INTERVIEW PASCAL SAINT-AMANS

« Juncker résistait, Bettel a décidé de tout nettoyer »

Architecte de l’ambitieux projet Beps, le Français Pascal Saint-Amans a joué un rôle important dans la modification des législations fiscales permettant de mettre fin au secret bancaire et à l’évasion fiscale internationale. Le directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE revient avec nous sur l’évolution de la position du Luxembourg à cet égard et sur les chantiers qui lui restent à mener dans le cadre de sa mission.

Hervé Thouroude Photo Pascal Saint-Amans se félicite de la « révolution fiscale » engagée par l’OCDE. JANVIER 2022 TAX & LEGAL 19

En l’espace de quelques décennies, les législations fiscales ont considérablement évolué pour mettre un terme à certaines pratiques comme l’évasion fiscale. Quelles sont les principales étapes de cette évolution ? Beaucoup de choses se sont en effet passées depuis la crise financière de 2008. Le cadre dans lequel on évoluait jusqu’alors a été profondément remis en cause.

La première étape de cette véritable révolution a été de mettre un terme au secret bancaire, évolution qui a évidemment impacté le Luxembourg. Aujourd’hui, on peut dire que le secret bancaire fait partie de l’histoire ancienne, si ce n’est peut-être encore dans les sphères criminelles.

Dans un second temps, nous nous sommes attaqués à la planification fiscale agressive, en mettant en œuvre le projet Beps (Base Erosion and Profit Shifting) initié par le G20. Ici aussi, le Luxembourg a été particulièrement concerné, notamment par rapport à sa pratique du ruling, c’est-à-dire des accords passés entre l’administration fiscale et certains contribuables. Enfin, tout dernièrement, nous sommes parvenus à un accord-cadre sur la taxation des multinationales, qui impose un impôt minimal de 15 % à ces entreprises à partir de 2023 (le 8 octobre 2021, l’Organisation de coopération et de développement économiques a annoncé que 136 pays ont adhéré à la Déclaration sur une solution reposant sur deux piliers pour résoudre les défis fiscaux soulevés par la numérisation de l’économie, ndlr). Grâce à cette dernière décision, on va au bout de la logique. On sait qu’il n’est pas possible de mettre un terme à toute tentative d’optimisation fiscale, mais on dispose au moins, à présent, d’une sorte de filet de sécurité contre la réduction de la charge fiscale de ces structures, qui nous garantit qu’elles payent bien un impôt.

Vous l’avez dit, le Luxembourg a été particulièrement impacté par ces évolutions. Comment jugez-vous son attitude par rapport à ces nouvelles exigences ? Je n’ai aucune raison de prendre des précautions diplomatiques. C’est pourquoi je peux dire que nous avons assisté à un réel changement d’attitude du Luxembourg au moment de la transition entre le gouvernement Juncker et celui dirigé par Xavier Bettel (DP). Le Luxembourg a été un très mauvais élève dans la lutte contre l’évasion fiscale, car il tirait pleinement profit d’une mondialisation non régulée. Alors que Jean-Claude Juncker (CSV) résistait, Xavier Bettel a décidé de tout nettoyer. J’ai vraiment le sentiment que Jean-Claude Juncker et son ministre des Finances Luc Frieden (CSV) ont fait preuve d’un manque de sincérité. Ils ont affirmé vouloir prendre des mesures en matière fiscale, mais ont retardé autant que possible leur action concrète, s’accrochant à la manière de fonctionner qu’ils connaissaient depuis des décennies. L’échange automatique d’informations sur les rulings avait par exemple déjà été mis en place avant même la publication des LuxLeaks, mais il a fallu un changement de gouvernement pour que tout cela se concrétise. Évidemment, Xavier Bettel et Pierre Gramegna (DP) continuent à défendre les intérêts de leur pays, caractérisé par son économie ouverte, mais ils savent qu’il est désormais contre-productif de s’opposer à la marche globale vers une fiscalité plus transparente. Et ils ont fait le nécessaire pour prouver leur bonne volonté. Comment expliquer, dès lors, que le Luxembourg continue à être considéré comme un paradis fiscal par le grand public ainsi que par certains journalistes internationaux ? Il est particulièrement difficile de changer de réputation. C’est d’autant plus vrai quand on est une place financière comme le Luxembourg, avec son industrie des fonds et ses nombreux prestataires de services dont l’objectif avoué est de faciliter l’exonération fiscale. En soi, ce n’est pas un problème tant que les lois sont respectées. À mon sens, si le projet Beps n’a peut-être pas encore produit tous ses effets sur certaines pratiques au Luxembourg, je peux clairement affirmer que le Grand-Duché d’aujourd’hui, en matière fiscale, n’a plus rien à voir avec celui d’avant 2008. Pierre Gramegna, avec qui j’entretiens par ailleurs de bonnes relations, ainsi que Xavier Bettel, ont tout à fait conscience que, d’un point de vue stratégique, cela n’a plus aucun sens, pour le Luxembourg, de s’opposer à une meilleure régulation fiscale.

