CRIMINALIDAD ORGANIZADA EN EL PERU' by Libera International

CRIMINALIDAD ORGANIZADA EN EL PERÚ NARCOTRÁFICO, CORRUPCIÓN Y OTROS DELITOS 2016

Criminalidad Organizada en el Perú: Narcotráfico, Corrupción y otros Delitos Juan Manuel Torres Enero de 2016 Centro de Investigación Drogas y Derechos Humanos Red ALAS – América Latina Alternativa Social LIBERA – Associazioni Nomi e Numeri contro le Mafie

Esta publicación se realiza desde el Centro de Investigación Drogas y Derechos Humanos en el marco del proyecto “Un Estado Analítico – Descriptivo de la Situación Actual del Crimen Organizado en el Perú. Realidad y Proyecciones”, de la Red Internacional ALAS – América Latina Alternativa Social. Dicho proyecto es promovido por el sector internacional de la organización LIBERA – Associazioni Nomi e Numeri contro le Mafie, con el apoyo de la Conferencia Episcopal Italiana – Servizio Interventi Caritativi a Favore del Terzo Mondo y la Fundación AVINA. Las opiniones y/o conclusiones del autor no necesariamente reflejan los puntos de vista de las instituciones señaladas en el presente párrafo. Para mayor información, contactar al: Centro de Investigación Drogas y Derechos Humanos Av. República de Panamá 6598-‐A, Barranco, Lima. www.ciddh.com Primera edición: enero de 2016

A mis padres, por quienes no daría la vida, solo porque ellos no lo permitirían.

ÍNDICE PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

CAPÍTULO 1. TRÁFICO ILÍCITO DE DROGAS Y CRIMEN ORGANIZADO

CAPÍTULO 2. EL CRIMEN ORGANIZADO A NIVEL POLÍTICO

CAPÍTULO 3. CRIMEN ORGANIZADO Y OTROS DELITOS

MINERÍA ILEGAL E INFORMAL

TRATA DE PERSONAS

TALA ILEGAL

OTROS DELITOS

CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

PRESENTACIÓN A lo largo de los últimos 10 años, el Perú ha experimentado un incremento significativo de actividades relacionadas al crimen organizado. Los reportes oficiales, las notas informativas de los medios de comunicación y la opinión generalizada de la población dan cuenta de una mayor frecuencia en la comisión de ilícitos derivados de la criminalidad organizada. En ese contexto, surge la necesidad de contar con instrumentos descriptivos que presenten un panorama general de este fenómeno y que permitan, a los tomadores de decisiones políticas y a otros actores clave, contar con información sistematizada y oportuna para el planteamiento, debate, implementación y posterior evaluación de políticas públicas y/o acciones destinadas a conseguir resultados trascendentales y sostenibles frente al crimen organizado. Este estudio forma parte del Proyecto “Un Estado Analítico – Descriptivo de la Situación Actual del Crimen Organizado en el Perú. Realidad y Proyecciones”, el mismo que ha venido siendo implementado desde el año 2015 y que está siendo desarrollado en el marco de la Red Internacional ALAS – América Latina Alternativa Social1. Este Proyecto parte del supuesto por el cual resulta crucial contar con información actualizada, oportuna y verificable del fenómeno en cuestión que permita, por un lado y a corto plazo, realizar una evaluación de las políticas y estrategias aplicadas hasta el momento para la lucha contra el crimen organizado, y por otro y a mediano y largo plazo, establecer nuevos instrumentos (políticos y/o normativos) innovadores y resilientes que permitan enfrentar a la criminalidad desde una perspectiva integral y selectiva, abordando y enfrentando todas sus aristas existentes pero priorizando estrategias, recursos y capacidades (sobretodo por diversos tipos de limitaciones dada nuestra condición de país aún en vía de desarrollo, con profundas desigualdades y con una gran variedad de retos estructurales pendientes) en aquellas que pueden generar mayor impacto en la reducción del fenómeno. Algo parecido al Principio de Pareto, o la regla del 80-‐20. El Centro de Investigación Drogas y Derechos Humanos, a través de la realización de este proyecto y como organización parte de la Red ALAS, reafirma su compromiso de investigación para el desarrollo bajo el enfoque de promoción y vigencia de los Derechos Humanos. Por su apoyo a la realización de esta investigación, se le brinda un especial agradecimiento y mención a Ricardo Soberón, actual director del Centro de Investigación Drogas y Derechos Humanos; Nadege Porta, especialista en paz y seguridad; y a César Jiménez, politólogo en formación de la Pontificia Universidad Católica del Perú.

El Proyecto ALAS surge para contrarrestar las violaciones de Derechos Humanos, la delincuencia organizada, la corrupción, la impunidad, la violencia y la economía criminal en América Latina, tomando en cuenta que estas representan un obstáculo decisivo para el desarrollo integral (humano, económico, cultural y social) de las sociedades de la región.

INTRODUCCIÓN “¿Cuál considera usted que es el problema más importante en el país?”, era una de las preguntas del Latinobarómetro del año 2013 (Latinobarómetro, 2013: 65). En el Perú, un 35% afirmó que la respuesta era “delincuencia y seguridad pública”, dejando de lado otras alternativas como desocupación y desempleo (14%), pobreza (11%), economía (8%), corrupción (8%), y otras (7%). Asimismo, una encuesta de victimización en el Perú (INEI, 2015: 146) mostraba que la percepción de inseguridad en nuestro país se había incrementado de 79.2% en el 2010 a 85.8% en el 2014. Por su parte, los esfuerzos estatales en materia de seguridad, por años enfocados en la privación de libertad como principal mecanismo de lucha contra los ilícitos, han derivado en un fuerte incremento de población penitenciaria: de 35,835 internos en el 2006 a 70,191 en el 2014 (un aumento de poco más del 95%) (INEI, 2015) generando problemas de incapacidad de control (pues muchos internos continúan operando redes criminales desde dentro de los penales) y de hacinamiento carcelario. Además, el índice delincuencial2 parece dispararse cada año en el Perú. De acuerdo al Anuario Estadístico 2014 (PNP, 2014: 28), dicho índice pasó de 5.46% en el 2005 a 9.03% en el 2014, hecho que refleja que la percepción de inseguridad (elemento subjetivo) tiene un correlato objetivo y demostrable en la realidad. En suma, estas cifras dan cuenta de un incremento progresivo de los ilícitos en nuestro país, y muchos de ellos forman parte de la criminalidad organizada. Pero, ¿qué entendemos por tal concepto? De acuerdo a Ramos una “organización delictiva o criminal (…) es una asociación debidamente estructurada de más de dos personas, que se va estableciendo progresivamente durante un período, y donde su actuación es permanente y concertada, la cual se orienta a cometer ilícitos penales sancionables por los Estados” (Ramos, 2014: 213). La Unión Europea llegó a elaborar “11 criterios para determinar la existencia de criminalidad organizada. Son los siguientes: 1) colaboración de dos o más personas, 2) distribución de tareas entre ellas, 3) permanencia, 4) control interno, 5) sospechosas de la comisión de un delito grave, 6) actividad internacional, 7) violencia, 8) uso de estructuras comerciales o de negocios, 9) blanqueo de dinero, 10) presión sobre el poder público, y 11) ánimo de lucro” (Sanz, 2006: 49). Al respecto, y como lo señala la autora, resulta obligatorio que, como mínimo estas organizaciones criminales cumplan con los puntos 1, 5, y 11 para ser consideradas como tal. Dichos grupos ilícitos generan consecuencias severas a diversos niveles. En principio, a nivel social, pues muchas veces la población civil se constituye tanto en objeto (cuando son las víctimas – caso estafa financiera o sicariato) como en medio (cuando se las utiliza para lucrar – caso trata de personas) a fin de conseguir sus principales objetivos, o una combinación de ambos a la vez (caso

Como definición, la Policía Nacional del Perú (PNP) establece que “el indicador estadístico denominado índice delincuencial (…) mide la relación que existe entre la cantidad de denuncias por comisión de delitos y la población, multiplicado por mil” (PNP, 2014: 23).

tráfico ilícito de drogas: consumidores y mulas3). A nivel político, las organizaciones criminales generan debilidad institucional, pues a través de la corrupción, ellas penetran en el aparato estatal buscando complicidad y tratando de generar climas que faciliten el desarrollo de sus actividades ilícitas. A nivel económico/financiero, se genera inestabilidad, ya que a través del lavado de activos (o blanqueo de dinero) las organizaciones criminales introducen fuertes sumas de dinero al sistema sin respaldo alguno de producción (bienes o servicios), hecho que aumenta el índice de inflación. Pueden generar, asimismo, efectos a nivel ambiental, pues tanto las actividades de tráfico ilícito de drogas como la de tala y minería ilegal generan daños irreversibles al medio ambiente a través de la utilización de insumos químicos para elaboración de drogas, la depredación indiscriminada de bosques y la contaminación por relaves, respectivamente. Además, existe un alto nivel de interconexión entre estas actividades ilícitas, hecho que termina generando incidencia en mayor cantidad de delitos. Para frenar dichas actividades ilícitas, se requiere de una política de Estado y de un marco jurídico integral y resiliente, es decir, con capacidad de abordar las diferentes “áreas de trabajo” de la criminalidad organizada a través de la implementación de estrategias orientadas a eliminar sus causas y a mitigar sus consecuencias, por un lado, y con flexibilidad suficiente para adaptarse a sus nuevas y versátiles formas y procedimientos de actuación. Al respecto, Berdugo mencionaba que este fenómeno, dotado “muchas veces de estructuras que superan las frontera nacionales, es un rasgo de la actual delincuencia que requiere plantearse la validez de los modos de respuesta tradicionales, tanto penales como procesales, que el Estado utiliza frente a ella. La presencia de estas estructuras, para realizar comportamientos considerados como delictivos, suponen un riesgo añadido para las distintas sociedades que no tienen, la mayor parte de las veces, una política criminal que les facilite una respuesta adecuada” (Sanz, 2006: Prólogo). A raíz del mencionado incremento sustancial de los ilícitos de este fenómeno, el Perú, a través de la Ley 300774, definió a una organización criminal como “cualquier agrupación de tres o más personas que se reparten diversas tareas o funciones, cualquiera sea su estructura y ámbito de acción, que, con carácter estable o por tiempo indefinido, se crea, existe o funciona, inequívoca y directamente, de manera concertada y coordinada, con la finalidad de cometer uno o más delitos graves señalados en el artículo 3 de la presente Ley” (Congreso de la República del Perú, 2013: 501404). Los delitos a los que se hace referencia involucran: homicidio calificado – asesinato; secuestro; trata de personas; violación del secreto de las comunicaciones; delitos contra el patrimonio; pornografía infantil; extorsión; usurpación; delitos informáticos; contra la propiedad industrial; delitos monetarios; sobre la tenencia, fabricación y trafico de armas, municiones y explosivos; contra la salud pública; tráfico ilícito de drogas; de migrantes; delitos ambientales; delitos de marcaje o reglaje; genocidio, desaparición forzada y tortura; contra la administración 3

Se les conoce como “mulas” a aquellas personas que suelen trasladar la droga elaborada de un lugar a otro. Suelen ser individuos de escasos recursos que acceden a realizar tal ilícito para conseguir dinero rápido. 4 Ley Contra el Crimen Organizado, sancionada en julio de 2013 y que tiene por objeto fijar las reglas y procedimientos relativos a la investigaciòn, juzgamiento y sanciòn de los delitos cometidos por organizaciones criminales.

pública; falsificación de documentos y el delito de lavado de activos. A decir verdad, este marco normativo delimita las tipificaciones y endurece las sanciones para quienes formen parte de una organización criminal (incluso se eliminan beneficios penitenciarios para menores de edad). Como ya fue señalado, se promulgó en un contexto de aumento perceptible de los ilícitos del crimen organizado y se constituyó como un paquete de medidas legislativas que el Congreso de la República del Perú delegó al Ejecutivo en el 2013. Por otro lado, en los últimos meses, el Ejecutivo ha regulado el proceso inmediato a través del Decreto Legislativo 1194, mediante el cual se agilizan los procedimientos para las sentencias con penas de cárcel para los casos de delitos flagrantes. Conocida como “ley de flagrancia”, este instrumento ha permitido la condena de, hasta el 25 de diciembre de 2015 (y desde su entrada en vigencia el 29 de noviembre), 1,098 personas, “tras ser acusadas de cometer delitos de robo, hurto, omisión de asistencia familiar, lesiones o por conducir en estado de ebriedad” (RPP, 2015). Sin embargo, es importante considerar que, no obstante se aceleran los procedimientos de las sentencias a nivel del sistema judicial, el débil y precario sistema carcelarios peruano sufre sus consecuencias. A lo largo del presente documento se abordará la situación actual de las principales ramas de la criminalidad organizada que más afectan al desarrollo de nuestro país. El particular, se hará especial énfasis en los delitos de tráfico ilícito de drogas y corrupción en el sistema político; sin dejar de lado otros fenómenos como la minería ilegal, la trata de personas y la delincuencia común. Se espera que este análisis descriptivo derive en la elaboración de planteamientos y propuestas de política pública para una mejor y más integral lucha contra este fenómeno.

