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Production foncière : Responsabilité des élus et des aménageurs
Les publications de l’Adef • L’aménagement en questions, (ss. la dir.) C. Martinand et J. Landrieu, 1996, 242 p., 27 € • Aménagement foncier : les risques, préf. R. Rossi, 1995, 160 p., 25 € • L’articulation du foncier et de l’immobilier, J. Granelle, T. Vilmin, 1993, 188 p., 24 € • Biens publics et valeurs immobilières, C. Beckerich, 2001, 232 p., 32 € • La bulle foncière au Japon, N. Aveline, 1995, 256 p., 24 € • Les bureaux, analyse d’une crise, I. Nappi-Choulet, 1997, 181 p., 24 € • Les coûts de la croissance périurbaine, A. Guengant, 1992, 157 p., 25 € • Un droit inviolable et sacré : la propriété, préf. J. Frébault, 1989, 367 p., 23 € • L’environnement entre le maire et l’État, (ss. la dir.) G. Jeannot, V. Renard, J. Theys, 1990, 206 p., 18 € • Évaluer un terrain. Aspects économiques et juridiques, Comby, 1994, 220 p., 25 € • L’expérience de l’expropriation, F. Cavaillé, 1999, 222 p., 27 € • Gestion foncière en Europe de l’Est/Land tenure and property development in Eastern Europe, V. Renard, R. Acosta, 1993, 283 p., 26 € • Les grands propriétaires fonciers urbains/ Major urban landowners, préf. C. Chaline, 1987, 144 p., 12 € • L’impact du risque industriel sur l’immobilier, L. Sauvage, 1997, 255 p., 29 € • Land Policy in France (1945-1990), V. Renard, J. Comby, 1990, 174 p., 18 € • Marchés immobiliers, segmentation et dynamique, F. Calcoen, D. Cornuel, 1999, 265 p., 31 € • Les mécanismes fonciers de la ségrégation, ouv. coll., 2004, 280 p., 35 € • Politiques foncières des villes en développement, C. Farvacque-Vitkovic, P. McAuslan, 1993, 160 p., 24 € • Qui doit payer la ville ?, préf. C. Bersani, 1996, 246 p., 27 € • Reconstruire la ville sur la ville, préf. P. Schwach, 1998, 160 p., 24 € • La règle et l’urbanisme, préf. C. Robert, 1990, 360 p., 20 € • La rente foncière, préf. P.-H. Derycke, 1990, 244 p., 18 € • Russia : Urban Development and Emerging Property Markets, L. Limonov, V. Renard, W. Leontief, 1995, 224 p., 27 € • Sécuriser l’urbanisme, préf. J.-P. Lacaze, 1997, 181 p., 24 € • Le sol de l’entreprise, préf. U. Battist, 1989, 199 p., 14 € • Sécurité et transparence des marchés immobiliers, A. Givaudan, 1992, 317 p., 22 € • La ville aux champs, ouv. coll., préf. M. Delebarre, 2001, 220 p., 29 € • Villes africaines. Nouveau manuel d’aménagement foncier, J.-F. Tribillon, 1993, 320 p., 27 € • Zonage et propriété foncière, J. Ruegg, 2000, 254 p., 30 € Revue Etudes foncières. Six numéros par an pour faire le tour de l’actualité du foncier, offrir une tribune aux acteurs de l’aménagement foncier, rendre compte d’expériences innovantes (abonnement pour un an : 90 euros; 2 ans : 170 euros) En librairie, les livres de l’adef sont diffusés par Tec et Doc
adef - Association des Etudes foncières, 7, avenue de la République, 75011 Paris - tél. : 01 56 98 2000 - fax : 01 56 98 2001 foncier@wanadoo.fr
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Production foncière : Responsabilité des élus et des aménageurs
Actes du colloque du 14 octobre 2005
Les auteurs ◆ François Boon, avocat, cabinet Haumont-Scholasse & Partners, Bruxelles ◆ Arnaud Bouteille, Directeur de FIDERIM ◆ Jean-Charles Castel, chef du groupe Observation urbaine, CERTU ◆ Stéphane Dambrine, directeur général de l’OPAC du Val de Marne ◆ Pierre Paul Danna, maître de conférences, Université de Nice Sophia-Antipolis ◆ Remi Feredj, directeur du département Patrimoine, RATP ◆ Tomás Ramón Fernández, professeur de droit de l’urbanisme et de droit administratif, Université de Complutense, Madrid ◆ Pierre Filion, professeur d’urbanisme, Université de Waterloo ◆ André Flajolet, député du Pas-de-Calais, Maire de Saint Venant ◆ Marc Kaszynski, directeur de l’EPF Nord-Pas-de-Calais ◆ Charles Masse, directeur de Projenor ◆ Dominique Oudot Saint Gery, directrice de mission, CD Consultants ◆ Stéphane Peu, adjoint au maire, délégué à la politique de la ville et à l’aménagement de Saint Denis ◆ Vincent Renard, directeur de recherche au CNRS, Ecole polytechnique ◆ Gary Sands, professeur d’urbanisme, Université d'Etat du comté de Wayne, Détroit ◆ Richard Trapitzine, urbaniste consultant, Urban consult ◆ Marc Wiel, consultant en urbanisme Les textes de cet ouvrage n’engagent que leurs auteurs
