 6. Serviços públicos - Leis e legislação Solos - UsoSavino, - Legislação - Brasil 8. Solos - Uso Freitas Lima, E-ISBN: Natasha 7.

Maria Bautto Rodrigo Carvalho Lopes de- Planejamento Brasil Urbanismo Souza – 9. : , 2022.

ISBN: - Aspectos sociais I. Título.

104 p.: il.

1. Regularização Fundiária. 2. Urbanização. 3.

22-116609 CDD-361.6 Desenvolvimento E-ISBN: regional. I. Título.

ISBN: Índices para catálogo sistemático: CDD 333.33234 1. Regularização fundiária urbana: Aspectos sociais 361.6 1. Regularização Fundiária. 2. Urbanização. 3.

Desenvolvimento regional.

I. Título.- CRB-8/9380 Eliete Marques da Silva - Bibliotecária

Editora Associada

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Aos infratores aplicam-se as sanções previstas nos artigos 102, 104, 106 e 107 da Lei Nº 9.610, de 19 de fevereiro de 1998

[2022] Todos os direitos desta edição reservados ao Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada / Ministério do Desenvolvimento Regional / Rua Francisco Mota, 572 – Bairro Pres. Costa e Silva, Mossoró - RN, 59625-900 | E-mail: mapa.terraurbanizada@ufersa.edu.br |www.terraurbanizada.com

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Nossos cadernos técnicos possuem conteúdo interativo. Isto quer dizer, que ao longo da leitura, você será direcionado a aprofundar o conhecimento sobre regularização fundiária, em diferentes locais.

Clicando nos links e QR Codes que aparecem ao longo do caderno técnico, você encontrará videoaulas sobre temas específicos, legislação na íntegra, dicas e informações atualizadas. Acesse as diferentes opções que são oferecidas nesta leitura, e usufrua o melhor do universo virtual. Para facilitar seu acesso a todas as plataformas, fique atento as informações abaixo: Do seu smartphone, tablete ou computador, abra o caderno técnico e clique sobre o ícone indicado, onde aparece a imagem de ícones.

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É com muita satisfação que o Ministério do Desenvolvimento Regional (MDR) e a Universidade Federal Rural do Semiárido (Ufersa) passam a oferecer, de forma on-line e gratuita, o Curso sobre Regularização Fundiária Urbana. Nosso objetivo é capacitar os agentes públicos e privados que atuam nessa área, que agora ganha ainda mais importância. Regulamentado em janeiro de 2021, o Programa Casa Verde e Amarela tem a regularização fundiária como um de seus principais pilares, junto ao financiamento e à melhoria habitacional.

A regularização fundiária vai enfrentar um problema histórico no País e dar o título que garante o direito real sobre o lote das famílias, oferecendo segurança jurídica, a redução dos conflitos fundiários, a ampliação do acesso ao crédito, o estímulo à formalização de empresas e o aumento do patrimônio imobiliário do País O curso que estamos lançando, todo a distância, busca unir conhecimentos teóricos sobre a legislação atual aos principais desafios práticos enfrentados durante os processos de regularização fundiária. Queremos trazer conhecimentos e ferramentas aderentes às diversas realidades e formas em que a necessidade de regulamentação fundiária se apresenta.

Ao mesmo tempo, o curso também se propõe a apresentar instrumentos de planejamento urbano que podem auxiliar no sucesso das ações de regularização fundiária. Também queremos promover a troca de experiências entre os diversos profissionais envolvidos, além de mobilizar agentes, gestores públicos e a sociedade civil para refletir e aprofundar seus conhecimentos sobre o tema.

Nós, do Ministério do Desenvolvimento Regional, acreditamos que, ao oferecer esse curso, estamos contribuindo para potencializar os esforços locais, estimulando estados, municípios e cidadãos na promoção da integração urbanística e social de seus territórios.

Convidamos todos a serem agentes dessa transformação!

Rogério Simonetti Marinho Ministro do Desenvolvimento Regional - MDR

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O presente curso sobre Regularização Fundiária Urbana visa aprofundar conceitos e atualizar os conhecimentos sobre regularização fundiária à luz da Lei nº 13.465, de 2017, fornecendo os meios técnicos e os instrumentos para aprimorar a ação de todos os agentes envolvidos no processo, sejam eles técnicos e especialistas de prefeituras ou governos estaduais, gestores públicos, funcionários de cartórios de registro de imóveis ou demais agentes públicos e privados que atuam na área. Será também um espaço para fomentar a troca de experiências entre profissionais de todo o país, sistematizar e divulgar o arcabouço legal e normativo e o material teórico e prático cuidadosamente selecionado sobre os temas e conhecimentos já adquiridos.

Sabemos que as situações de precariedade e irregularidade no processo de urbanização são uma realidade na grande maioria dos municípios brasileiros e as consequências de vivermos em cidades pouco ou nada planejadas são graves. Mesmo para quem não é especialista, é nítido que o acesso à qualidade de vida urbana é desigual e que boa parte do território de nossas médias e grandes cidades é ocupada por assentamentos informais, vilas, loteamentos clandestinos e favelas, áreas muito mais frágeis ao assédio de todo tipo de mazelas sociais. São locais constituídos em espaços irregulares, vulneráveis e inseguros onde vive boa parte da nossa população e em que os problemas se acentuam por causa da falta de acesso aos serviços públicos básicos e da concentração excessiva de moradias, em desacordo com os padrões sanitários, urbanísticos e arquitetônicos recomendados.

Pesquisa de Informações Básicas Municipais – MUNIC, de 2017, revela a presença de assentamentos irregulares em 100% das cidades com mais de 500.000 habitantes e 97% das cidades entre 100.000 e 500.000. Até mesmo nos municípios entre 10 e 20 mil habitantes, os assentamentos informais aparecem em quase 70% do universo.

Ao longo das últimas décadas, o enfrentamento da questão da regularização do território urbano tem sido promovido pelas esferas governamentais em maior ou menor escala e com maior ou menor sucesso. Os aprimoramentos legislativos ao longo desses anos trouxeram alguns avanços ao simplificar procedimentos e criar novos instrumentos, mas para que a atual legislação seja aplicada em toda sua potencialidade, é preciso conhecer não apenas o texto da Lei nº 13.465, de 2017, mas ter uma compreensão de como ela se relaciona com o restante arcabouço normativo, dos obstáculos para sua implementação e de como ela pode operar na prática.

A regularização fundiária, entendida como um processo que abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, visa minimizar as vulnerabilidades de um território ocupado de forma irregular e desordenada. Envolve, portanto, além do reconhecimento de direitos reais aos ocupantes, ações de âmbitos diversos em um esforço que exige o envolvimento articulado e coordenado de esferas de governo e da população. A tarefa, a par de exigir uma gama múltipla de conhecimentos técnicos, envolve ampla variedade de agentes, que intervêm nas diversas etapas do processo de regularização fundiária, tais como agentes e gestores públicos, Cartórios, técnicos e especialistas. A observação na implementação de Programas com tal finalidade tem demonstrado que quanto mais preparados e conhecedores de todo o processo e sua complexidade, maior será a chance de sucesso.

O Governo Federal entende que seu papel estratégico é oferecer ferramentas para o fortalecimento das capacidades institucionais locais, uma vez que as principais atribuições no processo de regularização fundiária urbana estão concentradas na esfera municipal. Disponibilizar solidariamente meios e recursos técnicos e financeiros, assim como mobilizar e sensibilizar o país para a necessidade de sua implementação é uma das tarefas do Governo Federal.

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É nesse contexto que o MDR está oferecendo este Curso sobre Regularização Fundiária Urbana, desenvolvido em parceria com a Universidade Federal Rural da Região do Semi-Árido (UFERSA) com o objetivo de dotar os profissionais de diversas áreas dos conhecimentos e ferramentas técnicas mais relevantes, destinadas a facilitar a compreensão do processo de regularização fundiária e superar os principais obstáculos encontrados na sua implementação. O curso foi estruturado em módulos independentes, que abordam temas gerais como procedimentos e instrumentos para regularização, registro, arcabouço legal e normativo, cadastramento social de moradores e outros temas específicos relacionados à regularização fundiária urbana.

Ao final do curso, o MDR pretende ver ampliada a capacidade dos agentes, públicos ou não, em encaminhar solução para dois dos maiores problemas das modernas cidades brasileiras: a irregularidade e a informalidade que caracterizam muitos dos nossos assentamentos e que privam seus moradores dos mais básicos direitos de cidadania. Ao atingirmos este objetivo, estamos certos que estaremos dando um passo importante na diminuição das desigualdades no território urbano.

Alfredo Eduardo dos Santos Secretário Nacional de Habitação

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Nos módulos anteriores foram abordadas questões específicas sobre a regularização fundiária e fornecidas informações detalhadas para a implementação da Reurb em Núcleos Urbanos Informais.

Para colocar em prática a Reurb, pressupõe-se que os municípios tenham domínio da situação geral da irregularidade fundiária em seu território e que as ações a serem executadas façam parte do escopo do planejamento municipal. No entanto, muitos municípios não possuem informações sistematizadas sobre a irregularidade fundiária, nem análises gerais da situação que permitam eleger prioridades de atendimento e planejar as ações nesses locais.

Este módulo se destina a esses municípios, que carecem de informações básicas sobre a irregularidade fundiária para planejar as ações públicas nesses locais. Serão apresentadas algumas possibilidades de mapeamento da irregularidade fundiária de interesse social em determinado território e métodos para realizar a caracterização e análise geral dessas áreas.

O objetivo, portanto, é a preparação de agentes locais (servidores municipais, técnicos ou pesquisadores contratados por agências e instituições de apoio ao poder público) para produzir informações essenciais sobre a irregularidade fundiária de interesse social em seus territórios, que permitam não apenas eleger áreas prioritárias para realizar a Reurb, como elaborar estratégias de atendimento e planejamento de ações necessárias, como a organização institucional e captação de recursos para implementar infraestrutura essencial, construir habitações para reassentar famílias que moram em áreas de risco ou ambientalmente sensíveis e promover o acesso a equipamentos e serviços públicos.