CAPÍTULO 1. TRÁFICO ILÍCITO DE DROGAS Y CRIMEN ORGANIZADO En general, el tráfico ilícito de drogas se constituye en un reto de carácter internacional que debe ser atendido con estrategias integrales de corto, mediano y largo plazo. Este delito, que “produce efectos negativos como afectación de la salud a través de la farmacodependencia, incremento de niveles de violencia del usuario adicto y del crimen organizado, distorsión de valores morales y familiares, marginación social, entre otros, también representa una latente preocupación institucional al Estado en la forma de amenaza a la gobernabilidad, al Estado de Derecho, a la democracia, a su soberanía, a los Derechos Humanos, a la seguridad y al desarrollo del país. En el ámbito económico, desalienta tanto el crecimiento como el desarrollo y crea una economía inestable supeditada a los vaivenes del mercado de la droga. Del lado ambienta, surgen externalidades negativas como la deforestación, la erosión y desertificación del suelo, la contaminación de cursos de agua y la pérdida de diversidad biológica” (Torres, 2012: ii)5. En particular, es uno de los delitos más recurrentes al que las organizaciones criminales (nacionales y transfronterizas) se dedican en nuestro país. El constante incremento de sus indicadores a lo largo de los últimos 30 años ha moldeado un clima ideal para el desarrollo de estas actividades. Dichos indicadores tienen que ver con las áreas destinadas al cultivo de coca, la producción potencial de cocaína, el nivel de violencia asociada al delito, las incautaciones por interdicción, los niveles de erradicación, los internos en penales por delito, y más recientemente los reportes de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP sobre fuertes sumas de dinero de delitos con mayor participación acumulada y el grado penetración del fenómeno en la política, entre otros6. Algunos de ellos serán abordados líneas más abajo. En ese sentido, en el mencionado espacio temporal, el narcotráfico mundial ha encontrado en el Perú, hoy primer productor mundial de materia prima, un espacio suficiente para desarrollar sus actividades de exportación de pasta base, bajo el control y dependencia de la criminalidad organizada, primero colombiana y luego, en los años 90s la mexicana. La primera sustentada en un manejo y dominio de la actividad de transformación, la segunda, permitiendo algunos niveles de 5

El autor sintetiza a Novak y Ruda (2009: 22 – 24). El incremento de estos indicadores ha sido más notable durante la década del 2000. Sin embargo, en los últimos 5 años, la administración Humala ha puesto mayor énfasis en esta lucha. En ese sentido, y en un trabajo previo, señalé que ese gobierno, “sin dejar de lado el financiamiento externo por concepto de cooperación internacional, ha ido incrementando el presupuesto para la lucha contra las drogas. No obstante, los resultados obtenidos hasta ahora (aunque pocos) no serán más que efímeros si es que no existe una política integral que priorice algunas herramientas más que otras (dependiendo de variables temporales y geográficas), tenga sustento presupuestario (que vaya acorde con las necesidades del momento), ostente autonomía (frente a injerencia externas o internas), goce de voluntad política y continuidad (a través del tiempo y los sucesivos gobiernos) y tenga claro, como política complementaria, el pleno respeto a los principios de Derechos Humanos” (Porta y Torres, 2015).

incremento de control y participación por los nacientes grupos peruanos. Posteriormente, se fue produciendo un proceso mediante el cual las organizaciones peruanas comenzaron a ganar experticia en el manejo de los segmentos locales del negocio: el acopio. Dicha actividad produjo las “firmas” en las distintas localidades rurales del valle del Alto Huallaga y, luego, del VRAEM y la Selva Central. Saviano (2014: 47) mencionaba que, en aquel momento “nacían (…) los carteles del narcotráfico, exactamente tal como existen hoy más de veinte años después. Nacían organizaciones criminales que ya no tenían nada que ver con el pasado. Nacían instituciones con un territorio de su competencia sobre el que imponer tarifas y condiciones de venta, medidas de protección e intermediación entre productores y consumidores finales. Los cárteles del narcotráfico tienen capacidad y poder para decidir precios e influencias con un acuerdo, sentados a una mesa, con una nueva regla o una ley”. Por ejemplo, asentado en Uchiza, Waldo Vargas (alias “el Ministro”), cae en agosto de 1982, en Bogotá; en la localidad de Padre Abad, en Coronel Portillo, estaba Christian Macedo Satillán, alias “Cristal” (1988); en Tocache, Catalino Escalante, apodado como “Vampiro” (1986 – 1987); en el VRAEM, José López Quispe, alias “Papitas” (2004) y Óscar Gómez, bajo el apodo de Turbo (2009), entre otros. El siguiente gráfico establece una línea de tiempo pertinente del tráfico ilícito de drogas a nivel internacional y nacional, con los sucesos más relevantes para el caso. GRÁFICO 1. Línea de tiempo de los sucesos más representativos del fenómeno del tráfico ilícito de drogas relacionados con el Perú (1950 – 2010).

A la actualidad, la frecuencia de las actividades ilícitas del tráfico de drogas en nuestro país han aumentado. De acuerdo a Naciones Unidas (UNODC, 2003 – 2015), en el 2000 se registraron un total de 43,400 hectáreas destinadas al cultivo de coca, mientras que para el año 2010 ya se había llegado a 61,200. No obstante, los esfuerzos del saliente gobierno (pues el Perú tendrá elecciones presidenciales en el 2016) han logrado una progresiva reducción en esta materia (de 62,500 en el 2011 a 42,900 en el 2014). Sin embargo, queda aún latente el cuestionamiento controversial acerca de la productividad por hectárea necesaria para la elaboración de la cocaína. Al respecto, Soberón (2014) mencionaba que, “en la forma moderna de funcionamiento del tráfico de drogas en el país, se reducen las áreas de cultivo de coca (mayor productividad por unidad de producción) y se hace uso de diversas rutas y formas de transporte para distraer a la policía”. En otras palabras, cada vez se necesita menos espacio para producir lo mismo o más cantidad de dicha droga que antes. Lamentablemente, los últimos informes sobre monitoreo de cultivos de coca de Naciones Unidas no muestran la producción potencial de clorhidrato de cocaína, debido a que, según ellos, no se ha concluido el estudio para la determinación de los factores de conversión hoja de coca – cocaína. El Departamento de Estado (2013 – 2015), por su lado, señala que en el 2010 se registraron 53,000 has de cultivos de coca, en el 2011 hubieron 49,500 has y en el 2012, 50,000 (un incremento de 2% respecto de las cifras del 2011). Para el año 2013, la institución pública estadounidense estima que existieron 59,500 hectáreas: un incremento del 18% respecto del año 2012. Sobre la producción potencial de cocaína pura se señala que, al 2011, se registró la cantidad de 305 toneladas métricas (TM). Al 2012, el reporte mencionó una reducción a 290 TM, mientras que para el 2013 hubo un incremento del 6% (305 TM). La información presentada, hasta estos años, muestra una relativa estabilidad en cuanto a estas variables, con una ligera tendencia hacia la subida, a pesar del incremento de esfuerzos realizados por este gobierno. La reducción del área destinada al cultivo de coca en el Perú, presentada por las cifras de Naciones Unidas, no ha sido uniforme. Las reducciones más significativas han tenido lugar en espacios geográficos de menos difícil acceso, por ponerlo de alguna forma (La Convención y Lares o el Valle del Alto Huallaga). Sin embargo, los cultivos de zona más crítica y principal fuente de producción el Perú se han mantenido estables en los últimos años, con un nivel de reducción muy bajo y no significativo (2010: 19,723 has; 2011: 19,925 has; 2012: 19,665 has; 2013: 19,167 has; 2014: 18,845 has)7. Esto sucede debido a que, en el VRAEM existe presencia del grupo terrorista Sendero Luminoso (que también lucra con el narcotráfico como fuente de financiamiento) y una fuerte presión social organizada y disciplinada de los movimientos cocaleros locales (que, muchas veces, defienden su postura de apoyo al cultivo de coca por ser su única fuente de subsistencia). Sin embargo, el área destinada al cultivo ilícito de coca no es la única variable que mide el crecimiento o decrecimiento del fenómeno del narcotráfico en nuestro país. Un elemento que ha sido muy pocas veces tomado en cuenta por diversos investigadores tiene que ver con los montos 7

Los datos a los que se hace referencia pertenecen a los diversos informes de monitoreo de cultivos de coca de Naciones Unidas citados previamente.

(cantidad de dinero) involucrados en los informes de la Unidad de Inteligencia Financiera de la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Al respecto, Porta y Torres (2015) mencionan que “desde enero de 2007 hasta junio de 2015, el tráfico ilícito de drogas representa el delito con mayor participación acumulada en este indicador, con 5,252 millones de dólares involucrados y 264 informes. En segundo lugar, aparece el delito de minería ilegal, con 4,347 millones y solo 29 informes. No obstante, en los últimos 12 meses (…), el delito del narcotráfico aparece en cuarto lugar, con 170 millones involucrados y 14 informes. Los tres primeros lugares lo ocupan a) la minería ilegal, b) los delitos contra la administración públicas y c) los delitos contra el orden financiero y monetario”. Estas cifras indican que, si bien el tráfico de drogas mantiene los montos acumulados más altos frente a otros delitos, en los últimos meses estos han venido ganando terreno, sobretodo el de la minería ilegal (que se discutirá más adelante). La existencia de otras variables también sugiere un mayor crecimiento de las actividades del tráfico ilícito de drogas. Las estadísticas del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI, 2015) hacen notar que cada año que transcurre se decomisa más droga, pero este hecho podría tener, al menos, dos lecturas opuestas. En ese sentido, si mantenemos una condición ceteris paribus, podemos señalar que los esfuerzos de los agentes del orden están entregando resultados positivos, pues si la producción de diversas drogas se mantiene constante y cada vez hay un mayor nivel de incautaciones, podría afirmarse que la estrategia antidrogas para decomisos es efectiva. Sin embargo, si existe un incremento de incautaciones de diversas drogas y, en paralelo, existe un incremento proporcional (o en mayor proporción) constante de la producción potencial de las mismas, podríamos afirmar que no se está consiguiendo, en absoluto, ningún resultado. Frente a esta situación, el principal obstáculo consiste en contar con estadísticas confiables y oportunas sobre la producción potencial de diversas drogas en nuestro país. La tabla N° 1 presenta la lista de drogas ilícitas decomisadas por año y según tipo desde el año 2005 hasta el 2014. TABLA 1. Droga ilícita decomisada por año, según tipo, 2005 – 2014 (Kg.). Tipo

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Pasta Básica de Cocaína 4,583 4,852 Clorhidrato de cocaína 11,763 10,409 Marihuana 1,159 1,351 Látex de Amapola 130 103 Alcaloide de Opio 376 0 Morfina 0 0 Heroína 8 2 Éxtasis (unidad) 158 0 Total 18,019 16,718 Fuente: INEI (2015). Elaboración propia.

2005

6,261 8,136 1,161 126 0 0 0 179 15,684

11,375 16,836 2,275 128 0 8 0 1,619 30,623

9,914 10,744 2,109 74 0 0 1.2 112 22,842

13,491 17,658 3,871 21 0 0 0 251 35,041

13,975 10,758 3,048 4 0 0 0 229 27,785

19,697 12,677 2,967 71 0 0 2 0 35,414

10,841 13,332 3,761 69 0 0 0 0 28,003

11,117 18,700 4,019 9 0 0 0 0 33,844

Por otro lado, es oportuno mencionar que el segundo delito más recurrente en la población penitenciaria es el tráfico ilícito de drogas, con un 22.6% (en sus formas de a) tráfico ilícito de drogas, b) tráfico ilícito de drogas – formas agravadas, c) promoción o favorecimiento al tráfico ilícito de drogas, y d) micro comercialización o micro producción). Solo el delito de robo agravado se encuentra por delante, con un 28.5% de población penitenciaria (INPE, 2015).

La forma de operación del crimen organizado varía de tiempo en tiempo, evolucionando hacia mecanismos más complejos y, de alguna forma, más innovadores. En ese sentido, las rutas del tráfico de drogas también han variado, dependiendo de cuáles hayan sido las estrategias aplicadas en su contra. Por ejemplo, durante los noventas, la ruta de escape preferida era la aérea, hecho que desencadenó en la puesta en marcha de un plan de “interdicción del puente aéreo” auspiciado por Estados Unidos. Sus resultados (aunque criticados) fueron casi inmediatos: de acuerdo a Torres (2012: 31) el incremento del precio exigido por los pilotos para vuelos de transporte de droga a través de fronteras, el decrecimiento del número de avionetas detectadas e interceptadas hacia 1995 y, adicionalmente, la reducción sistemática del área destinada al cultivo ilícito de coca en la década en cuestión, dieron cuenta de la efectividad de esta política de interdicción, la misma que, más adelante (2001), tuvo un trágico desenlace cuando la Central de Inteligencia de Estados Unidos y la Fuerza Aérea del Perú derribaron, por error, una avioneta con misioneros norteamericanos, causando la inmediata muerte de sus ocupantes. Posteriormente, según el autor, “si en la década anterior la ruta preferida era la aérea, a inicios del 2000 se preferían las rutas marítimas. Los puertos del Callao, Paita en Piura, Salaverry, Chimbote, Matarani e Ilo son actualmente coladeras por las que la droga sale fácilmente hacia sus destinos. Usualmente se transporta por pequeñas embarcaciones rumbo a barcos de alto bordo en altamar (…). El reporte del 2002 del Departamento de Estado (INCSR) hace mención a este punto <investigaciones y acciones de “enforcement” indican que los traficantes de narcóticos continúan transportando envíos (con capacidad para toneladas) de HCL de cocaína y cocaína base vía terrestre para posterior embarcación a través de barcos comerciales o pesqueras a Colombia, México, Estados Unidos y Europa>”. Para el año 2011, y en el mismo tipo de reporte de la agencia estadounidense, el mencionado autor señaló que “se vuelve a hacer mención de la nueva forma de transporte del tráfico ilícito de drogas. El texto para Rusia señala que <parece que la ruta preferida par el tráfico de cocaína continúa siendo por mar desde Sudamérica>”. La actual evidencia, en diversos reportes de investigación periodística y académica, señala que la forma de traslado de droga ha variado considerablemente. Si bien se sigue utilizando los puertos y aeropuertos nacionales para la “exportación” del material ilícito, también ha surgido un denominado “Corredor Sur”. Al respecto, Soberón (2013) mencionaba que, “según los diversos Informes internacionales (…), los países andinos y los del Cono Sur parecen estar conformando un nuevo perímetro de un extenso y bien definido corredor geográfico que cruza desde las selvas peruanas del VRAEM (Valle del Rio Apurímac Ene – y Mantaro) y el Valle de Pichis Palcazú (región de Pasco), pasando por los altiplanos y valles interandinos bolivianos (desde Beni, Pando, Santa Cruz), hasta llegar a las llanuras y extensiones de las principales ciudades brasileñas en donde convergen las distintas favelas, (y) en donde el comercio y consumo de pasta base se constituyen en un verdadero problema de salud pública. Según los referidos documentos, el Brasil ya se ha convertido en uno de los principales demandantes de este sub producto de la coca (…) debido a su creciente desarrollo económico”. Este reciente “Corredor Sur” implica la existencia de organizaciones criminales dedicadas al tráfico ilícito de drogas que reclutan individuos (en su mayoría de escasos recursos) o grupos de

individuos como actores intercambiables para el traslado de droga en pequeñas o medianas cantidades vía terrestre o fluvial, con destino hacia Bolivia y Brasil (este último como destino final, muchas veces, o como intermedio, si el cargamento va dirigido hacia el África o Europa del este). El poco control por parte de las autoridades peruanas se debe, fundamentalmente, al difícil acceso geográfico de las zonas. Al respecto, López y Tuesta (2015) mencionan que “hoy que los cultivos y el tráfico de drogas son prácticas dominantes, la geografía continúa siendo uno de los principales obstáculos para que el Estado –su burocracia e instituciones– logre penetrar el territorio: los centros poblados con una mayor actividad de cultivo de coca y extracción de madera se ubican río arriba en los afluentes del gran Amazonas, son puntos distantes al puesto de control fronterizo y al cuartel de la policía antidrogas, y constituyen Cuadro 1. ‘Caracol’ usaba helicópteros posiciones estratégicas de acopio y micro comercio de militares del Vraem para trasladar droga drogas”. Además, el poco presupuesto destinado a la hacia Lima lucha contra las drogas (aunque ha ido incrementándose a lo largo de los últimos años), la La Coca Nostra. Interceptaciones telefónicas a los miembros de la organización de falta de una estrategia integral, con puntos de narcotraficantes del capo chalaco también focalización determinados y la penetración de esta revelan la infiltración del aeropuerto Jorge economía ilícita en las esferas estatales a través de la Chávez y de los terminales portuarios del corrupción funcionarios y de algunos efectivos del Callao para exportar cocaína (…). orden (Policía Nacional y Fuerzas Armadas) han sido Las conversaciones “pinchadas” a la mafia de también factores determinante en su fracaso relativo. “Caracol” (Víctor Luna Castillo) proveen de El cuadro siguiente da cuenta de un reporte indicios contundentes de la complicidad de periodístico sobre este último punto, pero tratándose algunos militares que a cambio de sobornos infiltran droga en vuelos de transporte del de traslados de cocaína a la capital peruana personal, según la justificación del fiscal. La organizados por “Caracol”, mafioso y principal cocaína luego es acondicionada para su exportador de cocaína desde el Perú, para luego ser exportación y luego infiltrada en los terminales trasladados a los principales puertos y aeropuertos de portuarios del Callao que administran las compañías APM y DP World Callao, de acuerdo nuestro país. con la acusación fiscal contra “Caracol” y sus cómplices.

