En memoria de Francisco Delgado Rosales, crimin贸logo cr铆tico y constructor de lo nuevo
MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA RELACIONES INTERIORES Y JUSTICIA Ministro Néstor Reverol MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN UNIVERSITARIA Ministra Yadira Córdova AUTORIDADES UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD Rectora Soraya Beatriz El Achkar Gousoub Vicerrectora de Desarrollo Académico Aimara Aguilar Vicerrector de Creación Intelectual y Vinculación Social Antonio González Plessmann Secretario Frank Bermúdez Sanabria
REVISTA COMUNES 2, noviembre 2012 - abril 2013 Depósito legal pp201202dc4046 ISSN en espera de emisión de los códigos destinados al país. Consejo Editorial Soraya El Achkar, Antonio González Plessmann, María Lucrecia Hernández, Gabriel Salazar Pineda y Josbelk González Director Antonio González Plessmann Editora María Lucrecia Hernández Coordinación editorial Eleonora Silva Diseño gráfico Eleonora Silva y John Mendoza Corrección José Manuel Guilarte y Nelba García Fotografía Miguel Pereira Impresión Imprenta Unes
El contenido de los artículos firmados y las opiniones vertidas son de estricta responsabilidad de sus autores y autoras, y no necesariamente reflejan la posición editorial de ComUNES. Atribución-NoComercial-Compartir Igual. Todas y todos somos libres de compartir, copiar, distribuir y comunicar públicamente los contenidos de esta Revista; bajo las condiciones de reconocer la fuente y de hacerlo sin fines comerciales. De alterarla o generar obras derivadas, prelan idénticas condiciones. UNIVERSIDAD NACIONAL EXPERIMENTAL DE LA SEGURIDAD (UNES)
Dirección: Calle La Línea, zona industrial L, Catia. Apartado postal: Caracas 1030 – Venezuela | Caracas, octubre de 2012 WWW.UNES.EDU.VE
Presentación
La Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (Unes) es el resultado de un largo itinerario de discusiones, luchas y aprendizajes en los campos de la seguridad ciudadana, la reforma policial, los derechos humanos y los procesos educativos orientados a la transformación social. Se trata de un proyecto, necesariamente inacabado, lleno de retos y aprendizajes, que viene convocando a una diversidad de actores –académicos, activistas de derechos humanos, funcionarios de cuerpos de seguridad ciudadana, militantes de movimientos sociales y comunitarios– que, desde las particularidades de sus trayectorias y opciones de vida, se encuentran para cumplir los objetivos de la Universidad. ComUNES es la revista académica de este proyecto. Desde sus páginas aspira a contribuir a los debates y elaboración de propuestas y estrategias sobre cómo hacer realidad y democratizar, en la vida de la población venezolana, el derecho a la seguridad ciudadana. La Revista opta por la socialización de enfoques y análisis que se inscriben en una perspectiva crítica, de la que nos animamos a hacer algunas precisiones:
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Es impugnadora, ya que no solo devela y desacredita las racionalidades y dispositivos estratégicos que naturalizan las desigualdades y la opresión y que, por tanto, obstaculizan la construcción de una sociedad radicalmente democrática y un Estado social de derecho y de justicia, sino que insta a procesos de transformación y creación. Es fecunda y creativa, ya que abre caminos a lo nuevo y evita la reproducción de las racionalidades que se quieren zanjar de los proyectos, programas y políticas que el Estado o la sociedad se formulan, en su afán de transformar la realidad.
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Está imbricada en procesos, ya que se relaciona de distintas formas enriquecedoras con sujetos en lucha y procesos de transformación social, todos orientados a la búsqueda de la igualdad sustantiva y el protagonismo popular; a su vez, esta perspectiva crítica se construye a partir de esta articulación. Es descolonizadora, ya que promueve los diálogos Sur-Sur y el pensar desde las condiciones y contextos de los sujetos y pueblos del Sur Global, en un diálogo desprejuiciado con el Norte Global, que trasciende el rol de meros comentaristas.
Las perspectivas que prioriza ComUNES son necesariamente contrahegemónicas, ya que es notorio que en el campo de la seguridad ciudadana y el control social, el pensamiento conservador cuenta con mayor nivel de difusión y aceptación y que ha cooptado los espacios académicos y de construcción de políticas. La privatización de la seguridad, el aumento de la criminalización de conductas, el aumento de la severidad de las penas y del encarcelamiento, así como la tendencia a la policialización
de problemas sociales, son algunos de los rasgos de este pensamiento hegemónico asociado a la reproducción de la desigualdad y del que claramente vamos a contravía. »»» Hemos querido dedicar el segundo número de la Revista ComUNES a revisar la discusión de las políticas públicas con enfoque de izquierda que se vienen dando en materia de seguridad ciudadana. Pensar este tipo de política para Venezuela y para cada país de Nuestra América, sigue siendo hoy en día uno de los retos y deudas más importantes que el Estado tiene con la sociedad y esta para consigo misma. Esta afirmación alcanza mayor relevancia cuando reconocemos que América Latina es desde hace una década el epicentro de una nueva ola de procesos sociopolíticos de carácter contrahegemónico, con variados grados de conflicto con el capitalismo. En este sentido, el eje conductor del presente número avanza sobre el análisis de las experiencias en la implementación de políticas públicas de seguridad ciudadana en América Latina, así como la discusión teórica en este ámbito. Consejo editorial
Contenido
Artículos y ensayos 9 25
Descolonización y poder punitivo Raúl Zaffaroni
La experiencia de prevención del delito en Europa
Rossella Selmini DOSSIER
UNA MIRADA DE IZQUIERDA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD
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Seguridad y autocolonización
Vera Malaguti Batista
La seguridad ciudadana y el modelo represivo de la derecha política venezolana
Edwin Rojas Mata 79
Un paso adelante, dos atrás
El kirchnerismo ante la cuestión policial (2003-2012)
Marcelo Fabián Sain 119
Ideas para mirar la política de seguridad durante el gobierno del presidente Chávez María Lucrecia Hernández
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Reflexiones sobre la seguridad desde una perspectiva crítica Amadeu Recasens i Brunet AVANCES DE INVESTIGACIÓN
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La des/legitimación del delito
Aproximaciones hacia una práctica ignota
Mario Millones Espinosa
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Balance: Cuatro décadas de prevención del delito en Venezuela
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Estudio sobre la construcción de la identidad profesional de la PNB desde los ambientes de formación inicial
Dorennys Angulo García
Caso II cohorte CEFOUNES Helicoide (2012)
Luis Díaz 191
Identidades proscritas en el Paranpanpan
Avance de sistematización de experiencia
Yosjuan Piña Narváez, Eliseb Anuel, Joalbert Parra y Angie León entrevista 201
MÁXIMO SOZZO
por Antonio González Plessmann
Recursos de la izquierda para pensar alternativas RESEÑAS Y COMENTARIOS
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Comentarios al DLOSPI
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Perspectiva histórica de la criminología
Cristóbal Cornieles Perret Gentil Gabriel Ignacio Anitua (2005). Historias de los pensamientos criminológicos.
Carlos Avendaño 223
Principios, ecuaciones de poder y voluntades políticas trasladadas a la realidad
Seminario Internacional Izquierda y políticas públicas de seguridad ciudadana, Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES)
Gabriel Salazar Pineda documentoS 227
Gran Misión A Toda Vida Venezuela
Resumen borrador sometido a consulta pública
art铆culos y ensayos
Descolonizaci贸n y poder punitivo
Ra煤l Zaffaroni
La experiencia de prevenci贸n del delito en Europa
Rossella Selmini
Descolonización y poder punitivo * Raúl Zaffaroni **
Deseo expresar mi más profundo agradecimiento a las autoridades de esta Universidad por el altísimo honor que me confieren. Siento el enorme peso de la historia en esta cuna del pensamiento revolucionario emancipador, en el centro difusor de las ideas de nuestras revo* Texto de la Lectio Doctoralis en ocasión de recibir el grado de doctor honoris causa
por la Universidad Real, Mayor y Pontificia de San Javier de Chuquisaca, en Sucre, Bolivia, el 26 de marzo de 2012.
** Eugenio Raúl Zaffaroni es catedrático emérito de la Universidad de Buenos Aires y uno de los tratadistas más importantes de la ciencia penal iberoamericana. Doctor en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad del Litoral (1964) y actual ministro de la Corte Suprema de Justicia de Argentina desde 2003. Es además profesor emérito y director del Departamento de Derecho Penal y Criminología de la Universidad de Buenos Aires. Doctor honoris causa de varias universidades de América Latina y Europa. Es autor de proyectos de reformas a los códigos penales argentino (1991), ecuatoriano (1969 y 1992) y costarricense (1991). Presidió la comisión de reforma integral al Código Penal de Bolivia. Ha publicado más de 25 obras, entre las cuales podemos destacar el Manual de Derecho Penal (editado también en México y Perú, y adaptado al derecho penal brasileño en coautoría con José Henrique Pierangeli), su Tratado de Derecho Penal en cinco volúmenes (reeditado también en México); En busca de las penas perdidas (traducido al portugués y al italiano), Estructuras judiciales (traducido al portugués) y últimamente La cuestión criminal y La Pachamama y lo humano (con Oswaldo Bayer), ambas del año 2012. También es autor de numerosos artículos, folletos y trabajos breves, participa en publicaciones periódica nacionales e internacionales; prólogos y presentaciones; comentarios bibliográficos; proyectos y trabajos legislativos; artículos periodísticos; opiniones y dictámenes; traducciones; participación en congresos y seminarios; cursillos, ciclos de conferencias y clases extraordinarias. (Nota de los Editores.)
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luciones, del 25 de mayo de 1809 y de 1810, siendo esta última la que dio lugar al primer gobierno patrio de la Argentina, por cierto encabezado por un potosino. Me conmueve pensar en los próceres que pasaron por los claustros de esta Universidad y que recibieron las luces de los destellos ideológicos y jurídicos de la Academia Carolina de Charcas: Mariano Moreno, Bernardo de Monteagudo, Juan José Castelli, José Ignacio Gorriti, José Mariano Serrano, Manuel Rodríguez de Quiroga, Mariano Alejo Álvarez, Jaime de Zudáñez, por nombrar algunos, redactores de constituciones, revolucionarios, firmantes de actas de independencia, magistrados, ministros, soñadores de nuestra América del Sur. El tema con que me permito recibir esta altísima distinción no se halla separado de la tradición iniciada en este centro irradiador de luces. Tratar una cuestión de política criminal implica ocuparse de un capítulo de la política, pues el viejo concepto supuestamente aséptico de Franz von Liszt está hoy superado. En tanto que la dogmática jurídico-penal es un proyecto técnico de política judicial, es decir, de la operatividad de un sector del sistema penal, la política criminal abarca el total sentido del ejercicio de poder de ese aparato y, por ende, la implica. A su vez, el ejercicio de poder del sistema penal forma parte de la totalidad de la política o ejercicio del poder del Estado. Es indiscutible, pues, que el poder punitivo está imbricado en el eje de la política en el sentido amplio de gobierno de la polis, pero en un mundo cada vez más comunicado las sociedades no están aisladas; su poder interno está inserto en una red de poderes planetarios y,
en el caso de nuestra región latinoamericana, el poder en nuestras sociedades no puede desvincularse del proceso de descolonización, que no culminó con la independencia del siglo XIX, sino que comenzó con ella y perdura hasta el presente. Su culminación solo tendrá lugar cuando realicemos el ideal de nuestros libertadores y concretemos la Patria Grande, en la que ninguno de nuestros conciudadanos carezca de lo elemental para una existencia digna. Este objetivo aún no se ha logrado, por lo cual no podemos en modo alguno regodearnos con discursos fúnebres destinados al colonialismo, que goza de buena salud. Son tres, hasta ahora, las etapas del colonialismo en nuestra región, insertadas en los momentos de poder mundial e indisolublemente unidas a diferentes modalidades de ejercicio del poder punitivo. La primera fue (a) el colonialismo en sentido estricto practicado por las potencias ibéricas hasta el siglo XIX; (b) la segunda fue lo que Darcy Ribeiro y otros pensadores llaman el neocolonialismo, ejercido por la nueva hegemonía mundial a la caída de los decadentes imperios ibéricos, en especial Gran Bretaña; (c) la tercera etapa es la actual, de tardocolonialismo o etapa superior del colonialismo. Este proceso –como dijimos– no es independiente del poder punitivo, sino que a este le incumbe un papel central, pues, por un lado, es el instrumento que verticaliza a las sociedades en forma de ejército para condicionarle su carácter colonizador y, por otro, es el que permite hacer del territorio conquistado un inmenso campo de concentración. Me explico mejor: en toda sociedad se ejerce poder;
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hay dos formas de ejercicio del poder social que siempre existieron: el que resuelve los conflictos en forma reparadora (más o menos el esquema del derecho privado) y el que lo hace deteniendo un proceso lesivo en curso o inminente (la coerción directa del derecho administrativo, antes llamada poder de policía). En pequeña medida también siempre existe un poder del soberano o gobernante (individual o asamblea) para eliminar a los que ponen en peligro al conjunto, pero cuando este poder se extiende a otros conflictos y el soberano se declara lesionado único, se produce la confiscación de los conflictos y el poder punitivo se vale de la venganza colectiva para legitimar su creciente poder, aunque en realidad lo ejerce para verticalizar jerárquicamente a la sociedad. De este modo, a medida que avanza el poder punitivo con su confiscación de conflictos, las sociedades van perdiendo los lazos horizontales que hacen a la comunidad, al sentido de pertenencia simpática a algo común, para ser reemplazados por vínculos verticales corporativos de subordinación. La sociedad toda tiende a convertirse en un ejército y cuando este proceso alcanza su coronación, si la debilidad de las sociedades a su alcance se lo permite, se lanza a su conquista. Eso es lo que hizo Roma con toda Europa y luego Europa con todo el planeta. Pero la fuerza vertical corporativa acaba petrificando a la sociedad colonizadora, la inmoviliza impidiéndole adaptarse a las cambiantes situaciones de la dinámica del poder, y la propia jerarquización obtenida mediante el poder punitivo como condición colonizadora o imperial es la que
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determina su ocaso y caída. Esto ha sucedido claramente con Roma y siglos después con el imperio ibérico. Comunidad y sociedad jerarquizada son dos modelos que en sus extremos son incompatibles. El poder punitivo es destructor de los vínculos comunitarios, porque es poder vertical, en tanto que aquellos son horizontales. Para desarrollar la comunidad es menester limitar o reducir el poder punitivo. Precisamente por eso, la comunidad del pueblo nazista, la Volksgemeinschaft, fue una caricatura de comunidad, porque esta jamás se puede organizar con base en la exacerbación máxima del poder punitivo, que es precisamente lo que la destruye; la Volksgemeinschaft no fue otra cosa que un intento de extrema verticalización social corporativa disfrazado de comunidad. En nuestro continente el poder punitivo era mínimo a la llegada del colonizador. Si bien en algunos puntos se ejercía limitadamente por el gobernante para mantener el poder e incluso para extenderlo a los pueblos vecinos, la confiscación indiscriminada de conflictos era extraña a nuestras culturas originarias y los procedimientos de incorporación no parecían responder a los métodos que trajeron los ibéricos (el respeto a las deidades del pueblo incorporado, por ejemplo). Es posible que sin la colonización se hubiese extendido el poder punitivo en algunos puntos de nuestra región, pero, como es sabido, la historia no se escribe con potenciales y este proceso, si existió, fue violentamente interrumpido. El poder punitivo que trajeron los colonizadores consistió en una formidable ocupación policial de territorio, que lo convirtió en un inmenso campo de concentración (una colonia no es más que eso), situación que perduró
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hasta que los imperios ibéricos decayeron por efecto de su
var murió un poco antes de que un nuevo atentado le
propia estructura jerárquica, que les impidió adaptarse a
diese muerte; San Martín se percató de la momentánea
las condiciones que les imponía la Revolución Industrial
imposibilidad y eligió el exilio; Sucre fue cobardemente
y, por ende, perdieron la hegemonía central, que pasó a
asesinado; Monteagudo fue apuñalado por un sicario en
las potencias del centro y norte europeos.
Lima; Mariano Moreno murió misteriosamente a bordo
En ese momento de debilidad imperial fue cuando nuestros libertadores, San Martín, Bolívar, Sucre y los juristas formados en esta Casa concibieron la Patria Grande y la liberación de nuestros pueblos. Soñaron y establecieron el objetivo final de la descolonización. Para ello se les imponía desbaratar el poder punitivo del gran campo de concentración que liberaban. Por eso tomaron los modelos legislativos y la ideas disponibles en su tiempo: la Constitución norteamericana era el modelo de república único en ese momento; el código español de 1822 era el producto del relámpago liberal de la península, que a la vez sirvió para impedir que un ejército de reconquista colonial se lanzase sobre nosotros para ahogar en sangre nuestra independencia. San Martín y Bolívar llevaban en sus mochilas el pequeño librito liberal de Manuel de Lardizábal y Uribe, llamado el Beccaria español. Nuestros libertadores comandaban ejércitos pluriétnicos y, por tanto, no eran racistas. Castelli, egresado de
de un navío británico; Artigas fue obligado a exiliarse en Paraguay, etcétera. Nuestra región se balcanizó empeñada en sangrientas luchas fratricidas, hasta que minorías corruptas montaron pseudo-feudalismos criollos mediante el ejercicio de un poder punitivo de ocupación territorial adecuado a las nuevas condiciones, o sea, al servicio de gamonales y capataces serviles a las oligarquías terratenientes o extractivas. Este fue el panorama desde el porfiriato mexicano hasta la República Vehla brasileña, desde la oligarquía de la carne enfriada argentina hasta el patriciado peruano. Pero lo más valioso que esas oligarquías robaron a nuestros libertadores fue el discurso liberal: lo bastardearon, lo pasaron por el fango de sus intereses corruptos, lo consagraron en leyes y constituciones con garantías que jamás se respetaron. La soberanía del pueblo quedó solo por escrito, relegada a un lejano futuro en que, merced a
esta Alta Casa, abolió las instituciones coloniales de ser-
la supuesta tutela de estas oligarquías proconsulares de
vidumbre de los indios en esta región. El pensamiento de
la nueva hegemonía mundial, nuestros pueblos alcan-
los fundadores fue igualitario y liberal, conscientes de la
zarían el desarrollo biológico que les permitiese ejercerla,
necesidad de limitar y controlar al poder punitivo para
pues de momento su inferioridad racial no lo hacía viable.
estimular el sentimiento comunitario.
El discurso del grosero ingeniero ferroviario Spencer
Pero nuestros libertadores fueron víctimas de un robo
campeaba en nuestras universidades y legitimaba a las
a mano armada. El nuevo poder hegemónico mundial no
minorías de las repúblicas oligárquicas y a su poder policial
podía permitir el éxito inmediato de su empresa. Bolí-
punitivo. Las razas inferiores eran peligrosas y mucho más
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los mestizos, teorizados como desequilibrados productos
la considerable y a veces abrupta ampliación de la ciudada-
de mezclas raciales incompatibles.
nía real.
Nuestros pueblos aprendieron a desconfiar de las leyes
Estos populismos también compartieron defectos en
y de las instituciones que eran invocadas por sus opresores
diferente medida: personalismo, contradicciones, vacila-
y explotadores. Esta carga de desconfianza institucional se
ciones, excesos, paternalismo, algún grado de autorita-
arrastró a lo largo de la etapa de lucha contra el neoco-
rismo y hasta de poder punitivo innecesario. En cuanto
lonialismo, que comenzó con la Revolución Mexicana de
a corrupción, su nivel fue siempre muy inferior al de las
1910, la guerra civil más sangrienta del siglo pasado, en
repúblicas oligárquicas, que se permitieron alardear de
medio de la cual nació al mundo el constitucionalismo social con la Carta de Querétaro (Constitución de 1917), impuesta por los diputados campesinos y obreros. Esta resistencia al neocolonialismo se prolongó a lo largo de la mayor parte del siglo pasado y fue llevada adelante por movimientos populares que ampliaron la base de la ciudadanía real, o sea, de un protagonismo político que presuponía la satisfacción de elementales necesidades de vida digna. Fueron los llamados populismos, tan denostados por muchos de nuestros intelectuales, en particular cuando la realidad no se aviene con las formas y circunstancias lineales que ellos imaginaron. Esto obedece a que una parte de nuestra intelectualidad cree que cuando los hechos no coinciden con la idea, corresponde declarar errados los hechos en lugar de rectificar la idea.
moralidad cuando en realidad operaban legalmente dentro de un sistema de explotación y corrupción legalizadas. Además, no faltan quienes pretenden considerarlos fascistas, cuando es sabido que el fascismo requiere un mito imperial, inconcebible en una lucha anticolonial. No es menester ignorar ni minimizar los defectos de nuestros populismos del siglo pasado para verificar que en el balance histórico salen altamente beneficiados en dos sentidos. El primero de ellos es demasiado obvio: sin los populismos es probable que muchos o la mayoría de nosotros no estaríamos hoy aquí y quizá ni siquiera hubiésemos aprendido a leer y escribir. El segundo es que todos los abusos cometidos por los populismos resultan insignificantes en comparación
Tales populismos fueron los gobiernos de Lázaro Cár-
con las atrocidades, violencias, masacres y crueldades
denas en México, de Getúlio Vargas en Brasil, de Hipó-
de todo orden, llevadas a cabo por quienes usurparon el
lito Yrigoyen y Juan Domingo Perón en Argentina, de
adjetivo liberal y opusieron resistencia a la ampliación de
José María Velasco Ibarra en Ecuador, del MNR bolivia-
ciudadanía o procuraron desmontar de raíz la obra de
no, así como el APRA y Víctor Raúl Haya de la Torre
extensión de los populismos.
en Perú, etcétera. El más superficial análisis histórico
Pero cuando incorporamos al platillo de la resistencia
demuestra que fueron diferentes, como correspondía a
a la ampliación ciudadana la última batalla del neocolo-
la disparidad de realidades, pero todos tuvieron en común
nialismo, que fueron las llamadas dictaduras de seguridad
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nacional, los posibles o reales abusos populistas resultan
ras y desapariciones, que entre otras atrocidades arrojó a
directamente insignificantes.
personas vivas desde aviones, secuestró y privó de identi-
En este capítulo de nuestra historia regional, el poder
dad a niños y hasta empaló a algún adolescente.
mundial y las fuerzas regresivas locales pervirtieron a
Acabó trágicamente la etapa del neocolonialismo a
nuestros oficiales militares y convirtieron a nuestras pro-
partir de la empresa bélica llevada a cabo en Malvinas
pias fuerzas armadas –fundadas por los libertadores– en
por la dictadura argentina en descomposición económi-
policías de ocupación, dando lugar a un fenómeno de au-
ca, que sumó otra incalculable cuota de dolor y muerte
tocolonialismo de increíble crueldad. El descaro autoco-
de adolescentes comandados por irresponsables. Cruen-
lonial llegó al grado de asumir sin reparo un discurso colonialista europeo, como era la idea de seguridad nacional importada de las tesis francesas de ocupación de Argelia y Vietnam y del terrorismo de la OAS, cuya cabeza visible fue discursivamente defendida por el ideólogo nazista Carl Schmitt en su famosa conferencia sobre la teoría del partisano, pronunciada en la Universidad de Pamplona en plena dictadura franquista. El saldo de este último coletazo del neocolonialismo en Latinoamérica es atroz: cientos de miles de muertos, torturados y desaparecidos, terrorismo e intimidación pública sin límites, persecuciones ideológicas absurdas, exilios masivos, generaciones decapitadas intelectualmente, avasallamiento de todas las instituciones como nunca antes se había conocido, todo en el marco de una incalificable empresa de autocolonización. El poder punitivo de seguridad nacional triplicó el siste-
tamente se cerró la segunda etapa del colonialismo en la región, igual que como había comenzado, vertiendo sangre de los más carenciados de nuestros pueblos. Cabe preguntar, ante este balance, quién fue más liberal o, si se prefiere, quién fue menos antiliberal: ¿los populismos o sus detractores? La respuesta no deja ningún lugar a dudas: los más liberales –o los menos antiliberales– fueron siempre los movimientos populares. El poder punitivo fue en ellos mucho más limitado y prudente que el terrorismo sembrado por sus opositores. Sus excesos punitivos fueron juegos de niños, comparados con la atrocidad programada. En el camino hacia la descolonización, conforme al objetivo final trazado por Bolívar y San Martín, nos enfrentamos con la tercera etapa del colonialismo: el tardocolonialismo o etapa superior del colonialismo.
ma penal, como bien lo señaló hace años la criminóloga
Esta etapa se caracteriza por enmarcarse en un mo-
venezolana Lola Aniyar de Castro. Junto al sistema penal
mento de poder mundial en que se disputa su ejercicio
oficial se montó otro paralelo, válido de estados de excep-
entre las grandes corporaciones económicas y los polí-
ción, con miles de prisioneros sin proceso ni imputación
ticos. La concentración del poder económico y el predo-
alguna, y junto a este un sistema penal subterráneo, total-
minio del capital especulativo hacen que hoy baje desde
mente arbitrario y encargado de las ejecuciones, tortu-
el mundo central esta opción. ¿Quién decide: el poder po-
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lítico elegido por los pueblos o el poder económico de las
punitivo se ejerció agudizando la selectividad estructu-
corporaciones?
ral que lo caracteriza, en particular en forma de control
El embate de las corporaciones sigue hasta el presente
sobre los segmentos sociales carenciados y excluidos del
usurpando, bastardeando y desnaturalizando el califica-
sistema por el retroceso causado por las dictaduras de se-
tivo de liberal. Para eso trata de identificar lo liberal con la
guridad nacional y por el propio poder corrupto de las
libertad de mercado o el llamado neoliberalismo o liberalis-
grandes corporaciones a través de sus empleados locales.
mo económico, proclamado por nuestros cipayos locales
La construcción mediática de la realidad, en especial a
que postulan –siguiendo a peregrinos publicitarios im-
través de la televisión, mostraba que con penas despro-
perialistas– la indisolubilidad de este supuesto liberalismo
porcionadas y restricciones a la excarcelación los exclui-
con la libertad política.
dos no molestarían, conforme al conocido proyecto de
Lo cierto es que la libertad de mercado así entendida se
sociedad 30 y 70 (30% de incluidos y 70% de excluidos).
traduce en libertad para explotar al prójimo y, cuando este
El resultado fue la superpoblación penitenciaria, las
se cansa y resiste, en cancelación de todas las libertades
revueltas con alto número de muertes, la destrucción
y ejercicio ilimitado de poder punitivo, como hemos te-
de los códigos penales, la mayor autonomización de las
nido reiteradas oportunidades de verificarlo en nuestra
policías, la ampliación de sus fuentes de recaudación
región.
autónoma, su consiguiente descalificación pública y su
El poder planetario y los cipayos entregados a los in-
creciente ineficacia preventiva.
tereses de las corporaciones desataron una enorme co-
El desempleo provocado por las crisis finales del pro-
rrupción en los primeros lustros de nuestras democracias
ceso de desmantelamiento de los estados travestido de
postdictatoriales, dando lugar a verdaderos desmantela-
fundamentalismo de mercado, la destrucción de la pre-
mientos de nuestros estados, con dispersión irresponsa-
visión social, de la salud pública y de la educación, la
ble del capital estatal y entrega de resortes claves de las
consiguiente multiplicación de los conflictos sociales y
economías nacionales, destruyendo hasta donde les fue
de la incapacidad para resolverlos, imposibilitaron cual-
posible los avances del estado social de derecho. Este ca-
quier tentativa de prevención primaria orientada hacia
pítulo inicial del tardocolonialismo llegó a su fin porque
la fuente misma del conflicto social, en tanto que el de-
provocó gravísimas crisis económicas y políticas y desa-
terioro policial debilitó la posibilidad de prevención se-
creditó a sus voceros locales, muchos de los cuales opta-
cundaria (policial). Estas eran las condiciones cuando se
ron por retirarse a la vida privada a disfrutar de los bene-
cerró el primer capítulo del tardocolonialismo. Pero este
ficios obtenidos, en tanto que otros reaparecen de vez en
avanza ahora por otros caminos y, fundamentalmente,
cuando como patéticos aunque peligrosos zombies.
se centra en dos flancos de ataque: (a) por un lado, quiere
En este primer paso del tardocolonialismo el poder
aniquilar la consciencia latinoamericana y, (b) por otro,
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destruir nuestros vínculos horizontales o comunitarios mediante creaciones de realidad que generen violencias y conflictos y provoquen un aumento ilimitado del poder punitivo, que a la vez reclaman a los alaridos. En el primer sentido se afirma que entre un maya yucateco y un habitante de Buenos Aires, entre un afrobrasileño de Bahía y un araucano, no hay nada en común, o sea que, como máximo, no somos más que un montón de náufragos. Quizá porque en inglés (to be) y alemán (sein) no se distingue ser y estar, se pretende que estamos pero no somos. Y esto lo repiten algunos de los nuestros que, por cierto, usan ambos verbos, pues no faltan entre nosotros los intelectuales que pontifican contra las mayorías ignorantes y desprevenidas, aún no aptas para la democracia, supuestamente engañadas por oportunistas y corruptos. Pero dejando de lado a nuestros dignos herederos del racismo de las repúblicas oligárquicas, que parecen no haberse enterado del paso de la historia, cabe preguntarse qué somos los latinoamericanos. ¿Cuál es el común denominador de nuestra ciudadanía? ¿Qué tenemos en común los indios, afros, mestizos, mulatos e inmigrantes de nuestra tierra? ¿Hay algo común en esta formidable variedad étnica y cultural? Aunque parezca una paradoja inconmensurable, lo cierto es que nos unifica la forma en que el propio colonialismo nos ha hecho, en ejercicio de su impiedoso poder planetario devastador. Nuestra unidad y nuestra fuerza cultural la han creado los propios dominadores sin percatarse, porque su soberbia les impidió caer en la cuenta de que nos estaban configurando como nación y nos dotaban de un impre-
sionante potencial cultural que hoy es capaz de ofrecer a la humanidad algunas alternativas al sendero destructor y suicida del poder planetario en curso. No se trata de entretenernos inútilmente en revertir el filme de la historia, sino de analizarlo desde nuestra perspectiva. Al hacerlo, descubrimos con sorpresa que la paradoja alcanza su nivel máximo, pues los discursos que nos facilitan el análisis son proporcionados por el mismo poder colonizador, en el festivo relato de su ejercicio como epopeya. Si aprendemos a leer estos relatos en clave y desde nuestro atalaya continental, estos mismos discursos nos dicen qué somos y a través de cómo nos hicieron. Por cierto que los hay de muy diversas calidades y estilos, pero personalmente creo que el más elocuente –casi en forma de cantar de gesta de raza superior– y a la vez el más finamente estructurado, es la Filosofía de la historia de uno de sus ideólogos más sofisticados: Georg Wilhelm Friedrich Hegel. Desde el centro del poder planetario nos han acostumbrado a voltear el discurso con que Hegel saludaba alegremente el avance del espíritu, del Geist, pero al estilo de Marx, señalando la carencia de una base mundana, material, pero lo cierto es que esta no es nuestra tarea propia, pues Hegel dejó al mismo Marx prisionero de su construcción lógica cautivante, al punto de impedirle medir la profunda inhumanidad del colonialismo. Esto llevó a Marx y a Engels a afirmar atrocidades, como que era positivo que los norteamericanos le hubiesen robado territorio a México o que el dominio inglés en la India había hecho saltar a esta cinco mil años. Nunca entendieron la dimensión del colonialismo porque pensaban des-
descolonización y poder punitivo
de su mismo centro. Acostaron a Hegel, pero no lograron ponerlo patas arriba. Desde una crítica anticolonialista se impone hacer algo diferente, o sea, invertir el relato, releerlo cuidadosamente desde la visión de los sometidos, de las víctimas. No pretendo apropiarme de ideas ajenas, pues lo cierto es que en la primavera de la Revolución Mexicana bosquejó esta empresa su ministro de educación, José Vasconcelos, autor al que no suele nombrarse porque en sus últimos años se perdió por caminos tortuosos, aunque de vez en cuando vale la pena repasar alguno de sus trabajos (El hombre cósmico, por ejemplo, actualizando su terminología). Lo cierto es que, a mi juicio, nadie como Hegel señala claramente que la única historia es la del colonialismo, lo que le lleva a afirmar que nuestra América no tiene historia antes de la llegada del espíritu, es decir, antes del genocidio de los pueblos originarios, compuestos por indios que según Hegel fallecen al ponerse en contacto con los conquistadores, en un territorio donde todo es débil, incluso nuestros animales, porque todo es húmedo debido a que las montañas no corren como en Europa, sino de norte a sur, es decir, que hasta nuestra geografía está equivocada. Pero tampoco tenía en muy alta estima a los otros habitantes del planeta, pues para el gran dialéctico idealista los africanos están en estado de naturaleza y cometen los mayores crímenes; los musulmanes son fanáticos, decadentes y sensuales sin límites; los judíos tienen una religión que los sumerge en el servicio riguroso; los asiáticos apenas están un poco más avanzados que los negros, y los latinos nunca alcanzaron el período del mundo germá-
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nico, que es ese estadio que se sabe libre queriendo lo verdadero, eterno y universal en sí y por sí. De este modo, la epopeya criminal cantada por Hegel marginó a lo largo de su historia a todas las culturas con las que topó su paso genocida. El Geist racista de quien se considera la más alta expresión de la modernidad es el más claro negador de la dignidad de persona del ser humano. Solo los que pensaban como Hegel, es decir, que compartían su mundo ideológico, eran personas, porque al pensar como él habían alcanzado el momento del espíritu subjetivo y podían ser titulares de derechos. Todo el resto: indios, africanos, asiáticos, musulmanes, judíos, latinos, no parecían haber alcanzado el momento del espíritu subjetivo o, al menos, no del todo. Hegel no hacía más que narrar la historia del avance depredador del colonialismo y enlistar a las culturas inferiores que este echaba a la vera del camino. Pero lo cierto es que hay un extensísimo territorio geográfico, en que el propio colonialismo provocó la concentración de millones de personas de todas las culturas marginadas y despreciadas por el espectral espíritu hegeliano: Latinoamérica. En efecto: a nuestros pueblos originarios se sumaron los propios colonizadores, producto de la marginación sufrida al sur de España –supuestamente reconquistado– y de los perseguidos europeos amparados por Portugal; nuestros colonizadores fueron islámicos y judíos cristianizados a los golpes. Luego trajeron brutalmente a los africanos en un tráfico incalificable, vinieron los musulmanes al descomponerse el imperio otomano, los judíos a través de Lima y luego movidos por las persecuciones
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rusas y más tarde nazista, los asiáticos por el Pacífico, cuando los ingleses prohibieron el comercio esclavista, los latinos del sur europeo subdesarrollado que no podía incorporarlos al sistema productivo, y siguen viniendo más y más excluidos. Y tuvimos conflictos, por cierto, pero no permanecimos mucho tiempo aislados en grupos cerrados, sino que comenzamos a interactuar, nuestras culturas se sincretizaron y lo siguen haciendo, nuestras propias cosmovisiones se enriquecen y profundizan; lejos de cerrarse en ortodoxias falsas se abren en visiones más amplias, más vivenciadas que intelectualizadas. Quien tenga la curiosidad de deambular un poco por un mercado popular de cualquier rincón de nuestra Patria Grande lo puede observar. No todo es igual, por cierto, sino que se perfilan ejes culturales: andino, atlántico, sureño. Nuestros artistas van dando cuenta de ello, tanto la plástica como la literatura. Nuestros sociólogos y antropólogos sagaces lo investigan y otros de otras comarcas vinieron incluso a adentrarse en este fenómeno sin par. No hay en el planeta otra región tan extensa y con tantos millones de protagonistas donde interactúen todas las culturas que el colonialismo despreció, humilló o marginó, y lo hagan casi en la misma lengua común. Somos la contracara del colonialismo, el contrarrelato viviente de Hegel. El propio Hegel advertía el riesgo cuando afirmaba que los ingleses habían sido más sagaces que los ibéricos, porque no se habían mezclado con los originarios en la India. No advertía que los propios ibéricos colonizadores eran marginados expulsados de la metró-
poli y la interacción era inevitable, porque entre estos el aislamiento no podía durar mucho. En el momento actual, en que el poder creado por el espíritu de la epopeya hegeliana –que más bien parece un espectro– se tambalea peligrosamente y corre el riesgo de acabar con el hogar humano, somos los depositarios de las culturas que quisieron arrasar, pero no en versión original, sino en la de una sincretización que las enriqueció muchísimo más. Esto es Latinoamérica: tiene la palabra de los oprimidos de todo el planeta, pero enriquecida, como en una larga asamblea de coexistencia interactiva, viviente, dinámica. El aparente caos latinoamericano no es más que la interacción de todos los humillados del planeta que tuvimos tiempo para conversar y cambiar lenguajes, símbolos, ideas, creencias, cosmovisiones, y lo seguimos haciendo. Desde la perspectiva del poder colonizador mundial representado hoy por la pretensión hegemónica de las grandes corporaciones, constituimos un riesgo ante las turbulencias y bamboleos que se perciben o anuncian. Esto es lo que no comprenden –por ingenuidad o malicia– los escribas funcionales al tardocolonialismo y, precisamente por eso, desprecian a nuestros pueblos. Ustedes también tuvieron a un Alcides Arguedas que escribía en París insultando a Bolivia con argumentos racistas. También en París escribía el famoso conde de Gobineau sobre Brasil, vaticinando la extinción de su población por hibridación racial. Gobineau se equivocó y Arguedas también, pero la diferencia estriba en que Gobineau era francés y Arguedas boliviano. Dijimos antes que eran dos los flancos de ataque del
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tardocolonialismo en este momento. Uno, que pretendía anular nuestra consciencia continental, y el otro es el que busca debilitar nuestro sentimiento de comunidad local, a través de la creación de una realidad mediática terrorífica y de una permanente instigación a la venganza. Lo curioso de esta segunda agresión es que consiste en un veneno que se administra en el mismo centro del poder mundial: se envenenan y reparten. En efecto, Estados Unidos sufre un proceso de regresión autoritaria destructiva de su comunidad, como ningún otro país importante en el mundo. La lucha por el poder y la hegemonía de las corporaciones ha hecho que desde hace tres décadas el país haya instalado una inmensa máquina represiva, que hoy prisioniza a más de dos millones de personas y controla en probation y libertad condicional a otros tres millones, más de la mitad de los cuales son afroamericanos. Penas absurdas y altísima selectividad del poder punitivo, pérdida de garantías y prioridad del pragmatismo condenatorio son las características de este poder punitivo que parece cortado a la medida de un estalinismo financiero que ha convertido al país, de lejos, en el campeón mundial de la prisionización, con un índice superior al de Rusia, que siempre se llevaba ese triste mérito. Menester es aclarar que este proceso comenzó con las administraciones republicanas a partir de Reagan y es absolutamente extraño a todos los antecedentes históricos de Estados Unidos, habiendo dado lugar a muchas investigaciones y críticas de nuestros colegas norteamericanos, llevadas a cabo al amparo de la libertad académica que, por suerte, sigue respetándose. Por todos, me
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permito recomendar al respecto la lectura de Governing through Crime, la interesantísima investigación de Jonathan Simon, profesor de la Universidad de California (Berkeley), recientemente traducido al castellano en Buenos Aires. Semejante aparato requiere una inversión que se calcula en doscientos mil millones de dólares anuales, lo que no puede ser imitado por nadie en el mundo. Además, esta empresa tan enorme no solo extrae personas del mercado laboral, sino que también importa una altísima demanda de servicios, lo que le asigna un papel importante como variable del empleo. Estos datos hacen que parezca muy difícil desmontar semejante mamut punitivo; algunos colegas norteamericanos sostienen que su dimensión ha cobrado una dinámica propia que escapó al control de sus propios creadores. Esta potenciación formidable del poder punitivo requiere un fuerte apoyo o consenso público, que se logra con la creación de una realidad mediática destinada a mostrar al delito común como el único y mayor riesgo social, al tiempo que atribuye su responsabilidad a un grupo étnico individualizado, elevándolo a la condición de enemigo. La fabricación de enemigos es el método usado por todos los genocidas y recomendado como esencia de la política por el siniestro Carl Schmitt. Mucho podríamos hablar sobre esto, pero prefiero no extenderme, remitiéndome a lo que escribí muchas veces. Lo cierto es que, si bien no podemos copiar el modelo que surge de este extraño giro norteamericano de las últimas tres décadas, recibimos su publicidad y su metodología y, además, cabe tener en cuenta que el gran
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empresariado mediático también forma parte de la red de grandes corporaciones, pues sus inversiones se hallan inextricablemente entreveradas con ellas. No resulta, pues, nada extraño que nuestros medios masivos también se dediquen a crear pánico moral, a fabricarnos enemigos y víctimas héroes y, en definitiva, a tratar de movilizar los peores sentimientos de venganza en nuestras poblaciones, con bombardeos continuos de noticias rojas y demandas de mayor represión punitiva. Por su parte, directamente importada del centro, la comunicación de entretenimientos nos reitera las interminables series policiales dobladas a todas las lenguas y vendidas a bajísimo costo, concebidas con base en una estructura simplista en que el supuesto héroe (un psicópata por lo general) triunfa porque emplea la violencia, viola los límites legales, burla a algún funcionario prudente (detrás del cual se halla el consabido odio al juez) y de este modo mata al villano y salva a la mujer, por lo general mostrada como inferior, débil y hasta tonta. En una hora de zapping televisivo vemos más homicidios que los cometidos en un año en toda nuestra ciudad y con un grado de crueldad que muy rara vez se presenta en la realidad. El corolario infalible es que no hay otra solución para cualquier conflicto que la violenta y punitiva. Conforme al viejo y archiconocido teorema de Thomas, poco importa que algo sea verdadero o falso, pues si se lo da por verdadero producirá efectos reales y, como es natural, estos efectos se producen; la creencia general de que la violencia aumenta se instala y la demanda de venganza también, disfrazada de demanda de seguridad, sin que nadie repare en que la represión siempre es pos-
terior al hecho y nada se hace por prevenirlo: después del homicidio es posible matar al asesino, pero con eso no se evita otro homicidio. Fuera del grupo de los llamados formadores de opinión televisivos y radiales, en el plano científico nadie sostiene hoy el pretendido efecto disuasivo de la pena en delitos graves y violentos. Cuanto más grave es un delito, la sanción jurídica –cualquiera sea– tiene menor efecto disuasivo, hasta llegar al terrorista que se carga de dinamita y estalla en medio de una multitud porque cree que alcanzará el paraíso. En verdad, si alguien quisiese disuadirlo, por su propia seguridad lo último que le aconsejaría es que le alcance un código penal. Pero, por irracional que sea, los políticos se hallan presos de los medios masivos, sea por oportunismo, por mala fe o, incluso los honestos, por miedo ante la agresión mediática. Los jueces son amenazados por la misma agresión y por el oportunismo de los políticos. Los legisladores destruyen los códigos penales y los jueces dictan sentencias con temor. El miedo de la población y el movimiento vindicativo promueve el de los políticos y jueces. Las corporaciones procuran gobernarnos a través del miedo paranoico. Los medios masivos construyen una realidad mediática que pretende mostrar a gobiernos populares como caóticos, precisamente en el momento en que no pueden hallar otras motivaciones para desconcertar a la opinión pública, pero con esto provocan un caos real en el sistema penal, lo desequilibran, condicionan una pena de muerte por azar en las prisiones precarias y superpobladas por presos provisorios, en su mayoría en prisión
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preventiva, llevan adelante campañas de hostigamiento a los jueces, los desprestigian, los insultan impunemente aprovechando la ancestral y notoria incapacidad judicial para la comunicación masiva, siempre en situación de inferioridad, indefensión y alta vulnerabilidad frente a esta. No obstante, no conformes con esto, los medios masivos, mediante los comunicadores y formadores, postulan una ampliación siempre creciente del arbitrio policial, lo que se traduce en una ampliación de la autonomía de las policías respecto de los controles políticos y judiciales y, por consiguiente, un mayor ámbito de arbitrariedad para la formación de cajas de recaudación autónoma. A esto contribuye claramente la carencia de un modelo propio de policía en la región. Copiamos la Constitución norteamericana, pero no su policía comunitaria. Además, nos instigan a centralizar y tener policías únicas, que se vuelven inmanejables y ponen sitio al poder político y judicial, cuando Estados Unidos tiene miles de policías. En la región parecen ser ahora las policías las que llevan a cabo los golpes de Estado y no ya los militares; su poder autónomo está en condiciones de desestabilizar muchos gobiernos y de repartir parte de su recaudación con caciques políticos locales, en especial cuando de financiar campañas de elección interna de los partidos se trata. La institución policial se deteriora y pierde capacidad preventiva. Se olvida que las policías son fundamentales, que hay países sin fuerzas armadas, pero sin policía ninguno, por lo cual es prioritario el cuidado de la institución policial y
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la planificación de un modelo acorde con nuestras necesidades y características, adecuadamente dimensionado, con inserción comunitaria y con controles políticos y judiciales eficaces. En cuanto a los enemigos, cuando hay mejores candidatos se deja de lado a los delincuentes comunes, pero cuando no hay terroristas ni otras organizaciones con caracteres conspirativos se elige a éstos y, en particular, a nuestros adolescentes de barrios precarios. Ellos son los enemigos mediáticamente construidos en nuestra región, aunque con frecuencia tampoco se ahorran asignar ese papel a los conciudadanos inmigrantes de nuestros países vecinos. Es bastante claro el objetivo de destrucción comunitaria que se persigue con esta creación de realidad: generar violencia social, verticalizar nuestras sociedades, jerarquizarlas para mejor someter a nuestros sectores sociales más pobres y vulnerables, sembrar la desconfianza entre nosotros, romper todo vínculo o lazo de comunicación interclasista, hacer retroceder las garantías penales y procesales, impedir que los segmentos excluidos puedan coaligarse mediante la selección criminalizante, victimizante y policizante de los mismos sectores, etcétera. En definitiva, se trata de destruir al máximo las relaciones horizontales de cooperación, diálogo y solución pacífica de los conflictos, desprestigiando y ridiculizando cualquier intento en ese sentido. La razón de este flanco de ataque es conocida desde siempre; el Martín Fierro lo dice: “si se matan los de adentro los devoran los de afuera”. ¿Pero en realidad aumenta la violencia en nuestras
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sociedades? Esta es una buena pregunta, porque lo revelador
ción mediática de una realidad violenta y caótica es un
es que Latinoamérica muestra un panorama con diversos ni-
instrumento del que se vale la reacción antipopular, re-
veles de violencia social. En este momento, en México se
comiendo dar un vistazo a todas las proclamas de las dic-
vive una terrible tragedia con muchos miles de muertos
taduras militares de nuestra historia y verificar que en
en una masacre sin precedentes que responde a una di-
todas ellas se demanda mayor represión ante el supuesto
visión internacional del trabajo muy particular. En Cen-
avance incontenible de la delincuencia común.
troamérica el problema no parece ser menor, con alta
Pero los políticos honestos se asustan, no saben cómo
frecuencia homicida, las maras, etcétera. Pero en el sur
responder a la agresión mediática, cuando en realidad
la cuestión parece ser diferente: tenemos bajos índices de
tienen a la mano la respuesta, tan cerca que no la ven,
homicidio y al menos en Uruguay, Argentina y Chile pa-
como su propia nariz. Perón parafraseaba a algún filóso-
recen estar en baja. Argentina ha bajado su tasa en un
fo y repetía con frecuencia que la única verdad es la realidad
tercio los últimos diez años; en Brasil, si bien es alta, tam-
y, en efecto, esa es la mejor defensa, pero no la ven, per-
bién ha logrado bajarla en un tercio. En síntesis: siendo
manecen hipnotizados por la televisión y tiemblan ante
muy diferente el grado de violencia social en la región, lo
ella en lugar de responder, se paralizan ante el riesgo de
llamativo es que la publicidad vindicativa y la creación
ser satanizados televisivamente.
de pánico moral es idéntica en toda ella, o sea, que se trata
Esto se debe, sencillamente, a que nadie sabe exacta-
de una metodología a la que le es indiferente el grado de violen-
mente lo que sucede en la realidad y, pese a que es faci-
cia real de cada sociedad.
lísimo averiguarlo, nadie lo hace. En algunos momentos
En cuanto a los países del sur de la región, cabe pen-
depresivos estoy tentado de creer que a nadie le interesa
sar que no somos países patológicos y, por ende, no cons-
prevenir la muerte de sus semejantes, pero este pensa-
tituimos un fenómeno inédito y contrario a toda la ex-
miento me parece horroroso. Si la única verdad es la rea-
periencia mundial, en que todos los criminólogos saben
lidad, pero se opta por no averiguarla, no se puede decir
que cuando un país sube su renta per cápita, aumenta
ninguna verdad. Bastaría con confeccionar un protocolo
el empleo y reduce la inequidad distributiva, la curva de
muy simple, con unas veinte preguntas acerca de cada
homicidios tiende a descender, y estos son precisamente
homicidio y mirar cada expediente unos minutos para
los datos económicos que nos informa la Cepal en los úl-
responderlo, centralizar la información y con un pe-
timos años. Sin embargo, el pánico moral cunde y los po-
queñísimo equipo de sociólogos o incluso estudiantes de
líticos honestos se asustan y los deshonestos y corruptos
ciencias sociales trazar las curvas y cruzar los datos.
se aprovechan del miedo para sembrar el caos y debilitar a los gobiernos populares. Si alguna prueba faltase acerca de que la construc-
Este procedimiento exploratorio casi no tiene costo operativo y seguramente va a demostrar que los homicidios se concentran en algunos puntos geográficos de las
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ciudades y en algunas capas de población; verificará que
Es menester que las fuerzas populares de nuestra re-
no salen los pobres a matar ricos, sino que se matan en-
gión tomen urgente conciencia de que el reclamo de mayor
tre ellos; demostrará que el grupo estigmatizado no es el
poder punitivo es un recurso del tardocolonialismo para des-
que protagoniza el mayor número, casi siempre verifica-
truir nuestros lazos comunitarios locales, nuestra solidari-
rá que predominan los homicidios entre conocidos sobre
dad social, nuestro sentimiento de pertenencia y, en lo más
los que tienen lugar entre desconocidos, etcétera.
inmediato, para desestabilizar a los gobiernos populares.
Pero, además, nos indicará quiénes son las víctimas,
Los pueblos pueden desconcertarse un rato, pero
cuál es el riesgo de victimización a neutralizar, cómo
siempre saben que en el fondo las únicas víctimas del po-
prevenir los resultados, dónde concentrar la vigilancia,
der punitivo en la región siempre fueron los más vulne-
etcétera. En síntesis: como no se sabe nada, no se puede res-
rables entre ellos.
ponder nada y, lo que es más grave aún, de este modo tampoco se puede prevenir nada.
Desde los albores del proceso descolonizador sabemos que debe contenerse el poder punitivo, porque es el ins-
Nuestros gobernantes no pueden ignorar que a mayor
trumento preferido de dominación, el que usó para con-
ciudadanía corresponde menos violencia y, si en realidad,
vertirnos primero en un inmenso campo de concentra-
están cumpliendo con la función de ampliación de la ciu-
ción, luego para mantener la disciplina de los capataces
dadanía, no deben temer a la realidad sino enfrentarla
de las oligarquías terratenientes y extractivas, más tarde
y, para eso, antes deben estudiarla, de modo sencillo, sin
para decapitar a nuestras generaciones jóvenes y, ahora,
métodos sofisticados ni caros, como la simpleza que aca-
para desestabilizar a todo gobierno popular y para des-
bo de proponer, una investigación absolutamente grosera,
truirnos como comunidades.
meramente exploratoria, pero que nadie se ha tomado la molestia de llevar a cabo en ninguno de nuestros países.
Las garantías liberales, las auténticas, las que fueron bastardeadas en leyes declamatorias por nuestros racis-
El camino más corto hacia el desastre es el de la con-
tas, restablecidas en su sentido auténtico, siempre fueron
cesión al reclamo mediático de mayor poder punitivo. Se
un instrumento de liberación que nos permitió espacios
trata de una extorsión y nunca se debe ceder ante el ex-
sociales en los cuales desarrollarnos o consolidarnos
torsionador, porque siempre volverá por más, hasta que
como comunidad, en tanto que el poder punitivo siempre
sea imposible satisfacer la atrocidad que reclame o hasta
fue el medio racista y esclavizante para someternos más
que las policías autonomizadas incurran en la primera
fácilmente. Nadie puede llamarse a engaño en esta etapa del tardocolonialismo: los intereses colonialistas que se mueven detrás de las corporaciones mediáticas no piden más porque saben que carecen de espacio, pero si pudiesen
violencia y, en ese momento, los mismos medios que reclamaron su autonomización se rasgarán las vestiduras y acusarán de totalitarios y fascistas a los políticos y gobiernos que cedieron a sus precedentes presiones.
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ampliarían el poder punitivo hasta volvernos a la condición de campo de concentración. San Martín y Bolívar lo sabían y los egresados de esta Casa también, y por eso fueron perseguidos, exiliados y asesinados. El derecho penal de garantías, los límites al poder punitivo, son indispensables para la ampliación de la ciudadanía, en tanto que el poder punitivo es necesario a quienes procuran su contención regresiva. Esto es en síntesis lo que nos enseña la historia, nuestra propia historia, la de nuestro incompleto proceso de descolonización. En esta etapa es menester usar la inteligencia con gran habilidad y, para ello, no está de más releer de vez en cuando los libros que Bolívar y San Martín llevaban en sus mochilas.
Prueba de las profundas convicciones de nuestros próceres al respecto fue su preocupación por los códigos que fijaban límites al poder punitivo, como lo testimonian las elocuentes palabras con que el mariscal Santa Cruz proclamaba el código penal boliviano de 1831 y con las que me permito cerrar esta exposición: Las leyes claras y positivas son la base de la buena administración de justicia, y la buena administración de justicia es la sola capaz de asegurar los derechos del ciudadano, e inspirarle esa tranquilidad en que consiste la libertad y el goce de cuanto es más caro para el hombre constituido en sociedad. Sucre, 26 de marzo de 2012
La experiencia de prevención del delito en Europa * Rossella Selmini **
Traducido por Félix Figueroa
1. Introducción Durante muchos años, la prevención del delito se ha convertido en uno de los asuntos más relevantes en el debate criminológico internacional y en la literatura referente a las políticas para el control del delito en varias de las democracias occidentales. También se ha convertido en un tema clave en la agenda política de varios gobiernos europeos, que durante las últimas décadas se han enfocado en el desarrollo de discursos y prácticas que muestran claramente la “necesidad de realizar un cambio en la aplicación de los recursos y los apuntes en cuanto a la prevención del delito, en lugar de concentrarse en formas más reactivas y coercitivas de las políticas de mantenimiento del orden y de la justicia” (Stenson y Edwards, 2004: 209). Este proceso ha ocurrido de forma ligera en diferentes maneras y tiempos en casi toda Europa Occidental y ahora también en la Europa Oriental desde finales de la década de los setenta, con algunas diferencias principalmente relacio-
* Artículo originalmente publicado con el título “The European Experience of Cri-
me Prevention”, en Shlomo Giora Shoham, Paul Knepper y Martin Kett (2010), International Handbook of Criminology, Francis & Taylor Publisher, pp. 511-538. ** Rossella Selmini es doctora en Ciencias Políticas y es investigadora en el Servicio “Promoción y desarrollo de las políticas de seguridad y la policía local”. También es profesora de Criminología (Facultad de Derecho de la Universidad de Bolonia) e imparte cursos de capacitación para personal policial. Es autora de numerosas publicaciones sobre los temas de seguridad urbana y prevención.
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nadas con las tradiciones y culturas locales y dentro de los distintos contextos sociales, legales y políticos. Este asunto sigue siendo interesante e importante para entender los cambios en las políticas de control del delito, pero no es lo único a tratar. Hablar en la actualidad de la prevención del delito generalmente significa hablar del cambio social, la transformación de los contextos urbanos y los conflictos entre los distintos grupos y actores sociales, el desarrollo tecnológico y la planificación urbana. Hoy en día, más que otros tiempos en el pasado, las políticas de prevención del delito están más conectadas a las dinámicas sociales generales y a los cambios externos en el mundo penal; además, juegan un papel de importancia en las distintas formas locales que desarrollan los gobiernos para enfrentar el delito (Crawford, 1997). Este capítulo presenta una visión general de los asuntos relacionados con la prevención del delito y sus cambios, con enfoque en el contexto europeo. Luego de un breve análisis de los intereses emergentes en lo que respecta a las nuevas formas de prevención del delito y sus cambios en las últimas décadas, la discusión ha tomado en consideración las tipologías más importantes de la prevención del delito, conceptualmente originadas en el contexto criminológico, pero ahora establecidas de manera sólida en los campos institucionales y también políticos. Se muestra, entonces, un análisis comparativo del desarrollo y los cambios en la prevención del delito en algunos países europeos, así como de los modelos emergentes del continente. Asimismo, se establecen algunas observaciones finales referentes a los cambios actuales
y, posteriormente, una serie de preguntas abiertas concluye este capítulo. El hecho de que estos cambios relacionados con la prevención del delito se hayan llevado a cabo las últimas décadas en varias de las democracias occidentales y que presenten, al menos así parece, varios aspectos comunes, trae a colación apuntes interesantes para una perspectiva dinámica de importancia en la prevención del delito1.
2. Definición de prevención del delito y sus límites Los límites siempre han sido un asunto conceptual relevante en el análisis del delito y las políticas contra la criminalidad. En lo que concierne a la prevención del delito, su definición y las limitaciones de su extensión han sido durante mucho tiempo preguntas abiertas. ¿Cómo se puede diferenciar la prevención de la represión? ¿Cómo se pueden diferenciar las características de una “nueva”
1 El hecho de que las ideas, conceptos y prácticas relativas a la
prevención del delito y sus cambios muestren rasgos comunes en distintos contextos alrededor de Europa es un ejemplo más de la manera en que las políticas “viajan” alrededor del mundo contra la criminalidad. Partiendo de esos rasgos comunes, que se describen en las páginas a continuación, algunos países europeos han adoptado (y se han adaptado a) las nuevas ideas relacionadas a la prevención del delito, reestructurándolas de manera que se adapten en mayor grado al contexto local, sus necesidades y características. Este proceso de adaptación está influenciado por la convergencia de distintos factores estructurales y culturales y también aumenta las diferencias locales en el desarrollo de los programas de prevención del delito en distintos países (Newburn y Sparks, 2004).
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idea de prevención del delito frente a una idea más tradicional? Y finalmente, ¿cómo establecer una diferencia entre las diversas prácticas de prevención del delito? La mayoría de los trabajos referentes a la prevención del delito realizados en las últimas décadas parten de estas preguntas y hacen observaciones en la vaguedad del concepto en sus dos elementos: “delito” y “prevención”: Si destapáramos el concepto de prevención del delito, inmediatamente pudiéramos reconocer que el delito por sí mismo no es de ninguna manera un término preciso que cubra un grupo de actos cualitativa y cuantitativamente diferentes que, como corresponde a los conceptos sociales, varían en tiempo y espacio (…) La prevención es un asunto poco preciso, durante y a través de su diversidad pura y la poca ayuda que presta la palabra (Gilling, 1997: 2-3).
Asimismo: Pero, ¿a qué nos referimos exactamente con prevención? Las políticas, los programas, las experiencias son tan distintas, sus objetivos tan variados, a veces tan inciertos, sus resultados tan difíciles de juzgar (…) Los
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nición de la prevención del delito aumentaron muy considerablemente luego de los cambios en la práctica. La vaguedad es entonces vista principalmente como la consecuencia del alargamiento del concepto para abarcar un grupo amplio y dispar de prácticas que a veces coinciden, a veces coexisten y otras representan alternativas a las estrategias más tradicionales de control del delito y que pueden formar parte de distintas políticas públicas. Mientras más vago es el concepto, más se ha extendido en distintos campos de las políticas públicas y abre mayores espacios para disertaciones públicas, aumentando aún más su aspecto político (Rochè, 1999: 153)2. Esta expansión y el consecuente aumento en la vaguedad del concepto de prevención del delito han sido el objeto de análisis profundos en la literatura socio-criminológica en las últimas décadas, con énfasis en el contexto del continente europeo y la diferencia entre la llamada nueva prevención del delito a partir de las formas tradicionales3, solo de forma implícita, donde se atribuye a los enfoques tradicionales una visión del control del delito a través de los instrumentos de justicia disponibles. En octubre de 1989 se realizó la primera Conférence Européenne et Nord-Américaine sur la Sécurité Urbaine
propósitos se han realizado en la literatura científica para proporcionar una definición, pero rara vez resultan conclusivos, mucho menos convergentes. En repetidas ocasiones caen en controversias inherentes en la noción misma del delito y a veces no hacen sino reproducir estos puntos de contención (Robert, 1991:5).
Las dificultades conceptuales en la explicación y defi-
2 En palabras de Gilling (1997: 9): “Lo que es científicamente problemático, puede ser, por el contrario, muy útil en la política”. 3 El concepto de nueva prevención y sus características principales han sido promovidas y profundamente analizadas en el contexto europeo, específicamente por Robert (1991). Durante la misma década, otros definieron la nueva prevención del delito como “moderna” (Sack, 1997: 157) y también como “funcional” (Gilling, 1994).
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et la Prevention de la Délinquance (Conferencia Europea y Norteamericana sobre la Seguridad Urbana y la Prevención del Delito) en Montreal, seguida en noviembre de 1991 por la Conferencia Internacional de Seguridad Urbana y Prevención de Drogas y Delitos, en París. Ambos eventos tuvieron un gran impacto en la historia y el desarrollo del pensamiento teórico europeo en lo que respecta a las políticas y prácticas relacionadas con la prevención del delito. Fue en estas conferencias donde los principales rasgos distintivos de la llamada prevención del delito se esbozaron, discutieron y luego diseminaron en varios contextos. La nueva prevención del delito fue el nombre que se le dio a una serie de medidas cuya característica principal era la de ser, o se suponía que fueran, alternativas a las medidas tradicionales de la justicia en el campo del delito4. Con el nombre de políticas de prevención del delito se puede encontrar una amplia gama de prácticas y medidas que apuntan de forma común a evitar el desarrollo de comportamientos criminales o victimización, eventos delictivos o reducción de la incidencia del delito, así como brindar seguridad a las comunidades y combatir el temor a la ocurrencia de delitos sin ningún impacto directo sobre los eventos delictivos apuntados. Las nuevas características de la prevención del delito
han sido principalmente enfatizadas en el contexto continental, sobretodo en Italia (Baratta, 1993; Pavarini, 1994), Francia (Robert, 1991) y Alemania (Sack, 1997; Aden, 2001), ya que en los contextos legales de los mencionados países era más necesario, en comparación con el sistema legal angloamericano, seleccionar una nueva forma de prevención que pudiera ser conceptualmente reconocida en forma clara por parte del sistema penal. En el contexto británico, lo que emergió durante la década de los 80 y 90 no fue precisamente la nueva prevención del delito, sino principalmente la conexión de la prevención del mismo con la seguridad de la comunidad y, de forma más general, la condición de “libre del delito” (ALA, 1990: 3).
En todos los contextos europeos, estas nuevas características distintivas de la prevención del delito fueron similares y se pueden resumir de la siguiente manera: »» Aumento de la participación de los actores involucrados en la prevención del delito, como está expresado por los poderes emergentes y la responsabilidad de los gobiernos locales en varios de los países europeos (ampliación institucional), y por los intentos de involucrar de distintas maneras a los individuos y ciuda-
4 En palabras de la responsable del comité científico que orga-
nizó la mencionada conferencia de París, “La prevención tiene como objetivo reducir la frecuencia no solo de ciertos tipos de conductas que son punibles por la ley, sino también ‘incivilidades’, que no son necesariamente clasificados como delitos penales ya que se recurre a otras soluciones que no involucran la prisión” (Robert, 1991: 5).
danos en lo que respecta a su responsabilidad en la prevención del delito (ampliación social). »» La fragmentación de los procesos de toma de decisiones e incremento de los conflictos entre los diferentes actores, como consecuencia del aumento de estos úl-
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timos. La fragmentación de los actores plantea en todas partes la necesidad de una acción coordinada y la búsqueda de la colaboración que pronto llega a ser, y sigue siendo, uno de los temas clave de la prevención del delito (Gilling, 1994). »» El aumento de atención para las víctimas de delitos, que involucre un cambio cultural y práctico hacia el uso de la prevención a fin de evitar la victimización, no solo para prevenir la insurgencia de los factores criminógenos en el ámbito individual o social. »» La ampliación de las prácticas y el discurso preventivo también hacia el área de incivilidades y el desorden, es decir, comportamientos que no están criminalmente definidos. Este cambio se produjo a través de dos estrategias distintas: la criminalización de ciertos comportamientos desviados o el intento de prevención para, asimismo, evitar también los problemas relacionados con la delincuencia que pueden afectar un área donde el desorden y el delito común ya están presentes5. »» El uso creciente de instrumentos administrativos para implementar la prevención del delito en el ámbito local y, en general, la participación de diferentes tipos de políticas urbanas (planificación urbana, tecnología, regulación administrativa de los espacios públicos, etcétera).
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3. Prevención del delito y cambios en las políticas de su control La mayoría de los trabajos sobre la prevención del delito comenzó con la reafirmación de que las medidas tradicionales de justicia en el aspecto delictivo han demostrado ser ineficientes y de gran costo, y han puesto de manifiesto la necesidad de buscar formas distintas para hacer frente a la delincuencia en diferentes escenarios (Rosenbaum, Lurigio y Davis, 1998: 6). La evidencia empírica demostrada sobre la ineficacia de la justicia penal en prevenir y reducir la delincuencia abrió el camino para la búsqueda de nuevos instrumentos, incluso en otros sectores del ordenamiento jurídico y en el mercado de la seguridad privada. La nueva prevención está destinada a ser algo similar a una “revolución”, según sus seguidores, quienes aseguran que es la respuesta correcta a una crisis general del sistema de justicia penal y sus acciones tradicionales. La creciente importancia de la prevención del delito es el resultado, sin embargo, no solo de la filosofía de “nada funciona”, sino también de muchas otras dinámicas y procesos que han caracterizado a las democracias occidentales en las últimas décadas. Su definición y sus nuevas características están, por supuesto, estrictamente relacionadas con la transformación de políticas generales de lucha contra la delincuencia (Garland, 2001), las tensiones existentes y la redefinición de los límites, los diferentes campos del ordenamiento jurídico (el penal,
5 De acuerdo con la hipótesis conocida y extendida de la teo-
ría de las “ventanas rotas”.
el administrativo y el privado), así como también con la reestructuración y cambio de límites entre las competen-
30 | artículos y ensayos
cias de las diferentes instituciones y el Estado, la sociedad y el mercado (Crawford, 1997). En esta perspectiva más amplia, los dos enfoques generales y principales pueden ser diferenciados en la forma de entender los cambios en la prevención del delito. El primero se centra en el cambio del “bienestar-regulador” al enfoque neoliberal y en cómo afecta las culturas, políticas y prácticas de orden social y la lucha contra la delincuencia (O’Malley, 1992; Landreville, 2005). Las políticas de control social de la posguerra estuvieron, en la mayoría de los países europeos, encabezados por los Estados nacionales y sus agencias, y se basaron en una idea del delito como una falla social o individual. La prevención del delito, en consecuencia, debía llevarse a cabo a través de reformas y políticas sociales, mientras que las políticas penales apuntaban también a objetivos de rehabilitación y no solo punitivos. Sin embargo, el cambio hacia una nueva cultura y nuevas políticas de control del delito, ocurridas en períodos diferentes en las últimas décadas en la mayoría de países europeos, se centró en la responsabilidad individual, el papel de la víctima en las diferentes estrategias de prevención y en las diver-
tento de controlarla de una manera que resulte compatible con la vida cotidiana urbana (Garland, 1996). La aparición de nuevos intentos de intervención en las políticas de control del delito también se han contextualizado en una perspectiva diferente, donde, sin negar la dinámica descrita anteriormente para la prevención y el carácter local de las políticas de seguridad, son vistos como el enfoque adecuado para el desarrollo de un modelo alternativo de orden social. Las políticas locales y las ciudades se consideran, respectivamente, como el mejor instrumento y el mejor sitio para intervenir en asuntos delictivos y de desviación. En esta perspectiva, la verdadera novedad de la prevención del delito se basa en su condición para ser principalmente una función de las autoridades locales6, es decir, en su condición para ser parte de las nuevas formas de autoridad local. Esto, en consecuencia, implica el intento de incorporar las organizaciones sociales y la comunidad en el proceso de formulación de políticas o en su aplicación, o en ambos (Edwards y Hughes, 2002: 4), y de acuerdo a las afirmaciones del realismo de izquierda británica, resaltando el carácter natural de los conflictos relacionados con la delincuencia y la importancia de encontrar la solución
sas políticas de castigo. Los ideales de rehabilitación e inclusión social han sido sustituidos, aunque no de forma completa, por las llamadas estrategias actuariales penales (Feely y Simon, 1994). La atención hacia el criminal ha sido sustituida, pero, una vez más, no del todo, como veremos más adelante, por el nuevo papel desempeñado por las víctimas, la atención hacia las causas de la delincuencia en el in-
6 En París, abriendo la conferencia antes mencionada, Phi-
lippe Robert recalcó el asunto de la siguiente manera: “Pero la gran novedad estaba constituida por la puesta en escena de los responsables municipales: la iniciativa de la conferencia no venia de los Estados, ni de los profesionales del cuerpo criminal o científico, sino de los grupos de colectivos locales... A través de esta innovación, se imponía la idea de que la prevención recaía, no exclusiva sino fundamentalmente, en los responsables locales” (Robert, 1991: 9). (Traducción propia.)
La experiencia de prevención del delito...
principalmente en el ámbito local, basada en las competencias de las autoridades locales y respondiendo más a las necesidades de los ciudadanos (Young, 1992). En esta perspectiva, en toda Europa “tomar a los ciudadanos en serio” y desarrollar “enfoques de múltiples agencias” se convirtieron rápidamente en las nuevas palabras clave para las estrategias de prevención del delito, apelando también a las consignas políticas. Recientemente, Hebberecht y Duprez (2002) ofrecen un marco similar bastante amplio para una mejor comprensión de los cambios en la prevención del delito en relación con el surgimiento de nuevas políticas de seguridad. En su análisis comparativo, hacen referencia a tres diferentes “lógicas de seguridad” que se pueden resumir de esta manera: una seguridad neoliberal, basada en la responsabilidad individual, sobre prácticas actuariales, gerencia y tecnología; una seguridad socialdemocrática, basada en la idea de la seguridad como un bien público y de las políticas de control del delito, respetando la solidaridad colectiva y la justicia social, y una tercera lógica, definida por Hughes y Edwards (2005: 24) como la “moral conservadora”, que fortalece la autoridad moral de los controles formales e informales. En su análisis comparativo, algunos países (Inglaterra, Gales y Holanda) se acercan más a la lógica de la seguridad con algunos elementos de racionalidad moralconservadora, mientras que otros (España, Francia y Portugal) se acercan más a un enfoque socialdemócrata. Los mismos autores también sugirieron que estas lógicas han estado presentes en todas partes, “aunque las mezclas de estas estrategias varían de país en país, de acuer-
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do con los contextos políticos cambiantes en los que fueron promovidos y desafiados” (Hughes y Edwards, 2005: 24). Como se podrá apreciar más adelante, las distintas tipologías de prevención del delito que el pensamiento criminológico ha estado elaborando se ajustan en diversas formas a estas tres “lógicas” o “racionalidades” distintas, pero al final se pueden combinar mejor de lo esperado.
4. La nueva prevención ¿sugiere nuevas teorías del delito? Debido a que cada respuesta a la delincuencia se basa, o debería basarse, en una teoría sobre la naturaleza y las causas de la delincuencia, es interesante determinar si la aparición de una nueva prevención del delito implica también el surgimiento de una nueva racionalidad en la comprensión del delito. A primera vista, la prevención del delito en las últimas décadas se ha basado en un conjunto bien establecido de teorías internacionales y también en algunos enfoques de sentido común con respecto a la delincuencia. Lo nuevo en esta perspectiva es, por un lado, la mayor relevancia de algunas teorías sobre el delito con respecto a otras, y por otro, el intento de combinar los distintos enfoques y explicaciones de la delincuencia. El concepto de “prevención integrada” (Hebberecht y Duprez, 2001), bastante difundido en el contexto del continente europeo, resume muy bien esta mezcla de distintas teorías relacionadas con el delito, aplicada a las diversas técnicas de prevención. En las estrategias contemporáneas de prevención
32 | artículos y ensayos
del delito, es posible encontrar a menudo una combina-
ningún tipo de difusión de la clase de conocimiento cri-
ción de las tres diferentes perspectivas que constituyen
minológico de la que depende, concretamente, la teoría
el marco principal de las teorías criminológicas, en un
de las oportunidades y el enfoque de la actividad de ru-
programa único y completo de prevención: las motiva-
tina, que, a pesar del reciente interés de algunos acadé-
ciones individuales y predisposición; la influencia de la
micos en el desarrollo de estas teorías (Barbagli, 1995;
estructura social y el contexto, junto con las perspectivas
Savona, 2004), son en gran parte desconocidas y poco
racionales de elección.
familiares en el discurso científico italiano sobre la delin-
El marco teórico de las estrategias actuales de pre-
cuencia y la prevención del delito.
vención de la delincuencia abarca todas estas teorías y
Asimismo, muchos países del sur de Europa, en con-
enfoques, aunque, por supuesto, los diferentes conjuntos
traste con Gran Bretaña y Holanda, están siendo testigos
de prevención del delito se basan principalmente en una
del desarrollo de muchas de las estrategias de preven-
u otra teoría, como es evidente y se verá más adelante
ción del delito sin actividades de investigaciones fuertes
en el análisis de las diferentes tipologías de medidas pre-
ni constantes, y sin ninguna evaluación científica de
ventivas.
los programas de prevención implementados. Los enfo-
Considerando que la prevención social del delito y la
ques tradicionales, que han gobernado su investigación
prevención del delito en la comunidad se basan princi-
empírica sobre la delincuencia y la prevención, no han
palmente en las suposiciones de la Escuela de Chicago
impedido la propagación de la misma clase de medidas
acerca de la desorganización social y sus desarrollos posteriores, así como las teorías de la eficacia colectiva, la prevención del delito situacional se basa en el conjunto de teorías relacionadas con las oportunidades, activida-
preventivas ya experimentadas en otros contextos.
5. Clasificación de las estrategias de prevención del delito
des rutinarias, la elección racional e incluso enfoques de sentido común, como la teoría de las ventanas rotas.
La intención de clasificar las diferentes tipologías de
No obstante, el aspecto más importante a considerar
prevención ha tenido más éxito que el intento de definir
se basa en la manera en que las estrategias de muchos
conceptualmente la prevención del delito. Durante los
(por ejemplo, la prevención del delito situacional) se han
últimos 30 años, tanto en el contexto angloamericano
establecido en diversos países del centro y sur de Europa,
como en Europa continental, un sector importante de la
cuyas ideas sobre criminología han estado siempre muy
literatura se ha dedicado a esta clasificación, y la deter-
distantes de la teoría de las oportunidades y los enfoques
minación de categorizar la prevención del delito ha ido
afines. En Italia, por ejemplo, este enfoque de la preven-
sustituyendo progresivamente el esfuerzo de definirlo.
ción del delito se ha aceptado con entusiasmo, pero sin
Uno de los primeros intentos de clasificar la prevención
La experiencia de prevención del delito...
es la distinción entre la prevención primaria, secundaria y terciaria (Brantingham y Faust, 1976). La prevención primaria consiste en la prevención de la delincuencia en una fase muy temprana y abarca medidas encaminadas a reducir o eliminar los factores criminógenos presentes en un contexto social y físico, o en individuos o grupos. La prevención secundaria comprende todas las medidas dirigidas a grupos que se encuentran en riesgo de cometer delitos. La prevención terciaria tiene como objetivo prevenir la reincidencia. Esta clasificación recuerda, en sus tipos primero y tercero, la clasificación que ya se ofrece en el pensamiento europeo penal entre prevención general y prevención especial, y también recuerda una distinción muy común en el lenguaje médico. Una clasificación similar, pero no tan exitosa, basada en los escenarios donde se trabaja la prevención del delito, ha sido propuesta en el contexto europeo continental por Walgrave y Cauter (1986), basada en un análisis de la prevención del delito diferente a las medidas adoptadas en Bélgica durante la década de los ochenta. A través del tiempo, la distinción entre principios de prevención primaria, secundaria y terciaria ha sido rechazada y abandonada por estar demasiado relacionada con los modelos conceptuales de la manera en que funcionan las políticas de salud (Tonry y Farrington, 1995: 2), y porque,
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representa un avance con respecto a la distinción simple entre las prevenciones primaria, secundaria y terciaria, gracias a la introducción de dos variables: las víctimas y los contextos. En esta clasificación se destaca un nuevo esquema de nueve tipologías diferentes de prevención, que va más allá de la primera propuesta basada en los autores de los delitos. En este sentido, la propuesta de Van Dijk y De Waard está más actualizada y tiene en cuenta las tendencias más generales en las políticas de lucha contra la delincuencia: la atención a las víctimas de delitos (y no solo los autores) y la importancia de los lugares y situaciones7. Sin embargo, en la década de los noventa surgieron algunas clasificaciones simples y menos detalladas: la primera, basada principalmente en la distinción entre la delincuencia situacional, social y comunitaria para la prevención (Graham y Bennet, 1995), y la segunda, en una distinción más precisa y completa entre la prevención por parte de la policía y el sistema de justicia penal, la prevención del delito situacional, la prevención del delito en desarrollo y el papel de la prevención del delito en la comunidad (Tonry y Farrington, 1995). La diferencia principal entre estas dos clasificaciones es que la prevención social del delito desaparece como tal en la propuesta de Tonry y Farrington, mientras que se
posiblemente, sea inútil en la práctica (Ekblom, 1996: 1; Graham y Bennett, 1995: 6). Sin embargo, aun sobre la base de estos tres tipos de prevención del delito, se estableció una distinción más exitosa que fue propuesta a principios de la década de los 90 por Van Dijk y De Waard (1991). Dicha clasificación
7 Una distinción similar, pero no tan exitosa y considerada entre las medidas de prevención del delito basada en la tripartición de primaria, secundaria y terciaria, es el plan de Lavrakas de 1995 en el que se cruzan los tres tipos de prevención del delito con cuatro “contextos operacionales”: personas, edificios, barrios y la sociedad.