O conteúdo que será apresentado é baseado em bibliografia de referência e em experiências de mapeamentos e caracterizações de área de interesse social realizadas em diversas partes do Brasil entre os anos de 2010 e 2021, e têm como principal fonte de informação a “Pesquisa Núcleos Urbanos Informais no Brasil” (Pesquisa NUI), realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) entre 2020 e 2021, por meio do Termo de Execução Descentralizada (TED) n. 01/2019, firmado entre a Secretaria Nacional de Habitação, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional (SNH/MDR), e IPEA, cujo objetivo foi identificar os Núcleos Urbanos Informais de Interesse Social em 150 municípios localizados em 6 diferentes estados do Brasil - Pará, Ceará, Pernambuco, Goiás/DF, Minas Gerais e Rio Grande do Sul. Ao longo do texto esse trabalho será citado apenas como “Pesquisa NUI”.

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A história da formação do espaço brasileiro é marcada por profundas desigualdades e pela concentração de terras induzida tanto pelo processo de colonização, quanto por mecanismos ilegais e violentos de apropriação de terras pelas elites agrárias ligadas ao poder público do país.

Sobre esse histórico, recomenda-se a leitura do trabalho de Joaquim de Brito Costa Neto (2006), que se baseia em autores nacionais clássicos da economia, história e ciência política para investigar a origem da indisciplina da documentação e registro de imóveis no Brasil.

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De acordo com Ferreira (2005), o desenvolvimento da propriedade fundiária, possibilitada pela Lei 630 de 1850 – a chamada “Lei de Terras” –, atrelado ao fim da escravidão e início do fluxo de imigrações para o Brasil (ambos estimulados pelos ideais de expansão comercial impostos pela Revolução Industrial) resultaram na divisão da sociedade em duas categorias bem distintas: os proprietários fundiários de um lado e, do outro, sem nenhuma possibilidade de comprar terras, os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e os imigrantes, presos à dívidas com seus patrões ou simplesmente ignorantes de todos os procedimentos necessários para obter o título de propriedade. A presença de ambos já era na época considerável: se o país tinha, em 1700, cerca de 3 milhões de habitantes, o tráfico negreiro alterou bem a situação e, em 1850, somente os escravos já eram cerca de 4 milhões. Quanto aos imigrantes europeus e japoneses, sua vinda começou efetivamente na década de 1840, intensificando-se após 1850. Entre esse ano e o de 1859, cerca de 110 mil imigrantes chegaram ao país, parte deles concentrando-se, vale dizer, nas cidades (Ferreira, 2005, p.3).

Esse contexto de divisão da sociedade em poucos proprietários e muitas pessoas sem propriedade nem posses, se apresenta no momento em que se inicia o processo de industrialização e urbanização no país. Os imigrantes e os escravos libertos, sem acesso à terra e atraídos pela oferta de trabalho assalariado nas cidades, formaram, assim, a nova classe trabalhadora urbana (Maricato, 1997).

No final do Século XIX, a principal opção de moradia compatível com a renda dos trabalhadores eram os cortiços – habitações coletivas alugadas, com instalações sanitárias de uso comum, geralmente constituída por cômodos resultantes da subdivisão de edificações antigas e deterioradas (Brasil, 2010).

Contudo, a crescente chegada de mais e mais trabalhadores nas cidades, associada a políticas públicas que levaram à demolição de muitos cortiços e a incapacidade do Estado em financiar ou promover moradias em larga escala, culminou em uma crise habitacional, que explodiu por volta dos anos 1940 nas grandes cidades (Bonduki, 2013).

Essas circunstâncias levaram ao surgimento das favelas e seus assemelhados (invasões, mocambos, vilas, palafitas, entre outras denominações): terrenos urbanos públicos ou privados, geralmente localizados em áreas alagadiças ou com alta declividade, ocupados sem o consentimento Página | 12

dos proprietários ou do poder público, pelos trabalhadores desabrigados, que construíam suas casas com materiais improvisados.

Também é nesse momento que multiplicaram-se os loteamentos irregulares e clandestinos periféricos: áreas rurais no entorno das cidades, parceladas e vendidas irregularmente a baixo custo, sem acesso a infraestrutura essencial, cuja ocupação se dava com a construção de casas, pelos próprios moradores, sem a aprovação do poder público Sobre a questão habitacional na formação das cidades brasileiras, a crise habitacional do começo do Século XX e o desenvolvimento das favelas e loteamentos irregulares, recomenda-se a leitura dos livros “Habitação e Cidade”, de Ermínia Maricato, e “Origens da Habitação Social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difusão da casa própria”, de Nabil Bonduki, ambos elencados na bibliografia.

Desde então, as cidades brasileiras continuam crescendo e, embora o poder público venha buscando soluções para a questão habitacional – com a criação de leis que disciplinam o parcelamento e uso do solo, programas e ações para construção de habitações, urbanização de assentamentos precários e regularização fundiária – as favelas e seus assemelhados e os loteamentos clandestinos e irregulares ainda são as principais formas de moradia da população de baixa renda no país.

Devido à sua natureza, ambos os casos (favelas e loteamentos) contam tanto com irregularidade fundiária quanto com precariedade urbana e habitacional (infraestrutura improvisada, acessos precários, casas com problemas estruturais, sem ventilação e iluminação natural, problemas de enchentes, entre outras situações).

Essa informação tem grande relevância para o mapeamento de áreas irregulares de interesse social, pois a busca de informações documentais é muito mais complexa do que a verificação de condições físicas dos espaços. Ou seja, identificar as favelas e seus assemelhados e os loteamentos irregulares e clandestinos de um território corresponde a identificar boa parte das áreas irregulares de interesse social dessa região.

Quanto a isso, é importante destacar que cada território possui sua singularidade e sua história, implicando no fato das favelas e loteamentos possuírem diversos graus de precariedade, e também em certa subjetividade do que deve ser considerado como precário nos diferentes territórios. Como exemplo, podemos citar a seguinte situação: em municípios que não contam com serviço de coleta de lixo, considerar a ausência desse serviço como parâmetro para identificação de precariedade urbanística resultaria no enquadramento de todo o município como área precária, enviesando o mapeamento. Por isso, é essencial verificar o contexto geral da região antes de definir parâmetros para identificação de áreas precárias.

Vale lembrar que, devido ao histórico da formação do espaço brasileiro, a irregularidade fundiária e a precariedade urbana também podem estar presentes em regiões ocupadas por população de renda média e alta. Portanto, é essencial verificar a renda dos moradores antes de enquadrar as áreas como de interesse social. Em um primeiro momento, pode-se, também, investigar aspectos físicos dos assentamentos como o tamanho e as características das habitações e dos lotes.

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No que se refere aos diferentes graus de precariedade, de modo geral, mesmo nas favelas e seus assemelhados e loteamentos irregulares ou clandestinos que possuem casas com bom padrão construtivo e acesso à infraestrutura essencial, é possível notar alguma precariedade urbana e habitacional que os diferenciam das áreas regulares do mesmo território, como: Vias mais estreitas ou acessos precários; Baixa oferta de serviços urbanos e equipamentos públicos; Ausência de áreas verdes; Alto grau de adensamento construtivo que prejudica a insolação e ventilação das casas;

dentre outras características, que variam de acordo com a região e a cultura construtiva local.

Por fim, é importante expor que podem existir outras situações de irregularidade fundiária de interesse social além das favelas e seus assemelhados e dos loteamentos irregulares ou clandestinos. É comum, por exemplo, existirem conjuntos habitacionais construídos com recursos públicos em que não foi concluída a regularização fundiária, distritos municipais ou antigos povoados ocupados por população de baixa renda com irregularidade fundiária, parcelamentos públicos irregulares, ocupações irregulares de lotes unifamiliares particulares dispersos pelo território, entre outras situações.

A precariedade urbana e habitacional pode ou não estar presente nessas situações.

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Conjunto Eldorado, Natal – RN Foto: Acesso à Terra Urbanizada. Julho/2019

Alguns municípios possuem sistemas de informação que permitem a correlação entre o mapa de parcelamento do solo e informações urbanísticas, jurídicas, ambientais, territoriais, entre outras. Esses sistemas são chamados de Cadastros Territoriais Multifinalitários (CTM) e são poderosos instrumentos de planejamento e gestão urbana.

A Figura 1 ilustra o Sistema Geosampa, CTM do município de São Paulo/SP, mostrando o Cadastro Fiscal deste município. As Figuras 2 e 3 foram capturadas da Plataforma SIGNH (Sistema de Informações Geográficas do Município de Novo Hamburgo), CTM do município de Novo Hamburgo/RS, e mostram a sobreposição do Cadastro de Lotes e do Zoneamento da cidade (Figura 2) e o relatório de um lote gerado no sistema (Figura 3), escolhido aleatoriamente.

Figura 01: Cadastro Imobiliário (Cadastro Fiscal) do município de São Paulo.

Fonte: Captura de imagem do sistema Geosampa (geosampa.prefeitura.sp.gov.br), fev/2021.

Figura 02: Zoneamento sobreposto a Cadastro Imobiliário do município de Novo Hamburgo/RS.

Fonte: Captura de imagem do SIGNH (signh.novoamburgo.rs.gov.br), fev/2021.

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Figura 03: Relatório de consulta a informações de um lote em Novo Hamburgo/RS.

Fonte: Captura de imagem do SIGNH (signh.novoamburgo.rs.gov.br), fev/2021.

O CTM é um poderoso instrumento de planejamento e gestão urbana e possibilita a identificação e o monitoramento da irregularidade fundiária de forma bem completa. Caso o município não conte com um CTM, vale estudar a possibilidade de sua criação.

Em 2007 foi elaborada uma publicação interessante sobre os Cadastros Territoriais Multifinalitários, que faz uma breve retrospectiva sobre a história dos registros de terras no Brasil, discute os diversos tipos de cadastro e dá orientações para a criação e manutenção de um CTM. Para os interessados em implementar esse tipo de sistema, vale a pena consultar a publicação e também a Portaria nº 511/2009, do extinto Ministério das Cidades, atual Ministério do Desenvolvimento Regional.