Introduction Le déficit de terrains à bâtir qui affecte depuis plusieurs années le marché foncier et bloque le secteur immobilier apparaît comme durable et joue un rôle essentiel dans la flambée des prix du logement. Ce phénomène, qui touche autant les grandes villes et leur périphérie que les villes moyennes, semble rémanent. Les diagnostics portés sur les causes du phénomène sont multiples et les mesures mises en œuvre pour répondre à la crise tardent à produire des résultats. Cependant, la progression des prix enregistrés depuis 1998 ne résulte pas d'opérations de nature spéculative mais d'un décalage important entre l'offre et la demande puisque qu'il n'existe pas, en France, de pénurie de foncier brut. Le problème viendrait donc, essentiellement, de l'insuffisance de la production de terrain à bâtir par rapport aux besoins, entraînant une envolée des prix. L'offre de terrains constructibles dépend des décisions communales. Les élus, investis de nouvelles responsabilités depuis la décentralisation, ont les cartes en main. Pourquoi la situation ne se débloque t-elle pas? Le niveau géographique de la prise de décision peut être remis en cause : le pouvoir d’urbanisme reste largement communal tandis que les répercussions de la pénurie foncière sur les marchés immobiliers s’exercent à une échelle beaucoup plus large. L’intercommunalité, largement soutenue par l’Etat, peine à prendre ses marques en termes de politiques foncières. Par ailleurs, les décisions communales sont tributaires de facteurs tels que la législation nationale fortement évolutive, l’insécurité juridique liée aux nombreux recours contre les documents d'urbanisme et les autorisations de construire, la capacité financière des communes à réaliser les équipements publics et les difficultés à faire accepter de nouveaux projets de constructions par la population. En effet, sensibles aux réactions de rejet de la population vis-à-vis des opérations nouvelles, beaucoup d’élus évitent de contrarier un électorat « nimbiste1 », d’autant que les méthodes de communication utilisées n’apportent pas toujours l’adhésion de la majorité. 1. Nimbiste : vient de NIMBY : not in my backyard. Désigne un comportement qui s'oppose à un projet d'infrastructure ou une infrastructure existante sans nier son utilité intrinsèque mais contestant seulement son implantation et les troubles qu'elle est susceptible de créer au voisinage.
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Pour les aménageurs, une nouvelle opération d’aménagement est devenue une entreprise à risque juridique avant même d’envisager le risque économique. Mais, ne sont-ils pas gagnants dans cette croissance des prix ? Le blocage de la production foncière résulte donc d’une conjugaison de facteurs aussi bien politiques que juridiques, institutionnels qu’économiques. Ce livre réunit les analyses d’experts, d’élus et d’aménageurs, les questionnements et les débats qui se sont tenus lors du colloque de l’Adef le 14 octobre 2005 à Paris. Malgré les annonces des uns et des autres, la situation n’a pas beaucoup évolué depuis ces discussions, elle semble au contraire se figer. Pour comprendre comment une telle situation s’est créée, cet ouvrage envisage méthodiquement les différentes causes possibles qui ont pu mener à cette situation. Il présente ensuite, de façon critique, les diverses solutions mises en œuvre pour relancer la production foncière, pour enfin porter son attention sur les réponses envisageables, en s’intéressant aux dispositifs existants dans d’autres pays et aux points de vue des élus et acteurs de l’aménagement.
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Les politiques foncières des collectivités locales depuis la décentralisation : quelles perspectives ? Vincent Renard Economiste au CNRS
La question foncière est un thème récurrent dont l’émergence suit à peu près le rythme des cycles de l’immobilier. Les lecteurs d’Etudes Foncières n’ont pas attendu 2005 pour comprendre que ce n’est pas parce que les terrains sont chers que les logements le sont aussi, mais que la causalité est en sens inverse. Depuis 1997-1998 environ, on assiste à une phase haussière du cycle. En dépit d’avertissements et de mises en garde de nombreux oracles, cette hausse s’est poursuivie pendant l’année 2005, de façon différenciée suivant les territoires. La hausse du prix des logements en valeur réelle est ainsi comprise entre 50% et 100% entre 1997 et 2005 selon l’agglomération et les données auxquelles on se réfère. L’indice INSEE Notaires - peut-être le plus fiable à l’heure actuelle - estime à 86,4% en nominal, soit 67,1% en valeur réelle, la hausse des prix du logement pour la France entière depuis 1997. Pour expliquer cette hausse, on doit bien sûr intégrer l’augmentation du prix des matières premières et plus largement la hausse du coût de la construction qui s’est accélérée depuis plusieurs mois. Mais on reste loin du compte et il faut donc bien, une fois encore, en imputer la responsabilité au foncier. La France n’est pas la seule à connaître cette augmentation du prix des logements, déconnectée à la fois des « fondamentaux », en particulier des revenus et aussi du prix d’autres catégories d’actifs, en particulier des valeurs mobilières. Selon plusieurs indicateurs, au cours des cinq dernières années, parmi les pays de l’Union européenne, l’Irlande et l’Espagne connaissent les augmentations les plus fortes, l’Allemagne faisant exception avec des prix pratiquement stables.