A un año de finalizar la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas 2012 – 2016 de la Comisión El 21 de mayo de este año, los agentes de Nacional de Desarrollo y Vida sin Drogas (entidad “Constelación” captaron una conversación rectora de la lucha contra este fenómeno en nuestro entre “Negro” y “Richard”, dos miembros de la banda de “Caracol” (…) que comprueba que país), es oportuno hacer una revisión de los logros helicópteros de uso militar fueron usados en el conseguidos, los camino a conseguirse y los que serán transporte de droga. imposibles de conseguir, de acuerdo a la matriz de Tomado de La República (2015). indicadores y metas de dicho instrumento de política. Sin embargo, dejo abierta esa línea de trabajo para futuras investigaciones, dado que los resultados que éstas arrojen ayudarán a corregir los errores y realinear la dirección de la lucha antidrogas en nuestro país.

Asimismo, es importante señalar que, a nivel general, debe existir un serio compromiso político de largo plazo para con la lucha antidrogas en nuestro país. Esto implica tolerancia cero con los casos de corrupción política a cualquier nivel (local, regional o nacional). En el Perú, la Comisión de Narcopolítica que presidió la congresista Rosa Mavila determinó que “está demostrado el interés de las organizaciones del narcotráfico por influir en la política peruana a través de la formación de organizaciones políticas, el financiamiento de campañas electorales, el lavado de dinero y para asegurar la protección policial, fiscal, judicial y política” (El Comercio, 2015). Al respecto, el año 2015 sacudió la arena política al descubrirse que, durante el segundo mandato del Presidente Alan García, se indultaron en total a 1,167 condenados por narcotráfico agravado, “en términos generales, quienes poseían más de 10 kilos de cocaína o integraban bandas criminales, fueron liberados de un plumazo por Alan García. Y 14 funcionarios (…) que trabajaron en la Comisión de Indultos y Gracias Presidenciales creada por el entonces mandatario, han declarado desde Cuadro 2. ¿Legalización del cannabis como una vía alternativa al problema de las drogas en el Perú? Diversas corrientes liberales han planteado la legalización de diversas drogas (comenzando por el cannabis) en el país, basándose en el supuesto de que mencionada estrategia eliminaría de forma definitiva a las diversas organizaciones criminales que se dedican su tráfico ilícito (y las nefastas consecuencias que ello trae consigo) a través de la centralización de las actividades de producción y comercio por parte del Estado. Ellas se respaldan en principios teóricos económicos y en algunas experiencias exitosas que diversos países han llevado a cabo. Al respecto, es pertinente señalar que la legalización (que puede o no incluir regulación) del cannabis (o droga blanda) podría resultar contraproducente por una razón fundamental: la particular realidad y configuración tanto del aparato estatal peruano como de la sociedad que representa. Si bien ha habido experiencias que arrojan algunos resultados positivos de legalización de cannabis para uso medicinal y/o recreacional en varios países (Holanda, Portugal, algunos estados de Estados Unidos, y más cercana y recientemente Uruguay), su aplicación al caso peruano podría no conseguir los efectos esperados. Esto sucede porque, desde el lado político, el aparato estatal no ostenta un nivel de institucionalización suficiente (burocracia ineficiente y baja capacidad de cumplimiento con normatividad existente – cultura de corrupción). Además, nuestro país carece de estrategias adecuadas, integrales y sostenibles (y de presupuesto para aplicarlas) en cuanto a prevención (de todas las drogas legales e ilegales a través de herramientas educativas) y a rehabilitación del consumo (elemento que ha desencadenado en la existencia de centros privados de rehabilitación con severas deficiencias de infraestructura y pésimas condiciones de tratamiento que violan los Derechos Humanos de quienes aspiran a dejar atrás el mundo de las drogas). Sin estas herramientas, es más probable que los usuarios comiencen el consumo desde más temprana edad, caigan en un mayor nivel de adicción y utilicen el cannabis como puerta de entrada hacia otras drogas que generan un mayor nivel de dependencia. En suma, la regulación del mercado de cannabis podría ser una estrategia que brinde resultados positivos en cuanto a la reducción del crimen organizado dedicado al tráfico ilícito de este estupefaciente. Sin embargo, debe considerarse el factor de la capacidad estatal mencionado anteriormente, el hecho de que esta sustancia no es la única ilegal en nuestro país y que, asimismo, podrían generarse mercados ilegales paralelos que la oferten a un menor precio (con mayor nivel de tetrahidrocannabinol, principal elemento psicoactivo del cannabis), con lo cual la centralización de la producción y comercio por parte del Estado perdería sentido. Actualmente, de acuerdo a la legislación de nuestro país, portar cannabis para el uso personal e inmediato está permitido, siempre que la cantidad no supere los 8 gramos. Sin embargo, permitir el consumo y no su comercio también lleva a que los usuarios estén obligados a transar con microcomercializadores ilegales, exponiéndose a productos de calidad dudosa, a explorar el consumo de drogas duras (cocaína, pasta básica, y otras) y a diversos tipos de violencia inherentes a estos mercados ilícitos.

setiembre en los juicios, acusados de asociación ilícita para delinquir y corrupción por las reducciones de sentencia de narcos” (Perú 21, 2015). Esta situación planteó la necesidad de abrir una comisión de investigación en el Congreso de la República para determinar si es que la liberación de tantos narcotraficantes era parte de una política de Estado, hecho que determinaría que la penetración del delito del tráfico ilícito de drogas había llegado hasta los más altos niveles del aparato estatal. Sin embargo, luego de la sentencia dictada contra Facundo Chinguel (entonces presidente de la Comisión de Indultos y Gracias Presidenciales) por esta liberación injustificada, no se concluyó que los denominados “narcoindultos” fueran una política de Estado. En estas circunstancias, debe comenzarse por una evaluación crítica y posterior purga profunda al interior de todos los partidos políticos del país, la misma que, por obvias razones, no estará exenta de dificultades y trampas, dada la precariedad y debilidad institucional de muchos partidos que tienen por objetivo el lucro personal y no el bienestar de la población que deberían representar. Ante este impase, resulta relevante que los órganos de control partidario (internos y gubernamentales – Jurado Nacional de Elecciones) jueguen un rol más activo en cuanto a fiscalización y regulación para evitar el ingreso de dinero proveniente del tráfico ilícito de drogas (o de cualquier otro ilícito) a los partidos y la existencia de relaciones interpersonales de dirigentes partidarios (bajos, medios y altos) con ‘representantes’ de fenómenos ilícitos. Asimismo, el Sistema de Control peruano, y su ente rector – la Contraloría General de la República8, deberá reforzar sus capacidades de fiscalización a través de una mayor y mejor descentralización, una dotación de mayores recursos y una amplitud de sus funciones. El mencionado compromiso político traería consigo el otorgamiento de mayores recursos para enfrentar este fenómeno, los cuales deberían ser canalizados y ejecutados a través de la existencia de una estrategia integral y resiliente que aborde todas las aristas del fenómeno (con mayor o menor énfasis dependiendo del espacio geográfico y la situación temporal) y que sea capaz de adaptarse a las cambiantes formas de operar del fenómeno; pero sobre todo, que busque cortar el problema de raíz y no solo mitigar sus efectos. Deberá, asimismo, contener elementos para sanear al sector estatal y librarlo de casos de corrupción, inhabilitando política, operativamente y de por vida al personal “infectado”, a la vez que se refuerce su institucionalidad y capacidad de impenetrabilidad con herramientas de transparencia y rendición de cuentas. En suma, el tráfico ilícito de drogas constituye un reto de carácter nacional y transfronterizo, además de constante y variable, y capaz de penetrar en las más altas esferas del poder político y del aparato estatal. Como un “área de trabajo” del crimen organizado, tiene una estructura y una organización determinada, además de una diversidad de formas de operación que varían de acuerdo a las estrategias aplicadas en su contra. Dichas estrategias deberán contener elementos de previsión a futuro, es decir, deberán plantearse un set de diversos escenarios posibles, a fin de estar preparados para cualquier eventualidad e incluso prevenir acciones ilícitas que deriven en daños irreversibles a la población o al Estado. Asimismo, el incremento de actividades del fenómeno en cuestión en nuestro territorio debe constituir una alerta para las autoridades a fin de 8

Además de los Órganos de Control Interno de las instituciones públicas del país.

flexibilizar y adaptar la Estrategia Nacional de Lucha contra las Drogas y los diversos instrumentos legales con el objetivo de evitar vacíos legales o algún otro impedimento de carácter normativo u operativo que implique actuar con oportunidad y efectividad. En la coyuntura electoral previa a las elecciones presidenciales del 2016, poco o nada se ha hablado sobre propuestas de política pública contra las drogas. Los cuatro candidatos que lideran las encuestas (dos de ellos outsiders), solo han mencionado acciones abstractas y demagógicas para combatir el crimen organizado y la inseguridad ciudadana en el país. Ninguno de ellos se ha centrado en el diseño de políticas públicas estructuradas , eficientes y concretas para combatir el tráfico ilícito de drogas y otros fenómenos articulados.

CAPÍTULO 2. EL CRIMEN ORGANIZADO A NIVEL POLÍTICO La relación entre Política y criminalidad organizada es real. La penetración del crimen organizado en las estructuras del Estado es una de las manifestaciones de dicha relación y se ha convertido en un amenaza grave que en los últimos años se ha ido acrecentando. Esta infiltración del crimen organizado es posible por dos elementos primordiales: en primer lugar, a la debilidad estatal para contra restar dicho acercamiento y, en segundo lugar, la existencia de políticos considerados inescrupulosos o servidores públicos categorizados como corruptos, cuyo objetivo es el enriquecimiento personal sobre el bienestar colectivo. La primera causal considera temas institucionales, en los que la normatividad y los mecanismos bajo los que funciona el aparato estatal son el principal foco de estudio; mientras que la segunda causal es un acercamiento más crítico desde la arena, permitiendo reconocer la relación entre crimen organizado y política desde su manifestación más palpable y conocida: la corrupción. Con ayuda de Ipsos, Transparencia Internacional y Proética, se realizó la Novena Encuesta nacional sobre Corrupción (2015). Una de las preguntas aludía a los principales problemas del país en la actualidad, dando como resultado a la delincuencia, la corrupción y el consumo de drogas. Sin embargo, si se profundiza y especifica cuáles son los problemas principales del aparato estatal o, en otras palabras, del Estado Peruano, la corrupción de funcionarios y autoridades es, por amplio margen, el principal problema percibido en el Estado peruano (61%) y muestra un incremento desde el 2006 (49%). Esta perspectiva no es exclusiva de la capital del país (62%), sino que es un sentimiento desarrollado, uniformemente, también en el interior del país (61%), y este problema está secundado por la ineficiencia de funcionarios y autoridades (14%), falta de coordinación entre instituciones (10%), escasez de recursos económicos (8%) y penetración de dinero ilícito en la política (6%). Para Transparencia Internacional, la corrupción es un acto incompatible con la ética y la moral, realizada por quien está en condición de poder y se beneficia o beneficia a terceros afectando el derecho de los demás y obstaculizando el desarrollo integral de la sociedad (Machado, 2006). Por su lado, Arjona (2002) enfatiza en que los actos de corrupción abarcan no solo a los que tienen poder – burócratas políticos, sino también al pueblo, a los servidores públicos, a las organizaciones criminales, entre otros. En este sentido, la corrupción puede entenderse como un concepto multifacético, sistema social, económico y político (Grupo de Trabajo contra la Corrupción, 2010). Este fenómeno supone una amplia gama de comportamientos9 y también distintos niveles que permiten comprender la distinta tipología existente en este fenómeno social. 9

Los mismos que incluyen sobornos, comisiones ilícitas, extorción, transacción entre ciudadanos y oficiales del gobierno que incluye regalos y malversación de fondos, fraudes, establecimiento de empresas fantasmas, entre otros (Bayley, 1966; Alemann, 1989).

Según Machado (2006), son 3 los estadíos en los que usualmente se clasifica la corrupción: sistemática, gran corrupción (captura del Estado10) y corrupción administrativa. Se entiende por corrupción administrativa o microcorrupción aquella que se configura en un espacio reducido. Está ligado a actos contra la ética y se generaliza en una sociedad en crisis de valores (Pendersen y Johansen, 2008). Además suele ser concientizada y admitida por la sociedad. Este tipo de corrupción suele ser cometida de manera individual y de forma directa. Este modelo también es denominado como corrupción blanca (Soriano, 2011). El segundo tipo es la gran corrupción. A diferencia de la anterior, esta se presenta a “gran escala”, donde no solo supone una gran suma de dinero, sino que también implica la actuación de altos niveles jerárquicos (Machado, 2006). Implica acciones directas e ilegales para conseguir preferencias o beneficios ilícitos en los procesos de licitación, concursos y adjudicaciones públicas, entre otros (Jain, 2001). Este modelo tiende a ser complejo, por la forma de organizarse, con lo cual se da cabida a otra forma de corrupción. Se debe enfatizar en que la corrupción suele darse en cadena, en ese sentido puede llegar a ser extremo y ser rechazado por la sociedad, o aceptado por algunos y rechazado por otros (Soriano 2011). Para Ackerman (2008), la corrupción en cadena puede darse en forma piramidal inversa o no. Es decir, que se puede estructurar de arriba hacia abajo, donde quienes organizan y ejecutan la actividad son los niveles inferiores para luego repartir las ganancias hacia los niveles superiores. Situación contraria sucede con la pirámide inversa, donde los altos burócratas de elevada jerarquía distribuyen a los escalafones inferiores decisiones que fueron tomadas de manera centralizada. Finalmente, y siguiendo a Machado, el último tipo de corrupción responde a la corrupción sistemática, que se genera en un Estado que tolera y justifica la corrupción. El poder se ejerce de manera discrecional, sin rendición de cuentas, sin control institucional y con cheques en blanco. Es decir, es un poder no fiscalizado que causa un daño grave a la institucionalidad democrática, erosiona el estado de derecho, limita la participación política limpia, etc. Las dos últimas formas de corrupción explicadas coinciden a la vez con la definición propuesta de crimen organizado y con el cumplimiento de sus tres principales requisitos. En primer lugar, La corrupción sistemática y a gran escala o “grande”, se dan entre 2 o más personas. En segundo lugar, los participantes de un acto de corrupción son sospechosos de la comisión de un delito grave. Y, finalmente, en la corrupción existe una intención de lucro y realización de intereses personales. Dicho esto, podemos confirmar que la corrupción es una manifestación válida de la relación entre la criminalidad organizada y la res pública, y se constituye como una suerte de medio para facilitar los diversos ilícitos orientados a la satisfacción y consecución de beneficios particulares de una persona o de un grupo de personas en desmedro de otras y del bien colectivo, y a costa del debilitamiento de la institucionalidad del aparato estatal. Sin embargo, ¿cuál es el origen del incremento de la corrupción en los últimos años? Muchos académicos han apuntado que, en la década de los 90, la institucionalidad del Estado peruano se ha visto transgredida. Un gobierno autoritario tomó lugar en el 92, permitiendo el libre actuar de un líder político que podía configurar la burocracia estatal con las promesas de volverlo 10