Para acessar a publicação sobre os Cadastros Territoriais Multifinalitários clique no ícone ou leia o QR Code

Para acessar a Portaria n° 511/2009 clique no ícone ou leia o QR Code

Contudo, muitas vezes essa opção demanda investimentos financeiros, mobilização da municipalidade para criação e integração das informações existentes nos diversos setores da prefeitura e um período de tempo que frequentemente é incompatível com os prazos da gestão pública. Por esses motivos, utilizar o CTM como instrumento de planejamento municipal ainda é uma exceção no cenário brasileiro, embora tenha sido incentivado pelo Governo Federal desde 2009 (MCidades, 2009).

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Caso o município não tenha condições de criar um CTM, pode ser elaborado um mapeamento simplificado das áreas irregulares de interesse social, com base em pesquisa de documentos e entrevista com técnicos que tenham conhecimento aprofundado do território. Para elaborá-lo, basta um computador com acesso à internet e pessoa disposta a realizar a pesquisa e criar o mapeamento.

Vale ressaltar que esse método trata-se de um levantamento aproximado, servindo como um panorama da situação de irregularidade do município para o planejamento institucional (dimensionamento de recursos, formação de equipe, definição de prioridades). Antes da intervenção, as situações devem ser confirmadas, consultando documentação fundiária.

O GEORREFERENCIAMENTO COMO FERRAMENTA DE TRABALHO

Programas de georreferenciamento são muito práticos, pois além de possibilitar a sobreposição de informações cartográficas, permitem o processamento de dados e atribuição de informações escritas e numéricas a polígonos desenhados. Na Figura 4 explicita-se um exemplo disso: ao selecionar uma área (polígono destacado em amarelo), uma janela se abre (em preto, ao lado direito), mostrando as informações registradas sobre essa área.

Essas informações ficam registradas na chamada “tabela de atributos”, na qual cada linha corresponde a um polígono, e cada coluna a uma informação levantada, como observa-se na Figura 5.

Figura 04: Exemplo de atribuição de informações a poligonais georreferenciadas.

Fonte: Autoria própria, 2022.

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Figura 05: Exemplo de Tabela de Atributos.

Fonte: Autoria própria, 2022.

Para acessar o passo a passo para instalação do Qgis clique no ícone abaixo ou acesse o QR Code

O QGis é um software livre, completo e eficiente para analisar, editar e criar informações georreferenciadas.

Ele pode ser baixado gratuitamente pela internet e, em sites de buscas, é possível encontrar diversos tutoriais que orientam seu uso. Para alunos que não possuem conhecimento sobre georreferenciamento, foi disponibilizada aula extra com passo a passo para instalação do QGis e noções básicas para criação de mapeamentos e atributos para caracterização de áreas irregulares de interesse social.

Para acessar as aulas de noções básicas do Qgis clique no ícone abaixo ou acesse o QR Code

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O mapeamento simplificado é composto por três etapas: a pesquisa inicial, a preparação do material de apoio às entrevistas e a criação do mapeamento. Essas etapas são descritas a seguir.

PESQUISA INICIAL

Inicialmente, recomenda-se procurar materiais existentes (planos, leis e mapeamentos) que possam amparar a pesquisa. Muitas vezes esses materiais ficam restritos a determinados departamentos, se perdem ou deixam de ser consultados entre uma gestão e outra, e podem indicar algumas ou todas as áreas irregulares de interesse social do município ou região, ou “dão pistas” que ajudam a sua identificação. Geralmente, os materiais mais relevantes são:

Plano Diretor Municipal;

Mapeamento de ZEIS;

Plano Local de Habitação de Interesse Social;

Plano Municipal de Regularização Fundiária;

Mapa nacional de áreas precárias (Aglomerados Subnormais - IBGE);

Nem todos os municípios e regiões contam com um ou mais desses materiais, mas é importante buscá-los e analisá-los com atenção. A busca pode ser feita nos arquivos das prefeituras, nos sites dos estados, agências metropolitanas e outras instituições públicas e de pesquisa.

Quando encontrado um ou mais desses materiais – ou outros documentos significativos –, recomenda-se destacar os trechos relevantes, separar os mapeamentos encontrados e anotar possíveis dúvidas. Apresenta-se de forma breve cada um dos principais materiais elencados e informações que podem ser relevantes para a pesquisa inicial.

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Plano Diretor Municipal A Constituição Federal de 1988 instituiu o Plano Para acessar a Lei n° 10.257/2001 clique no ícone ou leia o QR Code Diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, protagonizada pela instância municipal, e tornou obrigatória a sua elaboração para municípios com mais de 20.000 habitantes. Mais tarde, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Artigo 41) estende sua obrigatoriedade para cidades integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, e inseridas em áreas de especial interesse turístico, ou áreas de influência de significativo impacto ambiental.

A maioria dos Planos Diretores Municipais faz menção a áreas de interesse social. Em alguns casos as citam de forma vaga, mas no geral indicam sua localização (citando o nome dos bairros e ruas), ou definem Zonas Especiais Interesse Social – as chamadas ZEIS, Áreas Especiais Interesse Social (AEIS) ou Zonas Habitacionais de Interesse Social (ZHIS).

Também é válido analisar o zoneamento, verificando se existe indicação de áreas com restrição de ocupação.

Zonas Especiais de Interesse Social As Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) são um instrumento urbanístico formulado no âmbito da luta pela moradia na década de 1980 e está previsto no Estatuto da Cidade. Trata-se de uma categoria de zoneamento que prioriza a construção ou a manutenção de habitação de interesse social, que deve ser delimitada e regulamentada pelos municípios. As ZEIS podem estar tanto em terrenos públicos, quanto privados, em ambos os casos prioriza-se a regularização dos assentamentos e a construção de habitações populares nas áreas vazias (Santo Amore, 2013).

Nem sempre a menção às ZEIS nos Planos Diretores implica na delimitação dessas áreas ou na sua regulamentação. Em alguns casos, o mapa de ZEIS consta como anexo do Plano Diretor, em outros, elas aparecem no mapa de zoneamento do município. Também é possível que existam leis específicas de ZEIS, que as regulamentam, delimitam, descrevem ou as alteram.

Plano Municipal de Regularização Fundiária Desde 2003 o Governo Federal vem implementando uma série de medidas para impulsionar a política nacional de regularização fundiária. No âmbito dessas medidas, criou programas e ações destinados à regularização fundiária de orientação e apoio aos municípios, estados e Distrito Federal. A partir de 2005, algumas dessas ações disponibilizaram recursos federais para o desenvolvimento de Planos Municipais de Regularização Fundiária (PMRF), o que motivou vários municípios e estados a elaborarem esse instrumento (BRASIL/UFABC, 2018).

Geralmente, os PMRF contam com mapeamentos das áreas irregulares municipais e frequentemente apresentam diagnósticos das áreas mapeadas. Esse é o caso do PMRF do município de Caeté/MG. A Figura 6 apresenta o mapeamento disponível no PMRF desse município e a Figura 7 ilustra a ficha de uma das áreas irregulares mapeadas.

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Figura 06: Mapa da caracterização dos assentamentos do município de Caeté/MG.

Fonte: Plano Municipal de Regularização Fundiária de Caeté/MG (FIP, 2009).

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Figura 07: Ficha de uma das áreas irregulares do município de Caeté/MG.

Fonte: Plano Municipal de Regularização Fundiária de Caeté/MG (FIP, 2009).

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Plano Local de Habitação de Interesse Social No âmbito da Política Nacional Habitacional (PNH), estruturada pelo extinto Ministério das Cidades, foram criados, em 2005, a lei que instituiu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS). Naquele momento, o acesso aos recursos do FNHIS por parte dos estados, municípios e Distrito Federal estava condicionado à elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS), à criação de um fundo local de habitação e construção de conselho gestor próprio (MAGALHÃES, 2013). Esse cenário e a disponibilidade de recursos federais para o desenvolvimento dos PLHIS fomentou a organização dos estados e municípios para a sua elaboração.

No geral, os PLHIS possuem três partes Proposta metodológica; Diagnóstico habitacional; e Estratégia de ação.

No diagnóstico habitacional normalmente encontra-se a lista de assentamentos precários da região. Como a qualidade dos PLHIS varia muito, às vezes é possível encontrar mapeamentos e descrições detalhadas dessas áreas. Em outros casos, se faz referência a elas utilizando-se apenas dados nacionais para estimativa das necessidades habitacionais.

Cabe aqui expor que a Política Habitacional Nacional define como assentamentos precários o conjunto de assentamentos urbanos inadequados ocupados por moradores de baixa renda que têm em comum as seguintes características: Serem áreas predominantemente residenciais, habitadas por famílias de baixa renda; A precariedade das condições de moradia, caracterizada por inúmeras carências e inadequações, tais como: irregularidade fundiária; ausência de infraestrutura de saneamento ambiental; localização em áreas mal servidas por sistema de transporte e equipamentos sociais; terrenos alagadiços e sujeitos a riscos geotécnicos; adensamento excessivo, insalubridade e deficiências construtivas da unidade habitacional; A origem histórica, relacionada às diversas estratégias utilizadas pela população de baixa renda para viabilizar, de modo autônomo, solução para suas necessidades habitacionais, diante da insuficiência e inadequação das iniciativas estatais dirigidas à questão, bem como da incompatibilidade entre o nível de renda da maioria dos trabalhadores e o preço das unidades residenciais produzidas pelo mercado imobiliário formal.

(Brasil, 2010, p.9).

Como visto nos módulos anteriores, a irregularidade fundiária se caracteriza pela “situação de um imóvel que carece de registro imobiliário que atenda as determinações da legislação, em especial a legislação urbanística/agrária e ambiental” (COSTA, 2021, p. 14), e enquadram-se como de interesse social “os núcleos urbanos informais ocupados, predominantemente, por população de baixa renda” (VIANNA, 2021, p. 18).

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Embora a principal característica dos assentamentos precários seja a precariedade urbana e habitacional e da irregularidade fundiária de interesse social seja a carência de registro imobiliário e o não atendimento à legislação, como mencionado anteriormente, na prática existe uma convergência entre ambos, já que quase sempre os assentamentos precários não possuem registros imobiliários e não cumprem as determinações da legislação.

