Arma Locale Capitolo 3 - Il ritorno dello Sviluppo Sostenibile

Inchiesta

Arma Locale – Capitolo treIl ritorno dello Sviluppo sostenibile

di Fabio CHIAVOLINI

20

La collaborazione pubblico/privato per creare una nuova rete di sicurezza La voglia di fare sistema e la ricerca di obiettivi comuni per riprendere la via di u- no sviluppo sostenibile sono una relativa novità sul piano nazionale ma una realtà diffusa a livello locale. Quello che serve è una nuova rete di sicurezza per le imprese territoriali, una concertazione che coinvolga tutti gli attori e i territori: servono organismi per favorire, a livello territoriale e in modo democratico, la concentrazione di risorse, la concertazione degli obiettivi e la governance necessaria a raggiungerli. Il modello dell’Holding Territoriale, in conformità a soluzioni simili adottate nel resto dell’Europa, ma nel rispetto della “diversità italiana”, prevede la creazione di una “rete di sicurezza” i cui nodi sono costituiti dai diversi attori economici, politici e sociali presenti sul territorio, a oggi non ancora organicamente collaborativi. Creando Holding Territoriali nei diversi territori si potrà innescare lo sviluppo sostenibile, costituire “griglie” locali e una reattiva rete nazionale di sicurezza in grado di attenuare crisi economiche e combattere vecchie e nuove povertà. L’Holding Territoriale, in altre parole, serve a creare in tempo utile (economicamente e socialmente) strumenti che servano a informare di sé il Territorio e a consentirgli l’innesco dello sviluppo sostenibile. Il modello, come vedremo in seguito, valorizza il patrimonio del territorio fornendo strumenti formali alla comunità locale per preservare la sua identità, valorizzarla e competere globalmente. L’Holding Territoriale, nascendo sul territorio come espressione della comunità locale, è un modo per "coprire il vuoto" nel fondamentale coordinamento tra risorse

21

e competenze pubbliche e private: tale coordinamento è vitale per gestire la complessità. Il modello, come vedremo, è applicabile a vari territori e a varie situazioni perché produce valore economico non disgiunto da quello sociale. La sfida odierna riguarda la capacità di gestire la complessità. La globalizzazione ha portato a un mercato fluido, veloce, di difficile previsione: per mantenere/ aumentare/riconquistare competitività sul mercato globale, alle economie sono richieste infrastrutture stabili e resistenti ai cambiamenti. Per questi motivi è grande il bisogno di attrarre investimenti in progetti di pubblico interesse e di conciliare l'aspetto privatistico dei progetti con quello pubblico. L’Holding Territoriale può essere considerata la “personificazione” della comunità locale o, meglio, il luogo dove gli attori impegnano capitali (e non solamente in termini economici ma anche sociali: all’Holding è conferito anche il “capitale sociale”).

22

L’Holding Territoriale: dal government alla governance Facciamo solo un accenno al problema della governance. Negli ultimi anni si assiste ad una moltiplicazione e differenziazione dei livelli di governo: verso l’alto (con il processo di sovra-nazionalizzazione) e verso il basso (con la devoluzione di poteri e competenze a livelli di governo subordinati a quello nazionale – regioni, province, enti locali). Abbiamo, quindi, una molteplicità di livelli che interagiscono tra loro e richiedono a loro volta funzioni di coordinamento. Pertanto, la concertazione e l’apertura non riguardano esclusivamente i rapporti tra pubblico e privato ma, anche, i rapporti tra i diversi livelli delle istituzioni pubbliche. Nell’Holding Territoriale ritroviamo un coordinamento di una molteplicità di livelli di governo, pubblici e privati, che interagiscono nel Territorio con obiettivi determinati. Le interazioni sono basate sul riconoscimento dell’interdipendenza reciproca, poiché nessun attore pubblico o privato, singolarmente preso, ha le conoscenze e le risorse necessarie per affrontare da solo problemi complessi e diversi. La governance dell’Holding Territoriale si pone come una soluzione alla complessità, tanto più necessaria quanto più il sistema politico ed economico si va configurando come una rete fluida ed aperta di attori che agiscono a differenti livelli di governo e cui manca una “legittimazione” – non formale e politica ma operativa. Il modello dell’Holding Territoriale può essere letto come un sistema di continua negoziazione tra i diversi livelli di governo coinvolti, pubblici e privati, che vede coinvolte sempre le competenze adeguate al problema. In previsione delle “reti economiche sociali” sono fondamentali le reti che si consolidano tra una varietà di attori diversi (segmenti della pubblica amministrazione,