Où un pays comme le Luxembourg doit-il placer le curseur de la réglementation pour permettre le développement du business sans faciliter pour autant l’évasion fiscale ? L’équilibre est difficile à trouver. Je dirais que, pour un petit pays comme le Luxembourg, il faut faire en sorte que les possibilités d’optimisation fiscale offertes ne soient pas trop agressives, car elles risquent d’entraîner une réaction unilatérale de plus grands pays qui, se sentant floués, voudraient se protéger. Il faut bien comprendre que le travail que nous menons est lié à une évolution macroéconomique : le passage d’une économie globalement fermée à une économie ouverte, mondialisée. Dans ce contexte, pour parvenir à une régulation plus efficace, la plupart des grands pays ont consenti à perdre leur souveraineté fiscale, au profit de règles internationales. Certains petits pays se sont engouffrés dans la brèche en proposant des régimes fiscaux plus intéressants, ce qui a été évidemment très mal pris par les grands pays, tenus de respecter des règles plus restrictives. Ceux-ci ont alors pu être tentés de se lancer par exemple dans des guerres commerciales qui, bien évidemment, ne sont dans l’intérêt de personne. Pour les petits pays, il est donc bien plus intéressant de se conformer également aux réglementations internationales, pour éviter de subir des conséquences plus dommageables encore.

L’optimisation fiscale, en soi, n’est donc pas un gros mot ? Non, car tout le monde cherche à réduire de façon légale sa charge fiscale, même vous et moi. Un problème commence à se poser quand la manœuvre d’optimisation ne repose pas sur les prescrits légaux, mais cherche plutôt à exploiter les trous, les brèches qui existent dans les réglementations. Aujourd’hui, on ne peut plus tolérer ce genre de pratiques et l’impôt minimum mondial que nous avons contribué à mettre en place est une réponse à cette problématique, une forme d’aboutissement.

Mettre en place ces réglementations est une chose, parvenir à en contrôler le respect en est une autre. Comment faire respecter la loi en la matière ? La technologie aura indéniablement un rôle à jouer pour y parvenir. Elle l’a d’ailleurs déjà fait dans le cadre du BIO EXPRESS

Un ancien de l’ENA Né en 1968 à Montluçon, Pascal Saint-Amans a suivi sa formation à l’Institut d’études politiques de Paris, à l’École des hautes études commerciales de Paris, à l’Université PanthéonSorbonne ainsi qu’à la célèbre École nationale d’administration (ENA).

Ministère des Finances En France, il commence sa carrière en tant que chargé de mission à la Direction de la législation fiscale du ministère des Finances en 1996. Il y restera jusqu’en 2007, avec une parenthèse de trois années à la Commission de régulation de l’énergie.

OCDE En 2007, Pascal SaintAmans rejoint l’OCDE en tant que chef de la division chargée de la coopération internationale et de la compétition fiscale du Centre de politique et d’administration fiscales. Il en devient directeur en 2012.

projet Beps, avec la mise en place de l’échange automatique d’informations, par rapport aux rulings notamment.

Le même genre de dispositif sera mis en place pour s’assurer du respect du dernier accord-cadre sur la taxation des multinationales. C’est la raison pour laquelle nous avons commencé à travailler sur la fin du secret bancaire avant d’aborder d’autres sujets : sans cette évolution, il aurait été impossible de faire circuler aussi facilement les informations émanant de différents pays.

Du côté des acteurs bancaires, on ne perd pas une occasion de souligner combien l’accroissement de la réglementation pèse sur la rentabilité. Quel regard jetez-vous sur ces déclarations et doivent-ils encore s’attendre à devoir se conformer à de nouvelles obligations dans les prochaines années ? Le Common Reporting Standard – norme commune de déclaration – contraignant les institutions financières à fournir des informations est une réalité depuis 2014 et est assez complet. En la matière, je ne pense donc pas que les acteurs bancaires doivent attendre quoi que ce soit de nouveau dans les prochaines années.

