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Reconstruire la ville sur la ville
LES PUBLICATIONS DE L’ADEF Aménagement foncier : les risques, 1995, préface de R. Rossi, 160 p. (165F). L’aménagement en questions, ss. la dir. de C. Martinand, J. Landrieu, 1996, 242 p. (175F). L’articulation du foncier et de l’immobilier, sous la direction de J.-J. Granelle, T. Vilmin, 1993, 188 p. (155F). Les associations foncières, préface de O. Piron, 1988, 181 p. (110F). La bulle foncière au Japon, N. Aveline, 1995, 256 p. (160F). Les bureaux, analyse d’une crise, I. Nappi-Choulet, 1997, 181 p. (155F). Les coûts de la croissance périurbaine. L’exemple de l’agglomération rennaise, A. Guengant, 1992, 156 p. (165F). Un droit inviolable et sacré, la propriété, préface de J. Frébault, 1991, 367 p. (150F). L’environnement entre le maire et l’État, sous la direction de G. Jeannot, V. Renard et J. Theys, 1990, 206 p. (120F). État des lieux : la recherche sur le foncier, J.-J. Granelle, A. Heymann-Doat, G. Jalabert, 1988, 160 p. (90F). Évaluer un terrain. Aspects économiques et juridiques, préf. J. Comby, 1994, 219 p. (165F). Gestion foncière et opérations immobilières en Europe de l’Est - Land tenure and property development in Eastern Europe, V. Renard, R. Acosta, 1993, 288 p. (170F). Les grands propriétaires fonciers urbains / Major urban landowners - en France, in Great-Britain, préface de C. Chaline, 1987, 144 p. (80F). Land policy in France (1945-1990), J. Comby, V. Renard, 1990, 174 p. (115F). L’impact du risque industriel sur l’immobilier, L. Sauvage, 1997, 255 p. (190 F). Outils fonciers, modes d’emplois, introduction de C. Vigouroux, 211 p. (120 F). Politiques foncières des villes en développement, C. Farvacque-Vitkovic, P. McAuslan, 1993, 160 p. (160F). Qui doit payer la ville? préface de C. Bersani, 1996, 246 p. (180F). La règle et l’urbanisme, préface de C. Robert, 1987, 360 p. (130F). La rente foncière, préface de P.-H. Derycke, 1990, 244 p. (120F). Russia : Urban Development and Emerging Property Markets, L. Limonov, V. Renard, W. Leontieff, 224 p. (175 F). Sécuriser l’urbanisme, préface de J.-P. Lacaze, 1997, 181 p. (155F). Sécurité et transparence des marchés immobiliers, introduction de A. Givaudan, 1992, 316 p. (142F). Le sol de l’entreprise, préface de U. Battist, 1989, 199 p. (93F). Le tourisme contre l’agriculture ? Enjeux fonciers en pays méditerranéens, préface de P. Coulomb, 1986, 360 p. (130F). Villes africaines. Nouveau manuel d’aménagement foncier, J.-F. Tribillon, 1993, 320 p. (175F). Politiques foncières comparées : ❒ Allemagne, C. Moreau, 122 p. ❒ Grande-Bretagne, V. Renard et T. Vilmin, 62 p. ❒ Pays-Bas, N. Dubach et V. Renard, 78 p. ❒ Espagne, Eve et T. IgoninLeygue, 165 p. ❒ Portugal, T. Igonin-Leygue, 80 p. (90 F le document).