34 | artículos y ensayos
incorpora el sistema tradicional de justicia penal de la prevención del delito. El primero es un porqué, dicen los autores, “la prevención en desarrollo y en la comunidad a menudo se incluyen en el epígrafe general de prevención ‘social’ del delito, pero pensamos que son tan diferentes que hay que distinguirlos” (Tonry y Farrington, 1995: 3). En la literatura de los últimos 15 años, estas categorías a menudo se han mezclado en diferentes maneras de acuerdo con los contextos europeos particulares y al mayor o menor éxito de una de las categorías con respecto a las demás. Mientras que el sur de Europa, bajo la influencia de los análisis francés y belga de la delincuencia y la prevención del delito, se ha centrado recientemente en la prevención social y la prevención comunitaria del delito8, el contexto británico ha hecho énfasis en la prevención del delito situacional y toda una serie de iniciativas basadas en diversos enfoques sociales y colectivos que han sido adoptados bajo la etiqueta de seguridad de la comunidad (Crawford, 1997). A partir de la definición de la prevención como una medida capaz de producir efectos sobre los mecanismos que conducen a cometer un delito, Ekblom (1996) destacó las causas próximas y remotas (distales) de la delincuencia y ofrece una clasificación de medidas que pueden tener un efecto en ambas. Recientemente, esta clasifica-
ción ha sido actualizada (Ekblom, 2005), relacionando las causas del delito más evidentes y después clasificando las causas como, entre otras, la predisposición criminal, la falta de recursos para evitar la delincuencia, la disposición de delinquir, los recursos para cometer delitos, la decisión de delinquir, la presencia del delincuente en la situación delictiva, el objetivo del delito, el recinto que es objetivo de la delincuencia, el ambiente en general, los agentes preventivos de la delincuencia y los promotores del delito. Se ofreció así entonces una lista de once mecanismos generales de prevención para abordar estas causas. Sin embargo, la distinción mencionada en la prevención del delito representa simplemente otra forma de identificación de la misma distinción conceptual entre la prevención del delito y la situación de desarrollo: la primera es capaz de intervenir en las motivaciones individuales y la segunda, en las situaciones y los contextos. Por último, Tilley y otros (2004) proponen una clasificación más simple, similar a la ya realizada por Tonry y Farrington, sobre la base de los mecanismos implicados en la justicia policial y penal, el delito situacional, la intervención social y el tratamiento individual. Antes de profundizar en el análisis de estos diferentes tipos de prevención del delito y, sobre todo, la forma en que han tenido éxito en los diferentes contextos europeos y la manera en que se han transformado, vale la pena señalar que este esfuerzo enorme de clasificación no ha sido capaz de superar la superposición conceptual entre algunos
8 Pero, como veremos más adelante, en un nivel práctico, es la
prevención situacional la que finalmente –y no muy diferente del contexto británico– será la más conocida y adoptada medida de prevención del delito.
tipos de medidas de prevención del delito. Como se verá más adelante, algunas categorías, en primer lugar la de la prevención del delito en la comunidad, parecen tener
La experiencia de prevención del delito...
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una autonomía conceptual débil con respecto a algu-
Partiendo de un análisis de las circunstancias que dan
nas otras medidas, y hasta en ciertas ocasiones parecen
lugar a tipos específicos de delitos, se introduce una
solaparse con otras categorías. Por otra parte, algunos
gestión discreta y el cambio ambiental para reducir la
podrían pertenecer a diferentes tipologías. Es una ambi-
oportunidad de cometer actos delictivos. Además, se
güedad que se plantea a partir de la dificultad de distin-
centra en el escenario de la delincuencia, en lugar de los
guir conceptualmente la prevención del delito desde la
delincuentes. Su objetivo es prevenir la ocurrencia de
prevención de la victimización.
delitos, en vez de detectar y sancionar a los que comenten los delitos. Su propósito no es eliminar las tenden-
6. Prevención del delito situacional La prevención del delito situacional se basa principalmente en la idea de que la intervención en los contextos, a través de una serie de mecanismos y dispositivos
cias delictivas o los delincuentes a través de la mejora de la sociedad y sus instituciones, sino se limita a hacer que las acciones delictivas sean menos atractivas para los delincuentes (Clarke, 1997: 2).
simples, puede producir una reducción de la delincuen-
A pesar del hecho de que la prevención del delito si-
cia y la victimización. Como es bien sabido, la preven-
tuacional ha sido presentada por sus defensores como
ción del delito situacional basa sus técnicas y su fun-
una nueva forma de luchar contra la delincuencia, la
cionamiento en un conjunto de teorías criminológicas
mayor parte de las medidas que lo componen no son nue-
en general como la “teoría de la oportunidad” y las
vas en lo absoluto. Ya se ha comentado (Garland, 2000:
“actividades de rutina”, que Garland (1996: 450) de-
5) cómo Enrico Ferri, penalista italiano y defensor del
fine como “criminologías de la vida cotidiana”. En este
positivismo sociológico, propuso a principios del siglo XX
marco teórico, el delito no se considera como el resul-
una serie de sustitutos a las medidas penales, la llamada
tado de predisposiciones individuales y motivaciones,
sostitutivi penali, que previeron la importancia de cen-
sino de una serie de circunstancias y factores que crean
trarse en la prevención del delito en el contexto y no solo
o aumentan las oportunidades delictivas en autores ra-
en las motivaciones individuales de los delincuentes por
cionalmente motivados. En consonancia con esta idea
medio de, por ejemplo, esclarecer y fortalecer el objetivo.
de la delincuencia, la prevención del delito situacional
En términos más generales, hace muchos años Gar-
se basa en un conjunto de medidas, especialmente res-
land demostró cómo el reducir las oportunidades y las
pecto a las formas específicas de delincuencia, y por lo
ocasiones, en lugar de centrarse en los individuos que son
general implica algún tipo de gestión, manipulación y
cambiantes, desarrolla un papel importante en muchos
configuración tanto de los contextos físicos como de las
enfoques diferentes de sentido común (por ejemplo, el de
actitudes y comportamientos.
Ferri, entre los de otros teóricos de prevención del delito)
36 | artículos y ensayos
y del trabajo policial. Un gran grupo de expertos se ha dedicado a la prevención del delito situacional, por lo que la intención aquí no es pasar más tiempo en la descripción de dichas técnicas. Más bien nuestra atención se centra en algunas de las características y problemas conexos. La primera es la creciente importancia de la prevención del delito situacional en la mayoría de los programas preventivos y planes adoptados en muchos contextos diferentes en Europa. Garland (2000: 13 ss.) destacó los factores que podrían haber hecho que la prevención del delito situacional fuera tan atractiva para los políticos de las últimas décadas. Uno de ellos es la creciente importancia del sector privado y el enfoque policial de seguridad, y, de forma más general, el hecho de que este tipo de prevención del delito no depende necesariamente de las agencias estatales e instrumentos tradicionales de la justicia penal. Por otra parte, en una perspectiva más amplia, la prevención del delito situacional “tiene una fuerte afinidad con... la cultura generalizada de control que había crecido en la modernidad tardía” (ibíd., 14). El éxito de la prevención del delito situacional, sin embargo, no habría sido lo mismo sin el desarrollo de políticas locales de seguridad, es decir, el intento ya se ha mencionado para controlar el delito en el ámbito local a través de un conjunto de diferentes políticas locales y, en general, con la politización de los temas de la delincuencia y la seguridad en las últimas décadas. El éxito de la prevención del delito situacional en el plano político es fácilmente comprensible porque, mucho más que cualquier otro tipo de prevención del delito, parece ofrecer a los políticos no solo un conjunto de respuestas fácilmente disponibles,
pragmáticas y aparentemente exitosas con el delito, sino que también representa una buena manera de responder a las necesidades de los ciudadanos en materia de seguridad. Una segunda característica importante de la prevención del delito situacional es la tendencia a ampliar el conjunto de prácticas. Durante casi veinte años, Ronald Clarke amplió el número de categorías de las medidas conceptuales de prevención del delito, de tres a cinco. Las tres primeras categorías de la prevención del delito situacional se centraron en las circunstancias y oportunidades, en la década de los ochenta, mientras que los otras dos añadidas más recientemente se centran en técnicas de ayuda a los posibles delincuentes para que cumplan con las normas y respeten la ley. Esto también representa una ampliación en el conjunto de teorías que son el marco conceptual de estas estrategias, ahora amplificada para abrazar la teoría de David Matza sobre las técnicas de neutralización y otras teorías del control social. La famosa clasificación de Clarke de técnicas situacionales, ahora, abarca cuatro categorías generales con el fin de mejorar el esfuerzo: aumentar el riesgo, reducir los beneficios, reducir provocaciones y eliminar excusas, cada una de los cuales contiene cinco subtécnicas preventivas (Clarke, 2005: 46-47). En el mismo período, Clarke también intentó ampliar la aplicación de la prevención del delito situacional a diferentes tipos, como los delitos relacionados con el terrorismo (Clarke y Newman, 2006) y, de forma más general, no solo a delitos contra la propiedad. En esta ampliación, se puede apreciar tanto el esfuerzo de Clarke para res-
La experiencia de prevención del delito...
ponder a las críticas relativas a la prevención del delito situacional, sobre todo su éxito solo en el ámbito de la propiedad y otras formas muy concretas de la delincuencia, como su intento de ofrecer una teoría general de la prevención del delito. A pesar de la creciente importancia en muchos contextos europeos y su fuerte presencia en diversos programas preventivos nacionales y locales, la prevención del delito situacional ha sido fuertemente criticada en el debate criminológico por algunas de sus características. En un nivel práctico, su eficacia ha sido puesta en duda. Además, se ha criticado también los diversos problemas de desplazamiento que puedan surgir de las intervenciones situacionales. En un plano más teórico, la prevención del delito situacional y las racionalidades criminológicas sobre las que esta se basa han sido criticados por cuestiones éticas, como violaciones de los derechos de los ciudadanos, la injusticia y el refuerzo de la exclusión de la sociedad de algunos grupos, así como también por ser un enfoque con mucho sentido común que no se ocupa de toda la complejidad de la delincuencia y sus causas9.
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cuencia. En este enfoque, el delito se considera el resultado de varias causas sociales, lo que se puede abordar de manera coherente solo a través de programas sociales capaces de reducir o atenuar los problemas sociales que son las raíces de la delincuencia (Robert, 1991: 16; Gilling, 1997: 5), a través de inversiones en programas de desarrollo social que fortalezcan a los individuos, las familias y las comunidades (Knepper, 2007: 140). En contraste con la prevención situacional del delito, en este enfoque el autor del delito y sus motivaciones son la base de la prevención del delito, por lo que goza de mucha relevancia en el contexto, no como una “situación” sino como un conjunto de condiciones sociales que conducen a la delincuencia: La prevención del delito social busca cambiar las motivaciones delictivas, que se percibe radica más en las personas que en las cosas, en el entorno social (...) intenta lograr este objetivo a través de las medidas de políticas sociales como las políticas de vivienda, salud y educación en lo que concierne a la delincuencia y el alcohol; la política familiar y educativa; trabajo con jóvenes; y la política de empleo (Gilling, 1997: 5-6).
7. Prevención del delito social La prevención del delito social abarca todas aquellas medidas cuyo objetivo es eliminar o reducir los factores criminógenos, a partir de un enfoque motivacional de la delin-
Según algunos estudiosos, la prevención social del delito no es un esfuerzo autónomo, sino que forma parte de las políticas de bienestar más general (Walgrave y de Cauter, 1986; Peyre, 1986) y como tal debe ser un componente de muchos conjuntos distintos de políticas sociales10.
9 El análisis crítico más reflexivo y preciso de la prevención situacional del delito se encuentra en von Hirsch, Garland, y Wakefield (2000).
10 Para un enfoque similar, pero más reflexivo y actualizado
de la prevención del delito social, véase Knepper (2007).
38 | artículos y ensayos
Además, una reciente revisión de la prevención social del delito (Graham y Bennett, 1995) incluye diversas políticas de bienestar social, incluidas las políticas de la familia, el trabajo, la vivienda y las políticas de integración social. Según otros, aquí se define la prevención social del delito como la vinculada al delito comunitario-social y debe mantenerse separada de las políticas sociales generales, a causa de su orientación directa a determinados grupos sociales, áreas y contextos (Pitch, 2006: 128).
prevención del delito social y la prevención del delito en desarrollo se puede encontrar también en Rosenbaum, Lurigio y Davis (1998: 12), que definen la prevención social del delito como el conjunto de enfoques de la prevención del delito “social” y “temprano” o “en desarrollo”, en esta perspectiva, que comparten la noción de los riesgos potenciales de aparición de conductas delictivas en algunos grupos de población, y se proponen intervenir en “las raíces” de las causas de la delincuencia.
Asimismo, se ha señalado que no todas las intervenciones sociales deben ser vistas como problemas delicti-
Las intervenciones tempranas en la vida de los niños a
vos que afectan. La prevención social, en esta perspectiva
fin de prevenir la criminalidad por completo, las inter-
menos amplia, es solo uno de los posibles objetivos de los diferentes tipos de prácticas preventivas, procurado a través de los programas sociales (Baillergeau, 2007: 9). Tonry y Farrington (1995), en su visión exhaustiva de los enfoques de prevención del delito, ven la prevención del delito social como una mezcla entre las prevenciones del delito en desarrollo y las de la comunidad. Más precisamente, refiriéndose a la vaguedad de la prevención social, diferencian la prevención del delito social individual, que coincide con la prevención del delito temprano y en desarrollo y la prevención del delito de la comunidad. El resultado es la desaparición de la definición de la prevención del delito social en este marco teórico. La línea entre la prevención del delito social y del delito en desarrollo siempre ha sido vaga, porque ambos enfoques tratan de hacer frente a diferentes déficits sociales
venciones para evitar que los niños en riesgo sigan un estilo de vida delictivo y las intervenciones para prevenir la reincidencia de menores (...) Su elemento definitorio es que todos ellos se centran en los jóvenes y sus familias y tratan de abordar las “raíces de las causas” del delito o de los factores que predisponen a los individuos que están en riesgo de caer en la delincuencia y la criminalidad11.
La prevención del delito social también ha sido criticada en las últimas décadas. Los enfoques sociales ante la delincuencia, cuando se refieren a determinados grupos sociales, se han considerado como medidas estigmatizadoras, en lugar de reducir el riesgo de las personas en el desarrollo de una carrera criminal. Pero la crítica más común de la prevención social del delito se centra en la
que funcionan como factores criminógenos en algún contexto y la producción de efectos en algunos grupos de la población. Un ejemplo de la superposición entre la
11 Para una definición similar de la prevención del delito
temprano, véase más adelante el apartado 9.
La experiencia de prevención del delito...
excesiva permanencia y duración de la acción social, en la falta de evidencia empírica acerca de su impacto en las personas y la delincuencia, y en la aplicación y los problemas relacionados con la evaluación. Hoy en día, como se verá más adelante, la prevención del delito social aparentemente no es más consistente con las culturas dominantes de control de la delincuencia que con los grupos sociales minoritarios, y parece ir disminuyendo en este aspecto.
8. Prevención del delito en la comunidad La comunidad en la prevención del delito es hoy en día un concepto clave tanto en la teoría y política como en la retórica de prevención del delito institucional. En la vasta literatura en idioma inglés sobre este enfoque, se emplean actualmente diferentes descripciones: “gobernanza comunitaria”; “capital social”, “eficacia colectiva” y “cohesión social/comunitaria”; “regeneración de barrios”; “renovación cívica” (Carson, 2007: 712). En su definición más clara, la prevención del delito en la comunidad “se refiere a las acciones propuestas para cambiar las condiciones sociales que se consideran como promotoras del delito en las comunidades residenciales. Normalmente se concentra en la habilidad que tienen las instituciones locales para reducir el delito en barrios residenciales” (Hope, 1995: 21). Una vez más, es necesario advertir que esta idea y sus prácticas conectadas no son para nada nuevas. Ya existente en la noción de desorganización social, así como también en los estudios ecológicos de los chicaguenses,
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la idea de la movilización y el fortalecimiento de la comunidad ha sido un concepto clave, junto con la suposición de que la debilidad de los nexos sociales de la comunidad y la competencia entre los grupos sociales en áreas definidas han sido las causas principales del delito. En el concepto original, la comunidad fue el lugar donde surgió el delito, pero también fue el medio para combatirlo. Probablemente, incluso más que otro enfoque, la prevención del delito en la comunidad es un concepto ecléctico, en donde es posible encontrar medidas e intervenciones diferentes que estén relacionadas conceptualmente tanto con el enfoque situacional como con el social. En esta amplia definición, la prevención del delito en la comunidad abarca todas las estrategias que pretenden fomentar la participación ciudadana, tanto en el ámbito individual como en el colectivo. Dicha participación se puede dirigir hacia diferentes objetivos: en un enfoque para la comunidad, el propósito consiste en fomentar sus recursos internos a fin de prevenir o reaccionar contra el delito. Este enfoque también puede referirse a las medidas generales que permiten el establecimiento de condiciones de vida más propicias en un barrio. En una versión situacional, la prevención del delito en la comunidad se basa en las prácticas que intentan cambiar el ambiente físico –como consecuencia, rememora la teoría del “espacio defendible”– o reducir las oportunidades para el delito mediante diversas formas de vigilancia y actitud defensiva ejercida directamente por los ciudadanos. Estas diversas tipologías de intervenciones han sido
40 | artículos y ensayos
clasificadas en tres categorías (Graham y Bennet, 1995: 71ff):
claro que, así como sucede con otros métodos de pre-
»» La organización de la comunidad, basada principalmente en la labor de los sociólogos urbanos de la Escuela de Chicago y el modelo del “proyecto del área de Chicago”. El objetivo principal consiste en lograr cambios sociales rápidos y no disruptivos, a fin de reforzar la organización social y los nexos de la comunidad.
categoría bien separada. El elemento más relevante que
»» La defensa de la comunidad, lo que implica la parti-
principales marcos de trabajo conceptuales opuestos. El
cipación directa de los ciudadanos en los programas de prevención del delito, con el propósito principal de mejorar la vigilancia y la autoprotección.
concepto más difundido de la prevención del delito en la
»» El desarrollo de la comunidad, basado principalmente en las mejoras de los barrios para combatir la decadencia urbana “mediante la reconstrucción del tejido social, económico y físico de las comunidades, que a su vez puede provocar, de manera intencional o no, la reducción del delito y la criminalidad” (Graham y Bennett, 1995:82).
y como punto de partida para el desarrollo de una nueva
vención del delito, el enfoque de la comunidad no es una la distingue es el hecho de que se toman en cuenta los ciudadanos y, eventualmente, sus diferentes formas de organización y movilización para realizar diversos tipos de prácticas preventivas. Sin embargo, las acciones y propósitos del método pueden ser muy similares a aquellas correspondientes a otras estrategias preventivas. Se recomienda una observación final sobre los dos
comunidad se refiere a una idea de movilización como una nueva forma de fortalecimiento para los ciudadanos forma de orden social (Edwards y Hughes, 2002: 5). Por otra parte, existe el concepto de comunidad como un medio para preservar y defender los valores y propiedades de los residentes, en oposición a las amenazas externas. Como bien lo expresó Carson (2007: 13), la prevención del delito en la comunidad muestra una clara paradoja:
De la misma manera como se experimentó en la prevención del delito social y situacional, los partidarios de la prevención del delito en la comunidad han intentado ampliar conceptualmente el campo y alcance de este enfoque, incorporando algunas medidas situacionales y sociales específicas, y también la política policial de acercamiento a la comunidad (Graham y Bennett, 1995; Rosenbaum, Lurigio, y Davis, 1998). A partir de las observaciones mencionadas, queda
Es lo que se desea (…) debido al sentido de seguridad y pertenencia que ella ofrece en un mundo de creciente incertidumbre. No obstante, su realización, incluso si es posible, puede depender de la exclusión y la diferenciación vigorosa como resultado de nuestra propia inseguridad y, por lo tanto, de la exclusión colectiva de aquellos que se perciben como “diferentes” y otros elementos de nuestro medio.
La experiencia de prevención del delito...
Otra paradoja interesante es que está surgiendo un fuerte interés en la prevención del delito en la comunidad, “en un tiempo histórico en el que las comunidades prácticamente están decayendo en relevancia como un recurso de fuertes vínculos” (Crawford, 2007: 888).
9. Prevención del delito basado en el enfoque de factores de riesgo Ya se ha visto la manera en que la prevención temprana, independientemente si se trata de la prevención del delito en desarrollo o la prevención del factor riesgo, resulta difícil de distinguir de otros tipos de prevención, sobre todo de lo que se ha denominado aquí como prevención del delito social. Este enfoque de prevención del delito muy conocido y ampliamente difundido (especialmente en el contexto angloamericano) se refiere a las motivaciones individuales para cometer delitos que se desarrollan durante las diferentes etapas de vida de los individuos. El propósito de la prevención es intervenir en estas distintas etapas, con diferentes estrategias, en diferentes contextos –principalmente en la familia, la escuela y la comunidad (Tremblay y Craig, 1995; Homel, 2005: 71)–. Existen tres rasgos distintivos principales de la prevención temprana del delito. La primera se refiere a la etapa más temprana en las vidas de los individuos, generalmente su infancia12,
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hasta la adolescencia. Segundo, la prevención temprana involucra el esfuerzo por intervenir en el primer acto de desviación o delito de un individuo. Finalmente –y aquí se puede apreciar la manera en que coincide la prevención del delito temprana o en desarrollo con la prevención del delito social– la prevención temprana requiere cierto tipo de intervención individual o social. Cualquiera sea la etapa donde intervenga la prevención del delito, lo que importa es, principalmente, analizar los diferentes factores de riesgo en distintas etapas de la vida: El término “factor de riesgo” captura un énfasis en la identificación, medida y manipulación de las variables principales correlacionadas con el delito futuro como la base para el diseño y ejecución del programa. Los factores de riesgo son esencialmente nociones de sentido común que han sido colocadas dentro del estrujador de la medida exacta y análisis estadístico, a menudo en encuestas longitudinales donde los mismos individuos son estudiados por varios años (algunas veces desde el nacimiento) [Homel, 2005: 74].
Actualmente, el concepto de los factores de riesgo es uno de los más relevantes en la literatura criminológica sobre la prevención del delito, y la lista de posibles factores de riesgo aumenta con frecuencia. Entre los factores individuales, Farrington y Welsh (2007: 37) mencionan
12 No obstante, qué tan temprana debe ser la etapa, sigue
siendo una interrogante abierta. De acuerdo con algunos criminólogos, los factores de riesgo durante el embarazo también deben ser tomados en consideración.
el bajo coeficiente intelectual y bajo nivel de instrucción, temperamento, empatía, impulsividad y bajas destrezas sociales. Asimismo, entre los factores de riesgo familiar
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se pueden mencionar la negligencia y el abuso infantil, familias numerosas, conflictos y desintegraciones familiares, y madres adolescentes solteras. Finalmente, entre los factores de riesgo social están la pobreza absoluta, la influencia de amistades y la influencia escolar y colectiva. La simplicidad conceptual y el sentido común de muchos de estos factores de riesgo determinan el éxito de la estrategia de la prevención del delito social, especialmente en el contexto angloamericano. Como muchos de sus seguidores así lo manifestaron, “El principio básico de este enfoque es muy simple: identificar los factores de riesgo para su erradicación e implementar el diseño del método de prevención a fin de contrarrestarlos” (Farrington y Welsh, 2007: 94-95). Una característica importante de la prevención del delito social yace en la amplia cantidad de investigaciones empíricas basadas en este enfoque de los factores del delito y los múltiples intentos de algunos de sus defensores para imponerla como la principal y más exitosa estrategia de prevención del delito, no muy distinto a lo que sucedió y sigue sucediendo en el caso de la prevención del delito situacional. “La principal lección de la literatura sobre la prevención del delito en desarrollo se basa en que es posible hacer una distinción, a corto y largo plazo, especialmente para niños y personas jóvenes desfavore-
delito. La intrusión en las vidas personales y selección y estigmatización de grupos sociales (padres solteros y madres solteras, por ejemplo) son los intereses más difundidos sobre esta estrategia. En el ámbito conceptual, también se ha destacado lo difícil que resulta distinguir aquellos riesgos propios y auténticos de los riesgos que son simplemente meras correlaciones (Crawford, 2007: 883).
10. Modelos europeos de la prevención del delito Algunas investigaciones comparativas sobre la prevención del delito en Europa (Robert, 1991; Hebberecht y Sack, 1997; Duprez y Hebberecht, 2001) mostraron el surgimiento de dos modelos de prevención del delito. El Reino Unido y Francia a menudo son referenciados como dos contextos europeos distintos donde por primera vez se desarrollaron estos modelos y en su forma más clara. De acuerdo con esta distinción, las políticas de prevención del delito desarrolladas en el Reino Unido se basaron principalmente en los siguientes principios13: 1. Prevalencia de la prevención del delito situacional sobre la prevención del delito social. 2. Papel principal de la policía y, de forma más gene-
cidas y vulnerables” (Homel, 2005: 97). Las críticas de la prevención del delito basada en el
13 No obstante, este énfasis en los gobiernos locales fue en
enfoque de factores de riesgo y sus tipologías secundarias
Francia más retórico que real, debido a su naturaleza fuertemente “centralística” del marco institucional francés; mientras que en aquellos países con una estructura de estado más débil, como en el caso de Italia, funcionó mejor.
no difieren mucho de aquellas que surgen en relación con los enfoques situacionales para la prevención del
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ral, predominancia de un “nivel técnico” sobre uno político. 3. Énfasis en la responsabilidad individual y en las funciones de las víctimas. 4. Implicación de las comunidades locales en el control del delito y en las labores de vigilancia, como en los famosos programas conocidos como Neighborhood Watch (vigilancia del barrio). 5. Enfoque en pragmatismos, implementación, manejo y evaluación. 6. Estrategia evidente de delegación de responsabilidades desde el Estado nacional a otros actores (Garland,
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1. La prevalencia de la prevención social sobre la situacional. 2. El intento por conferir a los cuerpos elegidos, especialmente en el ámbito local, un papel central14. 3. La idea de que los delitos son el resultado de una depravación social, marginalidad, falta de oportunidades, decadencia urbana y similares. 4. Una delegación limitada de responsabilidad para los individuos y las comunidades, y el intento de involucrar a las organizaciones colectivas, los servicios sociales y otros actores institucionales en políticas de prevención del delito.
las teorías de oportunidades y sus enfoques de sentido co-
Este discurso sobre la prevención del delito, desarrollado en la década de los ochenta en Francia, se enfoca principalmente en las acciones sociales como un medio para intervenir en contextos sociales a fin de prevenir el delito. Posteriormente, el modelo se desarrolló con el propósito de crear una política de discriminación positiva para los barrios marginados (Rochè, 1999; Body-
mún afines, tales como la famosa y políticamente exitosa
Gendrot y Duprez, 2001: 378).
1996); sin embargo, de una forma tal que el Estado central (y precisamente el Ministerio del Interior) mantenga firmemente a la mano intereses, recursos, evaluaciones de prioridad y similares. El marco teórico de este modelo abarca todo el rango de
teoría de las ventanas rotas, cuyo principal foco de interés es el desorden urbano. Pese a su origen esencialmente bri-
11. Prevención en Europa: el modelo “mixto”
tánico, en sus etapas tempranas este modelo influenció ampliamente algunos países europeos como Holanda y luego Bélgica, así como también otros contextos continentales. Muy a menudo, la literatura comparativa sobre las
Originalmente, los dos modelos anteriores –el británico y el francés–, no se podían separar de manera clara. Ya en los primeros años, compartían más rasgos del producto
políticas de prevención del delito se ha opuesto a este modelo francés o continental, basada en una serie de consideraciones:
14 Siguiendo el ejemplo de los Estados Unidos, como sugiere
la perspectiva comparativa de Garland (2001).
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de sus reducciones a modelos; y durante la década anterior, se asemejaban cada vez más, hasta el punto en que las características que compartían probablemente superaban a aquellas que las diferenciaban (Duprez y Hebberecht, 2001). Al mismo tiempo que conservaba algunas de sus características originales, el modelo británico incluyó, al menos por un período, una intervención de las autoridades locales en las políticas de prevención del delito y, como un concepto clave para el equilibrio del papel principal de la política, fomentó la idea de la seguridad colectiva (Crawford, 2007). Lo mismo ocurrió en el modelo francés, donde a menudo se incluyeron más medidas coercitivas o estrategias situacionales en las políticas de prevención del delito (Rochè, 1999). Como resultado, hoy en día la mayoría de las políticas de prevención del delito en Europa son una mezcla de las medidas situacionales y sociales, donde el enfoque situacional es dominante15. Italia representa un caso interesante para una mejor comprensión de este modelo “mixto”. La nueva infraestructura de la prevención del delito, desarrollada en Italia a comienzos de la década de los noventa, fue articulada en muchos proyectos municipales coordinados a menu-
do por los gobiernos regionales, los cuales destinaban fondos y en algunos casos soporte técnico16. El modelo se caracteriza por una mezcla entre las medidas sociales tradicionales, las nuevas medidas para la tranquilidad social (apoyo a las víctimas, movilización de la comunidad) y la prevención del delito situacional (un conjunto de medidas basadas principalmente en la vigilancia, el control administrativo y el diseño ambiental con propósitos defensivos). Las medidas de prevención del delito situacional, que representaron una verdadera novedad, fueron adoptadas con entusiasmo en muchas ciudades y en algunos casos siguen prevaleciendo sobre la prevención social. Dado que a los cuerpos locales no les compete el cumplimiento de la ley ni la represión del delito y que, no obstante, están dispuestos a ampliar su esfera de intervención más allá del simple enfoque de “cuidar de”, las municipalidades se han esforzado por emprender la búsqueda de nuevos instrumentos para el control de las personas y el comportamiento. Estos instrumentos han sido hallados en el diseño ambiental, en el uso de las disposiciones administrativas y en la intensificación de la vigilancia,
16 Estas descripciones de la modalidad italiana para la “nue15 La compatibilidad de la “racionalidad situacional” con
la “justicia social” y la difusión de los modelos articulados de la prevención del delito fue analizada anticipadamente por O’Malley (1992) y Gilling (1997).
va” prevención se basa en una investigación nacional sobre las políticas de prevención del delito en las 103 ciudades italianas más grandes durante los últimos cinco años de la década de los 90 (Martin y Selmini, 2000), y en una actualización parcial de la primera investigación nacional (Selmini, 2003).
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esta última desempeñada principalmente por la Policía Municipal17. Las disposiciones administrativas (ordinanze sindacali) están fundamentadas no en los poderes legislativos para el delito, sino en los poderes administrativos. Ellas son la prerrogativa de los alcaldes, quienes, por razones vinculadas a la higiene pública u otros riesgos genéricos para el bienestar de los ciudadanos, tienen el poder de decretarlas a fin de enfrentar emergencias y mantener rutinariamente varias actividades y diferentes grupos de personas en espacios públicos bajo control. A través del uso de tales disposiciones administrativas, las comunidades italianas han experimentado intervenciones sustanciales de la policía local, especialmente contra la prostitución en las calles, el caos, el irrespeto y las molestias relacionadas con los inmigrantes indocumentados. Una ley parlamentaria reciente (Nº 125/2008) amplió el uso de estas disposiciones más allá de estos casos, confiriendo a los alcaldes el poder de utilizarlas cuando sea necesario en pro de la “seguridad local”. La combinación de las medidas antes descritas ha permitido a las autoridades locales desarrollar lo que se denomina comúnmente en la jerga política como un “enfoque integrado”. Esto significa que, en algunos casos, los programas de prevención del delito intentan, en
17 La fuerza policiaca municipal, que depende del alcalde, tie-
ne una competencia exclusiva en el campo general de la seguridad administrativa, pero también posee el estatus de una fuerza de seguridad pública. Además de la definición normativa de las competencias policiales, el papel de las fuerzas en la prevención del delito aumentó enormemente en los últimos 10 años.
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el ámbito local, modular la inclusión y exclusión social y combatir las causas del delito, a la vez que, simultáneamente, controlan los síntomas del delito. No obstante, si “la prevención del delito integrada” es una consigna política muy exitosa, esto no quiere decir que la integración podría realmente permitir a los gobiernos locales modular efectivamente estos dos enfoques diferentes (Selmini, 2005). Un caso similar interesante de modelo mixto de prevención del delito es el de Bélgica, donde, en la década de los noventa, los gobiernos nacionales y locales implementaron varios esquemas preventivos basados en diferentes cálculos y diversas racionalidades. Los programas de prevención del delito, definidos como globale-integrée (Cartuyvels, 1996), contribuyeron a combatir los delitos urbanos ordinarios, la exclusión social y la sensación de falta de seguridad; y sobre las bases de una experiencia similar a la de Francia (Le Goff, 2004), también fueron reguladas a través de los acuerdos formales administrativos llamados contracts de sècuritè. A finales de la década de los noventa, los modelos europeos de prevención del delito se basaron en la mayoría de los casos, y a pesar de algunas disparidades relevantes, en este enfoque mixto de estrategias y en las diversas así llamadas lógicas o racionalidades. No obstante, en todas partes, como ya se ha destacado (Hebberecht y Duprez, 2002), el enfoque situacional era dominante junto con todo el conjunto de explicaciones del delito y los enfoques del control del delito cultural relacionados con estas prácticas. A pesar de las peculiaridades locales, las experiencias
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de la prevención del delito europeo en países europeos se
cursos y las prácticas que aparentemente son capaces de
basan ahora en algunos rasgos centrales comunes:
superar las peculiaridades locales.
»» La coincidencia de diferentes tipologías de prevención del delito, con la prevalencia de los esquemas situacionales y una relevancia emergente del método enfocado en el riesgo.
La homogenización es principalmente el resultado de las necesidades similares y los procesos generales que han ocurrido en los últimos años en toda Europa. Como se mencionó en las páginas anteriores, han emergido nuevas formas de prevención en el continente europeo
»» La atención creciente no solo hacia el delito sino tam-
como nuevas respuestas para los Gobiernos nacionales
bién a los comportamientos antisociales o irrespetos,
y locales en procura de una estrategia que haga frente a
caos y diferentes formas de delito leve.
sus estatus de “sociedades de altos niveles de delincuen-
»» El uso creciente de diferentes instrumentos administrativos y reguladores a fin de propiciar la prevención del delito.
cia” (Garland, 2001). La prevención también se ha convertido en la medida adecuada en un mundo donde la soberanía del Estado se está reestructurando y donde los Estados nacionales
Italia es una vez más un ejemplo interesante del uso
están descentralizando sus funciones a través de diferen-
mixto de estos instrumentos de prevención del delito,
tes mecanismos de autoridad (Garland, 1996), así como
algunos adoptados del modelo francés (por ejemplo, los
en donde las localidades están en la búsqueda de nuevos
contracts de sécurité) y otros del modelo británico (por
poderes y una nueva visibilidad. Los discursos sobre la
ejemplo, la disposición administrativa para combatir
prevención del delito que se difundieron por toda Europa,
el comportamiento antisocial, que en Italia se asemeja
las pasadas décadas, están profundamente arraigados en
cada vez más a las disposiciones de comportamiento an-
estos cambios institucionales, globales y políticos.
tisocial británico).
Estos comentarios finales se enfocan en algunas interrogantes abiertas y problemas emergentes que al pare-
12. Algunos comentarios finales Este capítulo ha descrito el debate criminológico sobre la definición de la prevención del delito, sus cambios en las últimas décadas y los modelos que ahora se han difundido en muchos países europeos. Asimismo, en el presente documento se resaltó la manera en que estos cambios están orientados a una homogenización mayor de los dis-
cer son también problemas comunes en contextos diferentes, pero sobre todo en los siguientes puntos: »» Cambios y decadencia de la prevención del delito social. »» Permanencia de diferentes formas de prevención del delito. »» Relevancia progresiva de las regulaciones adminis-
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trativas para lograr los objetivos de prevención del delito. Dado que la prevención del delito situacional se ha convertido en la categoría más difundida de prevención del delito en la mayoría de países europeos en los últimos veinte años, los enfoques sociales para la prevención del delito ahora se perciben como obsoletos, extremadamente costosos, imposibles de evaluar o ineficientes para las tendencias delictivas. En el contexto descrito, y a pesar de que al parecer continúa siendo un concepto bien establecido, la prevención social está cambiando radicalmente en naturaleza, alterando sus rasgos en la práctica diaria y las políticas de seguridad. Por las razones mencionadas, una vez integrada en las políticas de seguridad local, la prevención del delito social se encuentra cada vez más en riesgo de perder sus rasgos tradicionales18. Por una parte, la racionalidad situacional predominante también ha permitido el establecimiento de aquellas medidas que una vez se denominaron sociales (el corto plazo, como ya se ha mencionado, es el rasgo más evidente de este cambio); por otra parte, las intervenciones sociales se utilizan cada vez más como una medida auxiliar para intervenciones situacionales. Otro cambio que afecta la prevención del delito social está relacionado con el objeto de sus medidas –a saber, no
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solo las poblaciones en riesgo de convertirse en delictivas, sino también el riesgo potencial de afectar la percepción de inseguridad entre la gente–. El desarrollo de las políticas de seguridad local, con sus amplios objetivos en la prevención tanto del delito como las sensaciones de inseguridad, respaldó prácticas que están orientadas hacia las víctimas potenciales del delito como sujetos vulnerables, cuyas necesidades de protección están compensando los esfuerzos para prevenir que algunas personas que conviertan en delincuentes. La tranquilidad social –un amplio concepto bajo el cual es posible encontrar varias medidas destinadas a prevenir el miedo al delito y la falta de seguridad o para evitar conflictos en los barrios y entre diferentes grupos sociales– es ahora utilizada con mayor frecuencia para definir una nueva forma de poner en práctica la prevención del delito social (Baillergeau, 2007). Finalmente, la prevención del delito social ha perdido progresivamente su objetivo general de modificar los contextos estructurales que favorecen al delito, y se está articulando cada vez más en prácticas menos ambiciosas. Más acertadamente, las medidas de la local, muestran prevención del delito social, sobre todo aquellas adoptadas en proyectos de seguridad claramente un cambio desde la intención de intervenir radicalmente en las causas del delito a través de la reforma social para ofrecer simplemente soluciones humanitarias, a menudo en el corto plazo, para algunos grupos marginados.
18 Una dinámica que también ha sido definida como “crimi-
nalización de las políticas sociales” y que también ha sido analizada ya en diferentes contextos europeos (Van Swaaningen, 2004; Cartuyvels, 1996; Pitch, 2006).
Esta pérdida de enfoque de la prevención del delito social, especialmente cuando tales medidas se mezclan con aquellas situacionales en el contexto de las políticas
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de seguridad local, está documentada ahora en muchos contextos diferentes19 y ha sido descrita como el resultado de su “ambigüedad informacional y conceptual contemporánea [que] abre las puertas para intereses políticos múltiples y contradictorios, y al final del día, hace vulnerable la cooptación por las agendas de control del delito convencional” (Knepper, 2007: 140)20. Además de estos cambios en la prevención del delito social, un problema ulterior que merece ser destacado es el surgimiento reciente de la prevención del delito en desarrollo o la prevención del delito enfocado en el riesgo como una alternativa tradicional de prevención social. La prevención del delito en desarrollo y situacional se presenta ahora –ambos en algunos trabajos criminalistas y en ciertos programas de seguridad– como la nueva alianza capaz de combatir el delito en sus múltiples dimensiones. Estas palabras expresan exactamente el surgimiento de esta nueva alianza entre las diferentes formas de prevención del delito:
19 Gilling (2001) destaca este cambio en la prevención del
delito social en el contexto de algunos programas británicos mixtos de prevención del delito, donde las medidas de tranquilidad social también abarcan las medidas CCTV y la vigilancia callejera. La amplitud de este cambio en la prevención del delito social es destacada por Sutton y Cherney (2003) con referencia a Australia. 20 Muy pocos trabajos científicos pretenden actualmente co-
locar la prevención del delito social una vez más sobre el escenario, para procurar también hacerla compatible con las nuevas necesidades de las sociedades en riesgo y la nueva forma de las políticas de seguridad (Baillergeau, 2007; Knepper, 2007).
La solución (para el futuro) es una prevención integrada donde, paralelamente con una prevención penal selectiva, se desarrolle otra medida preventiva: la situacional y la psicosocial (…) Dado el hecho de que los comportamientos delictivos son el resultado de la predisposición y las oportunidades, se requiere intervenir en la predisposición hasta que esta sea posible, y luego modificar las oportunidades (Savona, 2004)21.
Lo que se atestigua hoy en día es también la confusión de los límites entre las diferentes tipologías de prevención descritas en este capítulo. Lo que se percibe es el surgimiento de una mezcla de estrategias cuyo rasgo de principal importancia es proporcionado por su efectividad: la prevención del delito basado en la evidencia (abarcando diferentes técnicas situacionales, sociales y de enfoque en los riesgos) se está convirtiendo en la estrategia de prevención del delito más importante y única en algunos programas criminológicos (Farrington y Welsh, 2006), así como también en los programas políticos. Muchas interrogantes continúan abiertas: ¿se está advirtiendo la desaparición de la prevención del delito social en su significado tradicional? ¿Qué cambios se deben esperar del surgimiento de la prevención del delito enfocada en el riesgo y la creciente relevancia de la prevención del delito situacional? ¿Cómo será afectada la estructura principal de las políticas de control del delito por estos cambios, y especialmente por el uso creciente
21 Aquí, la prevención del delito basada en el enfoque de fac-
tores de riesgo se denomina prevención del delito “psicosocial”.
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de los instrumentos administrativos para controlar los comportamientos y las situaciones y para disuadir a las personas de actuar de manera delictiva o antisocial? ¿De qué manera afectará la tendencia hacia una disminución en los índices delictivos, una tendencia aparentemente difundida por toda Europa, a estas experiencias de prevención del delito? Existen también cuestiones de mucha relevancia que no se mencionan en este capítulo pero merecen ser analizadas brevemente como problemas de importancia, relacionados con la prevención del delito: como por ejemplo, la dificultad para establecer modelos de evaluación de lo que funciona y lo que no funciona. En relación con la evaluación, existe una gran diferencia entre el Reino Unido, donde la evaluación al parecer se ha difundido, y Europa continental, donde la evaluación ha sido completamente omitida. Asimismo, los cambios relevantes en la naturaleza no han sido mencionados, ni las identidades profesionales ni las prácticas diarias de las políticas nacionales –cambios que tienen un gran impacto sobre la prevención del delito–. Finalmente, algunos de los aspectos que han sido omitidos en la discusión son la consideración de enlaces y regulaciones administrativas en el diseño de los esquemas de prevención del delito, y ahora ellos son tan importantes como las definiciones culturales y políticas de la prevención del delito. Todos estos problemas son, ciertamente, interesantes para una mejor comprensión de los cambios y características de las estrategias contemporáneas de la prevención del delito. En este capítulo, sin embargo, el análisis ha sido limitado principalmente a los rasgos relacionados
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con los cambios generales en las políticas de control del delito, aquellas mismas que han delineado el marco de trabajo para el desarrollo de las experiencias de prevención del delito en Europa.
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DOSSIER
UNA MIRADA DE IZQUIERDA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURIDAD
Seguridad y autocolonización
Vera Malaguti Batista
La seguridad ciudadana y el modelo represivo de la derecha política venezolana
Edwin Rojas Mata 79
Un paso adelante, dos atrás
El kirchnerismo ante la cuestión policial (2003-2012)
Marcelo Fabián Sain
Ideas para mirar la política de seguridad durante el gobierno del presidente Chávez
María Lucrecia Hernández
Reflexiones sobre la seguridad desde una perspectiva crítica
Amadeu Recasens i Brunet
Seguridad y autocolonizaci贸n Vera Malaguti Batista
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Resumen La autora discurre entre las principales posturas de la criminología crítica sobre la relación entre control social, poder punitivo y lucha de clases. Inicia su recorrido asegurando las contribuciones del pensamiento marxista en las teorías deslegitimadoras del poder punitivo, cuyo reto más importante es la formulación de una política criminal de y para el movimiento obrero, sin atender a las demandas de orden del capital. Luego de discurrir sobre distintas obras críticas que abonaron en este sentido, Malaguti plantea algunas claves para la criminología crítica hoy y cierra con una breve pauta en el desafío latinoamericano de producir paradigmas de resolución de conflictos (o políticas de seguridad pública) que no reproduzcan la autocolonización. Palabras clave control social, poder punitivo, lucha de clases, criminalización, autocolonización
Vera Malaguti Batista es bachiller en Ciencias Políticas y Sociales por la
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (1981); licenciada en Sociología con énfasis en Metodología por la Universidad Nacional Autónoma de Heredia (Costa Rica, 1980); magíster en Historia Social por la Universidade Federal Fluminense (1997); doctora (2003) y postdoctora (2009) en Salud Colectiva por el Instituto de Medicina Social (IMS) de la Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Actualmente es profesora de Criminología de la Faculdade de Direito da Universidade Estadual do Rio de Janeiro, secretaria general del Instituto Carioca de Criminologia y directora de la Revista Discursos Sediciosos – Crime, Direito e Sociedade. Algunas de sus publicaciones son Introdução Crítica à Criminologia Brasileira (2011), O medo na cidade do Rio de Janeiro: dois tempos de uma história (2003) y Difíceis ganhos fáceis – drogas e juventude pobre no Rio de Janeiro (1998). criminologia@icc-rio.org.br
Seguridad y autocolonización* Traducido por Diego Larrique
El pensamiento marxista fue el eje fundamental para la emergencia de un mirar deconstructor de las verdades jurídico-penales del iluminismo. Cuando se encontró con la vanguardia criminológica liberal y con el abolicionismo fundó la criminología crítica. Trabajemos el marxismo en la historia de la criminología con Baratta (2002), Pavarini (1983) y Anitua (2008). La obra de Marx es tan actual como el capitalismo; ninguna más que ella demostró sus entrañas y su gran sentido. El concepto de plusvalía construido en El Capital nos devela el proceso de acumulación de capital (Marx y Engels, 1980). El capitalismo se da a partir de un proceso de apropiación del trabajo del otro. Es en la dominación del cuerpo, del trabajo vivo y del tiempo del hombre que el capital se expande. Para que eso pudiera suceder, a partir de la acumulación mercantil del siglo XIII, era preciso también construir un control de las almas. Como dice Gizlene Neder: no solo pensar, sino también sentir; pero fue Carlos Marx quien nos abrió ese denso camino. Y, para que algunos se apropiaran de los cuerpos y de los tiempos de los otros, se estableció una conflictividad social creciente, una lucha de clases. Varias formas de control social se constituyeron para dar cuenta de esta captura: desde la educación al sistema penal.
* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Izquierda y políticas públicas de
seguridad ciudadana, organizado por la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES) y llevado a cabo en Caracas, Venezuela, entre el 3 y el 5 de septiembre de 2012.
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Aunque los clásicos de la teoría marxista no hayan desarrollado un pensamiento articulado sobre la cuestión criminal, todos ellos produjeron artículos o textos en los que apuntaban el sentido clasista de las criminalizaciones históricas y del poder punitivo. El texto de Marx –aun liberal– sobre el robo de la leña caída, es algo que no pueden dejar de leer aquellos que se interesan por la cuestión criminal. También el Manifiesto del Partido Comunista, la Crítica del Programa de Gotha o La ideología alemana contribuyen mucho para una mirada crítica. El derecho penal, en esta línea, va a aparecer como un discurso de clase que pretende legitimar la hegemonía del capital y en cierta forma es eso lo que dicen Lemert (1967) y Schur (1971) cuando hablan de criminalización primaria. A pesar de las acusaciones de reduccionismos y determinismos económicos, fue el marxismo el que repolitizó la cuestión criminal. Los operadores del sistema penal serían intelectuales orgánicos del proceso de acumulación de capital. Es a partir de esa visión que la criminología comienza a ser leída como ciencia de control social, con la utilización de conceptos como hegemonía, dominación y principalmente lucha de clases. Esta comprensión más amplia es la que va a producir la negación de que el objeto de la criminología tenga sentido por sí mismo. Para comprender la cuestión criminal tenemos que comprender también la demanda por el orden. Su racionalidad estaría en la respuesta política para necesidades de orden mutable, nos enseña Pavarini. Existen entonces demandas distintas de política criminal. El absolutismo generaba demandas de orden a partir del capital mercantil, la burguesía ascendente demandaba
garantías para la explotación intensiva de mano de obra para la revolución industrial y de ahí en adelante hasta las demandas actuales del capitalismo video-financiero. Aprendemos con Zaffaroni (1991) que en los márgenes del capitalismo central, en nuestra periferia, ocurre una transculturización de las políticas criminales que se actualizan sucesivamente ante las revoluciones: la mercantil, la industrial y la tecnocientífica. El marxismo develó, entonces, la apariencia legitimadora de la norma jurídica sobre los modos y las luchas que se producen en las relaciones sociales de clase. El discurso criminológico surge históricamente como una ciencia burguesa nacida con el proceso de acumulación de capital para ordenar y disciplinar el contingente humano que iría a producir la plusvalía. Esa concepción del mundo, vendida como teoría científica, sería entonces una teoría legitimadora del capitalismo. No es por nada que, a pesar de la criminalización de algunas sustancias, el mayor indicador criminal continúa siendo el de las infracciones contra la propiedad privada. La cuestión criminal, después del marxismo, solo puede ser pensada en sociedades concretas y específicas. El derecho aparece entonces como un cuerpo de interpretaciones que son aceptadas como válidas en una determinada coyuntura, a partir de una demanda de orden proveniente de necesidades económicas, sociales y culturales. Es importante observar que las estrategias de control social pueden ser formales o informales. Tal vez el punto más neurálgico del pensamiento marxista sobre la cuestión criminal se presente en la siguiente vertiente del problema: la formulación de una política
seguridad y autocolonización
criminal de y para el movimiento obrero. Pienso que de inmediato brotan los grandes problemas del marxismo en este campo. Ya hablamos de la absoluta adhesión a la idea del Estado (aquella misma que vino del liberalismo) y del olvido del fin del Estado a partir de la derrota del capital para que el hombre tuviese dominio sobre su propio cuerpo y su propio tiempo, ambos libres. Un segundo problema sería el discurso moral y el sentido de nueva misión ordenadora. Dio lo que dio. No conozco mejor crítica a esos problemas que la de Renato Guimarães: Creo que el cerco capitalista, siempre agresivo, generó en la Unión Soviética una necesidad más severa de seguridad interna, atendida por el Estado con restricciones a la circulación de informaciones e ideas. Tales restricciones, con el tiempo, produjeron inhibición política en la población, estimuló el abuso en los círculos dirigentes y acabó perjudicando el propio desarrollo de las fuerzas productivas del país. Eran necesarias, pues el secreto es un recurso militar vital, sobre todo cuando el enemigo es más fuerte, pero tuvieron la contrapartida negativa de instigar miedo en los de abajo, prepotencia en los de arriba e incerteza en todos. Les faltó a los gobernantes capacidad y tal vez la posibilidad –dada la permanente e inclemente presión del cerco capitalista– de lidiar con esa contradicción sin sacrificar la democracia socialista. Como subproducto, vino el desinterés gradual de la mayoría de la población trabajadora por el destino de las empresas en que trabajaban y, de modo más general, por la política, en la medida que el control efectivo de los medios de producción, que teóricamente debería contener a los sóviets y, por tanto, a todo el pueblo, pasó en verdad a ser ejercido por los dirigentes del
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partido, que mandaban en el Estado y el resto del país. (“Prólogo” de Martens, 2003: 12)
Pero para nosotros, en la periferia del capitalismo, aún hay un problema: la izquierda construyó un horror político al lumpesinato, aquella masa de pobres sin trabajo, el ejército industrial de reserva, sin perspectiva de reclutamiento para la industria o para los sindicatos y, principalmente, sin capacidad de constituir su conciencia de clase. Melossi, en el prefacio al libro de Alessandro de Giorgi (2006: 9), habla un poco de esos ciclos históricos en que los criminalizables, en general los pobres, se constituyen en canallas, incluso consiguieron construir redes de solidaridad, cooperación y fuerza que permitieran su reconducción al mundo legal. Nosotros, marxistas, no debemos soñar en disciplinar la mano de obra para el capital, atendiendo a sus demandas de orden. En Brasil, la clase trabajadora siempre fue constituida por el sentido peyorativo que la palabra lumpen (andrajoso) significaba. El proletariado organizado, consolado en la densa y vigorosa obra de Marx como aquella fuerza social capaz de detener la barbarie del capital, era concentrado en el parque industrial de algunas grandes ciudades brasileras, en especial San Pablo. Pero nuestra fuerza de trabajo es constituida también por sobrevivientes de la colonización exterminadora, por los escombros de las civilizaciones originarias, de los africanos y sus descendientes, de los zambos, mamelucos, polacas, francesas de la belle-époque, gatunos y demás descartables. En la historia política contemporánea brasilera el campo de la izquierda tiene encuentros y desencuentros en torno a ese embate; PTB y/o/con el PCB, y después PDT y/o/con el PT. Ganó el PT con Lula y el proletariado
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organizado llegó al poder1. Se tornó un patrimonio político del pueblo brasilero, por los mínimos avances de las condiciones objetivas y por el poder simbólico de su presidencia, pero no puede detener la destrucción y la barbarie. El Estado brasilero, a pesar de todas las racionalizaciones sociofuncionalistas y de los seminarios de derechos humanos, encierra, tortura y mata, sin conseguir romper con la línea ascendente de la truculencia del Estado policial. Concluyendo, la izquierda real, que disputó y disputa el poder en el capitalismo actual, precisó pensar en políticas criminales alternativas contra las concepciones consensuales y organicistas de la tradición liberal. Muchos equívocos surgen de esa demanda de orden: de la ilusión del redireccionamiento del poder punitivo contra los poderosos, legitimando el sentido preventivo o el fin de la pena, hasta las tenebrosas prevenciones y terapias contra el delito. Las contribuciones del marxismo son fundamentales para una ruptura metodológica en el desarrollo de los discursos sobre la cuestión criminal. Es producido un pasaje de la fenomenología criminal a los procesos de criminalización, el foco se extiende más allá del objeto, en la tensión constante de la lucha de clases y la furia devastadora del capital. Entran en juego las relaciones entre ilegalidad y plusvalía, ilegalidades de las clases trabajadoras, los crímenes contra la propiedad, las estrategias de supervivencia,
las relaciones entre la estadística criminal y el mercado de trabajo, la idea de un encarcelamiento desigual, articulado con la represión de la clase obrera, de los pobres y de los resistentes, como decía la brava Rosa del Olmo (2004). En fin, esta escuela de pensamiento echa por tierra la argumentación positivista y rectifica el pensamiento liberal de alcance medio. El marxismo y sus investigaciones libertarias y deslegitimadoras de la pena del labeling norteamericano parirían la criminología crítica. Anitua nos narra los destinos trágicos de los tres autores marxistas de la segunda generación: muertos en los años treinta del siglo XX y que solo fueron leídos en los años sesenta, luego del fascismo nazi. William Bonger, holandés (1876-1940), investigó la relación entre la criminalidad y las condiciones económicas en 1905. (En Brasil, en la misma coyuntura Clóvis Beviláqua analizaba la relación entre los índices criminales y los períodos de sequía en el nordeste.) Anitua presenta entre los trazos principales de la obra de Bonger la naturaleza egoísta del capitalismo. En 1935 escribió Raza y delito y en 1936 una Introducción a la criminología. Bonger se suicidó cuando Holanda fue invadida por los nazis. En esa línea trágica, brilla la estrella roja de Evgeny Pashukanis (1976), el jurista soviético libertario ejecutado por el estalinismo. Pashukanis fue el crítico más radical desde el punto de vista jurídico, entendiendo las leyes penales como falsa conciencia y fetichismo del capitalismo. Él muestra cómo la idea del contrato se transforma en la
PTB (Partido Trabalhista (Laborista) Brasilero); PCB (Partido Comunista Brasilero); PT (Partido de los Trabajadores); PDT (Partido Democrático Laborista). (Nota del Traductor.)
1
gran metáfora de las relaciones sociales, en aquellas idealizaciones que a los operadores del derecho les gusta usar, como la idea del Estado democrático de derecho. El jurista
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tiene que salir de su mundo ideal y enfrentar los embates
vivimos en Brasil en los años setenta: algunas muertes
de su tiempo. Pashukanis decía que es el derecho quien
que llamábamos asesinatos culturales. Bonger y Rusche se
confiere legalidad a las relaciones económicas, y fue tam-
quitan la vida y Pashukanis es ejecutado por el Estado
bién él quien produjo una fina articulación del marxismo
soviético. Fueron los grandes maestros de la crítica mar-
en su Teoría general de derecho y marxismo. Su comprensión
xista. Tiempos difíciles.
del proceso de extracción de plusvalía sobre el trabajo y el
Esa escuela crítica floreció en Europa y en las Améri-
tiempo del hombre apalancó su teoría de deslegitimación
cas. Es entre los años sesenta y los ochenta que la crimi-
de la prisión. Para él, la jurisdicción penal del Estado bur-
nología crítica florece con las obras de Baratta, Melossi,
gués era terrorismo de clase organizado. Es lamentable que
Quinney, Turk, Briccola, Chambers, Mathiesen (marxis-
ese pensamiento no haya florecido en el socialismo real,
ta y abolicionista) Taylor, Walton y Young. En la América
pero los tiempos eran muy difíciles y las condiciones obje-
Latina insurgente de los sesenta, con el ciclo de las dicta-
tivas no eran nada buenas. Se perdió lo mejor.
duras cívico-militares, la izquierda formó un sólido dique
Georg Rusche (1900-1950) cumple el círculo trágico
de teoría y prácticas de resistencia al poder punitivo de
de la fundación de la criminología crítica. Gizlene Neder,
aquel autoritarismo. Bergalli, Pegoraro, Zaffaroni, Lolita
en el prefacio de la edición brasilera de Pena y estructura
Aniyar de Castro, Rosa del Olmo, Caridad Navarrete, No-
social, cuenta esa historia, principalmente su vida erran-
voa Monreal, Bustos Ramírez, Luis Carlos Pérez y tantos
te judía en la ascensión del fascismo nazi. Graduado en
otros en todo el continente. En el libro de Anitua tene-
Derecho y Economía, Rusche (2004) en 1938 escribe su
mos un buen encuentro con esa historia que un día Rosa
revolucionario libro Pena y estructura social. A partir de
del Olmo comenzó a contar y que Máximo Sozzo analizó
esa reflexión, en la perspectiva histórica de la pena y de
como traducciones.
los sistemas penales, ya no se puede pensar el poder pu-
En Brasil la izquierda jurídico-penal estaba en la trin-
nitivo en abstracto. El estudio demuestra concretamente
chera de la lucha contra el arbitrio y la truculencia esta-
que el sistema punitivo se liga de forma intrínseca con
tal: Nilo Batista, Juarez Cirino dos Santos, Roberto Lyra
el sistema de producción. Su libro, complementado por
Filho, Zahidé Machado Neto, Gizlene Neder y Gisálio
Kirchheimer, inspiró a Foucault, que lo cita poco. Pero
Cerqueira. Incluso Michel Misse participó de ese movi-
toda la pensata foucaultiana se valió de la idea de cuer-
miento. Juarez Tavares fue el primer jurista brasilero en
pos dóciles, sujeciones, subjetivaciones y sujetamientos
incluir el marxismo en su teoría del delito.
enraizables a la teoría marxista. Rusche se suicida en la
No todas las lecturas del marxismo sobre la cuestión
diáspora de la Escuela de Frankfurt. El destino de su exilio
criminal fueron deslegitimadoras de la pena. Perma-
fue primero Palestina y después el Estados Unidos de la
nencias positivistas, discursos morales y reduccionismo
alianza de Roosevelt con el socialismo; fue un poco lo que
produjeron aquello que María Lúcia Karam (1996: 79-
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92) llamó la izquierda punitiva. Es impresionante cómo la izquierda olvidó la tesis del fin del Estado y trabajó la cuestión criminal por el paradigma del orden del capital. Muchos intelectuales de izquierda en la sociología, psicología, ciencia política y antropología acabaron haciendo una lectura sistémico-funcionalista y terminaron por ayudar a la expansión del poder punitivo para contener la conflictividad social emanada del ciclo neoliberal. La pregunta que queda es la de siempre: ¿qué hacer? Baratta nos enseña los dos movimientos fundamentales que la criminología crítica (y la crítica del derecho penal) producen: primero, el desplazamiento del autor con respecto a las condiciones objetivas, estructurales y funcionales y, lo segundo, el desplazamiento de las causas para los mecanismos de construcción de la realidad social. Aunque la expresión crítica venga de la formulación marxista de la Escuela de Frankfurt, pensamos que el etiquetamiento y la demostración evocada por Thorsten Sellin y Sutherland contribuyeron para que esa escuela hiciese eclosión al final de los años sesenta del siglo XX. Sellin, en los años veinte, desarrolló una investigación empírica de alcance nacional en Estados Unidos demostrando la inconsistencia de cualquier relación objetiva entre la pena de muerte y la incidencia criminal, deslegitimando entonces aquello que el sentido común criminológico divulga incesantemente hasta hoy. Los filtros sucesivos que se encadenan entre la escuela y la prisión se van a perfeccionar en ceremonias de degradación, regímenes de privaciones, procesos negativos de socialización, de desculturización y aculturación. En fin, la prisión es una máquina de infligir dolor para cier-
tos comportamientos entre ciertas clases sociales y también entre los resistentes de cada orden social. Con esto tenemos que decir adiós a las ilusiones re, tan presentes en el discurso de los equipos encargados de humanizar los sistemas penales. Es toda esa multitud de sociólogos, psicólogos, asistentes sociales, pedagogos y aquellos que insisten en trabajar la ilusión de una prisión feliz y funcional, donde los reeducandos serían mejor que los que entran. Para ellos, transmitimos la advertencia de Zaffaroni a los juristas: la pena no puede ser pensada en el deber ser pero sí en la realidad letal de nuestros sistemas penales concretos. La verdadera relación entre cárcel y sociedad, diría el sabio Baratta, es entre quien excluye y quien es excluido, o, sería mejor decir, entre quien tiene el poder de criminalizar y quien está sujeto a la criminalización. Este proceso sigue después de la prisión en mil modos visibles e invisibles. La criminología crítica fue fruto de la publicación casi simultánea de dos libros que cambiaron todo el escenario. El primero fue Pena y estructura social, de Rusche y Kirchheimer. Aunque escrito entre 1938 y 1939, este libro solo fue leído a partir del final de los años sesenta. Él fue fundamental para el segundo libro que constituyó el corte epistemológico de la criminología, Vigilar y castigar, de Michel Foucault (1977). Aunque Foucault cite poco a Rusche (hace parte de su estilo intelectual) una lectura profunda de ambos libros revela la influencia de uno sobre otro. Fue Michel Foucault quien hizo la lectura de las disciplinas en Rusche para proyectar ese libro de los años treinta, actualizado a los sesenta, para el futuro, para la
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contemporaneidad torturante, como diría Loïc Wacquant (2007). Al contrario de la parte de la izquierda de los setenta que amplió el poder punitivo en la ilusión de castigar a los poderosos, Foucault entendió precozmente las nuevas estrategias de control social. Solo con su formación marxista, a partir del libro de Rusche y específicamente en aquella visión sobre la disciplina en la prisión y en la economía política del cuerpo, es que Foucault puede develar aquella microfísica del poder. Él analiza el poder ejercido como estrategia en las instituciones disciplinares. Más allá de la lucha de clases, él trabaja con una red de relaciones tensas: dispositivos, maniobras, tácticas, técnicas y funciones. Una de sus principales contribuciones es la comprensión del carácter simbólico en la rígida jerarquía de castigos de Francia, desde la ordenación de 1670 hasta la Revolución. Para él, el suplicio era una técnica que reposa en el arte cuantitativo del sufrimiento, un ritual organizado para marcar el poder en el cuerpo del condenado. Esa manifestación de fuerza no tenía sentido de justicia, pero sí una función político-jurídica, un ceremonial de reconstitución de la soberanía lesionada. Devela el iluminismo mostrando cómo esas ceremonias de suplicio se tornaron peligrosas a partir del siglo XVIII, cuando la solidaridad popular surge junto con los movimientos revolucionarios. Es esa solidaridad que los medios contemporáneos tratan de evitar a cualquier costo, inculcando una dicotomía entre nosotros, los ciudadanos de bien, y el mal que se encierra en las favelas y en las prisiones. Para Foucault, la reforma de las Luces produjo una nueva estrategia política: castigar en vez de
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vigilar. Entre el siglo XVIII y el XIX esa nueva estrategia hizo de los castigos y de la represión una función regular; no castiga menos sino de forma más efectiva y se inserta de manera más profunda en las sociedades occidentales el poder de castigar Foucault habla de las disciplinas como fórmulas generales de dominación presentes en el control formal y también informal (pedagogías, ortografías, puericulturas, etcétera). Esas disciplinas demandan métodos de control minucioso de las operaciones del cuerpo: es el concepto de plusvalía que a nuestro modo va a fundar el biopoder. Y la prisión es la captura del tiempo en el cuerpo del hombre. Es Marx con Foucault. Es ahí que viene el golpe mortal contra las ilusiones re: Foucault afirma que el aparente fracaso de los sueños correctivos penitenciarios esconde su principal objetivo: la organización de la transgresión de las leyes en una táctica general de sujeciones. La reforma de finales del siglo XVII es dirigida al conjunto de conflictos y movimientos populares que derrumbaron el Antiguo Régimen. Es el gran miedo de la revolución y el descarte que la burguesía hace del proletariado que va a iluminar un nuevo derecho penal. Nuevos conflictos, nuevas rebeliones, nuevos miedos y principalmente la idea que subyace a la idea de nación, la idea de pueblo, van a hacer que el nuevo sistema penal agencie la conflictividad social. La justicia criminal y el poder punitivo se transforman en un instrumento para el control diferencial de las ilegalidades populares. Es para esto que fueron concebidos históricamente la prisión y el sistema penal. La pregunta que nos debemos hacer es si esa traduc-
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ción literal (como dice Sozzo, 2006) de la obra de Foucault y de la criminología crítica se aplica de nuestro lado en el recorrido de los discursos sobre la cuestión criminal. En nuestro continente, esa gigantesca institución de secuestro, el suplicio convivió con la introducción del liberalismo (Batista, V., 2003), ya que la primera celadania2 de la primera constitución del Brasil independiente de 1824 era acallar la esclavitud, afirmando que el derecho a la propiedad era mantenido en toda su plenitud… Los esclavos eran propiedad. Los secuestros de esclavos eran considerados hurtos, y el esclavo solo era sujeto delante del sistema penal (Zaffaroni y Batista, N., 2003). La lectura de esos dos libros fue una verdadera ruptura epistemológica y sacudió las teorías y las militancias criminológicas en Europa, en Estados Unidos, en Canadá y en América Latina. Sería imposible citar toda la generosa producción crítica: tanto en el libro de Baratta como en el de Anitua tenemos un mapa de esos autores. Los criminólogos críticos de los años setenta del siglo XX no podían adivinar los nuevos sentidos del proceso de acumulación de capital. La crisis recesiva mundial, la década perdida de los ochenta y sus personajes Reagan y Thatcher; en fin, lo que se denominaría neoliberalismo, trajo el sistema penal al epicentro de la actuación política. La prisión no perdió sentido, aunque el trabajo vivo de una forma general haya cambiado su espacio en un admirable mundo nuevo. Lo singular del neoliberalismo fue conjugar el sistema penal con nuevas tecnologías 2 Juego de palabras entre celada y ciudadanía. (Nota del Tra-
ductor.)
de control, de vigilancia, de constitución de los barrios pobres del mundo en campos de concentración. En Río de Janeiro, desde donde escribo, la tutela del Gobierno en la seguridad pública ha conjugado el mayor índice de muertos por la policía, los célebres autos de resistencia (más de mil por año) con la pacificación de las favelas. Es importante observar el uso histórico en Brasil (y en el mundo, véase la pax romana) de esta expresión: tras los embates populares por la radicalización de la idea de los derechos en la década de los años treinta del siglo XIX, las rebeliones fueron masacradas hasta llegar a la pacificación en la década de los cincuenta, que instituyó el imperio brasilero. Los miedos del pueblo y sus deseos de nación produjeron el más lento proceso de emancipación de la esclavitud, aliado al enriquecimiento de la clase trabajadora y de masacres consentidas de rebeliones y revoluciones como la de los Farrapos, los Malês, los Cabanos y otros. Revoluciones aplazadas, diría Marildo Menegat (2012). Las favelas de Río que están ocupadas manu militari son vendidas como un modelo que se asemeja a los territorios ocupados de Palestina: muros, control minucioso de movimientos, nuevas armas, nuevas técnicas, principalmente una gestión policial de la vida. Es el policía de guardia quien decide si va o no a haber fiesta, bautizada como baile funk. Los diarios estampan fotos de policías ofreciendo chocolates en Pascua, igual que los policías americanos en Irak. Río de Janeiro se convirtió en un laboratorio de proyectos de control social por ocupación que se inspiran en Colombia, en Irak, en Palestina, en los territorios del mal como diría Bush. Esa contemporaneidad torturante fue delineada por Loïc
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Wacquant al demostrar el ascenso del Estado penal como algo correspondiente al desmonte del Estado de bienestar de Estados Unidos. Como él mismo dice, ese viento punitivo sopló de América para Europa y de ahí a las viejas colonias. El sistema penal se tornó el territorio sagrado del nuevo orden socioeconómico, actualizando la reflexión de Rusche: sobran brazos y cuerpos en el mercado de trabajo, aumentan los controles violentos sobre la vida de los pobres. Los grandes medios han sido un obstáculo para una discusión profunda sobre la cuestión criminal. Es ella quien produce un sentido común que nosotros llamamos populismo criminológico. Si Estados Unidos es el mayor carcelero del mundo, Brasil pasó a ocupar un lugar importante: en 1994 (cuando FHC profundiza lo que Collor había intentado) Brasil tenía 110.000 presos. En 2005 ya eran 380.000 y hoy estamos con más de 500.000 presos y 700.000 en penas alternativas. Aprendí con María Adélia Aparecida de Souza (2012: 127-150) y su geografía brasilera cómo barrios y hasta ciudades se transforman en prisiones, como es el caso de Hortolandia en San Pablo. Guarapuava ya fue en el siglo XIX un lugar de destierro, no es coincidencia que sea hoy una prisión de seguridad máxima. Con la más dramática expansión carcelaria de la historia de la humanidad se conjugan prisiones decrépitas con imitaciones de la supermax estadounidense y sus principios de incomunicabilidad, bloqueos e imposición de dolor y humillaciones a los familiares de los presos. Perdimos la mordida crítica que teníamos contra el autoritarismo en la salida de la dictadura y hoy aplaudimos la tortura y el exterminio de
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los enemigos del oficial de guardia. Lo importante es traducir toda la conflictividad social en castigo. El importantísimo libro de Anitua nos habla de un marco general de las políticas criminales contemporáneas como comprensiones determinadas de la cuestión criminal que producen desdoblamientos y estrategias políticas distintas para enfrentar los problemas. Él apunta tres grandes líneas: ley y orden; derecho penal mínimo y abolicionismo penal. Para Anitua, ley y orden sería parte de la base ideológica criminal de la intolerancia. Como dice Salo de Carvalho (2010), al analizar la política criminal de drogas, esa estrategia se sustenta en un trípode ideológico entre las ideologías de defensa social, de seguridad nacional y de derecho penal del enemigo. Ella brota en la década de los sesenta contra la criminología crítica, el abolicionismo y el rotulacionismo que lucharon junto a los movimientos sociales contra el poder punitivo. En Estados Unidos esa estrategia orienta toda la producción legislativa en materia criminal para la guerra contra las drogas, recuperando del positivismo el carácter patológico del crimen. Con el auxilio lujoso de los medios y sus campañas de alarma social, inculcaron las teorías del sentido común, ampliando el espectro punitivo, imponiendo penalidades más severas, flexibilizando las garantías, pero principalmente fortaleciendo el dogma de la pena como solución por excelencia para los conflictos humanos. Nilo Batista (2002: 271-288) demuestra las relaciones entre los medios y el sistema penal en el capitalismo de barbarie, denunciando su inédito protagonismo. Quien pauta las agencias del sistema penal es el monopolio de los medios en Brasil.
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La ley y orden se sublevó contra la leniência de los años setenta, restableciendo una pugna entre el bien y el mal en esa criminología de la vida cotidiana. James Wilson fue el gran intelectual orgánico de esa escuela, como miembro del Partido Republicano y de la Corporación Rand. Su libro Pensando sobre o delito, de 1975, se transformó en libro de cabecera del realismo criminológico de derecha. La relación que él estableció entre los índices delictivos y las posibilidades de ser encarcelado aparece hasta hoy en los discursos criminológicos hegemónicos en nuestro país y es el responsable por el recrudecimiento de las penas más pesadas, inclusive la pena de muerte. En los años ochenta, Wilson se convierte en el principal asesor de Reagan, difundiendo la Teoría de la ventana rota, en 1981. Su propuesta de criminalización de los pequeños delitos fue vendida como la mercadería más barata, más eficiente, más visible y más cercana. La moda tardó en llegar a nuestra colonia, pero ahí está hasta hoy… Como diría Nilo Batista, al hablar del cambio del XIX al XX, y sus medidas de seguridad, las élites neoliberales precisan de la pena más que el delito: la idea de conductas desordenadas o antisociales resultó en selectividad, estigmatización y criminalización de los pobres en todo el mundo. La Prefectura de Río hoy hace parte de la vanguardia de ese atraso: choque de orden, remociones, prisiones de vendedores ambulantes y limpiavidrios callejeros. La política de Tolerancia Cero ya es página pasada en Nueva York y recibió profundas y oportunas críticas de la criminología en general, pero aún rinde buenas consultorías abajo del Ecuador. Hart y Fridman, en Castigo e responsabilidade, apuestan en esa línea de causalida-
des incluyendo los conceptos de individuo, escogencias racionales y críticas economicistas. Esa ideología, o crítica o discurso criminológico, es el que dio sustentación conceptual a la política de criminalización del excedente de mano de obra para el gran encarcelamiento. Ella tiene marcas en el derecho y en el proceso penal, además de en la expansión sin fronteras del sistema penal: del RDD3 al control a cielo abierto del que habla Passetti (2006: 83-114). Es lo que Wacquant denominó onda punitiva. Esa cultura fortaleció como nunca el derecho penal simbólico y su perenne emergencia. Nadie trabajó mejor el derecho penal del enemigo que Zaffaroni, contestando en Jakobs, y su genealogía retomada de la prevención general en nuestras márgenes. Los grandes medios fueron su principal aliado y condutrice, replicando el espectáculo de la criminalidad, vendiendo su vigilancia electrónica, pregonando el castigo como catarsis popular. El capital video-financiero fue el gran legitimador del policiar la vida y de la legitimación del poder punitivo. Fue el que produjo la adhesión subjetiva a la barbarie. Infelizmente la izquierda fue seducida por ese poder. En la Inglaterra de Tony Blair y por todo el mundo se esparció teóricamente el realismo de izquierda, convocando a criminólogos y a las ciencias sociales a colaborar con la mayor presencia del Gobierno en el Estado penal. Como en la colonia la moda demora en llegar, estamos en el auge de la producción realista de izquierda. Basta mirar la
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Régimen Disciplinar Diferenciado. (Nota del Traductor.)
seguridad y autocolonización
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sociología y sus asesorías y planes para los gobiernos que
tarias del biologismo criminal, pero sí las historias de
lanzan nuestra policía a los mayores índices de letalidad
miseria, de exclusión, de falta de escuela, de pequeños
del mundo, y también al sufrimiento psíquico y físico. Los
incidentes que introducen al joven en un proceso de
policías y los que se ganan la vida con la seguridad pri-
criminalización que apenas magnifica y reedita la mar-
vada son las categorías de trabajadores más sufridos en
ginalización que su destino de negro pobre ya marcaba.
nuestros días.
