CONCILIER
SITES POLLUÉS ET RENOUVELLEMENT URBAIN
Actes du colloque de l’ADEME Paris, 24 et 25 octobre 2006
Concilier sites polluĂŠs et renouvellement urbain
Actes du colloque des 24 et 25 octobre 2006
Crédit illustration de couverture : A4 Editions pour l’ADEME
A lire également : Les pratiques de gestion des sites pollués en France ADEME - Juin 2001 - 180 pages – Référence : 3998 – Prix de vente : 58 € Pour commander : ADEME-Editions – 20, avenue du Grésillé - BP 90406 – 49004 ANGERS Cedex 01 ou www.ademe.fr / Médiathèque / Publications de l’ADEME
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© Coédition ADEME, ADEF, AFTRP, EPF Lorraine, EPF Nord - Pas-de-Calais, EPF Normandie, EPF Provence - Alpes - Côte d’Azur, EPORA - 2008
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ADEME, ISBN 978-2-86817-943-6 AFTRP, ISBN 978-2-9507185-0-1 BAN : 9782950718501 ADEF, ISBN 978-2-905942-42-8 EPF Nord - Pas-de-Calais, ISBN 978-2-9517290-5-7
Cet ouvrage est une coédition ADEME, ADEF, AFTRP, EPF Lorraine, EPF Nord - Pas-deCalais, EPF Normandie, EPF Provence - Alpes - Côte d’Azur et EPORA. Il a été réalisé à partir des interventions présentées au cours du colloque national « Concilier sites pollués et renouvellement urbain » qui s’est tenu à Paris les 24 et 25 octobre 2006.
Comité de pilotage de l’ouvrage : ADEME : Patrice PHILIPPE, Didier MARGOT, Agnès HEYBERGER ADEF : Caroline GERBER AFTRP : Anne BAIN, Thomas LACAZE EPF Lorraine : François KAH EPF Nord - Pas-de-Calais : Marc KASZYNSKI, Jean-Marc GASPERI, Anne DOUTI EPF Normandie : Stéphane MAILLET EPF Provence - Alpes - Côte d’Azur : Marc DELORT EPORA : Stephan MUZIKA
Réalisation : ADEF Rédaction et coordination éditoriale : Amélie PEYROU Fabrication : Céline CHABAUD
Le Comité de pilotage tient à remercier les personnes ayant apporté leur contribution à la réalisation de cet ouvrage.
SOMMAIRE Avant propos
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Propos introductifs
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Déroulement d’une opération de recyclage urbain
1. La question de la responsabilité des sites 1. La défaillance du propriétaire
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La longue histoire de la requalification environnementale du site pollué Knox-Vroone à Escaudain (Nord)
19
La difficile prise en main par la collectivité du site à risques de l’ancienne fonderie Sonofoque à Flers (Orne)
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2. Un exemple de partenariat avec un propriétaire La requalification de l’ancienne usine Formica à Quillan (Aude) 3. La question de la responsabilité du renouvellement urbain L’approche juridique et foncière Questions en séance
2. La contribution des opérateurs publics
25 25 27 27 28
33
Premiers enseignements d’expériences en cours et rôle des établissements publics fonciers (EPF)
35
Les friches industrielles à Lille Métropole Communauté Urbaine : du foncier à la responsabilisation des communes (Nord)
37
La reconversion du site Nodet-Gougis à Montereau-Fault-Yonne en zone d’habitat et d’équipements publics (Seine et Marne)
39
L’approche générique de l’étude détaillée des risques sur le territoire de Lyon Confluence (Rhône)
43
Mutation de petites entités industrielles en zone urbaine dense dans la ZAC Porte de Montrouge à Montrouge (Hauts-de-Seine)
47
Une connaissance partagée des contraintes à l’appui de la négociation foncière
51
Questions en séance
3. Les outils de connaissance : l’inventaire historique
53
55
L’appport des données historiques sols contaminés en milieu urbain : localisation et réhabilitation
57
L’apport des données historiques : étude risquologie
61
La planification urbaine sur le foncier contraint : l’inventaire historique urbain
63
Mise en oeuvre d’un inventaire historique urbain, l’exemple du Grand Lyon
65
La directive « Sols » et ses effets
67
Questions en séance
4. Sol pollué et contexte immobilier porteur
69
71
Dépollution et mutation urbaine des « docks libres et magasins généraux » à Marseille (Bouches-du-Rhône)
73
L’expérience d’un promoteur/aménageur sur le site de Sacilor La Robinette à Maizières-lès-Metz (Moselle)
77
Requalification d’un site industriel en centre commercial : l’exemple de Tul Immo à Tulle (Corrèze)
81
5
5. Des projets pour porter le recyclage urbain 1. Le développement économique pour dépasser les problématiques de la pollution du sol
87