REVUE ÉTUDES FONCIÈRES. Quatre numéros par an pour faire le tour de l’actualité, offrir une tribune aux acteurs de l’aménagement foncier, rendre compte d’expériences innovantes (abonnement : 380 F). ADEF - Association des Etudes foncières, Grande Arche Nord, 92044 Paris La Défense Cedex 41, tél. : 01 40 81 85 35 ; fax : 01 40 81 85 39
Reconstruire la ville sur la ville PrĂŠface de Paul Schwach
adef
Les auteurs Bertrand Avril, directeur du développement du groupe Georges V. François Bailly, directeur adjoint de l’établissement public de la Basse-Seine. Xavier Benoit, directeur adjoint de la Fédération des PACT-ARIM. Dieter Collinet, conseiller auprès du ministre de la Ville, Land de Rhénanie (Allemagne). Bertrand De Feydeau, président-directeur général d’Axa Immobilier. Bernard de Korsak, président-directeur général de l’AFTRP. Pierre Filion, professeur à l’université de Waterloo (Canada). Marc Kaszynski, directeur de l’établissement public foncier du Nord Pas-deCalais. Geurt-Peter Keers, RIGO, Amsterdam (Pays-Bas). Guy Lemée, expert immobilier, société Inventaires. Jean-Christophe Lynch, directeur général adjoint de la SEMAPA. Daniel Paccoud, chef du service immobilier de Gaz-de-France. Marc Pattinson, économiste, directeur Edaw Londres (Grande-Bretagne). Jacques Pautigny, président-directeur général de Foncier Conseil et président du SNAL. Jack Ralite, sénateur-maire d’Aubervilliers. Jean-Michel Roux, directeur de projet à la SCET. Gary Sands, professeur à Wayne State University, Detroit (Etats-Unis). Marc Sauvez, directeur Stratégie et Planification, DAFU, ministère de l’Equipement. Paul Schwach, directeur de la DAFU, ministère de l’Equipement. Alain Villaret, directeur de la MRAI, ministère de la Défense.
La rédaction de cet ouvrage a été coordonnée par Muriel Martinez
Préface On perçoit aujourd’hui un intérêt renouvelé pour la question foncière. Le thème du recyclage urbain nous concerne directement par son actualité et ses enjeux. De nombreux exemples en France ou à l’étranger montrent que ce n’est pas seulement un sujet de discours, mais bien une préoccupation concrète et opérationnelle dans beaucoup de nos villes. Il est devenu évident pour beaucoup que la notion de « développement durable » des agglomérations et des pays renvoie précisément au recyclage des terrains urbains et à la reconstruction de la ville sur elle-même plutôt qu’à la poursuite de l’extension périphérique. Les arguments économiques et environnementaux que l’on met souvent en avant se doublent d’un enjeu aussi ambitieux : c’est tout simplement l’objectif de renforcer la qualité de la vie dans les zones urbaines existantes, en y maintenant populations et activités. Les friches urbaines se multiplient dans beaucoup de villes, notamment à la suite de reconversions industrielles ou militaires ; des quartiers centraux se dévalorisent et connaissent des phénomènes de vacance ; des ensembles urbains souffrent de phénomènes d’exclusion et de ségrégation, et pas seulement les grands ensembles concernés par la « politique de la ville », mais aussi les copropriétés dégradées ; certains équipements ou infrastructures mal insérés dans la ville brutalisent aussi la qualité urbaine… Tous ces sites en déclin appellent une intervention publique importante pour retrouver des éléments de valorisation économique et une attractivité par rapport à la demande sociale. Nous plaidons pour une ambitieuse politique de réhabilitation urbaine. Dans ce contexte, l’intervention foncière doit être profondément repensée ; c’est bien le travail que de nombreux acteurs ont entrepris depuis maintenant une demi-douzaine d’années, parmi lesquels l’ADEF a joué un rôle important. De ce fait, la pensée sur le foncier n’est pas en retard sur l’action, et un certain nombre d’idées vont permettre d’avancer. Encore faudra-t-il trouver les leviers de leur mise en œuvre. Parmi ces idées, il en est une que je voudrais souligner. Toute politique foncière, on le sait, doit être conçue dans la durée, depuis la