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En France, ce sont les collectivités locales et essentiellement les communes qui détiennent maintenant l’essentiel du pouvoir foncier. En l’absence d’une planification stratégique forte, elles fixent la règle du jeu principalement au moyen du Plan local d’urbanisme. Elles peuvent intervenir directement sur le marché foncier avec le puissant outil que constitue le Droit de préemption urbain par exemple et disposent surtout de l’arme de dissuasion que constitue la délivrance du permis de construire. Les collectivités locales détiennent donc l’essentiel du « pouvoir foncier ». Quelles sont donc leurs stratégies en la matière ? Pourquoi ce désajustement durable ? Nous nous proposons d’examiner quelques éléments de nature institutionnelle, de possibles freins juridiques ainsi que l’impact de règles financières et fiscales sur les politiques foncières des collectivités. Une place particulière sera accordée à la question du logement social, soulignant les difficultés de mise en application du volet logement du plan de cohésion sociale. Nous envisagerons ensuite les possibles « sorties de crise » pour reprendre le titre du rapport au Sénat du groupe de travail réuni autour de la question des « facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement », présidé par Dominique Braye et dont le rapporteur était Thierry Repentin.
Le pouvoir foncier des communes L’organisation politico-administrative du territoire français est d’une complexité qui fait l’admiration et/ou l’étonnement de nos voisins. Les textes donnent l’impression d’une répartition équilibrée en matière d’urbanisme entre le pouvoir stratégique traduit par les SCOT au niveau des agglomérations et les Plans locaux d’urbanisme (PLU) le plus souvent au niveau de la commune qui a aussi en général la responsabilité du permis de construire, le tout sous le contrôle de l’Etat qui assure le contrôle de la légalité. La réalité est différente. La planification stratégique se cherche notamment depuis la décentralisation et le déclin progressif des schémas directeurs. Les premiers SCOT émergent difficilement près de cinq ans après le vote de la loi SRU. Très peu sont aujourd’hui approuvés.
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Le contrôle de légalité est quant à lui loin de jouer le rôle qui lui était assigné initialement, faute de moyens et aussi en raison de la difficulté de la tâche. En effet, l’administration déconcentrée du ministère de l’Equipement peut se retrouver à la fois juge et partie dans la préparation des documents d’urbanisme. Le rôle actif qu’elle continue de jouer dans la préparation des documents d’urbanisme peut l’empêcher d’assumer pleinement sa fonction de contrôleur de légalité. Au niveau de l’agglomération, parmi les problèmes structurels, la satisfaction des besoins en logement des différentes catégories d’habitants constitue un enjeu capital. Lorsqu’une commune ne fait pas partie d’une structure forte de type communauté urbaine par exemple, la réticence à la construction de nouveaux logements est fréquente et de plus en plus clairement formulée lorsqu’il est question de construire des logements sociaux. C’est donc la commune qui détient le rôle central dans la politique foncière qu’il s’agisse d’urbanisme réglementaire ou d’urbanisme opérationnel. On se heurte des lors à un caractère majeur du développement urbain en France, que constitue le malthusianisme d’un nombre croissant de communes. Il se traduit par une résistance, explicite ou discrète, à la construction de logements sociaux. On constate en effet de grandes difficultés dans la mise en œuvre du volet logement du plan de cohésion sociale. La région parisienne n’est que l’illustration paroxystique de ce que l’on observe dans un certain nombre de grandes agglomérations.
Est-il intéressant d’être un « maire bâtisseur » ? Pourquoi tant de maires refusent de construire des logements et plus encore des logements sociaux ? Si la réponse est malheureusement d’une grande simplicité, c’est parce qu’ils n’y ont pas intérêt, ni fiscalement, ni électoralement. Fiscalement, la construction d’un logement est un coût net pour la commune, que ce soit en investissement initial ou en fonctionnement. Electoralement, dans un nombre croissant de communes, le « nimbisme 2 » exprime la demande de non croissance, d’arrêt du développement sans que ce choix puisse être condamné par les tribunaux. 2. De NIMBY : not in my backyard