23

lavoratori, cittadini, interessi organizzati, imprese, attori no profit, ecc.) attorno ad un ambito di policy o, anche e semplicemente, ad una questione specifica. Si tratta di meccanismi innovativi, alternativi alla gerarchia, su cui si deve costruire la nuova governance territoriale. Rhodes, associando il concetto di governance a “reti inter-organizzative autoreferenziali”, ne individua le principali caratteristiche in: - interdipendenza tra le organizzazioni; - rilevante grado di indipendenza della rete dallo Stato centrale; - continua interazione tra i membri della rete, dovuta alla necessità di scambiare le risorse e negoziare gli obiettivi da raggiungere; - possibilità di descrivere tali interazioni come “giochi”, basati sul riconoscimento di fiducia e attendibilità reciproca e sull’accettazione di regole di comportamento negoziate e accettate da tutti i membri della rete.

La partecipazione attiva dei diversi attori all’interno della rete di rapporti che si forma intorno e dentro ad una Holding Territoriale porta a modificare con maggiore incisività la loro logica di azione, predisponendoli ad un “gioco cooperativo”. La logica di cooperazione stabile che s’instaura aumenta la motivazione e l’interesse dei diversi attori coinvolti al raggiungimento di soluzioni e risultati soddisfacenti per la politica economica oggetto della rete, anche a scapito delle proprie posizioni e interessi iniziali.

In altre parole, in virtù della partecipazione all’Holding Territoriale si verifica, daparte di ciascun attore, una parziale ridefinizione dei propri obiettivi favorendo, così,il veloce raggiungimento di soluzioni comuni.

24

GovernmentGovernance

Attori

Pochi e omogenei (politici e amministrativi)

Molti e differenziati (politici, amministrativi, economici, sociali)

Struttura del governo

-Gerarchica -Consolidata

-Decentrata e frammentata -Fluida

Legittimazione politica

- Democratico – rappresentativa

-Democratico – diretta -Influenza diretta degli interessi

Rapporto fra la politica e gli interessi economici e sociali

-Fondato su rappresentanza, pressione e scambio

-Fondato sulla rappresentanza -Inclusione diretta nella definizione delle politiche

Gestione amministrativa-Burocratica

-Post – burocratica, con gradi variabili di orientamento al mercato

Azione pubblica

-Routinizzata -Simile fra i diversi settori -Indisponibile all’innovazione

-Innovativa e differenziata

Rapporto con il governo statale

-Controllo gerarchico -Dipendenza fiscale

-Decentramento delle funzioni amministrative

Tabella uno: caratteristiche del government e della governance a confronto

25

La contemporanea riduzione dell’influenza dello Stato centrale e l’aumento dell’interdipendenza degli attori, governativi e non, nell’affrontare i problemi economici e sociali, rappresenta un diverso modo di essere dello Stato che si traduce in un nuovo processo di governo basato sul decentramento istituzionale/funzionale e sul riconoscimento della negoziazione e della contrattualizzazione come criterio fondamentale per la regolazione dei rapporti tra le parti. La governance, quindi, si caratterizza come un “processo di elaborazione, determinazione, realizzazione ed implementazione di azioni di politica economica e sociale condotte secondo criteri di concertazione e di partenariato tra soggetti pubblici, privati, del terzo settore e della società civile”. Tale processo presuppone due diverse forme di coordinamento tra gli attori sociali coinvolti: quello tra attori istituzionali e quello tra autorità pubbliche e stakeholders territoriali. Il coordinamento tra attori istituzionali assume due diverse forme: - una di carattere orizzontale, in altre parole tra soggetti di pari livello ma che operano in differenti aree territoriali o in ambiti di competenza eterogenei; - una di carattere verticale, cioè tra autorità che esercitano i propri poteri su scale territoriali di diversa ampiezza. Il coordinamento orizzontale presuppone che, su scala territoriale, prevalga uno stile di lavoro ispirato alla collaborazione tra amministratori pubblici, strutture private e cittadini. Inoltre, implica un atteggiamento di collaborazione su scala interlocale. Il coordinamento tra le autorità pubbliche, gli operatori economici e gli stakeholders territoriali – vale a dire l’associazionismo e la società civile – si può realizzare solo attraverso un modello di azione che valorizzi il ruolo degli stakeholders e, quindi, attraverso tutti quei meccanismi prima citati che favoriscono la democratiz-