Concepto creado para interpretar la posición de grupos de interés dentro de los poderes estatales con la finalidad de favorecer determinados grupos sociales e intereses.

eficaz y superar un proceso de crisis económica y social. Los resultados de dichos cambios fueron catastróficos para la defensa de la institucionalidad estatal; muchas veces, durante este periodo se tildó al Estado peruano como un obstáculo al desarrollo, haciendo que la población se posicionase en contra de él y permitiendo cambios estructurales sin mayor control. De esta manera, la sustitución de personal calificado, el despido de mano de obra y de profesionales de distintas entidades estatales, fue masivo durante la primera ola de reformas11, dejando amplio espacio a los tecnócratas y permitiendo que el poder ejecutivo tenga control sobre las decisiones en general. Para finales de la década es que recién se logra descubrir la red de manipulación y corrupción de la cual era víctima el país y que tomó la característica de ser corrupción de alta escala por parte de los poderes políticos (el Presidente de la República de aquel entonces, Alberto Fujimori, y su más cercano colaborador y asesor Vladimiro Montesinos). La mediatización de los actos de corrupción a través de diversos medios de comunicación perjudicó la perpetuación del proyecto autoritario fujimorista, dando espacio a la necesidad de recobrar la institucionalidad del Estado peruano. Dicho proceso fue guiado en un primer instante por Valentin Paniagua Corazao y, posteriormente, secundado por Alejandro Toledo. Una de las principales reformas que se realizaron con la excusa de mejorar la eficiencia y eficacia del funcionamiento del aparato estatal fue la reforma de la descentralización. En medio de tensiones en el manejo del poder, y luego de dos experiencias fallidas, desde la Constitución de 1979, se dio inicio en el año 2002 al proceso de descentralización, mediante una reforma constitucional consensuada. Esto dio lugar a la creación de 25 regiones, sobre la base de la demarcación de los Departamentos12 ya existentes (Cotler, 2009). Para ello, se transfirió recursos y competencias, se inició el proceso de acreditación de capacidades de gestión y se eligió a las autoridades regionales. El resultado inicial del proceso fue una limitada aplicación de la acreditación, superposición de competencias, ineficaz e ineficiente ejecución presupuestal, y lo que es objeto del presente estudio, la detección generalizada y significativa de casos de corrupción a nivel nacional, incluido los gobiernos regionales, en los últimos años, y su relación con el sistema político formal. Como se había mencionado anteriormente, la corrupción no solo se ha acrecentado, sino que ha evolucionado en sus modalidades, y uno de los factores causales fueron las reformas estructurales para el Estado que mermaron sus capacidades y terminaron expandiendo las debilidades a través del proceso de descentralización. Luego de la reforma de inicio de los 90, en la que el Estado fue reducido sustancialmente y en la que se iniciara el proceso de regionalización, esta perspectiva ha 11

Bresser (1998: 515, 518) considera que la Ola de Reformas de 1990 es la primera de las siguientes que vendrán en a finales del siglo XIX e inicios del siglo XXI. Adicionalmente se denomina a esta ola de Reformas como la ola neoconservadora y de reformas económicas. Estas reformas hicieron evidente la reconstrucción del Estado, dando espacio a: i) reducción del Estado, ii) redefinición del Estado regulados, iii) recuperación de “gobernancia” (governance) y iv) el aumento de la gobernabilidad o capacidad política de gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad y gobernar. 12 Esta superposición, sustentada aparentemente en más de un siglo de forjamiento de la identidad departamental, se contrapone a la visión regionalista que aspira a unidades político administrativas más grandes.

variado para mal. En principio, la corrupción no se redujo por el redimensionamiento del Estado. Segundo, la corrupción centralizada del siglo pasado pasó a extenderse como corrupción descentralizada. Al respecto, constituye un fenómeno inédito el hecho que, durante el periodo 2010-‐2014, en 19 de las 25 gestiones regionales, fueron detectados casos masivos de corrupción. Estos actos se habrían realizado en el contexto de los procesos de adquisición y contratación de bienes públicos (Figueroa, 2015). En orden de gravedad, la Región Ancash, ubicada al norte de Lima, encabeza los casos de corrupción con 26 investigaciones. Le sigue la Región Tumbes, al norte del Perú en la frontera con el Ecuador, con 20 casos. Otras regiones con casos relevantes de corrupción son Cajamarca, al noreste de Lima, Pasco, en la Región central, Cusco y Madre de Dios, al sureste. Rasgos comunes a estas seis regiones, en donde se registraron casos relevantes de corrupción, son los siguientes para Figueroa: a. Las autoridades políticas presuntamente involucradas provienen de movimientos regionales, no de partidos políticos nacionales. b. Los involucrados no son servidores públicos ordinarios, sino altos funcionarios regionales encabezados por el Presidente Regional. c. Se trata de casos sistemáticos de irregularidades en las contrataciones y adquisiciones del Estado. d. Los significativos recursos públicos de los que dispusieron dichas regiones provinieron del canon minero13 Los casos detectados de corrupción en los gobiernos regionales no son ocasionales o aislados. En las 19 regiones se involucra a los presidentes regionales. El contexto en el que se desarrollaron dichas conductas suponen la participación de actores clave: el funcionario encargado de logística, los miembros que conforman los comités de adquisición, proveedores conocidos, etc. Las personas supuestamente involucradas participan de los procesos de adquisición innecesarios, sobrevaluados o direccionados, con perjuicio al Estado. Luego de detectados e investigados preliminarmente, casi todos los casos presentan la misma tipología: suponen acuerdos colusorios entre funcionarios encargados de las adquisiciones del Estado y proveedores particulares favorecidos (Figueroa, 2015). Si asumimos que esta forma de corrupción puede ser definida como el uso sistemático y generalizado de la institución pública para la obtención de beneficios privados, podemos confirmar que nos encontramos dentro de un tipo de criminalidad organizada, pero al mismo tiempo de una modalidad institucionalizada por su concurrencia. La modalidad recurrente de los casos detectados implicó siempre el establecimiento de redes informales, superpuestas en las estructuras formales. 13

De acuerdo al MEF (2011), se calcula que el monto recibido por las regiones, por este concepto, durante el periodo 2006 – 2010 es del orden de los 18 mil millones de nuevos soles, 5 mil millones más de lo que recibieron por transferencias directas del gobierno central el año 2010.

Este fenómeno ha sido caracterizado como un proceso de captura del Estado en su máxima expresión, entendida como la toma de las instancias estratégicas y de decisión del Estado por actores políticos para fines privados. Así entendida, esta caracterización puede ser atractiva pero no exacta por su amplitud. Es necesario diferenciar niveles de decisión política, por un lado, y niveles de captura de las instancias estatales. Debido a ello, Figueroa (2015) hace valiosas similitudes entre los casos que analiza. En primer lugar, los actores involucrados, a comparación de la década de los 90, se encuentran en un contexto democrático y obtuvieron el poder en elecciones democráticas, a través de los movimientos regionales. Segundo, no puede afirmarse que los movimientos regionales hayan sido infiltrados directamente por miembros de redes ilícitas, son más bien actores políticos oportunistas y no provienen de organizaciones criminales pre construidas. Tercero, el ámbito de poder en el que se tejieron las redes informales fue el de los gobiernos regionales, motivados por los incentivos de las falencias institucionales. Finalmente, los casos detectados de corrupción dan cuenta de la posibilidad de control por parte del Estado, pero también del nivel de penetración incipiente del crimen organizado. Cuadro 3. Redes ilícitas y criminalidad organizada en Puno. Este departamento, ubicado al sureste del Perú, concentra principalmente tres actividades ilícitas que, de alguna forma, debilitan la institucionalidad pública, generan daños colaterales y afectan severamente la calidad de sus ciudadanos. A saber, el contrabando, la minería informal e ilegal y el tráfico ilícito de drogas. Estos fenómenos incluso determinan la existencia de otros conexos a su servicio, tales como la corrupción de funcionarios, agentes del orden y autoridades públicas, la trata de personas (para explotación laboral y sexual), la degradación ambiental irreversible, el tráfico de insumos químicos, entre otros. Para Uribe (Biscoe et al., 2014: 171), “el crimen organizado (…) se ha adaptado a las nuevas necesidades del mercado y, así, ha adquirido una estructura de red atomizada que le permite sobrevivir a las intervenciones del Estado. Es difícil combatir al crimen organizado en general, y en particular en Puno, dada la naturaleza misma de las relaciones del Estado con la criminalidad, las cuales se han creado en el marco de la conformación de la sociedad en Puno, caracterizada por la informalidad en el comercio y en las actividades productivas. Así, la práctica de la política en la región está permeada por las estructuras que coluden para realizar actividades ilegales como el contrabando, la minería y el narcotráfico. Un ejemplo de ello es el dinero proveniente de actividades ilegales en la financiación de campañas políticas en Puno. El problema es aún más grave, en tanto muchas de estas actividades y los dineros derivados de las mismas no son ni siquiera condenados socialmente, como el caso del contrabando. El interés de algunos políticos con estas actividades ilegales hace que la influencia de la criminalidad en la política no sea siempre exógena, sino también endógena”.

El escenario sobre la percepción de la población respecto del fenómeno en cuestión tampoco es optimista. Para más del 50% sigue siendo evidente que la corrupción en los últimos años aumentará, 27% piensa que seguirá igual y solo un 8% cree que disminuirá. Asimismo, la mayoría califica negativamente el desempeño de las instituciones del país en la lucha contra la corrupción. Los partidos políticos son los que son peor calificados (64% piensa que su gestión es mala o muy mala), seguidos por el Congreso de la república (56 % piensa que su gestión es mala o muy mala), y en tercer lugar, el Gobierno Central, (55% piensa que su gestión es mala o muy mala). Sin embargo, aquellas que son reconocidas como las más corruptas son el Poder Judicial, el Congreso de la República y la Policía Nacional, seguidos por los Partidos políticos que a diferencia de los anteriores, aumenta su puntaje. De la misma manera, según la encuesta de IPSOS y Proética

(2015), la opinión pública considera que el Gobierno Central es poco o na eficaz en la lucha contra la corrupción, siendo esta una sensación recurrente (82% en el 2013 y 85% en el 2015). Desde la perspectiva de los académicos (y siguiendo la línea de trabajo de Figueroa, 2015), los factores que permiten dicha recurrencia tienen que ver con: i) débil institucionalidad, ii) limitada transparencia, iii) Caciquismo y debilidad de los partidos políticos, y iv) Descontrol y oportunidad a la corrupción. Según Cotler, “el Perú arrastra el problema de la debilidad institucional del Estado lo cual, a su vez, incide en la histórica precariedad del régimen democrático” (Cotler, 2009: 117). En este contexto, la corrupción tiene un impacto negativo en el desarrollo y la gobernabilidad. Los costos de la corrupción se traducen en el debilitamiento de las instituciones, en la pérdida de legitimidad en donde se producen, en los costos externalizados y en el uso ineficiente de los recursos públicos. Esta forma de criminalidad se expresa y desarrolla cuando las instituciones formales del Estado, de por sí, son débiles, en una democracia representativa, los partidos políticos sostienen el sistema político. Si los partidos políticos no gozan de legitimidad, se generan incentivos para irrupción de movimientos clientelistas o caudillistas. La constitución ampara la posibilidad de la coexistencia de estos con movimientos regionales y locales, que son instituciones más porosas para este tipo de actividades, principalmente por poseer menor control sobre ellos. Respecto de la limitada transparencia, en principio, el sistema político diseñado para las organizaciones políticas es poco estricto, sustentado más en el autocontrol, y con pocas posibilidades sancionadoras del órgano electoral rector. Los partidos políticos se sustentan tanto en el financiamiento público como en el privado. El control del financiamiento es posterior y la no rendición de cuentas no genera mayores consecuencias a la organización infractora. Uno de los principales factores que suele analizarse al hablar de corrupción en la arena política, en el periodo electoral, es el tema del financiamiento. Sin embargo, esta relación no se queda ahí, también es interesante observar la manifestación de estas debilidades en el procesos de designación de los cargos públicos o candidatos a cargos públicos. Solo es necesaria una declaración jurada, que exige que cada postulante señale si ha sido sentenciado o tiene procesos penales pendientes. No existe al final un control de la veracidad de estos datos. De igual manera sucede con los procesos de adquisición y de ejecución del presupuesto dentro de las distintas actividades que las entidades estatales desarrollan. El siguiente factor es el caciquismo y debilidad de los partidos, como Figueroa menciona. El sistema político peruano tradicionalmente ha estado anclado en un maridaje entre un régimen personalista y el caciquismo provinciano. El poder central del Estado, representado por los prefectos era apoyado por los “caciques provinciales”, a cambio de prebendas o cuotas de poder (McEvoy, 2014). Este sistema burocrático y personalista hunde sus raíces en la paradójica relación que en el Perú existió en un Poder Ejecutivo que legislaba y un Poder Legislativo, conformado por caciques de provincias, que administraba prebendas y nombramientos. El centralismo no solo se expresó tradicionalmente en el hecho que el 40% del PBI se concentre en Lima, sino que además todas las instituciones públicas estén situadas allí. En este contexto la sociedad civil en las regiones es débil. En el ámbito político se articuló una línea de coordinación entre líderes regionales con los partidos políticos. Sin embargo, con la llegada al poder de Fujimori, se dio inicio a una campaña

sostenida para disociar a los que se denominaban los políticos tradicionales de la sociedad. El resultado es que en el presente siglo, la clase política está deslegitimada, y los partidos políticos nacionales solo tienen capacidad de representación a este nivel. En consecuencia, en espacios como los regionales y locales, los caudillos han tomado lugar desde las primeras elecciones regionales del 2002. Finalmente, de manera independiente a que el fundamento para descentralizar sea fundado en la necesidad de otorgarle un rol central al Estado y generar su reducción, todo proceso descentralizador no solo implica redistribución del Poder, mediante competencias y recursos, sino también asunción de responsabilidades y rendición de cuentas. En este sentido, un proceso de descentralización requiere “integrar fuertes elementos de control y transparencia unto con la transferencia de recursos y competencias” (Ruhling, 2002: 17). Esta afirmación se refuerza con la idea de que la finalidad perseguida en las prácticas corruptas es la obtención de ventajas indebidas. Esta posibilidad se potencia con la asunción de posiciones de poder y disponibilidad de recursos. Ahora bien, con la reforma constitucional del 2002 no se establecieron mecanismos de control político administrativo de carácter preventivo. La rendición de cuentas, por su naturaleza y regulación es posterior, y la regulación de la fiscalización se reenvía a una disposición legal. A esto se suma, que esta normatividad solo hace énfasis en los gobiernos regionales, más no en el control de otras entidades estatales descentralizadas y desconcentradas. La corrupción se llegó a expandir a nivel regional también porque en el Perú no existió un acompañamiento de una reestructuración del sistema nacional de control. El control preventivo continuó siendo centralizado. Los órganos de auditoría y control de la Contraloría General de la República siguieron funcionando desde Lima. No se crearon consecuentemente órganos descentralizados de control. Las procuradurías Públicas, como órganos integrantes del sistema de defensa judicial del Estado, fueron tímidamente descentralizadas pero con la limitación funcional de intervenir reactivamente, una vez judicializada una denuncia por corrupción (Figueroa, 2015). Desde la perspectiva de la opinión pública, y de acuerdo a Proética (2015), 53% cree que existe impunidad contra la corrupción por que “todos están amarrados” a ella; 29% menciona que faltan leyes adecuadas; 22% sostiene que no se investiga y 6% indica que no existe financiamiento para la investigación apropiada. Ni en los hechos, ni en la percepción existe una postura positiva respecto de los actos de corrupción de gran escala y también corrupción sistemática. La relación entre la arena política y el crimen organizado puede ser difusa o muy dispersa, pero al centrarnos en el caso específico de la corrupción, y argumentar su inclusión como un medio medio del crimen organizado para la realización de sus ilícitos, permite visualizar un panorama más completo sobre este fenómeno social. Por su lado, el gráfico 2 muestra los niveles de victimización de la corrupción en las Américas, de acuerdo a Zechmeister (2014). En él podemos apreciar que el Perú es el sexto país de 25 seleccionados de las Américas con mayor nivel de victimización por corrupción. Aquellos países que se encuentran con los menores niveles (Uruguay, Chile, Canadá) tienden a ser conocidos por tener mayores niveles de institucionalidad estatal, mejor calidad de servidores públicos y marcos normativos adecuados que hacen muy difícil la penetración del crimen organizado en la arena política a través de la corrupción.