Quant au poids que ce genre de réglementation fait peser sur la rentabilité des banques, je dirais qu’il s’agit du prix à payer pour leur non-collaboration durant de longues années. Si nous n’avions pas constaté de fraudes massives, nous n’aurions pas eu à prendre ce genre de mesures. C’est l’une des raisons pour lesquelles il est toujours préférable de prendre les devants, plutôt que d’attendre que la réglementation évolue. Certains efforts pourraient d’ailleurs encore être faits par les acteurs du secteur. On voit notamment que des problèmes continuent à se poser au Luxembourg concernant les bénéficiaires effectifs, car toute une industrie fiduciaire y est installée et développe une ingénierie financière sophistiquée pour monter des schémas permettant à ces derniers de rester dans l’ombre. Si je n’ai pas de problème, en soi, avec l’optimisation, il faut toutefois que cela se fasse en toute transparence. Ou la réglementation doit nécessairement être renforcée.

Est-ce que vous considérez qu’une bonne fiscalité relève d’une forme de justice sociale ? Je pense que la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales est fondamentalement bipartisane. Quand on a une sensibilité de gauche, on peut certes y accoler une dimension de justice sociale, avec une vision à la Robin des bois : prendre aux plus riches pour donner aux plus pauvres. Mais, quand on est plus à droite sur l’échiquier politique, on peut aussi considérer que le capitalisme n’est durable que s’il est régulé.

Étant donné qu’il ne peut se réguler lui-même, il faut bien que nous le fassions à travers la réglementation fiscale. Le risque que présente un capitalisme non régulé est de voir les populations rejeter la mondialisation dans son ensemble, d’être confronté à l’émergence de mouvements populistes, comme on a pu le constater dernièrement dans de trop nombreux pays à travers le monde. Lorsqu’une telle situation se produit, ce sont les forces centrifuges qui gagnent. Et je pense que tout le monde est d’accord pour dire que ce n’est pas souhaitable. On peut donc être de droite et considérer que la réglementation fiscale est tout simplement un moyen d’assurer la soutenabilité du système.

« Le Grand-Duché d’aujourd’hui, en matière fiscale, n’a plus rien à voir avec celui d’avant 2008. »

PASCAL SAINT-AMANS Directeur du Centre de politique et d’administration fiscales OCDE

Avec l’ajustement progressif de la réglementation, ne craignez-vous pas de voir les personnes et organisations fortunées placer leurs capitaux dans des actifs plus anonymes, comme les crypto-actifs, parmi d’autres exemples ? Quand on met en lumière des activités illicites, il est en effet probable que les personnes qui les dirigeaient cherchent un coin plus ombragé pour les exercer… Toutefois, je dois dire que la couverture du Common Reporting Standard est assez large. Par ailleurs, nous adaptons également les réglementations à l’émergence de ces crypto-actifs. Cela dit, ceux-ci sont encore loin d’être systémiques, ils ne représentent pas grand-chose par rapport aux actifs traditionnels. Cela n’empêche qu’un travail de mise à jour permanent est nécessaire pour évaluer quelles sont les nouvelles niches que pourraient exploiter ces personnes. Mais il faut bien être conscient que nous avons réalisé la plus grosse partie du travail en initiant une vraie révolution fiscale il y a plus de 10 ans.

Panama Papers en 2016, Paradise Papers en 2017, Pandora Papers en 2021… Quel rôle ont joué, selon vous, ces différentes révélations journalistiques sous le Consortium international des journalistes d’investigation (ICIJ) dans la lutte contre l’évasion fiscale internationale ? Pour nous, les informations mises au jour par le Consortium international des journalistes d’investigation sous ces différents noms ne constituaient pas des révélations. Nous étions au courant de chacun de ces éléments. Mais il est clair que ces « Papers » ont contribué à mettre cette problématique de l’évasion fiscale en haut de l’agenda politique. Il y a bien entendu une interaction entre ces informations, devenues tout à coup publiques, et les décisions qui sont à présent prises en la matière. La pression est devenue trop forte pour que le monde politique ignore plus longtemps cette problématique. En ce sens, ils ont sans doute contribué aux avancées de ces dernières années.