(Batista, V., 2006: 71)
En el largo recorrido desde el siglo XIII al gran encarcelamiento del XXI, nos dimos cuenta de que nuestro modelo de prisión es análogo al capitalismo. Esa máquina de control de los pobres y los que resisten produjo su propia kultur, no solo en el sentido de una cultura, sino también de una civilización punitiva en sus entrañas profundas, cuerpo y alma. Cuando estudié los procesos que involucran adolescentes en el molino de gastar gente de nuestra política criminal de drogas, me di cuenta, por un lado, de que los molinos existen e inciden siempre sobre los mismos pobres, quienes resisten, pero por otro lado, cuando nos acercamos con los lentes de las fuentes jurídicas criminales, lo que encontramos son historias tristes: Las historias se repiten, pequeños hurtos, niños pobres, analfabetos, negros y que casi siempre tienen ocupación fija, o sea, trabajan. J.F. y M.R. presos en 1931 por hurto de herramientas, son respectivamente cajero de almacén y ayudante de obrero. Analizando las informaciones del Comisario de Seguridad vemos que los extensos cuestionarios son poco satisfactorios. Pienso que,
Al trabajar los miedos cariocas del siglo XIX escribí: “El miedo del desorden dispara entre los conservadores la retórica de la restricción de derechos y de impunidad. Mantener la esclavitud bien portada implica la adhesión al viejo dogma inquisitorial que tiene en la pena la solución para los conflictos sociales”. (Batista, V., 2003) Si la criminología, con Zaffaroni, es saber el arte de despejar discursos peligrosos, nosotros que nos adentramos en ese territorio por la periferia, debemos tratar de desmenuzar, desnudar esos mecanismos para infligir dolor y sufrimiento, las historias tristes de nuestros pobres y de nuestros resistentes, radicalizar la crítica a la prisión. Brasil se polició intensamente a partir de la transición democrática. Es como si una cultura punitiva de larga duración se metamorfoseara indefinidamente. Cambian los miedos, pero él, el miedo, permanece allí, dirigido a los mismos de siempre, los del lugar del negro (Dos Santos, 2010). La traducción de la conflictividad social en crimen produjo por un lado lo políticamente correcto, los de bien, y por otro el exacerbamiento del estado policial. CPI, vigilancia, UPP4, control territorial, la apología de la
con el tiempo, los propios agentes del sistema perciben que en la historia de vida de los niños no aparecen las perversiones lombrosianas, o las características heredi-
4 CPI (Comisión Parlamentaria de Investigación), UPP (Unidades de Policía Pacificadora). (Nota del Traductor.)
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policía de combate, el buen matador puro. Así, la judicialización de la vida privada camina con la gestión policial de la vida. La criminología crítica o abolicionista, aquella que conoce la historia del sistema penal (su fracaso aparente y sus victorias silentes), fue fértil en producir proyectos colectivos de reducción de daños de poder punitivo en su ápice, pero no consiguió romper las barreras que, por ejemplo, la lucha antimanicomio consiguió. Pero es que la cuestión criminal es fundamental para la gobernabilidad del capitalismo contemporáneo: se trata del problema del control del tiempo libre en la revolución tecnocientífica del capital video-financiero. Inspirados en aquella lección de Baratta para el derecho penal mínimo proponemos una pequeña pauta para los desafíos de hoy: »» Cambio radical de la política criminal de drogas, produciendo políticas colectivas de control por la legalidad. »» Despenalización de crímenes patrimoniales sin violencia contra la persona, como el hurto. »» Abrir los muros de las prisiones para su comunicación con el mundo, sus amores, sus familias, sus amigos, sus cronistas. »» Impedir que los familiares de presos sean castigados más allá de la estigmatización que ya sufren. »» Transformar la ideología de combate en grandes instauraciones de mediaciones horizontales en el sentido del desarme.
»» Disminuir en gran proporción el número de policías, desarmándolos y transformándolos en agentes colectivos de defensa civil, invirtiendo el sentido de la seguridad pública de guerra contra los pobres para el amparo de los efectos de las ruinas de la naturaleza sobre el juego del capital. »» Legalización del segundo empleo de policías y bomberos. »» Ampliación y fortalecimiento de la defensoría pública. »» Fin de la exposición de sospechosos para los medios y restricciones a los noticieros emocionados con casos criminales, que aniquila el derecho a un enjuiciamiento justo por jueces libres. Pido disculpas por haberles ocupado el tiempo apenas para desacreditar la palabra seguridad. Pero es que no creo en ninguna criminología que se mezcle con ella. Toda criminología que incorporó la seguridad pública se lanzó al positivismo y restringió su horizonte a la conservación del orden. ¿Cómo conciliar las técnicas del orden con la criminología, que Virgolini percibió como una especie de ciencia del desorden? La palabra seguridad constituye el eje aglutinador de todos los dispositivos de aquella violencia de Benjamin denominó precisamente conservadora, para distinguirla de la violencia fundadora, que puede ser la partera festejada de la historia que remueve tiranías y desigualdades, o puede ser la inauguración de un régimen arbitrario y cruel. Para ser propositivo, si hoy me tocase ejercer las
seguridad y autocolonización
mismas tareas que ejercí en el pasado, encaminaría la Asamblea Legislativa a un proyecto cambiando la designación de la Secretaría de Seguridad Pública a la Secretaría de las Garantías Individuales o algo similar. (Batista, N., 2012: s/p)
Son puntos para una agenda de futuros, para sumarse a otros: “Democracia no es un régimen político determinado, pero sí la negociación sin fin de lugares sociales” (Dos Santos, 2010: 55). Solo la recuperación de la memoria colectiva que es soberana y referida a una historia particular, del lugar, puede producir paradigmas de resolución de conflictos (o políticas de seguridad pública) que no reproduzcan la autocolonización. Nuestros pueblos originarios y los pueblos africanos que vinieron a nuestro continente tienen historias para contarnos, pueblan nuestra alma y marcan caminos para pensar alternativas al paradigma del Imperio.
V. Malaguti B.
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La seguridad ciudadana y el modelo represivo de la derecha polĂtica venezolana Edwin Rojas Mata
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Resumen El autor muestra críticamente la manera en que la derecha política venezolana ha intentado e intenta seguir abordando el problema de la seguridad ciudadana. Considera ingenuo pensar que una política basada en el orden público, prevención situacional por los cuerpos de policía y una justicia endurecida pueda acabar con la delincuencia, y argumenta que no se trata solo de la eficacia y eficiencia de esas políticas, sino de la necesidad de abordar el tema desde el ámbito sociocultural y de las transformaciones políticas e ideológicas existentes hoy en nuestro país y que afectan e influyen en el abordaje teórico y técnico. Palabras clave modelo represivo, derecha política, políticas públicas, seguridad ciudadana
Edwin Rojas Mata
es abogado de la Universidad de Los Andes, Mérida y
doctor en Aspectos Jurídicos y Económicos de la Corrupción, por la Universidad de Salamanca, España. Es profesor del Colegio Universitario de Caracas y actualmente es viceministro de Política Interior y Seguridad Jurídica del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia. edwinrojasmata@hotmail.com
La seguridad ciudadana y el modelo represivo de la derecha política venezolana
Bajo una retórica que ya es tradicional en los discursos y empeños académicos en materia de seguridad ciudadana desde los años ochenta1, los intelectuales y políticos de las altas clases sociales, aún existentes en Venezuela, plantean y justifican un plan para prevenir el delito que permita corromper las iniciativas de izquierda o socialistas en la materia. En efecto, la derecha tradicional reconoce al fenómeno criminal como el problema principal para los venezolanos y venezolanas con el propósito, en primer lugar, de ratificar y recuperar aquellos “valores” que justificaron y sustentaron los controles que sometieron a muchos por tener una identidad cultural distinta a la mayoría, y en segundo lugar para crear un clima de pánico social. Dentro de la escena política actual, los movimientos partidistas de derecha expresan en sus discursos el tema de la seguridad ciudadana bajo el juego de la manipulación, con cifras escandalosas sobre la acción delictiva intentan persuadir a la sociedad venezolana en la tarea de lograr una alta criminalización y deshumanización de sectores vulnerables, políticos y culturales que surgen en la nueva estructura social venezolana. Intenta legitimar sus críticas con la ayuda de razonamientos que derivan de supuestas investigaciones que, tendenciosas o no, se muestran con la intención de apoyar un supuesto político e ideológico tradicional sin importar la evolu-
1 La justicia de cuello blanco y el modelo criminológico de la defensa social (Baratta, 2001).
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ción de las políticas públicas de prevención del delito y sus virtudes desde lo técnico y social. El orden público, la prevención situacional por los cuerpos de policía y una justicia endurecida acompañada de una prisión restrictiva y ejemplificante son las premisas de esta ingenua derecha que pretende acabar con la delincuencia. Digo ingenua, no solo por pensar que el fenómeno delictivo puede abatirse en su totalidad cuando las acciones e instituciones arriba mencionadas son eficaces y eficientes, sino también por la ignorancia del tema social, cultural y las transformaciones políticas e ideológicas que existen actualmente y afectan el abordaje teórico y técnico de la manifestación e identificación de la actividad delictiva. La organización social en Venezuela ha cambiado radicalmente: aquellos atacados con controles represivos por los que apostaban al fracaso de los débiles y a su estigmatización criminal, desde “el brazo armado” de los gobiernos de derecha, ahora son parte activa del proyecto de país. Ello sucede por la aceptación de la diversidad y en la evidencia de una renovada estructura social y política donde los marginados son protegidos desde medidas estatales y gubernamentales para satisfacer necesidades básicas y recuperar a aquellos grupos que no solo son distintos desde lo cultural, sino que también son parte de la actividad delictiva. La masificación de la delincuencia en espacios comunitarios populares pareciera iniciarse con la situación de desprotección creada e infundida por la derecha política venezolana, lo cual permitió en principio que el enfadado pueblo participara de ilícitos para sobrevivir ante las
vicisitudes impuestas por las clases dominantes. Esto de actuar fuera de la norma obviamente tuvo su anclaje y legitimación entre los grupos sociales durante unos veinte años, entre los ochenta y noventa, lo cual contribuyó enormemente con la configuración de nuevas identidades violentas y contraculturales2 que actualmente persisten; con la policía en la calle querían identificar y darle entrada al sistema de justicia a aquellos tildados como “delincuentes” por normas tan irrisorias como la derogada Ley de Vagos y Maleantes en la premisa de privilegiar los principios normativos que defendían a las clases dominantes, bajo la retórica de que aquellos marginados no podían adaptarse ni siquiera a los primeros controles durante el proceso de socialización (educación, familia, entre otros). Los desfavorecidos entonces vivieron una política criminal represiva que dotaba al Estado de una mala fama ante los que deberían ser sus protegidos, los gobiernos transferían su responsabilidad, del maltrato al Estado de derecho, a las deficiencias de esos grupos para desarrollar habilidades políticas, económicas, educativas y en lo irracional de su comportamiento, creando una orientación hacia la profilaxis social a fin de mantener la tranquilidad y el statu quo, sin visualizar la delincuencia de las altas clases sociales que ya estructuraban nuevos tipos delictivos como la estafa y la corrupción, entre otros. Aun con toda esta evidencia, hoy la derecha manifiesta una orientación represiva contra el delito, enmarcada 2 Ver Teorías de la subculturas delictivas desarrolladas por Co-
hen (1955).
la seguridad ciudadana y el modelo represivo...
en una expresión moralista, de compromiso para acabar con dos factores fundamentales: la corrupción y la politización de las instituciones del Estado, como argumento y tesis para construir estrategias innovadoras en la lucha contra el delito. Buscan preservar una orientación política tradicional con argumentos y supuestas pruebas basadas en el fracaso de la planificación en materia de seguridad, diseñada por el actual Gobierno. Siendo el modelo desarrollado por la llamada Cuarta República la referencia principal para dar respuesta al tema delictivo: la descentralización, la represión y el castigo. La derecha ratifica la necesidad de aumentar los fiscales, jueces, número de cárceles y funcionarios policiales, según el nivel de criminalidad; le dan prioridad a la protección de los bienes materiales de los venezolanos. El objeto de protección principal será la propiedad, la idea es volver al esquema discriminatorio y fascista, cercar los barrios, tomarlos militarmente y aplicar el esquema de la Ley de Vagos y Maleantes, donde siempre los pobres serán los perdedores. Buscan, a su vez, ejemplos de otras ciudades donde supuestamente se ha logrado minimizar el delito, omitiendo la violación de derechos humanos que ello ha costado y todo el sistema de fondo que se ha instalado para que los sectores populares fracasen en su desarrollo socioeconómico y por ende sean carnada perfecta de la justicia. El plan que esquematizan en materia de seguridad se basa superficialmente en las políticas que ya se adelantan en la actualidad (desarme, plan antidroga, humanización carcelaria, entre otras) que se enmarcan, además, en un Estado social, de derecho y de justicia planteado en
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la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), como una estrategia para expresarle a la sociedad partidaria del modelo socialista y bolivariano que ellos pueden ejecutar más eficientemente la seguridad pública, implementando, por ejemplo, tecnología para lograr la represión, sin desarrollar la conciencia social de los ciudadanos y ciudadanas. La visión en relación a la acción delictiva es hacer una separación entre las líneas generales planteadas por el Gobierno Bolivariano y las medidas adecuadas que deben cumplirse para reprimir el delito y satisfacer la demanda de la sociedad en la materia. Su propuesta se reduce a pronunciar la frase “Tolerancia Cero” para resolver situaciones coyunturales más que estructurales, sin evaluar el trasfondo del fenómeno delictivo; solo plantean una nueva administración de justicia. Se destacan, sobre todo, compromisos con la sociedad respecto al servicio policial y el sistema penitenciario como problemas medulares para lograr la represión y la prevención situacional. Por lo anterior, es necesario evitar esta supuesta realidad que estructura la derecha, explicando que esta para ellos es un producto secundario, profundamente racista, que logró implantar la cultura de la violencia que hoy tanto daño nos hace. Es necesario precisar que la derecha tradicional venezolana no plantea políticas integrales liberadoras del daño social causado en función de la realidad cultural y delictiva; solo construyen acciones desde el derecho positivo bajo un enfoque estratégico para abatir algunas tipologías (homicidio, robo y terrorismo de Estado), a fin de promover una valoración
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subjetiva en la ciudadanía por el tema de la inseguridad enfocado en el daño particular. Plantean además, en sus líneas políticas, la necesidad de retomar el Estado capitalista, apartado de los principios bolivarianos; su idea se fundamenta en una sociedad moderna con alianzas entre Estado y sector privado, ajustada a un modelo económico del libre mercado, de empresa privada, de clases sociales y de exclusión hacia los distintos, todo ello llamado sociedad civil, como consecuencia de los conceptos de modernidad y prosperidad. Este Estado capitalista generaría seguridad personal con prioridad en el disfrute de los bienes individuales; en eso se traduce su concepto de nuevo Estado de derecho, que protege lo que les pertenece cercando a los agentes delictivos, que serían entonces los vastos sectores populares. A su vez, la protección de la sociedad civil para atender el delito desde la privacidad de cada individuo estaría compuesta solo por aquellos más talentosos, quienes se incorporaron a modelos educativos exitosos gestados bajo las políticas neoliberales de otras naciones hegemónicas, que promueven el Fashion style o el sueño americano, llamados ahora los desplazados por la intolerancia política, más que por su afán de ser admiradores de modelos que no corresponden con nuestra idiosincrasia. En fin, la protección y seguridad pública de la sociedad civil, dice la derecha política venezolana, se lograría incentivando la economía y protegiendo a las clases económicas productivas. La propuesta se centra en generar una sociedad de empresarios desde el modelo educativo para adoctrinar la cultura del capital en todas las escalas y lograr el desarrollo personal.
Así quedan, a su vez, delineadas las acciones para la prevención del delito y las opciones de mano dura en el ámbito de la política de seguridad. La derecha sigue apostando a planes como la construcción de cárceles, proyecta la tesis criminológica de la defensa social para la exclusión, que pregona la supremacía de una clase sobre otra y su amparo. Por ello, es necesario reflexionar sobre los aspectos ideológicos, no partidistas, que pudiesen marcar la seguridad ciudadana a fin de lograr una política criminal racional y científica desde el conocimiento real del contexto comunitario, bajo el modelo de Estado y con un nuevo contenido para entender la novedad delictiva. Ahora bien, la elaboración de esta política criminal pareciera asomarse desde el actual Gobierno; hoy todo parece indicar que la valoración de la seguridad versa no solo en la estadística delictiva y en el derecho positivo, sino que estima las diversas caras de la violencia, la cultura jurídica, las nuevas identidades que marcan una transformación en el modelo de sociedad, la victimización3, entre otros aspectos que permiten el nacimiento de una nueva generación de conocimiento, acompañado por otros propios de la comunidad de investigadores nacionales, que produjeron el nuevo Modelo Policial Venezolano4, la Universidad Nacional Experimental de
3 Ver, por ejemplo: Encuesta Nacional de Victimización y Percep-
ción de Seguridad Ciudadana (2009).
4 Sistema Integrado de Policía y la Policía Nacional Bolivaria-
na, aprobados por el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008).
la seguridad ciudadana y el modelo represivo...
la Seguridad5 y la Comisión Presidencial para el Control de Armas, Municiones y Desarme (CPCAMD)6, así como reformas legislativas e institucionales en el ámbito de la seguridad pública que hoy concluyen en el nacimiento de una Gran Misión donde se integran todas estas iniciativas que prometen un enfoque de derechos bastante amplio, dirigido con mayor fuerza a sectores vulnerables. Por lo anterior, el Estado venezolano, bajo un análisis en los ámbitos políticos, económicos, sociales y culturales, desarrolla una política criminal estructural a fin de revertir esquemas culturales negativos y, con esto, los efectos de la actividad delictiva, mediante medidas sustantivas y proyectos legales desde el discernimiento fáctico y otras medidas inmediatas o situacionales que no solo se circunscriben en la criminalización desde el derecho penal del enemigo y en la construcción de cárceles, sino en establecer verdaderos programas de oportunidades sociales, de formación para el personal administrativo y técnico, así como en el diseño de la materia legislativa en pro de construir un marco legal que defina una igualdad sustantiva y real ante la seguridad, tal como lo dicta el Proyecto Socialista y Bolivariano liderado por el Presidente de la República y la nueva comunidad de saberes
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desarrollada y que hoy es plasmada en la Gran Misión ¡A toda Vida Venezuela!7 para construir elementos positivos en pro de la cultura de la paz desde la multifactorialidad del problema de la inseguridad.
Fuentes consultadas
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5 Esta Universidad nace con el Decreto con Rango, Valor y
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Nº 5.908 extraordinario, del 19/2/2009.
6 Instancia que se encarga de promover un proyecto satisfactorio de construcción e implementación de una política pública integral sobre el control de armas y municiones y el desarme, creada a través del decreto Nº 8.211, de fecha 13 de mayo de 2011, publicado en Gaceta Oficial No. 39.673.
7 Creada por el Ejecutivo Nacional en 2012, con el propósito de construir una “política pública que tenga como centro la protección de la vida, la convivencia solidaria y la seguridad ciudadana, tributando a la construcción colectiva de una democracia socialista”.
Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008).
Un paso adelante, dos atrรกs
El kirchnerismo ante la cuestiรณn policial (2003-2012) Marcelo Fabiรกn Sain
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Resumen El autor expone el itinerario de las etapas de la gestión gubernamental kirchnerista en materia de seguridad pública. Principalmente, argumenta la idea de que en la democracia argentina no ha sido ejercida por las autoridades políticas gubernamentales sino que fueron delegadas. Los resultados de este hecho han ido configurando la pauta tradicional de abordaje que la clase política ha hecho de la cuestión policial. Para el autor, resulta fundamental estudiar el conjunto de orientaciones y acciones que llevaron a cabo los gobiernos kirchneristas en relación con la administración de las policías, cuestión que desarrolla en su artículo. Palabras clave kirchnerismo, políticas públicas, seguridad pública, reformismo, revisionismo
Marcelo Fabián Sain
es doctor en Ciencias Sociales (UNICAMP, Brasil);
profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ), Argentina; diputado de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires, Argentina. Consultor experto internacional de Latin America and Caribbean Sub-Regional Resource Facility (LAC-SURF), United Nations Development Programme (PNUD) y presidente del Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED), Buenos Aires. Ex viceministro de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires (2002) y se desempeñó como interventor (2005-2009) de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, de que es su asesor desde 2010. Entre otros, ha publicado Los levantamientos carapintada (1987-1991) (1994), Elementos de la Ciencia Política (2000), Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina (2002), Política, policía y delito. La red bonaerense (2004), Seguridad ciudadana: concepciones y políticas (2005) y El leviatán azul: policía y política en la Argentina (2008). msain@unq.edu.ar
sain1965@gmail.com
Un paso adelante, dos atrás* ** El kirchnerismo ante la cuestión policial (2003-2012)
Todo gobierno tiene la responsabilidad de ejercer la conducción civil y estratégica de las policías, que supone el pleno control de la institución. La prevención y sanción del delito, de modo eficiente y legal, requiere un sistema policial estrictamente subordinado a las directivas de seguridad pública formuladas por las autoridades gubernamentales. La historia reciente demuestra que la delegación de esta responsabilidad permitió la conformación de “estados mayores policiales”, autónomos, que han organizado vastas redes de corrupción, llegando a amenazar incluso la gobernabilidad democrática. Los lineamientos básicos para una modernización y gestión democrática de las instituciones de seguridad son: la integración de las labores policiales de seguridad preventiva e investigación del delito; la descentralización institucional de la organización policial a nivel distrital y comunal; la integración de la policía con la comunidad y los gobiernos locales en la prevención social de violencia y delito; el control interno de carácter civil y control externo del desempeño y de la legalidad; el sistema de formación y capacitación policial no militarizado y anclado en valores democráticos; el régimen profesional basado en el escalafón único y las especialidades policiales. ACUERDO DE SEGURIDAD DEMOCRÁTICA, Buenos Aires, 29 de diciembre de 2009
* Ponencia presentada en el Seminario Internacional Izquierda y políticas públicas de
seguridad ciudadana, organizado por la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES) y llevado a cabo en Caracas, Venezuela, entre el 3 y el 5 de septiembre de 2012.
** Agradezco los comentarios y sugerencias efectuadas por Máximo Sozzo y Nicolás Rodríguez Games, lo que no los hace responsables de las interpretaciones efectuadas en el presente trabajo.
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El abordaje y tratamiento institucional que el kirchnerismo ha efectuado entre los años 2003 y 2012 de la cuestión policial1 y, más precisamente, la relación institucional establecida por los sucesivos gobiernos kirchneristas2 con las instituciones policiales que conforman el sistema policial federal3 en la Argentina, ha constituido
un aspecto relevante de la gestión de la seguridad pública desarrollada durante la última década. En la democracia argentina, el gobierno de la seguridad4 no ha sido ejercido por las autoridades políticas gubernamentales sino que fueron delegadas, esto es, encomendadas y transferidas a las instituciones policiales, ya sea
1 El concepto “cuestión policial” hace referencia a las concep-
zonas de seguridad de fronteras, así como la custodia de objetivos estratégicos, y ejerce también otras funciones de policía preventiva ante la alteración del orden público en el territorio nacional. La Prefectura Naval Argentina fue creada en 1969 en reemplazo de la antigua Prefectura Nacional Marítima existente desde el siglo XIX, y constituye una fuerza de seguridad encargada de prestar el servicio de policía de seguridad de la navegación y el servicio de policía de seguridad y judicial en mares, ríos, canales y demás aguas navegables, en las costas y playas marítimas, así como labores de policía de seguridad en el mantenimiento del orden público en el territorio nacional. Finalmente, en 2005, se creó y puso en funcionamiento la Policía de Seguridad Aeroportuaria que desarrolla sus funciones en el Sistema Nacional de Aeropuertos mediante la prevención, conjuración e investigación de los delitos y las infracciones en el ámbito aeroportuario. Esta fue la única institución policial federal creada en democracia y la única con mando civil.
ciones, estrategias y/o medidas sustentadas o llevadas a cabo por el Gobierno nacional en relación con las policías y fuerzas de seguridad federales en cuanto a dos dimensiones básicas. Por un lado, las funciones e intervenciones asignadas a estas instituciones o desarrolladas por ellas en la gestión de los asuntos de la seguridad pública en particular, tanto como instrumentos de gestión y/o control de las problemáticas criminales como de las movilizaciones y protestas sociales. Por otro lado, las bases doctrinales, orgánicas y funcionales de las policías y, en su marco, lo relativo al ejercicio de su conducción institucional, alternando, según los momentos y las circunstancias del período, entre la dirección política de las mismas y el autogobierno policial. 2 Néstor Kirchner ejerció la presidencia de la nación entre
mayo de 2003 y diciembre de 2007. Por su parte, Cristina Fernández del Kirchner ejerció la presidencia de la nación en su primer mandato entre diciembre de 2007 y diciembre de 2011. Actualmente, Cristina Fernández está llevando adelante su segundo mandato presidencial, el que se extenderá hasta diciembre de 2015. 3 El sistema policial federal argentino está compuesto por dos policías y dos fuerzas de seguridad. La Policía Federal Argentina fue creada en diciembre de 1943 y fue puesta en funcionamiento en 1945. Constituye un cuerpo policial civil armado que cumple funciones de policía de seguridad y judicial en el territorio de las provincias y en la capital de la nación, dentro de la jurisdicción del Gobierno nacional, es decir, en la Ciudad de Buenos Aires. La Gendarmería Nacional Argentina fue creada en julio de 1938 y conforma una fuerza de seguridad militarizada que tiene como misión el desarrollo de servicios de policía de seguridad y judicial en el ámbito federal dentro de las
4 Gobernar la seguridad implica tres conjuntos de acciones básicas. En primer lugar, establecer un cuadro de situación de las conflictividades y problemáticas delictivas existentes en un cierto espacio y tiempo; y, sobre esa base, determinar las prioridades para decidir y formular las intervenciones sobre las conflictividades y delitos. En segundo término, llevar a cabo las estrategias institucionales tendientes a actualizar y/o modernizar los dispositivos normativos y organizacionales de gestión institucional de la seguridad y, entre ellas, las instituciones policiales. Y, finalmente, desarrollar las estrategias sustantivas sobre aquellas conflictividades y delitos tendientes a controlar las violencias y los delitos mediante su prevención, conjuración y/o investigación (en SAIN, Marcelo Fabián, El Leviatán azul: policía y política en Argentina, Siglo Veintiuno Editores Argentina, Buenos Aires, 2008, cap. 2).
un paso adelante, dos atrás
de manera manifiesta o tácita. Y estas lo han ejercido de acuerdo con los criterios, orientaciones y modalidades de intervención autónomamente formulados por sus cúpulas institucionales, dando lugar a una suerte de policialización del gobierno de la seguridad pública así como también al autogobierno policial de sus propias instituciones5. Estas tendencias han configurado la pauta tradicional de abordaje que la clase política ha hecho de la cuestión policial. En razón de ello, resulta fundamental estudiar el conjunto de orientaciones y acciones que llevaron a cabo los gobiernos kirchneristas en relación con la cuestión policial. La centralidad que tradicionalmente han tenido las instituciones policiales en la gestión política de la seguridad pública ha convertido a los vínculos establecidos entre las administraciones gubernamentales kirchneristas y las policías en un aspecto determinante de las políticas y/o estrategias de seguridad pública llevadas a cabo en el período analizado. Pero, además, para los actores políticos y sociales ubicados en las orientaciones de la izquierda progresista y/o reformista en la que se ubicó el kirchnerismo en materia político-institucional, económica y social, la cuestión policial constituyó tradicionalmente una cuestión exótica. El abordaje que los sectores adscritos a esta vertiente política han tenido sobre las policías ha estado signado por el desconocimiento, el desinterés o el manifiesto repudio derivado de su consideración –un tanto ligera y casi siempre trivial– de que se trata de instituciones mera-
5 He abordado conceptualmente el modelo tradicional y delegativo de gestión de la seguridad pública en Ibíd., cap. 3.
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mente represivas o abusivas. Nunca se las observó, pensó o proyectó como objeto de posibles intervenciones orientadas a reformarlas y, menos aún, a conducirlas desde posiciones gubernamentales. Ello, por cierto, apuntala la importancia que tuvo la relación establecida entre los gobiernos kirchneristas y la cuestión policial. La gestión gubernamental del kirchnerismo en materia de seguridad pública y, en su marco, en relación con la cuestión policial supuso la combinación de dos tendencias contrapuestas con respecto a la pauta tradicional de abordaje y gestión de la cuestión policial. Por un lado, la tendencia conservadora orientada a la reproducción de los dispositivos y las prácticas institucionales de la pauta tradicional delegativa y policialista. Y, por otro lado, la tendencia revisionista de dicha pauta a través de la reformulación de los dispositivos y prácticas policiales tradicionales y, en algunos casos, de la formulación o implementaciones de reformas institucionales, en cuyo marco hasta se llevó a cabo la creación de una nueva institución policial federal. Al respecto, los gobiernos kirchneristas han atravesado por tres etapas claramente distinguibles: 1. La primera etapa se extendió entre la asunción de Néstor Kirchner como presidente de la Nación y la renuncia de su primer ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Gustavo Béliz, y estuvo signada por un discurso y un conjunto de acciones institucionales inscritas en un impulso revisionista (mayo de 2003-julio de 2004). 2. La segunda etapa se extendió desde el traspaso de la
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gestión de la seguridad pública a la esfera del Ministerio del Interior, aun bajo el mandato presidencial de Kirchner, hasta la creación del Ministerio de Seguridad durante la primera gestión presidencial de Cristina Fernández, y supuso un significativo giro conservador en cuyo marco se abandonó la impronta de cambio de la etapa anterior y se impuso rápidamente el predominio de las tendencias tradicionales signadas por la delegación de la gestión de la seguridad pública en las cúpulas policiales, aunque durante ese período se produjo la única reforma policial llevada a cabo desde la instauración democrática en el ámbito federal (julio de 2004-diciembre de 2010).
damente rupturista y reformista, y lo ha sido en función
3. La tercera etapa abarcó la gestión ministerial encabezada por Nilda Garré, la primera ministra de Seguridad de la democracia, y estuvo caracterizada por la combinación de un discurso marcadamente reformista y reivindicatorio de la conducción política del sistema policial y la persistencia de una modalidad de gestión relativamente delegativa a favor de las policías y proclive a no iniciar reformas institucionales de fondo, dando cuenta de una suerte de revisionismo discursivo y restringido (diciembre de 2010-agosto de 2012).
cativos. No obstante, en materia de gestión de la seguridad
El kirchnerismo ha instalado un “modo de gobernar que sistemáticamente desafía material y simbólicamente a los grupos sociales históricamente establecidos como el poder real en Argentina”6. Su impronta ha sido profun-
Néstor Kirchner estableció algunos ejes conceptuales en
de sentar las bases políticas e institucionales para el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y laborales de los sectores populares; la inclusión persistente de sectores sociales altamente marginalizados; el crecimiento de la economía y, en particular, de la industria; la estructuración de un Estado activo y regulador ante los grupos económicos dominantes; la revisión judicial integral de los delitos de lesa humanidad cometidos durante la última dictadura; el reconocimiento y convalidación de una amplia gama de derechos civiles y sociales de última generación, y la integración estratégica con los países de la región sudamericana, entre otros logros signifipública y, en particular, en el abordaje de la cuestión policial, solo excepcional y limitadamente tuvo aquella impronta rupturista y reformista, es decir, en momentos específicos y/o en relación con cuestiones puntuales, aunque gran parte de los cambios producidos en estos períodos fueron posteriormente desandados. Vayamos a ello.
1. El impulso revisionista (2003-2004) El 25 de mayo de 2003, ante la Asamblea Legislativa, materia de seguridad pública diferentes de la impronta punitiva que primó en los gobiernos anteriores. Señaló que la responsabilidad ante la inseguridad y los delitos no era exclusivamente de la policía sino del Estado y la
6 MOCCA, Edgardo, “Lo que vendrá”, en Le Monde Diplomatique, Buenos Aires, noviembre de 2011.
sociedad de manera coordinada. Rechazó el abordaje de los asuntos de la seguridad asentado exclusivamente en
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la respuesta del sistema penal, y destacó con énfasis que la desagregación social y la impunidad favorecían la violencia y la inseguridad.
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Además, reivindicó el respeto a la ley como el principio central para afrontar a las problemáticas delictivas. El Estado debe ser esclavo de la ley para enfrentar el
En materia de seguridad no debe descargarse, solo so-
delito, pero no puede aceptar extorsiones de nadie, ni
bre la policía, la responsabilidad de la detección de las
de quienes aprovechan una posición de fuerza en cual-
situaciones de riesgo que sirven de base al desarrollo
quiera de los poderes del Estado o en la economía, ni de
de la delincuencia. Son el Estado y la sociedad en su
quienes usan la necesidad de los pobres para fines par-
conjunto los que deben actuar participativa y coordi-
tidistas. La paz social, el respeto a la ley, a la defensa de
nadamente para la prevención, detección, represión y
la vida y la dignidad son derechos inalienables de todos
castigo de la actividad ilegal. Una sociedad con elevados
los argentinos. El delito es delito, sea de guante blanco,
índices de desigualdad, empobrecimiento, desintegra-
sea de naturaleza común, sea de mafias organizadas8.
ción familiar, falta de fe y horizontes para la juventud, con impunidad e irresponsabilidad, siempre será escenario de altos niveles de inseguridad y violencia. Una sociedad dedicada a la producción y proveedora de empleo dignos para todos resultará un indispensable apoyo para el combate contra el delito. Para comprender la problemática de la seguridad encontramos soluciones que no solo se deben leer en el Código Penal, hay que leer también la Constitución Nacional en sus artículos 14 y 14 bis, cuando establecen como derechos de todos los habitantes de la Nación el derecho al trabajo, a la retribución justa, a las condiciones dignas y equitativas de labor, a las jubilaciones y pensiones móviles, al seguro social obligatorio, a la compensación económica familiar y al acceso a una vivienda digna, entre otros7.
7 PRESIDENCIA DE LA NACIÓN ARGENTINA, Discurso del señor presidente de la nación, doctor Néstor Kirchner, ante la honorable Asamblea Legislativa, Buenos Aires, 25 de mayo de 2003.
Unos días antes, Kirchner había presentado el Plan de Gobierno en el que resumían los ejes generales de su futura gestión. En materia de seguridad, reconocía que “nuestro sistema de seguridad es obsoleto y ha colapsado” y al respecto proponía dos ejes fundamentales. Por un lado, formulaba una estrategia de prevención de los delitos en la que era “importante castigar al delito, pero más importante [era] evitar que el delito se cometa”, para lo cual era necesario “detectar situaciones de riesgo social para integrar a quienes se encuentren en esa situación marginal” así como también “reestablecer el orden y la convivencia en los barrios con la participación de los fiscales, los jueces, los vecinos y los policías”, particularmente, “con una policía de proximidad o policía comunitaria”. Y, por otro lado, sostenía la necesidad de encarar “una reforma policial que surja del debate de políticas de
8
Ibíd.
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seguridad juntamente con todos los sectores económicos y sociales” y que se inscriba en la “reforma del régimen de seguridad interior”9. Se trataba de lineamientos muy generales pero a tono con una agenda reformista10. A comienzos de junio de 2003, el Gobierno nacional delineó la cúpula de la Policía Federal Argentina y anunció el pase a retiro de diez de los doce comisarios generales que formaban parte de la plana mayor de la institución pero mantuvo en el cargo al titular de la misma, comisario Roberto Giacomino, quien sería secundado por el
9 Diario Clarín, Buenos Aires, 18 de mayo de 2003. 10 Apenas asumió, Kirchner designó a Gustavo Béliz como
ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos para que, entre otras cuestiones, viabilizara aquellos lineamientos en los asuntos de seguridad pública. Béliz era un dirigente peronista de la Ciudad de Buenos Aires que había sido secretario de Gestión Pública y ministro del Interior de Carlos Saúl Menem en los noventa. Y, desde entonces, Kirchner encaró una gestión en materia de seguridad con una fuerte impronta progresista que se asentó en algunos aspectos fundamentales, tales como la despolicialización de las protestas sociales; la disposición a no tolerar hechos de corrupción o abusos en la administración institucional o en el uso de la fuerza por parte de las policías federales y, en particular, por parte de la policía nacional más grande del país, esto es, la Policía Federal Argentina (PFA); y el anuncio de un plan de seguridad tendiente a introducir reformas sustantivas en el sistema de seguridad pública federal. He analizado estas tendencias en SAIN, Marcelo Fabián, “El amague. La política de seguridad pública durante la gestión presidencial de Néstor Kirchner (2003-2007)”, ponencia presentada en el VI Congreso Argentino de Administración Pública “Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Económico con Equidad Social”, organizado por la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública (AAEAP), Resistencia, Chaco, 6-8 de julio de 2011.
comisario Eduardo Prados11. En la esfera gubernamental primaba el temor de que un descabezamiento integral de la cúpula policial produjera situaciones críticas y diera lugar a conflictos provocados por los propios jefes desplazados o los que los reemplazaran. “Giacomino maneja la calle”, sostenían en el Gobierno12. Ese mismo día, también se anunció la decisión de revisar individualmente los legajos personales de los nuevos integrantes de la cúpula policial así como los de los 53 jefes de las comisarías porteñas. Y se encomendó esa tarea al Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), lo que constituía un hecho novedoso y una expresión de que el Gobierno no sería connivente con la corrupción o los abusos policiales13. También se anunció un “plan de control total” de la Policía Federal Argentina, basado en la selección gubernamental de los jefes policiales que serían designados al frente de las comisarías de la Ciudad
Giacomino, que era un jefe policial íntimamente allegado a Eduardo Duhalde y a Carlos Ruckauf, había sostenido públicamente la necesidad de volver a los “edictos” y era partidario de llevar adelante intervenciones inscritas en la lógica de la “mano dura”. Pero la decisión gubernamental de mantenerlo en el cargo respondía al pedido efectuado en ese sentido por el jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, Aníbal Ibarra, para quien Giacomino había hecho “un muy buen trabajo e incluso logró bajar los índices delictivos en los últimos tiempos”, por lo que “sería una lástima relevarlo” (en diario Clarín, Buenos Aires, 3 de junio y 3 de octubre de 2003).
11
12
Diario Página/12, Buenos Aires, 3 de junio de 2003.
13
Ibíd.
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de Buenos Aires14. Era la primera vez que un Gobierno democrático estaba dispuesto a intervenir a fondo en la conducción político-institucional de la policía porteña. El 2 de julio, Kirchner sostuvo que la desconfianza de la sociedad en las instituciones policiales del país se debía, entre otras razones, a la “corrupción” y al accionar de “cuadros innobles de las policías argentinas”, ya que “mientras hay policías que dejan sus vidas”, otros “delinquen usando el uniforme que les da el pueblo argentino”15. Una semana más tarde, el ministro Béliz presentó publicamente un programa de 39 puntos en el que estableció los ejes de la estrategia de seguridad que seguiría la Policía Federal Argentina en la Ciudad de Buenos Aires. En la ocasión, el funcionario dijo que la “honestidad y eficacia” serían los valores fundamentales de la “nueva” policía16.
14 Según la iniciativa, cada jefe policial debería dar cuenta
mensualmente de su desempeño preventivo y conjurativo sobre la base de un “mapa del delito” en el que se identificarían los delitos cometidos en cada jurisdicción y se podría detectar en qué lugares y/u horarios precisos se producen con frecuencia inusual. Si el desempeño funcional del jefe de la jurisdicción no fuera satisfactorio, el Gobierno decidiría su desplazamiento y hasta su pase a retiro (en diario Página/12, Buenos Aires, 2 de junio de 2003). 15 KIRCHNER, Néstor, “Acto de homenaje a los policías caídos en cumplimiento del deber”, Presidencia de la Nación, Buenos Aires, 2 de julio de 2003. 16 Los ejes del programa se basaban en la formulación e ins-
trumentación de planes específicos de prevención delictiva para cada barrio; el establecimiento de mecanismos de control ciu-
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Pues bien, a tono con estos preceptos, cuando en octubre se comprobó la comisión de una serie de hechos de corrupción cometidos por la cúpula de la Policía Federal Argentina, Kirchner echó al comisario Giacomino y ordenó que los hechos fuesen denunciados judicialmente17. Fue la primera vez desde la instauración democrática que un jefe policial era expulsado del cargo por un hecho de corrupción.
dadano de la gestión policial; y la provisión de un incremento significativo de fondos para afrontar los gastos de las comisarías que resultasen más eficaces en el control del delito. Para ello, se preveía la disponibilidad de 1.000 policías más abocados al desarrollo de labores operacionales, mediante una drástica reducción de las custodias a funcionarios y al personal judicial y de la transferencia de ciertos trámites administrativos –actas de choque, constatación de domicilios o denuncias por extravío– llevados a cabo en las comisarías a los centros de Gestión y Participación porteños. Por su parte, el personal policial de cada comisaría permanecería solo cuatro años en el mismo destino, a los efectos de que conozca el conjunto de problemáticas de cada jurisdicción sobre la base de la elaboración de mapas del delito permanentemente actualizados y que los vecinos conozcan a los efectivos que actúen en sus barrios. Asimismo, se establecerían mecanismos de control ciudadano mediante los cuales los vecinos podrían conocer y supervisar la administración de los fondos de las comisarías y sus planes preventivos (en diario La Nación, Buenos Aires, 11 de julio de 2003). Giacomino y un grupo de jefes policiales responsables de la gestión presupuestaria de la institución efectuaron, a comienzos de mayo, diversas contrataciones, compras directas y licitaciones digitadas en favor de distintas personas y empresas vinculadas al propio Giacomino y a un familiar directo, gerente de una de las empresas contratadas fraudulentamente, todo ello para llevar a cabo la informatización de la obra social de la fuerza y del Hospital Churruca-Visca y su refacción (en diarios Clarín y Página/12, Buenos Aires, 3 de octubre de 2003).
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A los pocos días, Béliz creó en la esfera del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos el “Programa de Administración Civil de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales (PAC)”, con el fin de llevar a cabo el control institucional de la totalidad de las compras, contrataciones y decisiones administrativas relativas a la ejecución del gasto de las fuerzas policiales y de seguridad federales así como del Servicio Penitenciario Federal, y puso a Jorge Srur al frente del mismo18. Para este, el objetivo de la iniciativa era “monitorear los procesos, generar normas que mejoren la transparencia y eficacia en el manejo del presupuesto”19, aunque, en verdad, para ello debía conocer y supervisar la ejecución de la totalidad del presupuesto y de la gestión administrativa de las fuerzas20. En mayo de 2004, el Gobierno desplazó 107 altos oficiales de la Policía Federal Argentina –desde subcomisarios a comisarios generales– que estaban sumariados por faltas graves o imputados judicialmente de delitos vinculados con el desempeño de sus funciones, o que habían cumplido el tiempo de antigüedad necesario para el retiro. Todos fueron puestos en disponibilidad21. Se trató de la “purga” policial más importante de los últimos años,
18 Diario Clarín, Buenos Aires, 27 de octubre de 2003. 19 Diario La Nación, Buenos Aires, 28 de octubre de 2003. 20 ALDA, Erik, y BÉLIZ, Gustavo (eds.), ¿Cuál es la salida? La
agenda inconclusa de la seguridad ciudadana, Banco Interamericano de Desarrollo, Nueva York, 2007, p. 66. 21
Diario Clarín, Buenos Aires, 8 y 13 de mayo de 2004.
en cuyo marco se produjo el descabezamiento casi completo de la cúpula de la Policía Federal Argentina, con la excepción del jefe de la fuerza, comisario Eduardo Prados, quien había reemplazado a Giacomino. En aquella ocasión, Alberto Fernández, jefe de Gabinete de Ministros, dejó clara la posición del Gobierno al respecto. Hay casos de delincuentes que llegaron a ser oficiales en actividad. [Se trata de] sujetos que decidieron delinquir con el uniforme, y eso es gravísimo. (…) Lo mejor que le puede pasar a la fuerza es prescindir de esos oficiales; mucho peor es tener a alguien indecente que llega a oficial superior, y retenerlo solo por temor de que se vuelva mano de obra desocupada22.
De este modo, durante el primer año de la gestión kirchnerista, más de 550 policías federales, entre oficiales y suboficiales, habían sido dados de baja, pasados a retiro o puestos en disponibilidad23. La respuesta extorsiva de los sectores policiales desplazados no se hizo esperar y, al poco tiempo, se produjo una seguidilla de asaltos, robos y otros hechos delicti-
22
Diario Clarín, Buenos Aires, 9 de mayo de 2004.
Diario Clarín, Buenos Aires, 8 de mayo de 2004. Dos semanas antes, Béliz había informado que, desde la asunción del Gobierno nacional, se había producido “una depuración que no tiene antecedentes en la fuerza, ya que más de 454 oficiales y suboficiales han pasado a disponibilidad, dados de baja o puestos en retiro” (en diario Clarín, Buenos Aires, 22 de abril de 2004).
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vos de amplia connotación pública como una forma de presionar al Gobierno nacional. Así lo indicó Kirchner a comienzos de junio cuando sostuvo que esos hechos respondían al accionar de sectores policiales en desacuerdo con las medidas tomadas por el Gobierno sobre la policía, a los que calificó de “mano de obra desplazada de la Policía Federal”24. No tengo ninguna duda de que hay algunos sectores [de la PFA] interesados y desplazados que están ayudando
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Era evidente que los sectores policiales conservadores habían actuado soterradamente con la intención de esmerilar el esfuerzo oficial a favor de la depuración institucional de la Policía Federal27. El 19 de abril, en ocasión de la presentación de un nuevo plan de seguridad, Kirchner fue elocuente en la ratificación de los lineamientos de “saneamiento” institucional que siguió desde el comienzo de su mandato presidencial con respecto a las policías. En verdad, se refería claramente a la Policía Federal.
a crear una situación de psicosis en la sociedad. EvidenVengo a reafirmar mi convicción de cambiar este país;
temente trabajan para desestabilizar y quebrar determi25
nadas situaciones institucionales .
vengo a reafirmar mi convicción de eliminar la corrupción con toda la fuerza necesaria, con toda la claridad.
Alberto Fernández también alentó esta interpretación de los hechos.
Porque pareciera ser que algunos están dispuestos a permitir una supuesta eficiencia en la seguridad con corrupción. No sirve la eficacia con corrupción. Nosotros
Llaman mucho la atención las olas de delito. Repenti-
queremos fuerzas de seguridad y fuerzas policiales que
namente aparecen olas de secuestros, olas de asaltos a
sean eficientes y no corruptas. Y bajo ningún aspecto
edificios, olas de robos a autos que aparecen y desapa-
un integrante de las fuerzas de seguridad o policiales
recen. No hay asaltos nuevos (…); sí hay una modalidad
puede generar o puede ser parte de lobbies que tiendan
nueva que llama la atención y, además, intranquiliza a la gente; si este hecho se repite hasta el cansancio en los medios de difusión lo único que genera es miedo. (…) Hay que preguntarse por qué pasan estas cosas; no tengo la respuesta exacta, si son policías retirados o delincuentes organizados o ambos26.
24
Diario Página/12, Buenos Aires, 3 de junio de 2004.
25
Diario Clarín, Buenos Aires, 3 de junio de 2004.
26
Diario Clarín, Buenos Aires, 3 de junio de 2004.
Por esos días, el especialista Diego Gorgal explicaba adecuadamente el fenómeno de referencia indicando que “la regulación del delito es una de las prácticas extendidas en la Capital [Federal]” que “consiste en organizar, supervisar y controlar una red de delincuentes que trabaja para el jefe [policial] de la jurisdicción”. En concreto, “la connivencia o protección policial se refiere a determinados delincuentes, que llevan a cabo determinados delitos, en determinados momentos o zonas, ejerciendo el jefe policial la función de regulador de la cantidad y tipo de hechos delictivos” (en diario Clarín, Buenos Aires, 13 de junio de 2004).
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a su permanencia, cuando han tenido actitudes que han estado fuera de la legalidad y fuera del marco en el cual se tenían que mover. Vamos a ser inflexibles; tenemos que cambiar; tenemos que ayudar a que la gente recupere la seguridad en su policía. Tienen que tener legajos limpios; la gente tiene que mirar a sus fuerzas de seguridad y estar absolutamente tranquila de que está bien custodiada, de que tenemos aquellos que mejor conducta tienen, que más probidad tienen y realmente marcan el respeto que ese lugar merece. Esto es central y fundamental, pero no solamente para las fuerzas de seguridad sino para todos los argentinos, en todas las áreas28.
Por su parte, el secuestro y asesinato en marzo de 2004 de Axel Damián Blumberg, un joven de 21 años estudiante de ingeniería y perteneciente a una familia de clase media alta, de la zona norte del Gran Buenos Aires29, sensibilizó a la población y dio lugar a un repudio
28 KIRCHNER, Néstor, “Acto de presentación del Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007”, Presidencia de la Nación, Buenos Aires, 19 de abril de 2004. 29 El 17 de marzo de 2004, Axel Blumberg fue secuestrado
en la localidad de Martínez y permaneció secuestrado durante seis días. Tras haberse frustrado el pago del rescate, a partir de la impericia operativa tanto de la policía actuante como de la autoridad judicial a cargo de la investigación del hecho, Axel fue asesinado el 23 de marzo por sus captores luego de un intento de fuga en el que había visto a sus captores. Para un buen relato acerca del secuestro de Axel Blumberg y sus derivaciones, véase GUAGNINI, Lucas, Blumberg. En el nombre del hijo, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2005.
social generalizado al accionar de las autoridades gubernamentales, responsables de las políticas de seguridad tanto a nivel nacional como provincial. El reclamo vehemente de justicia de parte de su padre, Juan Carlos Blumberg, motivó la creciente movilización de vastos sectores medios urbanos que reclamaron una actitud más activa del Gobierno ante la “inseguridad”. En este contexto, el 1º de abril de 2004 se congregaron en la Plaza de los Dos Congresos, en pleno centro de la Ciudad de Buenos Aires, unas 150.000 personas que, bajo la conducción de Blumberg, demandaron al Gobierno nacional y en particular al provincial que lleve a cabo medidas y políticas integrales y eficientes frente a la ola de violencia delictiva que se venía desarrollando desde hacía meses en el Gran Buenos Aires. Se trató de una de las mayores concentraciones populares desde la instauración democrática y la primera jornada masiva en torno de temas vinculados a la seguridad30. El gobierno kirchnerista tomó cuenta el asunto y el 19 de abril anunció en la Casa de Gobierno el Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007, compuesto por un conjunto de medidas y acciones inscritas en la esfera de justicia y seguridad para ser llevadas a cabo durante los tres años restantes del mandato oficial. En materia de seguridad, se trató de un plan básicamente asentado en una serie de reformas institucionales de amplia envergadura. En esa ocasión, Kirchner destacó que no estaba dispuesto a tolerar la corrupción en las policías
30 Diarios Clarín, Página/12 y La Nación, Buenos Aires, 2 y 3 de abril de 2004.
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como modalidades predominantes de trabajo institucional. Vengo a reafirmar mi convicción de cambiar este país; vengo a reafirmar mi convicción de eliminar la corrup-
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Añadió que “la solución de nuestros problemas profundos no puede encontrarse en las viejas y repetidas recetas” sino que se debía tener “la audacia de abocarnos a la concreción de la transformación que nuestra situación reclama”.
ción con toda la fuerza necesaria, con toda la claridad. Porque pareciera ser que algunos están dispuestos a
El delito es delito, sea de guante blanco, sea de naturale-
permitir una supuesta eficiencia en la seguridad con co-
za común, sea de mafias organizadas o protegidas desde
rrupción. No sirve la eficacia con corrupción. Nosotros
la policía o la política; no es de derecha, de centro ni de
queremos fuerzas de seguridad y fuerzas policiales que
izquierda, es delito. Para combatirlo el Estado debe ser
sean eficientes y no corruptas. Y bajo ningún aspecto
esclavo de la ley y de la Constitución y no puede estar
un integrante de las fuerzas de seguridad o policiales
sometido ni dejarse someter a ningún tipo de extorsión.
puede generar o puede ser parte de lobbies que tiendan
Los valores de orden y seguridad deben convivir con los
a su permanencia, cuando han tenido actitudes que
de justicia y libertad. No seremos una sociedad civiliza-
han estado fuera de la legalidad y fuera del marco en el
da en la medida en que eliminemos unos en función de
cual se tenían que mover. Vamos a ser inflexibles; tene-
otros (…)32.
mos que cambiar; tenemos que ayudar a que la gente recupere la seguridad en su policía. Tienen que tener legajos limpios; la gente tiene que mirar a sus fuerzas de seguridad y estar absolutamente tranquila de que está bien custodiada, de que tenemos aquellos que mejor conducta tienen, que más probidad tienen y realmente marcan el respeto que ese lugar merece. Esto es central y fundamental, pero no solamente para las fuerzas de seguridad sino para todos los argentinos, en todas las áreas31.
Para Kirchner, la cuestión de la inseguridad debía afrontarse mediante un conjunto de reformas institucionales inscritas en un “plan integral” que abarque “acciones que van desde la reorganización de las fuerzas de seguridad hasta la reforma de la Justicia, pasando por la modificación que proponemos para las herramientas procesales y jurídicas que deben aplicarse”. No queremos apurar una respuesta espasmódica o parcializada, no creemos en las visiones que ubican la solución en un solo punto focal. El problema es estructural y requiere de soluciones estructurales: desde lo
31 KIRCHNER, Néstor, “Acto de presentación del Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007”, Presidencia de la Nación, Buenos Aires, 19 de abril de 2004.
32 Ibíd.
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educativo, para que entendamos que una sociedad con mejor educación se fortalece para prevenir y combatir el delito; desde lo cultural, para que se viva la diferencia entre cumplir y no cumplir la ley. Debemos de una vez por todas construir un país en serio, en el que valga la pena cumplir con la ley33.
En materia de seguridad, el plan del Gobierno34 propuso la creación de una nueva institución policial denominada “Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior”. Esta debía ser un organismo autárquico, dirigido por un director nacional dependiente del secretario de Seguridad Interior, y estaría inicialmente compuesta por unos 6.000 integrantes a ser incorporados durante el año 2005. También llamaría a concurso para incorporar mil investigadores que pasen a integrar la dotación del organismo. Tendría funciones en materia de investigaciones sobre el crimen organizado y en lo relativo al mantenimiento del orden público, todo ello en el orden federal. En lo atinente a investigaciones, agruparía y coordinaría “todas las áreas de investigaciones de las fuerzas federales sobre el crimen organizado” y articularía su labor con “sentido federal con todas las fuerzas provinciales del país”. Para ello, administraría un “nodo informático central conectado en red” y elaboraría un
33 Ibíd.
“mapa delictivo referido a secuestros extorsivos y bandas delictivas en general, con especial énfasis en narcotráfico, tráfico de armas, desarmaderos, contrabando y lavado de dinero”. En cuanto seguridad interior, se conformaría en su seno un Cuerpo Nacional de Paz integrado por 5.000 uniformados seleccionados de entre el personal de la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional Argentina y la Prefectura Naval Argentina. Este cuerpo actuaría como “asistencia federal y policía de seguridad en las zonas más críticas, cuando su presencia sea requerida en el marco de la ley de seguridad interior”, para lo cual se debía establecer una conjunto de “contratos de seguridad entre la jurisdicción nacional y las provincias y los municipios”, priorizando “el rol de los gobiernos locales y municipales y la participación comunitaria”35. De este modo, la creación y puesta en funcionamiento de la Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior implicaría, en verdad, la reestructuración del sistema policial federal en su conjunto. Por su parte, en el plan, se postulaba un conjunto de cambios significativos en materia policial. En primer lugar, se proponía la “unificación de criterios de control anticorrupción e integridad en todas las fuerzas de seguridad del país” mediante la creación, en el ámbito del Consejo de Seguridad Interior, de un Monitor Civil de la Seguridad con el fin de supervisar el área de asuntos internos de la Policía Federal Argentina, la Gendarmería
34 El plan estaba dividido en siete capítulos referidos a seguri-
dad; justicia; sistema penitenciario; participación cívica y control ciudadano; sistema económico-financiero, equipamiento; y nuevas tecnologías y sistema (en diarios Clarín y Página/12, Buenos Aires, 29 de abril de 2010).
35 PRESIDENCIA DE LA NACIÓN, Plan Estratégico de Justicia y Seguridad 2004-2007, Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Buenos Aires, abril de 2004, “Seguridad”.
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Nacional Argentina, la Prefectura Naval Argentina y el Servicio Penitenciario Federal y auditar los procedimientos con la participación de entidades sociales, todo ello para “evitar y sancionar irregularidades en las fuerzas”. En segundo término, se planteaban “modificaciones en las carreras y administración de las fuerzas de seguridad” mediante una serie de medidas novedosas y profundamente innovadoras, tales como la “apertura de las juntas de calificaciones y promociones” de cada una de esas instituciones al “monitoreo externo de universidades y organizaciones no gubernamentales, para garantizar la máxima transparencia en el ascenso y promoción del personal”; y la “convocatoria abierta para incorporar por concurso público de antecedentes y oposición a Comisarios, Subcomisarios e Inspectores civiles en las fuerzas de seguridad” de entre “profesionales de disciplinas afines” cuya incorporación definitiva requeriría de la “aprobación de un curso intensivo de formación específica”. Y, en tercer lugar, se proyectaba la unificación de “la gestión administrativa de las cuatro fuerzas de seguridad profundizando la reforma iniciada con la creación del Programa de Administración Civil”.36 Finalmente, el plan contemplaba la elaboración de un “mapa nacional del delito” mediante la extensión a nivel nacional del “Sistema Unificado de Registros Criminales (SURC)”, que ya funcionaba en la Ciudad de Buenos Aires, a los efectos de conformar “una única red informática” que vincule “a todas las fuerzas de seguridad y a todo
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el sistema judicial criminal nacional y provincial” a los fines de sistematizar y analizar la información criminal provistas por estas instancias. Dicha propuesta apuntaba a permitir “el despliegue de efectivos [policiales] en función de la evolución del crimen” así como a constituir una “herramienta central” para la Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior sobre la problemática del crimen organizado. Para todo ello, el Gobierno proponía una inversión de $ 4 millones y un plazo de ejecución de 12 meses37. En este sentido, la propuesta gubernamental era integral y suponía un conjunto de cambios profundos en el sistema policial federal asentados en la creación y puesta en funcionamiento de una nueva agencia policial; la reestructuración orgánica y funcional de las policías y fuerzas de seguridad existentes; la conformación de dispositivos externos de control funcional de las policías y fuerzas de seguridad federales; y el traspaso de la administración de estas instituciones a la esfera civil. Desde la instauración democrática, nunca se había planteado una reforma institucional de semejante envergadura y que se asentaba en una firme reivindicación de la conducción civil de la seguridad pública y los asuntos policiales. De todos modos, hacia fines de 2004, todo el impulso reformista y, en particular, las propuestas de cambio institucional en el sistema policial federal fueron abandona-
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das y se inició el giro conservador del kirchnerismo ante la cuestión policial.
2. El viraje conservador y un atisbo de reforma (2004-2010) En octubre de 2004, el Gobierno dispuso la transferencia de la Secretaría de Seguridad Interior y de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales desde el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos hacia la órbita del Ministerio del Interior. De este modo, Aníbal Fernández, quien se venía desempeñando como Ministro del Interior desde el comienzo de la gestión kirchnerista, quedó a cargo de la dirección política de la seguridad en la Argentina. A partir de ese momento, se impuso una perspectiva asentada en la reivindicación de la policía como instrumento fundamental de gestión de los conflictos, y se le delegó a esta el gobierno de los asuntos de seguridad pública, garantizándose una amplio margen de autonomía para ello así como también para conducir su propia organización sin ningun tipo de ingerencia política. En ese marco, se le otorgó a la Policía Federal Argentina –desde julio de 2004, bajo la conducción del Comisario Néstor Valleca– un rol protagónico central en la estrategia de seguridad gubernamental. Y, de esta manera, también se abandonaron o desarticularon todas las iniciativas o medidas tendientes a materializar la conducción civil sobre
nistración Civil de las Fuerzas Policiales y de Seguridad Federales (PAC). También se abandonó definitivamente el proyecto orientado a conformar la Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior”, que hubiera estado a cargo de las investigaciones sobre el crimen organizado y del mantenimiento del orden público en el orden federal. Esta propuesta era vista por la cúpula de la Policía Federal como una iniciativa tendiente a reestructurar integralmente a la fuerza y, por ende, era muy resistida en su seno. Asimismo, durante este período, en medio aun de un contexto de amplia movilización y conflictividad social expresada en centenares de acciones colectivas de protesta realizadas cotidianamente en las grandes ciudades del país y, en particular, en la Ciudad de Buenos Aires, Kirchner delineó y mantuvo una estrategia de tolerancia y persuasión hacia las organizaciones sociales movilizadas –en especial, las organizaciones piqueteras, que eran las más activas en las protestas sociales–, lo que, por cierto, fue rechazado por numerosos dirigentes peronistas aliados al propio Gobierno, que sustentaban una mirada más tradicional favorable al control represivo. Para el mandatario, las protestas sociales no podían ser objeto de ningún tipo de criminalización ni debían ser respondidas mediante la represión policial. Y, para ello, fue fundamental la labor llevada a cabo por la Policía Federal y por las fuerzas de seguridad federales, las que obedecieron sin disidencias esa clara instrucción presidencial38.
las policías. Apenas se hizo cargo de los asuntos de la seguridad pública, Fernández desarticuló el Programa de Admi-
En el informe anual elaborado por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) en 2008 se daba cuenta de este cam-
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Con la llegada de Cristina Fernández al Gobierno nacional, la estrategia de tolerancia y persuación –a veces, inclusive mediante la saturación policial– continuó como mecanismo de control de las protestas protagonizadas por las organizaciones populares y también fue la orientación oficial que se adoptó ante los masivos cortes de rutas y piquetes, llevados a cabo entre marzo y junio de 2008 a lo largo de todo el país por las cámaras patronales agropecuarias, como manifestación de rechazo al aumento de las retenciones a las exportaciones de soja decretada por el Gobierno39. Entre marzo y fines de junio
Al respecto, véase BARSKY, Osvaldo, y DÁVILA, Mabel, La rebelión del campo. Historia del conflicto agrario argentino, Editorial Sudamericana, Buenos Aires, 2008, Anexo I; ORTÍZ, Sebastián, La patria terrateniente. Nueva burguesía agroindustrial y construcción del Partido del Campo, Ediciones Continente, Bue-
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de ese año, se llevaron a cabo 5.238 cortes de rutas y vías públicas, la mayoría de los cuales fueron protagonizados por las entidades agropecuarias40. Entretanto, la impronta policialista que se delineó a mediados de 2004 pareció diluirse cuando, a comienzos de 2005, Kirchner decidió, a través del Decreto 145/05, transferir orgánica y funcionalmente a la Policía Aero-
nos Aires, 2010, caps. 2, 3, 4 y 5; y HORA, Roy, “La crisis del campo del otoño del 2008”, en Desarrollo Económico. Revista de Ciencias Sociales, Buenos Aires, Nº 197, abril-junio de 2010. Durante abril y mayo de 2008, las entidades agropecuarias llevaron a cabo el 85% y el 90%, respectivamente, del total de cortes producidos en esos meses. Ello superó ampliamente los cortes ocurridos entre los años 2001 y 2003 cuando se desarrolló la más profunda crisis política y social de las últimas décadas. En 2001, se registraron 1.383 cortes; en 2002, 2.336 cortes; y en 2003, 1.278 cortes (en CENTRO DE ESTUDIOS PARA LA NUEVA MAYORÍA, Informes sobre cortes de rutas y vías públicas en Argentina, Buenos Aires, 8 de julio de 2008, 22 de abril y 30 de septiembre de 2009). Pero lo más grave de las medidas de fuerza llevadas a cabo por las entidades agropecuarias estuvo dado por el hecho de que los piquetes implicaron, con distinta intensidad, “el bloqueo de autopistas, rutas y caminos, la requisa y detención de camiones que intentaran transportar productos que las entidades habían decidido no comercializar”, ocasionando el “desabastecimiento de alimentos básicos en las principales ciudades e incrementos en los precios de productos de primera necesidad” así como también la comisión de “hechos de violencia, que fueron desde las inspecciones forzadas a los camiones, los enfrentamientos con transportistas y conductores, la obstrucción del paso a vehículos y a una ambulancia con un paciente que debía ser atendido de urgencia, hasta el incendio de un camión y los golpes entre los manifestantes que apoyaban al Gobierno y aquellos que apoyaban los reclamos de las cámaras patronales” (CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos humanos en Argentina: informe 2009, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2009, pp. 253 y ss). 40
bio oficial: “Desde el comienzo de su gestión, en mayo de 2003, el gobierno de Kirchner le otorgó al tema del control de las manifestaciones sociales un lugar central, preocupándose por explicitar una posición clara que lo diferenciara de sus antecesores. La nueva política fue definida por el propio Gobierno como de ‘tolerancia y persuasión’. El rol del Estado frente a los reclamos sociales continuó siendo un campo de fuertes debates públicos, pese a que hubo una notable disminución en la cantidad de cortes de rutas y calles. El discurso de control del accionar policial y de aceptación de distintas formas de la protesta, en el espacio público que sostuvo el Gobierno como uno de los ejes centrales de su posicionamiento respecto de una agenda de derechos humanos, fue considerada por algunos sectores de la oposición y de la opinión pública como una actitud pasiva inaceptable, y por ende motivo de fuertes cuestionamientos. Esas diferentes posiciones frente a los conflictos sociales se vieron incluso reflejadas en el propio seno del Gobierno nacional” (en CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos humanos en Argentina: informe 2008, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2008, pp. 231 y 232).
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náutica Nacional (PAN)41, dependiente de la Fuerza Aérea Argentina (FAA), desde el ámbito del Ministerio de Defensa a la esfera del Ministerio del Interior, constituyendo la Policía de Seguridad Aeroportuaria (PSA) e incorporándola al sistema de seguridad interior establecido en la Ley 24.059 de Seguridad Interior. Asimismo, mediante aquel decreto, ordenó la intervención de la Policía de Seguridad Aeroportuaria a través de la designación de un funcionario civil con el objeto de ejercer las competencias, facultades y atribuciones propias del director nacional de la Policía Aeronáutica Nacional y efectuar y/o proponer las reestructuraciones pertinentes, a los fines de proceder a la normalización del funcionamiento de la citada institución42. Esta decisión se tomó como consecuencia del denominado caso Southern Winds43, que tuvo una notoria
41 La Policía Aeronáutica Nacional fue creada en febrero
de 1977 mediante la Ley 21.521 como “una fuerza de seguridad militarizada que ejerce funciones de poder de policía en el aeroespacio y el poder de policía de seguridad y judicial” con jurisdicción “en el aeroespacio” así como “en las aeronaves, aeródromos, pistas de aterrizaje e instalaciones terrestres, radicadas en los mismos o que sirvan de apoyo a las operaciones aerospaciales, en lo que no afecta a la jurisdicción militar”. Por esa ley, la PAN pasó a depender del Comando en Jefe de la Fuerza Aérea Argentina. 42 Mediante el Decreto 147/05, el Poder Ejecutivo Nacional
designó al autor de este trabajo como Interventor de la Policía de Seguridad Aeroportuaria. 43 El 17 de septiembre de 2004, el servicio español de adua-
nas perteneciente a la Guardia Civil halló en un depósito fiscal del Aeropuerto Internacional de Barajas cuatro valijas, despachadas sin pasajeros, con casi 60 kilos de clorhidrato de cocaí-
gravitación pública a mediados de febrero de ese año y puso en tela de juicio las labores de seguridad aeroportuaria que venía desempeñando la Policía Aeronáutica Nacional. La respuesta institucional del Gobierno consistió en la creación de una nueva policía altamente especializada que fuera diseñada, organizada, puesta en funcionamiento y conducida por un grupo de expertos en seguridad ajenos a la policía, mayoritariamente provenientes del medio académico y que sustentaban visiones políticas de centro-izquierda44. Se trató, en verdad, de
na valuados en € 1.500.000. Las valijas llevaban como única identificación etiquetas que decían “Embajada Argentina en España”, aunque no estaban realmente destinadas a dicha dependencia diplomática sino que iban a ser retiradas por un matrimonio español que unos días antes había sido detenido. Esas valijas fueron transportadas por la compañía aerocomercial argentina Southern Winds, estrechamente vinculada y con un significativo subsidio de la Secretaría de Transporte, cuyo titular era Ricardo Jaime, un funcionario allegado a Néstor Kirchner. Al tiempo, fue detenido el gerente comercial, el jefe de base de dicha compañía en Ezeiza y Walter Beltrame, un empleado destacado de la misma en dicha terminal e hijo del influyente jefe del Aeropuerto Internacional de Ezeiza, el comodoro Alberto Edgardo Beltrame de la Fuerza Aérea Argentina, todos ellos acusados de contrabando agravado de estupefacientes. Extrañamente, la Policía Aeronáutica Nacional, dependiente de esta fuerza militar, indicó que las filmaciones de las operaciones de embarque y despacho de valijas de ese día se habían borrado, lo que hacía presumir el encubrimiento de esa área estatal. Este caso tomó estado público a mediados de febrero del 2005 y, desde entonces, tuvo una importante repercusión pública. Al respecto, véase diarios La Nación, Clarín y Página/12, Buenos Aires, 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de febrero de 2005. 44 Ese equipo fue conducido entre febrero de 2005 y noviem-
bre de 2009 por el autor de este trabajo.
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la creación en el ámbito federal de la primera institución policial en democracia. A partir de entonces, la intervención civil45 de la Policía de Seguridad Aeroportuaria llevó adelante un proceso institucional novedoso con algunas particularidades. Por un lado, a esta policía se la estructuró sobre la base de nuevos parámetros doctrinales, organizacionales y funcionales, que fueron elaborados y formulados por el equipo de la intervención y la diferenciaban significativamente del resto de las policías y fuerzas de seguridad existentes en el ámbito federal. Por otro lado, de acuerdo con ese modelo policial, constituyó la primera experiencia institucional de una policía con mando civil, es decir, con una estructura de dirección superior y administración general conducida por funcionarios especializados en asuntos de seguridad pública pero sin estatus policial46. El 31 de mayo de 2006, el Congreso Nacional sancionó la Ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria, a través de la cual se convalidó la creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, así como sus novedosas características organizacionales.
45 La intervención de la Policía de Seguridad Aeroportuaria
se extendió entre el 22 de febrero de 2005 y el 27 de abril de 2010 cuando, mediante el Decreto 582/10, se designó al primer Director Nacional.
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El desarrollo de la labor institucional en la dirección civil de la Policía de Seguridad Aeroportuaria se desenvolvió tanto en el plano de la gestión interna del cambio organizacional como en el desempeño de esta novel institución policial en materia de control de los delitos. La intervención civil no solo llevó a cabo un amplio proceso de depuración de los efectivos y sectores refractarios al cambio institucional ordenado por el Gobierno sino que también emprendió un proceso de reforma institucional tendiente a dotar a la institución de nuevos parámetros organizacionales y a inaugurar nuevas modalidades de trabajo policial47. El “proyecto institucional de nueva policía” estaba asentado en un eje fundamental dado por la conformación de una policía especializada exclusivamente en el control del delito mediante el desarrollo de labores de seguridad preventiva y de seguridad compleja. Sobre esta base, se conformó una estructura orgánica asentada en dos parámetros. En primer lugar, una clara diferenciación entre la “estructura de conducción y administración” a cargo de las labores de dirección superior y la administración general de la institución, por un lado, y la “estructura operacional” responsable de elaborar, planificar, implementar y evaluar las estrategias y acciones
46 Al respecto, véase INTERVENCIÓN DE LA POLICÍA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Estrategia para el fortalecimiento de la
47 He abordado este proceso en SAIN, Marcelo Fabián, “Cam-
seguridad aeroportuaria, Ministerio del Interior, Buenos Aires, 2006. Este documento oficial fue producido por la intervención de la Policía de Seguridad Aeroportuaria entre marzo de 2005 y julio de 2006, y ha sido publicado en POLICÍA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Planificación en seguridad aeroportuaria, Ediciones de la PSA, Ezeiza, 2011, pp. 17-197.
bio institucional y nueva policía en Argentina. La creación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria (2005-2009)”, ponencia presentada en el V Encontro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública “Participação e territorio na segurança pública”, organizado por el Fórum Brasileiro de Segurança Pública, Brasilia, Brasil, 13-15 de mayo de 2011.
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de seguridad aeroportuaria en materia de prevención, conjuración e investigación de los delitos, por el otro. La estructura de conducción y administración fue mayormente dotada de personal civil sin estatus policial –el que contó con un régimen especial de personal dentro de la propia institución–, mientras que la estructura operacional fue integrada exclusivamente por el personal policial componente del escalafón único de oficiales. Ello favoreció la diferenciación y especialización de labores institucionales y evitó la alta concentración de personal policial en el desempeño de labores no operacionales, tal como ocurre en las policías tradicionales. Por otro lado, una diferenciación organizativa y de funcionamiento entre el “sistema de seguridad preventiva”, abocado a las labores de prevención y conjuración de delitos, y el “sistema de seguridad compleja”, dedicado a la identificación y desarticulación de grupos criminales organizados. Con ello, se conformaron dos agrupamientos de policías diferenciados en cuanto a su capacitación, unidades de pertenencia, carreras y sistemas de control, a saber, los policías preventivos, que laboran uniformados y realizan las tareas ordinarias de vigilancia y control policial preventivo así como operaciones especiales, y los policías de seguridad compleja, que trabajan de manera sigilosa y no uniformada en acciones investigativas. Por su parte, la intervención civil también inauguró otros aspectos organizacionales novedosos. En primer lugar, conformó un sistema de educación totalmente desmilitarizado –entre otras cuestiones, con la prohibición expresa de llevar a cabo labores de orden cerrado, desfiles, saludos con veñias y taconeo, pedidos marciales de permiso
para acceder a lugares habituales, etcétera– y basado en la formación y capacitación de los candidatos a oficiales o de estos ya incorporados a la institución según las competencias y saberes específicos que debían tener de acuerdo con sus especialidades policiales y/o sus responsabilidades jerárquicas y ocupacionales. Y, en segundo, lugar, se diseñó un sistema de control policial estructurado mediante un dispositivo institucional de control de la corrupción y el abuso policial de carácter independiente y externo en relación con la estructura operacional de la policía, esto es, directamente dependiente de las autoridades ministeriales del ramo48. Este fue el primer sistema de asuntos
48 El sistema de control externo de la Policía de Seguridad
Aeroportuaria se estructuró en tres instancias diferenciales. En primer lugar, un auditor de Asuntos Internos, encargado de desarrollar estrategias y acciones preventivas tendientes a impedir o conjurar la comisión de faltas disciplinarias, abusos funcionales o delitos por parte del personal policial; e identificar e investigar todos los hechos o denuncias de faltas disciplinarias, abusos funcionales o delitos cometidos por el personal policial durante el desarrollo de sus funciones o fuera de estas. Ante la comisión de una falta disciplinaria grave, dicha autoridad debía instruir el sumario administrativo, colectar pruebas que dieran sustento a la acusación y formular la acusación ante la otra instancia administrativa. Y ante la comisión de un delito, debía denunciar ante la autoridad judicial competente y/o asistir a esta ante requerimiento formal. En segundo lugar, el Tribunal de Disciplina Policial, que sería encargado de juzgar administrativamente a los responsables de faltas disciplinarias graves y aplicar las sanciones disciplinarias, asegurando la defensa en juicio y de debido proceso. Y, en tercer término, la Defensoría del Policía, dependencia especial y funcionalmente autárquica exclusivamente dedicada a garantizar la defensa integral de los derechos del personal policial durante el ejercicio de sus labores; formular y poner en funcionamiento mecanismos de salvaguarda de los derechos del personal policial; y promover el
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internos de carácter externo en una policía nacional y entró en funcionamiento recién a fines de 201049. Entretanto, en el período 2005-2009, el desempeño de la Policía de Seguridad Aeroportuaria en materia de control criminal fue auspicioso, tanto en lo relativo a los delitos comunes como a las modalidades de criminalidad organizada50. También lo fue en la asistencia judicial prestada en diversas causas relativas a delitos de lesa
respeto integral de los derechos del personal policial en el interior de la institución, todo ello en vista de la dignificación de la profesión y la función policial. 49 En abril de 2010, mediante el Decreto 561/10, se designó
a Elena Mariani como titular de la Dirección de Control Policial de la Policía de Seguridad Aeroportuaria. En septiembre, mediante el Decreto 1.295/10 y el Decreto 1.308/10, se designaron a las autoridades superiores y al personal de dicho organismo, pero su funcionamiento se hizo efectivo a partir de octubre. 50 Dentro de este panorama general de actuación, la proble-
mática del narcotráfico ha sido la más relevante de las labores de control del delito llevadas a cabo por la novel institución policial en relación con la criminalidad organizada en ese período y, seguidamente, lo fue la problemática de los robos y hurtos, en general, y el robo de equipajes, en particular, como la principal manifestación de los delitos comunes llevados a cabo en las terminales aéreas en el mismo período de referencia. De todos modos, para la intervención civil, las incautaciones en el ámbito aeroportuario constituían una instancia indiciaria para llevar a cabo investigaciones tendientes a la identificación y desbaratamiento de los grupos criminales que se encargaban del trafico de drogas ilegales. Entre 2005 y 2009, se identificaron, investigaron y desarticularon un total de 38 organizaciones criminales abocadas al narcotráfico (en SAIN, Marcelo Fabián, “Cambio institucional y nueva policía en Argentina…”, op. cit.).
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humanidad cometidos durante la última dictadura militar51. De este modo, la intervención civil de la Policía de Seguridad Aeroportuaria pudo demostrar que una camada de funcionarios especializados en temas de seguridad tenían competencias políticas e institucionales suficientes para diseñar, poner en funcionamiento y conducir instituciones policiales, así como mantener un desempeño eficaz en la prevención e investigación de actividades criminales complejas, quebrando así el mito de que estas eran labores que solo podían ser desarrolladas por jefes policiales. A lo largo de toda la intervención civil, las autoridades superiores del Gobierno nacional apoyaron con altibajos y vaivenes el desarrollo del proceso de reforma institucional llevado a cabo por aquella. Durante el primer año, ese apoyo derivó básicamente de la consideración de que esa gestión fue eficaz en la neutralización de la crisis y el conflicto originado en febrero de 2005, así como en la estabilización de la situación institucional sin que se
51 A partir de 2007, numerosos juzgados federales encomen-
daron a la Policía de Seguridad Aeroportuaria la realización de tareas de búsqueda y detención de prófugos –la mayoría de los cuales contaba con protección policial y/o militar–; identificación de personas apropiadoras de menores, allanamiento de moradas y secuestro de documentación vinculada a la represión ilegal; y seguimiento e identificación de personas y lugares o domicilios, todo ello en el marco de casi medio centenar de causas judiciales. Entre mediados de 2007 y fines de 2009, en el marco de esas actuaciones, se produjo la detención de 31 personas, y durante los primeros meses de 2010, fueron detenidas otras 35 personas (en Ibíd.).