Es inevitable el pensar que existe la necesidad de impulsar un proceso de reforma profunda, la cual debe de ir acompañada del análisis de las causas del crimen organizado y las similitudes de los acontecimientos actuales que líneas arriba se ha mencionado. Una primera opción es entonces reforzar el proceso de descentralización. La idea central que debe mantenerse es que debe acabarse con el centralismo, dentro de un proceso de modernización del Estado, consolidando las reformas de la segunda generación14 (Figueroa, 2015), y en particular, con el fortalecimiento del servicio civil en las regiones. Esto implica la creación de un segmento directivo profesional, como Cortázar (2002) menciona, y de Estado en las regiones, que descarte el manejo clientelista de los Gobernadores Regionales, colocando en cargos estratégicos y de confianza, a partidarios improvisados y sin mayor experiencia.

Gráfico 2. Victimización de la Corrupción en las Américas.

Fuente: Barómetro de las Américas, LAPOP, 2014.

Estas reformas institucionales deben de ir acompañadas del fortalecimiento de la transparencia y del control en la arena política, es decir, mayor transparencia con las organizaciones políticas (partidos políticos y movimientos regionales y locales, también propuestas por Figueroa). Debe introducirse un mejor control interno y externo de los aportes a estas organizaciones, debiendo exigirse el registro de los aportes privados que sobre pasen un monto significativo, o promover el financiamiento público controlado desde el Estado. Existen ambas propuestas en el contexto nacional, siendo la posibilidad de la bancarización aquella que opta por la apolitización del financiamiento privado; y la propuesta del financiamiento público, limitando el financiamiento privado a cantidades menores y dando igualdad de oportunidades a las organizaciones políticas que logren una inscripción en la JNE con los procedimientos burocráticos necesarios, pero también adecuados al contexto, evitando así la fragmentación de las organizaciones políticas (Tuesta, 2008). El fortalecimiento del sistema de partidos es otra arista a tomar en cuenta en un contexto de corrupción descentralizada. El fortalecimiento de los partidos políticos y su presencia a nivel nacional puede significar una disminución de la representación a través de movimientos regionales, que según los porcentajes anteriormente presentados serían el mecanismo de ingreso a los puestos políticos. A pesar de que se ha comprobado que no existe una organización previa a 14

Para Armijo (2007), las reformas de segunda generación responden al mejoramiento de las condiciones sociales, manteniendo la estabilidad macroeconómica y fortaleciendo las capacidades institucionales, diferenciándose principalmente de las primeras reformas por sus propuestas en busca de salir de periodos de crisis y búsqueda de equilibrio interno y externo.

los hechos de corrupción sistémicos y de gran escala dentro de los movimientos regionales y locales, es conveniente generar mayores filtros para el registro de sus integrantes. La experiencia de una gobernanza regional y local sin partidos ha demostrado que se generan falsas autonomías, consolida cacicazgos, y fragmenta social y políticamente a la Nación. No solo es importante fortalecer las herramientas o políticas existentes, sino también mejorar el proceso por el cual estas pasan. De esta manera, el fortalecimiento de los sistemas administrativos es un punto clave. Dentro de los principales sistemas tenemos la i) planificación estratégica, ii) presupuestación pública, iii) sistema de inversión pública y iv) sistema nacional de control. Es imperante el desarrollar un proceso de planificación estratégica para generar nuevas herramientas para combatir el crimen organizado en la arena política y sus demás modalidades. Asimismo, una correcta planificación permite articular los lineamientos de las políticas sectoriales con aquellas relacionadas a la lucha del crimen organizado. El ejemplo claro de que aún existen carencias al momento de una planificación apropiada es la reforma de descentralización, que no ha podido traer los efectos positivos que se suponía debería generar. La reforma de descentralización no pudo analizar las verdaderas capacidades del Estado en temas de control para descentralizar el poder. Esta mala planificación no solo no garantiza políticas efectivas contra el crimen organizado, sino también genera espacios abiertos para la introducción del crimen organizado en distintos sectores estatales. Las debilidades de planificación estratégica se ven incluso en sectores estructurales y fundamentales como la educación, como menciona Vargas (2010) cuando realiza la comparación de las Direcciones regionales de Educación y proyectos educativos regionales de Ayacucho y Huancavelica. Para Ayacucho obtiene mejores puntuaciones a partir de un proceso de planificación mejor realizado que Huancavelica. El siguiente sistema administrativo al que se le debe tomar en consideración es el de presupuestación pública. La presupuestación en Perú está a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas, y el principio bajo el cual se reparten los recursos del Estado es la capacidad de gasto. Siendo así, que aquellas instituciones estatales que no ejecutan el presupuesto completo asignado para una actividad y tiempo específico deben devolver los recursos restantes. Existe un limitante desde que la presupuestación no se da a partir de proyectos planificados anteriormente sino por la ejecución presupuestal del año anterior al planificado, de esta manera, el financiamiento de proyectos que pueden estar correctamente planificados no consiguen el financiamiento desde el Estado, o se ven obligados a ser recortados en gastos. Sin embargo, para ejecutar algunos proyectos, puede ser utilizada la forma de la Inversión Pública. Lamentablemente este es un espacio la arena política también se ve incrustada por el crimen organizado en la versión de corrupción. Los proyectos de inversión muchas veces han significado espacios para actos corruptos. A partir de ello, licitaciones arregladas por una red o argolla no son ajenos del conocimiento público y de los medios de comunicación. Asimismo, malversación de recursos estatales se pueden encontrar dentro de esta categoría. En evidencia, el ámbito interno es el que mayor permisibilidad para este tipo de actos posee. La mayor percepción de corrupción como anteriormente se había mencionado se da en los gobiernos subnacionales. Proyectos de

Inversión que han sido denunciados por la poca relevancia para la región como es el caso de plazuelas y monumentos, en primer lugar, mal hechos, y en segundo sin ninguna finalidad que aporte al desarrollo social, han sido aprobados por el sistema de inversión pública (monumento a la Maca, monumento al árbitro, monumento al toro, etc.). Muchos de estos proyectos han sido utilizados con la finalidad de buscar alguna reelección en algún momento, siendo incentivos para los políticos sin tener un filtro apropiado en el Sistema de Inversión Pública (SNIP). A partir de lo presentado, resalta la importancia del desarrollo especializado y profesionalizado del último sistema de administración, es decir, el Sistema de Control. Es relevante también poder reconocer que el Sistema de Control en el Perú es deficiente. Las capacidades son limitadas en muchas ocasiones por distintos motivos. En primer lugar, el sistema nacional de control no cuenta con una reforma de descentralización eficiente, como menciona la Contraloría General de la República (2012) y también Figueroa. Además de esto, la autonomía de los órganos de Control Institucional en el nivel subnacional no está garantizada, dando importantes limitantes al control de funcionarios y de la arena política dentro de las entidades del Estado. Se pueden agregar mayor cantidad de funciones al sistema de control como Figueroa propone; sin embargo, antes de realizar esto, se debe garantizar que el ente encargado de este Sistema posea las capacidades necesarias y los recursos suficientes para poder ejercer una reforma de tal magnitud. Lamentablemente, la precariedad del sistema de control en el Perú, abre espacios para la delincuencia, criminalidad organizada y distintos tipos de corrupción. Finalmente, como lo menciona Figeroa, es necesario fortalecer e involucrar más a la ciudadanía en su papel fiscalizador y crítico de la actuación pública. Debe generarse conciencia que la corrupción y, en particular la corrupción sistémica y de gran escala, es una modalidad grave de criminalidad que ha tendido puentes con la criminalidad organizada y que por su magnitud genera obstáculos al desarrollo, externaliza socialmente costos, socava la institucionalidad y adicionalmente puede llegar a convertirse en una maquinaria expandida en la arena política que culmine capturando al Estado y solamente se satisfagan los intereses de aquellos sectores con manipulación del poder. La debilidad del sistema político está en relación directa con la percepción generalizada de la corrupción y la delincuencia de la ciudadanía. Pero en esta crisis de legitimidad motivada por estos problemas, los ciudadanos deben convertirse en parte de la solución cuestionando, para comenzar, la falta de transparencia de los actores políticos, participando permanentemente en la formación de la voluntad popular, involucrándose en la gobernanza democrática e instando la intervención de los órganos de control y sanción. Ante ello las propuestas de Panfichi y Alvarado (2011) respecto de fortalecer las instituciones de rendición de cuentas es algo necesario. El empoderamiento del ciudadano es un punto clave para la lucha contra la criminalidad organizada en la política, siendo una de sus más insignes modalidades, la corrupción.

CAPÍTULO 3. CRIMEN ORGANIZADO Y OTROS DELITOS El presente apartado pretende describir, a grandes rasgos, las diferentes “áreas de trabajo” de la criminalidad organizada que no han sido abordadas directamente hasta ahora y que, a través de los últimos años, han ido cobrando relevancia por su expansión en nuestro país. No son fenómenos aislados, y no deben tratarse como tal, pues, de alguna forma, mantienen estrechas relaciones otros delitos. Por ejemplo, en Madre de Dios confluyen una serie de delitos: la minería ilegal e informal (como el más resaltante) demanda servicios de explotación laboral y sexual, hecho que determina la existencia de organizaciones criminales dedicadas a la trata de personas. En Puno, el contrabando, la minería ilegal e informal y el tráfico de drogas también requieren de personal explotado para labores, sobretodo, de traslado de bienes (especialmente a través de fronteras); de trabajo forzado en minas y prostitución, además del lavado de activos del tráfico de drogas; y de traslado de psicotrópicos (al interior del país y a otros países a través del mencionado Corredor Sur), respectivamente. La interrelación entre estos delitos deberá ser cuidadosamente descifrada por Inteligencia de la Policía Nacional, tomando en cuenta actores, escenarios, principales rutas y formas de actuación de las organizaciones criminales (muchas veces dedicadas a varios de estos ilícitos al mismo tiempo), a fin de esbozar un mapa que pueda permitir el diseño, la elaboración e inmediata puesta en marcha de planes operativos para desarticularlas oportunamente.

Minería ilegal e informal Este fenómeno, de más reciente aparición en el Perú, representa uno de los delitos en auge que mayor atención requiere por parte del Estado, dado que no solo se dedica a la explotación de minerales de propiedad peruana (robándole preciados recursos que podrían generar ingresos para tratar diversos temas sociales pendientes) , sino que también genera externalidades negativas en relación a la demanda de personal para trabajos forzados y sexuales15 (generando así un mercado ilegal de trata de personas), a la degradación ambiental (a través de la devastación de bosques16; pérdida de hábitats de diversas especies; contaminación de aires, suelos y aguas con residuos tóxicos como mercurio o cianuro17), y a la proliferación de problemas sociales como alcoholismo, desescolarización e inseguridad ciudadana, entre otros.

De acuerdo al Ministerio de Ambiente (2013), solo en Madre de Dios alrededor de 4,500 mujeres son explotadas sexualmente en los restaurantes y bares cercanos a los campamentos mineros ilegales. De ellas, el 78% es menor de edad y el 52% proviene de la región de Cusco. 16 50 mil hectáreas han sido devastadas por la minería ilegal solo en la cuenca del río Madre de Dios, lo que equivale a 71 canchas de fútbol, al 2013 (Ministerio del Ambiente, 2013) 17 8 de cada 10 pobladores de Puerto Maldonado presentan niveles de mercurio 3 veces más altos que el máximo permitido (Ministerio del Ambiente, 2013).