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planification urbaine en amont jusqu’au projet opérationnel en aval, l’action foncière étant en quelque sorte placée en charnière au centre de cette chaîne de l’action. A l’amont, les politiques foncières intelligentes ont toujours été conçues au service d’une volonté stratégique, qu’elle s’exprime au travers de documents ayant valeur juridique comme les schémas directeurs d’aménagement et d’urbanisme (SDAU), les plans d’occupation des sols (POS), et demain peut-être les directives territoriales d’aménagement (DTA), ou qu’il s’agisse de schémas d’aménagement de fait. En matière de réhabilitation urbaine, ou de recyclage de terrains urbains, il me paraît nécessaire d’avoir la même exigence stratégique pour donner un contenu à moyen et long termes aux politiques foncières mises en place. Le « programme de référence » évoqué initialement dans la loi d’orientation sur la Ville (LOV) pouvait répondre à cet objectif ; tout autre schéma stratégique pourrait aussi faire l’affaire. Ce qui paraît incontournable, c’est une expression de cette stratégie qui soit communicable avec tous les partenaires concernés, et qui soit aussi un guide du long terme, au fur et à mesure que les choses avancent. En aval, il y a parfois débat sur les métiers de l’aménagement par rapport à ceux du foncier, et la nécessité qu’il y aurait à les séparer ou au contraire à les intégrer. Pour ma part, je ne suis pas sensible aux querelles idéologiques sur ce sujet. On peut très bien imaginer différentes formes d’opérateurs spécialisés dans l’un ou l’autre domaine, ou au contraire intégrant dans une même filière les deux métiers. L’important est de reconnaître la spécificité de chacun sous peine de n’en exercer bien aucun, d’avoir les compétences et les modes de gestion spécifiques à chacun, et de clarifier les interfaces entre eux. Le foncier et l’aménagement jouent moins que jamais dans la même dimension temporelle et les cycles courts de l’aménagement se découplent de plus en plus des cycles longs du foncier. Il faut donc proposer des mécanismes qui rendent possible la maîtrise foncière sans obérer l’aménagement. Dans ce cadre, tout ce qui est proposé sur le partenariat publicprivé et le partage du risque ainsi que des plus-values mérite d’être bien analysé. S’il y a des obstacles juridiques ou fiscaux qui pénalisent des montages d’un nouveau style, je suis prêt à étudier toutes suggestions pour les lever. Il ne faut cependant pas se cacher certaines difficultés d’ordre économique ou patrimonial qui subsistent – même avec des institutions publiques – quand un terrain est inscrit au bilan avec une certaine valeur, et que le partenariat ne permet pas de garantir cette valeur à la sortie, compte tenu de l’état du marché foncier. La réticence à enregistrer une moins-value est évidemment le premier frein.
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Il faudra bien, dans un certain nombre de situations stratégiques, continuer à acheter du foncier. Compte tenu du report croissant des recettes attendues de l’aménagement, et des conditions de taux d’intérêt réel positif rendant onéreux le recours à l’emprunt, la Direction de l’aménagement foncier et de l’urbanisme (DAFU) du ministère de l’Equipement préconise très clairement de régler le coût du portage foncier en amont sans renvoyer le financement (notamment par l’emprunt) sur les recettes de l’opération d’aménagement. La même idée vaut d’ailleurs pour les études préalables d’aménagement. Il faudra donc se réhabituer à expliciter une dépense foncière dans certains budgets publics. C’est un sujet crucial. Les études engagées sous la présidence de Georges Cavallier sur les ZAC en difficultés ont donné une image saisissante de l’ampleur du blocage auquel on est parvenu dans un certain nombre de cas, faute d’avoir anticipé ce découplage entre le portage foncier et l’aménagement. A la frontière des relations entre le foncier et l’aménagement, le thème du recyclage des terrains urbains met aussi en lumière la notion de requalification. Qu’il s’agisse de démolitions, de dépollution, et aussi des problèmes d’affaissement minier, les questions technico-économiques nouvelles qu’il faut régler avant de remettre un terrain urbain sur le marché sont sans doute plus complexes que jamais. Cela pose de manière nouvelle le passage de la frontière entre l’aménagement et le foncier, et un certain nombre de travaux préalables pourraient avoir vocation à basculer du côté de l’action foncière. Le concept de pré-aménagement ou de proto-aménagement correspond à cette réalité. L’Etat, pour sa part, ne restera pas inactif dans le domaine du foncier. La fusion à venir de la DAFU et de la Direction de l’habitat et de la construction (DHC) pour créer une Direction générale de l’urbanisme et de la construction (DGUC) trace des pistes pour renforcer la cohérence de son intervention en la matière. Au sein de la DGUC, nous veillerons à créer, notamment dans un Bureau de l’économie de l’aménagement et des politiques foncières, un pôle de compétences économiques et financières sur les questions relatives à l’économie de l’aménagement et aux interventions foncières de l’Etat ou des collectivités locales. L’Etat jouera son rôle d’animation et d’impulsion pour développer des outils adaptés, veiller à leur bonne utilisation, mobiliser les professionnels et les opérateurs de l’aménagement et du foncier, favoriser l’innovation et l’échange d’expériences. En termes de rapprochement des cultures de l’habitat et de l’urbanisme, la fusion permettra surtout de renouveler les approches sur des sujets aussi essentiels que l’impact urbain de financements comme le prêt à taux zéro, la surcharge foncière des opérations de