Isso significa que as listagens e mapeamentos de assentamentos precários são um material muito relevante na pesquisa inicial e devem ser examinados com atenção.

A Figura 8 mostra exemplo de mapeamento de assentamentos precários disponível no PLHIS do município de São Bernardo do Campo, classificando-os segundo tipo e inserção em área de proteção aos mananciais.

Figura 08: Mapa dos assentamentos precários de São Bernardo do Campo/SP.

Fonte: Plano Local de Habitação de Interesse Social de São Bernardo do Campo, 2012.

É importante verificar, nos PLHIS, se as listagens e mapas consideram os loteamentos e conjuntos habitacionais ocupados por população de baixa renda que possuem apenas irregularidade fundiária, sem apresentar situações de precariedade habitacional ou urbana. Às vezes os PLHIS tratam dessas tipologias separadamente.

Atenção especial também deve ser dada às ocupações de edifícios vazios e cortiços, pois as ações públicas destinadas a essas tipologias de assentamentos precários são muito diferentes das elaboradas para as demais situações e nem sempre inclui a regularização fundiária.

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Mapeamento nacional de áreas precárias do IBGE (Aglomerados Subnormais) O Instituto Brasileiro de Geografia Estatística (IBGE) realiza, na ocasião do Censo Demográfico Nacional, a sistematização de informações sobre os Aglomerados Subnormais. Segundo o IBGE (2020), os Aglomerados Subnormais: são formas de ocupação irregular de terrenos de propriedade alheia (públicos ou privados) para fins de habitação em áreas urbanas e, em geral, caracterizados por um padrão urbanístico irregular, carência de serviços públicos essenciais e localização em áreas que apresentam restrições à ocupação. [...]

O processo de classificação desta tipologia leva em consideração a informação obtida pelas prefeituras e análise de campo, registros administrativos e base de dados geoespaciais (Notas Técnicas sobre os Aglomerados Subnormais - IBGE, 2020, p. 4).

Quando a prefeitura não fornece informações ao IBGE no prazo estabelecido, o Instituto considera no mapeamento apenas informações sobre a precariedade de serviços públicos essenciais, urbanização fora dos padrões vigentes e ocupação de áreas com restrição (como faixas de domínio de rodovias, áreas ambientais protegidas e áreas contaminadas) (IBGE, 2020).

Os dados mais recentes sobre Aglomerados Subnormais (Figura 9), divulgados em 2020, apontam a existência de 13.151 Aglomerados Subnormais, com mais de 5 milhões de domicílios em 734 municípios (IBGE, 2020). Esse é o mapeamento mais relevante de áreas irregulares e precárias disponível em nível nacional. No entanto, vários estudos Alguns estudos que tratam da apontam para o subdimensionamento desses dados, isso subestimação dos dados dos Aglomerados quer dizer que não se deve concluir que não existam áreas Subnormais são: Azevedo e Araújo (2008); irregulares precárias em uma região apenas porque não Ferreira et al. (2008); Cardoso et al. (2009); constam Aglomerados Subnormais nesses locais. É e SNH/MDR e IPEA, 2021b. necessário realizar pesquisas adicionais para averiguar essa informação.

Figura 09: Aglomerados Subnormais no Brasil (em vermelho).

Fonte: Autoria própria utilizando a base espacial dos Aglomerados Subnormais IBGE (2020) e imagem do Google Satélite (2022).

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PREPARAÇÃO DO MATERIAL DE APOIO ÀS ENTREVISTAS

Finalizada a pesquisa inicial, recomenda-se organizar uma cartografia de apoio com todas as informações relevantes encontradas e um roteiro de dúvidas e perguntas para subsidiar a próxima etapa (entrevistas com servidores públicos que conheçam bem o território).

A cartografia de apoio pode ser criada em programa de georreferenciamento (como o QGis), sobrepondo os mapas encontrados a imagem de satélite (ou mapa de vias) e desenhando polígonos preliminares de áreas indicadas apenas pelo nome do bairro, nome da rua, ou descrição do perímetro.

Vale incluir todas as áreas encontradas, mesmo aquelas que se sobrepõem.

A Figura 10 mostra cartografia de apoio às entrevistas elaborada para o município de Crato, Ceará (CE), no âmbito da Pesquisa NUI. Figura 10: Cartografia de apoio às entrevistas no município de Crato/CE.

Fonte: Material desenvolvido no âmbito da Pesquisa NUI (2021).

Preparar um roteiro de perguntas também pode tornar as entrevistas mais objetivas e produtivas. Quanto mais diretas e simples as perguntas, melhor. Alguns exemplos hipotéticos:

? ??

“o Plano Diretor indica estes bairros como de interesse social, você conseguiria me mostrar no mapa qual parte foi ocupada irregularmente?” “saberia informar se esta área é ocupada por pessoas de baixa renda?” “este perímetro corresponde à área irregular, ou precisa de algum ajuste no desenho?”

“existem outras áreas irregulares ocupadas por pessoas de baixa renda no município?”

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Ainda que não tenha sido encontrada nenhuma informação espacial (mapas e indicação de áreas irregulares ou precárias) na pesquisa inicial, vale elaborar uma cartografia de apoio, apenas com a sobreposição dos limites municipais à imagem de satélite, pois será o suporte de trabalho da próxima etapa.

CRIAÇÃO DO MAPEAMENTO

Mesmo nos casos em que existem diversos materiais disponíveis sobre irregularidade fundiária e precariedade habitacional e urbana (localizados na pesquisa inicial) é importante validar o mapeamento com uma ou mais pessoas que conheçam bem o território.

O processo de validação consiste em verificar se os polígonos encontrados na pesquisa inicial realmente correspondem a áreas irregulares ocupadas por pessoas de baixa renda, se sua delimitação está precisa e se devem ser incluídas novas áreas no mapeamento.

Essa validação pode ser feita da seguinte maneira:

1

Localizar servidores públicos ou prestadores de serviços que tenham conhecimento aprofundado do território, ou seja, que saibam informar quais são as áreas antigas e novas da cidade, os loteamentos e ocupações irregulares (frequentemente chamadas de invasões), como é a condição das casas, da rede de água, esgoto, energia elétrica, coleta de lixo, onde acontecem alagamentos, deslizamentos, etc. Não importa o cargo ou função dos/das informantes, contanto que conheçam bem o território: gestor, topógrafo, fiscal, agente de saúde, bombeiro, engenheiro, representante de movimento social, etc.

2

Realizar reunião de trabalho com os informantes, se possível com a presença de todos, em que deve ser apresentada a cartografia de apoio e realizada a validação e revisão dos polígonos encontrados e complementação (desenho de novos polígonos) se necessário.

É importante lembrar que a cartografia de apoio deve permitir que os informantes reconheçam o território, portanto, realizá-la sobre foto aérea ou mapa que mostre o nome das ruas e pontos de referência pode ajudar.

A cartografia de apoio pode ser apresentada tanto de forma impressa (em tamanho legível), quanto no computador. Se for apresentada de forma impressa, as alterações e novas delimitações podem ser marcadas à caneta, depois transferidas para o arquivo digital. No computador é possível desenhar, redesenhar ou apagar os polígonos diretamente.

Caso não tenha sido encontrada nenhuma indicação de possíveis áreas irregulares de interesse social durante a pesquisa inicial, o mapeamento deve ser realizado (desenho dos polígonos sobre foto aérea) apenas com base nas indicações e informações verbais dos entrevistados.

O produto final desejável é um mapa em formato shapefile, com todos os polígonos de áreas irregulares do município ou região. A Figura 11 corresponde ao mapeamento final de Crato/CE. Observase que o mapeamento final é bem diferente da cartografia de apoio, apresentada na Figura 10.

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Figura 11: Ilustração do mapeamento final de áreas irregulares de interesse social em Crato/CE.

Fonte: Autoria própria utilizando banco de dados da Pesquisa NUI (2021), 2022.

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Conjunto Eldorado, Natal – RN Foto: Acesso à Terra Urbanizada. Julho/2019

Discutiu-se que conhecer o território é o primeiro passo para planejar ações de regularização fundiária. Para tanto, além de mapear as áreas irregulares também é necessário ter algumas informações gerais sobre as áreas de interesse social, buscando verificar a possibilidade e complexidade de consolidálas e regularizá-las inteiramente ou parcialmente no território que ocupam, e dimensionar as ações a serem realizadas.

Algumas informações que impactam os processos de planejamento são: Número de domicílios; Tipo de ocupação; Situação da infraestrutura; Inserção urbana; Ocupação de áreas protegidas; Existência de situações de risco; Traçado urbano, Condição das construções, entre outras.

No projeto de regularização fundiária essas e outras informações precisam ser levantadas de forma detalhada e às vezes demandam estudos técnicos aprofundados. Entretanto, na etapa de planejamento é suficiente conhecer a situação geral de forma aproximada.

Nesta parte do módulo abordaremos alguns métodos simples e rápidos para o levantamento, de forma aproximada, das principais informações relevantes para o planejamento das ações públicas em áreas irregulares de interesse social.

Sumariamente, os métodos consistem na criação de informações categóricas a partir de entrevistas dirigidas, leitura de cartografias sobrepostas e análise de imagens de satélite. A maioria dos métodos e categorias foram utilizadas e testadas na Pesquisa NUI. É importante mencionar que, independente das categorias definidas para cada informação, classificações sempre carregam imprecisões, pois são muitas as particularidades (ainda mais tratandose de questões territoriais) e isso torna difícil incluir todas as múltiplas situações em “caixinhas”, mas, no geral, definir categorias ajuda bastante o dimensionamento e planejamento das ações públicas e facilita o registro das informações.

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Quanto ao registro das informações levantadas na caracterização, recomenda-se atribuí-las a cada polígono de área irregular de interesse social na tabela de atributos do arquivo shape.

NÚMERO DE DOMICÍLIOS

Ter uma estimativa do número de domicílios é importante para dimensionar a quantidade de recursos necessária para a regularização e melhoria habitacional, entre outras estimativas.

Existem inúmeros métodos para estimar o número de domicílios de uma área.

Os Levantamentos Planialtimétricos Cadastrais (LEPAC) são os instrumentos com maior precisão da estimativa. No entanto, sua elaboração demanda tempo e trabalho de campo, sendo indicado para a fase de projeto.