No obstante estas consecuencias, resulta pertinente establecer diferencias entre los conceptos de minería ilegal y minería informal. Para el Perú, hablamos de minería ilegal cuando no existe convenio alguno firmado con el Estado para ceder derechos a la explotación de estos recursos o cuando ésta se realiza en zonas prohibidas. En el caso de la minería informal, existen declaraciones de compromiso firmadas entre el Estado y el privado en las que, de alguna forma, se plasman intenciones quizá difíciles de cumplir dada la precariedad de las empresas mineras, la cultura de informalidad en el Perú y la inadecuada labor de fiscalización estatal. En tal sentido, Uribe (Biscoe et al., 2014: 164) menciona que “la diferencia entre la minería informal y la minería ilegal es que, si alguien se quiere dedicar a la minería, requiere una concesión. Cuando ésta se ha otorgado, entonces se puede hacer una exploración. Si no hay un convenio que respalde la actividad minera, ésta se considera ilegal, mientras que la minería informal se caracteriza porque hay una declaración de compromiso donde el minero se compromete, entre otras cosas, al cumplimiento y ejecución de las medidas ambientales; prevenir controlar, mitigar o reparar los impactos generados por su actividad; presentar los requisitos para el otorgamiento de autorización de inicio/reinicio de actividades y someterse a las acciones de fiscalización que se generen por el incumplimiento de la normatividad minera”. El Decreto Legislativo 1105 estableció una distinción más clara. En él se señala que “la minería ilegal es aquella actividad minera ejercida por una persona, natural o jurídica, o un grupo de personas organizadas, utilizando equipo y/o maquinaria que no corresponde a las características de PPM (pequeño productor minero) o PMA (productor minero artesanal); o sin cumplir con las exigencias de carácter administrativo, técnico, social y de medio ambiente; o que se realiza en zonas donde está prohibido su ejercicio”. Sobre la minería informal, el instrumento normativo en cuestión la define como aquella que se ejerce utilizando equipos y maquinarias que no corresponde a las características de PPM o PMA, o sin cumplir con las exigencias de las normas de carácter administrativo, técnico, social y medioambiental, en zonas no prohibidas para la actividad minera, por una persona, natural o jurídica, o grupo de personas organizadas, que han iniciado un proceso de formalización (Heck, 2014: 187). En cuanto a estructura, es pertinente mencionar que las actividades de minería ilegal (y también informal) siguen un patrón piramidal, donde los dueños y socios (de un limitado número) se ubican en la cumbre y perciben casi la totalidad de rentas que genera este ilícito. En la base se ubican los trabajadores explotados (incluyendo menores de edad víctimas de trata de personas). Aquí es donde miles de personas reciben pequeñas cantidades como retribución por un trabajo riesgoso que no reúne estándares adecuados en materia laboral y sanitaria. De acuerdo al Sistema de Detección Temprana y Vigilancia Ambiental del Ministerio de Energía y Minas (MEM, 2015), existen zonas críticas donde la proliferación de minería ilegal e informal es un hecho concurrente. En Madre de Dios, por ejemplo, los distritos que más sufren las actividades ilícitas de este fenómeno son Huepetuhe, Madre de Dios (en la provincia del Manu) e Inambari, Laberinto, Tambopata y Las Piedras (en la provincia de Tambopata). Para el caso de Puno, los distritos de Cuyo Cuyo, Phara, Limbani, Alto Inambari (en la provincia de Sandia), Ayapata (en Carabaya), Santa Lucía (en Lampa), Cojata (en Huancané), y Ananea y Quilcapuncu (en San Antonio de Putina) son los más afectados. Sin embargo, otros departamentos del país no están exentos de

la minería ilegal e informal y de sus consecuencias: Loreto, Amazonas, Ucayali y Apurímac también concentran grandes cantidades de ilícitos por este fenómeno. Llama la atención que el Sistema de Gráfico 3. Mapa de las áreas con presencia de minería ilegal e informal en el sureste del país.

Fuente: Ministerio de Energía y Minas (2015).

Detección Temprana referido anteriormente identifique que todos los departamentos del Perú, a excepción del departamento de Tumbes (en el que a través del mapa interactivo no se registran actividades de este tipo), tengan algún nivel de problemática referida al fenómeno materia de análisis. Este hecho da cuenta de la necesidad urgente de contar con planes y estrategias adecuadas que establezcan mecanismos concretos de coordinación con gobiernos regionales y locales para erradicar a la minería ilegal y acelerar los procesos de formalización de la minería informal. El gráfico 3 muestra la distribución de las áreas infestadas por la minería ilegal e informal en el sureste del país. Respecto a la cantidad de personas involucradas en la minería ilegal e informal, Heck (2014: 185) estima que son “unas 60 mil familias las que directa o indirectamente están involucradas en la minería artesanal/informal; asimismo, unos 50 mil trabajadores mineros ejercen directamente la actividad y unas 300 mil son las personas directa o indirectamente dependientes de esta actividad”. Asimismo, para el Ministerio de Ambiente (2013), “el aumento de la actividad minera ilegal es directamente proporcional al incremento del precio del oro a nivel internacional. Actualmente se calcula que de los 5 millones de onzas que exporta el Perú anualmente, más de un millón (22% aproximadamente) corresponden a la minería ilegal. Esta actividad ilícita genera anualmente utilidades por US$ 1000 millones y evade impuestos por US$ 305 millones (…)”.

En general, el crimen organizado actúa a través de esta “área de trabajo” para generar grandes utilidades, toma ventaja de la falta de capacidad estatal para realizar labores de control y fiscalización y de la accidentada pero rica geografía que nuestro país ostenta. Asimismo, es capaz de corromper a las autoridades políticas y a los agentes del orden con grandes cantidades de dinero, debilitando el, ya de por sí, permeado sistema institucional peruano. Cuenta, además y en muchos casos, con dinero proveniente del tráfico ilícito de drogas (a través del lavado de activos) y se interrelaciona con redes nacionales e internacionales de trata de personas para la consecución de mano de obra barata y explotación sexual. Al crimen organizado dedicado a la minería ilegal no le importan los derechos de las personas, y mucho menos los del planeta. Su principal objetivo es el lucro a través del comercio ilegal. Frente a esta situación, el Estado deberá comenzar por diseñar planes y estrategias de política de eliminación de la minería ilegal (a través de procedimientos de prevención, interdicción18 y sanción) y de formalización de la informal (con procesos de simplificación administrativa – menor burocracia). Debe, además, contar con altos niveles de coordinación interinstitucional (con gobiernos regionales y locales) que le permitan contar con procedimientos o planes de operación concertados y con responsabilidades definidas. De forma obvia, todas estas estrategias deberán contar con presupuesto adecuado y con incentivos (y sanciones) para evitar que funcionarios públicos y partidos políticos regionales puedan caer en casos de corrupción. Lo anterior no tendrá mucho efecto si es que el Estado, a través de sus distintos organismos, no adquiere una presencia sustancial en comunidades vulnerables a los efectos de la minería ilegal e informal y en zonas geográficas de difícil acceso. Llevar los servicios primordiales, acompañar los procesos de desarrollo de las poblaciones más alejadas, y establecer mecanismos de vigilancia permanente sobre áreas potenciales de explotación minera son elementos que forman parte de la solución al problema.

Trata de personas El tráfico de personas, o trata de personas, no es un fenómeno reciente. En general, quizá remonte sus orígenes a tiempos de la antigüedad, donde era común la existencia de individuos o grupos de individuos que formaban parte de una configuración social determinada en la que no eran considerados ciudadanos sino esclavos, con obligaciones particulares, limitados derechos y sin privilegio alguno (los ilotas en Esparta o los esclavos atenienses). Mucho sentido hace Valdés (2013: 219) cuando menciona que la trata de personas “está asociada al desarrollo de la humanidad y a la tendencia de los seres humanos por dominar a otros seres humanos”. En el Perú, esta tendencia se materializó en el incanato (con los piñas, grupo social destinado al trabajo forzoso), en la época virreinal (cuando esclavos de raza negra llegaron al Perú inicialmente como 18

Heck (2014: 213) menciona, oportunamente, que “el Poder Ejecutivo, a través de sus entidades competentes, debe controlar y fiscalizar el transporte y la comercialización del combustible e insumos químicos; asimismo, se debe realizar operativos destinados a la inutilización o destrucción de las dragas, maquinarias o equipos que se encuentren operando en los cuerpos de agua; también emprender acciones de interdicción en zonas no permitidas como son las áreas naturales protegidas y zonas de exclusión en Madre de Dios.

parte de las expediciones españolas de conquista) y en la republicana. No fue sino hasta 1854 que el Presidente Castilla decretó la abolición de la esclavitud. No obstante, “aún después de esa abolición, en el Perú se (mantuvieron) formas esclavistas informales (…); y la condición servil (fue) aplicada ya no al negro sino al asiático con las llamadas contratas chineras y al indio con los contratos de enganche” (De Trasegnies, 2004). Hoy en día, el delito del tráfico de personas está más orientado a la explotación sexual y laboral, sobretodo en actividades como minería y tala ilegal o turismo. Nuestro ordenamiento jurídico prevé este delito a través de la Ley Nº 28950 (contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes). Por ella, se adecúan nuestras normas al Protocolo de Palermo, instrumento firmado en el año 2000 por el Ejecutivo y ratificado por el Congreso de la República en el 2002. En este instrumento internacional, se define a la trata de personas como la “captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos”. En el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011 – 2016, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-‐2011-‐IN, se la trata de personas se entiende como “un crimen que vulnera los derechos fundamentales del ser humano al engañar, coaccionar, amenazar y violentar a los individuos, constriñendo su libertad y violando su dignidad, con el fin de explotarlos”. Asimismo, menciona que “es una forma de esclavitud contemporánea vinculada al comercio de seres humanos, quienes son objeto de compra y venta dentro o fuera de un país para su explotación u otros fines ilícitos”. El delito de la trata de personas no puede llevarse a cabo por una sola persona, dado que se necesita una red de contactos establecidos con diversas funciones para la captación, el traslado y la explotación final de las víctimas. Partiendo de esa premisa, es lógico concluir que debe existir un grupo de personas (dos o más) que, a través de la comisión de este delito, busque alguna ganancia (lucro, principalmente). En esta última frase se condensan los tres principales requisitos abordados en la introducción para la existencia de un grupo de criminalidad organizada. Al respecto, la Defensoría del Pueblo (2013: 61) señala que la trata de personas “constituye un delito proceso <por estar integrado por un conjunto de eslabones que se inician en la identificación, captación y aislamiento de la víctima, que puede llegar al extremo de la privación de la libertad>. En ese sentido, desde la captación de la víctima, hasta su efectiva explotación, se necesitará, al menos, la participación de más de una persona, las cuales actuarán a partir de una división de trabajo en la comisión del delito”.

La trata interna (en contraposición a la trata de extranjeros en o hacia nuestro país) es la variedad de este delito que más ocurre en nuestro país. De acuerdo al Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público – Fiscalía de la Nación de la República del Perú, con datos para el 2013 y con una muestra de 803 presuntas víctimas, un 72.7% de presuntas víctimas tiene nacionalidad Gráfico 4. Evolución del delito de tráfico de personas por distrito fiscal 2010 – 2012. EVOLUCIÓN DEL DELITO DE TRATA DE PERSONAS POR DISTRITO FISCAL TASA POR 100,000 HABITANTES MAPAS TEMÁTICOS

2010

2011

be s Piura

Lambayeque

Santa

Ancash

Ucayali

Huánuco

La Libertad

Santa

Ancash

Ucayali

Huánuco

Pasco

Lima

Madre de Dios

Lima Sur

Pasco

a Lim

Huaura Junín

rte

Lima

ch o

Ay ac u

ALTAS POR 100,000 HABITANTES

Apurímac

Ica

2.1 - 4.7

Media

4.8 - 45.0

Alta

Apurímac

Ica Puno

ue gu a

Arequipa

ue gu a oq M Tacna

Cusco

Puno Arequipa

LEYENDA Tasa por 100,000 habitantes

Baja

Huancavelica

ch o

Ay ac u

TASAS

Cusco

Puno

No se registra

Madre de Dios

Cañete

Apurímac

Arequipa

Lima

Callao

Lima Sur

Huancavelica

Cusco

Ica

0.1 - 2.0

Lim

Madre de Dios

Cañete Huancavelica

Junín

rte a No

Lima Sur

Cañete

Ucayali

Huánuco

Huaura Junín

rte a No

Ancash

Pasco

Huaura Lim

San Martín

Cajamarca

La Libertad

ch o

La Libertad

Santa

Lambayeque San Martín

Cajamarca

Ay ac u

San Martín

Cajamarca

Amazonas

Piura

Lambayeque

Loreto

Sullana

Amazonas

Piura

Tu m

be s

Loreto

Tu m

Amazonas

Tu m

be s

Loreto

2012

Tacna

6.2

1 27.4

POR 100,000 HABITANTES POR 100,000 HABITANTES

Fecha de corte: 15/03/2013 Fuente: Sistema de Información de Apoyo al Trabajo Fiscal (SIATF) y Sistema de Gestíon Fiscal (SGF) Población: Instituto Nacional de Estadística e Informática. Estimaciones y proyecciones de la población por sexo, según departamento, provincia y distrito, 2000-2015. 2009. Disponible en: http://www1.inei.gob.pe/biblioineipub/bancopub/Est/Lib0842/index.htm Elaboración: Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público

Fuente: Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público – Fiscalía de la Nación.

peruana (el resto varía con cantidades no significativas entre ecuatorianos, colombianos, bangladesíes, brasileños, haitianos, senegaleses, paraguayos y suecos19). El Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas en el Perú menciona que, en el caso de la trata interna, “la víctima es trasladada de un lugar a otro dentro del mismo país, normalmente de zonas con problemas estructurales de pobreza o conflicto social a zonas más desarrolladas y con mejor nivel de vida; con frecuencia de zonas rurales a urbanas”. Las diversas finalidades de la trata de personas, para el Plan en cuestión, incluyen la explotación sexual (que teje diversas rutas a lo largo del país), la pornografía de menores, el turismo sexual, la explotación laboral (en la agricultura, en la tala y en la minería ilegal, en las fábricas y en el trabajo doméstico), la explotación en la mendicidad, por la compra de niños, niñas y adolescentes, la comercialización de órganos y el reclutamiento forzoso (para labores de apoyo al terrorismo – Sendero Luminoso). El gráfico 4 nos muestra un panorama general sobre la tendencia al crecimiento del delito de la trata de personas en nuestro país. Al 2012, los departamentos con mayor tasa (probablemente de incidencia del 19

Existe un 23.4% de presuntas víctimas sobre las cuales no se registra información sobre su nacionalidad.