La relocalisation de la manufacture Causse Gantier sur la friche industrielle Guibert à Millau (Aveyron)
87
La région Lorraine choisit de créer un pôle de recherche
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2. Les projets urbains pour inverser l’image négative des sites
91
Le Clos Saint-Louis à Dammarie-lès-Lys (Seine-et-Marne)
91
Quand les contraintes environnementales produisent les atouts d’une stratégie urbaine : l’ancien site de Kodak à Sevran (Seine-Saint-Denis)
95
Du projet commun aux risques partagés
97
Conclusion
6
85
99
Point sur la réglementation
101
Table des illustrations
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Glossaire
105
Présentation des coéditeurs
109
Avant propos sur l’ambition du colloque Marc KASZYNSKI Directeur de l’Etablissement public foncier Nord - Pas-de-Calais
La coopération engagée entre l’ADEME et les EPF sur les sols pollués date de l’année 2000 et s’est concrétisée par la publication en 2001 du guide sur « Les pratiques de gestion des sites pollués en France » et la tenue des journées techniques qui ont accompagné la promotion de cet ouvrage. La poursuite de l’analyse des enjeux de traitement des sites pollués a conduit ces partenaires à inscrire de façon explicite la question environnementale que posent les sols pollués dans la problématique du renouvellement urbain et des politiques de recyclage foncier d’espaces dégradés. Le colloque des 24 et 25 octobre 2006 a, de ce point de vue, illustré de façon pertinente à partir des témoignages présentés, l’état de la prise de conscience des acteurs concernés. Ainsi, le succès futur des opérations de recyclage de sites pollués dépendra de leur capacité à prendre en charge les principaux enjeux ci-dessous identifiés : L’intervention sur sites pollués est transversale aux rapports publics/privés. Elle concerne les acteurs privés sur le marché foncier et immobilier et les acteurs publics que sont les administrations de l’Etat et les collectivités territoriales dans leurs compétences générales d’urbanisme et dans l’exercice de la maîtrise d’ouvrage d’un projet urbain particulier. La loi de juillet 2003 a, de ce point de vue, élargi aux collectivités territoriales le cercle des acteurs du traitement des sites pollués au-delà du rapport bilatéral entre l’administration régalienne et l’industriel. De même les acteurs privés attendent de la puissance publique une clarification des règles du jeu, que cela soit vis-à-vis des collectivités territoriales pour l’application des règles d’urbanisme ou vis-à-vis des services de l’Etat pour l’application de la législation sur les installations classées. Les stratégies de renouvellement urbain sont vertueuses mais pas naturelles. En effet, reconstruire la ville sur la ville, recycler les fonciers usagés et les immobiliers obsolètes, constitue assurément un objectif de développement durable qui permet à la fois d’être économe du foncier rural périurbain et de valoriser les investissements antérieurement faits dans les équipements d’infrastructures et de superstructures urbaines. Mais les contre-tendances sont connues et sont fortes : accroissement de la mobilité, fonciers périphériques « moins chers », complexité technique, juridique et foncière du montage des opérations de recyclage foncier en site urbain tant pour les acteurs privés que publics. Dans ce contexte, beaucoup de territoires dotés par la loi, de compétences d’aménagement se trouvent démunis en ingénierie et en capacité financière d’intervention face à des enjeux fonciers qui les dépassent, soit en termes d’échelle géographique d’appréhension des problèmes, soit en termes d’importance et de complexité des sites. 7
Les particuliers, qu’ils soient candidats à l’accession à la propriété, consommateurs de services ou militants associatifs, exigent un niveau de « sécurité environnementale » de plus en plus élevé. La prise de conscience qui s’est développée depuis ces dernières années pèse par exemple sur l’offre immobilière au-delà du niveau « de risque acceptable » pour tendre vers le risque « zéro ». Au-delà de la question : qui doit garantir quoi à qui ? Le recyclage vers des usages urbains des sites pollués pose la question de la transparence de l’information et du partage de la culture du risque entre l’Etat Providence et la société civile. La conception d’un projet de recyclage foncier sur sols pollués se déroule rarement selon un principe linéaire amont-aval. A la