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logement social, la mise en œuvre des projets de démolition-reconstruction et l’intervention dans les quartiers anciens (résorption de l’habitat insalubre, opération programmée d’amélioration de l’habitat, association foncière urbaine), mais aussi sur le complexe sujet de la fiscalité de l’urbanisme et ses effets pervers qui peuvent freiner la reconstruction de la ville sur la ville. Dans ce contexte, la question des établissements publics fonciers (EPF) prend une actualité particulière. Ceux-ci ont fait la preuve de leur capacité à mettre en œuvre sur le long terme, malgré les aléas de la conjoncture, des politiques foncières au service de projets stratégiques d’aménagement. Ils disposent généralement de ressources stables, car assises sur la fiscalité locale, et non sur la construction qui peut connaître fluctuations et aléas. Ils ont réussi à constituer des équipes ayant des savoir-faire appréciés d’ingénierie foncière et financière. Ils ont su résister aux dérives et turbulences de la spéculation, et ne jouent pas leur survie sur la rapidité de revente de terrains. Pour toutes ces raisons, les EPF sont devenus, là où ils existent, des opérateurs de référence de l’aménagement foncier. L’Etat va engager une action pour faire connaître les établissements existants de façon à susciter la création d’autres établissements de ce type. Deux types d’établissements coexistent aujourd’hui. Ceux de l’Etat (mais je rappelle qu’en fait les collectivités locales y jouent un rôle majeur, l’Etat n’étant même pas membre du conseil d’administration) sont adaptés à une échelle d’aménagement du territoire assez large, et nous réfléchirons en aval de chaque directive territoriale d’aménagement aux opportunités de création d’un EPF au service de la stratégie définie par la directive. Par ailleurs, la loi d’orientation sur la Ville a prévu des EPF locaux qui peuvent répondre, à l’échelle d’un regroupement de communes, à l’objectif de mise en œuvre d’un projet urbain. Nous prendrons dans les semaines et mois prochains l’initiative de relancer la politique des établissements publics fonciers, et nous engagerons l’Etat dans des concertations à cette fin. En retour, nous soutiendrons les initiatives s’inscrivant dans cette politique. L’Etat est aujourd’hui mobilisé pour créer un nouvel établissement public foncier dans l’ouest de la région Rhône-Alpes (l’EPORA), compte tenu des enjeux de restructuration de sites industriels et militaires à traiter et de la volonté politique locale qui s’est dégagée. Le cas de la région parisienne est bien sûr spécifique en raison des différences institutionnelles, et aussi de la place qu’y jouent d’une part le FARIF et d’autre part l’Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP). Ces deux piliers de l’action foncière au service du schéma directeur de la région Ile-de-France participeront évidemment aussi au mouvement de relance de l’aménagement fon-
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cier que l’Etat appelle de ses vœux. Avec l’AFTRP, nous entendons engager la préparation d’un contrat d’objectifs, comme l’Etat en a passé avec un certain nombre d’entreprises publiques, pour bien redéfinir les missions et les moyens de son action. Eventuellement cela passera par quelques éléments de réforme statutaire. Avec le FARIF, compte tenu des enjeux considérables en Ile-deFrance, il faudra arriver à consolider des financements adaptés, malgré les évolutions structurelles inscrites dans la loi Pasqua. Pour 1998, une augmentation significative des crédits d’aménagement foncier du FARIF permettra à L’Etat de tenir sa place dans les projets où il est engagé. Ces réflexions ne s’arrêteront pas là. Les turbulences boursières montrent à quelle vitesse un marché peut se retourner et la donne changer du tout au tout. Le marché foncier nous en a déjà fait la démonstration dans le passé. Il faut donc poursuivre le travail et le partenariat pour observer et connaître, réfléchir aux initiatives à prendre, partager expériences et savoir-faire. (Intervention au colloque de l’Adef du 28 octobre 1997 : « Le recyclage des terrains urbains »). Paul Schwach Directeur de l’Aménagement foncier et de l’urbanisme, ministère de l’Equipement