Na fase de planejamento, a qual nos debruçamos aqui, o intuito é ter uma noção da dimensão das ocupações, ou seja, a estimativa do número de domicílios que pode contar com alguma margem de erro.

Para os casos em que o mapeamento de áreas irregulares de interesse social foi realizado a partir de materiais existentes, vale verificar se esses materiais ofereciam uma estimativa do número de domicílios.

Para as demais situações, podem ser utilizados cadastros do atendimento básico de saúde, o método de contagem domiciliar a partir de imagem de satélite, o método dasimétrico, a Cota Bruta de Domicílio, entre outros. O método mais indicado para cada contexto vai depender da quantidade de áreas existentes na região, do tamanho das áreas, da disponibilidade de recursos técnicos e financeiros.

Para os interessados em conhecer os diversos métodos de estimativa de número de domicílios, recomenda-se a consulta de dois materiais: o Produto 1 da Pesquisa NUI disponível no QR Code ao lado, e no livro “Planejamento Habitacional – notas sobre a precariedade e terra nos planos locais de habitação”, organizado por Rosana Denaldi.

A técnica transforma os dados originalmente discretos (total de domicílios do setor censitário/aglomerado subnormal 2019) em dados de representação contínua (densidade de domicílios), a partir da divisão dos totais de domicílios pela área efetivamente ocupada. Com a densidade de domicílios média para uma determinada área, é possível aplicar a densidade de domicílios a outra área com as mesmas características e obter o total de domicílios.

Para acessar clique no ícone ou leia o QR Code

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TIPO DE OCUPAÇÃO

A definição de tipos de ocupação para classificação das áreas informais de interesse social depende do propósito de sua classificação e deve considerar tanto especificidades locais quanto o diálogo com outras classificações (especialmente as usadas nacionalmente). No geral, seu propósito se relaciona com a definição de estratégias de intervenção.

A classificação tradicionalmente usada pelas políticas públicas de habitação divide os assentamentos precários em: “cortiços”;

“loteamentos irregulares”;

“favelas e seus assemelhados”, e;

“conjuntos habitacionais degradados” (BRASIL, 2010).

Ao longo do tempo, essas tipologias foram aprimoradas e ampliadas para incluir outras situações frequentes de precariedade habitacional como: “loteamentos clandestinos”;

“conjuntos habitacionais irregulares”;

“ocupações de edifícios vazios”, entre outras.

Cabe lembrar que nem sempre essas tipologias estão isoladas no território e frequentemente se sobrepõem, como exemplo podemos citar cortiços no interior de favelas, favelas instaladas em áreas institucionais de loteamentos irregulares, favelas que se desenvolveram nas áreas comuns de conjuntos habitacionais degradados, ocupação de conjuntos habitacionais, dentre outras combinações.

A Pesquisa NUI utilizou uma variação dessa classificação tradicional, desenvolvendo algumas novas tipologias que abarcam situações típicas de irregularidade fundiária: Favela ou ocupação espontânea: Ocupação de origem espontânea de áreas públicas ou privadas, frequentemente chamada de invasão.

Loteamento irregular ou clandestino: Considera-se loteamento a subdivisão da gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação (Lei Federal no 6.766/79). De uma maneira geral, podemos considerar como loteamentos clandestinos aqueles implantados sem o conhecimento/aprovação da prefeitura, e loteamentos irregulares os casos em que a implantação do parcelamento do solo está em desacordo com o projeto aprovado pela prefeitura ou sem infraestrutura adequada.

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Conjunto Habitacional: Conjuntos habitacionais horizontais, verticais, ou assim combinados, promovidos pelo poder público ou privado (nos termos do art. 59 da Lei no 13.465/2017) que não tenham sido totalmente implantados, regularizados, que estejam degradados ou que foram ocupados irregularmente.

Distrito ou povoado: Assentamentos isolados da aglomeração urbana principal do município. A caracterização do assentamento como distrito por alguma divisão administrativa local ou estadual não é condicional para a classificação do assentamento nesta tipologia.

Sede Municipal: Sede urbana/centro de municípios que não possuem base fundiária (matrículas, transcrições), ou que a maior parte ou toda a urbanização se encontra matriculada sob o mesmo título. A área urbanizada principal de municípios de menor porte, com menor nível de diferenciação intraurbana, podem ser classificados nessa tipologia.

Ocupação por populações tradicionais: Corresponde ao chamado “território tradicional” definido pelo Decreto federal no 6.040/2007.

De acordo com o regulamento, os territórios tradicionais se caracterizam como “espaços necessários à reprodução cultural, social e econômica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária”. Povos e comunidades tradicionais, por sua vez, caracterizam- se como “grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição” (SNH/MDR; IPEA, 2021a, Apêndice II – p.1-3).

A Fundação Israel Pinheiro (FIP), que elaborou uma série de Planos Municipais de Regularização Fundiária Sustentável no estado de Minas Gerais, criou uma categorização das áreas irregulares mais voltada para a análise fundiária (FIP, 2009):

Vila / Favela: Correspondente a situacões de parcelamento e ocupacão geradas por invasão de áreas.

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Parcelamento público irregular: Correspondente a situacões de parcelamento promovidas pelo Poder Público, mas irregulares do ponto de vista da legalidade urbanística e/ou da legalizacão da posse dos lotes; Parcelamento privado clandestino: Correspondente a parcelamentos promovidos por empreendedores privados sem passar por qualquer tipo de aprovacão por parte do Poder Público.

Parcelamento privado irregular: Correspondente a parcelamentos promovidos por empreendedores privados, que tiveram algum tipo de aprovacão inicial pela Prefeitura, mas apresentaram irregularidades posteriores de ordem urbanística ou jurídica que impediram sua aprovacão e registro finais.

Ocupacão remanescente de processos antigos de parcelamento do solo: Correspondente a situacões de parcelamento realizadas por iniciativa de particulares, através de processos tradicionais de subdivisão progressiva de propriedades, em momentos em que não era exigida a aprovacão prévia pelo Poder Público Municipal, possibilitando, em geral, o registro individual das parcelas.

Chacreamento ou Condomínio ilegal: Correspondente a situacões de parcelamento irregular de áreas rurais com finalidades e parcelas de caracteristicas urbanas, ou situacoes de fechamento irregular de parcelamentos aprovados.

(FIP, 2009, p.415).

Independente das categorias que serão escolhidas, é importante lembrar que o tipo de ocupação não precisa sintetizar todas as questões relevantes. Análises sob diferentes perpectivas podem (e devem) ser realizadas paralelamente, sendo possível cruzá-las posteriormente, dividindo as áreas em novos grupos. Esse assunto será tratado no final deste módulo.

Quando o município ou região não possui um número muito grande de áreas irregulares de interesse social, o método mais simples e rápido para o levantamento do tipo de ocupação é a entrevista com pessoas que conheçam bem o território, mostrando o mapeamento e realizado perguntas como:

Na Pesquisa NUI o levantamento de informações por meio de entrevistas estruturadas se mostrou viável para contextos com até 50 áreas mapeadas.

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? ? ?

“você saberia informar quais destas áreas são favelas/invasões?”; “algumas destas áreas são ocupadas por populações tradicionais, como indígenas ou quilombolas?”; “quais destas áreas ocupam terrenos públicos?”.

Municípios ou regiões que possuem muitas áreas irregulares de interesse social geralmente têm seu mapeamento composto por informações encontradas na pesquisa inicial (mapa ou lista de assentamentos precários, mapa de ZEIS, Planos de Regularização Fundiária, etc.). Nesses casos, a origem do mapeamento pode orientar a classificação do tipo de ocupação.

INFRAESTRUTURA ESSENCIAL

A existência de infraestrutura urbana essencial (acesso a água potável, energia elétrica, esgotamento sanitário, coleta de lixo, etc.) em áreas irregulares de interesse social é primordial para que sejam oferecidas condições mínimas de habitabilidade aos moradores.

A sua implementação pode ser simples ou demandar outras obras de adequação urbana para se viabilizar, como remoção de casas para abertura de viário, instalação de estações elevatórias, entre outras, portanto, é importante classificar as áreas de acordo com a situação geral da infraestrutura.

O IBGE fornece muitas informações sobre infraestrutura essencial. No entanto, como dificilmente o perímetro das áreas informais corresponde a Setores Censitários (Figura 12), utilizar esses dados pode demandar complexo processamento. Porém, essa pode ser a melhor alternativa para municípios que contem com muitas áreas irregulares de interesse social.

Para acessar clique no ícone ou leia o QR Code

O Produto 12 da Pesquisa NUI (SNH/MDR; IPEA, 2021b), que relata as técnicas desenvolvidas para utilizar os dados do Censo do IBGE para caracterizar Núcleos Urbanos Informais, pode servir como orientação para realizar essa tarefa.

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Figura 12: Exemplo de não correspondência entre o Setor Censitário (em vermelho) e o Aglomerado Subnormal (em amarelo) – Feira de Santana/BA.

Fonte: Autoria própria, utilizando Base de Setores Censitários (IBGE, 2020), Base espacial de Aglomerados Subnormais (IBGE, 2020) e imagem do Google Satélite (2022).

Outra possibilidade, para contextos em que existam mapas atualizados das redes de água, esgoto e de energia elétrica, é sobrepor essas bases cartográficas ao mapeamento de áreas irregulares de interesse social e verificar o provimento desses serviços. No entanto, essa análise deve ser realizada caso a caso e pode se mostrar inviável em contextos com muitas áreas mapeadas. Além disso, nem sempre é possível constatar se todas as casas são atendidas pelas redes de infraestrutura somente pela leitura cartográfica, demandando complementação de análises por meio de visitas de campo.

Nas situações em que existem poucas áreas mapeadas, as informações sobre infraestrutura essencial podem ser adquiridas por meio de entrevistas com pessoas que conheçam bem o território.

Vale relembrar aqui que, como exposto, na etapa de planejamento podem ser realizadas análises aproximadas, ou seja, a definição de categorias abrangentes e simplificadas costumam servir ao propósito. A pesquisa NUI utilizou apenas três categorias:

I

Infraestrutura adequada;

II

Infraestrutura parcial;

III

Infraestrutura precária.