différence des projets d’urbanisation sur sites agricoles vierges, les projets urbains de recyclage concernent des fonciers « vivants » (même s’ils sont malades), occupés et contraints, ils participent à la définition même du projet de réaménagement. L’imbrication des enjeux environnementaux, juridiques et urbains dans la conception des projets, voire dès la phase de la négociation de la maîtrise foncière du site avec le propriétaire initial, nécessite une réarticulation de compétences en approche pluridisciplinaire qui doit constituer une nouvelle culture opérationnelle à développer. Le succès des opérations de recyclage de sites pollués repose sur des stratégies d’anticipation. La gestion du temps joue un rôle déterminant dans le succès des opérations tant pour la collectivité publique que pour des acteurs privés. Encore faut-il engager dès l’amont les diagnostics permettant de définir les contraintes du projet et ses ambitions, de sécuriser les phases de maîtrise foncière et d’optimiser les coûts de réalisation. La traçabilité des interventions effectuées et la mémoire des contraintes résiduelles constituent une responsabilité forte du maître d’ouvrage. Il ne s’agit pas seulement d’apporter les garanties commerciales légitimes aux investisseurs et aux occupants futurs des sites requalifiés, mais également de permettre l’organisation progressive sur nos territoires urbains d’une veille environnementale garante de la qualité de la vie pour nos générations futures. Cette réflexion initiée par les opérateurs publics que sont l’ADEME et les établissements publics fonciers, doit être élargie à l’ensemble des acteurs de ces marchés. Rejoints par l’AFTRP et l’ADEF, les partenaires qui se sont associés pour la préparation de ce colloque restent mobilisés pour poursuivre l’échange d’expériences et la capitalisation de savoir-faire sur ces questions qui sont au cœur des stratégies de gestion économe de la ressource rare que constitue le foncier.
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Propos introductifs
Les politiques nationales en matière d’urbanisme et d’environnement Laurent MICHEL Directeur de la Prévention des pollutions et des risques, ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire*
Le réaménagement de l’espace urbain pose la question de la réhabilitation des sites industriels. Le ministère de l’Ecologie fait face à une apparente contradiction entre l’état d’un sol pollué et sa potentielle utilisation. La politique d’urbanisme s’articule avec la dépollution des anciens sites industriels. La requalification des sites a un impact double sur l’environnement, en réduisant la pollution sur place et en luttant contre l’étalement urbain. Il n’est pas possible d’en faire fi compte tenu de la forte pression foncière dans bon nombre d’agglomérations.
Une accélération de l’expérience des acteurs Depuis les années 1980, un mouvement de réutilisation des sites pollués s’est développé pour accueillir dans un premier temps de nouvelles activités économiques peu sensibles sur le plan de la santé publique. Ces sites ont ensuite accueilli des logements, des écoles ou des crèches, et la dépollution est devenue un enjeu supérieur en matière de santé publique. La question de la requalification était évidente pour les anciens grands bassins industriels ; elle apparaît désormais dans des villes non majoritairement industrielles et sur des sites où la pollution ne posait pas de problème considérable aux yeux du public. Il s’agit de petits sites, souvent enclavés. L’expérience des acteurs (administrations, mairies et intercommunalité) a augmenté avec le temps. Chacun commence à bien appréhender les retours d’expériences. Les promoteurs et les bureaux d’études se sont appropriés le sujet et ont eux aussi accumulé des connaissances. Dans bon nombre de cas, il est plus facile de travailler ensemble et d’anticiper davantage les problèmes. Par le passé, il arrivait que le Ministère intervienne, et révèle un problème de réhabilitation, alors que les bulldozers étaient prêts à entrer en action, ce qui finissait par ralentir le chantier. Aujourd’hui, les aménageurs saisissent les services du Ministère beaucoup plus en amont. Le travail est donc meilleur et plus rapide. En trois ans, le constat est celui d’une accélération du retour d’expérience sans aucune concession sur la qualité de la réhabilitation et sur la protection de l’environnement.