26

zazione dell’azione di governance economica ed amministrativa, mediante l’acquisizione del preventivo consenso dei cittadini, il rendere responsabile gli stessi ed il miglioramento della qualità dei provvedimenti e dell’attuazione delle decisioni adottate. In sostanza, ricorriamo alla concezione di governance dell’Holding Territoriale per designare una ricerca di “buongoverno” di diversi livelli di governo, orientata verso procedimenti di decisione caratterizzati da un maggior grado di coinvolgimento e partecipazione. Alla fine di quest’accenno appare opportuno cercare di compiere una prima sistematizzazione del concetto di governance dell’Holding Territoriale, individuandone le caratteristiche distintive: - partecipazione: di attori pubblici e privati; - negoziazione: gli attori devono concordare scopi e mezzi degli interventi con gli stakeholders locali; - coordinamento: nel loro operato, al fine di ottimizzare i risultati, gli attori devono collaborare fattivamente per il raggiungimento degli obiettivi, travalicando i limiti di una gestione gerarchica ed adottando nuovi modelli ed approcci che consentano una più rapida ed efficace soluzione dei problemi; - responsabilità: gli attori devono definire con chiarezza i ruoli all’interno dei processi, in modo che sia sempre possibile individuare il soggetto da cui dipende la decisione e/o l’azione; - trasparenza: gli attori devono essere “permeabili”, cioè conoscibili agli stakeholders; - coerenza: i progetti devono essere coerenti – cioè non in contraddizione tra di loro – e di facile comprensione;

27

- efficacia ed efficienza: gli attori devono adottare criteri e strumenti che consentano di dare conto del loro lavoro sia sotto il profilo del raggiungimento dei risultati, sia sotto quello dell’uso corretto del denaro (pubblico e privato) e della riduzione del consumo del territorio. L’Holding, dunque, a livello territoriale costituisce un nuovo modello di sviluppo, alternativo a quel politico-burocratico – basato sulla centralità dell’autorità pubblica statale, sull’isolamento e sull’omogeneità delle istituzioni di governo pubblico, sulla sovranità e superiorità dell’autorità pubblica, sull’importanza preminente degli aspetti profittuali – che esprime l’esigenza di allargare il consenso sociale attraverso l’introduzione di meccanismi e prassi che rendano effettiva la partecipazione di tutti gli attori all’azione pubblica, in un contesto di trasparenza amministrativa che attribuisce chiaramente la responsabilità delle decisioni e delle azioni ai vari attori coinvolti, in modo da migliorarne l’efficacia, l’efficienza e la coerenza.

Ambiti di applicazione dell’Holding Territoriale

L’Holding Territoriale è uno strumento di valorizzazione e costruzione del capitalesociale. Rispetto al tasso di sviluppo del territorio ed al sistema produttivo, quattrosono i casi possibili:

28

1. territori con alto tasso di sviluppo e monocultura produttiva: in questi contesti,l’Holding Territoriale è uno strumento di razionalizzazione ed indirizzo, fornendoaiuto nella definizione degli assi strategici per lo sviluppo della diversificazione;2. territori con alto tasso di sviluppo e produzioni diversificate: in questi contesti,l’Holding Territoriale concorre a razionalizzare il sistema offrendo strumenti di governancealla comunità locale;3. territori con basso tasso di sviluppo e monocultura produttiva: in questo caso,l’Holding Territoriale contribuisce a razionalizzare e potenziare la monoculturaproduttiva (solo in seguito al potenziamento della monocultura si potrà pensare alladiversificazione);4. territori con basso tasso di sviluppo e produzioni diversificate: il ruolodell’Holding Territoriale è, in questo caso, di coordinamento, focalizzazione e supportoai temi produttivi più sostenibili per quel tipo di territorio.Fondamentale (e comune ai quattro casi) è che l’Holding Territoriale diventi lostrumento all'interno del quale si decidono strategicamente i progetti che devonoessere portati avanti e, come tale, sia portata a gestire il territorio in termini di sostenibilità,in un’ottica di diversificazione di lungo periodo.

Produzione

Territorio

Monocultura produttiva

Produzioni diversificate

Alto

tasso di sviluppo

Holding Territoriale strumento per la razionalizzazione e l’orientamento alla diversificazione

Holding Territoriale strumento per la razionalizzazione e il potenziamento della business community locale

Basso tasso di sviluppo

Holding Territoriale strumento per la razionalizzazione della monocultura produttiva

Holding Territoriale strumento per la generazione di strategie

29