Das Buch richtet sich vornehmlich an Träger von Pflegeeinrichtungen in Bayern, die beabsichtigen, ambulante Pflegekonzepte umzusetzen. Auch für Investoren und Bauträger, die die Errichtung Betreuter Wohnanlagen oder anderer ambulanter Versorgungskonzepte für Senioren in Bayern planen, kann die Arbeit von Interesse sein.
Wohnen und Ambulantisierung in der Altenhilfe
Der Autor gibt zunächst einen Überblick über interdisziplinäre Grundlagen zur Versorgung älterer Menschen in Deutschland, um dann mit dem Betreuten Wohnen für Senioren und mit der ambulant betreuten Wohngemeinschaft bzw. Wohngruppe zwei alternative Versorgungsformen für ältere und pflegebedürftige Menschen vorzustellen. In diesem Zusammenhang befasst sich die Arbeit mit der Abgrenzung insbesondere des Betreuten Wohnens zur stationären Heimunterbringung nach den Vorschriften des Bayerischen Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes. Schwerpunktmäßig stellt sie dabei die Unterschiede zu den bis zum Inkrafttreten der Föderalismusreform I geltenden Regeln des Heimgesetzes dar. Im Anschluss daran werden mögliche Ansätze für eine konzeptionelle Umsetzung ambulanter Versorgungsformen gezeigt.
Matthias Keil
Wohnen und Ambulantisierung in der Altenhilfe
Eine kritische Betrachtung im Spiegel des (bayerischen) Heimrechts
Matthias Keil
Mit wachsender Anzahl von pflegebedürftigen älteren Menschen gewinnen Alternativen zur stationären Heimunterbringung immer mehr an Bedeutung. Hier wird künftig mit einer größeren Nachfrage zu rechnen sein.
9 783863 213138 www.mabuse-verlag.de
ISBN 978-3-86321-313-8
Mabuse-Verlag
Wohnen und Ambulantisierung in der Altenhilfe
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Der Autor Matthias Keil, Volljurist und zugelassener Rechtsanwalt, arbeitet derzeit als Syndikusanwalt für die SeniVita Unternehmensgruppe, einem in Nordbayern ansässigen gemeinnützigen Träger von Altenpflege-, Behinderten- und Bildungseinrichtungen. Er ist dort unter anderem verantwortlich für die Bereiche Heimrecht und Recht der Pflege. 2 Zur Situation pflegender Angehöriger
Matthias Keil
Wohnen und Ambulantisierung in der Altenhilfe Eine kritische Betrachtung im Spiegel des (bayerischen) Heimrechts
Mabuse-Verlag Frankfurt am Main Zur Situation pflegender AngehĂśriger  3
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar. Informationen zu unserem gesamten Programm, unseren AutorInnen und zum Verlag finden Sie unter: www.mabuse-verlag.de. Wenn Sie unseren Newsletter zu aktuellen Neuerscheinungen und anderen Neuigkeiten abonnieren möchten, schicken Sie einfach eine E-Mail mit dem Vermerk „Newsletter“ an: online@mabuse-verlag.de. © 2016 Mabuse-Verlag GmbH Kasseler Straße 1 a 60486 Frankfurt am Main Tel.: 069-70 79 96-13 Fax: 069-70 41 52 verlag@mabuse-verlag.de www.mabuse-verlag.de www.facebook.com/mabuseverlag Satz und Gestaltung: Walburga Fichtner Umschlaggestaltung: Marion Ullrich, Franfurt am Main Umschlagabbildung: © Squaredpixels / istockphoto.com Druck: CPI Books GmbH, Leck ISBN 978-3-86321-313-8 Printed in Germany Alle Rechte vorbehalten 4 Zur Situation pflegender Angehöriger
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
7
1
Einleitung
9
2
Versorgungstheoretische Aspekte – Teil I
13
2
Soziodegrapfische Entwicklung in Deutschland
13
2.1 2.2
Bevölkerungswachstum und –alterung in Deutschland Veränderung der Familienstrukturen
13 15
3
Zur Situaion der Altenhilfe in Deutschland
18
3.1 3.2
Pflegestatistische Datenlage Pflegebedürftigkeit im Spiegel aktueller Pflegereformen
18 20
4
Zum Grundprinzip ambulant vor stationär
24
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Skizze der Entwicklungsgeschichte ambulanter Versorgungsformen Die Dynamik von Nutzerbedürfnissen im Spiegel der „Heimgenerationen“ Zum Begriff der Ambulantisierung Ein Blick über den Tellerrand Deutschlands Zu den Rechten pflege- und betreuungsbedürftiger Menschen