Recensement des sites pollués A partir du milieu des années 1990, un recensement des sites et une évaluation des risques correspondants ont été réalisés par le Ministère. Notre base de données BASOL identifie les grands sites sur lesquels sont menées des études simplifiées de risques. En parallèle, la base de * Nouvelle appellation du ministère en date du 19 mars 2008. 9
données BASIAS a permis d’inventorier les sites potentiellement pollués, qui avaient accueilli par le passé des activités de services ou d’industrie. Cette base est plus volumineuse que la précédente. Elle vise à alerter les promoteurs afin qu’ils réfléchissent en amont à une éventuelle dépollution du site. Cet enjeu de mise à disposition de l’information est fondamental. La base BASIAS représente un effort considérable, en partenariat avec les collectivités locales. Les conseils régionaux participent souvent au financement des inventaires. 82 inventaires départementaux ont été achevés en 2006. 300 000 sites ont été recensés. Le budget était de 20 millions d’euros en 2004. La connaissance des acteurs doit être améliorée. Lorsqu’un inventaire est publié, les associations départementales de maires et les chambres syndicales des notaires sont informées, mais il n’est pas possible de savoir dans quelle mesure cette information est ensuite répercutée.
Politique de gestion des sols pollués du ministère de l’Ecologie En amont de la dépollution des sols pollués se trouve la prévention de la pollution des sols. Concernant la gestion des sols pollués, notre politique s’articule autour de trois principes :
La gestion des risques selon l’usage L’exigence en termes de santé publique et de protection de l’environnement dépend de l’usage, ce qui influe sur la qualité de la dépollution, un parking posant un enjeu de santé publique moins fort qu’une crèche.
L’évaluation des risques sanitaires et environnementaux L’évaluation porte notamment sur les risques liés aux substances cancérigènes, sur la base des références toxicologiques reconnues internationalement. Des études d’impact pour les usines en fonctionnement (rejets atmosphériques notamment) sont réalisées. Le risque doit être ramené à un niveau acceptable.
La conservation de la mémoire des pollutions Lorsque la dépollution n’est pas complète, car certaines dépollutions ne sont pas toujours nécessaires en fonction de l’usage (possibilité d’un confinement sur place notamment), il faut malgré tout conserver les informations en cas de changement ultérieur d’usage et surveiller régulièrement la pollution induite par ces sites partiellement dépollués, notamment sur les nappes d’eau souterraines. Le Ministère intervient par l’intermédiaire de la police administrative des installations classées pour la protection de l’environnement. Le travail porte notamment sur le domaine de la prévention, en incitant à réduire les rejets dans l’atmosphère et dans l’eau. Beaucoup de pollutions des sols sont liées à d’anciennes pollutions atmosphériques. Des cuvettes de rétention permettent de mieux prévenir la pollution des sols. 1 900 sites ont été recensés nécessitant une surveillance du point de vue de la contamination des nappes d’eau souterraine. Sur ces 1 900 sites, 200 se sont finalement révélés sans danger. Il existe malheureusement trop de sites pour lesquels les responsables sont défaillants. Depuis 2000, l’ADEME est intervenue sur près de 150 sites sur mandat de l’Etat. 50 sites sont en cours de traitement. Cette action représente un budget de 10 millions d’euros par an. L’Etat n’entend pas pour autant endosser la responsabilité de la dépollution de tous les sites à la place des anciens exploitants – qui sont les responsables légaux. Dans certains cas les collectivités locales et les promoteurs sont intervenus en soutien d’opérations de dépollution. Le Ministère doit également avancer sur la question des garanties financières (cf. loi du 30 juillet 2003). L’application de la loi et du décret, malgré leur simplicité apparente, n’est pas si simple.
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