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volvieran a producir sucesos o dificultades que repercutieran negativamente sobre el Gobierno. Sin embargo, la conformación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria como una institución policial asentada en parámetros originales, así como su desempeño en materia de control de los delitos en el ámbito aeroportuario, no fueron objeto de atención e interés privilegiado por parte de aquellas autoridades. Lo que primó fue la indiferencia y el desentendimiento acerca de dichos procesos. Las severas restricciones presupuestarias por las que atravesó la Policía de Seguridad Aeroportuaria entre 2005 y 2007; las dilaciones, demoras y obstáculos administrativos e institucionales generados por otras instancias de Gobierno sobre el proceso de normalización de la Policía de Seguridad Aeroportuaria y, específicamente, en el re-encasillamiento del personal policial heredado de la vieja policía, el que recién se pudo concretar en diciembre de 2009; los embates y acciones desestabilizantes llevados a cabo por notorias autoridades y/o altos funcionarios del Gobierno estrechamente vinculados al círculo más cerrado e íntimo del kirchnerismo, cuando la institución llevó a cabo procedimientos policiales que apuntaban a desarticular redes criminales con clara protección desde el alto poder, han sido sin duda una manifestación elocuente de ello52. En este sentido, la conformación de la Policía de Seguridad Aeroportuaria no estuvo orientada a poner en marcha un cuerpo que sirviera como modelo en un eventual proceso de reforma y modernización del sistema policial
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SAIN, Marcelo Fabián, “El amague…”, op. cit.
federal. El Gobierno privilegió apenas acallar el conflicto que dio origen a la creación de esta policía. Por su parte, entre 2005 y 2007, se hizo evidente el cambio sustancial en la orientación gubernamental en la materia a favor de una suerte de policialización creciente de la gestión de la seguridad pública. En ese marco, se produjeron en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires algunos hechos de violencia policial que implicaron el uso abusivo de la fuerza y hasta la ejecución de personas que, en casi todos los casos, eran “varones adolescentes o jóvenes, por lo general habitantes de barrios marginales o de clase baja”. Estos hechos siempre fueron presentados por la Policía Federal como “enfrentamientos” a los fines de “encubrir” lo que, en verdad, constituyó “una ejecución por parte de funcionarios policiales”. En la mayoría de los hechos, “el relato policial –primera versión de los hechos– [sostuvo] que se produjo un enfrentamiento en el marco de la comisión o represión de un delito”. Asimismo, en ellos, se verificó “la desaparición, producción o alteración de las pruebas de los hechos, montando la escena del crimen de modo tal que contribuya a confirmar la versión policial de los acontecimientos” así como también “la preparación por parte de la policía de las declaraciones de testigos presenciales”53.
53 CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos huma-
nos en Argentina: informe 2007, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2007, pp. 190 y 191. El antecedente inmediato de estos hechos se produjo el 25 de junio de 2005 en las adyacencias del estadio de Huracán, situado en Parque Patricios. Allí, efectivos de la Policía Federal llevaron a cabo una violenta represión sobre los simpatizantes del club de futbol Defensores
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En este contexto, el Gobierno nacional, lejos de los designios oficiales que signaron los primeros meses de la gestión kirchnerista, asumió “una posición pasiva frente a muchas de las rutinas y lógicas de trabajo de las instituciones de seguridad e inteligencia federales, prácticas en las que se sustentan violaciones cotidianas a los derechos humanos”54. Ello constituyó una de las manifestaciones más expresivas del viraje conservador del Gobierno kirchnerista en materia de gestión de la seguridad pública, la que, en trazos generales, se mantuvo a partir de la asunción de Cristina Fernández como presidenta de la nación en diciembre de 2007. No obstante, a fines de 2010, se produjeron algunos acontecimientos de significativa relevancia pública que no solo pusieron en evidencia ciertos aspectos de la modalidad de gestión policialista de la seguridad sino que,
de Belgrano que abandonaban el lugar luego del cotejo deportivo que mantuvieron con los locales. Numerosos simpatizantes fueron heridos y hospitalizados, y se produjeron numerosas detenciones. En ese marco, Fernando Blanco, un joven de 17 años, fue gravemente herido con golpes en todo el cuerpo y falleció dos días más tarde. La Policía Federal adujo que el joven había fallecido como consecuencia de que se había arrojado desde el interior de un camión celular de la fuerza y que se había golpeado contra el piso. No obstante, las filmaciones producidas en el lugar mostraron cómo Blanco fue salvajemente golpeado y arrastrado por el piso por efectivos policiales de esa fuerza (en CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos humanos en Argentina: informe 2005, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2005, pp. 253 y ss.). 54 CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos huma-
nos en Argentina: informe 2008, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2008, p. 92.
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además, determinaron su inviabilidad política, según la interpretación de la propia Cristina Fernández. El 20 de octubre, el joven militante del Partido Obrero, Mariano Ferreyra, fue asesinado mediante un disparo de arma de fuego efectuado desde un grupo de integrantes del sindicato Unión Ferroviaria que, asistidos por barrabravas contratados para la ocasión, agredieron a un conjunto de empleados tercerizados y militantes de izquierda pertenecientes al Partido Obrero y al Movimiento Teresa Rodríguez, que reclamaban a favor de la estabilización de los primeros. Miembros de la Policía Federal Argentina, en clara connivencia con los agresores, “liberaron la zona” para permitir el ataque del grupo parasindical ya que, “estando presentes en el desarrollo de los acontecimientos, [los policías actuantes] omitieron prevenir la violencia de terceros, intervenir e incluso aprehender a los responsables luego de sucedidos los hechos”. Asimismo, “se han mostrado renuentes a colaborar con la investigación, si es que no dispuestos a retacear pruebas”, tal como quedó comprobado durante la investigación judicial posterior55. Por su parte, el 3 de diciembre, más de dos centenares de personas –muchos nucleados en grupos familiares– ocuparon pacíficamente algunas hectáreas del Parque Indoamericano ubicado en Villa Soldati, al sudoeste de la Ciudad de Buenos Aires, reclamando a las autoridades el acceso a viviendas. Estas personas, que habitaban preca-
55 CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos humanos en Argentina: informe 2011, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2011, pp. 142 y 143.
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riamente algunas casas y terrenos ubicadas en villas de emergencia y asentamientos de las barriadas lindantes al parque, efectuaron esos reclamos debido al aumento de los alquileres en los lugares que habitaban. Tres días más tarde, la autoridad judicial interviniente ordenó el desalojo del predio, durante el cual efectivos de la Policía Federal Argentina y de la Policía Metropolitana, dependiente del Gobierno local, convergieron al lugar y emprendieron una feroz represión sobre los ocupantes, en cuyo marco se produjeron los asesinatos de Rosemary Chura Puña, boliviana, de 28 años, y de Bernardo Salgueiro, paraguayo, de 24 años de edad. Ciertos jefes de Policía Federal, intentando encubrir los asesinatos policiales, le indicó al Gobierno que esos asesinatos fueron el resultado del enfrentamiento producido entre diferentes grupos de ocupantes56. Estos hechos persuadieron a Cristina Fernández de la necesidad de abandonar la impronta delegativa y policialista que había tenido la política de seguridad desarrollada durante el último lustro. En consecuencia, el 10 de diciembre, la mandataria anunció la creación del Ministerio de Seguridad, le traspasó la dirección de las policías y fuerzas de seguridad federales y designó como titular a Nilda Garré, una dirigente del peronismo de izquierda claramente partidaria del control férreo sobre las policías y del ejercicio de la conducción política sobre estas.
3. El revisionismo discursivo y limitado (2010-2012) Apenas asumió como ministra de Seguridad, Nilda Garré manifestó claramente la necesidad de revertir la tendencia tradicional asentada en la policialización de la gestión de la seguridad pública57 y sostuvo una interpretación de las problemáticas de la seguridad mucho más integral y no determinada por la labor policial. “La seguridad ciudadana no es una condición que se garantiza solo ni principalmente con medidas represivas de corte policial” sostuvo la nueva ministra. Y agregó que “reducir la política de seguridad a la acción policial de disuasión o conjuración del crimen es limitarse a lidiar solo con la expresión del problema y no con sus causas determinantes”58. En este marco, reivindicó el “gobierno político de la seguridad pública”, así como el fin del predominio policial en la gestión de estos asuntos y en la conducción autónoma de sus propias organizaciones. Es necesario consolidar el gobierno político de la seguridad. Durante muchos años, la definición de las estrategias para combatir tanto el delito urbano como el crimen organizado fue delegada cómodamente por las dirigencias políticas en las fuerzas de seguridad. Esto im-
57 GARRÉ, Nilda, “Buscamos un cambio de paradigma en el
tema de seguridad” (entrevista), en Debate. Revista Semanal de Opinión, Buenos Aires, 20 de mayo de 2011. 58 GARRÉ, Nilda, “Acto de apertura de la reunión de mandos 56 Para un buen abordaje de estos acontecimientos, véase
Ibíd., pp. 148-156.
institucional de Gendarmería”, Ministerio de Seguridad, Buenos Aires, 14 de marzo de 2011.
un paso adelante, dos atrás
plicó que las directivas, las tácticas y los métodos para garantizar la seguridad ciudadana fueran definidos de manera autónoma por organismos que debían haber sido herramientas en la ejecución de una política y no sus órganos rectores. Como correlato de lo anterior, los indicadores para evaluar el desempeño de las fuerzas y los mecanismos para analizar su eficacia, eficiencia y transparencia fueron definidos y gestionados por los propios cuerpos que debían ser monitoreados. El resultado de esto fue la proliferación de lógicas corporativas más preocupadas por la autoconservación que por la implementación de una política de seguridad consistente en el tiempo. Esto se vio agravado por el hecho de que cada fuerza definió su propia estrategia, aislada no solo de las áreas pertinentes de gobierno sino también de las otras fuerzas, lo que multiplicó la fragmentación y falta de consistencia de las políticas59.
Se trató de un cambio de tono sustancial, particularmente rupturista en relación con la tendencia conservadora que primó en gran parte de las administraciones kirchneristas hasta ese momento. Y, en este marco, todo hacía presumir que Garré encararía una gestión de corte netamente reformista en materia de seguridad y, en particular, en materia policial. Los lineamientos estructurales de esa agenda reformista eran claros y fueron explicitados en numerosas ocasiones por la propia ministra: la construcción de un dispositivo consolidado y eficaz de conducción político-institucional del sistema de
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Ibíd.
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seguridad pública y, especialmente, de dirección y administración policial, sobre la base del fortalecimiento del Ministerio de Seguridad recién creado, así como la reforma doctrinal, orgánica y funcional de las instituciones policiales y fuerzas de seguridad federales. En este marco, la ministra Garré adoptó una serie de medidas puntuales tendientes a materializar estos lineamientos. En primer lugar, en febrero de 2011, dispuso que la Policía Federal Argentina dejara de confeccionar las cédulas de identidad y los pasaportes así como de administrar las bases de datos generadas, a las cuales no podía acceder ningún otro organismo estatal o policial60. Por su parte, en febrero de 2012, mediante el Decreto 328/12, se creó en el ámbito del ministerio del ramo la Dirección Nacional de Gestión de la Información Criminal (DNGIC), con el objetivo de gestionar y sistematizar la información criminal y las estadísticas producidas por las instituciones policiales y de seguridad y producir el análisis que surja de ellas. El año anterior, mediante la Resolución MS 590/11, se conformó el Consejo Asesor para la Gestión de la Información Criminal, constituido por universidades y organizaciones no gubernamentales con experiencia en la temática y con la misión de
Diario Página/12, Buenos Aires, 19 de febrero de 2011. Según el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), “se calcula que la PFA [Policía Federal Argentina] tiene al menos venye millones de fichas decodactilares, que incluyen a aquellas personas a las que se les abrió un prontuario, pero también a todos a quienes han tramitado un pasaporte o una cédula de identidad” (en CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos humanos en Argentina: informe 2012, Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires, 2012, p. 103).
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asesorar técnicamente al ministerio en la materia. Este conjunto de medidas tendían a desarticular el predominio de la gestión autónoma de la información criminal por parte de las policías y fuerzas federales de seguridad y conformar un dispositivo ministerial para ello. En relación con las instituciones policiales, se adoptaron medidas significativas sobre aspectos tradicionalmente gestionados de manera autónoma por sus propias cúpulas. Mediante la Resolución MS 562/11, se ordenó que “todas las solicitudes de custodias, consignas y traslados” efectuadas a las policías y fuerzas federales de seguridad debían ser comunicadas al ministerio y decididas por sus autoridades competentes, asumiendo así el control institucional de los servicios adicionales de seguridad prestados por las policías, anteriormente fuente de corrupciones y desmanejos por su parte. Asimismo, se “eliminó la posibilidad de que el personal de seguridad pueda hacer horas extras como servicio privado, actividad que se ejercía con uniforme oficial y arma reglamentaria”, lo que implicó, según fuentes oficiales, un refuerzo de la presencia policial en la Ciudad de Buenos Aires de un 40% de día y un 150% de noche.61 En ese mismo sentido, durante 2011, se produjo un cambio integral de las titularidades de las comisarías capitalinas de la Policía Federal Argentina, sobre la base de la evaluación de desempeño y legalidad llevada a cabo por las autoridades ministeriales62.
61
Ibíd., pp. 104 y 105.
62
Ibíd., p. 110.
Al mismo tiempo, Garré impulsó la revisión y control de los sumarios administrativos en curso o que se inicien en los que se investigan faltas graves con participación policial, en particular aquellos que implican abusos en el uso de la fuerza con consecuencias letales. El foco se puso especialmente en la Policía Federal Argentina, en cuyo marco se instruía la mayoría de los sumarios en cuestión y se sospechaba de la existencia de una decisión cupular favorable a no investigar los hechos y encubrir institucionalmente al personal policial involucrado. En ese marco, se llevó a cabo un “diagnóstico del funcionamiento de los sistemas de control propios de las fuerzas, reconstruyendo qué y de qué maneras investigan las oficinas encargadas del control interno” de las policías y fuerzas de seguridad federales y conociendo los “circuitos de información, formas de sistematización y sistemas informáticos en uso”, todo lo cual “implicó el involucramiento de las autoridades políticas en un área históricamente opaca de la policía”63. Asimismo, en octubre de 2011, mediante la Resolución MS 1.019/11 se instruyó a los jefes de las policías y fuerzas de seguridad federales para que “aseguren que la presentación de denuncias sobre irregularidades y/o delitos presumiblemente cometidos por miembros de las fuerzas policiales y de seguridad ante [el] ministerio y/o autoridades competentes no sea motivo de falta disciplinaria, ni pueda dar lugar a la aplicación de medidas correctivas o en perjuicio del denunciante” y que, en ese sentido, “adopten las medidas necesarias a
63
Ibíd., p. 109.
un paso adelante, dos atrás
fin de evitar la aplicación de sanciones, traslados, hostigamientos y/o cualquier tipo de represalia con motivo de la presentación de denuncias”. En noviembre de 2011, a través de la Resolución MS 1.088/11, se dispuso que los jefes de las policías y fuerzas de seguridad federales debían informar a las autoridades ministeriales, con carácter previo, todo proyecto de acto en el que se disponga la “designación, nombramiento, pase, traslado, pase en comisión, así como cualquier asignación u ocupación de cargo” de altos oficiales en puestos de conducción, aunque no establecía ningún criterio de confirmación o rechazo de tales designaciones por parte de esas autoridades. Por su parte, en abril de 2011, por medio de la Resolución MS 199/11, se dispuso que los diseños curriculares y los contenidos de todos los programas de formación inicial y continua, de capacitación, de entrenamiento, cursos de ascenso y actualización profesional, llevados a cabo en el territorio nacional por el personal de la Policía Federal Argentina, deben ser aprobados por el Ministerio de Seguridad. Y, en este mismo sentido, a través de la Resolución MS 167/11, se modificaron los nombres de los institutos de formación de esta policía, los que hacían referencia a jefes policiales y militares identificados con el pasado autoritario64.
64 La Escuela Superior de Policía, denominada General de
Brigada Cesario Ángel Cardozo, pasó a llamarse Comisario General Enrique Fentanes, en homenaje al teórico policial y director de la Biblioteca Policial entre 1934 y 1948. La Escuela de Cadetes Coronel Ramón Lorenzo Falcón se nombró como Comisario General Juan Ángel Pirker, en homenaje al jefe de
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También se tomaron resoluciones regulatorias en lo referido a la actuación policial en espectáculos deportivos o en espectáculos públicos. Sin embargo, las medidas institucionales de tono revisionista más relevantes decididas por el Gobierno, bajo el impulso de la ministra Garré, estuvieron referidas a un conjunto de procedimientos y programas policiales de carácter operativo, tales como los denominados Operativo Centinela y Operativo Unidad Cinturón Sur, llevados a cabo en el Gran Buenos Aires y en la Ciudad de Buenos Aires, respectivamente, así como también el Operativo Escudo Norte, orientado al control del narcotráfico en las provincias del norte argentino. El “Operativo Centinela”, ordenado por Cristina Fernández a fines de diciembre de 2010 mediante el Decreto 2099/10, implicó el despliegue desde el 1º de enero de 2011 de unos seis mil efectivos de la Gendarmería Nacional en el conurbano bonaerense, y comprometió 6 bases operativas fijas y 25 unidades de patrullaje móviles, todo ello a los efectos de llevar a cabo “operaciones preventivas de vigilancia y control” en coordinación con las autoridades municipales, provinciales, judiciales y policiales del lugar65.
la institución entre 1986 y 1989 que tuvo una clara identificación con el sistema democrático. Y el nombre de la Escuela Federal de Suboficiales y Agentes Comisario General Alberto Villar se reemplazó por el de Don Enrique O’Gorman, jefe de la fuerza entre 1867 y 1874, que dispuso el abandono del uso de barras y cepos a los detenidos en comisarías por considerarlos instrumentos de tortura (en Ibíd., p. 114). 65 Véase Ibíd., pp. 120-129.
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Por su parte, a instancias de Garré, a fines de junio de 2011, la presidenta Fernández dispuso, mediante el Decreto 864/11, el Operativo Unidad Cinturón Sur en cuyo marco se determinó que un conjunto de unidades operacionales, de la Gendarmería Nacional y de la Prefectura Naval Argentina, desplazaran a los efectivos de la Policía Federal Argentina de dos grandes áreas de la Ciudad de Buenos Aires, a los efectos de ejercer “las funciones de policía de seguridad y las tareas de prevención e investigación de los delitos” de las zonas asignadas. El día 4 de julio, unos 2.500 efectivos de aquellas fuerzas de seguridad quedaron a cargo del patrullaje y la seguridad preventiva en siete barrios del sur de la Ciudad de Buenos Aires. En total, fueron 2.500 gendarmes y prefectos que reemplazaron al personal de la Policía Federal66. Fue la primera vez desde la instauración democrática que otras fuerzas de seguridad reemplazaban a la Policía Federal en sus labores básicas dentro de algunas zonas de la Capital Federal. Si bien se indicó que el operativo de referencia apuntaba a “optimizar” la seguridad de la Ciudad de Buenos Aires, mediante el refuerzo de la presencia y las labores de seguridad llevados a cabo por estas fuerzas de seguridad, en verdad, se decidió el reemplazo de los efectivos de la Policía Federal porque sobre ellos pesaba la sospecha de que protegían actividades ilegales expandidas en esas zonas, en particular, las extendidas redes de narco-
tráfico67. Así lo había expresado Garré un tiempo antes, cuando señaló públicamente que el principal desafío de su gestión era reemplazar el “autogobierno policial por la dirección del Estado”. Durante años la dirigencia política no se hizo cargo del tema de la seguridad. Se pensaba que era una cuestión de la policía (…). Esto tuvo resultados nefastos. (…) El problema más serio y más complejo que tenemos es la Policía Federal, [la que está integrada por] sectores que disputan, no sobre posiciones ideológicas o modelos de acción, sino sobre el predominio en determinadas zonas o determinados negocios. Cuando se dice “esa comisaría recauda bien”, quiere decir que extorsiona bien a los comerciantes a los que les pide dinero a cambio de protección, y a los inmigrantes que no tienen sus papeles en regla, y a los vendedores ambulantes para no molestarlos y a las cocinas de droga para hacer la vista gorda68.
Por su parte, en julio de 2011, mediante el Decreto 1.091/11 –prorrogado por un año a través del Decreto 296/11 de diciembre de ese mismo año–, la presidenta Fernández dispuso el Operativo Escudo Norte con el objetivo de incrementar “la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y aéreo de jurisdicción nacional en la frontera noreste y noroeste de la República Argentina” y permitir “la aprehensión y la puesta a disposición de las
67 Diario Página/12, Buenos Aires, 3 de julio de 2011. 66
Diario Clarín, Buenos Aires, 4 de julio de 2011.
68 Diario Página/12, Buenos Aires, 8 de abril de 2011.
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autoridades judiciales de los incursores ilegales”. El operativo abarcó las provincias de Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero, Formosa, Chaco, Misiones, Corrientes, La Rioja, Catamarca, Córdoba y Santa Fe, y se focalizó en la prevención y conjuración de las problemáticas relativas al “tráfico ilícito de drogas, la trata de personas y el contrabando de bienes”. Para ello, si bien el operativo se inscribió dentro del “sistema de seguridad interior”, se comprometió el uso de radares y medios militares así como de personal militar, en articulación con las instituciones policiales y, especialmente, las fuerzas de seguridad federales. Y, en ese sentido, se instruyó al Ministerio de Defensa “a que adopte las medidas administrativas, operativas y logísticas necesarias para intensificar las tareas de vigilancia y control de los espacios de jurisdicción nacional, por parte de las Fuerzas Armadas”. Al Operativo Escudo Norte se asignaron 6.000 efectivos de la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, de entre los cuales 800, como mínimo, debían pertenecer a las Fuerzas Especiales y Antidrogas de dichas instituciones. No obstante, la intervención de medios y recursos humanos militares fue significativa. Para detectar incursiones ilegales, se puso a disposición el Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial (SINVICA), creado en 2004 en el ámbito del Ministerio de Defensa mediante el Decreto 1407/04, así como los operativos Fortín I y Fortín II, que implican la integración al SINVICA de los medios disponibles para la vigilancia aérea pertenecientes a la Fuerza Aérea Argentina y al Ejército Argentino, en las regiónes del noreste y noroeste del país, y el traspaso de la información sensible
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referida a cuestiones de seguridad interior a las fuerzas de seguridad afectadas a su conjuración, limitando la actuación de las Fuerzas Armadas al apoyo logístico. No obstante, en ese marco, el Ejército Argentino aportó un conjunto de radares de vigilancia táctica –Rasit– operados por “efectivos de inteligencia del Ejército”69. Asimismo, se llevaron a cabo otras iniciativas de carácter operacional, pero fueron acciones de menor relevancia y restringidas a la Ciudad de Buenos Aires, tales como el Plan de Seguridad Urbana, el Plan Control Accesos CABA, la puesta en funcionamiento de la Policía de Prevención Vecinal y el Plan Buenos Aires Ciudad Segura. El Plan de Seguridad Urbana se inició en el segundo semestre de 2011 y consistió en la reasignación de “paradas policiales de las comisarías y patrullas motorizadas de la Policía Federal, a partir de nuevos mapas del delito y las indicaciones que los vecinos elevaron a las Mesas Barriales de Participación Comunitaria en Seguridad70.
69 Según el Centro de Estudios Legales y Sociales, los radares
Rasit son “pequeños radares portátiles para vigilancia terrestre, utilizados desde los años ochenta para detectar blancos móviles terrestres y aéreos de baja altura”, con un “rango de cobertura de 20 km”. Para el Operativo Escudo Norte, se dispuso la utilización de “20 radares Rasit [que] pertenecen al Sistema de Inteligencia del Ejército” y son “manejados por 180 efectivos para su conducción operativa, logística y la transmisión del flujo informativo” a los efectos de “detectar movimientos anormales en la frontera terrestre, tanto de vehículos como de personas a pie” (en CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos humanos en Argentina: informe 2012, op. cit., p. 142). 70 En http://www.minseg.gob.ar/plan-de-seguridad-urbana-0.
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El Plan Control Accesos CABA consitió en la asignación de 700 efectivos de la Gendarmería Nacional a un dispositivo de vigilancia de 42 puentes y cruces viales que conectan la Ciudad de Buenos Aires a la Provincia de Buenos Aires71. La conformación y puesta en marcha del Cuerpo de Policía de Prevención Vecinal, en el ámbito de la Policía Federal Argentina, se orientó a desarrollar “acciones de mediación y pacificación en la comunidad” mediante una “intensa articulación con las políticas de desarrollo sociocultural local” orientada a “elevar la calidad de vida de los ciudadanos y a disminuir los niveles de conflictividad social y violencia en los barrios de mayor vulnerabilidad de la ciudad”72. De todos modos, esta se trató de una iniciativa acotada en su configuración y ámbitos de aplicación. Por su parte, el denominado Plan Buenos Aires Ciudad Segura, más que un plan operacional, consistió en la instalación y puesta en funcionamiento, en el ámbito de la Policía Federal Argentina, de un sistema de “vigilancia” para la Ciudad de Buenos Aires consistente en el “monitoreo activo y preventivo” del espacio público mediante una extensa red de cámaras de seguridad y la producción de “alerta a los efectivos y patrulleros para la detección y atención temprana de los incidentes”73. Durante el primer año de implementación, se instala-
71 En http://www.minseg.gob.ar/control-accesos-caba. 72 En http://www.minseg.gob.ar/nuevo-cuerpo-de-preven-
ción-vecinal-de-pfa. 73 En http://www.minseg.gob.ar/buenos-aires-segura.
ron 1.200 cámaras de alta definición de video-vigilancia –y su correspondiente tendido de fibra óptica–; una red de comunicaciones; cinco centros de control y vigilancia para el monitoreamiento de imágenes, el comando y el control, y 200 patrulleros inteligentes equipados con cámaras y un servidor de video para transmitir las imágenes on line desde el vehículo. Hasta mediados de 2012, el presupuesto global del proyecto ascendió a US$ 41.800.13974. Ahora bien, este conjunto de iniciativas y operativos policiales ha tenido ciertos rasgos que no solo desdicen algunos de los objetivos formulados en sus respectivos anuncios, sino que implican tendencias claramente inscritas en la pauta delegativa y policialista e históricamente repudiadas por los sectores políticos y sociales reformistas, cuando fueron llevadas a cabo por gobiernos de derecha u opositores. El Operativo Unidad Cinturón Sur fue oficialmente justificado como una acción tendiente a lograr niveles
74 Según información oficial, esa suma se desagregaba de la
siguiente manera: US$ 7.516.400 para tecnología incorporada a los vehículos patrulleros; US$ 8.658.672 para las cámaras de video-vigilancia; US$ 7.975.278 para fibra óptica; US$ 8.043.560 para la red de comunicaciones; US$ 5.666.018 para el centro de control y centro de llamadas y despacho; y US$ 3.940.211 para soporte de integración logística (en Ibíd.). En junio de 2011, funcionarios del Ministerio de Seguridad suscribieron un contrato con la empresa israelí Mer Industries LTD para proveer los medios y la infraestructura señalada y para desarrollar su mantenimiento, en el marco de un convenio específico firmado entre la cartera local y el Ministerio de Defensa de Israel (en diario La Nación, Buenos Aires, 23 de agosto de 2011).
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adecuados de protección vecinal en “una zona históricamente desprotegida, no solo por la deficiente y desigual asignación de recursos sino también por la existencia de redes de tráfico de drogas emplazadas en algunas de las villas de estos barrios”75. Pese a ello, no fue acompañado por intervenciones de investigación compleja tendientes a identificar esas redes criminales de narcotraficantes protegidos policialmente, lo que favoreció su reproducción y continuidad. Se logró reducir los delitos e incidentes patentes que se venían cometiendo en la vía pública y en residencias del lugar76, pero el prolífico trafico de drogas ilegales continuó y los grupos criminales encargados de ese negocio delitivo siguieron operando activamente77.
75
CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos huma-
nos en Argentina: informe 2012, op. cit., p. 122. Según el Ministerio de Seguridad, entre junio de 2001 y julio de 2012, se produjo una reducción de robos en 22,5%; el 0,7% de los hurtos, el 38,5% de los robos de automotor y el 32,1% de los hurtos de automotor (en http://www.minseg.gob. ar/plan-unidad-cinturón-sur).
76
77 El 15 de junio de 2012, el juez federal Sergio Torres llevó a
cabo 29 allanamientos dentro la Villa 1.11.14, barrio precario ubicado en el Bajo Flores de la Ciudad de Buenos Aires y uno de los principales epicentros del Operativo Unidad Cinturón Sur, y se produjeron numerosas detenciones de personas sospechosas de dedicarse al tráfico de drogas y el secuestro de objetos que dieron cuenta de que la organización criminal liderada por el peruano Marco Estrada González –alias Marcos–, detenido desde 2007 y que siempre tuvo protección de la Policía Federal, continuaba dominando el lugar y operando con soltura en la comercialización de drogas ilegales, en particular, cocaína y “paco”. Un tiempo antes, el juez Torres había denunciado ante el Ministerio de Seguridad la “reiteración de las maniobras de
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Por su parte, tanto el Operativo Centinela como el Operativo Unidad Cinturón Sur han tendido un conjunto de consecuencias contrarias a las metas planteadas oficialmente. En la práctica, constituyeron “grandes operativos de control territorial y poblacional” llevados a cabo en barrios o zonas en los que “se concentra la mayor cantidad de habitantes (…) que viven en condiciones de pobreza” y se materializaron mediante “estrategias usualmente utilizadas en intervenciones policiales en villas, como los operativos de acordonamiento y saturación policial, la intensificación de los patrullajes y la permanente identificación de personas y control de automóviles”78. En esos contextos, se produjeron actos de abusos y hechos de violencia por parte del personal policial, en particular, contra jóvenes pobres que habitan en esas barriadas. Asimismo, casi nunca enmarcaron estrategias o programas de prevención social de violencias y delitos, limitándose a la mera presencia y accionar policial alrededor de barrios y zonas pobres estigmatizadas, de ese modo, como peligrosas y de alta concentración criminal79. En relación con el Operativo Escudo Norte, para el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), “este tipo de intervenciones” puso “en tensión el principio de que
tráfico de estupefacientes en lugares de acceso público dentro de la Villa 1-11-14” (en diario Clarín, Buenos Aires, 24 de junio y 25 de agosto de 2012). 78 CENTRO DE ESTUDIOS LEGALES Y SOCIALES, Derechos humanos en Argentina: informe 2012…, op. cit., pp. 121 y 122. 79
Ibíd., pp. 127-129.
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las Fuerzas Armadas no deben intervenir en cuestiones de seguridad interior”. El esfuerzo gubernamental por respetar la no injerencia militar en asuntos de seguridad interna no consiguió reducir “la preocupación que genera el debilitamiento en los hechos de la separación entre defensa nacional y seguridad interior, fundamentalmente en un contexto regional de mayor intervención de las Fuerzas Armadas en conflictos internos”. Y ello se debió a que el Operativo Escudo Norte conllevó “tareas conjuntas entre militares y policías”, lo cual abrió “el interrogante también sobre el manejo de la información de inteligencia de estos operativos, que, además del acopio de datos, en muchos casos [implicó] que se generen dinámicas de trabajo propias”, violatorias de las normas y los consensos políticos vigentes en la materia80. Por su parte, el grueso de las estrategias operacionales llevadas a cabo por la gestión ministerial durante 2011 y el primer semestre del 2012 han estado focalizadas predominantemente en la Ciudad de Buenos Aires. Solo el Operativo Centinela y el Operativo Escudo Norte salieron de este contexto de aplicación, lo que dio cuenta de la escasa perspectiva federal de la política de seguridad desenvuelta por Garré. Otro rasgo saliente de la gestión ministerial estuvo
Ibíd., pp. 142-144. Al respecto, también resultó preocupante la enorme injerencia que tuvo el general César Milani, subjefe del Ejército y oficial de confianza de la ministra Garré, en la diagramación y hasta en la difusión y presentación pública del Operativo Escudo Norte (en diario Perfil, Buenos Aires, 3 de julio de 2011; y diario El Liberal, Santiago del Estero, 21 de julio de 2011).
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dado por el alto nivel de inversión infraestructural, aplicado especialmente en beneficio de la Policía Federal Argentina. Sin que se desarrollara ningún tipo de reestructuración en las modalidades tradicionales de vigilancia e intervenciones preventivas por parte de dicha institución policial, solamente el denominado Plan Buenos Aires Ciudad Segura implicó una inversión de cerca de medio millón de dólares, en una institución policial sospechada por la misma gestión ministerial de estar atravesada por prácticas corruptivas y hasta ilegales, y sobre la que no se inició ninguna reestructuración institucional de fondo, ni siquiera de sus pilares normativos que datan de la década de los cincuenta. Ello constituyó una forma de convalidación de sus bases doctrinarias, orgánicas y funcionales y una manifestación elocuente de que la reforma institucional de esa policía no formaba parte de los objetivos del Gobierno. Pues bien, sin duda, el conjunto de medidas, resoluciones y disposiciones llevadas a cabo bajo la dirección de la ministra Garré, entre diciembre de 2010 y mediados de 2012, estuvo orientado a asumir las responsabilidades de conducción y control sobre las policías y fuerzas de seguridad federales pero, en verdad, el grueso de esas iniciativas resultó acotado o limitado en relación con los objetivos discursivos trazados por la propia gestión, o adquirió una impronta contraria a una gestión democrática de la seguridad. Ello también se pudo apreciar en diferentes aspectos que dieron cuenta de los vacíos y limitaciones de una gestión que se perfiló como reformista. En primer término, no se profundizó el necesario fortalecimiento del dispositivo institucional del Ministerio de Segu-
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ridad a tono con las sucesivas declaraciones ministeriales a favor del gobierno civil de la seguridad y de las policías. No se dieron los pasos fundamentales para conformar un núcleo muy activo de funcionarios civiles –de escala alta y media–, con amplia capacidad de gestión sobre las problemáticas de la seguridad y sobre las instituciones policiales, sin el cual la proclamación del gobierno político de la seguridad se convierte en una ficción. En efecto, no hay conducción política de las policías sin la conformación de estos dispositivos institucionales y de una plantilla de funcionarios especializados y permanentemente abocados a la materia. Las iniciativas desarrolladas por los funcionarios ministeriales se limitaron al establecimiento de procedimientos de supervisión y control de ciertos aspectos institucionales fundamentales de las policías, pero sin introducir cambios orgánicos en ellas y contando con un equipo político timorato y limitadamente capacitado en la gestión institucional de cambios complejos81. En este marco, una de las vacantes institucionales más notables ha sido la falta de voluntad ministerial
Todo esto se ha ponderado por las disputas internas que enfrentan a la titular de la cartera ministerial con el secretario de Seguridad y virtual viceministro, Sergio Berni, designado en el cargo, en marzo de 2012, a instancias de la presidenta Cristina Fernández para reforzar el accionar ministerial en materia de resolución de conflictos y protestas sociales (en diario Ámbito Financiero, Buenos Aires, 29 de julio de 2012; diario Clarín, Buenos Aires, 12 de agosto de 2012; y diario La Nación, Buenos Aires, 17 de agosto de 2012). Ese enfrentamiento, soterrado pero que atraviesa la actual gestión ministerial, cercena la posibilidad de conducir político-institucionalmente a las policías y fuerzas de seguridad federales, ya que estas dependen directamente de Berni pero la autoridad superior ministerial es Garré.
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para conformar un Observatorio Nacional del Delito y la Violencia, destinado a producir información, conocimientos y diagnósticos sobre la problemática criminal y de violencia para la elaboración de políticas de seguridad ciudadana eficientes y democráticas82. Con ello, se perpetuó una modalidad de gestión exclusivamente asentada en “el saber empírico policial” y una vacante de conocimiento en la materia que condujo a que “el único parámetro de buena o mala gestión de seguridad pareciera ser la disminución y el aumento de la violencia y el delito en determinados períodos de tiempo”. De todos modos, dado que “la calidad y la confiabilidad de los datos [criminológicos] son limitadas y que su lógica de recolección está orientada más hacia la confección de informes administrativos (más que tácticos o estratégicos para producir respuestas) y por tipos penales (más que por problemas delictivos específicos)”, el aumento o disminución de los delitos “no parecieran ser indicadores fiables de las situaciones de la seguridad ni del desempeño institucional”. En este contexto, ha predominado el “uso de la informa-
82 El 23 de noviembre de 2010, el Acuerdo para la Seguridad
Democrática (ASD), alianza multisectorial destinada a diseñar e implementar políticas que brinden soluciones eficaces frente al problema de la inseguridad, desde una perspectiva respetuosa de los derechos y las libertades de los ciudadanos (véase: http:// www.asd.org.ar/), presentó públicamente un proyecto de creación del Observatorio Nacional del Delito y la Violencia. En la propuesta, el Observatorio debería contar con independencia funcional y autarquía financiera, y funcionar en el ámbito del ministerio del ramo. Su misión sería gestionar información y producir análisis, cuadros de situación y reportes sobre la cuestión criminal y la violencia en todo el país (en diario Página/12, Buenos Aires, 21 y 29 de noviembre de 2010).
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ción estadística como un recurso casi exclusivo de los jefes policiales y ministro responsable del tema”83. Todo esto estuvo apuntalado por una exacerbada exposición pública de parte de las autoridades ministeriales de procedimientos policiales –muchas veces, de poca monta–, con el fin de mostrar eficacia en el control del crimen, reforzando cierto tinte policialista vigente durante la etapa anterior, asentada en la pauta tradicional. A tono con ello, tampoco se avanzó en la posibilidad de articular un amplio acuerdo de seguridad democrática con los actores políticos-partidarios y sociales –organizaciones nogubernamentales, organismos de derechos humanos, sindicatos y centros académicos y universitarios, entre otros–, orientado a constituir una instancia de consulta, asistencia y apoyo a las políticas e intervenciones en materia de seguridad y, en particular, a las necesarias reformas institucionales a tono con el discurso ministerial y que, mayoritariamente, superarían el calendario político de un mandato gubernamental. En segundo lugar, como una consecuencia inevitable de lo anterior, no se diseñó y formuló una estrategia amplia de reforma y modernización de las policías y fuerzas de seguridad federales en lo concerniente a sus funciones;
83 SISTEMA REGIONAL DE INDICADORES ESTANDARIZADOS DE CONVIVENCIA Y SEGURIDAD CIUDADANA, Informe final: documen-
to situacional sobre las fuentes de información en materia de convivencia y seguridad ciudadana en la República Argentina, SES, Buenos Aires, marzo de 2012, pp. 138-143. Véase también DEWEY, Matías, “Qué poco se sabe sobre inseguridad”, en diario La Nación, Buenos Aires, 17 de agosto de 2012; y diario La Nación, Buenos Aires, 20 de agosto de 2012.
estructuras orgánicas; dispositivos de dirección superior y administración general; sistemas operacionales; principios básicos de actuación; sistemas de formación y capacitación y estructuras de control interno de carácter externo, en vista de conformarlas como instituciones públicas fundamentalmente especializadas en el control de los delitos. El conjunto de resoluciones dispuestas por las autoridades ministeriales en materia de designación y ascensos policiales; formación y capacitación policial; supervisión de las áreas y dependencias de control de asuntos internos, y otros aspectos institucionales vinculados con las policías, ni siquiera se tradujeron en cambios normativos e institucionales atinentes a las bases doctrinarias y a las estructuras organizacionales y funcionales de las instituciones policiales federales. En este sentido, hasta mediados de 2012, no se había avanzado en la formulación de una estrategia de reforma integral de las normas orgánicas de las policías y fuerzas de seguridad federales, las que, salvo la Policía de Seguridad Aeroportuaria, cuentan con bases legales y reglamentarias que datan de épocas dictatoriales y son sustancialmente contrarias a la gestión democrática de la seguridad y, en particular, a la condución política de las mismas. La expresión más significativa de la indisposición ministerial a la reestructuración policial estuvo dada por el abierto aval, y la intervención directa de las autoridades de la cartera, en el proceso de contrarreforma en la Policía de Seguridad Aeroportuaria, única institución policial federal asentada en bases normativas e institucionales democráticas. Dan cuenta de ello la exaltación de las actividades protocolares por encima de la profundización
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del proceso reformista iniciado en 2005; la desatención de las cuestiones operacionales y la consecuente caída de desempeño en la identificación y desarticulación de grupos criminales que operan a través de las terminales aeroportuarias; la imposición de nuevas funciones ajenas a la seguridad aeroportuaria y de cumplimiento imposible por parte de la estructura operacional de la fuerza84, y las disputas cupulares en materia de dirección orgánica, entre otras deficiencias. No obstante, lo más relevante de la contrarreforma en ciernes estuvo dado por el paulatino desguace de la Dirección de Control Policial, encargada de las auditorías, investigaciones y denuncias de las irregularidades e infracciones cometidas por parte del personal policial de dicha institución85. Pese al carácter civil de la conducción superior de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, y de que el grueso de los miembros de esa conducción formaron parte del equipo de gestión de la intervención civil que la creó y puso en funcionamiento por instrucción de Néstor Kir84 Un ejemplo de ello es el Operativo Vigía consistente en el
desarrollo de “controles de personas, cargas y encomiendas en el transporte público de pasajeros de larga distancia” en la Terminal de Ómnibus de Retiro y en el Parador de la Ruta 197 y Panamericana. En él, han sido desplegados 140 oficiales de la Policía de Seguridad Aeroportuaria y se ha dispuesto también el traslado de máquinas escaners de rayos X (en http://www. minseg.gob.ar/operativo-vig%C3%AD). Ello implica un esfuerzo en materia de recursos humanos y operacionales significativos y, además, vulnera las bases doctrinarias del modelo de esta institución policial asentado en la “especialización funcional”. 85 Se trata, como se dijo, de la única institución policial fede-
ral que contaba con un dispositivo de control externo creado por ley del Congreso Nacional.
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chner, las resistencias institucionales, interpuestas por parte de esos funcionarios de conducción a la labor de control e investigación del mencionado organismo de control externo, fueron constantes. La “reticencia” y la “omisión”, de parte de esos funcionarios en la comunicación al organismo de control de hechos que podrían constituir infracciones o que directamente implicaban delitos o faltas graves, se conjugó con la “demora en los requerimientos”, el retaceo permanente de la información solicitada por dicho órgano y hasta la negativa a notificar las disposiciones del mismo a los oficiales destinatarios de las mismas86. Todo esto se desenvolvió durante 2011 en un contexto signado por una injustificable “carencia de recursos” materiales, infraestructurales y humanos, indispensables para controlar eficazmente “una fuerza policial de características federales”, es decir, desplegada a lo largo de todo el país. No se efectuó la designación del personal de planta que fuera aprobado reglamentariamente –un tercio del mismo no fue nombrado para conformar la dotación de personal de la Dirección de Control Policial–, se trasladó parte de su personal calificado a otros destinos y se redujeron injustificadamente los medios materiales y los gastos operacionales que hacían posible cumplir con las diligencias de inspección, entre otras desatenciones87.
86 DIRECCIÓN DE CONTROL POLICIAL DE LA POLICÍA DE SEGURIDAD AEROPORTUARIA, Informe de gestión: año 2011, Ministerio
de Seguridad, Buenos Aires, marzo de 2012. 87 Una expresión elocuente, del esmerilamiento institucional
y material a que las autoridades ministeriales han sometido a
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Esto, que afectó severamente el desarrollo de la labor de control, respondió a la apatía y animosidad demostrada por las autoridades ministeriales hacia el organismo, lo que también se puso de manifiesto en otras expresiones más relevantes. El 2 de mayo de 2012, a solicitud de la Dirección Nacional de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Seguridad la Dirección de Control Policial de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, estuvo dada por algunos hechos significativos. En diciembre de 2010, a dos meses del inicio de sus funciones como organismo de control externo de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, la Dirección de Control Policial tenía un plantel de 14 empleados de planta permanente designados por decreto presidencial; un coche asignado con sus correspondientes gastos operativos para efectuar inspecciones de control, auditorías preventivas, espontáneas o urgentes; y la asignación de “caja chica” por un monto de 3.000 pesos para cubrir los gastos de insumos básicos de librería, papelería y gastos de correo. En enero de 2011, se redujo la caja chica a 1.800 pesos y, en marzo de 2012, la Secretaria de Coordinación del Ministerio, por indicación de la ministra Garré, retiró definitivamente la caja chica aduciendo que los gastos de referencia debían ser costeados por el secretario de Seguridad, Sergio Berni, con quien mantiene una sorda puja de poder que paraliza la cartera ministerial. Por su parte, en julio de 2011, se suspendió el mantenimiento del vehículo y en enero de 2012 este debió ser entregado a las autoridades ministeriales. De este modo, hacia abril de este año, la Dirección de Control Policial contaba con una dotación de personal insuficiente, no tenía vehículos ni gastos operacionales para efectuar inspecciones, notificar a las partes de los procesos sustanciados, realizar audiencias, traslados y otras diligencias. Desde entonces, las auditorías preventivas y las inspecciones en unidades cercanas a las sede del organismo se comenzaron a realizar utilizando los vehículos particulares de funcionarios y/o empleados, lo que implicó una clara desventaja ante el órgano controlado y la afectación de la imagen y calidad institucional del organismo de contralor.
avaló una interpretación vulneratoria de las facultades del órgano de control –específicamente, de la Auditoría de Asuntos Internos– sobre monitorear, mediante la solicitud de información, las “recomendaciones” efectuadas como derivación de las “auditorías preventivas”88 tendientes a prevenir y/o detectar faltas graves en el desarrollo de las labores policiales o supervisar el desempeño del personal policial durante el cumplimiento de sus funciones, cuando esto comprometiese a los funcionarios de la Dirección Nacional de la institución policial. Ello birla la misión fundamental del órgano de control, consistente en “velar por el cumplimiento de leyes, reglamentos y disposiciones de la Policía de Seguridad Aeroportuaria”89.
88 Según lo establecido en el artículo 76 de la Ley 26.102 de
Seguridad Aeroportuaria, la Dirección de Control Policial tiene las funciones, entre otras, de “establecer o determinar los procedimientos de auditoría e inspecciones preventivas” así como “efectuar la programación anual de las auditorías e inspecciones preventivas”, siempre en función de su misión principal, consistente en “velar por el cumplimiento de leyes, reglamentos y disposiciones de la Policía de Seguridad Aeroportuaria”. 89 Las acciones institucionales y, entre ellas, las recomenda-
ciones efectuadas por Dirección de Control Policial de la Policía de Seguridad Aeroportuaria, deben referirse exclusivamente a las conductas del personal policial –no así del personal civil sin estado policial– en el marco de su prevención o de su investigación. Pero cuando las conductas del personal policial fuesen determinadas, condicionadas, constreñidas, favorecidas, habilitadas y/o influenciadas de alguna manera por las acciones, órdenes y/o disposiciones de las autoridades superiores de la Dirección Nacional –en cualquiera de sus niveles– o de cualquier funcionario civil sin estado policial, estos debieran quedar comprendidos tanto por las auditorías o inspecciones llevadas a cabo por el organismo de control como por las medidas y/o recomendaciones emanadas de las mismas. Si no fuese así, las
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Algunos días más tarde, Garré hizo suyas estas consideraciones, privilegiando la opinión de la cúpula policial refractaria a ser controlada externamente, por encima del necesario fortalecimiento del único dispositivo de control externo existente en el sistema policial federal. Así y todo, aun con las severas limitaciones materiales e institucionales que pesaban sobre ella, la labor de la Dirección de Control Policial fue constante y eficiente90.
posibilidades de control sobre el personal policial quedarían totalmente devaluadas o serían prácticamente inexistentes, convirtiendo al órgano de control en una instancia exclusivamente facultada a imponer sanciones disciplinarias del personal policial ante hechos consumados. 90 A lo largo de los últimos 18 meses, la Dirección de Control
Policial de la Policía de Seguridad Aeroportuaria ha llevado a cabo una labor prolífica en la investigación de faltas y hechos eventualmente delictivos, así como en la defensa de los derechos del personal policial. De acuerdo con la información suministrada por las autoridades de la Dirección de Control Policial de la Policía de Seguridad Aeroportuaria al autor de este trabajo, entre octubre de 2010 –cuando el organismo entró en funcionamiento– y agosto de 2012, la Auditoría de Asuntos Internos realizó 17 “auditorías preventivas”, de las que resultaron 10 “consideraciones preliminares” y 7 “dictámenes” que dieron lugar a las correspondientes “investigaciones preparatorias” a los efectos de indagar si existieron faltas disciplinarias graves o muy graves. Asimismo, se dictaron 1.917 “providencias”; se emitieron 1.251 notas con “pedidos de informes” a diferentes dependencias, organismos y/o empresas; se tomaron 547 “declaraciones testimoniales” y 94 “declaraciones indagatorias”. Hacia agosto de 2012, se tramitaban 175 expedientes. Por su parte, en ese período, la Dirección de Control Policial dispuso la apertura de 118 “sumarios administrativos” que comprometían a 116 oficiales. El Tribunal de Disciplina Policial dictó 51 “resoluciones finales” –27 en 2011 y 24 en 2012–, a saber, 11 absoluciones; 8 sobreseimientos; 4 apercibimientos; 21 suspensiones de empleo; 8 cesantías; 3 exoneraciones; 7
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En verdad, el desguace del órgano de control externo
desestimaciones de recursos de reconsideración; 1 elevación de recusación; y 3 con otras determinaciones. En cuanto a la Defensoría del Policía, el desempeño durante el referido período también ha sido importante. Ha ejercido la “defensa del personal policial” sometido a sumario por faltas graves o muy graves en 93 audiencias indagatorias llevadas a cabo por la Auditoria de Asuntos Internos y en 65 audiencias de debate en el Tribunal de Disciplina Policial. Ha atendido quejas, reclamos y/o peticiones formuladas por el personal policial en forma presencial, telefónica o por correo electrónico referidas a conflicto por cambio en la política de ascensos y brecha generacional: 40%; ascensos: 1%; calificaciones: 1%; licencias médicas por tratamiento prolongado: 6%; cese de servicios: 2%; jubilación: 1%; disponibilidad: 2%; hostigamiento laboral: 10%; cuestiones de género: 5%; discriminación: 5%; dilación injustificada de trámites: 2%; y cambio de destino: 15%. En todos los casos, se recurrió al pedido de información a las autoridades competentes. También han efectuado 28 “pronunciamientos defensoriales” referentes a cuestiones de género; revisión y reconstrucción de calificaciones; revisión del proceso de reencasillamiento; cese de funciones. Se han receptado “pedidos de intervención” en casos de acoso laboral; discapacidad; traslados y pases del personal policial; disponibilidad; reclamos por adecuación del haber jubilatorio y carencia de obras social de los retirados; licencias médicas de largo tratamiento; reclamos por diferencias salariales; reclamos por adecuación horaria; reclamos contra la calificación; mora en conclusión de antiguos sumarios administrativos sustanciado en la institución policial controlada; recursos administrativos referentes a selección, evaluación y ascenso del personal; traslados con reclamos judiciales; inconductas del personal policial en relación con cumplimiento de turnos de guardia y servicios adicionales. Han efectuado 45 “manifestaciones espontáneas” por las cuales personal de la policía denuncia anónimamente hechos que pueden constituir causal de investigación. Han realizado numerosas “visitas” a unidades operacionales con el objetivo primordial de ejecutar acciones de promoción, educación y difusión entre los miembros del personal policial de los derechos que le asisten. Y han efectuado “recomendaciones institucionales”.
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equipara a la Policía de Seguridad Aeroportuaria al resto de las policías y fuerzas de seguridad federales, y pone en evidencia la indisposición ministerial en conformar un sistema de control externo para la Policía Federal Argentina, la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, las que, pese al discurso reformista de Garré, aún hoy mantienen dispositivos de control de “asuntos internos” heredados de épocas dictatoriales. En suma, el declamacionismo exorbitante y meramente simbólico en favor de la conducción política de la seguridad y las policías; la aprobación de resoluciones con poca incidencia o gravitación sobre las modalidades de desarrollo institucional de las policías y, particularmente, sobre sus prácticas históricas; la habilitación soterrada de la intervención de personal de inteligencia militar en labores de seguridad interior; el desarrollo de operativos policiales asentados en el mero control territorial y poblacional en barriadas pobres; la existencia de una estructura de gestión ministerial débil y atravesada por conflictos internos muy profundos; la ausencia de estrategias de reformas institucionales de las policías y fuerzas de seguridad federales; la falta de un sistema integral de gestión de la información criminal; y el debilitamiento del único dispositivo de control externo de la única policía federal creada en democracia y durante la primera gestión presidencial kirchnerista, dan cuenta, en verdad, de una gestión signada por una suerte de revisionismo cosmético que la equipara con la administración conservadora anterior.
4. El predominio de la pauta tradicional En la Argentina, desde la instalación de las problemáticas de la seguridad pública como un asunto de preocupación social y política durante los años noventa, la modalidad predominante de gestión política de la seguridad pública ha estado signada por el desgobierno político y la delegación de dicha gestión en las cúpulas policiales, así como la autorización gubernamental a que dichas cúpulas policiales detenten el monopolio de la formulación y reproducción de las bases doctrinarias, organizacionales y funcionales de sus propias instituciones, así como de su conducción institucional y operacional, lo que dio forma al autogobierno policial. Ahora bien, estas tendencias y orientaciones no fueron inicialmente asumidas, comprendidas y/o conceptualizadas de ese modo por el kirchnerismo y, por ende, tampoco fueron políticamente problematizadas como tales. Lo que sí fue objeto de una clara decisión gubernamental fue la despolicialización represiva de la gestión y control de las movilizaciones y protestas sociales. Y ello, aun con cambios y adaptaciones situacionales evidentes, se mantuvo como una decisión gubernamental hasta el tercer gobierno kirchnerista. Por fuera de este asunto puntual, la relación de los gobiernos kirchneristas con las instituciones policiales ha supuesto un permanente contrapunto entre la tendencia signada por la reproducción de la pauta delegativa, policialista y de autogobierno policial y la tendencia basada en la revisión de aquella pauta tradicional y, en ocasiones, volcada a anunciar y/o a producir reformas
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institucionales efectivas. Así y todo, durante los gobiernos kirchneristas, ha primado la pauta delegativa y de autogobierno policial en el abordaje de la cuestión policial, y solo en ese contexto se produjeron acciones o se desarrollaron programas de gobierno que implicaron una abierta revisión de esa pauta y que apuntaron a sentar nuevas bases de gestión institucional de la seguridad. Esto último ocurrió en dos momentos puntuales. En primer lugar, durante el primer año de gobierno kirchnerista, durante el cual se descabezó la cúpula de la Policía Federal Argentina y se materializó un conjunto de medidas que implicaron una injerencia concreta de las autoridades ministeriales en aspectos tradicionalmente autogestionados por la policía, tales como los ascensos jerárquicos y la designación de altos jefes en cargos orgánicos de dirección institucional y operacional; la gestión y ejecución presupuestaria de dicha fuerza; el establecimiento de indicadores de evaluación de desempeño y su aplicación concreta; y la fiscalización institucional de la labor básica de las Comisarías. Además, se diseñaron y formularon las bases normativas e institucionales de una reforma integral del sistema policial federal que implicaba, en los hechos, su reconfiguración doctrinaria, funcional y orgánica. Y, en segundo lugar, con la creación y puesta en funcionamiento de la primera institución policial federal conformada en democracia y con mando civil: la Policía de Seguridad Aeroportuaria. Este proceso fue llevado a cabo por un grupo de especialistas en seguridad de centro-izquierda y no solo supuso la configuración orgánica y funcional de una policía asentada en parámetros nove-
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dosos sino que, además, tuvo un desempeño eficaz en las labores de control de los delitos en los aeropuertos. Ambos momentos fueron seguidos por etapas en las que los cambios institucionales producidos o anunciados fueron abandonados. El impulso concreto de conducción política sobre las policías, y el anuncio de reestructuración del sistema policial federal que caracterizó la primera etapa de la gestión kirchnerista (2003-2004), fueron dejados de lado cuando comenzó a primar en el Gobierno la decisión de no confrontar con las policías –en verdad, con la Policía Federal Argentina– y de establecer una suerte de “pacto tácito” que combinaba el compromiso de que estas llevarían a cabo eficazmente la estrategia de control no represivo de las movilizaciones y protestas sociales –un aspecto manifiestamente sustentado por ambos gobiernos kirchneristas a lo largo de todo el período analizado–, a cambio de un considerable margen de autonomía policial en la gestión de la seguridad y, principalmente, de autogobierno de sus propias organizaciones. Asimismo, los pilares institucionales de la Policía de Seguridad Aeroportuaria no solo no sirvieron de base para un eventual proceso de reformas y/o modernización del sistema policial federal –lo que había sido aclamado por el Gobierno cuando fue creada en 2005– sino que, a partir de su normalización institucional producida en 2010, se abandonó el plan de profundización de la reforma institucional formulada por la intervención en 2009 y, desde la conformación del Ministerio de Seguridad y en el marco de una gestión ministerial discursivamente comprometida con la conducción política de las policías, se comenzaron a desandar aspectos fundamentales
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de aquel modelo de gestión y organización policial, un tanto por desidia y otro tanto por la clara decisión de no resaltarlo en función de no visibilizar la ausencia de una estrategia reformista a tono con el discurso ministerial. La gestión ministerial encarada por Nilda Garré condensa la combinación de las dos tendencias contrapuestas y descritas más arriba. La impronta reformista y reivindicatoria del gobierno político de la seguridad adquirió relieve institucional, en un conjunto de resoluciones y disposiciones que cambiaron significativamente la orientación conceptual e institucional del kirchnerismo en relación con la cuestión policial. Dicha impronta, en contraste con la perspectiva y el accionar conservador y tradicional que el kirchnerismo mantuvo entre 2004 y 2010, significó una ruptura evidente y la inauguración de un nuevo marco político y simbólico en el tema. Sin embargo, el conjunto de acciones y medidas institucionales llevadas a cabo por esta gestión tuvieron una escasa gravitación efectiva en la reversión –proclamada– de la pauta delegativa, la que, aun matizada o atenuada, ha seguido primando en la relación entre el gobierno y las policías.
A casi una década de administraciones kirchneristas, el gobierno político de las instituciones policiales y su reforma institucional constituyen tareas institucionales pendientes. Y quizás lo sean porque implican un cambio institucional mucho más amplio y complejo que la reestructuración doctrinaria, organizacional y funcional de las policías y fuerzas de seguridad federales. Por cierto, reformar las policías supone reformar la política o, más precisamente, reestructurar las modalidades tradicionales de vinculación establecidas entre la clase política y, más específicamente, las autoridades gubernamentales, por un lado, y la institución policial, por el otro91. He allí el principal desafío o, más bien, el único desafío al respecto. De todos modos, el kirchnerismo tiene en su sello genético un indiscutible impulso reformista. Nada impide que, en los próximos tiempos, ese impulso también se materialice en el abordaje de la cuestión policial.
91 He abordado estos aspectos en: SAIN, Marcelo Fabián, La
reforma policial en América Latina. Una mirada desde el progresismo, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2010, cap. 3.
Ideas para mirar la polﾃｭtica de seguridad durante el gobierno del Presidente Chﾃ」eZ Marﾃｭa Lucrecia Hernﾃ｡ndez
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Resumen Se realiza una descripción introductoria de algunos de los rasgos relevantes que caracterizaron las nuevas políticas de seguridad desarrolladas durante el Gobierno del presidente Hugo Chávez, frente al incremento de los índices delictivos y la sensación de inseguridad ciudadana. Se esbozarán cinco elementos resaltantes en este período que contribuyen a afirmar la existencia de rasgos contradictorios que moldearon la configuración de dicha sensación: la función policial de prevención del delito, la participación colectiva en el control del delito, el desarrollo de mecanismos electrónicos, el diseño urbano y el endurecimiento del sistema penal. Por último brindar algunos elementos de reflexión que intentarán problematizar, dentro del Estado democrático y social de derecho y de justicia, el curso de las políticas de seguridad. Palabras clave Política de seguridad, estrategias de control, diseño ambiental, penas y cárceles.
es abogada de la Universidad de Buenos Aires, Argentina y magister en Sistema Penal y Problemas Sociales y en Derecho Penal y Procesal Penal, de la Universidad de Barcelona y de la Universidad Pompeu Fabra en Barcelona, España. Actualmente es consultora del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Exteriores en el área de derechos humanos. Investigadora en temas relacionados a la policía, el derecho penal y los derechos humanos y coordinadora de la Maestría en Seguridad Ciudadana y Sistema Penal con Perspectiva Crítica de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES). Es docente en la Escuela de Derechos Humanos, Juan Vives Suriá de la Defensoría del Pueblo.
María Lucrecia Hernández
lucrevitar@gmail.com
Ideas para mirar la política de seguridad durante el Gobierno del presidente Chávez
Un breve y arbitrario recorrido por los años ochenta y noventa A partir de los ochenta, se empezó a registrar en las sociedades occidentales una sensación de intolerancia hacia los niveles de criminalidad, que si bien había aumentado no lo había hecho en relación con los delitos considerados de mayor gravedad, sino con aquellos que hasta ese momento resultaban tolerables o no eran considerados como un riesgo social: delitos de bagatela, pequeños hurtos callejeros, tráfico de inmigrantes, violencia contra la mujer, venta de drogas en las calles o en la escuela, entre otros. Este cambio registrado se tradujo en incesantes demandas de control y orden, que serán recogidas por los Estados pero también por otros agentes, como la empresa privada. Los miedos y las inseguridades comenzaron a ir en escalada, por lo que se necesitaron soluciones rápidas. Los medios de comunicación, sobre todo los más sensacionalistas, reforzaron esta situación y la sensación subjetiva de inseguridad empezó a manifestarse en todos los ámbitos de la vida de las personas. Como consecuencia de ello, se comienza a desplegar una gran cantidad de estrategias y políticas de manera desagregada y desarticulada que intentaron atacar el problema del delito. Por un lado, se observa la puesta en marcha de mecanismos que operaban fuera del ámbito penal (políticas sociales como mecanismos de control) dirigidos a contener y disciplinar a
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la población económicamente más desfavorecida y, por
de la aplicación de medidas neoliberales, dirigidas a for-
otro lado, estrategias penales y legislativas dirigidas a la
talecer el control del capital sobre los recursos del Estado.
represión de los que cometían delitos. Así, el Estado y sus
A partir de aquí, surgirá con más fuerza un conjun-
instituciones se volcaron al control de la violencia y la
to de macrotransformaciones como el crecimiento de las
criminalidad, interviniendo sobre distintos ámbitos de la
comunicaciones, las técnicas de la información, los siste-
vida de los ciudadanos y ciudadanas.
mas y redes de transporte, la expansión desbordante de
En el caso de la empresa privada, se volcó a desarro-
las corporaciones y el profundo cambio en las relaciones
llar con más fuerza actividades dentro del sector de la se-
laborales mediante la introducción del individualismo, el
guridad, por un lado mediante agentes de seguridad que prestaban servicios de protección y, por el otro, a través de tecnologías que facilitaban el resguardo de bienes y vida de los ciudadanos y la reducción de las pérdidas en el ámbito comercial. Así se empieza a mostrar como un actor en ascenso y con opinión en la materia. Pero para entender la política criminal, y en particular la implementada en nuestro país, hay que revisar los cambios operados a nivel general que de alguna manera van a repercutir en ella y moldearla. Así, desde fines de la década de los setenta y principios de los ochenta se produjo en el ámbito internacional un momento de ruptura en la economía de los países, pero también en la relación sociedad-Estado, a partir de la cual se empieza a evidenciar un quiebre del modelo de Estado fuerte y protector
debilitamiento de los sindicatos, los empleos temporarios o a tiempo parcial, la crisis y la construcción de nuevas identidades, la deslegitimación del sistema de justicia criminal y, por supuesto, del Estado-nación. Todo ello ha ido generando, por un lado, el aumento de la brecha entre las clases sociales y la resistencia a la idea de su acercamiento, al menos en algunos aspectos, y por el otro, el nacimiento de una nueva escala para medir los éxitos, los fracasos, la felicidad, el desasosiego y hasta el amor o el orden social: la de la “seguridad”. Dentro del marco de las transformaciones surgidas en América Latina, y particularmente en Venezuela durante este período, se puede comprobar la existencia de un profundo deterioro y de crisis donde el gasto desbordaba el ingreso. Una de las vías para enfrentarlo y continuar con el Estado de bienestar fue la contratación de una cre-
de la ciudadanía. Es decir, el debilitamiento de uno de los
ciente deuda externa y de fuertes y variados procesos de
pilares básicos donde se asentaban las relaciones socia-
privatización de los servicios y productos que estaban en
les, laborales y las políticas asistencialistas. La escasez de
manos del Estado.
recursos fue una característica que compartieron los paí-
Pero este endeudamiento del Estado originó el efecto
ses latinoamericanos y también los europeos, y el proble-
contrario, ahondando aún más su crisis, ocasionando
ma de la reducción de la asistencia pública o social y la
un gasto social que subvencionaba a un específico sector
contracción del Estado se planteará como consecuencia
de la población en desmedro de casi la mayoría de ella,
ideas para mirar la política de seguridad...
unas duras políticas de ajuste y una burocratización de las instituciones que se mostraban como terriblemente ineficaces y de difícil corrección. Específicamente en nuestro país predominó el denominado Consenso de Washington. Las políticas impulsadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y aplicadas por el presidente Carlos Andrés Pérez, se encontraron dirigidas a ajustar los desequilibrios macroeconómicos existentes para ese momento en Venezuela y se reflejarían en la reducción del gasto público, con la consecuente reducción del gasto social1. Ello generó en 1989 un gran malestar social que desembocaría en los acontecimientos de protesta popular conocido como el Caracazo. Sin embargo, a lo largo de la década de los años 90, fundamentalmente, durante la segunda presidencia de Rafael Caldera, entre 1994 y 1998, esta política se intensificó y se profundizó en comparación con lo que había sido la historia económica y petrolera previa de nuestro país. Como señala Antillano, el Caracazo supuso la emergencia, violenta y definitiva, de un nuevo sujeto popular marcado por la pérdida de la condición laboral, esencialmente desempleados o traba-
1 En Venezuela se pueden identificar tres grandes puntos de inflexión en los aspectos socioeconómicos: el Viernes Negro, 18 de febrero de 1983, día en el cual comenzaría una carrera devaluadora de la moneda; las negociaciones del Gobierno de Jaime Lusinchi con el FMI, y el paquete macroeconómico del segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez. Véase http://encontrarte.aporrea.org/media/52/el%20problema.pdf.
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jadores precarios, excluidos tanto del mundo del trabajo y del consumo. Vemos entonces que las transformaciones sufridas en la lógica y las estructuras económicas y sociales del Estado, con base en las orientaciones impuestas para lograr la reducción del déficit público, muestran que las principales manifestaciones de la austeridad fiscal se han orientado a la reconversión del sector público de la economía, acercando su contabilidad al sector privado, y sobre todo al recorte y limitación del Estado de bienestar, asentado sobre el pacto social alcanzado entre el capital, gobiernos y sindicatos en las décadas de luchas y negociaciones que siguió a la crisis de los años treinta. Siguiendo a Ana María San Juan, podemos decir que, en los años ochenta, los índices delictivos más altos en Venezuela se ubicaban en ciudades de alta concentración urbana y de la renta, y se diferenciaba una criminalidad de tipo social (no delincuencial, difusa, sin fines lucrativos, presente en la mayoría de los delitos contra las personas) de una criminalidad instrumental (con fines lucrativos, económicamente motivados, presente en la mayoría de los delitos contra la propiedad) (San Juan). Así, la tasa delictiva empezará a emparentarse con el sentimiento de inseguridad; aunque la “crisis de la seguridad” fue una constante en la historia contemporánea, ahora empezará a instalarse en todos los ámbitos de la vida de las personas, y no tendrá intención de diferenciar entre sectores sociales, profesiones u oficios. Esta sensación de miedo, de peligro o de riesgo a ser víctima de algunos de los “flagelos” que estaban afectando a la sociedad (delito, desempleo, carencia de seguridad
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social) fue influenciada por la precariedad del sistema asistencial o social, la deslegitimación por la que estaban atravesando los poderes del Estado y por medios de comunicación que la incentivaban para elevar su rating, pero fundamentalmente por la naciente empresa privada que empezaba a desarrollarse en el área de la seguridad, aprovechando esta situación para sacar el mayor rédito posible a través de campañas de alarma social. Los estados comenzaron a emparentar el discurso de la “seguridad” a la cuestión de la criminalidad. Política criminal ha sido casi sinónimo de política de seguridad (Baratta, 1997, y Sozzo, 2000) y la “seguridad” en estos términos ha recorrido al mundo globalizado, “globalizando” los diagnósticos, respuestas, estrategias y fundamentalmente la construcción de un discurso hegemonizante (Daroqui, 2003). Esta implementación de políticas neoliberales producirá el aumento de la exclusión social y de sectores que empezarán a estar marginados de los beneficios del Estado y la creación cada vez más fuerte de estereotipos y clasificaciones sociales, que reunían las características de los sectores populares. Nacen así categorías o clasificaciones sociales y técnicas para identificar y distribuir a los ofensores en la sociedad, pero también para prevenir a la población contra ellos, dibujándose un claro mapa delictual (Feleey y Simon, 1995 cit). Se puede comprobar en este sentido grupos de personas que empiezan a identificarse con claridad: jóvenes, desempleados, malandros, consumidores, inmigrantes –colombiche–, entre otras; y zonas de las ciudades a convertirse en objeto de atención y estudio (Hot spot).
En América Latina y Venezuela el discurso oficial en la lucha contra el delito fue desarticulado y poco sistemático, con fuertes campañas dirigidas contra la delincuencia, desatándose una especie de guerra su contra, donde el Código Penal, las cárceles, los delincuentes y las calles eran lugares comunes del discurso y la práctica. Sin hacerse esperar, los primeros resultados llegaron y se tradujeron en la desbordante e insostenible situación por la que comenzaron a atravesar las cárceles y el sistema de administración de justicia penal. Las primeras se convirtieron en verdaderos depósitos humanos debido al aumento de la población recluida, y una gran cantidad de causas judiciales entraron a engrosar los archivos muertos de los tribunales a la espera de trámite. El Estado se vio imposibilitado por sí solo de dar una solución a este problema, por lo que empezó a compartir responsabilidades con otros actores, especialmente con el sector privado. A partir de este período, el discurso de la inseguridad se estableció en la población, diferenciándose las respuestas y acciones que se dirigían para enfrentarlo de acuerdo al sector social al que se pertenecía. Las clases populares tuvieron que convivir cara a cara con la misma, sin poder hacer mucho; mientras que los sectores de más altos recursos económicos se encerraron, levantaron murallas, instalaron sistemas de vigilancia para detener el avance del delito y del sentimiento de inseguridad, y se fueron traduciendo en recortes o limitaciones a sus derechos, entre ellos a su intimidad. Esta situación fue atravesando los gobiernos de Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera y las respuestas desa-
ideas para mirar la política de seguridad...
2 Una somera revisión de las tendencias recientes en la criminalidad oficial registrada en Venezuela muestra, en general, un incremento destacado en los rubros de delitos violentos. De acuerdo con las estadísticas oficiales, entre 1990 y 2000, la tasa de homicidios pasó de 13 a 33 por cada cien mil habitantes (CMH). Entre 2000 y 2002 se incrementó otro 21%, pasando a 40/CMH. La tasa de lesiones disminuyó entre 1990 y 2000 de 152 a 105/CMH, aunque en 2002 se incrementó en un 20%. Los robos y robos de vehículos experimentaron en el decenio un incremento de la tasa, desde 132 hasta 145/CMH y desde 51 hasta 124/CMH, registrando, para 2002, incrementos adicionales de 11% y de 35%, respectivamente. Los hurtos registraron una disminución de la tasa, de 398 a 212/CMH para los simples, y de 151 a 108/CMH para los de vehículos, entre 1990 y 2000, con una disminución adicional del 3 % en ambas categorías para 2002 (Gabaldón, 2007).
Entrado el siglo XXI, y con la asunción a la presidencia del Comandante Hugo Chávez, se iniciaron cambios profundos en diversos aspectos de la vida social de los venezolanos y venezolanas, y se empezaron a aplicar fuertes medidas de corte social que iban en contra de todas las políticas neoliberales y capitalistas que caracterizaron a la década de los noventa. Es indudable el viraje de la política implementada a partir de este período y permitió iniciar un proceso de creación, renovación y transformación de algunas instituciones responsables de la aplicación y realización de los derechos humanos, profundizando la legitimidad de
Gráfico 1. Casos conocidos de homicidios por cada 100 mil habitantes 1989-2009 60 50 40 30. 20 10 0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Solo a modo de ejemplo podemos ver en el Gráfico 1 el incremento de la tasa delictual en el homicidio, que comprueba la tendencia de mención. Aunque abarque un período más amplio que el de referencia, Antillano señala cómo ha sido el incremento de la presencia policial: entre 1990 y 2007 el número de agentes creció en un 73%, mientras la cifra de cuerpos policiales lo hizo en un 363%; el uso generalizado de tácticas policiales agresivas, como las redadas, operativos y alcabalas y el crecimiento de la población carcelaria entre 1980 y 1995 llegó a triplicarse (Antillano, 2008).
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El inicio de la Revolución Bolivariana
Número de delitos por cada 100 mil habitantes
rrolladas fueron similares; por un lado, se registraba una burocratización, ineficiencia y deslegitimación del sistema de justicia criminal (policía, tribunales y cárceles) para afrontar el problema, y políticas represivas y violatorias de derechos humanos, así como, por el otro lado, aumento de la violencia interpersonal e institucional y de la criminalidad urbana2.
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Fuente: Defensoría del Pueblo. Dirección de Análisis e Investigación en Derechos Humanos, a partir de la información suministrada por el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, así como las proyecciones y estimaciones de población emanadas del INE con base en el censo 2001.
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los poderes públicos bajo una concepción política social e integral del Estado, destacándose grandes avances en la inclusión de las mayorías excluidas durante más de quinientos años y manteniendo incluidos a los sectores privilegiados. La entrada de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 va a suponer, al menos en lo teórico, un cambio radical en el discurso de la seguridad que se venía manejando hasta ese momento, mediante la introducción en su articulado del concepto de la “seguridad ciudadana”, entendida en sentido amplio como la protección de los derechos, libertades y garantías constitucionales; superando el modelo de seguridad basado en el orden público. Así, Toda persona tiene derecho a la protección por parte del Estado a través de los órganos de seguridad ciudadana regulados por ley, frente a situaciones que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para la integridad física de las personas, sus propiedades, el disfrute de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes (artículo 55 de la Constitución).
A partir de allí, el Estado realizará grandes esfuerzos humanos, económicos e institucionales; muestra de ello fue la planificación y estructuración de las Misiones Sociales, que nacieron como órganos de ejecución de las políticas públicas dirigidas a garantizar todos los derechos humanos de la población: de manera prioritaria, la educación, salud integral, alimentación, trabajo digno, cultura, recreación, vivienda, hábitat y participación política, entre otros.
Teniendo como “sur” un modelo democrático basado en la justicia social, el Gobierno iniciará una senda que intentará fijar límites a la política criminal y de seguridad de corte autoritario y se basará en los principios de legalidad, igualdad, no discriminación, participación y corresponsabilidad ciudadana, de dignidad humana y de respeto a los derechos fundamentales. La seguridad ciudadana –como seguridad integral de los derechos– representará una guía en el diseño y ejecución de políticas públicas en la que se procurará fragmentar la propuesta autoritaria de control heredada, asumiendo el reto de garantizar la seguridad de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos y ciudadanas y no solamente el derecho a la seguridad de una parte de ellos. Ahora bien, si analizamos la política pública iniciada en los 2000, nos damos cuenta rápidamente de los indudables cambios sociales ocurridos, como la masiva participación política y el empoderamiento del pueblo frente a los cambios que se estaban sucediendo. Pero si nos preguntamos qué ha pasado en el campo de la prevención y control del delito y lo analizamos a la luz de nuestra Constitución, las respuestas no fueron tan claras ni tan contundentes, como tampoco denotan a primera vista y desde el inicio del Gobierno una revolución en esa área o la implementación de políticas progresistas o de izquierdas articuladas, como ha ocurrido de manera evidente en otros ámbitos de la vida de los venezolanos. Solo a modo de ejemplo, podemos señalar algunos de planes de seguridad implementados durante estos últimos años, ya que no se posee información de todos los que se desarrollaron:
ideas para mirar la política de seguridad...
m.l. hernández
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»» En 2002 se diseña el Plan Integral Municipal de Se-
cial, haciendo énfasis en la participación comunita-
guridad Ciudadana, el cual implicaba acciones de
ria, en la formulación, ejecución y control de las polí-
coordinación entre los cuerpos de seguridad nacio-
ticas públicas en seguridad.
nales, estadales y municipales, la comunidad y las autoridades municipales y regionales, para brindar un efectivo servicio a la comunidad mediante la prevención, investigación y control de la violencia y la criminalidad; implementándose solo en algunos municipios del país. »» En 2003 se ejecuta el Plan Estratégico Nacional de Intervención Institucional para la Prevención de la Violencia y la Criminalidad 2001-2003, cuyo objetivo general consistía en crear una institucionalidad para la ejecución de una política dirigida a la preven-
»» En 2008, se desarrolla el Plan Caracas Segura en el Área Metropolitana de Caracas y se activa un dispositivo de seguridad integrado por funcionarios de la Policía de Caracas, Miranda, Policía Metropolitana de Caracas, Policía del Municipio Sucre, la policía de investigación, el Instituto de Tránsito Terrestre y la Guardia Nacional. »» En el 2009 se rediseña el Plan de Seguridad Ciudadana y se redefinen los ejes que abordará el Plan Nacional de Prevención y Seguridad Ciudadana.
ción de la violencia y la consolidación de la conviven-
»» Los planes de la Nación hacen una vaga mención
cia en las comunidades. Luego de ello, se presenta el
al tema de la seguridad ciudadana, tanto el Plan de
Plan Nacional Integral de Seguridad Ciudadana don-
Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-
de se establecen líneas de acción fundamentadas en
2007, como el Plan de Desarrollo Económico y Social
estrategias preventivas.
de la Nación 2007-2013.