28 31 36 40
Juristische Abgrenzung der Wohnformen – Teil II
45
5
Ambulante Wohnformen in der Altenhilfe
45
5.1 5.2 5.3 5.4
Zum Betreuten Wohnen Zur ambulant betreuten Wohngemeinschaft Zur ambulant betreuten Wohngruppe Bedeutung für die Ambulantisierung
45 54 58 58
24
5
6
Entwicklung des deutschen Heimrechts
60
6.1 6.2 6.3 6.4
Zum Heimgesetz Auswirkungen der Föderalismusreform I Zum Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz Zum bayerischen Pflege- und Wohnqualitätsgesetz
60 71 80 84
7 Rechtliche Abgrenzung des Betreuten Wohnens
94
7.1 7.2 7.3
Betreutes Wohnen im Anwendungsbereich des Heimgesetzes Betreutes Wohnen im Anwendungsbereich des PfleWoqG Chancen und Risiken des Betreuten Wohnens (Resümee)
94 113 136
Handlungsempfehlungen für die Praxis – Teil III
141
8 Konzeptionelle Empfehlungen
141
8.1 8.2
Relevante Ansätze und Grundlagen Grundbausteine der Umsetzung
141 146
9
Ausblick
150
Anhang
153
I II III
Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Gesetzestexte
153 157 160
6
Vorwort
Die Bedürfnisse von hilfe- und pflegebedürftigen Menschen, das faktische Angebot an Versorgungsformen und deren rechtliche Grundlagen stellen sich gegenwärtig als ein schier undurchdringliches Knäuel dar, innerhalb dessen sowohl Nutzer als auch Anbieter nur schwer Orientierung finden können. Dies hat in den zurückliegenden Jahren dazu geführt, dass alternative Wohn- und Versorgungsformen zu den herkömmlichen, eher institutionell orientierten Versorgungssettings über den Status von Pilotprojekten und Nischenprodukten kaum hinausreichen konnten. Erst im Zuge der aktuellen Pflegestärkungsgesetze ist ein deutlicher Impetus für eine flächendeckende Durchsetzung des Grundprinzips ambulant vor stationär und einer damit zusammenhängenden Ambulantisierung gesetzt. Die vorliegende Abhandlung geht auf eine wissenschaftliche Recherchearbeit zurück, welcher sich der seit vielen Jahren in der Pflegebranche als Justitiar tätige Jurist Matthias Keil nicht zuletzt aufgrund ihrer gesundheitspolitisch höchst relevanten Fragestellung mit gleichermaßen breiter Bezugsbasis und hoher Brennschärfe widmet. Es geht ihm bei solchem Unterfangen um das Ausloten der Möglichkeiten und Grenzen, die länderspezifische ordnungsrechtliche Voraussetzungen für unterschiedliche Wohn- und Versorgungsformen von pflegebedürftigen älteren Menschen bieten. Darüber hinaus – und sicherlich mit noch höherer praktischer Relevanz – werden ausgehend von grundlegenden ethischen Überzeugungen, Konventionen sowie familiensoziologischen und psychologischen Bezügen Versorgungsszenarien bedacht, die ihrerseits wiederum wichtige Implikationen für rechtliche Weiterentwicklungen aufzeigen. Dem Autor gelingt es aufgrund seiner juristischen Versiertheit und seines hervorragenden Informationsstandes bezüglich der aktuellen Versorgungsforschung Licht in das Chaos gegenwärtiger Wildwüchse ambulanter Versorgungsformen zu bringen, die bislang eher als undurchsichtige und komplexe Konstrukte imponieren. Auf einer breiten juristischen Basis werden interdisVorwort 7
ziplinäre Betrachtungsweisen vorgenommen, Rahmenbedingungen aufgezeigt und Strukturen erörtert, welche erst im koordinierten Zusammenspiel ihre volle kreative Kraft für eine gelingende Lebenssituation hilfe- und pflegebedürftiger Menschen zu entfalten vermögen. Durch solch umfassende Blickrichtungen auf alle Facetten dieses Bestrebens und den originellen Brückenschlag zwischen den sonst eher als unvereinbar empfundenen Welten juristischer Bezüge und den Gestaltungsräumen versorgungstheoretischer Ansätze richtet sich die Abhandlung sowohl an juristisch versierte Fachpersonen als auch an Anbieter, Pflegesachverständige und interessierte Laien.
Dr. Horst Wiesent Bayreuth, im Juli 2016
8 Vorwort
1.