delito del trata de personas o de víctimas del mismo) por 100,000 habitantes lo constituyen Madre de Dios y Loreto. No sorprende que, en dichos departamentos, la minería ilegal y la tala sean las principales actividades ilícitas. En ese sentido, y siguiendo las cifras del Observatorio de Criminalidad, la explotación más recurrente constituye la sexual, con un 33.3%. En segundo lugar se encuentra la explotación doméstica, con un 18%. Los siguientes tipos de explotación muestran un menor porcentaje de recurrencia e incluyen la explotación doméstica, la relacionada a la comisión de delitos, mendicidad y venta de niños. Por rango de edad, la mencionada fuente establece que el mayor porcentaje de presuntas víctimas tiene entre 13 y 17 años (47.3%), y en segundo lugar 18 y 24 años (16.2%). Al respecto, resulta preocupante que los esfuerzos realizados por el Estado no tengan los efectos esperados en cuanto a protección de menores se refiere. Es muy probable que, en zonas urbanas, exista un mayor nivel de Cuadro 4. Red de explotación sexual infantil prevención estatal frente a la trata de personas, operaba en Perú hace 12 años sin embargo, en aquellos lugares donde la presencia estatal es nula o casi nula y donde las El cabecilla de la banda de prostitución infantil, el condiciones económicas y sociales (pobreza, norteamericano Joshua David Brown, alias “La Bestia”, falta de oportunidades laborales, exclusión tenía conexiones internacionales en diferentes países donde captaba la mayor parte de sus clientes (…). social) difieren mucho de las de las zonas urbanas, se crean escenarios propicios para la El (…) General (…) Gonzáles, informó (…) que el penetración de organizaciones criminales delincuente en mención manejaba un foro privado en internet a través del cual invitaba a pedófilos de dedicadas a la trata de personas. En el caso de diferentes países a hacer turismo sexual infantil en el los menores de edad, la Defensoría del Pueblo Perú. (2013: 9) menciona que “el mecanismo más utilizado para captar niños, niñas y adolescentes Detalló que entre los objetos incautados a este delincuente se halló abundante material que permite es la necesidad de un trabajo que les permita conocer sus actividades. Habían también cartas del subsistir, así como apoyar la precaria situación año 2002 que dan cuenta de la relación de este económica que padecen sus familias. Por ello, la individuo con una menor de 14 años. Por ello, la ausencia de oportunidades laborales se policía estima que la organización de explotación infantil opera en el país al menos hace 12 años. constituye en un terreno fértil para los tratantes, cuyo único norte en la vida es lucrar a Tomado de El Comercio (2015b). toda costa (…)”. En cuanto a modos de operación, las organizaciones criminales siempre se encuentran en permanente cambio. Así, lo usual es que las rutas de traslado de personas captadas varíen a lo largo del tiempo, sin embargo, es constante que se las traslade a través de transporte terrestre por vías de difícil acceso por parte de las autoridades, “tal como ocurre en las rutas que van de Cusco y Puno hacia Madre de Dios para abastecer de mujeres a los centros de explotación sexual que se cuentan por centenas en la zona de minería informal y en la capital de la región” (Valdés, 2013: 225). Aquí nos encontramos una vez más con un aspecto que ha estado presente a lo largo de esta investigación: la falta de presencia estatal eficiente. En efecto, dado que el territorio peruano es bastante complejo y su geografía no facilita el acceso permanente y oportuno a

diversas zonas, las organizaciones criminales eligen su población objetivo con total libertad, establecen sus propias reglas y formas de actuación y delimitan sus rutas preferidas para el tráfico de personas. No resulta sorprendente que, en la actualidad, los criminales dedicados a la trata de personas utilicen redes informáticas sociales (blogs y foros en la deepweb o Facebook) tanto para captar personas (sobretodo menores de edad) como para “negociarlas” (ver cuadro 4). Como una de las “áreas de trabajo” de la criminalidad organizada, la trata de personas merece la total atención del Estado peruano. Las diversas actividades económicas (legales o ilegales) que se realizan en departamentos donde el control estatal es limitado son causas fundamentales de la trata y mueven incalculables cantidades de dinero para la consecución de sus fines. Frente a esta situación, se requiere de una estrategia que involucre un adecuado presupuesto, un compromiso interinstitucional (a nivel nacional e internacional) y que tome en cuenta aspectos de prevención, investigación, detección y sanción de los responsables de este delito. Al respecto, cifras del Ministerio Público arrojaron que, entre el 2009 y el 2013, hubieron 2700 imputados, de los cuales solo se sentenciaron a 45 de ellos (El Comercio, 2015a).

Tala ilegal Definida como “todo aprovechamiento de los recursos maderables en contravención de las normas que rigen la extracción forestal” (Pautrat, 2006: S/N), la tala ilegal representa uno de los delitos que más afectan a una gran parte del pulmón del mundo: la Amazonía peruana. La potestad sancionadora del Estado peruano conceptualiza, además, el delito de depredación y destrucción de bosques como “el que destruye, quema, daña o tala, en todo o en parte, bosques u otras formaciones vegetales naturales o cultivadas que están legalmente protegidas” (Código Penal Peruano, art. 310), y lo clasifica como delito contra los recursos naturales, dentro de los delitos ambientales. Pautrat también menciona una definición más sustantiva (tomada de Muñoz), en la cual se señala que “la tala ilegal constituye toda actividad de aprovechamiento o deterioro de los recursos forestales en contravención de las normas que rigen la extracción forestal y protegen el patrimonio forestal nacional, mientras el comercio ilegal de maderas constituirá, toda actividad de comercio o facilitación del mismo sobre los recursos forestales que hayan sido extraídos en contravención de las normas que rigen la extracción forestal y de protección del patrimonio forestal nacional” (Pautrat, 2006: S/N). Para entender la gravedad del fenómeno de deforestación y degradación ambiental, en el cual la tala ilegal se constituye como uno de sus principales agravantes, resulta adecuado analizar la información presentada por el Ministerio de Ambiente de la Repúblcia del Perú. La tabla nùmero dos establece la superficie deforestada por período en el Perú y su evolución desde el 2000 hasta el 2014. TABLA 2. Superficie deforestada desde el 2000 al 2014. Totales nacionales (has.). 2000 -‐ 2005 2005 -‐ 2009 2009 -‐ 2010 2010 -‐ 2011 2011 -‐ 2013 2013 -‐ 2014 329,005.36 488,253.27 83,137.41 95,513.41 Fuente: Ministerio de Ambiente (Geoservidor). Elaboración propia.

171,049.11

148,716.17

TOTAL 1,315,674.67

“Los resultados para el periodo 2010-‐2014 revelan que la conversión de la cobertura de bosques a otros usos en ese periodo ha sido de 415,278 has. (103,819 has/año). Comparativamente a otros años con los datos generados por la DGOT, se tiene que la superficie de pérdidas en el periodo 2000-‐2005 fue 329,005 has, en el periodo 2005-‐2010 fue de 571,390 has.” (Ministerio del Ambiente, S/A). La información presentada da cuenta de un incremento de hectáreas deforestadas del período del 2005 -‐ 2010 respecto del 2000 – 2005. Las mediciones para el período de 2010 – 2014, no obstante, están cerca de alcanzar las hectáreas deforestadas del período anterior. Debe tomarse en cuenta que, para establecer una comparación más adecuada, sería necesario contar con datos actualizados al 2015 (a fin de establecer uniformidad de períodos – o quinquenios); es decir, contar con información del 2010 -‐ 2015. Sin embargo, la tendencia sugiere que habrán incrementos significativos para este período respecto del quinquenio anterior. Si es que dicha tendencia se confirma, estaríamos en un caso de incremento progresivo de la deforestación desde el año 2000 hasta la fecha, hecho que debe alertar a las autoridades pertinentes a fin de mejorar los mecanismos de implementación de las políticas públicas existentes contra depredación de bosques y tala ilegal. En general, Pautrat (2006: S/N), parafraseando a Bedoya, menciona que “la extracción maderera ha sido una actividad característica de la Amazonía peruana desde inicios del siglo XX (…). El proceso se inició en el Perú durante los años sesenta en las cuencas del Bajo Urubamba y el Alto Ucayali, extendiéndose durante GRÁFICO 5. Distribución de la deforestación en el Perú, los años ochenta y noventa 2010 – 2011, 2011 – 2013 y 2013 – 2014. esencialmente a las partes altas de estas cuencas, en Madre de Dios y Loreto”. En particular, la tala ilegal (para el período 2013 – 2014) ha centrado sus ilegales esfuerzos en los departamentos de San Martín (con más de 48,000 hectáreas depredadas), Loreto (más de 26,000), Huánuco (más de 23,000) y Ucayali (más de 18,000), entre otros. El Gráfico 5 muestra una distribución pertinente del área deforestada para los períodos 2010 – 2011, 2011 – 2013 y 2013 – 2014, reforzando la idea Fuente: Ministerio de Ambiente. Geoservidor. central que hace referencia a que, esencialmente, la tala ilegal tiene como objetivo central la deforestación de bosques en los departamentos de San Martín y Loreto.

¿Qué impactos tiene el delito de tala ilegal? En principio, genera desordenes ambientales, al depredar espacios vitales de biodiversidad. Asimismo, le resta recursos que pertenecen al Estado peruano y que bien podrían generar tanto ingresos a empresas formales como trabajo a pobladores locales por su explotación sostenible. Sin embargo, la demanda por madera ilegal genera “una economía paralela informal que desincentiva la inversión privada en el manejo forestal de largo plazo, promueve la generación de mecanismos económicos de corrupción, y en algunos casos, se halla asociada a otros ilícitos, como el narcotráfico” (Pautrat, 2006: S/N). Esta demanda de madera ilegal ha devenido en la generación de grandes mafias y organizaciones criminales establecen redes e interconexiones con otros delitos, en particular, con el tráfico ilícito de drogas (que provee de recursos financieros que hacen las veces de, en la mayoría de casos, capital inicial para la actividad económica ilegal de tala), la trata de personas (con la finalidad de explotación de capital humano barato) y la corrupción (mecanismo que facilita o permite las labores ilícitas de tala a través del consentimiento de autoridades). La citada autora también menciona que “la tala y el comercio ilegal de maderas (…) promueve la evasión de impuestos, el no pago de derecho de aprovechamiento, la desvalorización de los bosques naturales, la informalidad, la explotación laboral, la especulación en los precios de la madera, víveres, medicinas y otros bienes, el contrabando, el uso ilegal de telecomunicaciones (…), la comercialización ilegal de combustibles (…) y prostitución”. Pero, ¿por qué las áreas deforestadas continúan en aumento? La responsabilidad principal recae sobre el aparato estatal. Es necesario contar con herramientas legales pertinentes que le brinden un amplio margen de acción a las principales autoridades nacionales encargadas de la interdicción. Esta herramienta permitirá elevar los costos que implica la actividad ilegal, quitándole rentabilidad económica y, en consecuencia, debilitando a las mafias y grupos organizados responsables. Eso implica, obviamente, contar con mayor presupuesto para la contratación de personal adicional (ya que es conocido que las fuerzas policiales no se dan abasto suficiente para cubrir las extensas áreas de la selva peruana) y la compra de herramientas de fiscalización. En general, una política contra la tala ilegal debe, asimismo, reforzar labores de identificación para la prevención, lo que implica contar con mapas actualizados tanto de las áreas depredadas como de las principales rutas utilizadas para el traslado de madera ilegal. Además, la labor de inteligencia policial deberá ser reforzada e impulsada, a fin de identificar, también, aquellos nexos entre el delito de la tala ilegal y el narcotráfico, la trata de personas, y autoridades corruptas cómplices del mismo. La idea central, y que sirve de base para la lucha contra los fenómenos analizados en capítulos anteriores, tiene que ver con el enfoque. Para el caso del tráfico ilícito de drogas, los escasos recursos designados a su lucha centran sus esfuerzos en los eslabones más vulnerables de la cadena (consumidores, “mulas” y productores cocaleros); mientras que los esfuerzos contra la corrupción política casi siempre terminan en arrestos de autoridades de mando bajo o medio, permitiendo así que la dinámica y la estructura del crimen organizado en la política continúe operando de forma impune). En tala ilegal, resulta fundamental que las autoridades enfoquen sus recursos en las mafias detrás del delito más que en aquellos individuos que forman la parte más baja de la pirámide (en particular, los campesinos madereros).

Se sugiere, asimismo, que exista un mayor nivel de coordinación entre instituciones estatales a fin de establecer mecanismos de prevención y sanción contra la tala ilegal. Este hecho supone alcance estatal, es decir, un nivel apropiado de presencia de instituciones estatales en áreas geográficas de difícil acceso. Es más, frente al continuo incremento de esta actividad ilícita y su penetración en Reservas y Parques Nacionales20, resulta necesario contar con mayores incentivos para la lucha contra este fenómeno.

Otros delitos Los niveles de inseguridad ciudadana en el Perú han aumentado a lo largo de los últimos años. Las denuncias por la comisión de delitos (que, de alguna forma, son la materialización de la tan cuestionada percepción de inseguridad) han aumentado en los último 5 años. De acuerdo a la Policía Nacional del Perú (2014: 26), en el 2010 se registraron 181,866 en el país, mientras que para el 2014 la cifra alcanzó las 278,184 denuncias. Durante ese período, las cifras no han tenido un solo retroceso. El mismo reporte menciona que, en el año 2014, el primer departamento con mayor incidencia delictiva era Lima (con 121,577 denuncias), seguido por La Libertad, Arequipa, Lambayeque, Callao y Piura. Lo curioso es que estos departamentos (y la Provincia Constitucional del Callao) presentan algunas características comunes, tales como su situación costera o el relativamente alto nivel de desarrollo frente a otros departamentos de la sierra o selva. Pero, ¿cuáles son los delitos más denunciados? Para el 2014, la Policía Nacional del Perú (2014: 29 – 31) recibió la mayor cantidad de denuncias por delitos contra el patrimonio en las modalidades de hurto (89,599), robo (77,600), y otras (17,816). En segundo lugar, contra la seguridad pública, en las modalidades de peligro común (27,246), tráfico ilícito de drogas (4,448), micro comercialización de drogas (5,112), tenencia ilegal de armas (1,570) y otras (1,640). En tercer lugar se encontraban los delitos contra la vida, el cuerpo y la salud, haciendo especial énfasis en la modalidad de lesiones (24,806). Las cifras mostradas indican que existe una propensión en el Perú a que, a través del tiempo, se incrementen las actividades ilícitas de robo y hurto. Estas pueden ser cometidas por una persona o por un grupo de personas que siguen patrones de comportamiento y formas de actuación determinados, con lo cual podría afirmarse la existencia de organizaciones criminales dedicadas a estos ilícitos. Al respecto, los medios de comunicación, durante el año 2015, dieron cuenta de muchos casos que hacían alusión a robo de vehículos, casas, centros financieros, negocios particulares (restaurantes, sobretodo), dinero en efectivo, etc. En todas estas modalidades, resaltaba el hecho de que siempre se utilizaba la violencia, el uso de armas de corto y largo alcance, la intimidación, el secuestro, e incluso el asesinato víctimas directas o de agentes de seguridad privada. 20

En noviembre de 2016, el Presidente de la República creó el Parque Nacional Sierra del Divisor, el mismo que abarca territorios de Ucayali y Loreto. Dicho Parque, en la actualidad (y quizá motivo de su creación), sufre diversas amenazas que involucran tala y minería ilegal y el sembrío de hoja de coca (con destinos ilícitos).

Por otro lado, la extorsión también se ha convertido en uno de las herramientas de bandas organizadas para el cobro de cupos a diversos actores y empresarios del sector privado. En este sentido, nuevamente los medios de comunicación lograron el agenda-‐setting de temas de seguridad ciudadana a través de múltiples reportajes que daban cuenta de artefactos explosivos (de guerra) dejados en las afueras de colegios particulares en algunas zonas emergentes de Lima. Asimismo, el boom de la construcción de viviendas en el Perú21 ha generado que sindicatos y agrupaciones de obreros de construcción civil se enfrasquen en riñas violentas que involucran el uso de armas de fuego para conseguir la construcción de obras, actuando como bandas organizadas con estructura y dinámica propia. Además, el tráfico de terrenos también involucra la existencia de mafias del crimen organizado que no solo se dedican a estafar a individuos a través de la compra y/o venta de terrenos que ya tienen dueños legítimos, sino que también contratan individuos violentos (conocidos en el Perú como “matones”) para apoderarse de los mismos a la fuerza, sin importar que se pierdan vidas en el camino. Al respecto, diversas herramientas han sido puestas en marcha por la administración Humala, las mismas que incluyen, entre otras, la eliminación del 24 por 24, sistema que le permite a los efectivos policiales trabajar un día en labores policiales y descansar otro. La idea es que el servicio a la Policía Nacional del Perú sea a tiempo completo a razón de un aumento salarial, el mismo que, para muchos, no compensaría los ingresos que los uniformados perciben actualmente por brindar servicios de seguridad a privados en sus días de descanso. En concreto, se busca que en las calles haya más efectivos policiales; pero sin una estrategia concreta, eficaz y resiliente contra la delincuencia común y el crimen organizado, los resultados conseguidos no serán más que efímeros. 21

Es conocido que las grandes construcciones de edificios empresariales y multifamiliares son financiadas, muchas veces, con dinero proveniente del tráfico ilícito de drogas y otros delitos a través del lavado de activos.