»» En 2004 se crea un Plan Piloto de Seguridad Ciuda-
»» Recién en 2012 se anuncia la creación de la Gran
dana, en el Distrito Metropolitano de Caracas, el cual
Misión A Toda Vida Venezuela, y por primera vez du-
tuvo una duración de dos años y consistía en colocar
rante este Gobierno podemos decir que se intentará
un “punto de control” integrado por funcionarios de
implementar un plan integral de prevención y san-
la Guardia Nacional, de jueves a domingo, en zonas
ción del delito.
previamente seleccionadas con el acuerdo de la comunidad.
A simple vista resalta la sucesión de planes y propuestas en esta materia, que introducen conceptos de moda,
»» Posteriormente, se pone en marcha el Plan Nacional
sobre todo en Europa y Estados Unidos, tales como la
Integral de Prevención del Delito 2008-2013, que
prevención o la participación ciudadana en el control del
ahondaba en su prevención y su control multiagen-
delito, pero no lograrán disminuir ni las cifras delictivas
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ni el sentimiento de inseguridad ciudadana. Al mismo tiempo dan cuenta de una desesperada necesidad y una clara intención del Gobierno de actuar, en algunas áreas mediante políticas que implicaron un “hacer” y en otras un “no hacer”, como más adelante veremos. Los gráficos 2 y 3 señalan el incremento de los índices delictivos, a la par del aumento del sentimiento de inseguridad ciudadana. En las páginas posteriores intentaremos señalar, de manera muy general, algunas características que moldearon la política pública en materia de seguridad durante el Gobierno del presidente Chávez, centrándose geográficamente en la ciudad de Caracas, y acercar algunas reflexiones que nos inviten a problematizar y evaluar lo realizado. En primer lugar, observamos la puesta en práctica de medidas de control del delito que adoptaron el discurso de la prevención más que de la represión y donde la función
policial, desarrollada tanto desde lo púbico como desde lo privado, jugó un papel fundamental en este ámbito. En segundo lugar, se empiezan a instalar nuevos conceptos y emergen nuevos actores que se incorporarán en el ámbito del control penal y empezarán a tomar parte en la responsabilidad de la gestión de las políticas de seguridad. Si bien este control multiagencial incorporó la participación de la ciudadanía en el planeamiento y puesta en práctica de mecanismos para brindar soluciones a los problemas del crimen y de las inconvivencias ciudadanas, la misma ha sido muy tímida y poco sistemática. En tercer lugar, se comienza a producir una reconceptualización de las funciones de control mediante la incorporación de nuevas formas de vigilancia nacidas al amparo de las tecnologías, que se manifiestan a través de formas más económicas de custodia y control. La implementación de estas tecnologías van a sustituir las antiguas técnicas de control para lograr, dentro de la nueva lógica de
Gráfico 2. Percepción sobre el principal problema del país 60 50 40 30 20 10 0
ene-05 may-05 jul-05 sep-05 feb-06 abr-06 jul-06 sep-06 nov-06 mar-07 jun-07 sep-07 nov-07 mar-08 jul-08 sep-08 oct-08 Corrupción Economía Inseguridad Desempleo Sistema político
Fuente: Consultores 21.
Otros
ideas para mirar la política de seguridad...
gestión del riesgo, lo que sería una perfecta combinación entre calidad, eficiencia y costos. En cuarto lugar el diseño arquitectónico empezó a jugar un rol preponderante en el control del delito; así se organiza el diseño cuidadoso y calculado de los espacios señalados como propensos al delito y la intensificación de las diferentes formas de vigilancia con base en la noción de “espacios defendibles” (Newman, 1972) para lograr que las acciones delictivas sean más difíciles y riesgosas, y que los espacios y objetos resulten menos atractivos para el crimen y el desorden.
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En quinto lugar, se va a dar una apelación al sistema penal para crear nuevos tipos penales y endurecer algunos delitos existentes3, como también la exclusión de beneficios procesales y penitenciarios para los acusados, campañas contra la penalización de algunos delitos y la construcción de más cárceles como consecuencia de los anteriores procedimientos; políticas que evidencian signos de un control social formal, duro y rígido.
3 Tal es el caso de las reformas ocurridas en el año 2000 y 2005.
Gráfico 3. Tasa homicidios. Venezuela y Caracas 140 120 100 80 60 40 20 0 Venezuela 13 13 16 21 22 21 22 19 20 25 33 32 38 44 37 37 45 48 52 49 Caracas 44 46 68 91 96 88 83 64 63 94 113 92 118 119 90 88 107 130 127 122 Fuente: Centro de Estudios Sociales (CES).
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Sin embargo, la introducción de todas estas medidas penales y extrapenales dirigidas a la disminución de los índices delictivos, unido a la falta de una política integral de seguridad ciudadana, como más adelante veremos, no producirán la reducción de los índices delictivos ni la sensación de inseguridad ciudadana sino que, por el contrario, se verificará un aumento desbordado de las actividades en los centros penitenciarios, un cúmulo de procesos judiciales sin resolver, incremento de denuncias en sede policial, un creciente número de muertes por enfrentamientos policiales y una sobrecarga del gasto fiscal destinado a estas tareas.
La función policial en el control del delito Desde hace algunos años, se ha instalado como tema de debate en la agenda pública y académica el crecimiento desbordante de la seguridad privada, es decir, de agentes que prestan un servicio de vigilancia o control a cambio de una ganancia. Igualmente, se ha planteado la necesidad de su regulación y del establecimiento de reglas claras de actuación, debido a que esta actividad se estaba constituyendo en una fuente segura de trabajo para personas desempleadas y, en consecuencia, el número de empleados (sin capacitación adecuada) empezaba a duplicar a la fuerza pública de seguridad4. Este “fenómeno” no es nuevo, sino todo lo contrario,
4 Si bien no hay una data oficial del número de agentes pri-
vado de seguridad, la Cámara Nacional de Seguridad Privada (Canavipro) manifiesta que el sector genera 200.000 empleos directos y casi un millón de empleos indirectos.
tiene una larga historia detrás, ya que desde los orígenes de las funciones de policía se puede comprobar la existencia de cuerpos privados que han ofrecido esta clase de servicios de seguridad y de protección a la ciudadanía. En este sentido, las actividades de estos cuerpos privados de policía a menudo han sido determinadas por particulares intereses del sector privado, pero orientadas hacia el interés público (Taylor, 1999; South, 1988). El desarrollo de este mercado de manera creciente en nuestro país, si bien no ha invadido el accionar de las fuerzas públicas de seguridad ni ha quebrantado su monopolio en el uso legítimo de la fuerza, ha dado lugar al inicio de un cambio en el estilo y las técnicas del control del delito, pasando de ser ocultas y rígidas a visibles, flexibles y sectoriales o sectarias; igualmente a responder a una lógica preventiva de anticipación a las posibles acciones delictuales, de reducción de los potenciales riesgos, de recuperación de los objetos que han sido blanco del delito. En el caso de la policía pública, sus metas (al menos en la teoría) se encuentran dirigidas a la lucha contra el crimen; también incluirán la defensa y custodia de los espacios y el manejo de los potenciales ofensores. En el caso de los agentes privados, estos son los objetivos para los cuales han sido contratados. En esta lógica, el Estado no ha perdido poder sancionador, solo que ha concentrado sus funciones en determinadas actividades, en determinados sectores y en determinados actores. Siguiendo a Felson y Clarke, podemos decir que la función policial empieza a abandonar la búsqueda de las causas del crimen en favor de políticas que mitiguen sus daños (Felson y Clarke 1997), es decir,
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el centro de atención empezó a concentrarse ahora en las consecuencias de la delincuencia, para intentar prevenir o mitigar los daños que ocasionara el delito (Reiss 1995; Ericson 1995). Este incremento de la seguridad privada de seguridad y el desarrollo de sus estrategias en el campo de la gestión del delito, a consecuencia directa de las demandas ciudadanas y de la deslegitimidad del accionar de los cuerpos de policía, debido a las constantes violaciones a los derechos humanos que acarreaba su accionar5, ha llevado a establecer, con poco éxito, regulaciones en sus lógicas de funcionamiento6, así como también la aplicación de controles en la normativa laboral aplicada. En realidad estos controles no surtieron los efectos deseados y el Estado, a la fecha, no cuenta con una data confiable del número de empresas ni agentes de seguridad privada. Durante el período de análisis, el desarrollo de las estrategias de prevención del delito se ha mantenido como una constante de su funcionamiento. En la policía públi-
5 Se empezaron a cuestionar políticas que sostenían el discurso de “plomo al hampa” y “madrugonazo al Hampa”, es decir, de aniquilamiento de todo delincuente que sea sorprendido en la comisión de algún delito, que luego era disfrazado de enfrentamientos policiales y resistencias a la autoridad. 6 Un ejemplo de regulación a la seguridad privada fue la creación en 2012 de la Corporación de Servicios de Vigilancia y Seguridad, la cual estará adscrita al Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia. Esta tendrá como función el monitoreo del comportamiento del delito y la definición de acciones que se tomarán para asegurar la seguridad de los ciudadanos, así como avanzar en contra de la delincuencia y preservar la vida de los venezolanos, y también garantizar los bienes que sean puestos en resguardo a esta empresa del Estado.
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ca, en cambio, las tareas o funciones de prevención del delito se han combinado con acciones de control duro y rígido, como fueron las políticas desarrolladas de “plomo al hampa” o el “madrugonazo al hampa”. Igualmente, en la primera no se operarán cambios sustantivos; solo el mejoramiento en las técnicas y tácticas aplicadas para la gestión de los riesgos y la seguridad, así como en la tecnificación de su equipamiento. Inclusive podemos señalar que la normativa que rige el funcionamiento de las empresas de seguridad data de 1975, aunque se han presentado varios proyectos de ley para modificarlo, que a la fecha no han sido discutidos por la Asamblea Nacional. Parecería en todo caso, que en este ámbito de la seguridad, el Estado ha optado como forma de hacer política un “no hacer” o un “dejar hacer”. En el campo de la policía pública, operará un proceso de reorganización y reorientación de la política y de sus estructuras. Estos cambios en las funciones que desarrolla la fuerza pública empiezan a verificarse con la creación en 2006 de la Comisión para la Reforma Policial; la posterior disolución de un cuerpo de policía tan cuestionado como fue la Policía Metropolitana y el nacimiento de la Policía Nacional Bolivariana, de la Policía Comunal7 y de la Universidad Nacional Experimental de
7 La actual Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana contempla el Servicio de Policía Comunal como parte de las actividades a desarrollar por la Policía Nacional Bolivariana y las policías estadales y municipales. Así, se define el Servicio de Policía Comunal como un servicio permanente de carácter profesional, predominantemente preventivo, de proximidad, comprometido con el respeto de los valores, la identidad y la cultura propia de cada
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la Seguridad bajo el nuevo modelo policial. Quedará sentado de manera expresa con la sanción de la Ley de Policía Nacional y del Servicio de Policía de 2008 y la Ley del Estatuto de la Función Policial de 2009, cuando se señala que el servicio de policía es predominantemente preventivo, interviniendo sobre los factores que favorecen o promueven el fenómeno delictivo. Asimismo, cuando expresa que corresponde a las autoridades en materia de seguridad ciudadana promover la prevención y el control del delito. Igualmente es importante mencionar la creación del Consejo General de Policía, encargado de diseñar las políticas públicas en materia policial necesarias para implementar la reforma policial y la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional. La necesidad de la orientación hacia una policía más preventiva que represiva, que si bien es una lógica del sector privado de la seguridad, se insertará en el discurso de la policía pública. La prevención del delito pone en práctica técnicas o estrategias que se dirigen al manejo o gestión de los objetivos de riesgo (los blancos del delito), a la modificación del ambiente propenso para el crimen, a la distribución de los grupos de peligro o los ofensores; es decir, una orientación común de las funciones de seguridad empezaron a compartir el sector público y el privado. La atención se ha desplazado del castigo a la prevención,
comunidad, caracterizado por su proximidad, es decir, porque presta servicio en un sector o comunidad determinada, en un territorio circunscrito; y por trabajar junto con la comunidad y sus organizaciones sociales, manteniendo comunicación e interacción permanente con todos los habitantes y por dirigir su acción tanto a los problemas de inseguridad como a los factores y causas que los provocan.
donde el control y la vigilancia se realiza a través de un sistema de anticipar virtualidades, abandonándose de esta forma métodos de marcación personal en favor de una marcación grupal o sectorial. Para finalizar, podemos decir que el discurso de la prevención del delito desarrollado por la policía pública intenta erigirse a través de conceptos más democráticos que aquellos que postulaba la doctrina más autoritaria, aunque todavía no han calado de forma profunda ni en la conciencia ni en el accionar de los cuerpos de policía, como tampoco en muchos actores estatales, sobre todo en aquellos que no han apostado por el nuevo modelo policial y en los cuales sus acciones y sus discursos siguen desarrollando objetivos eminentemente represivos en el control del delito. En este sentido, resulta por lo tanto difícil afirmar la existencia de un modelo de prevención del delito uniforme y definido8 en los cuerpos de policía del Estado. No podemos decir lo mismo de la policía privada, donde el discurso de la prevención tiene objetivos claros que se ligan directamente a su razón de ser y son comunes en todos los actores del sector.
8 Junto a reformas democráticas, pensadas, consultadas y le-
gitimadas por amplios sectores de la población, tenemos otras medidas que responden a esquemas más duros de control. Tal es el caso del Dispositivo Bicentenario de Seguridad -Dibise- que puede entenderse como una vuelta atrás en cuanto a políticas públicas de seguridad de corte más progresistas en esta materia; prácticas netamente policiales contra los sectores populares, que poco efecto tienen en la disminución del delito. La policía persigue al joven, hombre, que vive en los sectores más pobres de la ciudad.
ideas para mirar la política de seguridad...
La participación colectiva en el control del delito
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denunciar (…) las deficiencias y actividades irregulares percibidas en la ejecución de los planes de seguridad ciudadana por cualesquiera de los funcionarios de los cuerpos mencionados en el presente Decreto Ley.
En torno al Gobierno, el viraje en el discurso del delito que se desarrolla con la prevención, la apelación a los derechos humanos y la revisión de las funciones que desempeñan los órganos y agentes de seguridad, va a incorporar también el tema del control colectivo, participativo y multiagencial del delito. Las acciones impulsadas desde el Estado para facilitar el ingreso de este nuevo actor no fueron muchas. Los planes de seguridad ciudadana señalados anteriormente hacían mención al tema de la participación ciudadana, como referencia obligada en su diseño. Así, iniciativas como las Casas de Ciudadanía y Brigadas de Seguridad Vecinal, programas como el Participando en el Barrio y Mejoró mi Calidad de Vida, entre muchas otras, son originadas desde el Estado para lograr la participación ciudadana, pero fundamentalmente se dirigieron a facilitar garantías para la denuncia de delitos por parte de la comunidad, sin lograr los resultados esperados o su sostenibilidad en el tiempo. Igualmente, desde el ámbito comunal, se pueden encontrar algunas iniciativas como las de la comunidades de Catuche, La Pastora o El Guinche de la ciudad de Caracas, entre otras encaminadas a lograr acuerdos de paz en la comunidad. Desde el punto de vista legislativo, en 2001 se promulga la Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana que recoge el tema de la participación ciudadana:
Ahora bien, allí no se establecen de manera específica los mecanismos o canales por los cuales debe desenvolverse esa participación. Recién en 2008, se dicta la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional y se establece la participación ciudadana como uno de los principios generales del servicio de policía, así como también se generan instancias y mecanismos de control externo para la gestión policial. Se asienta con claridad las tareas que le corresponden a la comunidad, la cual, a través de los consejos comunales o de cualquier otra forma de participación popular, podrá ejercer las funciones de contraloría social sobre el servicio de policía y solicitar informes respecto al desempeño operativo de dichos cuerpos. Igualmente, contribuir en el diseño, proposición, ejecución y evaluación de planes y proyectos que contribuyan a diagnosticar, potenciar, mejorar, auditar y contribuir al mejor desempeño policial, como también el asesoramiento y a los comités ciudadanos de control policial9. No ha ocurrido lo mismo en otras áreas de la vida de
Los ciudadanos y ciudadanas, en forma individual o colectiva, de manera organizada, podrán participar activamente para la elaboración de los planes de seguridad ciudadana, planteando sugerencias, observaciones y comentarios sobre dichos planes. Asimismo podrán
9 Estos comités son instancias conformadas por cinco personas del territorio donde opera cada cuerpo policial, y tienen como responsabilidad fundamental hacer seguimiento del desempeño policial en cuanto a la gestión administrativa, funcional y operativa, dentro de los estándares que rigen el servicio de policía.
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los venezolanos, donde la participación ciudadana jugó y sigue jugando un rol fundamental en las diseño, ejecución y control de las políticas públicas, como son los casos de la salud, educación y alimentación, entre otros. Igualmente, en este ámbito la legislación ha sido más desarrollada e inclusiva que en el área de la seguridad. Los consejos comunales nacen como una instancia de organización y participación de las comunidades y una vía para la resolución de sus conflictos10. La Ley de los Consejos Comunales de 2009 establece que su estructura deberá albergar un comité de seguridad y defensa integral para desarrollar varias acciones, entre las que se encuentran la intervención en conflictos vecinales, acciones de prevención de la delincuencia y promoción de la convivencia. Es difícil determinar cuántos se dedican realmente a una acción efectiva de prevención de los delitos y de los conflictos, ya que no se dispone de una data sobre ello. De acuerdo a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad Ciudadana, elaborada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) en 2009, la percepción sobre las labores de prevención del delito que realizan los Consejos Comunales son evaluadas de manera muy negativa: 52,78% de los consultados y consultadas la consideran entre mala y muy mala, y solo 1,73% la
10 De acuerdo a las cifras ofrecidas por el Ministerio del Po-
der Popular para las Comunas en 2012, el número de consejos comunales que existe en el país se sitúa en 43.000. De estos, 45,6%, es decir 19.621, poseen Comités de Seguridad y Defensa Integral.
considera muy buena; ello da cuenta que todavía prevalece más la prevención como discurso que como práctica. Sin embargo, el nacimiento de lazos de solidaridad y de estrategias de organización y participación ha permitido un paulatino acercamiento de los vecinos a la policía, lo que implicará una medida preventiva y no represiva de tratar la problemática de la seguridad ciudadana; permite, como señala Font, un flujo de información más confiable y directo que los sistemas de “informantes” (Font, 1999), lo cual se ha convertido en una práctica habitual de la policía. Ahora bien, la participación de la comunidad en la gestión del delito resulta fundamental dentro de una concepción de Estado democrático y social de derecho y de justicia, en tanto que se conciba como un intento de reducción del papel hegemónico de las fuerzas policiales en la realización del poder coercitivo del Estado, o como una vía alterna para solucionar el problema de la inseguridad que no apele al endurecimiento de las penas o la ampliación de sus funciones represivas. Igualmente no debe ser entendida por la policía, que generalmente se relaciona de manera más directa con la comunidad en esta materia, como un mecanismo por medio del cual los habitantes le proporcionen información para facilitar sus labores; es decir, que la participación no se convierta en una suerte de vigilantismo. En conclusión, podemos decir que, si bien existen algunas experiencias en nuestro país donde la seguridad comienza a ser ejercida de una manera comunitaria, abordando los problemas internos de su comunidad, estas son incipientes, aisladas y desarticuladas, y gene-
ideas para mirar la política de seguridad...
ralmente se desarrollan en comunidades donde existen algunos niveles de organización en un ámbito más general. Sin embargo, son de gran importancia ya que van ganando espacios no solo en la lucha contra el delito sino también en la disminución del sentimiento de inseguridad, más que en la reducción real de los niveles de violencia.
Los mecanismos electrónicos en el control del delito En el marco de las transformaciones sufridas en los mecanismos de control del delito, operado desde los años ochenta, uno de los indicadores más sorprendentes es la puesta en acción de mecanismos de control penal no estatal, que persiguen un fin de lucro en la protección de los ciudadanos. Se puede comprobar este fenómeno en el desbordante crecimiento de los mecanismos electrónicos para la vigilancia; empresas privadas que ofrecen desde el enrejado de las casas, puertas blindadas, alarmas y cámaras de videofilmación hasta un personal de seguridad que nos protege de todo y contra todo en cualquier tiempo y lugar11.
11 En Venezuela la industria de la seguridad privada se
muestra como un negocio muy prometedor. Según datos de la Asociación Venezolana de Ejecutivos de Seguridad (no se encontraron datos oficiales), el negocio de la seguridad privada creció 70% en la última década y hay aproximadamente 300 compañías dedicadas a la protección y vigilancia, que generan 300.000 empleos. Solo en el sector de la distribución de equipos de seguridad electrónica, en 2010 había 100 empresas que facturaban cerca de US$250 millones anuales.
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Las técnicas de que se sirven las nacientes formas de vigilancia nacidas con el amparo de las tecnologías se manifiestan a través de formas más económicas de custodia y control. La implementación de nuevas tecnologías sustituye las antiguas técnicas para lograr, dentro de esta lógica de gestión del riesgo, lo que sería una perfecta combinación entre calidad, eficiencia y costos. Es decir, asistimos a una manera económica de manejar el funcionamiento del sistema de control y sus agregados12. Se podría decir que los mecanismos electrónicos facilitan la capacidad de vigilancia como una estrategia de la prevención delictual y suponen un alto grado de profesionalismo, más aún que los tradicionales guardias; ayudan a reducir los costos de las tareas de seguridad en las empresas y en el sector público y son más eficientes (South, 1988). Un ejemplo podemos verlo en el trabajo de nuestros cuerpos de policía que se sirven de tecnolo-
12 Se podría decir que los mecanismos electrónicos facilitan
la capacidad de vigilancia como una estrategia de la prevención delictual y suponen un alto grado de profesionalismo, más aún que los tradicionales guardias; ayudan a reducir los costos de las tareas de seguridad en las empresas y en el sector público y son más eficiente (South, 1988). Ejemplo de esto lo podemos ver en el trabajo de nuestros cuerpos de policías que se sirven de tecnologías electrónicas en sus actividades, las cuales pueden desplegarse en espacios muy reducidos como las patrullas policiales, como pequeñas impresoras y ordenadores describen los mapas de la ciudad, máquinas especiales de fotografía, monitores televisivos, maquinas capta huellas, aparatos de videograbación, tanto para vigilar a las personas como para grabar los accidentes de tránsito. Igualmente podemos incluir las alarmas, detectores, paneles de control, cámaras de seguridad y vigilancia, CCTV, audio-vigilancia, sensores para los artículos en los establecimientos comerciales, etc.
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gías electrónicas en sus actividades, las cuales pueden desplegarse en espacios muy reducidos como las patrullas policiales, que con pequeñas impresoras y computadoras pueden describir los mapas de la ciudad; máquinas especiales de fotografía, monitores televisivos, maquinas captahuellas y aparatos de videograbación, tanto para vigilar a las personas como para grabar los accidentes de tránsito. Igualmente podemos incluir las alarmas, detectores, paneles de control, cámaras de seguridad y vigilancia, CCTV, audiovigilancia, sensores para proteger los artículos en los establecimientos comerciales, etcétera. Como vemos, la empresa se incorpora de frente en el juego de la gestión del delito, y este es analizado de manera estadística y de cálculo; así, por ejemplo, el robo en una casa es analizado y estudiado como una situación, teniendo en cuenta que es cometido o ejecutado en unos horarios y sobre objetos determinados; asimismo, el inmueble presenta características determinadas, es decir, una estructura específica, y se encuentra ubicado en una urbanización que denota un estrato social particular; igualmente es cometido por una persona con características socioeconómicas determinadas (Newman, 1997). En función de este análisis, se diseña un tipo de seguridad para cada persona, grupo o espacio. Este enfoque ha sido creado para manejar ciertos tipos de conflictos dentro de las comunidades y suministrar mecanismos de control social en su seno. En este sentido, se puede observar que los ámbitos en que este tipo de control se expresa son muy amplios. Por un lado, tenemos áreas en las que la vigilancia se desarrolla y condiciona al individuo, sin posibilidad por su parte de
aceptarla o no. Citando a Foucault, Lyon pone como ejemplo el trabajo capitalista y asevera que este es un ejemplo del surgimiento del tipo de sociedad disciplinaria, donde los empleados son sometidos a una vigilancia constante tanto para asegurar cierta producción diaria como para evitar pérdidas (distribución espacial y empleo de su tiempo). Asimismo, entre ellos existe una vigilancia y control continuos y es ese sentimiento de control el que asegura la autodisciplina (Lyon, 1994). Por otro lado, existen otras esferas como centros comerciales, bancos, escuelas y el propio hogar, en donde las personas consienten voluntariamente en ser controladas, registradas y, en ocasiones, radiografiadas, cuando no se convierten ellas mismas en vigilantes de otros ciudadanos. Aquí las pesonas son las portadoras de su propio control (Shearing y Stenning, 1994). Estos mecanismos se están convirtiendo en un medio de control social (Lyon, 1994), en el cual los individuos están sometidos a vigilancia, participan y actúan dentro de ella, configurándose como una forma de organización social. En nuestro país en los últimos años han proliferado los centros comerciales como espacios de recreación, en razón de considerarse como más seguros que los espacios abiertos y públicos ya que disponen de mecanismos de vigilancia y protección. Igualmente, gran cantidad de ciudadanos que habitan en urbanizaciones acuden al mercado para que les brinde protección y este, mediante cálculos estadísticos de costos y beneficios, diseña a medida el tipo de seguridad. En este sentido, podemos observar que una característica ha sido el levantamiento de barreras para el ingreso a muchas urbanizaciones me-
ideas para mirar la política de seguridad...
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diante la instalación de casetas de vigilancia, que limitan
inseguridad. Igualmente, en algunos países y gracias a
y hasta prohíben el acceso a algunos ciudadanos, y la
los avances de la tecnología, el tiempo en que una perso-
contratación de circuitos cerrados de televisión. Muchas
na permanezca privada de libertad podrá depender de la
viviendas se rodean de cercas electrificadas y alarmas co-
dotación de una pulsera electrónica, o las personas apre-
nectadas a sistemas centrales de vigilancia.
hendidas podrán reducir considerablemente el tiempo de
Autores como Shearing y Stenning observaron la
su detención gracias a los sistemas electrónicos de iden-
emergencia de este modelo basado en el nacimiento de
tificación de que disponen algunas patrullas. Asimismo,
espacios especiales cuyo manejo se dirige al gobierno de
los sistemas instalados en los establecimientos comer-
los riesgos para lograr la máxima ganancia y la segu-
ciales para prevenir robos han suplantado la incómoda
ridad del capital: lugares donde emerge y domina una
práctica de la inspección de los objetos personales (bol-
única voluntad, la privada, o un poder único, la corpo-
sos, carteras) a la salida.
ración; es decir, nacen los mass private property, con base
Creemos, en todo caso, necesario reflexionar si en un
en uno de los ejemplos paradigmáticos de Disney World
Estado social, democrático, de derecho y de justicia como
(Shearing y Stenning 1996).
el venezolano, que postula el acceso a los bienes y servi-
No existen o, al menos, no se conocen políticas pú-
cios de manera igualitaria, donde todos y todas debemos
blicas que se hayan dirigido a problematizar esta situa-
tener garantías de los derechos sin discriminación, este
ción y, menos aún, le hayan puesto un freno. Si bien se
tipo de estrategia deba desenvolverse de manera neutral,
verifica durante este Gobierno una fuerte regulación en
deba quedar exento del debate general que se da en el país
términos generales al sector privado, la misma no se ha
sobre el tema de la igualdad, la justicia social y el acceso
centrado sobre el acceso diferenciado a la seguridad, sino
a los bienes, y deba pasar por alto la creación de barreras
solamente y de manera muy tímida sobre su regulación legal, mecanismos de registro o aspectos laborales. Esto nos lleva a pensar, como señalara el profesor Zaffaroni, en una discusión más general que se viene dando en relación con quien toma las decisiones en materia de po-
que dividen poblaciones y sectores dentro de una misma ciudad. En todo caso, creemos que es necesario detenernos a pensar e investigar en este campo.
El diseño como estrategia del control del delito
líticas de seguridad: si las grandes corporaciones o los políticos.
Una de las estrategias que predominó fue la prevención
Con ello, no queremos acercar una visión negativa de
situacional ambiental, que orienta su atención a la mo-
estos nuevos mecanismos, ya que el diseño de algunos de
dificación de los espacios, su preparación y diseño con-
ellos ha permitido desarrollar alternativas más eficientes
tra los posibles ofensores, es decir, contra el crimen. En
en el control del delito y de manejo de la sensación de
este sentido, podemos ver cómo en algunas ciudades
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europeas –Barcelona, Londres, Rotterdam– o en muchas otras de América, como por ejemplo Los Ángeles, Nueva York, México, Bogotá, Buenos Aires, Sao Paulo y Caracas, las nuevas políticas de seguridad incorporaron toda una gama de tecnologías y apelaron a la arquitectura y la geografía para su renovación urbana y la revalorización de los espacios de uso colectivo. En nuestro país, podemos observar varios proyectos de envergadura que implicaron una intervención del espacio en la ciudad de Caracas, fundamentalmente en los municipios Libertador y Sucre, los cuales concentran la mayor parte de la población y albergan los índices delictivos más altos del país, desarrollados en zonas consideradas “peligrosas”. Estos proyectos se implementan con el acuerdo de los vecinos, quienes acercaron sus ideas e iniciativas. Podemos observar esta característica que mencionamos en Cuadro 1, el cual da cuenta de la evolución del delito de homicidio en los municipios de Caracas.
En este sentido, un programa de intervención ejecutado por el Gobierno nacional, a través de la empresa PDVSA, como fue la rehabilitación del bulevar de Sabana Grande, que otrora fue considerado una zona de gran importancia turística, comercial y recreacional. Antes de su intervención, este espacio estaba completamente ocupado por la economía informal13 y también era catalogado como riesgoso debido a actividades ligadas al consumo y distribución de drogas y peleas en locales nocturnos; allí las familias y los transeúntes habían sido desplazados e invisibilizados. A partir de la puesta en marcha del proyecto y a través de la incorporación de espacios lúdicos
13 Durante todo el proceso de rehabilitación, se potenciaron
las organizaciones sociales, promoviendo hasta la presente fecha una conformación de 13 consejos comunales que participan activamente en la contraloría social, para lo cual se fortaleció la capacitación técnica, social y patrimonial. Véase http:// www.vivesabanagrande.com/index.php/inicio/alv.
Cuadro 1. Tasa de homicidios por municipios de Caracas (Tasa por cien mil habitantes 1997/2009)
1997
1998
1999
2000
2001ª
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Mun. Libertador
53
48
70
83
68
91
97
55
56
57
76
73
71
Municipio Sucre
32
40
61
70
101
91
77
69
72
84
84
80
Municipio Chacao
13
14
22
15
16
36
32
22
14
28
21
24
29
Municipio Baruta
9
15
12
5
13
20
22
16
18
17
21
24
27
Municipio El Hatillo
53
48
70
83
68
7
13
15
17
13
23
12
19
Fuente: Centro de Estudios Sociales (CES).
ideas para mirar la política de seguridad...
y para la actividad física, la instalación de un moderno mobiliario y de zonas para la recreación, que propician el “Buen Vivir” de los transeúntes y residentes14, su uso sufrirá una transformación radical para convertirse en un lugar peatonal, de encuentro y de recreación. Otro proyecto de relevancia fue la rehabilitación del bulevar de Catia por parte del Gobierno nacional y la Al-
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caldía de Caracas, mediante acciones de reordenamiento urbano, embellecimiento de la vía, los locales comerciales y las viviendas15. Otros espacios se recuperaron con la misma finalidad: el bulevar César Rengifo, la avenida Principal de El Cementerio, que pasó de albergar trabajadores de la economía informal a tener una amplia caminería, parques, mobiliario y luz. Destaca también la recuperación de plaza Venezuela, el parque El Calvario y todo
14 Las palabras de una vecina, Leonor María Pérez Tovar,
miembro del Consejo Comunal de Bello Monte, dan cuenta de ello: “Para nosotros, como consejo comunal, participar en el Proyecto de Rehabilitación del Bulevar de Sabana Grande ha sido una experiencia que nos ha llevado a conocernos como vecinos, a expresar nuestras opiniones. El impacto en nuestra calidad de vida ha sido determinante; como vecina de la zona, el ver ahora a Sabana Grande libre de la anarquía de otros años es grandioso; no tenemos problemas con la gente de la economía informal que tenía tomado el bulevar, y lo mejor es que la inseguridad se redujo”. Véase http://www.vivesabanagrande. com/index.php/inicio/alv.
15 Jorge Marchán, encargado de una zapatería, explicó que
el nuevo rostro que luce el bulevar de Catia “incentiva a sus transeúntes, no solo a comprar, sino también a permanecer en él”. Víctor Rodríguez, otro trabajador de una tintorería ubicada en el bulevar de Catia desde hace 17 años, manifestó que “ahora tenemos un espacio revitalizado, los colores utilizados en las nuevas fachadas le han dado armonía al paseo, ahora hay más gente en la calle”. Véase http://www.ciudadccs.info/ wp-content/uploads/080612.pdf.
Gráfico 4. Victimización por homicidio según municipios de Caracas (año 2009)
47,21
50 40 30
28,13
31,82
Baruta
Chacao
37,72
38,38
26,72
20 10 0
El Hatillo
Libertador
Fuente: Centro de Estudios Sociales (CES).
Sucre
Dto. Metrop.
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el casco histórico de la ciudad, la plaza de Los Museos, mirador Boyacá y teatros históricos, entre muchos otros. Igualmente, el Plan Estratégico Caracas Metropolitana 2020, diseñado por la Alcaldía Metropolitana, se plantea entre sus objetivos la transformación de la ciudad para hacerla más vivible, accesible y en movimiento, segura e integrada y ambientalmente sostenible, sobre la base de la gobernabilidad y los valores ciudadanos. Igualmente la reducción de los índices delictivos en la ciudad, los niveles de angustia, desconfianza y miedo, así como la pérdida de la calidad de vida generada por la inseguridad. Estos planes colocan especial atención en la limpieza de grafitis16 en las calles17, como también una redistribución de los espacios que habían permanecido cerrados u ocupados por jóvenes o personas en situación de calle
16 Los estudios de “vandalismo” han documentado que los
espacios públicos que se encuentran pintados con grafitis son más tentadores y más proclives de ser objeto de nuevas acciones de vandalismo. Así, por ejemplo, en Nueva York se comprobó una conexión entre los grafitis existentes en el metro y los sentimientos de inseguridad ciudadana, que llevaron a frustrados esfuerzos de mayor vigilancia policial y sanciones más duras, hasta que se adoptó la medida de su limpieza a través de materiales especiales que hacían más difícil que la pintura se adhiriese a los vagones la próxima vez (Clarke 1992).
que eran vistas como peligrosas, por espacios abiertos, como plazas, centros de recreación y de encuentro. La intensificación de la iluminación se incrementa en las áreas peatonales y las actividades para los peatones. La recolección de los residuos de basura es igualmente una actividad que empieza a fortalecerse. Se priorizan los espacios para favorecer las relaciones y el acercamiento vecinal, la resurrección de fiestas; en definitiva, la toma del espacio público. Estos son algunos ejemplos que denotan la existencia de una lógica preventista, a través de programas que tienden a minimizar los niveles de inseguridad ciudadana. El diseño pensado de la ciudad se liga con la lógica de desalentar las acciones delictivas: que estas sean más difíciles de alcanzar, más visibles, más riesgosas, es decir, que los espacios resulten menos atractivos para el crimen y el desorden. Pero también denotan ciertas similitudes con las ideas desarrolladas por James Q. Wilson y George Kelling bajo el título Broken Windows (ventanas rotas), que postulaban que debe reponerse cada vidrio roto y recoger cada acumulación de basura, reparar cada cabina telefónica incendiada o destruida y tapar cada grafiti, ya que, donde se encuentre un vidrio roto, mañana se encontrarán dos18. Igualmente, es importante señalar que el diseño no solo ha sido una estrategia para la prevención del deli-
17 Un programa importante fue la intensificación de la reco-
lección de residuos y la limpieza de las calles. En este sentido se colocaron contenedores en frente de las viviendas para evitar el desplazamiento de los vecinos hacia los lugares donde estaban ubicados, como forma de prevención de los posibles delitos a que podían exponerse, pero también como una manera de hacer más estéticos el barrio y las urbanizaciones.
18 Un ejemplo de implementación de esta tipo de estrategia lo
podemos ver con claridad en Estados Unidos con el alcalde Giuliani, como así también en Gran Bretaña durante los gobiernos de M. Thatcher y T. Blair (Baratta, 2000).
ideas para mirar la política de seguridad...
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to implementada por el sector público, sino también ha
nal y excluyente para determinados grupos de personas,
orientado el accionar de la empresa privada, en su tarea
para aquellos que han sido clasificados como peligrosos
de reducción de las pérdidas en el ámbito comercial y
o riesgosos.
como mecanismo de captación de clientes en su seno. Los comerciantes realizan una cuidadosa distribución espacial de los artículos puestos a la venta. Los grandes centros comerciales se sienten incómodos frente a los grupos de jóvenes que se sirven de estos espacios como lugar de encuentro y recreación y, si bien les reconocen el derecho que tienen de reunirse, han tratado de resolver el problema a través de una calculada distribución espacial de los puntos de encuentro, otorgándoles facilidades especiales para ello y al mismo tiempo dándoles tranquilidad a sus clientes. Así también, en los establecimientos comerciales y bancos, se retiró toda la publicidad que cubría las cristalerías e impedía ver lo que estaba sucedien-
En síntesis, podemos señalar algunas características que definen esta tendencia: »» Territorialidad: la subdivisión de los lugares en “zonas de influencia” para disuadir o desalentar a los outsiders y alentar o fomentar la defensa de los espacios de los “residentes”, en sus áreas y en los lugares públicos. »» Vigilancia: se tiende a promocionar la vigilancia natural a través del diseño arquitectónico; la planificación de las edificaciones y los comercios para permitir la fácil observación de sus áreas.
do desde afuera; los cajeros automáticos son ubicados en
»» Imagen: el embellecimiento de los espacios públicos
lugares accesibles y visibles a todos. Se instalaron cajas
crea sensación de seguridad para los ciudadanos y
especiales de seguridad que impedían incluso a sus tra-
ciudadanas e invita a transitar.
bajadores tener acceso a grandes cantidades de dinero. Dentro de este esquema de planificación de la ciudad, podemos observar que la vida urbana –con su movimiento de ciudadanos y ciudadanas y su actividad asociativa– se ha mostrado como el lugar de desarrollo de
»» Entorno o medio ambiente: existe dentro de la ciudad una yuxtaposición entre las zonas mejoradas y zonas desmejoradas, entre zonas seguras y riesgosas, que en general no mantienen una relación armónica.
las políticas de planificación, así como también de las iniciativas privadas basadas en la cooperación de agen-
El endurecimiento penal como control del delito
tes públicos y privados en la materia. Se tiende al logro de una ciudad segura, es decir, que los lugares públicos
El incremento de los índices delictivos, el aumento de la
sean accesibles pero también seguros y fuertemente con-
fuerza policial pública y privada así como los planes de
trolados en determinados horarios. Pero, por otro lado,
seguridad a corto plazo, sucedidos durante los últimos
el espacio público empieza a ceder, a hacerse disfuncio-
años, hicieron difícil pensar una política de seguridad
142 | Dossier
desligada del sistema penal. Igualmente, el proceso de acomodo y toma de conciencia que debía surgir con el nuevo modelo de país plasmado en la Constitución de 1999, y operado en algunas instituciones del sistema de control del delito, no operó tan rápidamente como en otros ámbito de la vida social de nuestro país. Unido a ello, en nuestro país el sistema de justicia penal –que en América Latina casi siempre se encuentra en crisis– estaba sumido en la desdicha y lo rodeaba un aura negativa. Al inicio del Gobierno, tanto las voces de los que podían tildarse como progresistas o garantistas como la de los más conservadores o de derecha dirigían sus críticas contra él. Así, para unos, las medidas adoptadas en la política criminal del Estado no habían logrado más que congestionar el sistema, recargándolo con medidas de corte punitivo y soluciones autoritarias y unilaterales frente al incremento de las tasas delictivas; para los otros, el naciente Código Orgánico Procesal Penal (COPP) era un instrumento blando que permitía que los infractores salieran de la cárcel con mucha facilidad; es decir, era demasiado progresista19. Esta situación va a modificarse cuando el novísimo COPP es reformado en los años 2000 y 2001, y se esta-
blecen límites a la obtención de la suspensión condicional de la ejecución de la pena y las formas alternativas de cumplimiento de la misma, como también se aumentaron los tiempos para la investigación de los delitos. A ello se le suman otras reformas (2006, 2008, 2009 y 2012) que avanzan y retroceden sin saber muy bien que hacer. Seguidamente le tocó el turno a las leyes sustantivas: el Código Penal20, la Ley contra la Delincuencia Organizada, la Ley sobre la Violencia contra la Mujer y la Familia y la Ley Orgánica de Drogas, entre muchas otras que crearían nuevos tipos penales, aumentarían las penas de los existentes y restringirían las posibilidades de obtener la libertad para el imputado o imputada durante el proceso. En el medio de tantas reformas, marchas y contramarchas en la política penal, en 2006 la situación carcelaria se agravó y derivó en varios conflictos penitenciarios. En ese año se incrementó el número de personas asesinadas en las cárceles, al igual que el número de huelgas de hambre, autosecuestros y personas que recurrieron a la práctica de coserse la boca como mecanismo de protesta dentro de los centros carcelarios. Otra vez el
20 Durante este Gobierno dos reformas se han realizado, una 19 El nuevo Código Procesal Penal se puso a la tarea de revi-
sar los expedientes judiciales, y como consecuencia se otorgó la libertad a miles de presos a través del otorgamiento de beneficios penitenciarios. Así operó una notable disminución numérica en la población reclusa durante el período 1998-1999, para llegar a su límite mínimo en 2000 con solo 15.107 reclusos, lo cual representa una disminución de 37% con respecto a 1998 (Núñez, 2005).
en 2000 y la otra en 2005. Las dos reformas han sido motivadas por la situación de inseguridad manifestada por la comisión de ciertos delitos que terminaron siendo tipificados con mayores penas. La reforma de 2000 fue una propuesta del Poder Ejecutivo y se afirmó en la exposición de motivos que la reforma busca atacar los delitos que afectan de manera desproporcionada al conglomerado social, y también que las penas de privación de la libertad elevadas en su cuantía tendrían un efecto disuasivo más que represivo.
ideas para mirar la política de seguridad...
Código Penal será el llamado a resolver esta situación y se implementarán disposiciones para suavizar el régimen penitenciario. Esta apelación normativa al problema de la seguridad y del delito fue agravando la situación del sistema penal, no solo por la proliferación de tantas leyes que sancionaban tipos penales y ocasionaban un colapso en el sistema de administración de justicia, sino por la repercusión directa que tenía en el sistema penitenciario debido al aumento de la población recluida, el cual no estaba preparado ni humana ni presupuestariamente para afrontar esta pesada carga que se le venía encima. En el Gráfico 5 podemos observar cómo ha ido en aumento la población penitenciaria en los últimos años. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción de Seguridad Ciudadana del 2009, entre junio de 2008 y junio de 2009 se cometieron en todo el país 2.364.452 delitos, entre las modali-
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dades de homicidio, amenaza, lesiones personales, abuso sexual, robo, secuestro, extorsión, corrupción, hurto y estafa. Esto representa una tasa de 8.400 delitos por cada 100.000 habitantes. El cúmulo de causas que ingresaba al sistema era muy inferior al que egresaba: los expedientes que se resolvían eran generalmente los más sencillos, lo cual ocasionaba una sensación de impunidad y de selectividad dentro del sistema y limitaba derechos como el acceso a la justicia, así como este encontraba obstáculos difíciles de franquear que constituyeron trabas estructurales a la participación ciudadana y al derecho de los imputados e imputadas a un juicio justo. Nuestros criminólogos críticos de América Latina (Del Olmo, Aniyar de Castro, Zaffaroni, Sandoval Huertas, Pinheiro) postulaban que la represión del sistema penal se producía contra los sectores más empobrecidos y débiles de la población y que el derecho penal, antes que un sistema de garantías, era un sistema de castigo que respondía a los intereses de la clase dominante.
Gráfico 5. Población privada de libertad (2005-2011) 49.224
50.000
44.520
40.000 32.624 30.000 20.000 18.218 18.700
21.201
24.279
10.000
Podemos decir, entonces, que la justicia penal podía considerarse, como apuntaba Tamar Pich, en “un ámbito de entrecruzamiento, un recurso simbólico y punto de observación de demandas, exigencias y conflictos planteados, no solo por las instituciones sino también por los actores sociales” (Pich, 2003).
Algunos cambios de relevancia 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia.
A pesar las políticas poco articuladas y a corto plazo elaboradas a lo largo de estos años, no podemos negar
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algunos cambios relevantes ocurridos en la orientación de la política criminal. El primero de ellos se empieza a desarrollar en 2006 y no fue a consecuencia de un plan estratégicamente pensado, diseñado u orquestado por las instancias competentes en la materia –aunque muy bienvenido igualmente–, sino más bien a raíz de acontecimientos trágicos ocurridos en el seno de una institución como la policía21, que precipitaron la revisión de sus estructuras y la normativa legal que regulaba la creación de mecanismos y estrategias para reorientar su actuación, de acuerdo a los postulados de nuestra Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos. Precisamente, es en la materia policial donde se realizaron las transformaciones más relevantes, como ya se señaló a lo largo de este artículo, y cuyos frutos se están recogiendo. El segundo cambio se plasmó recién en 2012 con el nacimiento de una política integral en materia de seguridad que, al menos en su diseño teórico inicial, va a recoger y desarrollar las mismas orientaciones de justicia social, igualdad, equidad y participación que dirigen la política general de gobierno del presidente Chávez. Estas ideas dan inicio a lo que el Presidente denominó Gran Misión A Toda Vida Venezuela, orientada a resolver el déficit de convivencia solidaria y los problemas en materia
21 El secuestro y asesinato del empresario Sindoni y los her-
manos Faddoul en 2006, y la matanza de un grupo de estudiantes en la localidad de Kennedy en 2005, donde estaban involucrados funcionarios policiales, fue un ejemplo claro de la conducta de muchos funcionarios dentro de los cuerpos de policía.
de seguridad ciudadana de la población. Nace con una visión integral en el diseño y la ejecución de la política, a través del ejercicio de la articulación entre las instituciones y el pueblo organizado. Si bien este trabajo no se centra en el desarrollo de los postulados que esta Misión establece, sobre todo porque recién inicia, sí podemos decir que en el análisis de los contextos en que se despliega el delito, del cual parte la construcción de la Misión, esta entiende que la situación por la que atraviesan las políticas de seguridad en nuestro país y los desaciertos de los planes desestructurados, a corto plazo y discontinuos, dan cuenta de una cruda realidad: el carácter clasista que aún persiste en la sociedad venezolana, donde los jóvenes de los sectores populares y urbanos son el centro de la violencia, ya sea como víctimas y como victimarios. Se presenta como una política integral que tiene como propósito la construcción de una política pública que se centre en la protección de la vida, la convivencia solidaria y la seguridad ciudadana, tributando a la construcción colectiva de una democracia socialista. Combina tanto estrategias de prevención en el control del delito como otras de carácter reactivo. Una idea novedosa que implementa esta Misión es que está sometiéndose a una amplia consulta nacional, abierta y pública, que involucra no solo a las comunidades organizadas sino también a la academia22 y servirá
22 Un antecedente inmediato lo encontramos en la consulta
nacional realizada en el marco de la reforma para la implantación del Nuevo Modelo Policial en 2006.
ideas para mirar la política de seguridad...
para recoger observaciones y recomendaciones, con el fin de efectuar una revisión y evaluación de las estrategias a implementar. Si bien el diseño de la Misión prioriza zonas donde se encuentran los índices delictivos más altos, la intervención en ellas se efectuará mediante el levantamiento de una cuidadosa cartografía participativa y la elaboración de estrategias definidas en conjunto con los actores que hacen vida en esos espacios. No se trata, por lo tanto, de una intervención efectuada desde arriba hacia abajo sino de una construcción colectiva y en terreno. Un gran reto tiene por delante, y es, por un lado, lograr la integración y armonización de la política desarrollada por los ministerios e instituciones del Estado, en pos de ejecutar medidas integrales que tiendan a reducir los altos índices delictuales y de violencia (pensar y ejecutar como un solo Gobierno) existentes en nuestra sociedad y llegar a un gobierno del delito de manera integral; por otro lado, lograr una participación ciudadana real, donde prime el equilibrio en la actuación de todos los actores (multiagencialidad), y que este concepto no sea solo discursivo sino que se plasme en la realidad.
A modo de conclusión A nuestro juicio, la contribución que debiera dar un gobierno progresista, revolucionario y participativo como el del presidente Chávez para encausar la política de seguridad –fundamentalmente de seguridad ciudadana–, radica en centrar su atención en algunos aspectos de las políticas que no han sido problematizados y fortalecer
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aquellos que se visualizaron como necesitados de cambios. Entre ellos podemos mencionar los siguientes: »» Primero: se deben aunar los esfuerzos y recursos de múltiples actores gubernamentales y no gubernamentales, y desarrollar políticas integrales y universales donde la participación de la ciudadanía y, fundamentalmente, de la comunidad organizada adquiera un papel de relevancia y se concrete el verdadero empoderamiento social, tanto en el diseño como en su ejecución. »» Pero ello supone que cada uno se despliegue en el ámbito de su competencia o su espacio, y que en el control de las políticas públicas de seguridad el Estado planifique y diseñe con la comunidad y también le rinda cuenta de sus actuaciones. No se trata de que el Estado actúe sin control ni que las comunidades o grupos particulares asuman las tareas de seguridad y de mantenimiento del orden reservadas al Estado, sino de procesos de corresponsabilidad y de contraloría social de la gestión pública. »» La reconfiguración del concepto y de los elementos que configuran la seguridad ciudadana supone orientar el modelo del control del delito hacia la implementación de condiciones para el libre ejercicio de los derechos de la ciudadanía, la participación y el desarrollo integral de la persona y de la comunidad, la convivencia democrática, pacífica y la consolidación de mecanismos consensuados entre las distintas instancias, instituciones y agencias involucradas en la lucha contra la violencia y el delito.
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»» Segundo: la seguridad ciudadana –como seguridad integral de los derechos– debe representar una guía en el diseño y ejecución de políticas públicas para fragmentar las propuestas autoritarias en la materia, asumiendo el reto de garantizar la seguridad de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos y ciudadanas y no solamente el derecho a la seguridad de una parte de ellos.
nen, ni policializar o criminalizar todos los problemas
blemas de injusticia, como problemas específicamente
De este modo, el tema de la seguridad debería ser enfocado a través de políticas de Estado permanentes, consensuadas y racionales, donde la política criminal vaya de la mano de la protección social de los derechos fundamentales mediante su concreción de manera universal, equitativa y sin discriminación, dejando de lado la acción focalizada, compensatoria y regulatoria de las políticas sociales para lograr el bienestar colectivo como garantía de los derechos. Como señala Baratta, se debe partir de la idea de seguridad en relación con el disfrute y la protección efectiva de los derechos frente a cualquier agresión o incumplimiento por parte de otras personas que actúan en el ámbito de competencias, poderes de derecho o de hecho que esas personas tengan, como funcionarios o particulares, en uno de los distintos ámbitos territoriales (Baratta, 1997). Como este mismo autor plantea, pensar la seguridad como seguridad de los derechos y no como derecho a la seguridad.
»» Tercero: la disminución de la violencia debe pasar por entender que no toda política de seguridad debe apelar al sistema penal y las instituciones que lo compo-
que suscitan en el seno de las comunidades. Como dice el profesor Bergalli, en referencia al análisis de la sociedad actual, …tiene que ver con el esquema interpretativo de las formas de control penal sobre problemas sociales cuya criminalidad se demanda, (…) con la construcción que hacen las actuales movilizaciones de los nuevos pro“criminales” que promueven respuestas penales (Bergalli 1995).
En importante entender que la escalada en los índices delictivos en Venezuela se debió en gran parte a la ausencia durante estos años de una política nacional e integral en materia de seguridad ciudadana, orientada a reducir los niveles de conflictividad en las relaciones sociales y comunitarias. Igualmente, la ausencia de evaluación de las políticas desarrolladas en el ámbito del sistema penal, salvo los resultados que saltan a la vista, dan cuenta de acciones reactivas implementadas como consecuencia de acontecimientos que se sucedían, como por ejemplo: campañas de alarma social y conflictos dentro de los recintos penitenciarios, entre otros.
La historia ha demostrado que la apelación al sistema penal como única instancia para la reducción de los niveles de criminalidad no da los resultados deseados, y ocasiona el efecto contrario: policialización de los problemas, penas excesivamente duras y largas y al-
ideas para mirar la política de seguridad...
tos niveles de encarcelamiento. Con ello no se quiere derecho penal mínimo aplicados sin matices, ya que estos postulados nacieron en sociedades radicalmente distintas a la nuestra, donde los niveles de criminalidad no tenían nada que ver con los que tenemos en la actualidad, sino simplemente que el derecho penal no se constituya en la primera respuesta o reacción frente al problema del delito; quizás tampoco la última, sino que sea una opción que se evalúe racionalmente, entre muchas otras. »» Cuarto: En el ámbito de nuestras comunidades hay a veces ni siquiera falta, sino que se encuentran asociados a déficit de convivencia, sin que la comunidad (vía autorregulación) o el Estado (vía regulación externa) dispongan de mecanismos de precautelación
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del delito son una salida mágica al problema de los altos índices delictivos en Venezuela, ni son postulados neutros que causan efectos menos nocivos que los de la represión. Por un lado, no nacieron en el marco de gobiernos que puedan tildarse de progresistas o de izquierda, sino todo lo contrario23. Y por otro lado su introducción es aprovechada, muchas veces sin ningún control, por la empresa privada, o mejor dicho por las grandes corporaciones, configurándose una verdadera industria, tal como fue expuesto por el maestro Nils Christie en su libro La industria del control del delito.
decir que apostamos por el abolicionismo ni por un
muchos conflictos que no llegan a constituir delito y
m.l. hernández
Por último, la prevención situacional ambiental, estrategia más utilizada por los distintos agentes en este ámbito, puede causar disgregaciones en el tejido social, acentuando las diferencias entre los sectores económicamente más ricos y los más empobrecidos,
de la violencia que sean eficaces y se ejecuten fuera del ámbito del sistema penal e involucren medidas alternativas de resolución de los conflictos.
En ese sentido, por un lado, es necesaria la constitución, al interior de las comunidades y de manera participativa, de instancias que diriman sus conflictos, y por otro lado será imprescindible crear contextos sociales (infraestructura y servicios, entre otros) que sean sugerentes y propicios para generar una convivencia democrática y pacífica.
»» Quinto: si bien siempre es mejor prevenir que curar, no debemos pensar que las estrategias de prevención
23 Sus inicios pueden situarse en el gobierno conservador y
de derecha de Margaret Thatcher, elegido en el año 1979. A consecuencia de las limitaciones del gasto público y su racionalización, empezó a emerger una nueva forma de enfocar la prevención de la delincuencia en Inglaterra y en el País de Gales. Dentro de sus postulados podemos señalar: a) la pretensión de responsabilizar a los individuos y a la población de los barrios de sus obligaciones ante la prevención de la delincuencia, entre las cuales destaca como elemento de gran importancia la proliferación de sistemas de vigilancia de los vecindarios (neighbourhood watch); b) ponía el acento en un enfoque desde el terreno para reducir las oportunidades de pasar a la acción de los delincuentes, a la vez que habilitaba el entorno; c) quería implicar las distintas administraciones en las tareas de prevención de la delincuencia; d) intentaba promover y facilitar la implicación del sector privado en la prevención del delito (Crawford, 2002).
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entre las zonas seguras y las zonas peligrosas, estas
en señalar a los hombres jóvenes pertenecientes a los
últimas siempre asociadas a los sectores populares.
sectores populares como los principales actores involucrados en el delito, y que en torno a ellos deberían
Ahora bien, con ello no queremos ni por asomo afir-
girar las políticas de seguridad –ya sea como vícti-
mar que debemos abandonar la utilización de estrate-
mas o como victimarios–, debemos tener cuidado de
gias preventivas de control del delito, ya que en países
construir la política de seguridad en función de esos
como los nuestros, donde las instituciones del siste-
instrumentos, los cuales recogen, la mayoría de las
ma penal conservan sesgos muy represivos y auto-
veces, solo un tipo de delincuencia, enfocada en un
ritarios, el discurso de la prevención ha servido para
determinado sector de la población.
minimizar esos rasgos y encausarlos a través de una senda más democrática. Pero sí debemos estar claros
en cuanto a la necesidad de establecer controles rígi-
de igualdad y no discriminación, debiera fortalecer la
dos a los mecanismos desarrollados a través de dicha
investigación y la persecución de los delitos cometi-
senda: controles a la proliferación sin regulación de
dos por otros sectores sociales y económicos que se
empresa privada en la producción de mecanismos
encuentran invisibilizados en las estadísticas oficia-
de vigilancia; controles a las agencias de seguridad
les, y que generalmente se los conoce como delitos de
privada; controles al diseño urbano, cargados de
“cuello blanco”, ejecutados por actores económica y
estrategias situacionales ambientales, para que no
políticamente poderosos dentro de la sociedad.
ocasionen la dislocación social ni acarreen efectos de desplazamiento del delito hacia los sectores no inter-
»» Séptimo y último: nos preguntamos qué hacer con el sentimiento de inseguridad que padecen los ciudada-
venidos.
Este Gobierno, respetuoso y garante de los principios
nos y ciudadanas. Muchos de esos miedos son cons-
Esta tarea va a suponer revisar en detalle la historia
truidos, por un lado, por los medios de comunicación
de experiencias previas desarrolladas en países simi-
que buscan réditos económicos a través del rating,
lares al nuestro, conocer los efectos positivos y nega-
pero también por la empresa privada (empresas de
tivos que ocasionaron y tomar decisiones racionales
seguridad, compañías de seguro, bancos) que buscan
acerca de las implicaciones que ello acarrea, pero, eso
lucrarse a través de dicho miedo.
sí, conservando siempre el monopolio estatal del uso de la fuerza legítima.
Necesitamos, entonces, investigaciones que deconstruyan los miedos y los riesgos que afectan a la po-
»» Sexto: si bien los datos oficiales, las encuestas de vic-
blación en nuestra sociedad, indaguen sus verdade-
timización y de percepción ciudadana son cónsonas
ras causas y permitan construir políticas para tratar
ideas para mirar la política de seguridad...
de aminorarlos, por parte del Estado y la comunidad, de manera conjunta, ya que muchas veces están relacionados con otras situaciones silenciadas como la inestabilidad, el desempleo y la insatisfacción, entre otras.
Para ello, es importante ser cautelosos con el nuevo modelo que se quiere desarrollar, ya que las políticas públicas de izquierda, las verdaderamente revolucionarias, deben ser profundas, dirigirse a las raíces del problema, ir a su esencia, por lo que necesitarán de tiempo, pero fundamentalmente que los actores políticos no pierdan la calma y confíen en ellas. Tengamos paciencia, lo que no supone no hacer nada. Actuemos con calma y demos una oportunidad a esta política integral que está naciendo.
m.l. hernández
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Reflexiones sobre la seguridad desde una perspectiva crĂtica Amadeu Recasens i Brunet
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Resumen El autor desarrolla la idea de que la constitución de verdaderas políticas públicas de seguridad desde una perspectiva crítica parte de un doble reto: la crítica que no consigue la transformación efectiva de la realidad, no tan solo es estéril sino que refuerza los modelos más conservadores del sistema. Expone también que el tema de la seguridad solo puede ser analizado con plenitud si introduce la dimensión política y el contexto en que se desarrollan a partir de tres puntos relacionales: democracia/autoritarismo, Estado/local/global y confianza/miedo/riesgo. Palabras clave seguridad, perspectiva crítica, políticas públicas
Amadeu recasens i brunet es doctor en Derecho egresado de la Universi-
dad de Barcelona y diplomado superior en Criminología del Instituto de Criminología de la Universidad de Barcelona. Entre otros cargos, ha sido director del Gabinete de Estudios y Prospectiva de la Secretaría de Estado (1994 -1996), director de la Escuela de Policía de Cataluña (1996-2004) y director
del Centro de Estudios de Seguridad. Es considerado como uno de los máximos expertos en seguridad del país, y dejó una huella muy fuerte después de su paso por la Escuela de Policía. Entre sus últimas publicaciones destacan: La seguridad y sus políticas (2007), Experiencias de gestión de la seguridad: Desde los modelos de proximidad al uso de la tecnología (con Conxita Gandia, 2002), La violencia entre jóvenes en espacios de ocio nocturno. Resultados de un estudio comparativo europeo (con Eric Marlière y otros, 2007), El poder judicial y el sistema de justicia (2006, coord.) y Control social punitivo: Sistema penal e instancias de aplicación (policía, jurisdicción y cárcel) (con Roberto Bergalli, 1996). arecasensb@gmail.com
Reflexiones sobre la seguridad desde una perspectiva crítica
1. Introducción El famoso pintor surrealista belga René Magritte insertó en una de sus pinturas, concretamente la de una pipa magistralmente dibujada con un realismo inigualable, la leyenda “Ceci n’est pas une pipe” (Esto no es una pipa). Con ello abría una reflexión pictórica que le llevó a incorporar esta obra en forma de serie o de distintas versiones (“La trahison des images”, 1928-29), que complementaría en 1966 con otro cuadro (“Les deuxs mystères”) en el que aparece de nuevo la pipa, pero en este caso se trata de dos: una dibujada en forma de reproducción de “La trahison des images”, apoyada en un caballete de pintor, y otra mayor y de distinto color, por encima de dicho cuadro. Se trata de sembrar la duda sobre la realidad general de las cosas, su representación y su descripción. Tal reflexión fue magistralmente retomada por Michel Foucault en un librito (Ceci n’est pas une pipe, 1973) y también en su libro Les mots et les choses (1966). El autor francés utiliza los cuadros para analizar los códigos de representación desarrollados en la modernidad a partir de la paradoja de un texto que, siendo parte integrante del dibujo, expresa su negación, niega lo que se supone que representa. Lo que voy a tratar de describir someramente es justamente un fenómeno semejante en el ámbito de la seguridad, que contextualizaré en un entorno mayor, el de las políticas públicas. En síntesis, siguiendo a Magritte, un dibujo bidimensional es incapaz de traducir a la realidad lo que describe; así, muchas políticas de seguridad “diseñadas” sobre el papel son imposibles de ser llevadas a la práctica. No constituyen verdaderas políticas. Es como si mostráramos una foto de un documento conteniendo una política de segu-
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ridad y escribiéramos a su pie: “Ceci n’est pas une politique de sécurité”.
Desde dentro de la casa se podía escuchar cómo cantaban los cerditos: —¿Quién teme al lobo feroz, al lobo, al lobo? ¿Quién teme al lobo feroz?
2. ¿Quién teme al lobo feroz? Sobre la crítica y su función
E
n un ancho valle vivían tres pequeños cerditos. Un día el hermano mayor dijo: —Tendríais que construiros
una casa para vivir. El más pequeño de los tres, que era el más juguetón, no tenía muchas ganas de trabajar y se hizo una casa de cañas con el techo de paja. El otro cerdito juguetón trabajó un poco más y la construyó con maderas y clavos. El mayor se hizo una bonita casa con ladrillos y cemento. Pasó por aquel valle el lobo feroz, que era un animal malo. Al ver al más pequeño de los tres cerditos, decidió capturarlo y comenzó a perseguirlo. El juguetón y rosado cer-
dito se refugió en su casa temblando de miedo. El lobo comenzó a soplar con tanta fuerza que las cañas y la paja salieron por los aires. Al ver esto, el pequeño corrió hasta la casa de su hermano. Como era una casa de madera, se sentían seguros creyendo que el lobo no podría hacer nada contra ellos. De nuevo el lobo llenó sus pulmones de aire y resopló con todas sus fuerzas. Todas las maderas salieron por los aires, mientras los dos cerditos huyeron muy deprisa a casa de su hermano mayor. El lobo se colocó ante la casa y llenó, una vez más, sus pulmones. Sopló y resopló, pero la casa ni se movió.
El famoso cuento de los tres cerditos contiene diversas moralejas, pero la que yo quiero subrayar no es la tradicional sobre el valor de la solidez del trabajo de cada uno de los cerditos, sino la del contraproducente esfuerzo del lobo, quien no solo no consigue su propósito de comerse a ninguno de los cerditos (ni tan siquiera al más débil), sino que lo único que consigue es poner en evidencia los puntos flacos de sus actividades constructivas. Ello permite a los puercos perfeccionar sus técnicas defensivas hasta convertir en inútiles los esfuerzos del cánido. Con toda seguridad, de ahora en adelante los cerditos construirán sus casas con ladrillos y cemento. Nuestro lobo desempeña aquí un papel semejante al de determinadas posiciones críticas en materia de criminología y de seguridad (y también en otras modalidades), cuyo afán de perseguir cerditos no tan solo no culmina con éxito, sino que enseña a los criticados cómo defenderse mejor de las críticas, colmando así las posibles deficiencias señaladas por los críticos. Dicho de otra manera, la crítica que no consigue o que no tiene en consideración la transformación real y efectiva de la realidad, no tan solo es estéril sino que obtiene un efecto contrario: el de reforzar los modelos más conservadores del sistema, mostrándole sus puntos débiles y contribuyendo a perfeccionar sus mecanismos defensivos. Es preciso reconocer que las teorías críticas parecen haber funcionado muy bien en el plano de la denuncia,
reflexiones sobre la seguridad...
en el terreno de los derechos humanos y, en clave eminentemente ética, en el campo de los valores. Pero ello no ha transformado la realidad de un sistema y de un modelo de capitalismo occidental que bajo la modalidad de la globalización parece estarse extendiendo por todo el planeta, a la vez que transformándose radicalmente. Si es innegable que las voces críticas han tenido un efecto de contención (el modelo y sus consecuencias podrían ser todavía más salvajes), lo cierto es que, además de que no han derribado el sistema, en buena medida han contribuido a su fortalecimiento. Existe multitud de ejemplos de cómo la justicia ha blindado aspectos débiles señalados por los juristas más críticos, de cómo las policías han encontrado nuevas justificaciones y técnicas para escapar a las normas y controles, de cómo la criminología oficial de cuño positivista y cuantitativo perfecciona cada vez más sus instrumentos y sus argumentos de legitimación. A un nivel superior, el sistema económico-político ha comprendido que no podía jugar en el terreno de los valores y los ha desprestigiado hasta el punto en que, hoy en día, dicho modelo ignora los valores y ha conseguido que buena parte de la ciudadanía los ignore también. Así, estados democráticos no parecen castigar en las urnas ni tener en cuenta a la hora de elegir sus a representantes la corrupción en todos sus niveles. Muchos italianos votan a un Berlusconi capaz de las peores tropelías privadas y públicas, y aún les puede parecer que es “furbo”, es de-
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guno para que algunos políticos sigan haciendo carrera. A pesar de las escandalosas evidencias de corrupción, una buena parte de la población sigue dándoles apoyo. Mientras, la creciente desafección que se traduce en abstinencia de voto en los comicios electorales desertiza las urnas sin que ello parezca preocupar en demasía a un sector de políticos que, blindados en sistemas de listas cerradas (que obedecen a intereses de partido y de sus corrientes internas y juegos de poder), parecen considerar las elecciones como un mero trámite para mantener las apariencias de pulcras democracias, eso sí, más formales que reales. En este sentido, los esfuerzos por desarrollar modelos de seguridad críticos o distintos de los preexistentes (y a menudo enquistados) constituyen una excepción. Si bien cualquiera con un mínimo de sensibilidad y de humanidad agradece los esfuerzos y los avances que tales críticas han propiciado en materia de seguridad, ello no es óbice para que tengamos que reconocer que eso que llamamos seguridad ha tendido, en los últimos años, a reforzar sus aspectos más excluyentes y represivos1. Tales planteamientos han tratado de cercenar las consecuencias de los actos definidos como criminales mediante medidas de prevención situacional y políticas de cero tolerancia, relegando a un segundo término (y naturalmente privando de recursos económicos) los estudios y las políticas públicas de seguridad interesados por el análisis de las causas y la lucha contra dichos actos. Así, la seguridad
cir, espabilado y capaz de ser más listo que los otros, lo que constituye un valor más poderoso que el desvalor de sus actos. En España, la corrupción no es obstáculo al-
1 Véase por ejemplo: Robert 1999, Matthews & Young 2003, Simon 2007, Waller 2009.
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se está convirtiendo mayoritariamente en un dominio controlado por empleados administrativos de una burocracia cuantitativista, al servicio de modelos políticos de dominación. Pero que ello sea así no es atribuible en su totalidad a los sectores más reaccionarios. Es preciso reconocer que amplios sectores que se definen como críticos en materia de seguridad –así como de la criminología crítica en general– se han sentido muy a gusto en sus torres de marfil y mantenido a menudo en la comodidad de la oposición al poder. El gran reto sigue pendiente: la crítica solo tiene sentido si sirve para liberar, para transformar la realidad, si tiene vocación de viabilidad y de aplicabilidad. El problema estriba en que la aplicabilidad pone a prueba la viabilidad de la crítica. No es lo mismo criticar al poder desde la oposición blandiendo unos valores que nadie que tenga un mínimo de sentido ético puede rechazar ni ignorar, que hacer un uso crítico del poder y desde el poder para garantizar y trasladar a la realidad esos mismos valores. Porque, desde una perspectiva crítica, no se trata tan solo de criticar al poder sino de llevar dicha perspectiva al poder para aplicarla y ejercerla. Pero ello supone un cambio radical de perspectiva que cuesta mucho llevar a la práctica, ya que el poder suele constituir entramados complejos y poco dispuestos a dejarse penetrar por valores éticos y buenas intenciones. Al fin y al cabo, la seguridad y las políticas que la acompañan o deberían acompañarla no dejan de ser sectoriales y, hasta cierto punto, periféricas al poder, que se sirve de ellas de manera meramente instrumental; lo que no quiere decir que no alcancen una importancia significativa, como veremos.
Walter Benjamin (1991) señalaba, en un conocido articulo sobre la violencia, la existencia de una violencia fundadora de derecho, que refleja la lucha por que las ideas subyacentes a ella alcancen el poder, y una violencia conservadora de derecho, que lucha por la permanencia en el poder de su sistema normativo y por ende político. Naturalmente, la victoria de la violencia fundadora de derecho la convierte automáticamente en la nueva detentadora del poder, pero sucede de inmediato que la legitimidad fundadora debe trocarse por legitimidad conservadora, y que el derecho fundador debe pasar a ser la base del nuevo derecho conservador. En este sentido, la revuelta contra el poder, que conllevaba la violencia fundadora de derecho, debe ser olvidada lo antes posible, pues lleva en sus entrañas un potencial revolucionario que ahora podría ser dirigido contra el nuevo sistema triunfante2. Siguiendo este razonamiento, podríamos hablar de unos modelos de seguridad que acompañan a la violencia fundadora de derecho, a menudo muy crítica con el modelo de seguridad de quien ocupa el poder. El entorno crítico de la violencia fundadora propone alternativas, nuevas políticas públicas transformadoras. Todo un aparato crítico suele acompañar a la violencia fundadora de derecho. Lo que ya no es tan claro es que la violencia conservadora de
2 La inestabilidad que estos períodos de transición suelen acarrear ha sido sobradamente analizada en revoluciones como la francesa o la rusa.
reflexiones sobre la seguridad...
derecho acepte en su seno un aparato crítico que la mantenga en permanente re-evolución3. Aparece y se desarrolla entonces una estructura de seguridad vinculada al poder, cuya razón de ser es la de preservar dicho poder. De ahí que sea difícil de aceptar la contraposición entre, por una parte, el uso de los aparatos de seguridad como salvaguarda y protección de los ciudadanos, sus derechos y sus libertades, y por otra parte el uso de dichos aparatos como salvaguarda del poder de las propias instituciones. El quid de la cuestión reside en el equilibrio entre ambos usos, que es lo que puede determinar el compartamiento más o menos democrático de dichas instituciones, en la medida en que priorizan netamente el primero y limitan drásticamente el segundo sometiéndolo al derecho y a los controles democráticos establecidos (Parlamento, Ombudsmen, etcétera)4 (Recasens 2000). Con base en estos razonamientos, hay que plantearse urgentemente de qué sirve desarrollar un planteamiento
3 Para un análisis de la violencia, además del ya citado Benjamin, puede verse Girard 1972, Resta 1992, Mongardini 2004, Zolo 2011. 4 No es posible aquí reproducir el debate sobre este tema, pero me limitaré a señalar que en Europa, ante posturas eficacistas y dispuestas a aceptar limitaciones de derechos y garantías, en aras de un mayor control del territorio y de la población, se han alzado voces cualificadas como las del Parlamento Europeo y en especial de su Comisión de Libertades Públicas y Asuntos Internos, que en reiteradas ocasiones ha defendido los derechos de los ciudadanos ante los riesgos de un endurecimiento represivo. Pueden verse, entre otros, los informes de dicha comisión de 1992, 1993 y 2001, así como el que se preparó respecto de los aspectos de seguridad contenidos en el Proyecto de Constitución Europea que no llegó a ser aprobada.
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crítico en materia de seguridad, si no existe luego la capacidad de desarrollar tales postulados para transformar la realidad desde el poder. Durante la transición española de la última dictadura a la democracia, el escritor barcelonés Manuel Vázquez Montalban, ante el grito de “con Franco vivíamos mejor” proferido por los nostálgicos franquistas, replicó con una pregunta: “¿Contra Franco vivíamos mejor?” Expresaba así el escritor que también podía darse una nostalgia de oposición al franquismo5. En realidad, en una entrevista concedida al periódico El País, el 26/10/1992, el propio Vázquez Montalbán se encargaba de aclarar su expresión. A la pregunta del periodista “¿Contra Franco vivíamos mejor?”, el escritor respondió: “Escribí esta frase hace tiempo con un interrogante porque temía que era el criterio de cierta izquierda conservadora. Y la respuesta era que no. Creo que parte de los males de la izquierda es que no superó esa situación de vivir contra el franquismo”. En el mismo sentido, cabe preguntarse si un cierto sector crítico, en materia de seguridad, no se ha tornado conservador por el hecho de no haber superado o de no haber podido superar la situación de vivir contra unas políticas públicas conservadoras. Ello constituiría una posible explicación de por qué parte de ese grupo crítico en materia de seguridad no ha querido nunca participar
5 Nostalgia derivada de la unión de dichas fuerzas opositoras que se fragmentó en el momento de las elecciones democráticas, en que cada una tuvo que diferenciar sus programas, marcar sus límites y, en suma, su oferta política, diferenciada de las demás formaciones para captar votos.