É importante destacar que a definição “infraestrutura adequada” varia de acordo com o contexto.

Os territórios são muito diversos e demandam critérios específicos para uma análise coerente, que deve Página | 37

ser pactuada com os entrevistados. Como exemplo podemos citar regiões cuja solução predominante para o esgotamento sanitário são fossas sépticas, nesses casos não faz sentido considerar como “adequada” apenas a coleta de esgoto por rede oficial.

INSERÇÃO URBANA

A consolidação de áreas isoladas pode induzir o crescimento urbano em porções do território que se deseja preservar e demandar investimentos públicos para implementação ou complementação de infraestrutura essencial, serviços e equipamentos públicos.

Por esse motivo, recomenda-se classificar as áreas irregulares de interesse social de acordo com a sua inserção urbana, buscando destacar casos em que a localização requisite pesquisas mais aprofundadas dos impactos que a sua consolidação e regularização podem significar para o desenvolvimento do território.

Essa informação pode ser levantada a partir de análise de imagens de satélite, verificando a localização da área irregular em relação à malha urbana construída visível nas imagens.

Uma possibilidade de categorização – utilizada pela Pesquisa NUI – seria: “inserido na malha urbana”

“na periferia da malha urbana”

“isolados da malha urbana”

A Figura 13 mostra essas três situações.

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Figura 13: Exemplos de áreas irregulares classificadas de acordo com sua inserção urbana.

Inseridos na malha urbana

Na periferia da malha urbana

Isolados da malha urbana

Fonte: SNH/MDR; IPEA, 2021a.

OCUPAÇÃO DE ÁREAS PROTEGIDAS

As áreas protegidas e ambientalmente sensíveis – como beira de cursos d’água, área de mangue, parques ecológicos e terras indígenas – muitas vezes são ocupadas pela população de baixa renda, já que frequentemente são a única opção de “terra disponível” (MARICATO, 2008). No entanto, preservá-las é interesse comum da sociedade, assegurado por leis ambientais que muitas vezes inviabilizam ou dificultam o processo de regularização fundiária dessas ocupações e frequentemente demandam ações prévias, como a desocupação dessas áreas e reassentamento de famílias em novas residências, portanto, o levantamento dessa informação é essencial.

Para fins de planejamento, uma análise geral a esse respeito pode ser realizada verificando se a área irregular de interesse social está inserida em: Unidade de Conservação (UC);

Terras Indígenas, ou;

Áreas de Preservação Permanente (APP);

a partir de sobreposição de cartografias disponíveis na internet.

Alguns estados brasileiros também delimitam Áreas de Proteção de Mananciais (APM), criando regras próprias para sua ocupação. Vale pesquisar a existência dessas áreas na região analisada.

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Unidades de Conservação O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) foi criado pela Lei Federal no 9.985, de 18 de julho de 2000, e divide as Unidades de Conservação em duas categorias: Unidades de Proteção Integral Cujo o objetivo “é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais”, sendo composta por unidades de Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; e Refúgio de Vida Silvestre; e

Unidades de Uso Sustentável Em que busca-se “compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais”, que é composta pelas seguintes unidades de conservação: Área de Proteção Ambiental; Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

O Ministério do Meio Ambiente disponibiliza mapeamento atualizado em escala nacional de Unidades de Conservação em sua plataforma digital (Figura 14).

Essa informação pode ser acessada no QR Code ao lado, na seção “Unidades Especiais > Unidades de Conservação”.

Recomenda-se utilizar a base “Unidades de Conservação (todas)”, que reúne as informações sobre Unidades de Conservação Federais, Estaduais e Municipais, tanto de Proteção Integral, quanto de Uso Sustentável.

A sobreposição dessas bases cartográficas à delimitação de áreas irregulares de interesse social permite a verificação de sua inserção nessas áreas.

Como as restrições à ocupação são diferentes nas Unidades de Proteção Integral e de Uso Sustentável, é interessante agregar essa diferenciação na análise. Deve-se indicar também se a área irregular é totalmente ocupada por UC, ou apenas parte dela. Assim, uma categorização possível seria: Área totalmente inserida e Unidade de Conservação de Proteção Integral; Área inserida parcialmente em Unidade de Conservação de Proteção Integral; Área totalmente inserida em Unidade de Conservação de Uso Sustentável; Área parcialmente inserida em Unidade de Conservação de Uso Sustentável.

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Figura 14: Unidades de Conservação (em verde).

Fonte: Ministério do Meio Ambiente, fev/2022. Disponível em http://mapas.mma.gov.br/i3geo/datadownload.htm.

Terras indígenas A proteção de terras indígenas está prevista na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto do Índio (Lei nº 6.001/1973). Segundo a Fundação Nacional do Índio (FUNAI, 2022), Terra Indígena é uma porção do território nacional habitada por uma ou mais comunidades indígenas e utilizada para suas atividades produtivas, culturais, bem-estar e reprodução física. É um bem da União, inalienável, indisponível e os direitos sobre elas são imprescritíveis.

De acordo com a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto do Índio, elas são classificadas nas seguintes modalidades (FUNAI, 2022): Terras Indígenas Tradicionalmente Ocupadas: Terras indígenas de que trata o art. 231 da Constituição Federal de 1988, cujo processo de demarcação é disciplinado pelo Decreto n.º 1775/96.

Reservas Indígenas: Terras doadas por terceiros, adquiridas ou desapropriadas pela União, que se destinam à posse permanente dos povos indígenas. São terras que também pertencem ao patrimônio da União, mas que não se confundem com as terras de ocupação tradicional. Além disso, vale destacar que existem reservas indígenas, que foram reservadas pelos Estados-membros, principalmente durante a primeira metade do século XX, mas que hoje são reconhecidas como de ocupação tradicional.

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Terras Dominiais: São as terras de propriedade das comunidades indígenas, havidas, por qualquer das formas de aquisição do domínio, nos termos da legislação civil.

Interditadas: São áreas interditadas pela Funai para proteção dos povos e grupos indígenas isolados, com o estabelecimento de restrição de ingresso e trânsito de terceiros na área. A interdição da área pode ser realizada concomitantemente ou não com o processo de demarcação, disciplinado pelo Decreto n.º 1775/96.

O mapeamento atualizado de Terras Indígenas pode ser encontrado na internet, no site da FUNAI, acessando o QR Code ao lado, na seção “Geoprocessamento e mapas > Geoprocessamento” (Figura 15).

Assim como no caso das UC, verificar se as áreas irregulares de interesse social inserem-se em Terras Indígenas é possível com a sobreposição da cartografia fornecida pela FUNAI e a delimitação de áreas irregulares de interesse social.

Sugere-se analisar a inserção total ou parcial em Terras Indígenas, assim como a inserção em áreas demarcadas e “em estudo”.

Figura 15: Terras Indígenas no Brasil (em azul ciano).

Fonte: Autoria própria utilizando as bases de FUNAI (2022) e imagem do Google Satélite (2022).

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Áreas de Preservação Permanente De acordo com Artigo 4° da Lei Federal no 12.651, de 25 de maio de 2012 (Novo Código Florestal), são consideradas Áreas de Preservação Permanente: Faixas marginais de curso d’água natural perene e intermitente; Áreas no entorno de nascentes, olhos d’água perenes, lagos, lagoas naturais e reservatórios d’água artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos d’água naturais; Encostas com declividade superior a 45°; Restingas; Manguezais; Bordas de tabuleiros ou chapadas; Topos de morro; Áreas com altitude superior a 1.800m; e, Veredas.

As Áreas de Preservação Permanente mais frequentes são as chamadas APP-hídricas. O “Projeto de Mapeamento em Alta Resolução dos Biomas Brasileiros” da Fundação Brasileira para o Desenvolvimento Sustentável (FBDS), disponibiliza dados georreferenciados com a cobertura de APP-hídricas para quase todos os municípios brasileiros. Esses dados podem ser acessados pelo QR Code ao lado.

A expressão APP hídrica congrega todas as situações descritas pelos itens I, II, III e IV do Artigo 4º da Lei Federal n º 12.651: faixas marginais de curso d’água natural perene e intermitente; áreas no entorno de nascentes, olhos d’água perenes, lagos, lagoas naturais e reservatórios d’água artificiais, decorrentes de barramento ou represamento de cursos d’água naturais.

Quanto às APP do tipo restinga, manguezais, veredas e bordas de tabuleiros ou chapadas, embora o IBGE produza mapas da vegetação e do relevo na escala nacional, nos quais consta a localização dessas vegetações/formações, a escala cartográfica não é compatível com a de análise das áreas irregulares, ou seja, não é possível utilizá-las para o objetivo aqui colocado. Caso a região conte com mapeamentos locais dessas áreas, vale utilizá-las.

No que se refere às APP de topos de morro, estudos mostram que as mudanças implementadas pela legislação atual (Novo Código Florestal) praticamente extinguiram esse tipo de APP. Já as APP de encostas com declividade de 100% (superior a 45°) e áreas com altitude acima de 1.800m poderiam ser mapeadas com o auxílio de modelos de elevação digital, mas esse tipo de sistematização de informações é um pouco mais complexa.

Assim, sugere-se, na etapa de planejamento, verificar apenas a incidência de APP hídrica, com a sobreposição da cartografia disponibilizada pelo FBDS ao mapeamento de áreas irregulares de interesse social, e as APP de vegetação/formações caso existam mapeamentos locais. A Figura 16 exemplifica esse processo.

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Figura 16: Exemplo de análise da sobreposição cartográfica de APP-hídricas (em azul), áreas irregulares (em amarelo) e imagem de satélite (Brasília/ DF).

Fonte: Autoria própria utilizando as bases de FBDS (2022), SNH/MDR; IPEA (2021a), e imagem do Google Satélite (2022).

INDÍCIO DE RISCO

A presença de situações de risco pode indicar a impossibilidade de consolidação de alguns setores ou a necessidade de solucionar as situações de risco antes de dar início à regularização fundiária, já que muitas vezes a solução do risco envolve a execução de obras de drenagem, consolidação geotécnica, ou soluções para reassentamento de famílias.