Einleitung
Das Thema „Pflegebedürftigkeit im Alter“ gewinnt zunehmend an Bedeutung. Immer mehr Menschen werden pflegebedürftig, wobei insbesondere die Anzahl der demenziell Erkrankten stetig zunimmt. Neben der häuslichen Versorgung im gewohnten Umfeld, die von den meisten Pflegebedürftigen bevorzugt wird, und der klassischen stationären Heimunterbringung gewinnen immer mehr auch alternative Wohnformen an Attraktivität. Berücksichtigt man aktuelle statistische Auswertungen, erschließt sich die Brisanz des Themas „Pflegebedürftigkeit im Alter“ sowohl in soziologischer als auch wirtschaftlicher Sicht. In Teil I werden zunächst interdisziplinäre Grundlagen zur Versorgung älterer Menschen in Deutschland dargestellt. Zu Beginn werden dabei relevante Fakten zur soziodemografischen Entwicklung aufgezeigt. Einer allgemeinen Bevölkerungsalterung und Zunahme hochaltriger Menschen stehen schwindende familiäre Ressourcen bei der Versorgung gegenüber. In Anbetracht der aktuellen pflegestatistischen Daten gewinnt diese Entwicklung nochmals an Bedeutung, insbesondere unter Berücksichtigung des Umstandes, dass allein in Deutschland über 70 Prozent der pflegebedürftigen älteren Menschen ambulant von ihren Familien versorgt werden. In der gebotenen Kürze wird in diesem Kontext auf die gesundheitspolitischen Pflegereformen eingegangen, die mit dem Erlass der Pflegestärkungsgesetze die Türen für eine umfangreiche ambulante Versorgung öffnen. Die folgenden Kapitel widmen sich dem Grundprinzip der ambulanten Versorgung, welche auf eine über dreissigjährige Geschichte und eine unterschiedliche Entwicklung in Europa zurückblicken kann. Darüber hinaus werden die Grundstrukturen der ambulanten Versorgung dargestellt. Ausführungen zu übernationalen Konventionen, wie z.B. der un-Konvention zu den Rechten von Menschen mit Behinderung schließen diesen Teil ab und schlagen die Brücke zum Feld der juristischen Betrachtung in Teil II. Im Teil II wird zunächst allgemein die Wohnform des Betreuten Wohnens für Senioren und mit der ambulant betreuten Wohngemeinschaft bzw. Wohngruppe auch kurz eine weitere alternative Versorgungsform für ältere und pfleEinleitung 9
gebedürftige Menschen vorgestellt. Unter bestimmten Voraussetzungen können beide Wohn- bzw. Versorgungsformen eine interessante ambulante Alternative zur stationären Heimunterbringung darstellen. Anschließend wird die Entwicklung des Heimrechts unter Berücksichtigung der durch die Föderalismusreform I 1 auf die Landesgesetzgeber übergegangene Gesetzgebungskompetenz aufgezeigt und die wesentlichen Inhalte des vor der Föderalismusreform im Freistaat Bayern geltenden HeimG und des danach geltenden Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes sowie des Bayerischen Pflege- und Wohnqualitätsgesetzes als zentrale Vorschriften des bayerischen Heimrechts zusammengefasst. Diese Zusammenfassung soll die besondere Bedeutung der Unterscheidung zwischen stationären Heimbetrieb und ambulantem Betreuten Wohnen in der Praxis verdeutlichen. Auf letzteres sind die heimrechtlichen Vorschriften und dabei insbesondere die ordnungsrechtlichen Regelungsmechanismen nicht anwendbar. Im Anschluss daran wird der Anwendungsbereich des HeimG in Abgrenzung zum Betreuten Wohnen aufgezeigt. Gerade diese Abgrenzung bereitete in der Vergangenheit erhebliche Probleme, da der Gesetzgeber auf klare gesetzliche Regelungen verzichtet und damit eine gewisse Rechtsunsicherheit geschaffen hatte. Eine Gesamtbetrachtung der Einrichtung, die anhand einer Vielzahl von Kriterien vorgenommen wurde, deren Geeignetheit im Einzelfall jedoch in Frage gestellt werden musste, war entscheidend. In Folge wird der Anwendungsbereich des PfleWoqG – ebenfalls in Abgrenzung zum Betreuten Wohnen – näher dargestellt. Intention des bayerischen Gesetzgebers war es, die bestehenden Rechtsunsicherheiten im Hinblick auf einzelne Wohnformen, u.a. auch auf das Betreute Wohnen, durch genaue Definition dieser Wohnformen und eine klare Abgrenzung untereinander zu beseitigen sowie sich von der auf das klassische Heim beschränkten Perspektive zu lösen und auch neue Wohn-, Pflege- und Betreuungsformen gesetzlich zu regeln. Durch die damit neu gewonnene Rechtssicherheit in diesem Bereich wird es insbesondere Trägern künftig erleichtert, neue ambulante Wohn- und Versorgungsformen als Alternative zur stationären Versorgung zu initiieren. 1 Als Föderalismusreform I wird nachfolgend die erste Stufe der Föderalismusreform bezeichnet. Die zweite Stufe der Föderalismusreform, welche am 01.08.2009 in Kraft getreten ist, beinhaltet insbesondere eine Neuregelung der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern.
10 Einleitung