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en políticas progresistas cuando formaciones de dicho cuño han alcanzado el poder. Claro está que otra argumentación más que plausible es que, cuando tales formaciones han gobernado, raramente y en contadísimas ocasiones han aplicado políticas de seguridad progresistas, y en la mayoría de los casos se han limitado a mantener e incluso potenciar las existentes6. Probablemente, la realidad contenga algo de ambas explicaciones, que además es posible que se retroalimenten. En su afán por tratar de superar el síndrome del lobo y los tres cerditos, algunos sectores o partidos de izquierda –en especial los gobiernos socialistas occidentales– han hecho gala de un pragmatismo extremo para ganar ese “centro” a menudo indeciso que es el que otorga mayorías y gobiernos. Dichos gobiernos se han ajustado tanto a las exigencias de los mercados/poderes que gobiernan los procesos de globalización y sus crisis, que de hecho ya han renunciado a la mayoría de sus valores e ideales originarios7. Han llegado a desdibujar completamente la imagen
6 Baste ver el caso español de la transición en que se efecta-
ron reformas de todas las instituciones, incluso de las Fuerzas Armadas, pero se dejó intacta casi toda la estructura policial –salvo escasas y contadas excepciones–. Así, los ministros del Interior se alternaron consensuando a sus sucesores, por lo que existe una línea de continuidad entre las políticas desarrolladas por la derechista UCD (1976-1982) y las políticas de Interior del Partido Socialista Obrero Español (1982-1996). Los problemas derivados de las malas praxis en el Ministerio de Interior fueron una de las principales causas de la derrota electoral del PSOE en 1996. Bobbio (1994), que defiende la existencia y la distinción entre derecha e izquierda, cita a M. Bettini quien se pregunta si
7
y los programas de la llamada izquierda8. En materia de seguridad, las ofertas entre la llamada derecha e izquierda se confunden en favor de las propuestas de los primeros; los programas electorales se vacían de contenido… y, al final, aquellos que todavía acuden a las urnas, demostrando un gran sentido común, acaban prefiriendo el original a la copia, y votan las propuestas de la derecha. Naturalmente, se trata de un planteamiento muy esquemático de un fenómeno complejo que merece mayor explicación, pero a grandes rasgos eso es lo que sucedió durante la campaña electoral de las presidenciales francesas de abril de 2002. El ultraderechista Jean-Marie Le Pen obtuvo el 17,07% de los votos en la primera vuelta y desbancó al entonces primer ministro, el socialista Lionel Jospin, dejando la elección para la segunda vuelta entre Le Pen y el líder de la derecha gaullista clásica, Jacques Chirac. Todos los analistas coincidieron en señalar que la
no estamos dirigiéndonos hacia una sociedad de ambidiestros (p. VII). Es de señalar que incluso el lenguaje es marcadamente derechista, ya que no se habla de ambisiniestros, sino de ambidiestros, lo que da a pensar que toda dilución se inclina a la derecha. 8 Como señala Bobbio, la identificación de la izquierda con
el marxismo y de este con el comunismo ha envuelto maliciosamente el conjunto en la crisis de este último y dejado el campo libre al predominio del neoliberalismo. Por suerte o por desgracia, la crisis profunda que afecta a Europa ha puesto al descubierto dónde se esconde el verdadero poder. Ha dejado manifiestamente claro, para aquellos que todavía no lo habían comprendido, que el poder político e incluso las estructuras estatales se están convirtiendo, de la mano de dicho neoliberalismo, en meros instrumentos de ese eufemismo que se denomina “los mercados”, es decir, del poder económico más descarnado.
reflexiones sobre la seguridad...
clave del éxito de la campaña de Le Pen fue su propuesta contra Europa y la inmigración, y el discurso basado en la obsesión por la seguridad ciudadana y sus miedos. La aceptación de estos parámetros de discusión durante la campaña propició el mayor fracaso histórico de la izquierda francesa.
3. La seguridad y sus políticas: un proceso evolutivo El tema de la seguridad y sus políticas aparece tardíamente como punto de interés criminológico. En efecto, es difícil encontrar análisis sobre esta temática anteriores a los años ochenta. Una posible respuesta a tal demora es que el proceso evolutivo del conocimiento criminológico y de las temáticas de seguridad no proporcionaron, hasta esos años, unas condiciones objetivas para que pudiera desarrollarse el estudio de las políticas públicas de seguridad. Para tratar de razonarlo, expondré un recorrido por la criminología a través del siguiente triángulo: Norma ESTADO Causa-efecto
Control
INDIVIDUO Adecuación
MECANISMOS Acción-reacción
Desviación
Cronológicamente, el recorrido criminológico ha ido en el sentido de las agujas del reloj. Así, originariamente, la pregunta a la que tal ámbito de conocimiento trató de
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responder era: ¿por qué los individuos se desvían de la norma? En otras palabras: ¿por qué no adecuan su comportamiento a la norma? Es evidente que en dicho contexto, centrado en el sujeto desviado, las preguntas sobre la seguridad no tienen mucho sentido. Es más, ni tan solo aparece un interés específico por la temática policial, sobre la que existe escasa literatura. La progresiva evolución de la criminología llevó a matizar la respuesta a la pregunta ¿por qué se separan de la norma?, que inicialmente se centraba sobre aspectos y razonamientos individuales en un enfoque dirigido hacia grupos colectivos y sociales (Escuela de Chicago) y finalmente apuntó a las teorías del etiquetamiento. Dichas teorías abrían el campo a un cambio de dirección: si la cuestión consiste en etiquetar con éxito, el problema reside en quién etiqueta. Ello llevó a fijar la atención en la relación entre quien se desvía y quien define y controla tal desvío. En otras palabras, el sistema de justicia criminal cobra centralidad, y con ello se desarrollan los temas de seguridad y policía. Aparece así una visión de la policía como aparato represivo integrado en un sistema de justicia criminal y se desarrolla toda una corriente crítica sobre la policía y sobre la seguridad, sus límites, sus costes, sus consecuencias. Para cerrar el triángulo, solo faltaba desarrollar el último ángulo, consistente en relacionar esos aparatos de control con el entorno general de producción de normas, con sus mandantes reales, con las instituciones de poder (que de manera generalizada se identifican mayoritariamente con el Estado). Superar el estudio estático (crítico o institucional) de los temas de policía y
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de seguridad significa entrar en el análisis dinámico de aquellos mecanismos que dirigen la acción de los aparatos de control, que permiten desarrollar acciones transformadoras de la sociedad, y ello nos lleva al análisis de las políticas públicas de seguridad, cosa que no ha sido posible hasta el reciente desarrollo de las disciplinas centradas en tales análisis. Si el desarrollo del conocimiento de las políticas públicas es reciente (Muller 2006), podemos afirmar que el análisis de políticas públicas de seguridad es recentísimo, con lo que todavía no disponemos de una masa crítica suficiente. No obstante, algunos autores provenientes del derecho, de la sociología, de las ciencias políticas, han iniciado ya este camino.
3. Las políticas de seguridad y sus contextos Como acabamos de ver, el tema de la seguridad solo puede ser analizado en plenitud si introducimos la dimensión política, si lo enfocamos desde las políticas de seguridad. Pero ello no es posible desde un punto de vista meramente abstracto. Las políticas de seguridad forman parte del conjunto general de políticas adoptadas por los poderes públicos con capacidad de hacerlo y atendidas las circunstancias de cada lugar y en cada momento. Por ello deben ser vistas como políticas sectoriales y vinculadas a otras como las de bienestar social, sanidad, urbanismo o educación, por poner tan solo unos ejemplos significativos. Pero no por sectoriales dejan de ser primordiales. Es ya bien conocido y no constituye ninguna novedad que el miedo al crimen se ha utilizado como instrumento de
dominación, de gobierno, de sujeción, al menos desde Hobbes, aunque haya sido recientemente redescubierto9. En estas páginas no vamos a entrar a fondo en cuestiones de definición de políticas públicas10 sino en algunos de los contextos en que estas se desarrollan, a partir de tres puntos que considero esenciales: la relación democracia-autoritarismo; la relación Estado-local-global; la relación confianza-miedo-riesgo. Pero para poder concretar un contexto, un entorno, es necesario definir unos mínimos parámetros como espacio, tiempo y condiciones de desarrollo del modelo social vigente. Así, a la hora de analizar políticas de seguridad, será determinante conocer el entorno político en que se producen (modelos de estado democráticos o no; modelos de desarrollo de cada Estado, etcétera). El primer punto es el relativo a la diferencia esencial entre entornos políticos democráticos y autoritarios, y entre políticas de seguridad autoritarias y democráticas. Para tratar de distinguirlas y diferenciarlas, podemos afirmar que las políticas de seguridad democráticas están orientadas a conseguir (y solo pueden funcionar si efectivamente lo consiguen) la confianza de los ciudadanos, mientras que las políticas de seguridad autoritarias están encaminadas a conseguir la adhesión de los ciudadanos. En este último caso, se trata de mecanismos populistas cuyo objetivo no consiste en transformar la realidad sino
9 El gobierno, a través del crimen en las formas recientes de
políticas públicas, ha sido analizado y descrito por Simon 2007. 10 Para ello, puede verse Recasens 2007.
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en canalizar, en provecho de determinadas personas o partidos políticos, sentimientos, miedos o reacciones sociales. En una palabra, se trata de instrumentalizar los mecanismos democráticos de solución de conflictos a partir de la generación de amplios “consensos” fundados en corroborar lo que parte de la sociedad, debidamente mentalizada, cree desear o desea oír. Es el discurso del miedo, del espantajo destinado a producir obediencia o, en otros casos, a establecer una cortina de humo ante errores o desaciertos de los poderes públicos en otros ámbitos de su gestión11. Naturalmente los mecanismos de unas políticas u otras serán diferentes, y los resultados también. Es preciso señalar que pueden perfectamente darse políticas de seguridad autoritarias en entornos democráticos, pero al precio de tratar estas democracias como democracias
Baste recordar las amplias reformas en materia de justicia y seguridad que se produjeron durante las semanas inmediatamente siguientes a la catástrofe ecológica del buque Prestige frente a las costas gallegas. En pocos días, el Gobierno propuso un paquete de medidas de reforma del Código Penal y de la Ley de Enjuiciamiento Criminal que endurecían las penas para la pequeña delincuencia, las bandas organizadas, la reincidencia y la violencia doméstica, entre otros (La Vanguardia, 11-12003, El País, 9-1-2003). Con ello, el Gobierno pretendía dar una imagen positiva de lucha contra la inseguridad ciudadana, que la oposición no dudó en tachar de “chapapote legislativo” para tratar de tapar la crisis del Prestige y la preocupación ciudadana por el aumento de delitos (La Vanguardia, 11-1-2003). En el momento de escribir estas líneas, el Gobierno español parece volver a la carga con la misma estratégia de populismo punitivo al proponer, en medio de una durísima crisis socioeconómica y política, una batería de propuestas de endurecimiento punitivo (El País, 14-9-2012).
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formales (p. ej. mediante la minusvaloración de los parlamentos, el otorgamiento de impunidad a las policías, la tolerancia de corrupción en el sistema de justicia criminal, el recorte del poder judicial, etcétera). La aparición de políticas de seguridad autoritarias constituye un buen indicador para saber si nos hallamos en entornos verdaderamente democráticos o si, por el contrario, nos encontramos ante democracias meramente formales. Un segundo elemento esencial del entorno lo constituye la nueva relación entre Estado-nación, espacio local y espacio global. No podemos ignorar la existencia del fenómeno de la globalización, fruto de la necesidad de los medios de producción, tanto de abrir nuevos mercados como de abaratar costes. Esta mundialización de la actividad económica se desarrolla con base en políticas neoliberales (Navarro 2003, p. 149) cuyas consecuencias distan mucho de los deseos de aquellos que quieren orientar la mundialización hacia un proyecto humanista y alternativo” (Amin 1999, p. 19). El concepto mismo de globalización está sujeto a fuertes paradojas, que son el producto de la dificultad de globalizar lo que es heterogéneo. Esta uniformización solo es posible a partir del establecimiento de relaciones de dominación basadas en el dictado de pautas impuestas por los estados, empresas o lobbys con mayor poder coactivo, lo que convierte a la globalización en un conjunto de dictaduras financieras especulativas, en un falso mercado libre del capitalismo que en el fondo se traduce en una relación de dominación entre globalizadores y globalizados. Nacen en este contexto nuevas políticas criminalizadoras y nuevos sistemas de control que requieren
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un análisis profundizado, dificultado por el secretismo, el obstruccionismo y la anomia en que se mueven. El fenómeno de la globalización supone una redefinición de espacios en función de la transformación económica. Del mismo modo que el Estado-nación se impuso a los restringidos límites de los territorios feudales, incapaces de encuadrar y de absorber las necesidades de un mercado capitalista, ahora es el mismo Estado-nación el que se ha vuelto demasiado pequeño para las exigencias de la globalización. En esta redefinición, los espacios tienden a transformarse en infranacionales y supranacionales, cosa que afecta a conceptos tan fundamentales e inherentes al Estado-nación como los de soberanía (Habermas 2000). La otra cara de la moneda de la globalización y de la crisis del Estado-nación la constituye el fenómeno local. La misma tensión que provoca la supra-estatalización alimenta una necesidad/exigencia ciudadana de proximidad de las instituciones. Esto hace que varios autores utilicen el término “glocal” para señalar esta doble característica de los nuevos espacios en construcción (Robertson 1995; Beck 1998, p. 77 y ss.; Borja y Castells 1999, p. 18; Dahrendorf 2002, p. 31 y ss.). La globalización, en cuanto productora de nuevos espacios dominados por lógicas no estatales de raíz económica y ligadas a conceptos de orientación capitalista neoliberal, supone una crisis del Estado-nación y en especial de los modelos asistenciales desarrollados durante las últimas décadas. Esta transformación lleva al Estado hacia modelos más privatizados, más actuariales y más
descentralizados, como consecuencia de la drástica limitación de recursos y de la tensión “glocal”. Ahora bien, si este es el contexto, cuáles son las consecuencias en un ámbito tan ligado al Estado como es el de la seguridad, clásica fonction régalienne a él tradicionalmente reservada y reflejada en la ya tantas veces repetida relación entre Estado y monopolio legítimo de la violencia señalado por Weber (1987). La quiebra de la ilusión del Estado tutor pone en evidencia los cambios producidos por la evolución del Estado como espacio político y como espacio de mercado hacia un Estado providencia y finalmente a un Estado de mínimos. Una de las consecuencias de este proceso es la incapacidad actual de este Estado para subvenir, mediante los poderes públicos, a las necesidades integrales de seguridad (Robert 1999, pp. 110-111). El impacto de la crisis de este modelo de Estado hace que una parte de la seguridad (pública/ciudadana) que él mismo debería garantizar esté abocada a desaparecer, salvo que sea asumida, ya sea por instancias supraestatales, ya por las infraestatales12. El resto será absorbido por el sector privado o bien se perderá, incrementando así la conflictividad social y alterando en negativo los niveles sociales de tolerancia/ confianza de la sociedad afectada. Esta redefinición de espacios plantea graves proble-
12 Recordemos que las administraciones infraestatales –lo-
cales y regionales– no dejan de ser Estado, pero adoptan otras formas diversas a las del Estado-nación centralizado, y en determinadas circunstancias suponen formas políticas distintas a las del Estado-nación.
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mas en el plano de la seguridad, concepto que, como he dicho, se halla, desde sus orígenes modernos, vinculada a la forma del Estado-nación y, a través de ella, a la idea de soberanía. La aparición de espacios macrosecuritarios de tipo supraestatal, como el espacio policial europeo, han hecho de las seguridades nacionales una cuestión multilateral. En el ámbito de lo global, aparecen políticas claramente represivas vinculadas a grandes temas securitarios (terrorismo, drogas, libre circulación y extranjería, crimen organizado, violencias) (Recasens 2007). Por otra parte, pero simultáneamente, el reclamo de una mayor atención a las necesidades de una seguridad vinculada a los ciudadanos y a sus demandas básicas ha desarrollado un creciente interés por los aspectos microsecuritarios, en un espacio local que reclama para sí el ámbito de lo asistencial, de la solución de problemas, de la mediación, etcétera, pero al mismo tiempo se consagra también como el espacio de las inseguridades de la pequeña delincuencia, del riesgo y de los miedos de los ciudadanos. Las respuestas a tal dualidad se plasman en los planteamientos “blandos” como la policía comunitaria o de proximidad, o los “duros” y traumáticos de tolerancia cero. Mientras que los primeros pretenden incrementar la seguridad a partir de la aproximación de la policía a los ciudadanos, el uso de técnicas de patrulla urbana en diálogo permanente con los ciudadanos (de los que obtiene información al tiempo que les genera sensación de
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cierta permisividad a la rudeza policial y un “eficacismo” a toda prueba, fundado en principios de represión/ reactividad13. Pero a pesar de las diferencias técnicas, relacionales e incluso ideológicas que separan a ambos modelos, estos tienen en común la voluntad de resolver problemas ciudadanos relacionados con la seguridad en espacios y colectividades locales (y por tanto infraestatales) a partir de una intervención policial capilar. Se va definiendo así, también en el terreno de la seguridad, un ámbito “glocal” que evidencia la indisociable complementariedad de lo global con lo local. Apenas se profundiza en fenómenos de alcance local, como pueda ser un problema de tráfico de drogas o de prostitución, o de robos en domicilios, aparece tras ellos, con extraordinaria frecuencia, una dimensión global ligada a grupos organizados transnacionales de narcotráfico, trata de seres humanos o redes criminales de otra índole. Los problemas saltan así a menudo de lo local a lo global y viceversa, dejando al Estado un papel secundario de mero intermediario y gestor. Ello obliga a una revisión de los límites y campos de la intervención estatal, lo que conlleva dificultades de ajuste, legitimación, control, eficacia operativa, etcétera. En síntesis, se puede apreciar una tendencia, en el ámbito de lo global, al desarrollo de políticas cada vez más claramente represivas, mientras que lo local se quiere asimilar a lo asistencial, pero no consigue mostrarse exento de postulados represivos basados en la explota-
seguridad) y la apuesta por la prevención/proactividad, los segundos se basan en la presión férrea aplicada a ciertos espacios ciudadanos, la dureza de las sanciones, una
13 Para una idea básica de tales planteamientos puede verse
Crawford 1997, Wilson y Kelling 1982 y Roché 2002.
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ción (no siempre honesta) de las inseguridades, la pequeña delincuencia y los miedos de los ciudadanos, por parte de quienes se constituyen en generadores de opinión, de políticas o de prácticas en este ámbito. Así, si queremos hablar de políticas públicas de seguridad tenemos que tener en cuenta que nuestro contexto viene determinado por un entorno “glocal” que modifica el concepto clásico de seguridad y por una nueva visión del riesgo y de su aseguramiento que pasa a la vez por una privatización y por una redefinición de los instrumentos clásicos, como por ejemplo la policía, que se orienta hacia la constitución de puntos de acceso de fiabilidad basados en la proximidad y en un modelo más amplio y polivalente de prestación de servicios del que existía en el Estado-nación clásico. En este sentido podemos afirmar que el desarrollo y consolidación del concepto de seguridad se produce en detrimento del concepto premoderno de orden, puesto que, mientras el primero se vincula a la noción moderna de riesgo, el segundo está indisolublemente unido a la noción premoderna de obediencia al Estado-nación (Recasens 2000, p. 13-17). La evolución de la seguridad durante los últimos cincuenta años la ha llevado a una progresiva capilarización y a un aumento de su capacidad de penetrar y alcanzar todos los ámbitos de la vida pública y privada. Es por eso que es cada vez más importante definirla, investigarla e interpretarla como una parte fundamental de las políticas públicas. Lo hasta aquí apuntado nos lleva al tercer elemento: el de la relación de confianza que debe establecerse en materia de seguridad entre ciudadanos e Instituciones. Los puentes que se establecen pueden ser entendidos
como puntos de acceso de fiabilidad, y la confianza como una forma de reducción de riesgos/peligros. En términos modernos, el riesgo y su aseguramiento (Beck 1993, pp. 26-27) están ligados a la magnitud del peligro, de forma que una situación se vuelve más peligrosa en la medida en que no se puede asegurar o, lo que es lo mismo, no se puede prever ni por lo tanto prevenir (Luhman 1996, pp. 31-32). La seguridad consiste entonces en contrarrestar el peligro mediante mecanismos de fiabilidad y de riesgo aceptables, es decir, conocidos y por lo tanto calculables. Así, el riesgo viene limitado por la fiabilidad y esta aumenta en la medida que conocemos el entorno (Giddens 1999, pp. 41-44). Por otro lado, esta fiabilidad no es abstracta, se concreta en unos “puntos de acceso de fiabilidad”, elementos contactables que permiten la conexión entre personas y sistemas expertos encargados de infundir fiabilidad. La policía, por ejemplo, constituye un ejemplo claro de punto de acceso de fiabilidad entre ciudadanos y el sistema experto policía, teniendo en cuenta que un contacto negativo o frustrado con el sistema experto policía hace disminuir la credibilidad frente a sus usuarios y aumenta la percepción de riesgo, en este caso traducible en inseguridad (O’ Malley 1998; Ericsson y Haggerty 1997; Recasens 2003). Pero contextualizar una política pública no consiste tan solo en ubicarla en su entorno sociopolítico y económico. Es preciso poder compararla con otras semejantes para introducir eventuales mejoras o establecer posibles alineaciones. No obstante, es preciso tener bien claro que la comparatividad tiene reglas y límites que es necesario respetar. Incluso en entornos que podemos considerar como
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parecidos, no se debe caer en la tentación de tratar de comparar lo incomparable o de producir transferencias de modelos o prácticas de seguridad de un entorno a otro, sin analizar previamente si dicho entorno es capaz de recibir tal modelo o dichas prácticas. En este sentido, no podemos ni debemos ignorar las diferencias sociales, históricas, económicas o políticas de las realidades europeas y de América Latina, o incluso entre estados y regiones al interior de ambas realidades continentales. Los procesos de crisis socioeconómicas, el concepto de Estado, su mayor o menor desestructuración y la relación entre modelos de seguridad y ciudadanía son otros tantos elementos diferenciadores que, si bien no impiden la comparación y el intercambio de experiencias, sí obligan a hacerlo con extrema prudencia y tras un minucioso análisis. Para obtener una buena comparación es preciso, en primer lugar, saber identificar las políticas, y en segundo lugar ser capaz de hallar los mínimos comunes denominadores que nos permitan establecer un espacio de trabajo. En cuanto a la identificación, baste con señalar que, en general, las políticas de seguridad de corte progresista son menos visibles y reconocibles. Por ejemplo, en lo relativo a las políticas preventivas y en especial las que contienen elementos de prevención social de la criminalidad, se constata una confusión respecto de su definición y naturaleza14. Aparecen con nombres diferentes y cambiantes, son sujeto de varias disciplinas y especialidades (criminológica, psicológica, sociológica, epidemiológica,
Véase entre otros: Crawford 2009, Hughes 2010, Hebberecht & Baillergeau 2012.
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etcétera) que se centran en la temática desde perspectivas diferentes (el delincuente, la víctima, el contexto, etcétera). Por ello resulta difícil incluir determinadas políticas en el campo de la prevención del delito (Crawford 2009). Resulta así una dilución de tales políticas en el marco de políticas más generales, desarrolladas bajo diferentes prioridades. Determinadas políticas de escolarización o de salud, por ejemplo, incorporan elementos de políticas de seguridad, pero dichos elementos quedan diluídos en los objetivos generales de las políticas o aparecen como elementos secundarios o complementarios: es evidente que reducir el ausentismo escolar o prevenir la prostitución conllevan –también– objetivos claros de seguridad, pero son difícilmente reconocibles como políticas de seguridad en sentido estricto, por lo que pierden visibilidad15. En sentido contrario, existe también el riesgo de cometer el exceso de ampliar el alcance de las políticas de seguridad al enfatizar y desorbitar el tema de seguridad sobre otras políticas y colocando las políticas sociales bajo la bandera de la criminalidad (Gilling 1997). Por otra parte, en lo relativo a las mínimas definiciones comunes, se puede considerar mayoritariamente aceptado que la seguridad pública16 aparece bajo la forma de un concepto integral que incorpora diversos
15 Además de ello, hay que contar con que tales políticas
suelen ser a largo plazo, y por ello tienen difícil encaje en las agendas políticas y sus tiempos. La denominación de los conceptos es cambiante según los entornos; es preciso atenerse a los conceptos subyacentes a
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ámbitos de la seguridad, como seguridad ciudadana, protección civil, seguridad vial, cobertura del auxilio en casos de catástrofe, aspectos sanitarios epidemiológicos u otros. El mantenimiento de estas condiciones se considera necesario y se atribuye a las instancias públicas la competencia para establecerlo, preservarlo y restaurarlo. Hay que distinguir este concepto de seguridad pública del concepto de seguridad ciudadana, que debe entenderse como una parte concreta de la seguridad pública y se puede definir como la garantía (prevención, protección o, en su caso, reparación) de la integridad y el legítimo disfrute y posesión de sus bienes por parte de los ciudadanos, como realización efectiva del ejercicio de sus derechos y libertades (Recasens 2007). Pero recordemos que, tal como estamos tratando de argumentar en estas páginas a partir de la imagen de la pipa de Magritte, no todo lo que se define como política de seguridad constituye en realidad tal cosa. El desarrollo de políticas de seguridad requiere seguir un determinado camino, respetar determinadas reglas, sin las cuales no se puede hablar propiamente de políticas (Subirats 2008). Aparecen, en su defecto, acciones o procesos que pueden calificarse como falsas políticas o pseudopolíticas. Pero incluso en la hipótesis de que no se aplicaran tales pseudopolíticas, no se puede hablar de vacío (que en ningún caso se produce) sino de la ocupación del espacio de las inexistentes políticas por parte de los operadores que hubieran tenido que aplicarlas. En otras palabras, a
cada una de las denominaciones para ver cuál es su equivalente en cada realidad concreta.
falta de verdaderas políticas de seguridad no se produce el vacío, sino su sustitución por actividades e intereses de operadores políticos o de corporaciones. En el caso de estas últimas, cuando se ven forzadas a actuar en primera línea y huérfanas de directrices superiores, tienden a utilizar su propia panoplia de recursos a partir de los valores y conocimientos de que disponen, que por defecto suelen ser corporativos. Ello acaba por producir terribles distorsiones, de la que hay que responsabilizar a las corporaciones de seguridad por acción, pero no hay que olvidar las responsabilidades políticas por omisión.
4. Conclusiones En síntesis, y resumiendo las ideas esenciales contenidas en estas páginas: 1. Toda teoría crítica, en general y en temas de seguridad en concreto, debería estar orientada a la consecución de la transformación real de la sociedad. Lejos de mantenerse fuera de los circuitos de decisión y gobierno, debería esforzarse por entrar en ellos y, en la medida de sus posibilidades, modificar el entorno en el sentido deseado y planteado en la teoría. Por ello es preciso que la crítica sea el elemento esencial, no solo de la fase de diseño, sino también de la fase de ejecución de las políticas públicas. La crítica debe ser conservada cuando las opciones que defiende alcanzan el nivel de toma de decisiones: el poder. Debe inspirar tales decisiones sin perder la capacidad de regeneración crítica, so pena de tornarse poder conservador y
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autodefendido. Ejercer críticamente la capacidad de transformar y de transformarse con la transformación, sin perder el espítritu crítico. Ello es casi imposible por la naturaleza absurdamente conservadora de todo poder, como demostró Benjamin. Por ello, la tensión se sitúa entre el campo teórico más crítico (y su nivel de compromiso) y el entorno político preocupado por mantener el poder. 2. El desarrollo de las políticas públicas han permitido dar un nuevo impulso a los análisis de la seguridad, permitiendo comprender sus vinculaciones con el poder y sus políticas. Las transformaciones que están sufriendo los espacios geoeconómicos y geopolíticos con el fenómeno de la glocalización afectan a los estados-nación, y en consecuencia a la seguridad. Dichas transformaciones requieren un análisis en profundidad de las políticas públicas de seguridad.
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Repensar la seguridad en clave crítica supone pensarla en clave de políticas públicas, como un paso a la acción, por frustrante que pueda llegar a ser su fracaso. No es que sea muy optimista en cuanto a la tensión criticapoder, pero es mejor fracasar tratando de transformar la realidad que permanecer al margen sin tan siquiera haber tratado de hacerlo.
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AVANCES DE
INVESTIGACIÓN
La des/legitimación del delito
Aproximaciones hacia una práctica ignota
Mario Millones Espinosa
Balance: Cuatro décadas de prevención del delito en Venezuela
Dorennys Angulo García
Estudio sobre la construcción de la identidad profesional de la PNB desde los ambientes de formación inicial
Caso II cohorte CEFOUNES Helicoide (2012)
Luis Díaz
Identidades proscritas en el Paranpanpan
Avance de sistematización de experiencia
Yosjuan Piña Narváez, Eliseb Anuel, Joalbert Parra y Angie León
LA DES/LEGITIMACIÓN DEL DELITO Aproximaciones hacia una práctica ignota Mario Millones Espinosa*
Resumen: Entender el delito, en tanto práctica, vislumbra la complejidad del comportamiento de la sociedad en su conjunto y una multiplicidad de miradas y lugares comunes. En él se hallan desde explicaciones economicistas hasta juicios religiosos, donde en su gran mayoría la relación víctima/victimario es comprendida desde la dicotomía bueno/malo. De esta manera, se construyen epítetos como “antisociales”, “anormales” y “conductas desviadas”, entre otras. Sin embargo, algunas prácticas delictivas gozan de legitimidad social no tanto en una forma discursiva de aprobación, sino más bien en su forma de relación. Esto es, superando la relación víctima/victimario y sosteniéndose en la sociedad en su conjunto. El delito, en este sentido, devendría construcción espacio-temporal constituyéndose en una relación y práctica social cotidiana (consciente o inconscientemente) bajo el esquema de la urgencia o necesidad. Palabras claves: delito, práctica social, des/legitimación, estructura, agente.
Introducción A continuación, se esbozan la problemática a estudiar y los alcances metodológicos que se disponen en tres movimientos: primero, se delimita y tensiona el delito como hecho plausible de objetivar; segundo, se pincela la problemática que estaría detrás de un cierto tipo de delito (el amateur) y, * Investigador de la Dirección de Investigación y Desarrollo de Políticas Públicas del
Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Social de la UNES. Magíster en Sociología, Universidad de Artes y Ciencias Sociales (ARCIS), Santiago de Chile. Email: mario.millones.espinosa@gmail.com
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tercero, se plantean los alcances metodológicos con algunos resultados preliminares.
El delito: alcances de un problema Otorga el delito una forma esquemática de diferenciar lo legal de lo no legal. Despliega dispositivos, instituciones y moralidades frente a un hecho puntual que advierte un mirar y actuar determinado en sociedad. Jueces, cárceles, propiedad privada y la vida misma entran en tensión cuando un hecho se acusa como delito, pues supone que cada instancia se ve involucrada (como parte vulnerada o castigadora) en la producción dicotómica bueno/malo. Existe una heterogeneidad de definiciones sobre delitos tan abundante que difícilmente se puede acuñar un solo concepto o idea para su análisis. Lo que antes fuera considerado como delito puede que hoy ya no lo sea o, inversamente, lo que antes no fuera considerado delito hoy puede que sí lo sea. De esta manera, el delito no tiene un enunciado unívoco y, por ende, es desde ya problemático intentar definirlo. Aún más, el delito pudiera llevarse a cabo sin la necesidad de su conciencia o efectuarse como una práctica bajo regla. Dos ejemplos de ello: Arendt, al proponer la banalidad del mal para el caso del juicio al nazi Adolf Eichmann1, manifestó que para este tipo de caso una acción individual no puede encerrarse en sí
1 Arendt advierte: “Sus actos únicamente podían considerarse delictuosos retroactivamente. Eichmann siempre había sido un ciudadano fiel cumplidor de las leyes, y las órdenes de Hitler, que él cumplió con todo celo, tenían fuerza de ley en el Tercer Reich” (Arendt, 1999: 20).
como acto completamente racional e individual, pues su aplicación correspondió a procedimientos burocráticos y administrativos establecidos, a saber: había rutinas asignadas y burocráticamente ordenadas (primero, expulsar; luego, concentrar y, por último, exterminar). La propuesta de Arendt, en este sentido, señala lo banal de Eichmann, como político, burócrata y persona. Con esta banalidad, se tensa la visión de que el nazismo fuera producido por mentes metafísicamente malvadas: al contrario, eran personas completamente banales. De allí, que el fascismo puede producirse en cualquier persona, bajo cualquier idea, bajo cualquier sentimiento. Por otro lado, en el film El Chacal de Nahueltoro, el director chileno Miguel Littin muestra la doble moral de a la ley respecto a ciertos delitos. El protagonista, un trabajador temporal marginal del campo, alcohólico y analfabeto, asesina a una mujer y sus hijos, pues no veía futuro alguno en ellos sino el propio destino que él siguiera. Luego de ir a prisión, es juzgado (además, señalado por medios de comunicación como Chacal), educado y, posteriormente, condenado a muerte. Finalmente, es fusilado. En ambos ejemplos el delito y la ley enseñan sus límites: en el primero, el delito funge como acción burocrática y dogmática, es el paroxismo de la política (eliminar al opositor y el antagonismo2), mientras que en el segundo, la arbitrariedad de asesinar del primero es superpuesta con la arbitrariedad de la justicia mediante el fusilamiento. Es menester mencionar en este punto que la regla,
2 Este último, elemento imprescindible para la constitución
de la política según Laclau y Mouffe (2010).
la des/legitimación del delito
como señala Bourdieu (2008), delimita el poder superior (en cuanto está sujeta a la interpretación y aplicación) y, al definir lo que este tiene derecho a exigir, impone siempre un límite de arbitrariedad, de abuso de poder. Así, el orden burocrático entendido como las leyes no podría funcionar si no se diera cabida a una “casuística infinitamente sutil del derecho [droit] y el abuso de derecho [passe-droit]” (Bourdieu, 2008: 150). El delito, así, resulta una construcción histórica que ha respondido a intereses políticos y económicos cuando en su aparición también se fecunda su excepción. Así, el acto delictivo y la ley devienen síntoma. Síntoma en tanto que cada uno de estos elementos “subvierte su propio fundamento universal” (Žižek, 2008: 339). Aquella subversión implica la lógica de la excepción, esto quiere decir que cada “universal […] es ‘falso’ en la medida en que incluye necesariamente un caso específico que rompe su unidad” (ídem). Allí, por ejemplo, donde un sujeto o un colectivo actúa como agresor también está inscrito su signo contrario (Cerbino, 2011): ser víctima de otras violencias que se creen inexistentes u ocultas y que, por tanto, no se enjuician ni se castigan3.
3 Habrían varios tipos de violencia. Bourgois identifica las siguientes: violencia política (desigualdad política y económica), violencia estructural (humillación e inferiorización sistemática), violencia simbólica (aquella que se daría en las microrrelaciones). Sin embargo, Žižek también señala la existencia de una violencia invisible que, de un “modo ‘catastrófico del funcionamiento bien aceitado de nuestros sistemas económicos y políticos’, impide que el lugar de observación de las violencias (subjetiva y objetiva) sea el mismo, puesto que la primera de
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La sociedad moderna, bajo la lógica de Bauman, establece una redistribución de las violencias y no el desarraigo como se ha pensado. Por ello, el síntoma que se (d) enuncia no es sino la violencia generalizada (redistribuida) de la diferenciación social con base en adquisiciones cuya consistencia ontológica, utilizando la fórmula de Sohn-Rethel utilizada por Žižek para su teoría de la ideología, implica un no-conocimiento de sus participantes. El delito ha sido construido, en conjunto con la ley, como parte prácticamente integral de las clases sociales. Varios son los estudios económicos y criminológicos que asocian el delito al crecimiento del desempleo; sin embargo, y aunque existe correlación en este hecho, no termina por explicar la causalidad. En la construcción simbiótica delito/clases-bajas se imprime, de esta manera, el fundamento de la modernidad, el capitalismo y el Estado: la propiedad. Aunque la propiedad privada como punto problemático político-filosófico puede rastrearse desde Aristóteles, no es sino con Locke que se entiende como parte integral de la defensa de las personas. La propiedad pasa a ser propiedad de sí y constituye al sujeto como “ciudadano” en conjunto con su libertad individual. Por ello, no es coincidencia que la caricatura del delito esté relacionada constantemente con el derecho de protección de la propiedad privada y sean personas generalmente de estratos sociales más bajos lo que se ven afectados por este mirar y juzgar.
estas se observa como si se diera en el vacío de la otra” (Cerbino, 2011: 66).
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Con el nacimiento de las instituciones modernas, el delito tiene así su centro ontológico en la propiedad y en los fundamentos que privilegian cierta distribución de los bienes. Por ello, en tanto se construye la ley, también se construye el delito; y este, como se enunció, tendrá en su universalidad su excepción.
tiene también ideas, interpretaciones de hechos, problemas creados por interpretaciones conflictivas, errores, etc. En un análisis minucioso se descubre que la ciencia no conoce “hechos desnudos” en absoluto, sino que los “hechos” que registra nuestro conocimiento están ya interpretados de alguna forma y son, por tanto, esencialmente teóricos (Feyerabend, 1986: 3).
Consideraciones metodológicas El riesgo metodológico que acá se ha asumido responde, epistemológicamente, a la idea que Feyerabend propusiera de que en ciencia “todo vale”4. Así, la ciencia ha avanzado, a base de procesos elocuentes, hasta un anarquismo metodológico donde el énfasis no ha sido reemplazar un método por otro ni una hipótesis por otra (esto es, su posibilidad de falseabilidad como estimaba Popper) sino que ha sido, por el contrario, la misma inventiva y arreglos a fines, cual sistema de creación (e imaginación) de las artes, donde los científicos o investigaciones más avanzan. Al tratar de responder el problema planteado, entonces, se utilizan indistintamente métodos y técnicas que se adaptan al problema en cuestión y no a su inversa, esto es, adaptar el problema a la metodología. La historia de la ciencia, después de todo, no consta de hechos y de conclusiones derivadas de los hechos. Con-
Existe una paradoja en este “todo vale” de Feyerabend que, en palabras de Horacio (2003), tiene dos variantes: la primera, todo vale en cuanto a método y, segundo, sobre el producto del conocimiento.
Por ello, el diseño de investigación implicó transgresiones a un eje fundamental del cual se respalda la ciencia, sobre todo la fundada en principios estadísticos: la muestra. Esta fue escogida de manera intencional, experimental y bajo criterios de observación (e intuición) que lejos están de poder inferir conclusiones generales. Más bien, la intención inicial fue comenzar a plantear la problemática de la legitimidad de prácticas sociales, y el método aquí presentado se encamina a vislumbrar nuevas interrogantes para este propósito.
Diseño de la investigación El diseño bajo los estudios mixtos reclaman una especificidad que se señala de antemano por cada autor como cierta tarea “artesanal”, como señalan Hernández Sampieri et al. (2010), pues serían “hechos a medida”. En la presente investigación, se recogieron los datos a través de la siguiente secuencia: Observación
Encuesta
Cualitativo
Cuantitativo
4
Análisis e interpretación de los resultados
Figura 1. Esquema diseño DEXPLOS.
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Cuando se combinan técnicas cualitativas y cuantitativas, los diseños reciben nombres particulares de acuerdo a la jerarquización o distribución de los análisis. Para este caso, el estudio comienza con una técnica cualitativa (observación) y luego una técnica cuantitativa (cuestionario). Este tipo de diseño recibe el nombre de “diseño exploratorio secuencial” (DEXPLOS), el cual implica una fase inicial de recolección de datos cualitativos (observación) seguida de una donde se recaban y analizan datos cuantitativos. Hay dos modalidades, a su vez, de este tipo de diseño dependiendo de su finalidad: derivativa y comparativa. En la primera, el análisis de datos cuantitativos se sostiene o se construye sobre la base de datos cualitativos (caso de la presente investigación) y, en la segunda, se recolectan y analizan datos cualitativos y cuantitativos para posteriormente comprar ambos resultados e interpretar así de mejor manera la problemática anunciada. Como se anticipó, las técnicas de recolección de datos para esta investigación fueron dos: observación y cuestionario. »» Observación: comenzó con una participación moderada para terminar en una participación pasiva, considerando esta última propicia para recolectar datos sin una intervención en el espacio, que pueda generar problemas posteriores para efectos de la investigación en cuanto a entrega de información. »» Cuestionario: se elaboraron preguntas cerradas con una sola posibilidad de respuesta. Los ítems de los cuales se extrajeron las variables son: identificación,
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condiciones laborales, consumo, expectativas, prácticas y percepción. No obstante este último, el proceso de observación es transversal a todo el proceso puesto que, como toda investigación cualitativa, la posibilidad de replantear objetivos es latente a medida que se van encontrando variables a investigar o, por el contrario, descartar. Tales técnicas de recolección de datos se guiaron por las siguientes interrogantes: »» ¿Existen prácticas delictivas socialmente legitimadas? »» ¿Qué implicaría el proceso de des/legitimación de una práctica? »» ¿Qué condiciones sociales influyen en que una práctica delictiva goce de cierta des/legitimidad? Para responder estas interrogantes, la investigación aplicó estas técnicas de recolección de datos a jóvenes de Caracas, específicamente, de la parroquia Catia. Se ha escogido a jóvenes, sobre todo, por ser ellos quienes más se ven afectados por delitos como robo y hurto y por ser este mismo grupo quienes mayoritariamente son indicados como los que más cometerían los mismos delitos. Esto no quiere decir, sin embargo, que a quienes se les van a aplicar los cuestionarios se les considera a priori como parte de estos dos grupos, sobre todo del segundo. Más bien, lo que se quiere es conocer su percepción (como grupo social) sobre ciertas prácticas cotidianas, algunas condiciones socioeconómicas a las cuales se encuentran sujetos y si des/legitiman prácticas delictivas en tanto jóvenes.
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De esta manera, el objetivo principal de la investigación es examinar y analizar el proceso de des/legitimación de prácticas delictivas entre jóvenes trabajadores/as y no trabajadores/as de la parroquia Catia. A su vez, los objetivos específicos son: »» Identificar las condiciones laborales y expectativas de trabajo a las cuales están sujetos jóvenes trabajadores/as del comercio del bulevar de Catia, de comercio ambulante (buhoneros) del sector de la estación de metro Gato Negro y de jóvenes del grupo Paranpanpan que hacen vida en el Parque Alí Primera de Catia. »» Comparar las opciones y necesidades de consumo de estos grupos de jóvenes. »» Identificar, comparar y analizar los procesos de des/ legitimación de ciertas prácticas delictivas entre estos grupos de jóvenes. De esta manera, bajo los objetivos planteados, se presentan a continuación los resultados preliminares de la encuesta en cantidades totales y porcentuales.
Resultados preliminares de la encuesta La encuesta Jóvenes, Consumo, Expectativas y Prácticas, aplicada entre los días 22 de julio y 3 de agosto, arrojó los siguientes resultados: »» De un total de 101 jóvenes encuestados, 51,5% correspondió a mujeres y 48,5% a hombres. En cuanto
a la estratificación por grupo, 50,5% correspondió a trabajadores/as del bulevar de Catia (de los cuales, 25,49% fueron del sexo masculino y 74,51% del femenino); 19,8% a trabajadores/as ambulantes o también llamados buhoneros (de los cuales, 65% fueron del sexo masculino y 35% del femenino) del sector aledaño a la estación de metro Gato Negro, y los/las jóvenes pertenecientes al grupo Paranpanpan completaron el restante 29,7% (del que un 76,67% correspondió al sexo masculino, mientras que un 23,33% al femenino). »» Respecto a la edad de los encuestados/as, donde más se concentró la población fue en el rango que va de los 18 a los 20 años con un 35,5%, seguido del rango que fluctúa entre los 15 y 17 años con 23,8% y, por último, entre los 21 y 23 años donde alcanzó 15,8%. De esta manera, se señala que el mayor porcentaje de personas encuestadas en los espacios escogidos va desde los 15 hasta los 23 años y bordea 75,2% del total. El resto, es decir, un 24,8% se divide entre jóvenes que van desde los 24 hasta los 35 años de edad. »» La distribución de los rangos de edad por grupos manifiesta que, para el caso de los/las trabajadores/as del bulevar de Catia, el rango que más encuestados tuvo fue el que concierne a las edades entre 18 y 20 años (33,33%), seguido del rango que fluctúa entre 21 y 23 años (19,61%), mientras que, en el caso de los/las buhoneros del sector del metro Gato Negro, nuevamente el rango que va de 18 a 20 años es el que más encuestados tuvo (40%), seguido de los rangos
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que van de los 27 a los 29 años y de los 15 a los 17 años (15% cada uno). Por último, en el grupo denominado “Paranpanpan”, el rango que va de los 15 a los 17 años (46,67%) fue el que tuvo más encuestados/as, seguido del rango que fluctúa entre 18 y 20 años (36,67%).
afectados por esta situación son jóvenes que fluctúan entre 15 y 23 años que alcanzan un 30% del total. Quienes afirmaron, por el contrario, que gozaban de contrato fijo, en el caso del sexo femenino llegaron a 30,77%, mientras que el sexo masculino alcanzó 28,57%.
»» En cuanto a la pregunta sobre la situación actual en que se encuentran los/las jóvenes encuestados/as, solo 1% señaló encontrarse únicamente estudiando mientras que 49,5% mencionó solo estar trabajando. A su vez, 23,8% manifestó encontrarse en una situación de estudiante y a veces trabajando, mientras que 9,9% afirmó estar trabajando y a veces estudiando. Quienes señalaron que buscaban trabajo alcanzaron 15,8% del total.
»» En cuanto a las condiciones salariales de los/las jóvenes encuestados, 31,7% señaló que obtiene una remuneración menor a Bs 1.800, seguido de 30,7% que oscila entre Bs 1.801 y 2.500, mientras solo 3% dijo sobrepasar los Bs 3.000 mensuales. En la estratificación por sexo, 42,31% de las mujeres señaló ganar entre Bs 1.801 y 2.500 y 38,46% dijo ganar menos de Bs 1.800; mientras que, en el caso de los hombres, 18,37% dijo estar en un rango mensual entre Bs 1.801 y 2.500, mientras que 24,49% manifestó ganar menos de Bs 1.800.
»» Por otro lado, y de acuerdo con la interrogante que planteaba las formas de contrato a quienes señalaron que se encontraban trabajando (incluye a quienes lo complementan con estudios), 40,6% de los/as encuestados señaló no estar regido bajo ningún tipo de contrato, mientras que 29,7% dijo estarlo con características de “fijo”. Asimismo, 4% dijo tener contrato a honorario o destajo, mientras que 5,9% señaló mantener un contrato solo de palabra. »» En este sentido, es el sexo femenino el que se ve más afectado por la carencia de algún tipo de contrato al llegar hasta 50% de las encuestadas, mientras que en el sexo masculino esta situación llega a 30,61%. De igual manera, los rangos de edad que más se ven
»» Por último, en cuanto a movilidad laboral se refiere, el 26,7% de los jóvenes encuestados señaló haber tenido entre dos y cuatro trabajos y el 13,9% dijo haber tenido más de cuatro. Asimismo, 22,8% dijo no haber tenido trabajo alguno anteriormente y 19,8% señaló haber tenido solo uno. De los jóvenes que dijeron que habían trabajado anteriormente, 23,8% dijo no haber tenido contrato escrito en ninguno de sus trabajos anteriores, mientras que 14,9% manifestó que solo en algunos tuvo contrato. Únicamente el 12,9% dijo haber tenido contrato escrito en su/s anterior/es trabajo/s.
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»» En resumen y haciendo un mapa de las principales características de los/as jóvenes encuestados, se aprecia en primer lugar que, en el caso del sexo masculino, la gran mayoría tiene un salario menor a Bs 1.800 (24,49%) y un porcentaje significativo alcanza al menos dos salarios mínimos (hasta Bs 2.500), mientras que en el caso de las mujeres son más las que alcanzan lo equivalente a dos salarios mínimos (42,31%), aunque la proporción de quienes ganan menos del salario mínimo también aumenta (38,46%) si se comprara con los hombres. »» En segundo lugar, la movilidad laboral se aprecia como una condicionante transversal puesto que un 60,4% señaló haber tenido al menos un trabajo anteriormente (sumando las alternativas “al menos un trabajo”, “entre dos y cuatro” y “más de cuatro”). Hecho significativo si se recuerda que gran parte de los/ las encuestados/as fluctúa entre los 15 y los 23 años, es decir, son jóvenes que o dejaron de estudiar o no lo pueden hacer de manera regular a tiempo completo. »» Por último, son jóvenes que en su mayoría (46,5%) no suelen tener contratos de trabajo (se suma “no tengo contrato” y “tengo, pero de palabra”), por lo que la posibilidad de exigir lo que se establece en la ley como finiquitos, beneficios, salario sobre el mínimo y pago de horas extras, entre otras formas de explotación subrepticias, salen a flote y conllevan una trayectoria tanto inestable como precaria.
Conclusiones preliminares La investigación en proceso intenta, como se señaló, abrir interrogantes frente a los modos de ver y comprender el delito en aquella relación víctima/victimario. Bajo la idea de que el delito se comporta, como toda relación, en un entramado de interconexiones sociales, incidencias estructurales simbólicas y, sobre todo, condiciones materiales que objetivan conductas, el delito como robo y hurto aparecería como una práctica que en muchas ocasiones se encuentra legitimada socialmente. No obstante, esta legitimación pareciera tener características particulares que, lejos de discursos aprobatorios, estarían más cerca de prácticas situadas en los esquemas de la urgencia y necesidad en una coyuntura espacio-temporal determinada. La legitimidad de ciertos delitos, así, subvierte la relación víctima/victimario y entrega insumos para comprender la problemática de las prácticas sociales, pues integra responsabilidades a la sociedad en su conjunto tanto en la posible causa del delito como su mantenimiento en el tiempo (¿haciendo, por tanto, rentable el delito?) Salarios bajos, ausencia de contrato laboral y trayectoria laboral inestable son las principales características del grupo de jóvenes encuestados, sumado a un gran porcentaje de jóvenes que se encuentran desempleados. Es menester señalar que, por el momento, no es posible solo con estos datos establecer relación alguna entre legitimidad de delitos y condiciones socioeconómicas. No obstante, la posibilidad de que ello ocurra en la prácti-
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ca sin duda aumenta al mantenerse una vida precaria e inestable, laboralmente hablando. Para indagar en ello, la encuesta consideró interrogantes que van desde consumo y expectativas laborales hasta la posibilidad de aceptar como legítimo un delito si la necesidad del momento lo amerita. Así, en resumen, se intenta abrir nuevas interrogantes con los datos que la encuesta arroja e intentar enunciar y tensionar el delito (como el robo o hurto) estableciendo de antemano su complejidad en tanto práctica ignota.
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Bibliografía
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Balance: Cuatro décadas de prevención del delito en Venezuela Dorennys Angulo García*1
Resumen: La investigación de la que trata este Avance es una guía de lo que en sus distintos momentos ha sido el abordaje de la prevención del delito en Venezuela, analizando sus enfoques, concepto y, en la medida que así lo permitió la información disponible, datos estadísticos que evidencian los resultados de esas políticas en el marco de una política criminal en el contexto venezolano. En este se encuentra una compilación histórica de las políticas de seguridad implementadas por el Ejecutivo Nacional en el ámbito preventivo en el período comprendido entre 1970 y 2011, se presenta también elementos cualitativos a través de la valoración que una representación de los informantes claves en la materia hacen a estas políticas. Igualmente se hace una revisión de la legislación aplicable en el marco de una política pública. Palabras clave: prevención, delito, delincuencia, políticas, planes.
Las investigaciones en materia penal, y más específicamente en lo criminal, resultan particularmente complejas debido a la escasez de fuentes confiables de información. Por esta razón, el Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Social de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad, como parte de los aportes para la construcción y desarrollo de políticas públicas asociadas a la seguridad ciudadana, planteó la necesidad de contar con un documento que sistematice la información sobre políticas, programas, planes y proyectos ejecutados en materia preventiva durante
* Investigadora invitada de la Dirección de Investigación y Desarrollo de Políticas
Públicas del Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Social de la UNES. Doctora en Derecho por la Universidad de Salamanca (2012), magíster en Estado de Derecho y Corrupción (2007) por la misma casa de estudios y abogada egresada de la Universidad Bicentenaria de Aragua (2004).
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los últimos cuarenta años. El estudio Balance: cuatro décadas de prevención del delito en Venezuela es una compilación histórica de los datos disponibles sobre políticas de seguridad implementadas por el Ejecutivo nacional en el ámbito preventivo, durante el período comprendido entre 1970 y 2011, a fin de presentar al lector una guía de lo que en sus distintos momentos ha sido el abordaje de la prevención del delito en Venezuela, analizando sus enfoques, conceptos y, en la medida en que así lo permitió la información disponible, datos estadísticos que evidencian cuáles han sido los resultados dentro del marco de una política criminal en el contexto venezolano. A través de una investigación de tipo documental, se revisaron las posiciones desde distintas disciplinas como la sociología, la psicología, la criminología, las ciencias y artes militares, el periodismo y el derecho frente a las políticas de prevención del delito en Venezuela. Seguidamente se efectuó una revisión detallada de la legislación patria y de los denominados Planes de la Nación en los que cada Gobierno estableció la concepción, las metas, las estrategias y los retos que asumiría en distintas materias, así como los informes de gestión o memorias y cuentas del Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia. Los datos cuantitativos se compararon con la información obtenida a través de entrevistas semiestructuradas con actores clave, a fin de presentar una evaluación cualitativa de estas políticas. Finalmente, se evaluó la trayectoria de la institución encargada llevar adelante esta ardua labor: la Dirección General de Prevención del Delito, un organismo ejecutivo con suficiente rango administrativo y oficinas en todos los estados del
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país, creado para desarrollar programas, adelantar investigaciones sobre las causas del delito y promover su labor a través de campañas de concientización. De igual manera, se intentó presentar una sistematización de iniciativas locales en materia preventiva, pero solo se obtuvo información de experiencias desarrolladas en los estados Zulia y Carabobo. Sobre este punto, la información no es exhaustiva sino que responde a una selección de información con base en los documentos disponibles y a la identificación de casos relevantes o exitosos, referidos por los expertos en las entrevistas realizadas. Vale la pena señalar que las tesis en materia de prevención del delito en Venezuela, al día de hoy, deberían revisarse y debatirse. Las hipótesis que se han planteado han ayudado a mantener cierta forma de control sobre algunos delitos, fundamentalmente aquellos que afectan a las clases económicamente dominantes, pero no a evitar que estos ocurran o a erradicar las causas que llevaron a ese individuo a delinquir, ni por vía directa ni por consecuencia; todavía existen muchos mitos provenientes de nuestra historia inquisitiva, del positivismo y su influencia en el derecho penal, según los cuales aún se cree firmemente que la pena por sí misma previene la comisión del delito y que todos los caminos terminan en la cárcel, como ente resocializador del individuo y solución a los problemas de seguridad (de algunos). Prevenir el delito es una actividad cuya verificación o evaluación es muy difícil de hacer, ya que es prácticamente imposible medir los delitos que, gracias a una intervención temprana, se lograron evitar. Sus políticas están destinadas a ser invisibles para muchos y producir resultados a largo plazo; incluso, lo que pudiera consi-
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derarse como logro muchas veces se sumerge dentro de otras políticas, en materia de educación, urbanismo, etcétera. Algunos autores coinciden en que la prevención es una función eminentemente técnica que requiere, entre otras cosas, de una labor rigurosa de revisión constante tanto de los éxitos como de los fracasos de los planes, programas o medidas implementadas, antes de proceder al diseño de nuevas políticas. A lo largo de este trabajo se pudo conocer que, en cuarenta años de existencia del órgano ejecutor de la política preventiva, la forma de desarrollar el trabajo ha variado muy poco. A pesar de todos los cambios experimentados por la sociedad, sus planes no se presentan como una continuación ajustada del anterior ni prevén su prolongación más allá del período quinquenal. La institución ha mostrado siempre su resuelta voluntad de cumplir con sus funciones pero, lamentablemente, no ha tenido ni tiene el apoyo político y económico necesario para desarrollar de manera eficiente el rol que le compete. En cuanto a los objetivos adoptados por la Dirección General de Prevención del Delito, se observa que han transitado en sus distintas etapas por la “aplicación de medidas preventivas en las principales ciudades del país, con especial atención a las áreas marginales y su población joven” y “el establecimiento de programas preventivos concretos en aquellas zonas de mayor concentración poblacional de menores, jóvenes y adultos con trastornos de conducta, donde el auge delictivo sea muy elevado”, hasta llegar a medidas mucho más acertadas como prevenir la “violencia criminal y no criminal”, independientemente de la zona o del grupo etario en que se presente.
Lo que demuestra que existen muchas técnicas, enfoques y tipos de prevención, cuya puesta en marcha dependerá de los objetivos que se quieran lograr, el tipo de delito y el momento sobre el que se intervendrá. De manera que para cada síntoma hay una respuesta que puede atacar la verdadera causa del problema o simplemente aliviar sus efectos. En Venezuela, la prevención del delito ha pasado a la historia como una actividad necesaria pero sobre la que se invierte muy poco como política pública, la cual ha tenido momentos de mayor connotación en lo que se refiere a su incorporación en el discurso de las autoridades en materia de seguridad. Sin embargo, esa importancia no se ha traducido en el presupuesto destinado para esta materia, a pesar de que la inversión en prevención, aparte de ser menos costosa, permite incrementar la calidad de vida y desarrollo humano, en tanto que sus efectos sobre la violencia son más permanentes y efectivos, aparte de su enorme efecto multiplicador. Como gran aprendizaje podría decirse que, al día de hoy, las instituciones, tanto regionales como nacionales, han comprendido que los niveles de inseguridad no se van a poder disminuir sin la ayuda de los ciudadanos y que las autoridades deben avocarse a construir el sentido de comunidad donde no exista o reconstruirlo donde se ha perdido. En tanto que la política criminal no es un problema entre leyes, delincuentes, víctimas y jueces, sino que involucra a toda la estructura social en la cual se manifiesta la criminalidad, es de esperarse que esa política se traduzca en programas operativos que afecten no solo a los grupos “vulnerables”, sino también a quienes de alguna manera pueden contribuir a reducir el grado de “vulnerabilidad”
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de aquellos. Y una excelente manera de hacerlo es entender que para que haya seguridad hay que empezar por cubrir las necesidades sociales de la gente, y para ello es necesario incluir en las discusiones del plano de la seguridad a los sectores sociales que mucho tienen que aportar para la generación de convivencia y, en definitiva, de ciudadanía. En Venezuela, hasta ahora, no se ha formulado una verdadera política criminal. Por ello, las respuestas al fenómeno han carecido de coherencia, han consistido en respuestas espasmódicas frente a determinados sucesos
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y han discriminado determinadas clases sociales. Por ejemplo: ¿qué delitos se previenen? y ¿quiénes cometen esos delitos? Si solo se persigue el hurto, el robo y el homicidio, se tiende a criminalizar los sectores populares, porque lo que está en la agenda pública es que son estos los delitos que merecen intervención. Ante la crisis de valores que vive nuestra sociedad, las víctimas y los victimarios no deben buscarse en una sola clase social, ya que la conducta delictiva se aprende de la misma forma que la conducta no delictiva: por imitación.
Estudio sobre la construcción de la identidad profesional de la PNB desde los ambientes de formación inicial Caso II cohorte CEFOUNES Helicoide (2012) Luis Díaz*
Resumen: La presente investigación se planteó analizar el proceso de construcción de la identidad profesional de los funcionarios pertenecientes a la Policía Nacional Bolivariana (PNB) durante su etapa de formación inicial. Realizamos un estudio de caso enfocado en discentes pertenecientes a la II cohorte del Curso Básico del Programa Nacional de Formación Policial (PNF) del CEFOUNES-Helicoide (2012). Entenderemos la identidad profesional como una construcción social donde se cruza de manera compleja lo estructural con lo individual, donde los sujetos, a la vez que son formados por la academia, también tienen una participación activa en sus procesos de institucionalización (Dubar, 2000). Indagamos las características que adquieren los procesos identitarios en el contexto de los profundos cambios derivados de la implementación de un nuevo modelo policial en el país, donde la PNB y las nuevas propuestas de formación policial tienen un papel destacado. Para cumplir con los objetivos planteados construimos una estrategia metodológica cualitativa multi-método que comprendió la realización de entrevistas a profundidad, entrevistas temáticas, observación participante, grupos focales y análisis documental. Como resultado del proceso de investigación esperamos comprender cuáles son las principales representaciones, discursos y prácticas a partir de las cuales se conforman las identidades de los futuros integrantes de la PNB durante la etapa de formación inicial, así como las tensiones
* Investigador de la Dirección de Investigación y Desarrollo de Políticas Públicas
del Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Social de la UNES; e-mail: dialuis@gmail.com.
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construcción de la identidad profesional
y diálogos derivados de la construcción de los nuevos procesos formativos, cónsonos con las concepciones que se proponen desde el nuevo modelo policial. Palabras claves: Policías, formación inicial, identidad profesional.
Introducción La presente investigación se planteó analizar el proceso de construcción de la identidad profesional de los funcionarios pertenecientes a la Policía Nacional Bolivariana (PNB) durante su etapa de formación inicial. La Policía Nacional Bolivariana es una institución de creación reciente (2009), producto del proceso de reforma policial más profunda y sistemática en la historia de Venezuela respecto a sus cuerpos de seguridad. Esta se iniciará con la conformación de la CONAREPOL (2006) que, a partir de un diagnóstico integral de los cuerpos policiales así como de una amplia consulta nacional, propondrá un nuevo modelo policial para el país acorde a los principios democráticos y de justicia social presentes en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Este nuevo modelo será recogido en la Ley Orgánica del Servicio de Policía y del Cuerpo de Policía Nacional (2008), dando inicio a una nueva etapa de operacionalización que contemplará la creación del Consejo General de Policía (2009), la aprobación de la Ley del Estatuto de la Función Policial (2009) y una serie de resolucio-
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nes ministeriales por medio de las cuales se normarán áreas claves de la función policial. Todo lo anterior forma el corpus del nuevo modelo policial a partir del cual las diferentes policías del país tienen el mandato de adecuar su estructura y funcionamiento. La PNB nacerá con el nuevo modelo y la institucionalidad que este propone, por lo que no emprenderá el proceso de adecuación requerido para el resto de los cuerpos policiales. A diferencia de los otros organismos, la PNB llevará a cabo un proceso de selección, evaluación y migración de sus integrantes iniciales, en su mayoría provenientes de la disuelta Policía Metropolitana y Tránsito, para reentrenarlos acorde a los nuevos principios rectores. Una de las grandes aristas del nuevo modelo policial estará representada por la creación de procesos formativos del personal policial, cónsonos con los nuevos principios que guían su actuación. Para esto se realizará una propuesta de formación curricular que creará, entre otras propuestas pedagógicas, un Curso Básico de Formación Policial que representará una ruptura con respecto a la forma en que se había entendido la formación policial hasta ese momento, represiva y de marcado corte militarista, así como una propuesta unificada frente a la dispersión y heterogeneidad de las propuestas de formación que existían en las diferentes policías del país. El Curso Básico de Formación Policial está concebido como un modelo cíclico, innovador, dinámico e interactivo para la formación de un profesional policial que, bajo un enfoque crítico-reflexivo, ético-dialéctico y lúdico-vivencial, desarrolle sus potencialidades de forma global y
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logre integrar las necesidades de su ambiente educativo y comunidad a sus experiencias de aprendizaje, junto con las de un ejercicio de competencias policiales capaces de fusionar estos factores a un contexto de seguridad potencialmente renovador, en correspondencia con los ámbitos particulares de la diversidad geográfica de la nación.
Diseño curricular del Curso Básico de Formación Policial En agosto de 2011, se graduó la primera cohorte del PNF básico policial, formada íntegramente desde esta nueva propuesta, ya que no provenían del ejercicio previo de la función policial, a diferencia de los integrantes iniciales de la PNB. En esa primera cohorte se graduaron 2.518 oficiales que pasaron a formar parte de la PNB. En la actualidad culminó el proceso de formación de la II cohorte del PNF Básico Policial del CEFOUNES-Caracas. Esta promoción, en un principio, estuvo integrada por 4.256 discentes de los cuales se graduaron 3.191 el 25 de septiembre de 2012. Durante este último período se realizó el trabajo de campo de la presente investigación.
De la identidad a las identidades El concepto de identidad, como muchos otros conceptos de la sociología, ha sido sometido a la crítica, repensado, deconstruido y complejizado en las últimas décadas1.
1 Las ciencias sociales no han permanecido ajenas a los cam-
bios del mundo global ya que la magnitud de los mismos ha
Hall señala que el proceso de deconstrucción del concepto de identidad se dirigió fundamentalmente a repensar los aspectos esencialistas a los que este hacía referencia. La carrera semántica preestablecida de este concepto señala un núcleo estable del yo que, de principio a fin, se desenvuelve sin cambios a través de todas las vicisitudes de la historia; y hace referencia a un fragmento del yo que ya es y sigue siendo siempre “el mismo”, idéntico a sí mismo a lo largo del tiempo (Hall, 1996). La reformulaciones de este concepto se dirigen a señalar el papel central de las interacciones sociales, de los contextos en que se desarrollan y por lo tanto del carácter dinámico de las construcciones identitarias. En este sentido, para la presente investigación partimos de los aportes de Dubet (2006) y Dubar (2000, 2001) que sintetizan algunos de los debates recientes sobre el tema. Estos autores proponen que la identidad es una construcción social signada por la complejidad y en la que se articulan dinámicas y fragmentos provenientes de múltiples discursos y prácticas. Por lo que tendremos un conjunto de experiencias, sentidos y dinámicas que se articulan en sujetos e instituciones concretas que expresan esa diversidad, produciendo múltiples identidades. Este concepto de identidad abandonará cualquier
afectado el edificio conceptual sobre el cual había sido fundada. Tenti Fanfani (2002) señala que esto se debe a los profundos cambios en las instituciones y en las relaciones sociales con respecto a las referidas por la sociología clásica “...aunque la sociología como tradición discursiva lo olvide a menudo, la sociedad de la que hablaba era por lo general una sociedad nacionalestatal (...) Hoy son otras las condiciones del desarrollo social”.
construcción de la identidad profesional
l. díaz
| 187
pretensión esencialista y pasará a ser estratégico y po-
que se caracterizan por la diversidad de las interacciones
sicional. Por lo que la identidad será una construcción
entre los sujetos.
constante que se da en la interacción del individuo con los otros y con las instituciones.
Lo relevante del estudio de la identidad profesional en los procesos de formación inicial se debe a que los/as
Para Dubar (2000) la identidad es el “resultado a la
discentes no solo adquieren los conocimientos “necesa-
vez estable y provisorio, individual y colectivo, subjetivo
rios”, implícitos y explícitos que los capacitan para ejer-
y objetivo, biográfico y estructural de los diversos proce-
cer las funciones policiales, sino que también aprenden a
sos de socialización que conjuntamente construyen a los
“ser” policías. Esto significa un proceso de socialización
individuos y definen a las instituciones”. Esta perspectiva
en un conjunto de valores, creencias, representaciones,
implica una superación de la histórica visión dicotómica
códigos y prácticas de lo que se considera es un policía
entre posturas estructurales-objetivistas e individuales-
en determinado contexto histórico e institucional, y que
subjetivistas en la construcción de la identidad al plan-
servirá como base para la construcción de su identidad
tear la articulación entre las condiciones estructurales y
social y profesional. Entenderemos la identidad profesio-
la recreación que desde el “sí mismo” efectúa el sujeto. El
nal como un cruce entre tres aspectos claves: el proceso
sujeto tendrá un rol activo, no solo en la construcción de
de formación inicial, la biografía personal y elementos
su identidad, sino también en la de las instituciones de las que forma parte. De esa manera, no solo la institución propone una identidad al sujeto sino que este tiene un papel relevante en la formación de la propia identidad institucional.
posteriores que se adquieren durante el desempeño de la carrera policial.
Ejes a partir de los cuales se planteó la investigación
Así la identidad en general y la identidad profesional
Identificamos tres ejes a partir de los cuales estudiar los
en particular serán el resultado de procesos colectivos
procesos identitarios en la presente investigación. Un pri-
de interacción donde se articulan las trayectorias de los
mer nivel tiene que ver con que la identidad del policía
individuos con las trayectorias más amplias de las ins-
no se construye aislada del contexto social, por lo que es
tituciones. En esas articulaciones se produce la alteri-
necesario dar cuenta de los referentes históricos e ideoló-
dad necesaria que permitirá la creación de espacios de
gicos en su definición. Una de las fases de la investigación
diferenciación con los “otros”. Lo asible de la identidad
será la revisión de los discursos sobre los que se ha cons-
serán aquellos discursos, prácticas, representaciones e
tituido la profesión policial, así como de los distintos ima-
imaginarios que le permitan a un individuo, grupo o ins-
ginarios sobre la figura del policía, imaginarios que son
titución diferenciarse de un “otro”, en contextos sociales
la base de significaciones sobre las cuales se ha construi-
188 | avances de investigación
do la identidad policial2 en Venezuela. Los imaginarios tienen sentido en los contextos de interacción social, por lo que los propios centros de formación son un contexto privilegiado de reproducción, significación, negación y disputa de estos imaginarios. Un segundo eje estará definido por las interacciones entre los diferentes actores que hacen vida en los centros de formación: las prácticas de formación y de sociabilidad, los órdenes reales, simbólicos e imaginarios, así como el entramado de disputas, negociaciones, conflictos que tiene lugar con la implantación del nuevo modelo y la entrada en diálogo de representaciones, discursos y prácticas que han sido hegemónicos en el rol de policía. Todos estos elementos son parte de la socialización durante el momento de formación y, por lo tanto, una de las bases de la identidad profesional. El último eje comprenderá las resignificaciones que las/os discentes hacen de las experiencias vividas en su trayectoria biográfica y durante su formación, momento en que las/os discentes definen su identidad “para sí” en interacción, negociación, disputa, con otros significantes
2 Así tenemos que algunos de los elementos que han carac-
terizado la identidad policial en nuestro país provienen de las imágenes asociadas a la extinta Policía Metropolitana, entre los que tenemos: uso abusivo de la autoridad, corrupción, maltratos internos y externos –especialmente dirigidos a grupos vulnerables y minorías–, discrecionalidad de las acciones. Esto se vuelve de interés en un doble sentido: por un lado, porque ello forma parte de los imaginarios hegemónicos que constituyen la función policial en el país y, por otro, porque parte de los integrantes de este cuerpo, después de un proceso de selección y reentrenamiento, pasaron a formar parte de la nueva PNB.
en diferentes contextos como la familia, los pares, la comunidad y el mismo centro de formación. Podemos resumir los tres ejes de la siguiente manera: 1. El de las representaciones, históricas y actuales, sobre la identidad policial. 2. El relacional-institucional, que explora el vínculo entre los sujetos en los centros de formación y los contextos institucionales. 3. El subjetivo de los/as discentes que da cuenta de la construcción del “ser policía” a partir de las dimensiones simbólico-imaginaria y de los procesos en los que se constituyen. A partir de estos ejes, se diseñó una estrategia metodológica que tomara en cuenta la complejidad presente en cada uno de estos niveles, así como las diferentes formas de articulación e interdependencia que cada uno presenta. Esto orientó la investigación a la utilización de un enfoque multimétodo3. En los enfoques de este tipo se utilizan dos o más métodos o técnicas de investigación para indagar determinado fenómeno, asumiendo que cada uno presenta potencialidades y limitaciones propias, y que su uso conjunto permite potenciar aspectos favorables y complementarios para la comprensión de la realidad a estudiar (Bolívar, 2008).
3 Estos enfoques pueden combinar métodos cualitativos y
cuantitativos o también diferentes técnicas o procedimientos de recolección de información para el estudio de un fenómeno o realidad concreta.
construcción de la identidad profesional
En nuestro diseño primó la visión de tipo cualitativo, a partir del cual utilizamos diferentes técnicas de recolección de información entre las que tenemos: análisis documental, observación en los ambientes de formación, entrevistas temáticas formales e informales, entrevistas en profundidad y grupos focales con discentes. Todas las técnicas utilizadas estuvieron orientadas a la comprensión de los sentidos y significados que los sujetos y las instituciones construyen alrededor de sus prácticas cotidianas. Esta estrategia metodológica nos permitió tener un acercamiento flexible a las necesidades de comprensión y explicación de la realidad estudiada. Los diferentes acercamientos nos permitieron tener un cuadro que combina dimensiones subjetivas y objetivas centrales para la comprensión de los procesos identitarios. Durante el trabajo de campo, se pudo comprobar la complementariedad de los insumos obtenidos para el estudio de un fenómeno complejo como el de la identidad. Por otro lado, esta opción metodológica también se nos presentó como acertada para dar cuenta del momento constituyente en el que se encuentra la institucionalidad encargada de la formación de los oficiales, propuesta desde el Nuevo Modelo Policial. Esto significó dar cuenta de un proceso que propone un cambio profundo en las maneras en que se había entendido el mandato policial hasta los momentos en el país y que, por lo tanto, se encuentra en constante pugna con las representaciones hegemónicas presentes en la sociedad venezolana. Cambio que, a su vez, ha llevado a replantear tanto las formas como los contenidos de la enseñanza policial. Por lo que
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el ámbito de estudio no fue una realidad estructurada social e históricamente sino una institución que se encuentra en fase de fundación, transformación y consolidación, lo que sin duda tiene una importante influencia sobre los procesos, actores y estructuras estudiados. Por último, la realización de esta investigación y lo que significó en cuanto a presencia dentro del centro de formación y de acceso a los diferentes actores que lo conforman, solo pudo ser posible gracias a la nueva mirada sobre el mandato y la formación policial. Los cambios impulsados desde el Nuevo Modelo Policial han permitido el escrutinio y contraloría pública en áreas que tradicionalmente habían sido veladas a la sociedad en general. Plantear una investigación de este tipo no hubiese sido posible debido al carácter secreto y apartado del ámbito “civil” con el que se asumía la función y formación policial en el viejo modelo. Esperamos que esta investigación sea la primera de una línea de investigación que se dedique a reflexionar sobre la función policial y los diferentes procesos relacionados en sociedades democráticas. Ámbito de investigación marginal en las ciencias sociales, en parte por el carácter velado al que hemos hecho referencia, pero también por prejuicios del mundo académico al abordar estos temas, a pesar de la necesidad de hacerlo para la construcción de un ámbito de debate que permita avanzar en la democratización de una institución que tiene un papel importante en sociedades complejas. (Sain, 2008)
190 | avances de investigación
Referencias bibliográficas
Bolívar, Carlos (2008). “El enfoque Multimétodo en la Investigación Social y Educativa. Una mirada desde el Paradigma de la Complejidad”. En: Teré Revista de filosofía y socio-política de la educación, Nº 8, 2008 , pp. 13-28. Dubar, Claude (2001). “El trabajo y las identidades profesionales y personales”, en Trayectorias ocupacionales y mercado de trabajo. Revista Latinoamericana de Estudios del Trabajo, número 13, 2001, pp. 5-16. Argentina. ____ (2000). La socialisation. Construction des identités sociales et professionnelles, A. Colin, 3e édition.
Dubet, Francois (2006). El declive de la institución. Profesiones, sujetos e individuos en la modernidad. Gedisa. España. Hall, S. (1996). “Introducción: ¿Quien necesita identidad?”. En: Hall, S (ed.), Cuestiones deidentidad cultural. Londres: Sage. Sain, Marcelo (2008). El leviatán azul. Política y policía en la Argentina. Buenos Aires: Siglo XXI. Tenti Fanfani, Emilio (2002) “La socialización”. En: Altmirano, C. (Ed). Términos críticos.Diccionario de sociología de la cultura. Paidos 2002, Buenos Aires.
“No somos la sombra de lo que vemos en el barrio, pero sí aprendemos de ellas”
Identidades proscritas en el Paranpanpan Avance de sistematización de experiencia Yosjuan Piña Narváez, Eliseb Anuel, Joalbert Parra y Angie León* Resumen: Las jóvenes y los jóvenes de Catia viven en una de las parroquias más violentas de Caracas. Se encuentran en contextos de exclusión. La Universidad Nacional Experimental de la Seguridad promueve y apoya una iniciativa de organización popular como estrategia de inclusión y prevención de la violencia: el colectivo Paranpanpan, compuesto por jóvenes distanciados del modelo de joven hegemónico formal. Realizan prácticas culturales que son consideradas “alternativas” al modelo dominante de ser joven, dibujado desde el enfoque del mercado y moldeado por la pirámide de ascenso social y de desarrollo de un proyecto de vida lineal (educación primaria, secundaria, universidad, matrimonio, profesionalización, reproducción). Algunos de los jóvenes identificados con el Paranpanpan estudian, otros desertaron pero muchos de ellos y ellas configuran sus identidades con culturas ligadas a las artes y la expresividad urbana, y encuentran en ellas un camino para “luchar” y para abrir espacios de participación. Reconocen en la producción cultural y en sus estéticas una opción distinta a la violencia y al “malandreo”. Aunque muchas veces coquetean con las prácticas delictivas e ilegales –pero legítimas para ellos– identifican la expresividad artística como herramienta de lucha política, que puede tener repercusión e impacto entre pares. Valoran la educación, cuestionan el modelo educativo bancario, represor; reconocen la importancia de la formación y saben que en el hacer y a través de la expresividad de sus identidades proscritas generan resistencia y cambios. Se constituyen como una comunidad afectiva a partir de expresiones artístico-culturales. Palabras claves: juventud(es), identidades, violencia. * Investigadores e investigadoras del Programa de Juventud y Transformación del
Vicerrectorado de Creación Intelectual y Vinculación Social de la UNES.
191
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Yo decidí agarrar unas latas de spray y no agarrar una
a partir de los momentos de encuentros con los jóvenes.
pistola. Nosotros no somos la sombra de eso que vemos
Esto implicó aproximarnos a sus modelos de vida, cono-
en el barrio, pero sí aprendemos de eso que vemos. El
cer los significados de sus vivencias y visiones de mundo,
rap y el grafiti son herramientas efectivas que utilizamos
las proyecciones de vida y su percepción de “la política
para llegar a jóvenes (…) nos permiten mostrarles que po-
nacional”. Ejercicios etnográficos de observación parti-
demos hacer cosas distintas a la violencia1. J.,17 años
cipante y entrevistas focalizadas sirvieron de herramientas para registrar e identificar ¿en qué andan las jóvenes
Objetivo general
y los jóvenes de Catia?, (de)codificando el lenguaje callejero, y junto a ellos construir estrategias de acción y
»» Conocer y caracterizar prácticas culturales e identidades proscritas, construidas por jóvenes de sectores populares urbanos, habitantes de la parroquia Sucre de Catia.
transformación de la realidad en que viven.
»» Describir el proceso de organización y participación protagonizado por jóvenes del colectivo El Paranpanpan de Catia2, como iniciativa de inclusión y
parroquias más violentas de Caracas. Se encuentran en
de prevención.