O levantamento da incidência de risco trata-se de uma avaliação complexa que requer a investigação tanto de questões físicas, quanto sociais e ambientais, e o rearranjo das condições encontradas pode resultar no aparecimento de novo risco, ou resolução do risco existente. É, portanto, uma situação volátil, que se altera rapidamente no tempo (BRASIL, 2021; NOGUEIRA, 2002; SULAIMAN e JACOBI, 2018; MORETTI et al., 2015). Assim, a análise de incidência de risco geralmente demanda levantamentos técnicos aprofundados e periódicos, como análise do solo, do clima, da declividade, do histórico e da forma de ocupação, das soluções para escoamento das águas pluviais, além de questões sociais e culturais das pessoas que ocupam o local analisado.

Na etapa de planejamento, um levantamento simplificado do indício do risco pode ser realizado a partir de entrevistas com funcionários do setor da defesa civil, agentes de saúde, bombeiros, ou qualquer outro profissional com bom conhecimento do território.

Deve ser questionado aos entrevistados se eles têm conhecimento da ocorrência de inundações, deslizamentos, incêndios, atropelamentos e outros acidentes frequentes nas áreas irregulares, ou aparente iminência de uma dessas situações.

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Também é importante checar com os entrevistados se as ocupações estão sob linhas de alta tensão, sobre tubulações ou outras estruturas importantes que compõe os sistemas de infraestrutura essencial (tubulação de gás, óleo, adutoras, boosters, galerias de drenagem, coletores tronco, etc.), faixas de domínio de rodovias e ferrovias, ou áreas contaminadas, como antigos lixões.

Caso a região possua muitas áreas irregulares de interesse social e não seja possível levantar essa informação por meio de entrevistas ou nos materiais encontrados na pesquisa inicial, é possível recorrer à consulta da Carta de Suscetibilidade a Movimentos Gravitacionais de Massa e Inundações, produzidas pelo Serviço Geológico do Brasil na escala de 1:50.000 e 1:25.000, para alguns municípios do território nacional.

Esse instrumento tem escala apropriada de análise e, quando sobreposto ao mapeamento de áreas irregulares de interesse social, pode servir como base para a verificação geral de indício de risco, da mesma forma como sugerido na análise de Áreas Protegidas. As Cartas de Suscetibilidade podem ser acessadas no QR Code ao lado.

Elas classificam todo o território em três graus de suscetibilidade: baixa, média e alta. Nas áreas classificadas como “suscetibilidade baixa”, o risco é desprezível (IPT/CPRM, 2014), portanto, sugere-se considerar apenas as áreas de suscetibilidades média ou alta a movimentos gravitacionais de massa e inundações.

A Figura 17 expõe exemplo de análise de indício de risco utilizando Carta de Suscetibilidade do município de Marabá/PA. Em azul estão representadas as áreas de suscetibilidade média e alta a risco de inundação, em roxo/rosa as áreas de suscetibilidade a movimentos gravitacionais de massa e, em vermelho, Núcleos Urbanos Informais do município, mapeados na Pesquisa NUI. Figura 17: Análise de indício de risco com o uso de Cartas de Suscetibilidade a Movimentos Gravitacionais de Massa e Inundações (Marabá/PA).

Fonte: Autoria própria utilizando as bases de IPT; CPRM (2022); SNH/MDR; IPEA (2021a) e imagem do Google Satélite (2022).

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TRAÇADO URBANO

Em muitas áreas informais os elementos urbanos – vias, lotes e habitações – são frequentemente reduzidos se comparados à cidade (dita) formal. Também é frequente a ausência de um traçado ordenador da ocupação, principalmente em assentamentos do tipo favelas não urbanizadas (DENALDI; PETRAROLLI; GONÇALVES; MORAES, 2018). Nesses casos, geralmente a abertura ou readequação do sistema viário pode se mostrar necessária para a melhoria das condições de ventilação, iluminação e acesso às moradias, e pode demandar a remoção de habitações e o reassentamento dos moradores, recomendando-se planejar ações de urbanização das áreas antes da implementação da regularização fundiária.

Vale ressaltar que a preocupação aqui não é viabilizar o acesso de todas as moradias por vias veiculares ou com as mesmas dimensões de caixa daquelas existentes na cidade formal, mas garantir condições mínimas de habitabilidade e, dependendo do porte e da morfologia do assentamento, a sua integração à cidade e a circulação de ambulâncias, veículos para coleta de resíduos sólidos e transporte público (PETRAROLLI; DENALDI; KRAUSE, no prelo).

A principal intenção dessa análise é identificar a condição de acesso no interior a área irregular, tanto no que se refere à condição das vias - isto é, se as mesmas possibilitam o tráfego de veículos - quanto no acesso aos lotes, observando se a predominância do acesso se dá por vias veiculares ou por meio de vielas, becos e escadarias.

Essa verificação pode ser realizada por meio de observação de imagens de satélite, uso da ferramenta Google Street View (quando disponível) e informações verbais fornecidas por informantes locais (entrevistas). Lembrando que trata-se de uma análise aproximada da situação do traçado urbano e que no momento de elaboração do projeto de regularização devem ser realizadas complementações e análises mais cuidadosas.

NUI.

Predomina ausência de traçado ordenador (poucas quadras são estruturadas por vias veiculares, a maioria dos lotes é acessado por meio de vias estreitas, vielas ou escadarias).

Traçado 2

Traçado com padrão semelhante ao da cidade formal (vias veiculares adequadas estruturam a ocupação e todos os lotes têm acesso direto à rua).

Predomina traçado ordenador (vias veiculares estruturam o NUI, mas nem todas são adequadas e/ou alguns lotes não têm acesso direto à rua).

Traçado 4

Traçado 3

Traçado 1

A Pesquisa NUI realizou essa análise enquadrando as áreas irregulares em quatro categorias:

Ausência de traçado ordenador (acesso ao interior do NUI feito exclusivamente por vias de pedestres, becos ou escadarias)

A Figura 18 ilustra áreas irregulares classificadas em cada uma dessas categorias na Pesquisa

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Figura 18: Exemplos de áreas irregulares classificadas de acordo com traçado urbano.

Traçado 1 - NUI em Canaã dos Carajás/PA

Traçado 2 - NUI em Canoas/RS

Traçado 3 - NUI em Camaragibe/PE

Traçado 4 - NUI em Belo Horizonte/MG

Fonte: SNH/MDR; IPEA, 2021a.

É importante atentar-se que “traçado ordenador” não significa “traçado ortogonal”, ou seja, o sistema viário pode estruturar a ocupação e todos os lotes podem ter acesso a vias veiculares mesmo quando não existem quadras retangulares e fechadas. Observa-se ainda que algumas das alternativas contemplam situações que mesclam mais de um tipo de traçado, predominando um tipo de traçado em relação a outro.

Por fim, vale destacar que a ideia não é valorar positivamente ruas largas e veiculares, e negativamente vias estreitas, becos e escadarias, mas considerar a possibilidade de consolidação do assentamento realizando pouca ou nenhuma manutenção do sistema viário preexistente de acordo com as especificidades culturais e territoriais, e garantindo condições dignas de moradia.

CONDIÇÃO DAS CONSTRUÇÕES

Geralmente, a condição das construções é muito diversa no interior de áreas informais (exceto em conjuntos habitacionais verticais). Em alguns casos é possível melhorar a qualidade de moradias com financiamento de material de construção e assistência técnica, mas em outros a substituição da moradia é a solução mais viável. Dependendo da proporção de casas precárias em uma área, a intervenção possível passa a ser o reassentamento das famílias em conjuntos habitacionais, ou unidades Página | 47

habitacionais construídas em outros terrenos. Portanto, verificar a condição das habitações é essencial antes de iniciar-se o processo de regularização fundiária.

Na etapa de planejamento não faz sentido levantar essa informação por meio de vistorias técnicas presenciais. A ferramenta Google Street View seria uma alternativa interessante para verificar a condição externa das casas. Porém, geralmente ela não está acessível para todo o interior de áreas irregulares, ou conta apenas com imagens muito desatualizadas. Portanto, a forma mais prática de conseguir essa informação é por meio de entrevista com pessoas que conheçam bem o território, observando a ressalva: esse método pode não ser viável para territórios que possuam muitas áreas irregulares.

A categorização das áreas pode ser feita em duas alternativas simples, como:

1

Existem construções precárias na área e as mesmas estão concentradas no território;

2

Não existe concentração de construções precárias na área.

atentar se que o material que compõe as construções não pode ser considerado, É importante atentar-se de forma isolada, como um elemento de precariedade. Como exemplo pode-se citar culturas locais que utilizam a madeira ou a terra como material principal de estruturação e vedação das construções, podendo esse material ser utilizado na construção de residências de diferentes padrões de qualidade.

Assim como existem muitas residências construídas em alvenaria com alto grau de precariedade.

Ao longo deste módulo foi sugerido o uso de programa de georreferenciamento (QGis) para elaboração de cartografia de apoio às entrevistas, criação do mapeamento e registro das informações levantadas sobre as áreas irregulares de interesse social.

Recomenda-se que, durante o processo de caracterização, cada informação gerada seja registrada em uma ou mais colunas da tabela de atributos.

Finalizado o trabalho de caracterização (criação das variáveis), a tabela de atributos pode ser exportada para o formato planilha, permitindo a sistematização dos dados.

Com o banco de dados em planilha, podem ser elaboradas tabelas e gráficos que sintetizam a situação das áreas irregulares de interesse social da região. Pode-se concluir quantas áreas são do tipo favela ou ocupação espontânea, quantas estão inseridas em Unidades de Conservação, em quantas predomina Traçado Ordenador, etc. Também é possível cruzar informações a partir da aplicação de filtros. Essas sistematizações e cruzamentos serão o insumo para a definição de estratégias de atendimento e planejamento das ações públicas nas áreas irregulares de interesse social.

Aqui vale uma reflexão importante para o planejamento municipal ou estadual para realizar ações de regularização fundiária: estudos apontam que o

Recomenda-se ver BRASIL/UFABC, 2018 e CARVALHO, 2017.