CONCLUSIONES La criminalidad organizada en nuestro país ha incrementado sus actividades a lo largo de los últimos años. Sus diversas “áreas de trabajo” se han proliferado y han evolucionado a costa de las limitadas acciones del Estado para prevenirlas, mientras que las poblaciones más vulnerables continúan sufriendo sus consecuencias. En particular, el tráfico ilícito de drogas ha mostrado crecimientos constantes en cuanto a producción potencial de cocaína y montos involucrados por lavado de activos (en construcción civil o a través de la minería ilegal, por ejemplo), a pesar de los éxitos relativos del gobierno de Humala para con la erradicación de hectáreas de cultivo de coca. Asimismo, el tráfico de drogas ha variado sus rutas (Corredor Sur, por ejemplo) y sus modalidades (vías de transporte preferidas – entre aéreas, fluviales y marítimas), además de haber corrompido a autoridades públicas (miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, autoridades portuarias, fronterizas, entre otras) y privadas, generando así estancamientos en los procesos de democratización e institucionalización del país. En cuanto a criminalidad política, las mafias del crimen organizado han buscado diversos mecanismos para penetrar al sistema y conseguir distintos niveles de complicidad y permisividad de autoridades para la realización de sus actividades ilícitas. La fragilidad estatal, su limitado alcance hacia territorios de difícil acceso y población remota, el escaso presupuesto asignado para la lucha contra la corrupción, el inconcluso y limitado proceso de descentralización, el bajo nivel de institucionalidad y transparencia partidaria y la escasa fiscalización por parte de la ciudadanía y los órganos de control gubernamental, entre otros factores, han fomentado la existencia de un clima propicio para la entrada del crimen organizado en la arena política. Asimismo, la coexistencia e interconexión de otros delitos relacionados a la minería ilegal (y también informal), la trata de personas y la tala ilegal han determinado que se plantee la necesidad de reestructurar estrategias generales que contemplen la identificación de actores, redes, escenarios y formas de actuación a fin de generar planes operativos de ejecución oportuna orientados a la prevención del delito, interdicción y sanción de involucrados. Al respecto, urge la necesidad de terminar con formas de explotación laboral y sexual, tan frecuente en zonas mineras carentes de control estatal. Por último, los esfuerzos gubernamentales para la lucha contra el crimen organizado no deben descuidar otros delitos más frecuentes, de origen principalmente urbano y en los que también persiste la presencia de mafias organizadas: en particular, los delitos contra el patrimonio, contra la seguridad pública y contra la vida, el cuerpo y la salud.

Bibliografía ACKERMAN, Rose 2008 Corruption and Government. Post – conflict Peacebuilding and Corruption. International Peacekeeping. Vol. 15, Issue 3. Pp. 328-‐343. ALEMANN, Ulrich von 1989 Bureaucratic and Political Corruption Controls. Reassessing the German Record. ARJONA, Ana 2002 La corrupción Política: Una revisión de la literatura. Universidad Carlos III de Madrid. ARMIJO, Marianela 2011 Planificación estratégica e indicadores de desempeño en el sector público. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. Santiago de Chile BAYLE, D. H. 1966 The Effects of Corruption in a Developing Nation. Western Political Science Quarterly. Vol. 19, N° 4. BRESSER, Luiz 1998 La reforma del Estado de los años noventa. Lógica y Mecanismos de Control. Desarrollo Económico. Vol. 38. N° 150. Pp. 517-‐550 BRISCOE, Ivan et al.

2014 Redes ilícitas y Política en América Latina. IDEA Internacional. Suecia. CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ 2013 Ley Contra el Crimen Organizado (Ley N° 3007). En: http://www.oas.org/juridico/PDFs/m esicic5_per_32_ley_%2030077.pdf. Consulta: 01 de diciembre de 2015. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA 2012 Informe de Gestión de la Contraloría General de la República. CORTAZAR, Juan Carlos 2002 La Reforma de la Administración Pública Peruana (1990-‐97) Conflicto y estrategias divergentes en la elaboración de políticas de gestión pública. COTLER, Julio et. Al 2009 Poder y Cambio en las regiones. Instituto de Estudios Peruanos. DEFENSORÍA DEL PUEBLO 2013 La trata de personas en agravio de niños, niñas y adolescentes. Informe Nº 158. En: http://cajpe.org.pe/vertice/wp-‐ content/uploads/2014/07/Informe-‐ Defensorial-‐158.pdf. Consulta: 02 de enero de 2016. DEPARTAMENTO DE ESTADO NA

International Strategy

Narcotic Report.

Control En: 42

http://www.state.gov/j/inl/rls/nrcrpt /index.htm. Consulta: 15 de noviembre de 2015. DE TRAZEGNIES, Fernando 2004 “Y el grito de libertad finalmente en sus costas se oyó”. Discurso de conmemoración por los 150 años de la abolición de la esclavitud en el Perú. Academia Nacional de la Historia. 2004. En: http://macareo.pucp.edu.pe/ftrazeg/ aafbc.htm. Consulta: 05 de enero de 2016. El Comercio 2015 “Comisión Narcopolítica: Pleno del Congreso aprobó informe final”. Nota informativa. En: http://elcomercio.pe/politica/congre so/congreso-‐aprobo-‐informe-‐final-‐ comision-‐narcopolitica-‐noticia-‐ 1862693. Consulta: 01 de enero de 2016. El Comercio (a) 2015 La trata de personas en el Perú: el delito invisible (informe). Nota informativa. En: http://elcomercio.pe/lima/ciudad/tr ata-‐personas-‐peru-‐delito-‐invisible-‐ informe-‐noticia-‐1835074. Consulta: 02 de enero de 2016. El Comercio (b) 2015 Red de explotación sexual infantil operaba en Perú hace 12 años. Nota informativa. En: http://elcomercio.pe/lima/policiales/ red-‐explotacion-‐sexual-‐infantil-‐ operaba-‐peru-‐hace-‐12-‐anos-‐noticia-‐

1862309. Consulta: 02 de enero de 2016. FIGUEROA, Aldo 2015 Corrupción y Criminalización del Estado: La experiencia de la Descentralización en el Perú. GRUPO DE CORRUPCIÓN

TRABAJO

CONTRA

2010 Informe Anual Sobre la Lucha Contra la Corrupción en el Perú 2010. HECK, Carmen 2014 La realidad de la minería ilegal en países amazónicos. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Lima. INEI 2014 Victimización en el Perú 2010 – 2014. https://www.inei.gob.pe/media/Men uRecursivo/publicaciones_digitales/E st/Lib1255/index.html. Consulta: 02 de enero de 2016. INEI 2015 Estadísticas en Seguridad Ciudadana. Población penal en los establecimientos penitenciarios según departamento. En: https://www.inei.gob.pe/estadisticas /indice-‐tematico/seguridad-‐ ciudadana/. Consulta: 02 de enero de 2016. INEI 2015 Estadísticas en Seguridad Ciudadana. En: https://www.inei.gob.pe/estadisticas /indice-‐tematico/seguridad-‐

ciudadana/. Consulta: diciembre de 2015.

http://www.cidob.org/es/publicacion es/serie_de_publicacion/revista_cido b_d_afers_internacionals/control_de _fronteras_y_derechos_humanos_m as_alla_de_la_seguridad. Consulta: 28 de diciembre de 2015.

INPE 2015 Informe Estadístico Penitenciario. Instituto Nacional Penitenciario, agosto. En: http://www.inpe.gob.pe/pdf/agosto _15.pdf. Consulta: 20 de diciembre de 2015. JAIN, Arvind 2001 Corruption: A review. Journal of Economic Surveys. Vol. 15, n° 1. Concordia University. LATINOBAROMETRO 2013 Informe 2013. En: http://www.latinobarometro.org/do cumentos/LATBD_INFORME_LB_201 3.pdf. Consulta: 02 de enero de 2016. La República 2015 “Caracol usaba helicópteros militares del VRAEM para trasladar droga hacia Lima”. Nota informativa. En: http://larepublica.pe/impresa/socied ad/728171-‐caracol-‐usaba-‐ helicopteros-‐militares-‐del-‐vraem-‐ para-‐trasladar-‐droga-‐hacia-‐lima. Consulta: 23 de diciembre de 2015. LÓPEZ, Noam et. Diego TUESTA 2015 Economías Ilícitas y Orden Social: la Frontera de Perú, Brasil y Colombia. En: Jiménez, Claudia y Jordana, Mirentxu. Control de Fronteras y Derechos Humanos: Más Allá de la Seguridad. 2015. Edicions Bellaterra. En:

MACHADO, Antonio 2006 Construyendo ciudadanía: Forjamos un País sin Corrupción. Área Transparencia de Derechos Humanos. Forum Solidaridad Perú. Lima: Justprint SAC. MEM 2015 Minería ilegal e informal. Sistema de Detección Temprana y Vigilancia Ambiental. Mapa interactivo. En: http://geoservidor.minam.gob.pe/int ro/monitoreo/mineria-‐ilegal-‐e-‐ informal-‐44.html. Consulta: 02 de enero de 2016. MINISTERIO DEL AMBIENTE 2013 Diálogos ambientales con la prensa. Minería ilegal. En: http://www.minam.gob.pe/prensa/ wp-‐ content/uploads/sites/44/2013/12/d ialogo-‐con-‐la-‐prensa-‐ 2_Minereia_ilegal.pdf. Consulta: 03 de enero de 2016. S/A

Deforestación y degradación forestal. Geoservidor. En: http://geoservidor.minam.gob.pe/int ro/monitoreo/deforestacion-‐y-‐ degradacion-‐forestal-‐6.html. Consulta: 01 de enero de 2016.

MINISTERIO DEL INTERIOR

PERU 21

2011 Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas en el Perú. En: https://www.mininter.gob.pe/userfil es/DS-‐MIN-‐004-‐2011(1).pdf. Consulta: 02 de enero de 2016.

2015 Alan García: el número de ‘narcoindultos’ que otorgó es récord mundial, según expertos. En: http://peru21.pe/politica/alan-‐ garcia-‐numero-‐narcoindultos-‐que-‐ otorgo-‐mas-‐alto-‐historia-‐segun-‐ expertos-‐2231452. Consulta: 04 de enero de 2016.

NOVAK, Fabián et José RUDA 2009 “El Tráfico Ilícito de Drogas en el Perú: Una Aproximación Internacional”. En: El Mapa del Narcotráfico en el Perú. 1º edición. Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima. OBSERVATORIO DE CRIMINALIDAD MINISTERIO PÚBLICO ET. FISCALÍA DE LA NACIÓN DEL ESTADO PERUANO NA

Datos estadísticos. En: http://portal.mpfn.gob.pe/boletininf ormativo/informaciongeneral. Consulta: 02 de enero de 2016.

PANFICHI, Aldo et. Mariana ALVARADO 2011 Corrupción y Gobernabilidad. CIES. PUCP. PAUTRAT, Lucila 2006 Análisis preliminar sobre gobernabilidad y cumplimiento de la legislación del sector forestal en el Perú. Preparado para el Grupo del Banco Mundial. PEDERSEN, Karin et Lars JOHANSEN 2008 Corruption: Commonality, Causes & Consequences: Comparing 15 ex-‐ communist countries

POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ 2014 Anuario Estadístico 2014. https://www.pnp.gob.pe/documento s/ANUARIO%202014%20DIREST-‐ PNP%20OK.pdf. Consulta: 02 de enero de 2016. PORTA, Nadege et. Juan TORRES 2015 “¿El Camino Correcto? Políticas Públicas contra el Tráfico Ilicito de Drogas en el Perú. Artículo en Pólemos, de la Asociación Civil Derecho & Sociedad – PUCP. Lima. En: http://polemos.pe/2015/10/el-‐ camino-‐correcto-‐politicas-‐publicas-‐ contra-‐el-‐trafico-‐ilicito-‐de-‐drogas-‐en-‐ el-‐peru/. Consulta: 23 de noviembre de 2015. PROETICA 2015 Novena Encuesta Nacional Sobre Corrupción – 2015. RPP 2015 Ley de Flagrancia: conoce los resultados en menos de un mes de vigencia. Nota informativa. En: http://rpp.pe/politica/judiciales/ley-‐ de-‐flagrancia-‐conoce-‐los-‐resultados-‐ en-‐menos-‐de-‐un-‐mes-‐de-‐vigencia-‐

noticia-‐924911. Consulta: 01 de enero de 2016. SANZ, Nieves 2006 El desafío de la Criminalidad Organizada. Comares, Granada.

2008 Reforma Política en Perú. Reforma política y electoral en América Latina 1978 – 2007). Pp. 821-‐ 864. UNIVERSIDAD DE MINNESOTA NA

SAVIANO, Roberto 2014 “CeroCeroCero. Cómo la Cocaína Gobierna al Mundo”. Anagrama. Febrero. SOBERÓN, Ricardo 2013 “La Construcción de un Corredor Geográfico en Torno a la Cocaína del Sur”. En: http://www.druglawreform.info/es/ weblog/item/5075-‐la-‐construccion-‐ de-‐un-‐corredor-‐geografico-‐en-‐torno-‐ a-‐la-‐cocaina-‐del-‐sur. Consulta: 20 de diciembre de 2015. SORIANO, Ramón 2011 La corrupción política: tipos, causas y remedios. Anales de la Catedra Francisco Suárez. 45. 382-‐402. TORRES, Juan 2012 “La Herramienta que Hace Falta. Un Análisis de la Negativa Estadounidense al Auspicio de la Interdicción Marítima en el Perú para el Control del Tráfico Ilícito de Drogas”. Tesis de Licenciatura. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima. TUESTA, Fernando

Protocolo de Palermo. “Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional”. http://www1.umn.edu/humanrts/ins tree/Strafficking.html

UNODC NA

Monitoreo de Cultivo de Coca en el Perú. 2003 – 2015. Naciones Unidas. Reportes ubicables en: https://www.unodc.org/unodc/en/cr op-‐monitoring/?tag=Peru. Consulta: 13 de noviembre de 2015.

VALDÉS, Ricardo 2013 “Trata de Personas: el fenómeno social, el delito y el Estado”. En: Jungbluth, Werner. Perú Hoy. El Perú Subterráneo. DESCO -‐ Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo. 2013. VARGAS, Julio 2010 En los intersticios de la política de la descentralización. Direcciones regionales de Educación y proyectos educativos regionales en Ayacucho y Huancavelica. El Estado, viejo desconocido. Visiones del Estado en el Perú. IEP. Pp. 301-‐350.

ZECHMEISTER, Elizabeth 2014 The Political Culture of Democracy in the Americas, 2014: Democratic Governance across 10 Years of the AmericasBarometer. USAID, LAPOP, Barómetro de las Américas y Vanderbilt University. En: http://www.vanderbilt.edu/lapop/ab 2014/AB2014_Comparative_Report_ English_V3_revised_011315_W.pdf. Consulta: 30 de diciembre de 2015.