Descripción del problema Las jóvenes y los jóvenes de Catia viven en una de las contextos de exclusión. La Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES) promueve y apoya una iniciativa de organización popular como estrategia de inclusión y prevención de la violencia: el colectivo Pa-
Metodología
ranpanpan, compuesto por jóvenes que se distancian del
Esta investigación está inscrita en el paradigma cualitativo bajo el enfoque investigación-acción participativa para la transformación. Técnicas de educación popular permitieron problematizar y construir una reflexión de la realidad juvenil y del contexto de exclusión que se vive,
culturales consideradas “alternativas” al modelo domi-
modelo de joven hegemónico formal. Realizan prácticas nante de ser joven, dibujado desde el enfoque del mercado y moldeado por la pirámide de ascenso social y de desarrollo de un proyecto de vida lineal (educación primaria, secundaria, universidad, matrimonio, profesionalización, reproducción). Algunos de los jóvenes identificados
1 Entrevista realizada a joven participante en el Programa
con el Paranpanpan estudian, otros desertaron pero mu-
Juventud y Transformación, ejecutado por la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad.
chos de ellos configuran sus identidades con culturas li-
2 Grupo político cultural de jóvenes de la parroquia Sucre.
en ellas un camino para “luchar” y para abrir espacios
gadas a las artes y la expresividad urbana, y encuentran
identidades proscritas en el paranpanpan
de participación. Reconocen en la producción cultural y sus estéticas una opción distinta a la violencia y al “malandreo”, Aunque muchas veces coquetean con las prácticas delictivas e ilegales –pero legítimas para ellos– identifican la expresividad artística como herramienta de lucha política, que puede tener repercusión e impacto entre pares. Valoran la educación, cuestionan el modelo educativo bancario, represor; reconocen la importancia de la formación y saben que en el hacer y a través de la expresividad de sus identidades proscritas generan resistencia y cambios. Se constituyen como una comunidad afectiva a partir de expresiones artístico-culturales y a partir de su territorio: Catia, en el oeste de la ciudad.
1. Catia, entre el colibrí y la “culebra” Catia comparte junto a otros sectores, barrios y favelas de nuestra América Latina historias de cómo se desarrollaron las grandes ciudades latinoamericanas, cuyos habitantes provienen de diferentes partes del mundo y de estados del interior del país. Hoy en día, la parroquia Sucre tiene una riqueza multicultural tan grande como su extensión y tan grande como las precariedades y desigualdades que este desarrollo trajo consigo. El sector comprende una gran extensión territorial en la que se ubican desarrollos habitacionales multifamiliares y vi-
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yor incidencia de homicidios: para 2011, fueron 348 los casos y los jóvenes varones sus mayores victimas. Según el Censo de Población y Vivienda de 2001, esta parroquia acogía 352.040 habitantes en 58,3 km2 de superficie. De las tres parroquias más pobladas de Caracas, Sucre encabeza la lista con un 19,2% de la población total3, a pesar ocupar solo el 7,2% del territorio de la capital. Catia es considerada una “pequeña ciudad”. Se dice “que lo tiene todo”, gracias a lo cual, muchas veces, sus habitantes no se ven en la necesidad de ir hasta el centro de la ciudad para realizar sus diferentes actividades comerciales, estudiantiles, deportivas, médicas, laborales o de servicios. La comunidad estudiantil de Sucre es la más voluminosa de todas las parroquias de Caracas: 118.266 estudiantes de primaria y secundaria registrados por el Ministerio del Poder Popular para la Educación, durante el período escolar 2007-2008, matriculados en 259 unidades educativas. La fuerza de trabajo de la parroquia para 2011 es de 267.285 habitantes, una cifra importante si consideramos que se trata del 75% de su población. Así como es grande en extensión, identidad, multiculturalidad, actividades comerciales, estudiantiles, laborales y de servicios, sus problemas también lo son: homicidios, lesiones personales, violencia de género, delitos contra la propiedad, robos y hurtos son los delitos que mayoritariamente ocurren en Catia4.
viendas ocupadas por clase media, así como barrios que se expanden por sus laderas. Geográficamente, es la entrada a Caracas y la parroquia más grande en extensión territorial y poblacional del municipio Libertador. También es la que muestra ma-
3 Instituto Nacional de Estadística. Síntesis Estadística 2010. 4 Durante 2011 se registraron 300 homicidios en la parroquia Sucre, lo que arroja una tasa de 75,3 por cada 100.000 habitantes, 56,8% mayor a la tasa nacional de 2010 que fue de
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Ante este panorama, existe una fuerte preocupación acerca del presente y futuro de los/as adolescentes y jó48 homicidios por cada 100.000 habitantes, según lo reportado por el Ministerio de Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia. En 2011 se registraron 685 lesiones personales, el delito de mayor ocurrencia anual en la parroquia Sucre, con una tasa de 171,8 lesiones por cada 100.000 habitantes. Para 2011, el Centro de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC) registró 584 delitos de violencia de género en la parroquia, el segundo delito más reportado. Ese mismo año se registraron 356 robos y 454 hurtos en la parroquia Sucre, con una tasa de 89,3 robos y de 113,9 hurtos por cada 100.000 habitantes. (En Descripción y caracterización de la parroquia Sucre, Vicerrectorado de Creación intelectual y Vinculación Social, UNES. Caracas, 2011.)
venes, principales victimas y victimarios de esta realidad. Muchos han estado involucrados en actividades delincuenciales como venta y distribución de drogas, uso de armas de fuego y participación en bandas armadas –organizadas o no–, lo cual ha hecho que la desigualdad y la exclusión social, cultural y material de la joven y el joven de Catia haya profundizado las carencias y por ende sus problemas. La joven y el joven de Catia han crecido en un contexto que presenta una serie de complejas problemáticas sociales, relacionadas con el uso frecuente de armas de fuego como medio para resolver los conflictos, venta de drogas, enfrentamientos entre bandas, conflictos entre
Tabla 1. Población del Distrito Capital y de la parroquia Sucre, según sexo y grupo de edad especial e indicadores de relaciones demográficas, 2010
Sexo y grupo de edad especial / Indicador
Distrito Capital
Parroquia Sucre
Hombre
Mujer
Total
Mujer
Total
48.400
46.364
94.764
10.689
10.025
20.714
68.254
64.931
133.185
14.771
13.945
28.716
134.759 130.106
264.865
28.494
27.354
55.848
49.685
99.961
10.109
10.124
20.233
de 18 a 24 años
122.198 121.523
243.721
23.950
23.823
47.773
Población infantil (0 a 11 años)
201.758 192.967
394.725
43.560
41.271
84.831
Población menor de 3 años
Hombre
Población en edad escolar de 3 a 6 años de 7 a 14 años de 15 a 17 años
Población adolescentes (12 a 17 años)
50.276
198.050
20.503
20.177
40.680
Población de 18 y más años
722.538 788.091 1.510.629
133.423
139.701
273.124
Población en la fuerza de trabajo (15 a 64 años)
704.338
133.149
135.166
268.315
108.157
5.968
Población femenina en edad reproductiva (15 a 49 años)
99.931
98.119
739745 1.444.083 573.251 1.123.675
identidades proscritas en el paranpanpan
vecinos, deserción escolar, abuso del poder de quienes imparten la educación y crisis en la familia. Ante esto se desprende un alto índice de impunidad que los trastoca; todo esto ha generado un ambiente de miedo, inseguridad y rechazo traducido en rebeldía permanente. Aparte de que aquellos que debieran encargarse de servir como agentes de protección, en lugar de presentarse como una solución ante el conflicto, han actuado como sus enemigos, sus jueces y hasta sus verdugos.
2. “No somos malandros, somos lacras” Jóvenes pertenecientes al Paranpanpan representan comunidades afectivas a partir de expresiones artísticoculturales, y la zona que los ancla: Catia, representa una estrategia que busca en primer lugar la cohesión y la identificación dentro de la diversidad, para la agitación y transformación del contexto que muchas veces los acorrala. En este sentido, la identificación entre sí, entre pares y con el proyecto de transformación es clave para la incidencia pública en el área de inseguridad dentro de la parroquia. Las identidades juveniles, dentro de la estrategia del Programa Juventud y Transformación, implica una estructura organizativa formal o informal, que vincula valores y ética del grupo, códigos de comportamientos, maneras de vestir, de comunicarse (signos visibles de identificación y diferenciación). Estos signos se gestan en una doble dimensión identidad/alteridad y que reúne múltiples manifestaciones de ser joven: el/la joven militante, el/la artista, el/la estudiante, el/la desertor/a del sistema educativo, el/la joven transgresor/a, entre otros/ as. Este juego entre la inclusión y la exclusión tienen que
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ver con la afinidad que se tenga con el Programa Juventud y Transformación y con su plataforma organizadora y de movilización, el Paranpanpan. A nosotros nos pintan como lo peor de Caracas, solo porque somos del Oeste, podemos invitar a alguien del Este pa`un toque y nos va a decir: tas`loco, Yo pa`Catia no voy, eso allá es puro malandro. (Testimonio de una joven de Paranpanpan.)
“Soy lacra, soy de la calle, del under.” Así se identifican los jóvenes que hacen vida en el Paranpanpan de calle. Existe una identificación con códigos de habla de los sectores populares. Valoración del lenguaje de calle en oposición a lo que ellos llaman el “o, sea”, de los niños “fresa o sifrinos”. Eso les hace ser ellos/as. Ser lacra: “Lacra es: hacer algo bien, representar una determinada actividad con éxito. Por ejemplo: ser buen estudiante, ser buen deportista, ser pluralista, comprometido con la comunidad.” “Ser, en el mejor sentido, rebelde y porque sabe manejarse en la calle, ser líder. Es mantenerse alejado completamente de las armas.” “Organizándose y siendo activos/as en la participación para el bienestar de la comunidad, a través de la concientización del ser joven, entendiendo a este/a como actores de transformación e importancia política.” “Revolucionar la parroquia Catia con ‘una movida bien’, una identidad juvenil apegada a la conciencia política de cada persona. Manifestando el interés por el
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arte: organización de toques, fiestas, eventos, encuen-
ilegítimo y lo ilegal entre pares y en el contexto de la calle,
tros juveniles, grafitismo, muralismo, etcétera.” (Focus
pues estas prácticas les otorgan singularidad, respeto y re-
groups realizados con jóvenes del Paranpanpan)
conocimiento social. Los jóvenes se desplazan por distintos
Evidenciamos trincheras simbólicas que reflejan identidades proscritas. Entendemos las identidades como la construcción de umbrales simbólicos de adscripción o pertenencia, donde se delimita quiénes pertenecen al grupo juvenil y quiénes quedan excluidos” (Valenzuela, 1997). En este caso, son jóvenes que le otorgan fuerza valorativa a lo “proscrito”. Las identidades proscritas son construcciones sociales que buscan “la defensa de ámbitos y enclaves simbólicos que ellos [los jóvenes] han creado y reconocen como propios” (Margulis y Urresti, 2002: 18). Este tipo de identificación es rechazada por el look o el tipo ideal del joven domesticado, “normalito”. Es una exaltación de lo under (Piña, 2007), ...una cultura subterránea, relegada por el gusto legíti-
contextos legales e ilegales, formales e informales que les permiten gestionar agencias de control. Existe una pugna entre la estructura social y la agencia instalada por el individuo. Es decir, cuando se excluyen (o se autoexcluyen) de espacios que les dan identidad, los jóvenes buscan una forma de construirse como sujetos visibles: el ser lacra. Esto se traduce en el vivir siendo lacra, en apostar a la lógica del “rescate o el pesque”, “raquear” unas latas para dejar una huella en la calle, cómo “rescatar” un celular, una gorra, una patineta, para venderla y rebuscarse; colaborar en la casa, comprar ropa y acceder a la indumentaria de moda, que les ofrece reconocimiento en el grupo de pertenencia. Esta es la lógica del proveedor que plantea que “cualquier recurso, sin importar procedencia, es legítimo si permite cubrir una necesidad” (Kessler, 2004: 41).
mo socialmente difundido. Los grupos underground son
Para Kessler (2004) “el trabajo está subordinado a la
conglomerados locales que tienen conexión global (con
centralidad de las acciones delictivas y en muchos casos
resignificaciones locales), y a través de esta circulan ideas
funciona como simple coartada”. Esta dinámica de transi-
de resistencia y visiones del mundo ante las representa-
ción constante, este ir y venir de ambos mundos, lo cata-
ciones dominantes que propicia el mercado posicional.
loga como el paso de la lógica del trabajador al proveedor.
Es una resistencia que se manifiesta mediante la adopción de identidades de grupo, lealtades a expresiones
La diferencia fundamental entre una y otra está en la
artístico-musicales, maneras de vestir, códigos de habla.
fuente de legitimidad de los recursos obtenidos, que en la lógica del trabajador reside en el origen del dinero; el fruto
Jóvenes del Paranpanpan viven en la alternancia, en un cerrar y abrir la puerta de lo legítimo y lo ilegítimo. Se manifiesta una construcción de una identidad aceptada: “normal, formal”; y una identidad proscrita que atilda lo
del trabajo honesto en una ocupación responsable y reconocida socialmente. En la lógica de provisión, en cambio, la legitimidad ya no se encuentra en el origen del dinero, sino en su utilización para su satisfacción de necesidades.
identidades proscritas en el paranpanpan
La legitimidad de lo ilícito, de tomar la calle, usarla y transgredirla, de “frentear” y resistirse a la policía, busca resaltar la cultura under y la experiencia que se tiene en ella, como un plus significativo entre las jóvenes y los jóvenes. Puede que exista la misma oportunidad lícita que la ilícita, pero la valoración entre ambas es asimétrica, instrumental, de acuerdo al contexto y la situación. La autoadscripción a lo ilícito, a lo “lacra” en su acepción delictiva –vista desde la lógica adultocéntrica–, es o bien producto de la precariedad o de la instrumentalización y el sentido de sus acciones ilícitas: respeto, reconocimiento, obtención de bienes, valoración del riesgo y en tránsito por los márgenes de lo legal/ilegítimo, reafirmación de una identidad que supravalora los códigos del barrio/ cárcel y por ende la violencia. La violencia se constituye como elemento constitutivo del sujeto (agenciación), y la valoración simbólica de identidades proscritas vinculadas a actos delictivos se plantea como forma de reconocimiento social y como un nuevo capital simbólico que se reconfigura en lo social (Wieviorka, 2006)
3. Se prendió el Paranpanpan La experiencia de abordaje y vinculación con jóvenes de la parroquia se inició con la estrategia de intriga y de agitación. En las redes sociales se creó una plataforma web (Facebook) para comenzar un proceso de conexión y vinculación con las jóvenes y los jóvenes identificados con el movimiento hip-hop, así como con otras culturas y prácticas culturales5 alternativas. Los primeros sujetos 5
Las prácticas socioculturales serán concebidas como aque-
y. piña et. al.
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de vinculación son jóvenes que se distancian del modelo “oficial”, realizan prácticas culturales y se configuran en comunidades afectivas con producciones simbólicas propias, así como no forman parte de un modelo de joven ideal construido por las expectativas de rol del Estado: joven politizado, militante, que ha participado en grupos de participación tradicional (partidos políticos). Se identificaron actores primarios para la realización de actividades de agitación, movilización y encuentro, generalmente con el acercamiento de jóvenes varones. Se identificó un lugar para el “estar” de los jóvenes: las inmediaciones del Parque Alí Primera. Se comenzó la activación con un grupo con experiencia en el mundo del hip-hop, que fungió como coproductor de la actividades posteriores (tomas culturales, patinatas, pancartazos, murales, etcétera). Las primeras actividades estaban caracterizadas por la espontaneidad de los chamos, el desconocimiento de las normativas para la realización de eventos y el enfrentarse al adultocentrismo como patrón cultural de relacionamiento intergeneneracional, el cual implica una hegemonía (reglas, ordenamiento del mundo, modelos de conducta, etcétera) de la generación adulta sobre la generación emergente. En palabras de K. Duarte y B. Solano (2003):
llas manifestaciones colectivas de los grupos juveniles: lenguaje, códigos estructurados, maneras de pensar, de actuar, expresiones artísticas y lúdicas, ejecutadas a partir de la apropiación simbólica de bienes materiales o no, y de prácticas sociales y culturales provenientes de latitudes distintas a la de pertenencia. Estas prácticas determinan la cohesión grupal, los procesos de identificación y diferenciación de las jóvenes y los jóvenes. En Piña Narváez (2007).
198 | avances de investigación
Una sociedad que pone en (condición de) superioridad a algunas personas por sobre otras por el solo hecho de tener cierta edad (más de 29 y menos de 65 años) o cumplir ciertos roles sociales (trabajar, estar casado, hacer servicio militar y participar en elecciones, entre otros) y que pone en inferioridad de preparación a los niños, niñas y jóvenes es adultocentrista. Debiera entender que luchar contra el adultocentrismo no es luchar contra los adultos, sino contra las expresiones de esa cultura dominante, y al mismo tiempo construir identidades juveniles desde los aportes que podemos hacer en nuestro mundo y desde las potencialidades que poseemos.
A esta cultura dominante, de ordenamiento y subestimación del trabajo, se enfrentan los jóvenes con quienes se inició la vinculación. El consejo comunal, la alcaldía, la familia, grupos religiosos y grupos políticos manifiestan posturas adultocéntricas que se constituyen como obstáculos para la participación de los jóvenes. Posteriormente se inició un proceso de negociación y mediación con poco consenso.
4. “Los pacos siempre nos chocan el carro.” Violencia y prevención social comunitaria Ganar confianza e iniciar un proceso de transformación social con jóvenes de sectores populares, desde una institución que trabaja por la seguridad, ha sido un proceso complejo pues, en la valoración colectiva de los jóvenes, los cuerpos policiales representan represión: son quienes “chocan el carro” (expresión de conflicto usada en el habla común) a estos jóvenes. Existe reconocimiento
al proceso de acompañamiento que realiza la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad, a través de la oficina de Vinculación Social, pero no precisamente esta confianza y respeto existe con los funcionarios policiales. Se evidencia una no-credibilidad con “la institución policial”: una encuesta realizada a 328 jóvenes de la parroquia, donde se les consultaba la confianza en los cuerpos policiales, arrojó que el 60% de los jóvenes no tiene confianza en la policía. Existe un reconocimiento a un nuevo modelo en gestación de la policía, pero al mismo tiempo los jóvenes utilizan los adjetivos “paco”, “sapo”, “tombo” y “bruja” para referirse al ejercicio de la función policial en cuyas actividades diarias, generalmente, se genera una relación de tensión con la “autoridad”. Dentro del proceso de construcción de identificaciones: la autoridad que expresa la policía no entra entre las valoraciones de las jóvenes y los jóvenes, y circunstancialmente se manifiesta una relación de respeto/irrespeto, valoración/ rechazo, atribuible a las experiencias vivenciales vinculadas al abuso policial: matraqueo, hostigamiento, cateo policial injustificado, detención. Este rechazo es mas evidente en jóvenes varones vinculados al Paranpanpan, que de por sí constituyen el género con mayor presencia. La masculinización de la participación en estos espacios culturales corresponde, entre otras cosas, a la división sexual del espacio y al control dominante en mujeres jóvenes, ante la amenaza que representa “lo público como lugar de la violencia”, y la valoración simbólica que tiene “ser lacra”, pues está relacionada con expresiones de la masculinidad hegemónica. Se ha apostado a la autorregulación como medida
identidades proscritas en el paranpanpan
preventiva. En un año de agitación comunitaria (20112012) y actividades realizadas por los jóvenes, la presencia policial ha sido cero, por decisión del Paranpanpan: es una apuesta a la prevención a partir de la organización, el autocontrol y la gestión colectiva del espacio. Este ejercicio fáctico de prevención entra en contradicción con la demanda de personas adultas en las comunidades quienes exigen mayor presencia y patrullaje policial para controlar las actividades de los jóvenes que son vistos como amenaza. Este enfoque preventivo de la violencia se inscribe en la prevención social comunitaria, en tanto se fundamenta en la búsqueda de los factores sociales que generan delitos/faltas o prácticas ilícitas. En tal sentido, busca realizar trabajos de interacción y vinculación desde una perspectiva etiológica para la prevención de faltas y prácticas ilícitas y la disminución de los riesgos que nos aproximan a ellas. Los jóvenes asumen el protagonismo y el control, pero cuando ocurre “algo” ilegítimo para la mirada de otros (consumo de drogas, micrográfico) se cuestiona lo que para ellos es considerado normal.
Algunas consideraciones finales Ser lacra y no ser malandro/a, ¿qué significa esto para las jóvenes y los jóvenes de Catia? Se pasean entre lo positivo y lo negativo de una palabra que, al ser escuchada por
y. piña et. al.
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Para las jóvenes y los jóvenes de Catia, es un juego de palabras, es como se habla en la calle, es la manera de identificar de dónde viene, con quién y en dónde ha estado, cómo recorre y vive la ciudad: Caracas, una lacra más, una ciudad marcada, temida, proscrita, rebelde, y no es que es así actualmente, es que así se formó, nació, es. Estos/as jóvenes la han resignificado, precisamente son sus carencias económicas, afectivas, de regulación, las que les han hecho desarrollar su identidad proscrita; al salir molestos/as, indignados/as ante un regaño del padre, madre o del profesor de turno, al no tener dinero para pagar el pasaje en el transporte público o en el metro, han tenido que caminarla, recorrerla, de noche o de día, desarrollando una relación entre la identidad de la propia Caracas, Catia y ellos/as, aprendiendo a hablar para no dejarse “conejear” o “chigüiriar”6 por otros/as, a caminar, vestirse, peinarse, andar. Son esas prácticas, formas de ser, actuar, vivir, las que los han hecho lacras; no malandros, no se trata de cometer delitos, no lo buscan, se trata de diferenciarse, de levantar la voz ante un forma de orden que los/as obliga a no ser como realmente son, a uniformarse en la vestimenta, en los pensamientos, en la manera de ser, guardan el espíritu proscrito y rebelde de los “malandros” de antes, de décadas pasadas, quienes robaban para darle a los pobres del barrio. Se diferencian de los de hoy, no son “malandros”, son lacras. “Ser lacra” y “la-crearse”, el crear a través de su
los adultos, refiere a la vida en las cárceles de Venezuela, para muchos la universidad de las “lacras”, de las peores personas dentro o fuera del margen de lo socialmente aceptado.
6 Términos que utilizan dentro de su jerga para referirse al hecho de dejarse manipular, joder por otros/as adultos/as, jóvenes que quieren imponerse a la fuerza o no ante ellos/as.
200 | avances de investigación
música, de sus letras, pinturas, vestimentas, prácticas, murales, ideas, protestas explosivas, cómicas, violentas, artísticas, la necesidad de crearse estrategias para sobrevivir, para hacerse respetar en la calle, ser leal a su manera bajo las normas construidas al interior del grupo de una manera silente, pero estable: estrategias para alimentarse, encontrar trabajo, mantenerlo, comprar el preservativo o la pastilla para la “jevita”7, la necesidad de diferenciarse del otro que sigue a la masa, la necesidad de ser un/a proscrito/a, de siempre “chocar el carro”8 ante un orden que desde la cuna hasta la tumba les dice cómo deben comportarse, qué es lo correcto, lo “ético”, la moral, las “buenas costumbres”, las etapas de la vida y su orden perfecto y cronológico como si de un reloj suizo se tratara. El “orden” que se olvidó cómo nos hicimos naciones, ciudades, personas, jóvenes. Y es así bajo estos principios que se juntan, se organizan en un orden poco comprendido, encuentran en ese juntarse una identificación “colectiva”, que ofrece una alternativa a la violencia, que esgrime como una manera de solucionar un flagelo que los afecta, se configura una forma alternativa de hacer política de incidir en o público y de transformar sus realidades inmediatas.
Bibliografía consultada
Bourdieu, Pierre (1970). La distinción, Madrid: Taurus. Bourgois, Philippe (2010). En busca del respeto. Vendiendo crack en Harlem. Ed. S. XXI. Duarte Quapper, Klaudio, y Boris Tobar Solano (2003). “Ser joven en sociedades adultocéntricas”. Cuadernos teológicos, pastorial 4. Producción cooperada Enpses-Mercie Group Cujae, La Habana. Kessler, Gabriel (2004). Sociología del delito amateur. Buenos Aires. Ed. Paidós, 2004. Margulis, Mario y Urresti, M. (2002). “La construcción social de la condición de juventud” en Cubides, Humberto, María C. Laverde y C. Valderrama (Editores) “Viviendo a toda” Jóvenes, territorios culturales y nuevas sensibilidades. Bogotá: Siglo del Hombre. Martín Barbero, Jesús 2002 (1998). “Jóvenes: des-orden cultural y palimpsestos de identidad” en Cubides, Humberto, y María Cristina Laverde Toscano (Editores) “Viviendo a toda” Jóvenes, territorios culturales y nuevas sensibilidades. Bogotá: Siglo del Hombre. Piña Narváez, Yosjuan (2007). “Construcción de identidades (identificaciones) juveniles urbanas: movimiento cultural underground”, en Mato, Daniel, y Alejandro Maldonado Fermín (2007), Cultura y transformaciones sociales en tiempos de globalización. Perspectivas latinoamericanas. Valenzuela, José Manuel 2002 (1998). “Culturas juveniles, identidades transitorias” en Cubides, Humberto, y María Cristina Laverde Toscano (eds.) “Viviendo a toda”. Jóvenes, territorios culturales y nuevas sensibilidades. Bogotá: Siglo del Hombre.
7 Novia. 8 Ser antipático, rebelde de mala manera, ante una situación
o persona.
Wieviorka, Michek (2006). “La violencia. Destrucción y constitución del sujeto”, Revista Espacio Abierto, pp. 239248.
entrevista
Mﾃ々IMO SOZZO Recursos de la izquierda para pensar alternativas por Antonio Gonzﾃ｡lez Plessmann
202 | avances de investigaci贸n
Entrevista al criminólogo
Máximo Sozzo
Recursos de la izquierda para pensar alternativas por Antonio González Plessmann
Máximo Sozzo es sociólogo y criminólogo, con amplia trayectoria en investigaciones sobre teoría criminológica, policía, prevención del delito, relación entre psiquiatría y justicia penal, estadísticas sobre la cuestión criminal y política criminal en diversos países de América Latina y el mundo. Ha sido investigador y profesor titular de Criminología en varias universidades; ha participado en múltiples eventos académicos como expositor invitado en la Argentina, Chile, Uruguay, Brasil, Estados Unidos, Canadá, España, Italia, Hungría y Gran Bretaña. Destacamos su participación en la Maestría en Seguridad Ciudadana y Sistema Penal con Perspectiva Crítica, de nuestra Universidad. Entre sus numerosas publicaciones, podemos mencionar Por una sociología crítica del control social (coord., 2010), Historias de la Cuestión Criminal en la Argentina (2009), Inseguridad, prevención y policía (2008), Reconstruyendo las criminologías críticas (coord., 2006) y Policía, violencia y democracia. Ensayos sociológicos (2005).
Antonio González Plessmann: —Para empezar, nos gustaría que hicieras algunas aproximaciones a cómo ha abordado la izquierda las políticas de seguridad. Máximo Sozzo: —Fundamentalmente, creo que, para la tradición del pensamiento y la práctica de izquierda, el problema de las políticas de seguridad frente al delito ha sido un tema crucial y al mismo tiempo problemático,
203
204 | entrevista
porque durante un tiempo –y sobre todo, en las últimas
gan de amplificar, que es que construyen una sinonimia
tres décadas– hubo una fuerte hegemonización de esta
entre esas formas de delito y la palabra delito en general; y
temática por parte de las fuerzas de la derecha. Eso ha
esto produce un fuerte nivel de ocultamiento y tolerancia
generado que muchas veces la izquierda olvide ciertos re-
de los delitos producidos por los sujetos poderosos. Esto
cursos que tiene en su propia tradición intelectual para
genera muchos problemas en las políticas acerca del de-
pensar este problema y proponer alternativas políticas.
lito. El primero es, sin lugar a dudas, el problema de que
Creo que hay que enfatizar la necesidad de realizar un
los delitos de los poderosos no son focalizados como un
esfuerzo por parte de esa tradición política –con su plu-
blanco por parte de las instituciones penales, pese a los
ralidad interna– para repensar algunos puntos que están
niveles de daño social que suelen producir. El segundo,
en su misma tradición intelectual y que son útiles para
muy importante también, es que se pierde de vista que el
pensar el presente.
delito de los poderosos, en muchos casos, construye im-
En particular, el pensamiento de izquierda se carac-
pulsos para la producción de delitos de los débiles, para
teriza fundamentalmente por poner en el centro de la re-
generar lo que podríamos llamar la “carne de cañón”
flexión acerca de los asuntos humanos y sociales la cues-
del sistema penal. Los mercados ilegales en las socieda-
tión de la igualdad. La cuestión de la igualdad tiene un
des contemporáneas existen porque hay entramados
fuerte impacto en el problema del delito que claramente
que atraviesan la estructura social en donde hay sujetos
se traduce en uno de los puntos cruciales de la cuestión
poderosos y sujetos débiles que se encuentran relaciona-
criminal: el problema de la selectividad de las institucio-
dos por una cadena de pasos en la producción de rédito
nes penales –policía, administración de justicia penal,
a través del mercado ilegal. Por ende, me parece que es
prisión–.
crucial revertir el problema de la selectividad y colocarlo
Nuestros sistemas penales, en las sociedades con-
en el centro de la escena. Revertir el problema de la selec-
temporáneas, se comportan selectivamente focalizan-
tividad es una orientación, un norte para la transforma-
do el “delito de los débiles”, de los sujetos económica y
ción estructural del funcionamiento de las instituciones
socialmente menos fuertes en la vida social, atrapando
penales. Debemos colocar en el centro de la escena la
aquellos tipos de delitos que son más fáciles de detectar
persecución de los delitos graves, la persecución de los
e investigar, deteniendo a los sujetos que, por tener me-
delitos de los poderosos; debemos repensar la manera en
nos poder político y social, son más fáciles de aprehender.
la que las instituciones penales intervienen sobre la feno-
Eso se deriva en la reproducción de un efecto cultural ex-
menología delictiva y, a partir de ahí, se deriva una serie
traordinariamente fuerte que los medios masivos de co-
de necesidades de cambio. Por eso, el pensamiento de iz-
municación en las sociedades contemporáneas se encar-
quierda es un pensamiento acerca de la reforma radical,
recursos de la izquierda para pensar alternativas
m. sozzo
| 205
es un pensamiento acerca de la necesidad de repensar los
este mismo razonamiento al terreno de la administra-
modos tradicionales de actuar en este campo que clara-
ción de justicia penal. En el debate político en América
mente han contribuido al resultado de la selectividad.
Latina en general y también, por tanto, para las posiciones de izquierda, la administración de justicia penal ha
AG: —¿Cómo crees tú que se podrían revertir estos pro-
quedado en un segundo plano, como en un lugar mucho
cesos que se han desarrollado hasta ahora?
más “neutro” en donde no parece afirmarse que no están en juego visiones del mundo. Entonces parecería que
MS: —Reconstruir esos modos de actuar es obviamen-
todo el mundo debe estar a favor del modelo acusatorio,
te un proceso muy complejo, un proceso que va a llevar
todo el mundo debe estar a favor de la oralidad, etcétera.
años, que no se puede pensar como algo que se logre de
Me parece que es indispensable para el pensamiento de
la noche a la mañana, pero es indispensable empezar a
izquierda reconstruir esas posiciones saliendo de un dis-
transitar ese camino para generar esos resultados. Las
cusión exclusivamente planteada en torno al “deber ser”
transformaciones estructurales de carácter radical en
e informada por la realización de investigaciones empíri-
las instituciones penales son un componente crucial que
cas acerca de “lo que sucede”, porque los modelos acu-
implica romper con la tradicional autonomía de estas es-
satorios realmente existentes en América Latina, como
tructuras institucionales. Cuando digo autonomía, quiero
productos de las reformas judiciales y procesales de los
decir que las instituciones penales tradicionalmente han
años ochenta y noventa, producen 90% de causas judi-
funcionado con una fuerte separación con respecto a las
ciales resueltas a través de la negociación judicial entre
decisiones políticas y han logrado, sobre todo en Amé-
un fiscal que tiene mucha fuerza y un defensor público
rica Latina, insularizarse de las decisiones políticas. Así
que defiende a un sujeto –débil económica y socialmen-
pues, hay que reconstruir el control político en las insti-
te– que tiene escasa fuerza y escaso tiempo, porque tie-
tuciones penales.
ne una larga lista de defendidos esperando, que generan
Esto es muy claro en los procesos de reforma policial
un tipo de proceso judicial que no tiene ninguna de las
en América Latina. En los pocos casos en los que hemos
virtudes que nos presentaron las reformas de primera
visto algún nivel de producción de cambios reales en las
generación en torno al ideal de un juicio público, con-
maneras de pensar y de actuar al interior de la institu-
tradictorio, con una producción adecuada de pruebas, a
ción policial, tal cambio se ha logrado a partir fundamen-
partir de la que se generaría el debate. Lo que tenemos
talmente de reconstruir el control político sobre la actividad
en realidad es exactamente lo opuesto: una cosa secreta,
policial. Ahora, lo que es paradójico es que muchas veces
una negociación entre dos partes, una mucho más po-
–incluso para las fuerzas de la izquierda– no se traslada
derosa que la otra, que termina produciendo niveles de
206 | entrevista
condenas muy altos y, sobre todo por la falta de conexión
sotros tenemos penas tiránicas, es decir, tenemos penas
con una reforma del sistema de penas, altos niveles de
que van más allá de lo necesario, que rompen con la idea
encarcelamiento.
de proporcionalidad y que se despliegan en el terreno de
El ejemplo paradigmático, paroxístico, de esto es el
la irracionalidad. Hay que reconstruir nuestra escala de
caso chileno, que a partir de la reforma de la justicia pe-
penas, pero hay que reconstruir nuestro sistema de penas.
nal, tanto en su estructura organizacional como en su
Tenemos una pena monótona que a cualquier tipo de
proceso penal, ha producido un incremento en los nive-
problema responde con el mismo remedio: la privación
les de encarcelamiento que ha llevado a Chile a ocupar
de la libertad. Eso se combina con un uso extraordinario
uno de los primeros lugares en América Latina. Creo que
de la prisión preventiva en el proceso judicial y da como
el nexo entre ambos fenómenos se debe investigar más
resultado, en un coctel explosivo, altos niveles de encar-
detalladamente pero parece haber habido, al menos, un
celamiento, superpoblación y hacinamiento, muerte y
cierto nivel de afinidad entre ambos. Entonces creo que
enfermedad. Entonces una de las maneras de enfrentar y
hay otro terreno ahí que es repensar radicalmente las
reducir ese alto nivel de encarcelamiento es seguramente
reformas judiciales y procesales, no para volver –por su-
revisar las prácticas judiciales de imposición de prisión
puesto– al modelo inquisitorial y escrito, pero sí para que
preventiva, que tienen altos niveles de irracionalidad.
esas promesas que acompañaron las reformas de prime-
Los jueces penales, en muchas de nuestras jurisdicciones
ra generación tengan algún nivel de plasmación práctica
en América Latina, responden ante cualquier caso con
mayor del que hoy realmente tienen.
una decisión automática de aplicar la prisión preventiva,
Por último, en el escenario de América Latina hay una
en gran medida porque, como el clima político y cultural
serie de asignaturas pendientes que la izquierda debe re-
del debate en torno al problema del delito se ha “recalen-
tomar y promover en el terreno de la pena. Hay un prin-
tado”, esos jueces pretenden no tener ninguna responsa-
cipio que uno puede pensar como un principio moderno,
bilidad frente a cualquier problema eventual que pudie-
incluso como un principio no necesariamente ligado al
ra surgir. Entonces creo que reconstruir los procesos de
pensamiento de izquierda, y que es la idea de que la pena
decisión en torno a la prisión preventiva es crucial para
no debe ser más intrusiva en la vida de las personas que
reducir este fenómeno a niveles moderados –transfor-
aquello que sea indispensable o necesario. Está presente
mándolo en la excepción más que en la regla–, utilizando
en los reformadores liberales del siglo XVIII; una de sus
el resto de medidas cautelares que es posible construir en
primeras manifestaciones es en el famoso libro de Mon-
el proceso judicial.
tesquieu, El espíritu de las leyes, de 1748, que dice: “Toda
Pero creo que es indispensable también reconstruir
pena que va más allá de lo necesario es tiránica”. No-
nuestro sistema de penas: no puede ser que un delito con-
recursos de la izquierda para pensar alternativas
m. sozzo
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tra la propiedad, que no tiene de por medio el ejercicio de
evitar el efecto que, ya en los años ochenta, Stan Cohen
la violencia sobre las personas, termine hoy generando
lúcidamente identificó de “ampliación de la red”.
una privación de la libertad por un lapso de tiempo pro-
Y, por último, es necesario transformar radicalmen-
longado sobre una persona. Sabemos que la privación de
te la prisión. Cinco ideas claves sobre esto que son muy
la libertad produce unos niveles de daño extraordinario
difíciles de definir en el breve tiempo de una entrevista
en la trayectoria vital de esas personas y por ende no pue-
son: 1) abrir la prisión, 2) promover derechos tanto para
de ser pensado como proporcional con respecto al daño
los presos como para los trabajadores penitenciarios, 3)
causado por el delito, es un caos del merecimiento. Por
democratizar la toma de decisiones al interior de la pri-
ende, hay un terreno de alternatividad que hay que tran-
sión, generando mecanismos de diálogo entre presos y
sitar, y pensar en términos de alternativa en la pena pri-
funcionarios penitenciarios, 4) adoptar como un princi-
vativa de la libertad puede crear dos cosas: alternativas a
pio cardinal la reducción del daño (la cárcel no hace otra
la pena en general, o sea, tratar de generar mecanismos
cosa que producir degradación y sufrimiento; por ende,
que eviten la imposición de una pena, eviten la imposi-
la única política sobre la cárcel que es justificable es una
ción de un antecedente judicial para la persona con to-
política que busca reducir esos daños), y por último, 5) la
dos los efectos estigmatizadores que eso tiene, generando
idea de incluir socialmente a pesar de la prisión (la prisión
mecanismos de divertion, o sea, mecanismos que sacan el
no incluye socialmente, la prisión excluye socialmente y
caso del sistema de justicia penal y lo resuelven de otro
marca las trayectorias vitales y genera efectos negativos
modo, tales como la reparación, la restauración, la con-
duraderos). Una buena política de reducción del daño es
ciliación; hay mucha experimentación a lo largo y a lo
una política que revisa cómo y de qué forma se produce
ancho del mundo de la cual se puede aprender mucho
ese tipo de daño y trata de reducirlo al mínimo.
en esa dirección. Pero también quiere decir, en muchos
Una agenda de izquierdas tiene que ser una agenda
casos donde se llega finalmente a la imposición de la
en que cada uno de estos temas los plantee en forma muy
pena, imponer penas alternativas a la pena privativa de
clara, muy fuerte en el debate político, asuma de algún
la libertad que produzcan menores niveles de daño y su-
modo lo mejor de su tradición intelectual y produzca mo-
frimiento –por ejemplo, tenemos el modelo de la pena de
dificaciones contundentes inventando otro futuro, algo
trabajo socialmente útil, que sigue siendo un modelo ex-
que es posible en la medida en que se construya fuerza
traordinariamente importante sobre el cual reflexionar
política en torno a estas iniciativas.
en nuestro presente en América Latina–. Esto no quiere decir mantener luego con la alternatividad una relación ingenua. Es preciso estar constantemente vigilantes para
208 | entrevista
AG: —Dentro de las políticas públicas de seguridad hay
acerca de la prevención del delito, transaccionar con la
siempre una apelación al tema de la prevención del deli-
idea de la prevención situacional-ambiental: “Para po-
to. ¿Qué opinas de ello?
der hacer prevención social –como se le llama frecuentemente a ese tipo de iniciativas que solo tienen efecto
MS: —Creo que hemos aprendido mucho de lo que ha
en el mediano y largo plazo y son invisibles para amplios
sucedido en los últimos treinta años con las políticas de
sectores del público–, tenemos que ofrecerle al político
prevención del delito más allá de la pena. Quienes im-
profesional, al que es preciso convencer, hacer algo ya,
pulsaron durante mucho tiempo ese tipo de políticas lo
a corto plazo, con alto nivel de visibilidad, es decir, ha-
hicieron con la secreta esperanza de lograr, a través del
cer prevención situacional-ambiental”. Esto implica tra-
vocabulario de la prevención del delito, reinstalar en con-
tar de asegurar situaciones o ambientes para evitar que
textos en donde avanzaban las políticas de mano dura y
allí se produzcan oportunidades para cometer delitos a
se buscaba erosionar las políticas sociales de la mano de
través de cambios en la dimensión física –CCTV, rejas,
las reformas de carácter neoliberal impulsadas por go-
etcétera– o social –poner vigilantes profesionales o no
bierno de la Nueva Derecha, la necesidad de desarrollar
profesionales– del mismo. El problema que se produjo fue
intervenciones sociales para los sectores más desfavore-
que la prevención del delito “realmente existente” fue, en
cidos, especialmente los niños y jóvenes de sectores vul-
la mayor parte de los casos, solo prevención situacional-
nerables y excluidos socialmente, para evitar que esos
ambiental. Y esto a pesar de las promesas de hacer pre-
niños y jóvenes tengan trayectorias vitales ligadas a las
vención social. Ha habido buenas intervenciones bajo el
carreras delictivas y padezcan las privaciones, sufrimien-
tópico de la prevención social, ejemplos de los que se pue-
tos y dolores que esas carreras delictivas generan, crean-
de aprender muchas cosas –aunque también ha habido
do oportunidades sociales alternativas, desbloqueando
efectos perversos en ese terreno–, pero han sido clara-
aquellas que estaban bloqueadas, para recordar la expre-
mente minoritarios, ya que el lenguaje de la prevención
sión famosa de Richard Cloward. Se trataba de comba-
del delito fundamentalmente ha servido para promover
tir con esos otros vocabularios de carácter conservador
prevención situacional-ambiental. Y ¿qué es lo que la
y autoritario, rescatando el tópico de la prevención del
prevención situacional-ambiental genera como resulta-
delito y reivindicando que el tema de la seguridad frente
do? Produce, en el mejor de los casos, desplazamiento del
al delito era una materia esencialmente social en sus pro-
delito de las áreas urbanas protegidas a las áreas urbanas
cesos de producción y, por tanto, en sus respuestas.
desprotegidas, que suelen coincidir –y esto nadie puede
Sin embargo, eso implicó en aquel entonces, en mu-
pensar que resulta casual– con las líneas de demarcación
chos casos, para quienes impulsaban ese vocabulario
espacial en la ciudad de la distribución inequitativa de la
recursos de la izquierda para pensar alternativas
m. sozzo
| 209
riqueza social. Esto quiere decir que su efecto fundamen-
es tratar de romper con ese lenguaje y defender la necesi-
tal ha sido constantemente la distribución inequitativa del
dad de llevar este debate a los actores de las políticas so-
delito siguiendo las líneas de la distribución inequitativa de
ciales. Tenemos que construir un diálogo con ellos acerca
la riqueza; por tanto, a la distribución inequitativa de los
de cómo diseñar esas políticas y de cómo implementarlas
bienes sociales se le agrega una distribución inequitativa
desde ese tipo de instancias estatales. Creo que ese es el
de los males sociales, es decir, reproducimos la desigual-
único camino para que este tipo de iniciativas por las que
dad social.
es razonable abogar se realicen efectivamente.
Por tanto, hoy es importante comprometerse activa-
Soy consciente de que esto es un riesgo, pues este viraje
mente desde la izquierda en promover políticas de inclu-
hacia el universo de las políticas sociales plantea también
sión social para los sectores más desfavorecidos económi-
toda serie de problemas. Las políticas sociales en América
ca y socialmente, pero creo que es necesario aprender de
Latina, promovidas incluso por los gobiernos de izquierda,
lo ocurrido durante estas tres décadas. Tal vez haya que
tienen severos problemas para llegar a atender las nece-
justificar estas iniciativas sin apelar al lenguaje de la pre-
sidades y la creación de oportunidades a niños y jóvenes
vención del delito. ¿Por qué? Porque ese lenguaje condenó
entre 12 y 25 años, que son los niños y jóvenes que más
a ubicar el debate sobre esas políticas de inclusión social
posibilidades tienen de iniciar una trayectoria delictiva,
en el terreno de las agencias de seguridad y justicia, en
tanto en el plano del delito menos organizado como del
donde estas políticas tienen que competir con los patrulle-
delito más organizado. Lo que hay que reclamar en el de-
ros que la policía demanda, con los chalecos antibalas que
bate con los actores que se ocupan de las políticas sociales
la policía demanda, en fin, tienen que competir con esas
es precisamente la construcción de políticas en esta direc-
medidas de más corto plazo y alto nivel de visibilidad para
ción. En el debate entre generalización y focalización hay
sectores del público –especialmente las clases medias– que
que construir una especie de alcance medio en el cual es
muchos actores políticos, también de izquierda, buscan
indispensable que construyamos políticas específicas en
promover. Entonces el peso del “cortoplacismo” y de la vi-
esta dirección. Por eso, tal como decía anteriormente, de
sibilidad “para el público que cuenta”, hace que este otro
lo que se trata en realidad es de hacer lo mismo que se tra-
tipo de iniciativa social se marginalice y presupuestaria-
taba de hacer antes pero colocándolo simbólicamente bajo
mente reciba muy poco financiamiento, manteniéndose
otra bandera; y si logramos convencer a esos actores polí-
en lo que he denominado el “síndrome del eterno piloto”
ticos que manejan estas políticas sociales, efectivamente
–intervenciones en sitios acotados con una población aco-
vamos a lograr que eso supere el síndrome del eterno pi-
tada–. Creo que esa es una mecánica muy perversa. Desde
loto –que nunca logra la transferencia, nunca logra saltar
mi punto de vista, la única manera de salir de esa trampa
hacia una esfera más amplia–. Lo que hoy tenemos en este
210 | entrevista
tipo de intervenciones de prevención social son muchas
cial. Insisto en que solo es posible producir este tipo de
buenas experiencias, muy pequeñas y con poblaciones
políticas de las que estamos hablando si, paralelo a eso, se
muy reducidas, y creo que para salir de esta trampa es
producen reformas radicales en la manera de operar de
necesario convencer a los actores que debaten políticas
una cara muy visible de la vida social de los ciudadanos,
sociales de que, desde la lógica de esas políticas, haya al-
especialmente de los ciudadanos de pocos recursos y po-
gunas específicas de mediano alcance para estos secto-
cas oportunidades, que es la institución policial, porque
res. Pero eso no significa, por supuesto, construir un Es-
si no, digamos, que produciríamos oportunidades aquí y
tado esquizofrénico: un Estado que produzca por un lado
las cancelaríamos allá. Entonces, es indispensable en este
políticas de intervención social y por otro lado produzca
viraje también tener en cuenta la simultaneidad de estos
intervenciones violentas a través de la institución poli-
dos frentes de batalla.
RESEÑAS Y
COMENTARIOS
Comentarios al DLOSPI
Cristóbal Cornieles Perret Gentil
Perspectiva histórica de la criminología
Gabriel Ignacio Anitua (2005). Historias de los pensamientos criminológicos.
Carlos Avendaño
Principios, ecuaciones de poder y voluntades políticas trasladadas a la realidad
Seminario Internacional Izquierda y políticas públicas de seguridad ciudadana, Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES)
Gabriel Salazar Pineda
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía de Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses
Comentarios al DLOSPI Cristóbal Cornieles Perret Gentil*
1. Antecedentes y justificación El Cuerpo Técnico de Policía Ju-
dicial (CTPJ), actual Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC), fue creado en 1958 cómo el órgano de policía principal en materia de investigación penal y auxiliar del Sistema de Justicia. Se encontraba adscrito al Ejecutivo nacional, pero funcionalmente estaba subordinado y cumplía los requerimientos que le ordenaban los tribunales penales. Se concebía como un órgano con una altísima especialización, concentrado exclusivamente en las actividades de investigación penal, con un elevado nivel científico-técnico en criminalística y dotado de personal con formación en estas materias. A partir de la década de los seten-
ta, la visión inicial de este órgano fue desdibujándose al atribuírsele progresivamente otras funciones ajenas a su mandato, tanto en la legislación como en la práctica. Así, fue ejerciendo competencias típicas de la policía preventiva (entre ellas, el patrullaje), custodia de personas detenidas preventivamente o penadas (propias del sistema penitenciario), prevención general y auxilio a la administración de justicia claramente ajenas a la función policial (como la práctica de citaciones y notificaciones). Esta situación fue menoscabando el ejercicio idóneo de las funciones propias de investigación penal, entre otras razones porque implican una inversión significativa de recursos presupuestarios, una asignación importante de personal para realizar dichas actividades y, sobre todo, porque desviaba la direc-
* Abogado. Profesor universitario. Co-redactor del Decreto con Rango, Valor y Fuerza
de Ley Orgánica del Servicio de Policía de Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penal y Criminalísticas y el Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses, el Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función de Policía de Investigación y la Ley del Estatuto de la Función Policial.
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cionalidad de este órgano fuera de su área específica de especialización. De forma paralela, asistimos a un proceso en el cual, conjuntamente con el desarrollo de una legislación penal sustantiva amplísima y poco sistematizada, se le atribuyeron competencias de investigación penal especial a diferentes órganos y entes del Estado. Si a esto le sumamos la existencia de aquellos que tradicionalmente han sido considerados auxiliares de la investigación penal, nos encontrábamos ante un escenario caracterizado por un número muy elevado de órganos y entes que participaban, en mayor o menor medida, en la investigación penal y criminalística sin ningún tipo de organización, direccionalidad, rectoría, coordinación y pautas uniformes para el ejercicio de estas funciones. Adicionalmente, el propio CICPC siempre ejerció sus funciones con un nivel significativo de autonomía incluso ante su propio órgano de adscripción. Por ello se afirma que la investigación penal y criminalística en nuestro país se encuentra atomizada, porque cada órgano u ente funciona con absoluta independencia de los demás, muchas veces de forma aislada y parcelada, bajo sus propios criterios de prioridades y protocolos de actuación. Evidentemente, esta situación ha afectado negativamente la calidad, eficacia
y eficiencia de la investigación penal, que debe concebirse como un servicio que se presta de forma sistémica e integral. Ahora bien, es preciso indicar que esta situación jurídica fue manteniéndose e incluso profundizándose en las leyes que regularon la investigación penal en nuestro país, entre ellas las derivadas de la vigencia del Código Orgánico Procesal Penal y de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como la última Ley del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (LCICPC)1. 2. El nuevo modelo policial y el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía de Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses
El diagnóstico que realizó la Comisión Nacional para la Reforma Policial (CONAREPOL) en el año 2006, punto de inicio de todo el proceso de reforma del modelo policial venezolano, incluyó tanto el servicio de policía preventiva,
1 Publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.598, de fecha 5 de enero de 2007.
uniformada u ostensiva como la policía de investigación. En este sentido, se desarrollaron investigaciones sociojurídicas para conocer y evaluar la situación del CICPC, así como para presentar recomendaciones que contaron con las opiniones de especialistas y académicos nacionales y extranjeros, los propios funcionarios y funcionarias de investigación penal y una amplísima consulta ciudadana. Estas investigaciones daban cuenta de algunos ejes centrales del funcionamiento del CICPC que deberían ser objeto de transformaciones, entre ellos: la necesidad de concentrar sus competencias en la investigación penal y el apoyo al Sistema de Justicia, suprimiendo las demás funciones que había venido ejerciendo; la importancia de dar relevancia, especificidad y estructura orgánica propia a la medicina y ciencias forenses, que habían sido relegadas por la importancia otorgada a la investigación estrictamente policial y el desarrollo de servicios de policía preventiva; lo imperioso de suprimir y/o disminuir, concentrar y regular los grupos o brigadas especiales, para circunscribir su actuación al apoyo de la investigación penal; y la conveniencia de comenzar una profunda reflexión acerca del papel de los cuerpos de policía preventiva en la investigación pe-
comentarios al dlospi
nal y la posibilidad de atribuirles competencias para conocer los delitos de baja complejidad. Sin embargo, a pesar de ello, desde 2008 cuando entra en vigencia la Ley Orgánica del Servicio de Policía y Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana (LOSPCPNB), el proceso de construcción del nuevo modelo policial venezolano se había venido centrando en el servicio de policía preventiva, dejando a un lado el abordaje de la investigación penal. El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica del Servicio de Policía de Investigación, el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas y el Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses (DLOSPI)2 marca el inicio legislativo de la transformación y construcción del nuevo modelo policial venezolano en esta materia. Por tanto, para comprender este nuevo instrumento jurídico es imprescindible ubicarlo en el contexto y como parte del proceso de reforma policial comenzado en 2006 con la CONAREPOL. La LOPSI tiene como antecedentes jurídicos inmediatos la LOSPCPNB, la Ley del Estatuto de la Función Policial
2 Publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° Ext. 6.079 de fecha 19 de junio de 2012.
y el Cuerpo de Resoluciones del Ministerio del Poder Popular de Interiores y Justicia que han desarrollado estas dos leyes. También se nutre del diagnóstico de la CONAREPOL, así como de la experiencia y saberes adquiridos en los años recientes desde el Consejo General de Policía. Por este motivo, se puede observar que las transformaciones más relevantes son congruentes con estos procesos e instrumentos jurídicos, entre ellos: la concepción de la policía de investigación como un servicio público esencial, de carácter estrictamente civil y profesional; la creación de un Sistema Integrado de Policía de Investigación, bajo la rectoría del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, que articula a todos los órganos y entes de investigación penal; la refundación del CICPC, que concentra sus funciones en la investigación penal y en el apoyo al Sistema de Justicia; la creación de un nuevo Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses (SNMCF), bajo la dependencia administrativa y funcional del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana; y, la intervención del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana y demás cuerpos de policía estadales y municipales como órganos ordinarios de investigación penal, para conocer un conjunto
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de delitos a ser determinados mediante reglamento en función de criterios de territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad, y siempre bajo un régimen de habilitación previa para ejercer estas atribuciones, rectoría y supervisión del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana. 3. Acercamiento al contenido del DLOSPI
El DLOSPI sigue la técnica legislativa de la LOSPCPNB, para asegurar la solidez y coherencia jurídica que ha sido reconocida a esta Ley, tanto en el ámbito nacional como internacional. Así, el DLOSPI contiene 95 artículos, divididos en 6 títulos, más 11 disposiciones derogatorias, transitorias y finales. El orden de estas disposiciones fusiona los contemplados en la LOSPCPNB y la LCICPC, con la idea de mantener la uniformidad normativa y, a través de ello, facilitar el manejo y comprensión de la Ley a las personas, especialmente a quienes son responsables de interpretarla y aplicarla. El “Título I: Disposiciones generales” se encuentra dividido en 4 capítulos y consta de 33 artículos. Este título establece las normas fundamentales que orientan todo el desarrollo de la
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Ley. El “Capítulo I: Objeto y ámbito de aplicación” (artículos 1 y 2) prevé que esta Ley regula el servicio de policía de investigación y de auxilio a la administración de la justicia penal, así como el CICPC y el SNMCF, indicando que sus normas son de orden público y aplicables a todos los particulares y a la administración pública en los distintos ámbitos político-territoriales. En el “Capítulo II: Definición, funciones y carácter del Servicio de Policía de Investigación” (artículos 3 al 7) y el “Capítulo III: Principios generales del Servicio de Policía de Investigación” (artículos 8 al 18) se establecen los conceptos claves, orientaciones y directrices fundamentales que rigen la investigación penal. Así, en el Capítulo II se establece que el servicio de policía de investigación es de carácter indagatorio y tiene como propósito determinar la comisión de hechos punibles, de naturaleza estrictamente civil y profesional, y es responsabilidad exclusiva del Estado, por lo que no podrá delegarse a los particulares. Mientras el Capítulo III se refiere a los principios que rigen propiamente la actuación de los órganos y entes con competencia en investigación penal, muchos de ellos contemplados en la LCICPC del 2007, mientras otros se trasladan desde la LOSPCPNB, dentro de los cuales caben destacar los
principios de respeto a los derechos humanos y al debido proceso, universalidad e igualdad, reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas, participación ciudadana, eficiencia, celeridad y cooperación. Es en el “Capítulo IV: Del órgano rector y del Sistema Integrado de Policía de Investigación” (artículos 19 al 33) donde se comienza a perfilar la nueva organización del servicio de policía de investigación. Así, se crea el nuevo Sistema Integrado de Policía de Investigación, conformado por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad, como órgano rector; el CICPC, en condición de órgano principal en materia de investigación penal; los cuerpos de policía debidamente habilitados para ejercer atribuciones en la materia; la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad, en su carácter de la institución académica nacional especializada en seguridad; el Fondo Nacional Intergubernamental del Servicio de Policía; los órganos y entes especiales de investigación penal (entre ellos la Fuerza Armada Nacional Bolivariana); los órganos y entes de apoyo a la investigación penal; el Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses, como órgano principal en experticias legales; y, cualquier órgano o ente que determine el Ejecuti-
vo nacional. Uno de los elementos más novedosos contemplado en este capítulo es la regulación de un régimen de habilitación, asistencia técnica, supervisión y suspensión de los cuerpos de policía preventiva que pretendan ejercer la investigación penal. El “Título II: De la investigación penal y de las atribuciones en la materia” (artículos 34 al 47) define y distribuye las atribuciones de los órganos y entes competentes en materia de investigación penal (principal, ordinarios, especiales y de apoyo) y regula algunas actuaciones especialmente relevantes, tales como las inspecciones, órdenes de allanamientos e intercepción o grabación de comunicaciones privadas. Dentro de las nuevas normas contempladas, es necesario llamar la atención sobre la condición que designa a los cuerpos de policía preventiva como órganos de investigación ordinaria, siempre que hayan sido previamente habilitados por el órgano rector, y la obligación de definir reglamentariamente los hechos punibles en los cuales podrán actuar, en función de su capacidad para desarrollar apropiadamente la investigación y los criterios de territorialidad, complejidad, intensidad y especificidad. Es en el “Título III: Del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Pena-
comentarios al dlospi
les y Criminalísticas” (artículos 48 al 61) donde se incorporan las grandes transformaciones en su organización y funcionamiento. Estos cambios están orientados fundamentalmente a concentrar y especializar su actuación en la investigación penal, así como en las actividades de apoyo al Sistema de Justicia. Así, se establecen taxativamente competencias exclusivamente en estas dos materias, se suprimen aquellas atribuciones contempladas en la LCICPC del 2007 que permitían su actuación como policía preventiva y en materia de prevención general. En esta misma dirección, se establece una prohibición expresa de desarrollar funciones de policía preventiva, mantener personas en sus sedes bajo custodia o privación de libertad, trasladar personas detenidas y practicar notificaciones y citaciones, entre otras. Adicionalmente, establece una verdadera relación de rectoría y subordinación administrativa y funcional entre el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana y el CICPC, para disminuir el autonomismo que ha caracterizado su actuación desde su creación. El “Título IV: De la organización, formación y profesionalización del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas” (artículos
62 al 71) establece las bases de la nueva función de policía de investigación como una carrera estrictamente civil y profesional, fundamentada en el esfuerzo, formación, evaluación, supervisión continua, disciplina y responsabilidad como ejes transversales para el desarrollo funcionarial. Estas bases fueron desarrolladas en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley del Estatuto de la Función de la Policía de Investigación3. El “Título VI: Del Servicio Nacional de Medicina y Ciencias Forenses” (artículos 72 al 78), crea este nuevo servicio como un órgano que depende administrativa y funcionalmente del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, con la finalidad de visibilizar la importancia y fortalecer la especialización de las ciencias forenses en nuestro país. Las atribuciones de este nuevo órgano se orientan a la realización de experticias y peritajes en general y, en particular, a la prestación de servicios y asesoría científica-técnica para la investigación penal. El último “Título VI: Del desempeño de la policía de investigación” se
3 Publicada en Gaceta Oficial de la
República Bolivariana de Venezuela N° 39.945, de fecha 19 de junio de 2012.
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encuentra dividido en 3 capítulos y consta de 16 artículos. En el “Capítulo I: De las normas de actuación de los funcionarios y funcionarias policiales de investigación” (artículos 79 al 83) y el “Capítulo II: Del uso de la fuerza y el registro de armas” (artículos 84 al 88) se contemplan las normas básicas para asegurar que su actuación sea ajustada a la Constitución y las leyes, con respeto a los derechos humanos. Para ello, se adecuaron a la función de investigación penal aquellas previstas para el servicio de policía preventiva y se incluyeron otras aplicables específicamente a esta materia. Pero tal vez la novedad más importante que trae este decreto ley, al menos desde la perspectiva de la construcción de una democracia radical y protagónica, es su último “Capítulo III: Del control de gestión y la participación ciudadana” (artículos 89 al 95), en el cual se desarrollan por primera vez en nuestra historia legislativa medios de participación en el servicio de investigación penal, entre ellos, la rendición de cuentas, la contraloría social y la creación de órganos ciudadanos de control externo, conformados por organizaciones comunitarias y sociales estructuradas para la revisión de los instructivos, prácticas policiales y procedimientos disciplinarios.
Carlos Avendaño*
Perspectiva histórica de la criminología Gabriel Ignacio Anitua (2005). Historias de los pensamientos criminológicos. Buenos Aires: Editorial del Puerto
Gabriel Ignacio Anitua presenta
teórica en distintos contextos cul-
un libro nutrido de autores, inves-
turales. La riqueza y detalle con que
tigaciones y teorías que inducen
se exponen en el texto las diferentes
al lector, con pluralidad de pensa-
concepciones y reflexiones sobre los
miento, a reconocer los distintos
planteamientos criminológicos lo
enfoques y propuestas que a lo largo
hacen un libro de consulta obligada
de la historia se han formulado en
para todo estudiante y profesional
torno a la cuestión criminal. El au-
interesado por el abordaje del fenó-
tor hace un recorrido histórico de
meno de la delincuencia.
muchas de las propuestas teóricas
Anitua organiza el texto en diez
que tienen plena vigencia, las cua-
capítulos y los ordena con criterio
les sustentan los trabajos de inves-
cronológico, desde las expresiones
tigadores que se dedican a la “cri-
criminológicas de lo que se conoce
minología comparada” y que aún
como Estado absolutista y los prime-
realizan estudios de contrastación
ros modelos criminológicos integra-
* Criminólogo y coordinador del Plan Nacional de Formación Penitenciaria de la UNES.
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perspectiva histórica de la criminología
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dos de la Edad Media; pasando por
de ella, comienzan a gestionarse los
mientos” que pasaré a denominar
aquellos pensamientos expresados
conflictos y una nueva actitud para
“criminológicos”. (Anitua, 2005: 5)
en movimientos como la Ilustración
determinar la verdad de las conduc-
En el siglo XVIII, el Estado abso-
y la Revolución Francesa que gene-
tas que se consideraban desviadas;
lutista sería fuertemente criticado, y
raron importantes cambios en las
en esa época el método utilizado
uno de los aportes más importantes
sociedades; el surgimiento de los sis-
para esclarecer los hechos y llegar a
que se realizan es este período es la
temas penitenciarios en el siglo XIX;
la verdad era la Inquisición.
inclusión de los conceptos de “delito,
el positivismo criminológico; la in-
El abordaje de las concepciones
pena y juicio”, lo cual representaría
clusión de la sociología y la Escuela
del poder llevan al autor a descri-
la gestación de una nueva legitimi-
de Chicago; las criminologías de la
bir de forma clara el pensamiento
dad en la administración del poder
Segunda Guerra Mundial y el naci-
político que acompaña las distintas
punitivo por parte del Estado. Sec-
miento del pensamiento crítico res-
propuestas criminológicas. Plantea
tores sociales llamados burguesía
pecto de la cuestión criminal; hasta
su libro como un relato de distintas
hicieron surgir nuevos discursos
llegar a los pensamientos criminoló-
historias de las ideas, y se cuida de
criminológicos e instituciones que
estar al margen del fluir del tiempo,
también
provocado por una ruptura entre
discursivas como alienismo, evolu-
gicos de finales del siglo XX. Es importante destacar que el autor, en el recorrido histórico del pensamiento criminológico, no comienza en la Ilustración o desde los planteamientos de Cesare Lombroso con “el Hombre Criminal”, como
el mundo de las ideas y la realidad, como lo señala el mismo autor: …los discursos no son naturales, no han estado allí desde siempre sino
conformaban
prácticas
cionismo y positivismo; policías y médicos. El pensamiento criminológico de las clases dominantes posteriores al siglo XIX se pretendería no
que tienen un origen histórico cla-
político; “al despolitizar la cuestión
bien lo señala Zaffaroni en el prólogo.
ramente determinado. En esos mo-
criminal, centrándose en la figura
Anitua centra el inicio de su discur-
mentos, a veces de ruptura –como
del autor de lo definido como delito.
so en el poder punitivo. Ciertamente, numerosos autores sostienen que la
cuando esos discursos se convierten en dominantes–, se produce el acto
No sería este concepto el objeto de
de crear realidad o de incorporar as-
estudio, sino el delincuente y en con-
existencia de la criminología tiene
pectos de esa realidad a un ámbito del
creto el comportamiento criminal”
su origen en la existencia del poder
conocimiento. Estas actividades son,
(Anitua, 2005: 119).
punitivo, por lo que no es casual que
y ello es lo que quiero resaltar aquí,
Anitua organice el texto de esa forma. En el siglo XIII europeo apareció la estructura del Estado y, a través
actos de poder. Todo acto discursivo (toda forma de conocimiento) es un
Anitua nos introduce en los adelantos e innovaciones del campo del
acto de poder. Y ello es particular-
control social formal que se desarro-
mente de esa forma en los “pensa-
llaron desde el pensamiento crimi-
220 | comentarios y reseñas
nológico; cabe señalar el nacimiento
burocrática. Irlanda creó una policía
absoluto. El segundo modelo se de-
de la policía y de la prisión, institu-
nacional en 1823, en Londres se creó
sarrolló en 1821 con la intención de
ciones que definieron formas y principios que orientaron su funcionamiento y que aún permanecen en la actualidad. El siglo XIX es precedido por la revolución industrial, la cual trajo consigo innovaciones tecnológicas como las máquinas a vapor que reemplazaron la manufactura y el artesanado, formas de economía típicas de los “campesinos sin tierra”. Estos cambios dieron origen a nuevas formas de administración económica. Es importante resaltar que esta forma de pensar influiría decisivamente en el pensamiento criminológico de la época y, en consecuencia, en sus aportes prácticos, tal como se expresa en las policías nacionales. En cuanto a las policías nacionales, Anitua señala que: …se difundieron en el siglo XIX –aun-
la Policía Metropolitana en 1829, y en 1844 apareció la Guardia Civil en España. (126)
La principal institución de control formal elegida por la clase burguesa fue la prisión. En el pensamiento imperante de este período (democrático-burgués) los métodos de control eran la escuela, la fábrica, el ejército y la cárcel; esta última es la que con mayor claridad impone la disciplina individual y el control de masas. Anitua realiza una descripción detallada sobre los sistemas penitenciarios desarrollados para
hacer una modificación para incluir el trabajo y, por consiguiente, la rentabilidad de las prisiones. Bajo este modelo surge el penal de Auburn en el estado de Nueva York, donde se introdujo el trabajo colectivo en estricto silencio durante el día y mantenía el aislamiento durante la noche. Este sistema se reprodujo rápidamente por Estados Unidos y luego por Europa, en donde se implantaron ambos modelos; el primero era considerado más humano por tener en cuenta la introspección; sin embargo; eran frecuentes los casos de suicidio y locura
la época en Estados Unidos y que
por lo estricto del aislamiento. El se-
luego fueron adoptados por países
gundo modelo fue considerado me-
europeos e implantados en distintas
nos humano porque se realizaban
medidas. Estos sistemas estuvieron
trabajos forzados y se establecieron
centrados fundamentalmente en dos
jornadas laborales exhaustivas de
modelos:
hasta diez (10) horas diarias los siete
El primero, denominado celular
días de la semana.
o sistema filadélfico, desarrollado en
El siglo XIX fue un siglo caracte-
tes y durante el Antiguo Régimen,
1790 y aplicado por primera vez a
rizado por la ciencia aplicada, por el
con el objeto de delación y control
treinta (30) internos de una antigua
desarrollo de grandes invenciones,
total terrorista–. La Francia post-
prisión del condado en la calle Wai-
en el cual las distintas disciplinas
nut de Filadelfia. Se basaba en el ais-
científicas alcanzaron una madurez
zado absolutista, con el agregado de
lamiento, la prohibición de trabajar,
que aún hoy marcan las explicacio-
la legalidad típica de la dominación
la educación religiosa y el silencio
nes del sentido común sobre la ma-
que tienen su origen en Francia, an-
revolucionaria organizó su policía en 1798 de acuerdo al modelo centrali-
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yoría de los fenómenos naturales. En
surgimiento de la sociología no pue-
de igual modo las teorías de la reac-
el caso de ciencias como la crimino-
de pensarse fuera de ese mundo seña-
ción social, teorías del conflicto, el
logía y la sociología, este siglo marcó
lado por el positivismo, tanto porque seguirían sus dictados como porque
marxismo y el pensamiento crítico
se opondría a sus reducciones. Ya he
respecto de la cuestión criminal. En
a pesar de que las concepciones etio-
mencionado que el mismo positivismo criminológico tenía un campo
la actualidad se presentan dos gran-
lógicas que las nutrían venían desa-
el inicio de su concepción científica,
rrollándose en tiempos anteriores; en el caso de la criminología, Anitua
de estudio que intentaría escapar a
des bloques de pensamiento entre los
la reducción del paradigma etioló-
criminólogos: los defensores de la cri-
gico hacia las causas individuales.
describe las primeras concepciones
minología tradicional, cuyas investi-
No solo haría eso la psicología social
sobre el hombre criminal y la in-
sino que, antes que ella, la propia
gaciones se centran en la teorización
fluencia del pensamiento positivista en las explicaciones que para el
reflexión sobre el orden y los conflic-
de la etiología del comportamiento
tos –sobre la cuestión criminal– ya
delictivo basado en el individuo, y los
ampliaba el número de causas a las
defensores de la criminología crítica
momento se ofrecían sobre el tema,
condiciones sociales, económicas,
como la concepción del criminal
políticas y culturales. (Anitua, 2005,
nato, tomado por Lombroso e iden-
pág. 247)
cuyas reflexiones teóricas versan sobre el estudio de las instituciones y el sistema de justicia penal, y su rela-
tificado por características físicas.
La inclusión de la sociología en el
Este siglo también marcó el inicio de
estudio del comportamiento delicti-
la estadística delictiva y estudios pro-
vo dio origen a la sociología criminal.
babilísticos sobre ocurrencia del cri-
La influencia de los pensamientos
men, tomando en cuenta elementos
criminológicos desde la perspectiva
de todo tipo como la zona geográfi-
social originó una serie de plantea-
ca, condiciones climatológicas, raza,
mientos teóricos enfocados en las
edad y género, entre otros.
relaciones sociales y la influencia de
comprender aquellos conceptos que
Los discursos criminológicos con
las interacciones entre los individuos
forman parte de los discursos ac-
estas inclinaciones se mantendrían
como elementos etiológicos del com-
tuales, como el concepto de “crimi-
durante el siglo XX. Sin embargo,
portamiento delictivo; surgen tér-
nología” que tiene una particular
Anitua nos describe cómo la socio-
minos como desviación y conducta
historicidad. La criminología tiene
logía adquiere un carácter predomi-
desviada. Autores como Sutherland
en la actualidad múltiples y hasta
nante en ellos:
escriben sobre la teoría de la asocia-
opuestos significados, dependiendo
…el sociólogo remplazaría al médico,
ción diferencial y reflexionan sobre
del autor y del enfoque al cual se
al jurista, al filósofo y al teólogo. El
los delitos de cuello blanco. Surgen
pertenece. Este libro es una oportu-
ción con la creación y mantenimiento de la delincuencia. En definitiva, el conocimiento de la historia de las sociedades y de la historia de los pensamientos criminológicos resulta fundamental para
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nidad para develar estas diferencias conceptuales. Anitua nos presenta distintas formas de reflexionar sobre la “cuestión criminal”. Como él mismo lo señala: “Los diferentes esquemas de pensamiento acabados en ‘ismo’ han realizado enfoques sobre aspectos distintos de esa cuestión y, también, desde presupuestos políticos igualmente disímiles”. Estas formas de reflexionar han permanecido e influyen en el pensamiento criminológico de la actualidad; Anitua intenta realizar una genealogía de las formas de pensamiento político, penal y criminológico y de las mismas instituciones que han sido y son fundamentales en nuestras sociedades. En esta tarea, el
repaso histórico es realizado con una intencionalidad: “reconstruir el pasado de nuestras verdades”. Esta obra (histórica y sociológica) ofrece diversas perspectivas del pensamiento criminológico; no obstante, su enfoque se sitúa en la perspectiva del derecho, toda vez que Anitua intenta plasmar los peligros de una enseñanza jurídica que ignore la realidad y de una enseñanza criminológica que no considere necesario tener conocimientos jurídicos. En conclusión, el objetivo del libro es conocer la historia de los pensamientos criminológicos y, con ella, los orígenes tanto de instituciones como de esquemas de pensamiento que tienen absoluta vigencia. Se pre-
sentan para ello las trayectorias vitales e intelectuales de los pensadores que realizaron aportes fundamentales para fundar, legitimar o criticar a las instituciones y a las diferentes concepciones. Al intentar brindar herramientas para la crítica intelectual y el compromiso político, esta obra ejerce una importante influencia para que el criminólogo o criminóloga, y otros profesionales interesados en el área, desarrollen una sensibilidad capaz de reconocer las afectaciones a la dignidad humana acercándose a la diversidad del pensamiento criminológico, concepto de derecho más humanista que las necesidades tradicionales de orden.
Gabriel Salazar Pineda
Principios, ecuaciones de poder y voluntades políticas trasladadas a la realidad Seminario Internacional Izquierda y políticas públicas de seguridad ciudadana, Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES), Caracas, del 3 al 5 de septiembre de 2012
“Una política pública no debe ser una política de reducción de la realidad; no sirve para modelizar ni para reducir, una política pública sirve para entender la complejidad del problema.” Amadeus Recasens
América Latina es desde hace más de
una década el epicentro de una nueva ola de procesos sociopolíticos de carácter contrahegemónico, con varia-
dos grados de conflicto con el capitalismo y con la concepción restringida de la democracia representativa liberal. Estos procesos, que inicialmente
* Sociólogo egresado de la Universidad Central de Venezuela (2000); estudios de His-
toria de América Contemporánea. Docente invitado en la Escuela de Sociología (UCV) y en la Universidad Bolivariana de Venezuela. Actualmente es responsable de la Dirección de Investigación y Desarrollo de Políticas Públicas de la UNES.
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habitaron los espacios de la militancia social y política, terminaron convirtiéndose en experiencias de gobierno. Un tema central de la agenda pública es el de la seguridad ciudadana, con lo que las fuerzas que ahora son gobierno se ven obligadas a dar respuestas, eficaces, ante un problema sobre el que, en la mayoría de los casos, se habían relacionado parcialmente, por una práctica signada por la denuncia de violaciones a los derechos humanos cometidas por las fuerzas de seguridad. El Seminario Internacional Izquierda y Políticas Públicas de Seguridad Ciudadana, organizado por la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES) y realizado entre el 1 y el 3 de septiembre de 2012, desarrolló un interesante y necesario debate de análisis e identificación de los nudos problemáticos y los desafíos de la izquierda en el campo de la seguridad ciudadana. El punto inicial de problematización que sirvió de invitación al Seminario Internacional giró en torno a ¿qué significa, desde el Gobierno, lo alternativo o contrahegemónico en el campo de la seguridad ciudadana? ¿Qué características debe tener la política pública de seguridad ciudadana para ser consistente con los cambios que, desde una orientación de izquier-
da, estos gobiernos vienen realizando en otros ámbitos de la vida colectiva? ¿Cuáles deben ser los principios y cuáles los principales conceptos que animen esa política? ¿Cuáles son las experiencias de políticas públicas con enfoques de izquierda y cuáles han sido sus resultados e impactos? En nuestra América, en el contexto de esta ola de cambio, la Revolución Bolivariana se erige como una de las primeras experiencias de gobierno progresista a partir de una crítica a las políticas de carácter neoliberal signadas por el Consenso de Washington. Sería seguida, a inicios del nuevo milenio, de la llegada al poder político, en otros países, de proyectos de izquierda, progresistas, nacionales y populares. La herencia inmediata que reciben, a principios del siglo XXI, los nuevos gobiernos de izquierda en el ámbito de la seguridad ciudadana, es una situación de aumento de las tasas delictivas y de la percepción de inseguridad por parte de la población, junto a un comportamiento estatal inercial signado por “operativos” policiales y medidas de muy corto plazo, centradas en la presencia policial ostensiva, el aumento de las penas y los discursos de “mano dura”, inscritas en la necesidad de dar respuestas urgentes e inmediatas a de-
mandas imperiosas realizadas por la ciudadanía. El Seminario Internacional contó con ponencias sobre la cuestión de la policía: la de la rectora de la UNES, Soraya El Achkar, sobre la experiencia de la reforma policial y la construcción del Nuevo Modelo Policial en nuestro país; también, la presentación de la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela, por parte de Antonio González Plessmann, vicerrector de esta casa de estudios. Ambos asuntos discutidos como ejemplos concretos de una política pública de seguridad ciudadana y convivencia. Pensar en una política pública de seguridad ciudadana de izquierda –en y para Venezuela y otras experiencias nacionales y populares en América Latina–, es hoy en día uno de los retos y deudas más importantes que tienen quienes apuestan por una visión alterna a la hegemónica, en términos societales y desde la especificidad de la seguridad ciudadana. Conocer la racionalidad de la configuración estratégica de las relaciones de poder que hace repetir ritualmente las políticas de “mano dura”, aun en contextos sociopolíticos distintos, es una condición para pensar lo nuevo, lo distinto, las políticas que no se agoten en las presiones de lo fáctico y el prag-
principios, ecuaciones de poder y voluntades políticas...
matismo. Ante ello, los ponentes invitados –Marcelo Sain y Máximo Sozzo de Argentina, Jacqueline Muniz, Vera Malaguti y Nilo Batista de Brasil, Fernando Carrión y Amadeu Recasens de Ecuador y España, respectivamente, así como Edgardo Lander y los antes mencionados por Venezuela– avanzaron en la deliberación sobre tres líneas conductoras, a saber: los aportes teóricos, conceptos y principios que deben guiar una política pública de seguridad ciudadana con enfoque de izquierda, estableciendo nudos problemáticos y desafíos; los diseños de políticas públicas, programas y proyectos alternativos en el campo de la seguridad ciudadana; y la evaluación de los resultados e impactos de experiencias de políticas públicas, programas o proyectos alternativos, aplicados en ámbitos nacionales o locales. Se reafirmó en el Seminario Internacional que no basta con develar la racionalidad estratégica de lo que existe; resulta fundamental conocer las experimentaciones de lo nuevo, sus resultados e impactos, proponer conceptos y principios fundantes y explorar las técnicas y tácticas de políticas públicas que sean consistentes con un enfoque de izquierda. Malaguti y Muniz se posicionaron, entre otros temas,
en torno a la experiencia en Brasil de las Unidades de Pacificación Policial; Saín, por su cuenta, profundiza en las experiencias de la Policía Federal Aeroportuaria de la Argentina, en permanente diálogo conceptual e ideopolítico con “la política” –la ecuación de poder necesaria para avanzar desde la izquierda en el campo minado del conservadurismo–. Desde otras realidades, Recasens igualmente tributaba al debate exponiendo la insostenibilidad de las políticas de izquierda en materia de seguridad ciudadana si no hay un cambio de modelo de Estado: “Las políticas de seguridad de izquierda, implementadas en un modelo de Estado de derechas, acaban irreversiblemente siendo de derechas, porque simplemente no se pueden llevar a cabo”. El debate en el Seminario Internacional se colocó reiterativamente en la perspectiva del contexto de los procesos de cambio latinoamericanos; no podía ser de otra manera. Es decir, el asunto no es tan solo pensar la seguridad ciudadana, es también de manera consustancial el diseño, la implementación y la evaluación de una política pública apegada a los principios de izquierda. La cuestión es el ejercicio de gobierno. Si bien la consideración de los elementos conceptuales, propia de la tradición
g. salazar p.