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enquadramento de assentamentos que necessitavam de intervenção física no programa Papel Passado dificultou e inviabilizou as ações de regularização fundiária e que a existência de gravames ambientais e necessidade de obras e remoção de habitações foram fatores que geraram a redução de metas e cancelamento de contratos em São Paulo/SP e que isso ocorreu em quase metade dos contratos analisados (CARVALHO, 2017, p. 157).

Essa situação poderá ser agravada no contexto da Lei no 13.465/2017, que definiu que obras de implantação de infraestrutura essencial, de equipamentos comunitários e de melhoria habitacional podem ser realizadas antes, durante ou após a conclusão da Reurb. Isso pode trazer implicações relacionadas, como elevação de custos de urbanização e consolidação de áreas precárias, ou até de risco, e torná-las irreversíveis (SNH/MDR; IPEA, 2020).

Considerando esse contexto, sugere-se que sejam definidas estratégias específicas para urbanização e realização de obras estruturantes nas áreas irregulares de interesse social antes de iniciar o processo de regularização fundiária. Nesse sentido, pode ser interessante classificar as áreas em três grupos: Prioritárias para a regularização fundiária: Áreas dotadas de infraestrutura essencial e que não possuem restrições à sua consolidação, mas estão com a situação fundiária irregular e podem apresentar demandas de melhorias habitacionais, programas de pós-ocupação, programas sociais, equipamentos e serviços públicos.

Favoráveis à regularização fundiárias: Áreas que não possuem restrições importantes à sua consolidação, nem demandam a realização de obras de reestruturação urbana, como abertura de sistema viário, contenção de encostas, canalização de cursos d’água, remoção e reassentamento de moradores.

Demandam estudos para a regularização fundiária: Áreas que podem demandar a realização de obras de reestruturação urbana e reassentamento de moradores ou possuem restrições à sua consolidação, como ocupação de áreas ambientalmente sensíveis, indício de risco e concentração territorial da precariedade habitacional.

A classificação das áreas nessas categorias pode ser resultado do cruzamento das variáveis levantadas na fase de caracterização. Das variáveis abordadas neste módulo, podem ser consideradas como restrições à consolidação as seguintes situações:

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Localizar-se (parcialmente ou totalmente) em Unidades de Conservação de Proteção Integral; Localizar-se (parcialmente ou totalmente) em Terras Indígenas; Localizar-se (parcialmente ou totalmente) em Área de Preservação aos Mananciais; Presença de Áreas de Preservação Permanente; Existência de indício de risco.

Outras variáveis também podem ser incluídas nesse grupo, de acordo com o contexto local: Localizar-se (parcialmente ou totalmente) em Unidades de Conservação de Uso Sustentável; Existência de aglomeração de casas precárias; Predominância de ausência de traçado ordenador; Infraestrutura precária; Isolada da malha urbana.

Ou seja, áreas que tenham uma ou mais dessas condições podem ser classificadas como “demandam estudos para a regularização fundiária”.

inseridas na malha urbana;

infraestrutura adequada;

sem restrições;

4

3

2

1

No grupo prioritárias para a regularização fundiária estariam as áreas com as seguintes condições: traçado ordenador semelhante à cidade formal.

sem restrições;

infraestrutura adequada ou parcial;

inseridas ou na periferia ou na malha urbana;

4

3

2

1

No grupo favoráveis à regularização fundiária, a depender do contexto local, podem ser inseridas áreas com essas condições: traçado ordenador semelhante à cidade formal ou predominância de traçado ordenador.

A definição desses critérios deve ser discutida em cada contexto e de acordo com as variáveis e categorias criadas para caracterização das áreas irregulares de interesse social.

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Neste módulo foram debatidas algumas possibilidades de mapeamento, caracterização e sistematização de informações sobre áreas irregulares de interesse social, com o objetivo de oferecer ferramentas para o planejamento de ações públicas nesses territórios.

O conteúdo se destinou a municípios que estão iniciando a organização institucional para a definição de estratégias de regularização fundiária. Isso significa que, de modo geral, este módulo antecede as ações abordadas nos demais módulos do curso.

Não houve a pretensão de indicar uma fórmula pronta, mas de apontar caminhos que podem ser utilizados ou adaptados nos processos de cada território. É importante reforçar que os contextos regionais brasileiros são muito heterogêneos e que a melhor forma de se atingir resultados satisfatórios é sempre considerar as especificidades e necessidades locais.

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Brasília, 2020 (mimeo).

Secretaria Nacional de Habitação do Ministério do Desenvolvimento Regional (SNH/MDR); Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Termo de Execução Descentralizada n. 01/2019 SNH/MDR e Ipea – Pesquisa de Núcleos Urbanos Informais no Brasil. Produto 11 – Relatório de consolidação das pesquisas de campo sobre aspectos físicos e territoriais de núcleos urbanos informais.

Elaboração: Juliana Gomes Petrarolli, Rosana Denaldi, Cleandro Krause, Flávia da Fonseca Feitosa,

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Gilmara Gonçalves, Luis Felipe Bortolatto da Cunha, Mariana Roberti Bomtempo, Miriam Francisca Rodrigues Couto, Pedro Reis Simões, Tatiana Mamede Salum Chaer. Brasília: SNH/MDR e Ipea, 2021a (mimeo).

Secretaria Nacional de Habitação do Ministério do Desenvolvimento Regional (SNH/MDR); Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Termo de Execução Descentralizada n. 01/2019 SNH/MDR e Ipea – Pesquisa de Núcleos Urbanos Informais no Brasil. Produto 12 - Relatório de Caracterização, Tipologias e Modelos para Identificação de Núcleos Urbanos Informais. Elaboração: Flávia da Fonseca Feitosa, Gilmara Gonçalves, Luis Felipe Bortolatto da Cunha, Pedro Reis Simões, Cleandro Krause, Juliana Gomes Petrarolli. Brasília: SNH/MDR e Ipea, 2021b (mimeo).

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Núcleos Urbanos Informais - abordagens territoriais da irregularidade fundiária e da precariedade habitacional. Brasília: Ipea (no prelo) VIANNA, Alice Nohl. Procedimento de Regularização Fundiária Urbana. EdUFERSA. Mossoró, 2021.

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Arquiteta e Urbanista pela Universidade de São Paulo - USP (2010) e mestre em Planejamento e Gestão do Território pela Universidade Federal do ABC - UFABC (2015). Pesquisadora do Laboratório de Estudos e Projetos Urbanos e Regionais (LEPUR/UFABC) e Laboratório de Habitação e Assentamentos Humanos (LABHAB/FAUUSP).

Desde 2009 trabalha em projetos de apoio ao setor público, com foco no mapeamento e caracterização de assentamentos precários e análise de políticas e programas habitacionais.

Em 2021/2022 integrou a equipe da Pesquisa Núcleos Urbanos Informais, realizada pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) em cooperação com a Secretaria Nacional de Habitação do Ministério do Desenvolvimento Regional (SNH/NDR), coordenando a pesquisa de campo para mapeamento e caracterização de Núcleos Urbanos Informais em 150 municípios brasileiros.

Atuou nas Secretarias de Habitação dos municípios de São Bernardo do Campo (2016) e Taboão da Serra (2011-2013), gerenciando ações para urbanização e regularização de assentamentos precários, assessoria técnica para melhorias habitacionais e pós-ocupação de conjuntos habitacionais de interesse social.

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O Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada é composto por diversos programas e projetos em temáticas associadas ao planejamento e desenvolvimento territorial, tendo a regularização fundiária urbana como um dos principais eixos de atuação desde o seu surgimento. O Núcleo Acesso à Terra Urbanizada iniciou suas atividades em 2014, com o Programa Acesso à Terra Urbanizada, uma parceria com o, à época, Ministério das Cidades, e a Universidade Federal Rural do Semi-Árido (UFERSA), e foi responsável pelo o primeiro título proveniente de legitimação fundiária, a partir da Medida Provisória n° 759/2016, que posteriormente foi convertida na Lei nº 13.465/2017.

Outras cooperações vêm sendo pactuadas ao longo do tempo entre o Núcleo e as diferentes escalas públicas para execução de regularização fundiária urbana; plano diretor participativo; sistemas e estratégias que colaborem para a promoção de cidades inteligentes; cadastro territorial multifinalitário; elaboração de conteúdo técnico e capacitação à distância acerca de regularização fundiária urbana; criação e disseminação de campanha de desenvolvimento urbano. Dentre os principais parceiros está o Ministério do Desenvolvimento Regional, que financiou o curso à distância de Regularização Fundiária, ofertado em 2021 e 2022.

Destaca-se que o Núcleo Acesso à Terra Urbanizada, além de gerar produtos para cumprir com as exigências dos convênios que integra, incentiva e colabora assiduamente para a pesquisa e extensão, tendo publicado continuamente diversos livros, artigos em periódicos qualificados, trabalhos em congressos nacionais e internacionais relacionados a diferentes áreas do conhecimento.

Além disso, o Núcleo possui, em seus programas e projetos, equipes multidisciplinares de mestres, doutores, profissionais e estudantes bolsistas que atuam de forma integrada, o que gera contribuição, também, para a formação de recursos humanos especializados, para a conscientização da população sobre a importância do ordenamento territorial, incluindo a regularização fundiária, e para a instrumentalização de agentes promotores de políticas públicas.

Portanto, o Núcleo de Pesquisa e Extensão Acesso à Terra Urbanizada desempenha atividades que visam promover o direito à moradia adequada e o direito à cidade por meio de suas ações e enquanto universo da construção de conhecimento prático para a sociedade e para diferentes entes públicos e privados.

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O Caderno Identificação e Caracterização de Áreas Irregulares de Interesse Social aborda conteúdos com possibilidades de mapeamento da irregularidade fundiária de interesse social em determinado território e métodos para realizar a caracterização e análise geral dessas áreas, sendo destinado principalmente aos municípios, que carecem de informações básicas sobre a irregularidade fundiária para planejar as ações públicas nesses locais. O caderno divide seu conteúdo em dois tópicos apresentados como “Mapeamento”, com possibilidades simplificadas de áreas irregulares de interesse social, e “Caracterização Geral” que discute o levantamento de informações gerais e a sistematização das informações levantadas. ‘

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