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intelectual de izquierda, es fundamental, su imbricación con lo técnico-político y las experiencias más concretas de implementación de políticas públicas es indispensable. La apuesta del Seminario Internacional –espacio de encuentro entre decisores, funcionarios, activistas de espacios orgánicos de producción intelectual y de movimientos sociales y políticos–rindió su fruto: una aproximación teórico-práctica pertinente y muy relevante para la audiencia particular de organizadores y participantes –y una general en el terreno político y social del debate–, que nos coloca ante la posibilidad y la necesidad de generar alternativas eficaces frente a las políticas reproductoras del orden. Muchos fueron los elementos y las condiciones necesarias que los ponentes consideraron fundamentales para la efectiva realización de una política pública de seguridad ciudadana de izquierda. Podemos esbozar algunos –a manera de síntesis imperfecta– sin que esto cierre el debate, a saber: la generación de un debate sobre lo que los gobiernos de izquierda están haciendo en políticas de control del delito (novedades, diferencias y su explicación; es decir, la investigación siempre asociada a las preguntas sobre el “deber ser”), la construcción
226 | comentarios y reseñas
de nuevas visiones y la generación de instrucciones técnico-políticas factibles para la acción política. Los invitados presentaron en la mesa de cierre del Seminario Internacional –“Claves para la construcción de una política de seguridad ciudadana de izquierda”– algunos compromisos básicos que al orientar la política pública desde un enfoque ético-político de izquierda giran –tal y como lo planteó Sozzo– en torno a sostener la lucha en
contra de la “desigualdad, la vulnerabilidad y las exclusiones sociales más allá del vocabulario de la prevención del delito. (…) es necesario fomentar intervenciones de carácter general y focalizado desde las instancias de diseño e implementación de las políticas sociales, que se hagan cargo del vínculo de ciertos problemas sociales con el mundo del delito”. “Políticas sociales transversales” planteaba Muniz. Asimismo, el llamado de atención sobre el error y
los peligros de la focalización en los sujetos débiles y, en este sentido, la necesaria visibilización de los delitos de los sujetos poderosos, el crimen organizado e internacional. Por último, se manifestó el consenso sobre la necesidad de una transformación radical de las instituciones de control del delito, la administración de justicia penal y las formas de ejercicios de la penalidad.
documentoS
Gran Misi贸n A Toda Vida Venezuela
Resumen borrador sometido a consulta p煤blica
Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela Resumen de una propuesta de política pública sometida a consulta popular Antonio J. González Plessmann
I. PRESENTACIÓN El 20 de junio de 2012, el presidente Chávez lanzó la Gran Misión ¡A Toda Vida! Venezuela (GMATVV), como continuidad y ampliación de la respuesta del Estado ante el problema de la inseguridad. Se trata de una política integral que combina medidas de prevención con medidas de control penal basadas en los derechos humanos. Su ejecución involucra a los poderes Ejecutivo (en sus ámbitos nacional, estadal y municipal), Judicial y Ciudadano (Ministerio Público y Defensoría del Pueblo), así como al Poder Popular. Pretende ser una respuesta interagencial1 a un problema complejo, resistente y multifactorial.
1 En la experiencia del Gobierno Bolivariano, el concepto de Gran Misión supone la respuesta interagencial a problemas resistentes o de difícil reducción.
La GMATVV tiene alcance nacional y prioriza, para la ejecución de algunos de sus proyectos, a los 79 municipios del país con las tasas más altas de homicidios. Consta de 6 grandes vértices, 29 líneas estratégicas y 117 proyectos, de los cuales 33 son de ejecución inmediata. Uno de estos 33 proyectos es una consulta nacional que busca cualificar la propuesta inicial, promover la participación popular y facilitar consensos sociales y políticos en torno a la política que finalmente resulte de la consulta. Lo que se presenta a continuación es un resumen del documento base de la GMATVV, cuyo diseño estuvo a cargo de un equipo interdisciplinario de trabajo liderado por la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES), con el apoyo del Consejo General de Policía (CGP) y la Comisión Presidencial para el Control de Armas, Municiones y Desarme.
229
230 | documentos
II. EL PROBLEMA, SUS FACTORES GENERADORES Y CONSECUENCIAS
dad o riesgo para el disfrute de los derechos de la población. Son estos, por tanto, los problemas objeto de la presente Gran Misión. Se presenta, a continuación, una breve caracterización de algunos de estos problemas.
II.1. El problema
II.1.1. La situación actual del delito
El problema que la Gran Misión pretende disminuir es el de la inseguridad ciudadana, que constituye el principal problema del país en la percepción de la población, según expresan múltiples y coincidentes encuestas públicas y privadas, desde hace dos décadas. El tema de la seguridad supone abordar una amplia gama de situaciones, según lo define la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Art. 55). Entre ellas, situaciones delictivas que pueden cometerse de manera violenta, causando gran alarma social, como también otros hechos que normalmente no contribuyen a aumentar la inseguridad subjetiva, tales como los delitos de “cuello blanco” o “delitos de los poderosos”. Igualmente, la seguridad abarca la protección a la población, por parte del Estado, frente a situaciones no delictivas tales como faltas, inconvivencias, accidentalidad vial, desastres o emergencias que constituyan amenaza, vulnerabili-
La tasa de delitos totales se mantiene en unas bandas estables, entre 930 y 1.000 por cada cien mil habitantes, en los últimos cinco años. No obstante, es la intensificación de la violencia en los delitos registrados una de las características de la criminalidad y la delincuencia en el país que más preocupación genera a efectos del diseño de la presente política. Ello se evidencia en el incremento sostenido de los homicidios, especialmente en ciudades como Caracas y en que la tasa de robos (delito contra la propiedad con recurso a la violencia) que, aun cuando viene decreciendo en los últimos 3 años, sigue siendo mayor que la tasa de hurtos (que es un delito contra la propiedad sin recurso a la violencia). Homicidios: es uno de los delitos que más consternación causa. Prácticamente han cuadruplicado su tasa de ocurrencia en los últimos veinte años, al pasar de 13 por cien mil habitantes en 1991 a 50 en 2011.
Hurto y robo de vehículos: en los delitos de hurto y robo de vehículos, que registran un alto índice de denunciabilidad, se confirma la tendencia al aumento de la violencia dado que los robos vienen superando a los hurtos desde el año 2000. Considerando el período 1989-2009, el comportamiento al ascenso se mantiene para el robo de vehículos, que triplica su tasa de ocurrencia nacional. (Ver Gráfico 1) Lesiones: entre 1992 y 2008, la tasa de lesiones mantiene un comportamiento oscilante, como se aprecia en cuadro 1. Denunciabilidad y razones para denunciar y no denunciar: el índice de denuncia total de los delitos, según la Encuesta de Victimización realizada por el Instituto Nacional de Estadística (INE) en 2009, es de 31%, prácticamente igual al observado en la Encuesta de 2006 realizada por la Comisión Nacional para la Reforma Policial (Conarepol). Los delitos más denunciados son los homicidios, en un 84%. Los hurtos registran un porcentaje bajo de denuncia (22%), seguidos por el robo (32%) y las lesiones personales (59%). Apoyo institucional a las víctimas: solo un 18% de las víctimas manifiesta haber recibido apoyo institucional y en ningún caso este porcenta-
gran misión ¡a toda vida!
je supera el 45% para el homicidio, siendo de 40% para las lesiones, 19% para el robo y 11% para el hurto. No más del 15% del total de la población menciona como apropiado el apoyo recibido, si bien el porcentaje de no respuesta a esta pregunta resultó muy elevado (82%). Las variables personales en la victimización (según la data que arroja la
venezuela
Encuesta de Victimización de 2009) son:
yor victimización por violencia direc-
Sexo: las mujeres en total resultan proporcionalmente menos víctimas que los hombres (38% vs 62%). Para el homicidio representan 19%, para las lesiones 42%, para el robo 38% y para el hurto 40%.
más pobres (homicidios 57% del nivel
Nivel socioeconómico: el análisis de delitos por separado muestra una ma-
Edad: el grupo que predomina como
ta contra las personas de los sectores IV y 27% del nivel V, lesiones 21% nivel V) mientras se observa una mayor victimización contra la propiedad en los sectores menos pobres (robos y hurtos 17%, niveles I y II). víctima es el comprendido entre 25 y
Cuadro 1. Lesiones registradas Venezuela y Caracas 1992-2008 Venezuela
60 50 40 30. 20 10 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Número de delitos por cada 100 mil habitantes
Gráfico 1. Casos conocidos de homicidios por cada 100 mil habitantes 1989-2009
0
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Fuente: Defensoría del Pueblo. Dirección de Análisis e Investigación en Derechos Humanos, a partir de la información suministrada por el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas, así como las proyecciones y estimaciones de población emanadas del INE con base en el censo 2001.
Caracas
Año
Nº de delitos
Tasa x 100.000
Nº de delitos
Tasa x 100.000
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001a/ 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
35.482 34.008 32.525 30.745 30.767 31.083 32.101 31.401 25.444 26.239 30.306 28.137 29.784 33605 32.809 30.553 28.922
174 163 152 141 138 137 138 132 105 104 120 110 114 126 121 111 104
8.726 7.319 6.257 5.469 5.393 5.696 6.272 6.295 5.310 4.725 5.168 4.819 5.082 6123 5.698 5.373 5.487
295 245 207 179 175 182 191 319 269 230 251 234 246 295 274 258 262
a/ Año de realización del Censo Nacional 2001, que dio lugar a una modificación de las cifras poblacionales sobreestimadas en las proyecciones con base al Censo 90. Fuente: Centro Para la Paz UCV.
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44 años (43% del total acumulado de delitos). Sin embargo, en los delitos violentos, como homicidio, lesiones y robo, predominan los grupos jóvenes de la población, entre 15 y 44 años, con porcentajes entre 60% y 80% de la victimización reportada. En el hurto predomina el grupo entre 45 y 64 años con 40%. Sexo del victimario: los hombres representan el 78% de los victimarios, en homicidios; el 86% en lesiones personales y el 90% en robo. Edad del victimario: los victimarios predominan, al igual que las víctimas, entre el grupo de edad entre 25 y 44 años, representando 70% en los homicidios y 61% en las lesiones, salvo para el robo, donde predomina el grupo entre 15 y 24 años, con un 60%. Conocimiento del victimario por la víctima: en los homicidios, víctima y victimario se desconocen en un 55% de los casos. En las lesiones se da una situación inversa, dado que 66% conocía al victimario. Uso de armas de fuego: los homicidios y robos, según la data que arroja la Encuesta de Victimización de 2009, se cometen en 79%2 y 74%, respectiva-
2 Esta cifra supera el 90% según la data del CICPC.
mente, con armas de fuego. Las lesiones personales, en un 26%. Los datos muestran con claridad la asociación entre armas de fuego y delincuencia de tipo violento. Las armas de fuego se utilizan consistentemente en mayor frecuencia contra desconocidos. Los grupos más jóvenes (hasta 25 años de edad) participan consistentemente en mayor proporción que los restantes en la comisión de cualquier delito con armas de fuego. Para la totalidad de los delitos y para el delito de robo, el grupo etario mayormente victimizado mediante armas de fuego es el comprendido entre los 45 y los 54 años. En cuanto al estrato socioeconómico, el estrato 4, que corresponde a los pobres, es el consistentemente mayormente victimizado con armas de fuego, seguido del estrato 3, que corresponde a la clase media baja, luego de los estratos 1-2, que corresponden a clases medias y altas, y finalmente el estrato 5, que corresponde a los más pobres. Aproximadamente el 80% de todos los robos son cometidos por hasta tres personas. Los robos de vehículos son cometidos en un 90% con armas de fuego, frente a 71% de los restantes robos.
II.1.2. La situación actual de la accidentalidad vial
En nuestro país, los accidentes de tránsito son la quinta causa de muerte después del cáncer, las enfermedades cardiovasculares, los homicidios y la diabetes, y afecta principalmente a la población entre 14 y 45 años. El Instituto Nacional de Tránsito Terrestre reportó, para el cierre de 2008, la muerte de 20 personas diariamente por causa de accidentes de tránsito: de ellas 57% mueren en el sitio, mientras que 16 % fallecen durante el traslado al hospital y 27% en el hospital. En el 87% de los accidentes, la responsabilidad recae en el conductor, lo que evidencia déficit en la cultura de prevención y seguridad vial de la población. (Ver Gráfico 2) En cuanto a las principales víctimas, resalta una vez más que son los hombres jóvenes, especialmente en el grupo etario de 20 a 24 años. (Ver Gráfico 3) Cabe señalar que uno de los sectores más vulnerables de la accidentalidad vial son los motorizados y motorizadas. Este grupo representa el 25,73% de las muertes en accidentes de tránsito.
gran misión ¡a toda vida!
II.1.3. Déficit de convivencia
La inseguridad que afecta a nuestras comunidades no es producto solamente de la violencia derivada del delito, sino está también asociada a problemas de convivencia cotidiana que generan conflictos y desencuentros entre sus miembros. El Centro de Estudios Sociales (CES), en un estudio realizado en 2009 y focalizado en la región capital, encontró que los principales problemas de convivencia que observan los habitantes de los cinco municipios de Cara-
Gráfico 2. Principales causas de accidentes de tránsito en Venezuela
cas se distribuían de la manera reflejada en el Cuadro 2 (página siguiente). Allí se muestra algunas situaciones problemáticas en las que no parece evidente su relación con la comisión de delitos (peleas entre vecinos, problemas en fiestas, alto volumen de los equipos de sonido, problemas por el lugar para botar basura, uso inadecuado de vías públicas). Conflictos que podríamos considerar menores en el marco del uso del espacio común, tales como el volumen de la música, el uso de las vías o la realización de fies-
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tas, surgen como causas frecuentes de disputas y de quiebre de relaciones entre vecinos. Estos conflictos pueden escalar a formas mayores de violencia e implicar, entonces, la ocurrencia de hechos delictivos. Estas situaciones que ocurren diariamente en el ámbito vecinal, y que podría esperarse se resolvieran de manera rápida y sencilla, no siempre logran canalizarse de forma adecuada. El mismo estudio revela que, en la percepción de casi un 30% de los entrevistados y entrevistadas, las personas no intervienen para re-
Gráfico 3. Muertes por accidentlidad vial 2008 Según género y grupos etarios
Hembras Varones
Elaboración: Universidad Nacional Experimental de la Seguridad Fuente: Anuario Mortalidad 2008 MPP para la Salud
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solver los conflictos reportados. En segundo lugar aparecen los propios involucrados e involucradas como artífices de la solución, mientras que los organismos policiales, es decir, figuras externas a la comunidad, asociadas al uso de la fuerza, ocupan el tercer lugar en esta percepción. El papel de la comunidad ocupa el cuarto lugar. Estas cifras hablan de un déficit de las comunidades para autorregularse y del Estado para realizar una regulación ex-
terna. Expresan, igualmente, el riesgo permanente de que estos pequeños conflictos escalen a situaciones que impliquen una mayor violencia y la ocurrencia de hechos delictivos. La posesión y uso extendido de armas de fuego, junto a otros factores, como patrones culturales vinculados al consumo excesivo de alcohol o la idea de “respeto” asociada a la autoafirmación masculina, común a la cultura patriarcal popular venezolana, aumen-
Cuadro 2. Principales situaciones de conflicto y violencia (%)
Problemas
tan los riesgos de violencia asociados a los déficit de convivencia al interior de las comunidades.
II.2. Factores generadores No existen factores que, por sí mismos y de manera suficiente, expliquen la ocurrencia de los problemas antes caracterizados. Tampoco es posible saber fácilmente cuál de ellos ejerce mayor peso en la configuración de
Cuadro 3. Factores que influyen en la violencia
(%)
1. Peleas entre vecinos
16,80
2. Venta de drogas
10,91
3. Problemas en fiestas, matinés, reuniones
9,39
4. Alto volumen de los equipos de sonido
7,74
5. Violencia entre jóvenes/bandas
6,34
6. Problemas por el lugar para botar la basura
6,34
7. Uso inadecuado de las vías públicas
5,89
8. Peleas por razones políticas
4,86
9. Problemas con policías
4,28
10. Peleas por venta de alcohol
4,20
Fuente: Centro de Estudios Sociales (CES): Estudio Caracterización de la Violencia, Criminalidad e Inseguridad en Caracas: perspectiva comunitaria, 2009.
Estructurales
Situacionales
Institucionales
»» Socialización de la violencia familiar. »» Relacipon violencia y medios de comunicación. »» Exclusión material y simbólica, especialmente de los/as jóvenes. »» Identidades de género hegemónicas y violencia
»» Posesión y uso de armas de fuego. »» Comercio y consumo irracional de alcohol y drogas ilegales
»» Situación de los cuerpos policiales. »» Patrones de persecución y procesamiento policial de la delincuencia. »» Baja respuesta institucional del sistema de justicia penal frente al delito. »» Ausencia de políticas públicas que aborden el control de la violencia desde la escuela y la familia. »» Falta de control sobre los servicios de seguridad privada.
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los hechos de violencia. Por el contrario, los fenómenos que justifican la GMATVV deben interpretarse como producto de una serie de factores interrelacionados e interdependientes que los hacen posibles. A efectos del diseño de la GMATVV fueron divididos en Estructurales, Situacionales e Institucionales. Ver Cuadro 3 en página anterior. II.2.1. Factores estructurales o sociales
Los factores estructurales se refieren a las condiciones de vida material o cultural que pueden favorecer la violencia y el crecimiento de la criminalidad. Se presenta a continuación un breve comentario sobre cada uno de los factores priorizados. Socialización en la violencia familiar: prácticas extendidas como la violencia contra la mujer por sus parejas, los castigos corporales contra niños y niñas a lo interno de la familia o las prácticas violentas para resolver conflictos familiares o vecinales, implican situaciones contrarias a la convivencia pacífica y solidaria que, a su vez, contribuyen a normalizar la violencia fuera del hogar. Exclusión material y simbólica de jóvenes: pese a los enormes avances en materia de inclusión social, aún pervi-
ven situaciones de exclusión que afectan, en particular a los jóvenes de los sectores populares. La tasa nacional de desocupación se ubicó para abril de 2012 en 8,6% pero esa misma tasa, en el mismo período para la población entre 15 y 24 años, alcanzó un 18,4%. En el período escolar 2009-2010 un 7,4% de jóvenes abandonó los estudios de forma permanente y 736.111 jóvenes, con edades entre 13 y 17 años, se encuentran aún fuera del sistema educativo (26%). Estas dos realidades muestran que existe una considerable cantidad de jóvenes que no estudian ni trabajan. Adicionalmente, los jóvenes participan menos que los adultos de espacios organizativos y redes asociativas, lo que les reduce espacios de protección ante situaciones de riesgo. La situación se agrava si se enmarca en la tensión existente entre la cultura consumista que aún promueve nuestra sociedad, basada en el “éxito” económico y el prestigio social, por un lado, y la inequidad en las opciones materiales y los medios legítimos para alcanzarlos, por otro. Identidades de género y violencia: existe un modelo hegemónico de masculinidad en el que la competitividad y comportamientos agresivos o temerarios permiten la autoafirmación. En el modelo hegemónico de
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masculinidad, la violencia se ejerce en tres planos: contra sí mismo, contra otros hombres y contra las mujeres. La violencia contra sí mismo se evidencia por la presencia de conductas de riesgo como el manejo imprudente; la violencia contra otros hombres se evidencia en que más del 80% de los homicidios son cometidos por hombres y hay correspondencia en el porcentaje de hombres victimizados; la violencia contra las mujeres se evidencia en que los hombres aparecen como los principales victimarios en caso de violencia de género, incluyendo la violencia sexual contra mujeres. Relación entre violencia y medios de comunicación: tanto en la programación informativa como en la de entretenimiento, la presencia de la violencia es una constante en la televisión venezolana. Un estudio internacional financiado por la UNESCO, realizado entre 1996 y 1997 y que abarcó a 23 países, señala que: a) existe una relación clara entre la visualización de TV y la tendencia a escoger héroes de acción (con perfiles violentos) como modelos a seguir, lo cual se incrementa si los espectadores habitan en entornos de conflictividad; b) en entornos agresivos, la experiencia vital de los niños/as y la programación mediática tienden a afirmar que la violencia es natural y
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que es una manera exitosa de resolver los problemas, y c) existe una relación comprobada entre la preferencia de programación violenta y el interés de participar en situaciones agresivas y de riesgo. Finalmente, en las historias de vida de jóvenes en conflicto con la ley, suele ser un elemento recurrente la búsqueda de autoafirmación a partir del consumo de bienes, ampliamente difundidos por los medios de comunicación. II.2.2. Factores situacionales
Los factores situacionales son condiciones presentes que, sin ser causa directa, crean oportunidades y favorecen los riesgos de ocurrencia de hechos violentos o delitos. Entre los factores de este tipo priorizados, se encuentran los siguientes: Posesión y uso de armas de fuego: como se ha señalado, el 79% de los homicidios y el 74% de los robos son cometidos con armas de fuego, según la Encuesta de Victimización 2009. Los estudios de percepción son coincidentes en señalar un imaginario social sobre las armas que las asocia, por un lado, al poder (estatus, prestigio, dominio, respeto, protección, ideario de masculinidad y virilidad, admiración) y,
por otro, a una garantía de seguridad ante posibles agresiones. Comercio y consumo irracional de alcohol y drogas ilegales: tradicionalmente, el comercio a pequeña escala de drogas ilegales es ejercido por pequeñas bandas que compiten y se enfrentan de manera armada por el control territorial. Las redes de distribución de drogas tienen tras de sí sectores poderosos que suelen ser invisibilizados en el mundo delictivo, en tanto reclutan su mano de obra de los sectores populares. Por otra parte, el consumo irracional de alcohol o drogas ilegales se convierte en un factor facilitador de hechos violentos, tal como lo demuestra la estadística delictiva. II.2.3. Factores institucionales
Los factores institucionales aluden a la capacidad del Estado para prevenir y controlar el delito y la violencia. Entre los resaltados se encuentran los siguientes: La escuela y el control de la violencia: estudios reflejan que 73% de los estudiantes encuestados han presenciado situaciones violentas dentro del plantel, desde agresiones verbales (88%), agresiones físicas (79%) y abuso de poder (24%) hasta abuso sexual
(5%). Pese a los avances en materia de normas de convivencia, la escuela mantiene una baja capacidad de incidencia en el control y prevención de estos hechos. Situación de los cuerpos policiales ostensivos (nacional, estadales y municipales): 80% de los cuerpos no presta el servicio de patrullaje policial en los tres niveles de supervisión y según las normas de sectorización. Solo 30% tiene la sala situacional para el registro y el análisis del delito, para planificar el servicio de patrullaje; 53% de los cuerpos policiales no ha logrado organizar el Servicio de Policía Comunal. La tasa policial sigue en 3 policías por cada mil habitantes, cuando debería estar en el orden de los 4 por cada mil. 45% de los policías del país presta servicios administrativos no policiales como la custodia de edificaciones o funciones de escoltas, en lugar de estar en funciones estrictamente policiales. Solo el 13 % de la población policial es femenino, lo que está por debajo del estándar reglamentado. 58% de los cuerpos de policía no posee manuales de normas y procedimientos, 10% no tiene ningún sistema de comunicación y 85% tiene dificultades para comunicarse entre sí y con los demás cuerpos policiales. Todos los cuerpos tienen un déficit de 60% de la
gran misión ¡a toda vida!
dotación requerida para funcionar de acuerdo a los estándares del Nuevo Modelo Policial venezolano. 78% de los cuerpos de policía sigue rotando sus armas de fuego porque no se ha asignado un arma para cada funcionario, y el 60% no tiene armas intermedias para facilitar el ejercicio de las funciones policiales con respeto a los derechos humanos. 70% de los policías del país no cuenta con entrenamiento especializado en el uso progresivo y diferenciado de la fuerza, lo que constituye una amenaza para los ciudadanos y ciudadanas y mantiene la propensión de los funcionarios y funcionarias al uso de las armas de fuego para esta tarea en lugar de usarlas solo para la defensa propia o de terceros. 70% de los funcionarios y funcionarias son apenas bachilleres. Patrones de persecución y procesamiento de la delincuencia: tal como ha sido señalado arriba, existe una baja denunciabilidad de los delitos. Además de este dato, que expresa un bajo conocimiento del sistema de justicia sobre hechos delictivos, en aquellos casos conocidos existe un déficit importante de investigación y procesamiento. La persecución del delito y su procesamiento es sobreabundante (se detiene a más personas que los casos conocidos) para algunos delitos
como los relacionados con drogas y deficitaria para los más graves como los homicidios, los cuales registran una baja tasa de resolución pues solo en 19% de los casos conocidos se realizan detenciones y apenas el 6% llega a Fiscalía. Respuesta del sistema de justicia penal frente al delito: el sistema informático JURIS, diseñado y desplegado por el Poder Judicial para el registro y control de causas, no ha sido instalado en todas las sedes judiciales del país, por lo que existe una dualidad de fuentes de información, automatizada y manual, para la concentración y centralización de la data, lo que hace suponer altos márgenes de error. En 2011, el 60,2% de la población privada de libertad no había sido condenada (estaba en proceso), y apenas el 39,8% había sido penada, lo que implica un elevado número de personas que se encuentran sin sentencia definitivamente firme que demuestre su responsabilidad penal. Apenas 258 tribunales de control a en todo el país deben atender toda la materia penal. De las causas abiertas por homicidio con privación de libertad, para 2010 solo se encontraba el 36,6% en fase de ejecución, mientras el 63,4% se encuentra en proceso. El retardo que se estima pueda existir en la fase de
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juicio ha producido un fenómeno de normalización sobre la admisión de los hechos por parte del detenido, lo que trae como consecuencia la imposición inmediata de la pena que le corresponde, con una reducción que va desde un tercio a la mitad. El 75,5% de las personas encarceladas y sentenciadas en todo el país no fue a juicio sino admitió los hechos. La evolución del número de personas encarceladas en los últimos años da cuenta de un enfoque severamente punitivo, asentado en el uso indiscriminado de la prisión como mecanismo de contención del delito. La situación se agrava si a la deficiencia del Poder Judicial, como árbitro del proceso, se le suman las deficiencias de los otros actores, especialmente del Ministerio Público, representadas en la cantidad de fiscales disponibles para procesar la cantidad de denuncias y averiguaciones abiertas, asistir al proceso en fase de juicio y supervisar y garantizar la ejecución penal. Servicios de seguridad privada: no existen registros confiables sobre las empresas de seguridad y, en particular, las dedicadas a la vigilancia privada que en muchas ocasiones manejan armas y municiones. Esto dificulta su incorporación a las estrategias de seguridad ciudadana y al diseño y establecimiento de políticas que, entre
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otras cosas, permitan el control de las armas que utilizan y el diseño de mecanismos de colaboración entre las empresas y el sistema de justicia para perseguir delitos.
II.3. Consecuencias La mayoría de las consecuencias de estas situaciones recae sobre los sectores populares, lo que en sí mismo expresa la pervivencia de desigualdades en nuestra sociedad, reproducidas y alimentadas por los daños ocasionados por la violencia. La consecuencia más grave y dramática de las altas tasas delictivas, en particular de los delitos violentos y los altos índices de accidentalidad vial, son el alto número de muertes y lesiones (permanentes o temporales) que producen y, con ello, la destrucción de proyectos de vida de miles de personas, familias y colectivos. Una segunda gran consecuencia es la generalizada sensación de inseguridad que, por el carácter emocional de esta percepción, alimenta una amplificación de los hechos y un clima social de temor al otro que dificulta la convivencia pacífica y solidaria y legitima respuestas contrarias a los derechos humanos. Es también consecuencia de la inseguridad, la tendencia de la población a recogerse en sus hogares más temprano,
el temor de las comunidades a realizar reuniones nocturnas, limitando espacios cotidianos de encuentro, dado el control del espacio público por grupos armados. Todo ello marcha a contravía de las necesidades de un contexto promotor de la organización y movilización popular.
III. MARCO POLÍTICO CONCEPTUAL DE LA GRAN MISIÓN Tradicionalmente, la noción de seguridad (o sus equivalentes, como orden público, seguridad nacional, seguridad pública, etcétera) se asoció con la protección del orden legal (reducción y represión de delitos) o con el mantenimiento del orden institucional, revistiendo un talante puramente punitivo y autoritario. Sin embargo, una concepción radicalmente democrática de la seguridad ciudadana implica el libre ejercicio de los derechos, el desarrollo integral de la persona y de la comunidad, el logro de la convivencia pacífica y solidaria, la participación, la inclusión social y la gobernabilidad democrática. La GMATVV se plantea la búsqueda de la igualdad en el disfrute del derecho a la seguridad ciudadana, el de-
recho a la justicia y la reparación y la convivencia solidaria, transformando los factores y condiciones que generan o facilitan la violencia, los delitos, los déficits de convivencia o de acceso y satisfacción de la justicia, otorgando prioridad a los sectores que más lo necesitan. Reconoce, con ello, la existencia de desigualdades fácticas que deben ser corregidas, trascendiendo así la concepción clásica (liberal) de la igualdad jurídica y expresando la búsqueda de la igualdad sustantiva. De esta manera se incorporan acciones transformadoras de la realidad y favorecedoras de la convivencia pacífica, en donde el Estado no abdica de sus obligaciones y la comunidad ejerce poder sobre la vida colectiva. Algunos ejemplos de estas acciones son el establecimiento de normas de convivencia y la organización para la autorregulación de la vida comunitaria y la resolución pacífica de conflictos; la contraloría social a la función policial; la corresponsabilidad en la protección de sectores vulnerables ante la violencia y en el estímulo a su participación y protagonismo en la transformación de las condiciones que los oprimen (jóvenes, niñas/os, mujeres, ancianos/as); la intervención del hábitat, modificando su uso para prácticas violentas por un uso colectivo y pacífico.
gran misión ¡a toda vida!
Se visibiliza el hecho de que, frente a una misma situación, puede acudirse a los servicios de una u otra agencia del Estado o requerirse la intervención simultánea y conjunta de distintos organismos. Por ello las estrategias convencionales de control penal, centradas exclusivamente en la respuesta reactiva al delito, no son suficientes para atender a los nuevos escenarios de la inseguridad, por lo que se requieren, en contraste, medidas que se dirijan a la detección y reducción de riesgos situacionales y a la gestión de grupos vulnerables, así como a actuar sobre factores estructurales que se asocien con estos riesgos y vulnerabilidades.
de las desigualdades fácticas, implica priorizar la acción de la Gran Misión en aquellos territorios y poblaciones que más lo necesiten. III.1.2. Corresponsabilidad, participación y movilización popular
III.1. Principios de la Gran Misión
La Gran Misión generará alianzas con sectores sociales y organizaciones populares, tanto para la validación de su diseño (diagnóstico, objetivos y medios), que se asume provisorio e insumo para la discusión pública, como para la ejecución y evaluación de la propia Gran Misión. El fortalecimiento de la organización y movilización popular en torno a sus derechos es entendido aquí como un componente fundamental de la convivencia solidaria, que la Gran Misión apunta promover.
III.1.1. Igualdad sustantiva y derecho a la no discriminación
III.1.3. Enfoque de derechos e interdependencia
Basado en principios que son comunes a la democracia socialista y a los derechos humanos, la Gran Misión apunta a mejorar las condiciones de convivencia y seguridad ciudadana para toda la población, sin discriminación, apuntando a corregir inequidades en el disfrute de los derechos de la población. La búsqueda de la igualdad sustantiva y la universalización del desfrute de los derechos, a partir del reconocimiento
La Gran Misión adopta el enfoque de derechos humanos. En consecuencia, sus acciones son vistas como el cumplimiento de obligaciones del Estado en materia de garantía de derechos, que pueden y deben ser exigidas por la población. En el desarrollo de la Gran Misión la población y, en particular, los sectores populares deben ser fortalecidos y empoderados en su conciencia de derechos. La Gran Mi-
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sión involucra el cumplimiento de un conjunto interdependiente de derechos, entre los que se encuentran el derecho a la seguridad, a la justicia, a la vida, a la libertad personal, a la integridad personal, a la educación, al trabajo, a la seguridad social, a la participación y la democracia directa y a la recreación, entre otros. III.1.4. Interagencialidad y articulación
La Gran Misión es un esfuerzo interagencial, en donde se articulan de manera colaborativa instituciones del sistema de justicia penal con instituciones públicas responsables de derechos sociales y atención a grupos vulnerables. III.1.5. Transparencia y eficiencia
La Gran Misión es transparente en su gestión, por lo que contará con un sistema de indicadores de estructura, proceso y resultado que permita su monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.
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IV.- ALCANCE, TERRITORIO Y SECTORES PARTICIPANTES DE LA GRAN MISIÓN ¡A TODA VIDA! VENEZUELA Los territorios priorizados por la GMATVV son los 79 municipios (23,5% del total de municipios del país) distribuidos en las 24 entidades, que concentran el 86,02 % de los homicidios del país. La lista de municipios que se presenta en el Cuadro 4 incluye los que tienen tasas más altas que el promedio nacional (es decir, más de 50 muertes por cada 100.000 habitantes) y los que tienen los números absolutos más elevados. Los sujetos priorizados por esta Gran Misión son los grupos considerados como más vulnerables dentro de nuestra población: las víctimas del delito y la violencia, los/as niñas/os, adolescentes, jóvenes y mujeres de los sectores populares y la población privada de libertad. No se trata de población objetivo, asumida como población pasiva, simple destinataria de una política, sino como sujetos cuyo protagonismo para la transformación de las situaciones que los oprimen será estimulado y acompañado.
Cuadro 4. Homicidios por entidad federal y municipios priorizados (HOMICIDIOS de acuerdo a datos 2.011)
Entidad
Municipio
VENEZUELA Distrito Capital Libertador Amazonas Atures Anaco Sotillo Anzoátegui Simón Bolívar Simón Rodríguez Apure San Fernando Bolívar Girardot José Félix Ribas Libertador Aragua Santiago Mariño Sucre Zamora Francisco Linares A. Barinas Barinas Caroní Bolívar Heres Carlos Arvelo Diego Ibarra Guacara Juan José Mora Libertador Carabobo Los Guayos Naguanagua Puerto Cabello San Joaquín Valencia Cojedes Zamora Delta Amacuro Tucupita Falcón Miranda Infante Miranda Guarico Monagas Roscio Iribarren Lara Moran Alberto Adriani Mérida Campo Elías Libertador
N°
%
12.294 86,02 1.796 12,56 21 0,15 62 0,43 123 0,86 282 1,97 55 0,38 68 0,48 56 0,39 231 1,62 88 0,62 79 0,55 143 1,00 84 0,59 165 1,15 89 0,62 152 1,06 383 2,68 297 2,08 103 0,72 127 0,89 114 0,80 50 0,35 184 1,29 142 0,99 135 0,94 96 0,67 51 0,36 928 6,49 73 0,51 3 0,02 75 0,52 75 0,52 74 0,52 46 0,32 125 0,87 520 3,64 74 0,52 63 0,44 53 0,37 68 0,48
Entidad
Municipio
Acevedo Andrés Bello Baruta Brion Buroz Cristóbal Rojas Guaicaipuro Miranda Independencia Lander Paz Castillo Plaza Sucre Urdaneta Zamora Monagas Maturín Díaz Nva. Esparta García Mariño Araure Portuguesa Guanare Páez Bermúdez Sucre Sucre Ayacucho Bolívar García de Hevia Táchira María Ureña Urdaneta San Cristóbal Torbes Trujillo Valera Peña Yaracuy San Felipe Cabimas Lagunillas Zulia Mara Maracaibo San Francisco Vargas Vargas
Fuente: CICPC, cálculos propios.
N° 100 24 83 63 36 128 207 217 187 111 163 610 128 172 208 42 71 120 75 87 138 88 233 37 33 37 24 3 131 45 48 46 89 69 47 51 554 169 267
% 0,70 0,17 0,58 0,44 0,25 0,90 1,45 1,52 1,31 0,78 1,14 4,27 0,90 1,20 1,46 0,29 0,50 0,84 0,52 0,61 0,97 0,62 1,63 0,26 0,23 0,26 0,17 0,02 0,92 0,31 0,34 0,32 0,62 0,48 0,33 0,36 3,88 1,18 1,87
gran misión ¡a toda vida!
V. OBJETIVOS Y VÉRTICES ESTRATÉGICOS DE LA GRAN MISIÓN ¡A TODA VIDA! VENEZUELA La Gran Misión ¡A TODA VIDA! Venezuela tiene como objetivo general: Disminuir la ocurrencia de situaciones vinculadas con el delito, faltas, inconvivencias, accidentalidad vial, desastres o emergencias que constituyan amenaza, vulnerabilidad o riesgo para el disfrute de los derechos de la población, a través de la modificación de las condiciones estructurales, situacionales e institucionales que las hacen posibles, en el campo de la prevención y el control penal ajustado a derecho, en un marco de estímulo a la organización y movilización popular, la búsqueda de la igualdad social sustantiva y con perspectiva de derechos humanos. Para alcanzar este objetivo, se organiza en 6 vértices o ejes que desarrollan 29 líneas estratégicas y 117 acciones programáticas o proyectos.
o emergencias, a través de intervenciones multiagenciales y procesos de participación popular que se anticipen a su comisión, actuando sobre sus factores generadores y promoviendo la convivencia solidaria y una cultura de derechos humanos. Línea estratégica 1: nuevo sistema de valores morales, principios y prácticas orientado a la convivencia pacífica, los derechos humanos, la solidaridad y la prevención de la violencia, el delito, las faltas, las “inconvivencias” y la accidentalidad, así como la adecuada actuación ante emergencias y desastres, en el ámbito familiar, comunitario y social. Acciones programáticas
a. Campaña Nacional por la Convivencia Pacífica y Solidaria, que desarrolle diversas líneas temáticas. Alcance nacional.
Vértice 1: Prevención integral y convivencia solidaria
b. Consulta Nacional sobre los Medios de Comunicación, Publicidad y Violencia con el fin de construir un acuerdo nacional para la convivencia y la solidaridad. Alcance nacional.
Objetivo: reducir el riesgo de ocurrencia delictiva, faltas, conflictos violentos, accidentalidad vial, desastres
c. Observatorio sobre Violencia en los Medios de Comunicación Masiva, a fin de elaborar recomendaciones
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tendientes a promover la convivencia y la paz. Alcance nacional. d. Programa Escuela para Padres y Madres que ejecute un programa nacional de formación familiar. Alcance: territorio priorizado. Línea estratégica 2: Promover, en centros educativos, la movilización en torno a los derechos humanos, la creación y aplicación de las normas de convivencia, la prevención de accidentes de tránsito y la actuación adecuada en emergencias y desastres. Acciones programáticas
a. Programa Nacional de Formación y Estímulo a la Organización Estudiantil, a fin de incentivar una cultura a favor de la resolución pacífica de conflictos en el ámbito escolar. Alcance: territorio priorizado. b. Programa de Promoción del Servicio Comunitario Universitario, dirigido a los grupos sociales y comunidades con problemas de violencia que permita ampliar su atención. Alcance: territorio priorizado. c. Programa Escolar para la Prevención Vial, Emergencias y Desastres, a fin de asegurar que existan conocimientos adecuados que permitan
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desarrollar conductas responsables frente a estos eventos. Alcance: territorio priorizado. Línea estratégica 3: Aumentar la inclusión juvenil para disminuir la desocupación, la exclusión escolar e incrementar la producción cultural crítica de los/as jóvenes en situación de vulnerabilidad o en conflicto con la ley, estimulando su protagonismo. Acciones programáticas
una cultura a favor de la convivencia solidaria y la resolución pacífica de conflictos, en los espacios formales y no formales de recreación y uso del tiempo libre. Acciones programáticas
a. Plan Nacional de Recreación para Niños, Niñas y Adolescentes que promueva la convivencia solidaria y la resolución pacífica de conflictos. Alcance: territorio priorizado.
a. Programa Nacional de Economía Comunal y Trabajo Socioproductivo para Jóvenes, en el marco de la Gran Misión Saber y Trabajo, para jóvenes en situación de vulnerabilidad o en conflicto con la ley. Alcance: territorio priorizado.
b. Fortalecimiento de las organizaciones comunitarias juveniles que se dediquen a la promoción y desarrollo de iniciativas recreativas con énfasis en la convivencia y la resolución pacífica de conflictos. Alcance: territorio priorizado.
b. Plan de Reimpulso de la Inclusión Educativa para Jóvenes: ejecución de un proceso masivo de inclusión educativa para jóvenes que estén fuera del sistema escolar. Alcance: territorio priorizado.
Línea estratégica 5: promover la organización y movilización popular en torno a la convivencia pacífica y solidaria; la prevención de conflictos, delitos, faltas e “inconvivencias”.
c. Programa Nacional de Escuelas de Creación Cultural y Movilización. Alcance: territorio priorizado.
Acciones programáticas
d. Plan de Promoción del Deporte en Comunidades. Alcance: territorio priorizado.
a. Registro Nacional de Experiencias de Convivencia, con el fin de conocer, articular, difundir, estimular y premiar buenas prácticas en la materia. Alcance nacional.
Línea estratégica 4: promover
b. Programa Nacional de Formación
Popular para la Convivencia. Alcance: territorio priorizado. c. Plan Nacional de Financiamiento de Proyectos Comunitarios de Prevención que priorice acciones programáticas tipo en áreas estratégicas y facilite un acompañamiento técnico y la sistematización de experiencias. Alcance nacional. Línea estratégica 6: política pública integral sobre el control de armas y municiones y el desarme, a fin de reducir oportunidades para la ocurrencia de la violencia delictiva. Acciones programáticas
a. Planes de control, regulación legal y desarme: diseño de políticas públicas para la ejecución de procesos de control, regulación legal y desarme. Alcance nacional. b. Operativo nacional de registro y marcaje de armas y municiones, a fin de controlar y hacer seguimiento a las armas y municiones utilizadas en la comisión de hechos delictivos. Alcance nacional. c. Programa nacional de protocolos de formación policial en materia de armas y salas de evidencia: en materia de decomiso, recolección, almacenaje y, eventualmente, des-
gran misión ¡a toda vida!
trucción de armas, así como la definición de estándares para las salas de evidencia. Alcance nacional. d. Política de prevención y control de adolescentes armados para la prevención, control, detección sobre adolescentes que porten, exhiban y, eventualmente, usen armas de fuego, incluyendo medidas preventivas especiales para el sistema escolar. Alcance nacional. e. Auditoría nacional de armas en las salas de evidencia. Alcance nacional. f. Destrucción masiva y permanente de las armas recuperadas. Alcance nacional. g. Supervisión y restricción al porte y uso de armas en espacios públicos. Alcance nacional. Línea estratégica 7: sistema de prevención del consumo de drogas legales e ilegales, control y regulación de la venta de alcohol y atención a personas con adicción. Acciones programáticas
a. Programa Nacional de Tratamiento a Tóxico-dependientes y Alcohólicos para el fortalecimiento y ampliación de la oferta de tratamiento, ampliación de la capacidad de
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atención hospitalaria y creación de programas de tratamiento de alcohólicos y tóxico-dependientes. Alcance nacional.
da, a fin de elaborar un modelo de operación para las empresas que se dedican a la seguridad privada en el país. Alcance nacional.
b. Plan Nacional de Control y Regulación de Venta de Alcohol. Alcance: territorio priorizado.
b. Normas para la estandarización de las empresas de seguridad privada. Alcance nacional.
Línea estratégica 8: recuperación, construcción, ocupación y uso de espacios públicos para la convivencia, la recreación y la organización popular.
c. Fortalecimiento institucional del control sobre las empresas de seguridad privada. Alcance nacional.
Acciones programáticas
a. Programa Nacional de Cartografías de la Violencia: elaboradas por parte de organizaciones populares. Alcance: territorio priorizado. b. Plan de Intervenciones Espaciales y Situacionales: realización de intervenciones espaciales y situacionales en las comunidades y zonas de gran movilidad, en alianza puebloGobierno. Alcance: territorio priorizado.
d. Sistema de detección oportuna en coordinación con las empresas de seguridad privada que permita detectar posibles hechos punibles y atender la situación con prontitud. Alcance: territorio priorizado.
Vértice 2: Fortalecimiento de los órganos de seguridad ciudadana
Acciones programáticas
Objetivo: crear las condiciones institucionales para conformar una estructura nacional, estadal, municipal y parroquial conformada por los organismos competentes en materia de prevención y control del delito, con una perspectiva integral a fin de garantizar el disfrute y ejercicio de los derechos de la población.
a. Consulta-diagnóstico nacional sobre las empresas de seguridad priva-
Línea estratégica 1: puesta en funcionamiento del Sistema Integrado
Línea estratégica 9: Política pública en materia de seguridad privada que coadyuve a la prevención en seguridad ciudadana.
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de Policía, de cara a optimizar el servicio de la policía ostensiva bajo el enfoque del Nuevo Modelo Policial. Acciones programáticas
a. Fortalecimiento del órgano rector del Sistema Integrado de Policía, con facultades de dirección, control y evaluación de los órganos que forman parte del Sistema Integrado de Policía. Alcance nacional. b. Plan de despliegue territorial del Cuerpo de Policía Nacional Bolivariana. Alcance: territorio priorizado. c. Plan de despliegue del Servicio de Policía Comunal: para el desarrollo y despliegue de servicios de policía comunal en los territorios priorizados. Alcance: territorio priorizado. d. Programa para la adopción del sistema de vigilancia y patrullaje: junto al programa nacional de atención a las víctimas y el desarrollo de las salas situacionales y los centros de operaciones de los cuerpos policiales correspondientes. Alcance: territorio priorizado. e. Plan de reimpulso de dotación policial: Dotación básica e institucional a todos los cuerpos policiales
del país. Alcance: territorio priorizado.
miento de delitos violentos. Alcance: territorio priorizado.
f. Plan de expansión territorial de la UNES, para la profesionalización y el desarrollo integral de funcionarias y funcionarios de la seguridad ciudadana. Alcance nacional.
Línea estratégica 2: Sistema Integrado de Investigación Penal y auxiliar al Sistema de Justicia.
g. Fortalecimiento del Fondo Intergubernamental para el Servicio de Policía, mediante el cual las autoridades de policía podrán acceder a recursos para el mejoramiento institucional. Alcance nacional. h. Proyecto red de telecomunicaciones policiales que permita a todos los cuerpos policiales recibir y transmitir voz, data o imágenes. Alcance nacional. i. Plan de reimpulso del sistema de emergencias 171, en todo el país, que permita a los ciudadanos solicitar y recibir auxilio. Alcance nacional. j. Diseño e implementación del sistema de información del servicio de policía. Alcance nacional. k. Proyecto Registro Nacional de Huellas Dactilares. Alcance nacional. l. Programa de fortalecimiento de la investigación, captura y procesa-
Acciones programáticas
a. Nuevo marco legal de la carrera de investigación penal que permita redefinir su función, organización, carrera y funcionamiento en el marco del sistema de justicia. Alcance nacional. b. Nueva Ley de Medicina y Ciencias Forenses, a fin de dar paso a la creación de un organismo especializado en la labor de investigación criminal. Alcance nacional. c. Nuevo marco legal para resguardo de evidencia, a fin de regular el resguardo de evidencias. Alcance nacional. d. Fortalecimiento del Observatorio Venezolano de Seguridad Ciudadana. Alcance nacional. e. Plan de reforma y fortalecimiento del CICPC. Alcance nacional. Línea estratégica 3: sistema integrado de los órganos de seguridad ciudadana encargados de las emer-
gran misión ¡a toda vida!
gencias de carácter civil y la administración de desastres. Acciones programáticas
a. Sistema Integrado de los Cuerpos de Bomberos y Bomberas y Protección Civil. Alcance nacional. b. Fortalecimiento de los fondos para equipamiento, dotación y preparación para la atención de eventuales emergencias. Alcance nacional. c. Diseño y ejecución de un plan para la coordinación y aplicación de estrategias de logística que permitan la adquisición, donación, almacenamiento, mantenimiento y distribución de materiales, equipos e insumos para la administración de desastres. Alcance nacional. d. Reforma integral de la legislación de emergencias y administración de desastres. Consulta nacional en torno al modelo de actuación ante emergencias de carácter civil y administración de desastres. Alcance nacional. e. Fortalecimiento del registro nacional de voluntarios y voluntarias y su articulación en una red nacional para actuar de acuerdo a los parámetros profesionales que re-
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quieren las emergencias. Alcance nacional.
infracciones y vehículos. Alcance nacional.
f. Plan de despliegue nacional de la Protección Civil y del Cuerpo de Bomberos y Bomberas. Alcance: territorios priorizado.
d. Nuevo marco legal de tránsito automotor que fortalezca las medidas de vigilancia y control del cumplimiento de las normas de tránsito. Alcance nacional.
Línea estratégica 4: medidas para evitar la ocurrencia de accidentes de tránsito y mitigar las consecuencias de los que se producen. Acciones programáticas
a. Integración del Cuerpo de Vigilancia de Tránsito y Transporte Terrestre a la PNB, ajustando el pie de fuerza necesario para cubrir todo el territorio nacional. Alcance nacional. b. Fortalecimiento de los órganos de control de tránsito: para realizar y verificar el control de la circulación del tránsito, del transporte de personas y de carga en las carreteras, autopistas o vías expresas de todo el país. Alcance nacional. c. Diseño e implementación del sistema nacional unificado de información de tránsito que permita registrar y mantener información actualizada, autorizada y validada sobre accidentes de tránsito, conductores, licencias de conducir,
e. Diagnóstico y normas de infraestructura vial a fin de mejorar la seguridad vial a través de medidas estandarizadas de infraestructura vial sobre la base de un diagnóstico previo. Alcance nacional. f. Recuperación y mantenimiento de las vías públicas, extendiendo medidas como la Fiesta del Asfalto a todo el país, a fin de asegurar su óptimo estado. Alcance nacional. g. Instalación de un sistema de dispositivos electrónicos para el control de la velocidad y atender los accidentes de tránsito en las autopistas y vías expresas. Alcance nacional. h. Programa Escuela de Conductores UNES para favorecer una cultura de tránsito cuyo principio sea la vida como valor supremo. Alcance nacional. i. Diseño y ejecución de una política nacional destinada a la protección
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de los motorizados que incluya el cumplimiento de normas básicas de registro y marcaje de motocicletas y partes, fiscalización aleatoria de motorizados, programa de formación, seguridad vial, organización y coordinación de planes de seguridad. Alcance nacional. j. Protección al transporte público de pasajeros urbano e interurbano, mediante la implementación de un sistema regular de revisión y acceso a financiamiento para el mejoramiento de las unidades, coordinación de planes de seguridad y sistemas de alertas tempranas con comunicaciones fluidas. Alcance nacional. k. Fondo de apoyo a la seguridad vial, con el objetivo de optimizar la prestación del servicio de vigilancia y seguridad vial en el territorio nacional. Alcance nacional.
Vértice 3: Transformación del sistema de justicia penal y creación de mecanismos alternativos de resoluciones de conflictos Objetivo: transformar el sistema de justicia penal para adecuarlo a la ga-
persecución penal y la gestión de los integrantes del sistema.
rantía efectiva de los derechos humanos donde la justicia, y en particular los procedimientos penales y los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, sean accesibles, imparciales, idóneos, transparentes, autónomos, independientes, responsables, equitativos y expeditos, sin dilaciones indebidas ni formalismos o reposiciones inútiles, de acuerdo a lo estipulado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
a. Instalación de la Comisión para la coordinación entre los integrantes claves del sistema de justicia penal, con la finalidad de construir un nuevo paradigma de corresponsabilidad, la cual se realizará en dos ámbitos: nacional y regional. Alcance nacional.
Línea estratégica 1: transformación integral del Código Penal y definición de un nuevo paradigma que contemple la revisión de los tipos penales y el marco sancionatorio.
b. Sistema de información unificado para el seguimiento de los casos en todo el sistema de justicia penal, a los fines de mejorar su eficacia y eficiencia. Alcance nacional.
Acciones programáticas
a. Construcción de un gran consenso nacional a través de una consulta y otras estrategias que faciliten la promulgación de una nueva legislación penal. Alcance nacional. b. Promulgación de un nuevo Código Penal para la definición de un nuevo paradigma que contemple la revisión de los tipos penales y del marco sancionatorio. Alcance nacional. Línea estratégica 2: reducir la impunidad y mejorar la actuación en la
Acciones programáticas
c. Sistema de información público de indicadores de seguimiento de gestión. Alcance nacional. d. Fortalecimiento de una nueva generación de integrantes del sistema de justicia mediante el mejoramiento de la formación, selección e incorporación de personal, generando una nueva ética de la justicia. Alcance nacional. e. Realización de una encuesta de percepción judicial a fin de medir la actuación de la justicia. Alcance nacional. Línea estratégica 3: sistema de
gran misión ¡a toda vida!
faltas para establecer un procedimiento que permita establecer sanciones alternativas a la privación de libertad. Acciones programáticas
a. Elaboración de una Ley de Faltas, que derogue el Libro de Faltas del Código Penal y establezca sanciones. Alcance nacional. b. Creación de tribunales y fiscalías en materia de faltas. Alcance: territorio priorizado. Línea estratégica 4: fortalecer la justicia penal. Acciones programáticas
a. Creación de nuevos circuitos judiciales penales, despachos del Ministerio Público y de la Defensa Pública para conocer delitos violentos, circunscritos a municipios o parroquias priorizadas por la Gran Misión. Alcance: territorio priorizado. b. Priorización en la resolución de casos que impliquen la utilización de la coacción y la fuerza física, como homicidio, violación, robo, lesiones personales, secuestro y extorsión. Alcance nacional. Línea estratégica 5: desconcentrar la administración de justicia a través de la creación de espacios comu-
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nitarios de mediación y abordaje de conflictos.
rencia y profesionalismo en la prestación del servicio penitenciario.
Acciones programáticas
Acciones programáticas
a. Plan nacional de creación de centros comunales integrales de resolución de conflictos conformados por Defensorías de Niños, Niñas y Adolescentes, Defensorías de la Mujer e instancias no penales de resolución de conflictos, entre otras, que brinden asesoría y mediación en casos de problemas de convivencia entre personas. Alcance: territorio priorizado.
a. Promulgación del Código Orgánico Penitenciario (COP) que regule de manera integral todos los aspectos relacionados con la ejecución de las penas privativas de libertad, tanto en el ámbito orgánico de lo sustantivo y de los procesos generales del sistema. Alcance nacional.
Vértice 4: Modernización del sistema penitenciario Objetivo: transformar el sistema penitenciario venezolano con el fin de garantizar la prestación de un servicio penitenciario garante de los derechos humanos de las personas privadas de libertad, minimizando los efectos nocivos del encarcelamiento y facilitando los medios adecuados para procurar la rehabilitación del delincuente y mejorar sus posibilidades de reinserción social. Línea estratégica 1: nuevo marco normativo para el sistema penitenciario que oriente las penas privativas de libertad y garantice celeridad, transpa-
b. Crear un sistema de faltas y sanciones disciplinarias para las personas privadas de libertad, que le otorgue carácter legal a los procesos sancionatorios del orden disciplinario interno de los establecimientos penitenciarios, y evitar así abusos y violaciones a los derechos humanos por parte del personal. Alcance nacional. Línea estratégica 2: sistema integral de profesionalización del personal penitenciario. Acciones programáticas
a. Promulgación de la Ley del Estatuto del Servicio Penitenciario, que tutele y prevea por ley las especificidades necesarias para regular el trabajo, beneficios y disciplina del
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personal del sector. Alcance nacional. Línea estratégica 3: establecimiento de planes, programas y procedimientos dirigidos a garantizar la vida y la integridad personal de las personas privadas de libertad, sus familiares, visitantes y del personal de los establecimientos penales. Acciones programáticas
a. Despliegue del componente penitenciario de la Policía Nacional Bolivariana como cuerpo de seguridad externa penitenciaria. Alcance nacional. b. Plan nacional de clasificación penitenciaria de acuerdo con criterios técnicos de mínima, media y máxima seguridad. Alcance nacional. c. Plan de desarme de los centros penitenciarios. Alcance nacional. d. Sistema de visitas planificadas que permita, por un lado, prever la cantidad de personas que ingresarán diariamente a los centros penitenciarios y, por el otro, mantener un mejor control en el régimen de contactos de la persona privada de libertad con el mundo exterior. Alcance nacional. Línea estratégica 4: definir el
modelo arquitectónico del sistema penitenciario venezolano y adecuar su capacidad a las necesidades de la población privada de libertad y del mapa delictivo nacional.
b. Programa de extensión de núcleos de la Orquesta Sinfónica Penitenciaria hasta lograr al menos un 50% de los establecimientos penales del país. Alcance nacional.
Acciones programáticas
c. Sistema Nacional de Teatro Penitenciario, partiendo de experiencias profesionales previas. Alcance nacional.
a. Plan de descongestionamiento de la población privada de libertad para el aceleramiento de las causas en proceso, otorgamiento oportuno de medidas cautelares a delitos menos graves, otorgamiento oportuno del beneficio de suspensión condicional de la ejecución de la pena a quienes cumplan los requisitos de tiempo para ello y actualización del régimen de beneficios de prelibertad a nivel nacional. Alcance nacional. b. Plan nacional de rehabilitación y construcción de centros penitenciarios. Alcance nacional. Línea estratégica 5: brindar, a la población privada de libertad, oportunidades para su rehabilitación y proceso progresivo de reinserción social. Acciones programáticas
a. Programa de empleo para los privados y privadas de libertad para la masificación de las oportunidades de empleo. Alcance nacional.
d. Programa de masificación de la actividad deportiva en los centros penitenciarios, a través del convenio con el Ministerio del Poder Popular para el Deporte. Alcance nacional. e. Programa de organización socioproductiva, a fin de sentar las bases de futuros procesos de reinserción laboral y comunitaria. Alcance nacional. f. Fortalecimiento de la inclusión educativa, a fin de impulsar los procesos de inclusión educativa de la población privada de libertad en todos sus niveles. Alcance nacional. g. Fortalecimiento del sistema de atención a los hijos e hijas de las privadas de libertad que hacen vida en los centros penitenciarios. Alcance nacional.
gran misión ¡a toda vida!
Línea estratégica 6: fortalecimiento de los centros de privación de los/as adolescentes en conflicto con la ley penal. Acciones programáticas
a. Diagnóstico de la situación procesal y de las condiciones de reclusión de adolescentes, a fin de crear un nuevo modelo programático para la atención de los/as adolescentes en conflicto con la ley penal. Alcance nacional.
Vértice 5: Sistema Nacional de Atención Integral a las Víctimas de Violencia Objetivo: asegurar que, mediante una atención integral, oportuna y pertinente a las víctimas de la violencia, se reconozcan y atenúen sus efectos negativos sobre personas y colectivos y se incremente la respuesta efectiva del Estado, para lograr tanto la reducción de estos delitos como la impunidad que los acompaña. Línea estratégica 1: sistema de registro e información de víctimas de violencia para facilitar su acceso al Sistema de Atención Integral y abra la oportunidad para la creación de espa-
cios organizativos de las víctimas de estos hechos. Acciones programáticas
a. Registro Nacional de Víctimas de Violencia: para víctimas de violencia grave intencional como paso previo para su atención integral, preservando su identidad. Alcance nacional. Línea estratégica 2: Sistema Nacional de Atención Integral a Víctimas de Violencia, que facilite la superación consciente y problematizadora de lo ocurrido y contribuya a su empoderamiento personal y colectivo. Acciones programáticas
a. Ley para la Coordinación del Sistema de Atención Integral a Víctimas de Violencia, que establezca los mecanismos de articulación y coordinación interinstitucional pertinentes, la asignación de recursos y el carácter integral de este Sistema. Alcance nacional. b. Sistema de asignaciones dinerarias para sobrevivientes de víctimas de violencia grave intencional: para los sobrevivientes directos de víctimas de homicidios (hijos e hijas, parejas y madres y padres dependientes), así como de los lesiona-
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dos y lesionadas con graves discapacidades físicas. Alcance nacional. c. Normas y protocolos estandarizados para la atención y acompañamiento de víctimas de violencia en el campo jurídico, de la salud, atención psicosocial y rehabilitación, así como para el impulso a procesos grupales que permitan a las víctimas rehacer sus vidas en una perspectiva empoderadora. Alcance nacional. d. Creación de clínicas jurídicas o pasantías para la actualización y seguimiento de casos de violencia delictiva, conformadas por estudiantes de las carreras de derecho y programas nacionales de formación en estudios jurídicos. Alcance: territorio priorizado. e. Proyecto de reconstrucción integral de casos emblemáticos de violaciones graves a los derechos humanos, que comprenda el derecho a la vida, integridad y desapariciones forzadas, mediante su registro y sistematización a fin de recuperar su memoria, socializar su conocimiento y garantizar su norepetición. Alcance nacional. f. Proyecto sala situacional para el seguimiento jurídico inmediato a los
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casos emblemáticos de derechos humanos, a fin de garantizar su solución en el menor lapso posible y establecer los criterios y mecanismos para atender las reparaciones. Alcance nacional. Línea estratégica 3: programa nacional de capacitación a funcionarios y funcionarias públicas para asegurar que brinden una atención idónea, acorde con los principios de derechos humanos. Acciones programáticas
a. Registro de oficinas de atención a víctimas de violencia, a fin de determinar sus recursos humanos, técnicos y sus necesidades de capacitación. Alcance nacional. b. Programa nacional de capacitación en derechos de las víctimas, para funcionarios y funcionarias públicas de los organismos, oficinas e instituciones competentes. Alcance: territorio priorizado.
Vértice 6: Creación y socialización de conocimiento para la convivencia y la seguridad ciudadana Objetivo: Organizar un sistema nacional de investigaciones en el campo
de la convivencia, la seguridad ciudadana, el delito y la violencia, dirigido de manera conjunta por el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de seguridad ciudadana, el Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y Tecnología y la UNES, en el que participen investigadores, activistas, trabajadores comunitarios, universidades e instituciones públicas y privadas para la creación y socialización de conocimientos en esta materia. Línea estratégica 1: promover el desarrollo de estudios e investigaciones que permitan un mayor conocimiento del fenómeno de la violencia y la inseguridad en el país y que contribuyan a la consolidación de una política pública en este campo. Acciones programáticas
a. Encuesta nacional de percepción de seguridad y victimización, de carácter bianual, bajo la dirección del Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (UNES) con el apoyo del Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y la Tecnología. Alcance nacional. b. Sistema de documentación e información de investigaciones, reportes, indicadores y datos en el cam-
po de la convivencia, la seguridad ciudadana y el sistema de justicia penal que tribute a la evaluación y el diseño de las políticas públicas en este campo. Alcance nacional. Línea estratégica 2: sistema de estímulo a la creación y socialización de conocimientos en el campo de la prevención del delito, criminalidad, violencia y seguridad ciudadana. Acciones programáticas
a. Fondo nacional para la investigación en el campo de la seguridad ciudadana, a fin de contar con recursos para la investigación y apoyo a la formación especializada y al intercambio científico en el campo de la prevención del delito. Alcance nacional. b. Sistema de estímulos a las investigaciones de mayor impacto social con premios nacionales, becas o mayor financiamiento. Alcance nacional. c. Política editorial especializada en el campo de la seguridad ciudadana, convivencia solidaria, prevención de delito, justicia penal y criminalidad, con el fin de contribuir a la socialización del conocimiento. Alcance nacional.
gran misión ¡a toda vida!
VI. ORGANIZACIÓN DE LA GRAN MISIÓN La GMATVV cuenta con un Órgano Superior presidido por el Jefe de Estado y Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, y le acompaña el Vice-
presidente Ejecutivo de la República. Esta instancia de dirección articula los ministerios vinculados y se convierte en el interlocutor con los otros órganos del Poder Público, a saber: el Tribunal Supremo de Justicia, la Defensa Pública, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público. (Ver Cuadro 5)
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El Ministro del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia asume la coordinación ejecutiva de la Gran Misión, para lo cual cuenta con una Secretaría Ejecutiva del Órgano Superior, que garantizará el flujo de información entre los comandos estadales de cada uno de los veinticuatro estados.
Cuadro 5. Órgano Superior de la Gran Misión
DIRECTIVA DEL ÓRGANO SUPERIOR
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MIEMBROS DEL ÓRGANO SUPERIOR
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Los veinticuatro comandos estadales ¡A Toda Vida! se organizan a partir de tres comisiones: a) Comisión de los Órganos de Seguridad Ciudadana, b) Comisión de Justicia Penal, y c) Comisión de Prevención Integral. a. Comisión de los Órganos de Seguridad Ciudadana: conformada por un representante del Sistema Integrado de Policía, el jefe de la Policía Nacional Bolivariana en aquellos estados donde se encuentre desplegada; el comandante regional de la Guardia Nacional Bolivariana; el jefe de la delegación del CICPC; el director o directora de la Policía Estadal; los directores o directoras de Cuerpos de Policía de los municipios priorizados; el comandante
de los Bomberos del estado y el jefe o jefa de Protección Civil del estado. b. Comisión de Justicia Penal: conformada por el presidente o presidenta del Circuito Penal del estado, los jueces municipales de los municipios priorizados, el o la fiscal superior del estado, los o las fiscales municipales, el jefe o la jefa de la Defensa Pública y un representante del Ministerio del Poder Popular para el Sistema Penitenciario. c. Comisión de Prevención Integral: conformada por un representante estadal de los ministerios del Poder Popular para las Comunas y Protección Social, Salud, Cultura, Deporte, Juventud, Educación, Mujer e
Igualdad de Género y Educación Universitaria. Además de las direcciones de Derechos Humanos, Prevención del Delito y un representante de la Oficina Nacional Antidrogas (ONA) del Ministerio del Poder Popular para las Relaciones Interiores y Justicia; el gobernador o la gobernadora, los alcaldes y alcaldesas de los municipios priorizados, el IDENA y la defensora o el defensor del Pueblo delegado o delegada. La Gran Misión se complementa, en lo local, con Organizaciones Populares por la Construcción de la Convivencia Solidaria, desplegadas en las comunidades de los municipios priorizados para favorecer la prevención del delito.
ISSN: 1390-3691
No. 11
Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana
Tema central: Populismo penal Investigación Rafael Velandia Montes: Delincuencia sexual y populismo penal en Colombia Fernando Carrión M.: Barrios seguros para las mujeres Karina Mouzo: Inseguridad y “populismo penal” María Ignacia Arriagada y Romina Nespolo: Qué evade el populismo penal? En busca de su antónimo Raúl Ernesto Cadena Palacios: El pasado judicial, una clara propuesta de populismo penal Artículo Carlos Barrachina, Juan Ignacio Hernández: Reformas del sistema nacional de seguridad pública en México (2006-2011)
José María Ramos García: Gestión de una política de seguridad ciudadana en la frontera de México con los Estados Unidos bajo la iniciativa Mérida Jorge Giraldo Ramírez, José Antonio Fortou Reyes: Medición de la violencia homicida: El índice de incidencia del homicidio Reseñas Realizadas por: Adriana Sepúlveda y Elena Azaola.
Urvio No. 10: Armas • Urvio No. 12: Militarización de la Seguridad Ciudadana URVIO, Revista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana, es una publicación semestral (junio y diciembre) y se incluye en el índice científico de EBSCO Pedidos y suscripciones: La Librería – FLACSO (lalibreria@flacso.org.ec) Canje: Biblioteca – FLACSO (biblioteca@flacso.org.ec) La Pradera E7-174 y Av. Almagro, Quito-Ecuador. Teléfono: (00593) 2 3238888 Textos completos de URVIO disponibles en: http://www.flacsoandes.org/urvio/principal.php?idtipocontenido=11
Programa de Estudios de la Ciudad • FLACSO sede Ecuador
Pautas para los colaboradores y colaboradoras de ComUNES La Revista ComUNES recibe colaboraciones para las secciones “Dossier” (tema monográfico), “Artículos y ensayos”, “Avances de investigación”, “Reseñas” (de libros y de eventos) y “Comentarios legislativos”. Para su publicación, requerimos que los autores y autoras se guíen por las siguientes pautas de presentación de originales: a. Las colaboraciones que se deseen proponer deben ser enviadas a revistacomunes@gmail.com. Allí se detallarán nombre del autor o autoras, institución o colectivo al que está afiliado o afiliada, sección para la que propone su colaboración, título de la colaboración y medios de contacto (dirección electrónica adicional, teléfonos, etcétera). b. Se considerarán para su publicación trabajos preferiblemente inéditos y que no hayan sido propuestos simultáneamente a otras revistas o publicaciones; o artículos en idioma extranjero que no hayan sido traducidos al español, y cuya traducción sea propuesta por su autor o autora a la Revista ComUNES. c. Todas la colaboraciones deben tener claros el título de la colaboración, nombre del autor o autora, correo(s) electrónico(s) y breve reseña curricular (para todas las secciones excepto para el “Dossier” debe tener entre 15 y 30 palabras, mientras que para esta última sección la reseña curricular debe ser más amplia, entre unas 100 y 200
palabras, e incluirá sus principales líneas de investigación y publicaciones).
líneas se redactará de corrido en el texto y entrecomillada.
d. Los artículos destinados a “Dossier” e “Avances de Investigación”, adicionalmente deben contener resumen en español del artículo (entre 100 y 200 palabras) y palabras claves (entre 3 y 6 palabras). Tanto el resumen como las palabras claves serán traducidos al inglés y al portugués, por lo que agradeceríamos a los autores y autoras colaborar en este sentido, si está dentro de sus posibilidades.
o Si la frase textual ocupa más de dos líneas se escribirá aparte, precedida de dos puntos, entrecomillada y sangrada en el margen izquierdo y con espacio interlineal menor.
e. La extensión de los artículos o colaboraciones es variable: » Para las secciones de “Dossier” e “Artículos y ensayos”, oscilará entre las 20 y 35 cuartillas (o, lo que es lo mismo, entre 5.000 y 8.750 palabras). » Para las secciones de “Comentarios legislativos” y “Reseñas” y “Avances de Investigación, oscilará entre las 8 y 15 cuartillas (o, lo que es lo mismo, entre 2.000 y 3.750 palabras). f. Todas las colaboraciones, contemplarán las siguientes pautas: » Notas. Las notas a pie de página, si las hubiera, se avisarán en el texto con numeración correlativa en superíndice. Se reservarán para notas aclaratorias, pero no se incluirán en ellas referencias bibliográficas, que irán al final del texto. » Citas textuales. Cuando dentro del cuerpo del artículo se citen frases textuales, estas figurarán de la siguiente manera: o Si la frase textual ocupa menos de dos
Para indicar la referencia bibliográfica a la que pertenece la cita, o bien para llamar la atención en el cuerpo del texto sobre cualquier referencia bibliográfica, se colocará entre paréntesis el apellido del autor, tras una coma se colocará la fecha de publicación de la obra y tras dos puntos la página o páginas a las que se refiere la cita. Ejemplo: (Sain, 2010: 3839). La referencia bibliográfica completa irá al final del texto. » Referencias o fuentes consultadas. Las referencias bibliográficas, documentales, hemerográficas y orales deberán incluirse al final del artículo, ordenadas alfabéticamente y de la manera en que se ejemplifica a continuación: Libros Dostoievski, Fiódor (2002). Los demonios. Madrid: Alianza. Habermas, Jürgen (1997). Facticidad y validez. Madrid: Trotta. Touraine, Alain (1998). ¿Podremos vivir juntos? Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica. Negri, Toni y Michael Hardt (2006). Multitud. Guerra y democracia en la era del Imperio. Madrid: Mondadori.
REVISTA COMUNES 3 Desarme: estrategias para su control y gestión Cierre de Convocatoria
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Artículos Arditi, Benjamín (2002). “Trayectoria y potencial político de la idea de sociedad civil”. Revista Mexicana de Sociología, año 66, n. 1. México: UNAM. Castillo Zapata, Rafael (2009). “Di que me quieres”. En Fenomenología del bolero, pp. 45-61. Caracas: Fundación Celarg. Giménez, Lulú (1999). “Esperando a los bárbaros: Ficción y representación en la historia caribeña”. En Aura Marina Boadas y Mireya Fernández (comps.), La huella étnica en la narrativa caribeña, pp. 51-64. Caracas: Celarg. Legislaciones Ley Orgánica del Ministerio Público. Gaceta Oficial Nº 38.647, del 19-02-2007. Ley del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas. Gaceta Oficial Nº 38.598, del 05-01-2007. Obra, artículo o documento en formato electrónico Comisión Europea (2001). Programa de trabajo de la Comisión para 2002. Consultado el 18-11-2001 en http:// www.europa.eu.int/comm/workprogr/2002/). Vallejo, Fernando (2006). “El monstruo bicéfalo”. Ojos abiertos (blog). Con-
sultado el 02-07-2011 en http://ojosabiertos.blog.galeon.com/ » Uso de abreviaturas y siglas. Se evitará el uso de abreviaturas y siglas, que nunca se usarán en los títulos de los artículos o en sus intertítulos. En el caso de siglas, la primera vez que se empleen deberán ir entre paréntesis precedidas por el nombre completo al cual hacen referencia; se escribirán sin puntos. » Esquemas, tablas y gráficos. Se ofrecerán con absoluta claridad y detalle, numeradas y tituladas. Su referencia en el texto no será de acuerdo a su ubicación sino a su numeración (por ejemplo, no se dirá: “En la tabla de abajo podemos ver…”, sino “En la tabla 1 podemos ver…”. En la medida de lo posible, estos elementos se enviarán en su formato editable, para hacer las adaptaciones y correcciones correspondientes. Deberán presentarse exclusivamente en blanco y negro o bien utilizando una escala de grises. g. Valoración de los artículos. Los artículos serán evaluados por el Consejo Editorial de la Revista, que determinará si el artículo encuadra en la temática, la política editorial y las normas de la revista. Una vez evaluados estos artículos, se notificará al autor o autora la aceptación o no del trabajo, o se solicitará las modificaciones sugeridas.
h. Responsabilidad. La Revista ComUNES no se hará responsable de las ideas y opiniones expresadas en los trabajos publicados. La responsabilidad plena será de los autores y autoras de los mismos. i. Formatos de publicación. Los artículos o colaboraciones aceptados en la Revista, serán publicados tanto en formato impreso (2.000 ejemplares cada tirada), como en formato digital (PDF) de acceso abierto, en el sitio web de la Universidad Nacional Experimental de la Seguridad (Unes): unes.edu.ve, así como en todas aquellas bases de datos especializadas que el editor considere adecuadas para su indización o inclusión, con miras a incrementar la visibilidad de la Revista. j. Solicitud de revisión o arbitraje. Los autores y autoras cuyos artículos hayan sido publicados por la Revista ComUNES, eventualmente recibirán solicitudes por parte del Consejo Editorial para su participación como árbitros o revisores de artículos propuestos para siguientes ediciones. k. Envío de ejemplares y separatas. Los autores y autoras de los artículos publicados recibirán 5 ejemplares del número en que aparecen y 10 separatas de su artículo, aparte de la versión digital (PDF) de la Revista.
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