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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL SAN- COLOMBIA 1996 – 2014

ANA ROCÍO RUÍZ CAMACHO

FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AGRARIA DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES PROGRAMA DE CONTADURÍA PÚBLICA BOGOTÁ D.C 2015

ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL SAN- COLOMBIA 1996 – 2014

ANA ROCÍO RUÍZ CAMACHO

TRABAJO DE GRADO PARA OPTAR POR EL TÍTULO DE CONTADORA PÚBLICA

DIRECTOR JUAN CARLOS RUÍZ URQUIJO

FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AGRARIA DE COLOMBIA FACULTAD DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS Y CONTABLES PROGRAMA DE CONTADURÍA PÚBLICA BOGOTÁ D.C 2015

Nota de Aceptaci贸n __________________________ __________________________ __________________________ __________________________ __________________________

__________________________ Presidente del Jurado

Jurado

Jurado

Bogotá, 17 de Octubre de 2015

A todos aquellos que día tras día luchan por no morir de Hambre en un mundo de abundancia.

AGRADECIMIENTOS

Agradezco a mi madre que me enseña el amor y nobleza y que el prójimo está en todos los seres humanos; a mi familia que me enseña la unidad como núcleo de construcción y la solidaridad como valor humano; a mi esposo que día tras día me enseña con dulce amor, el don de la paciencia y la constancia; a mis amigos que me enseñan la importancia de la disciplina, el coraje, la decisión y el valor de la confianza.

Agradezco la asesoría y ayuda de la Doctora Gloria Mabel Villamizar que generosamente entrego su tiempo y corazón para apoyar el desarrollo de este proyecto.

TABLA DE CONTENIDO

ABREVIATURAS ................................................................................................... 14 GLOSARIO ............................................................................................................ 16 RESUMEN ............................................................................................................. 19 INTRODUCCIÓN ................................................................................................... 20 1. OBJETIVOS ....................................................................................................... 20 1.1. OBJETIVO GENERAL ................................................................................. 20 1.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS ....................................................................... 20 2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................................ 21 2.1 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA .................................................................... 21 2.2 JUSTIFICACIÓN........................................................................................... 22 3. METODOLOGÍA ................................................................................................ 23 4. MARCO REFERENCIAL.................................................................................... 28 4.1. ESTADO SOCIAL O ESTADO MERCADO: UN PROBLEMA DE PARADIGMAS. ................................................................................................... 28 5. TENSIÓN CONSTITUCIONAL EN LA ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE SAN. ...................................................................................................................... 31 5.1. CONTEXTO INTERNACIONAL: HAMBRE EN MEDIO DE LA ABUNDANCIA. ................................................................................................... 31 5.1.1 Las crisis de los 70s solución: Un paradigma basado en el mercado. ... 31 5.1.2 Consecuencias de la liberalización del comercio sobre la seguridad alimentaria. ...................................................................................................... 33 5.1.3. El consenso de Washington en América Latina. ................................... 35 5.2. COLOMBIA 1991: UNA CONSTITUCIÓN DOS PARADIGMAS ................. 37 5.2.1 Conflicto en la Constitución Política de 1991 ......................................... 37 5.2.2. Los Planes Nacionales de Desarrollo: Una herramienta Neoliberal. ..... 40 5.2.3. Marco Constitucional en torno al Derecho a la Alimentación y la Seguridad Alimentaria ..................................................................................... 40 6. TENDENCIA Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE SAN A TRAVÉS DE LOS PND: PERIODO 1996 -2014. ................................................................................. 44 6.1. “NÚCLEO DURO” DE LA POLÍTICA SAN ................................................... 44

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6.2. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE SAN: UN ANÁLISIS EX POST ............ 47 6.2.1. Antecedentes de la política de SAN ...................................................... 49 6.2.2. La influencia del modelo vía PND......................................................... 49 6.2.3. La política de SAN vía CONPES. .......................................................... 54 6.2.4. La primera etapa de la política de SAN: Las bases 1996-2007. ............ 57 6.2.4.1. Principales debilidades de la primera etapa ....................................... 60 6.2.5. Segunda etapa: Las instituciones 2008- 2014...................................... 62 7. SITUACIÓN AGRARIA Y NUTRICIONAL. RETOS PARA LA POLÍTICA DE SAN. ...................................................................................................................... 70 7.1. El Agro. ........................................................................................................ 70 7.1.2. El medio ambiente: ................................................................................ 72 7.1.3. La Producción Alimentaria .................................................................... 73 7.1.4. La Situación Nutricional ......................................................................... 77 7.2. RETOS. ....................................................................................................... 81 8. CONCLUSIONES .............................................................................................. 83 9. ANEXO1 ............................................................................................................ 86 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................... 93 Libros. .................................................................................................................... 93

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TABLA DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1. Matriz: Conflicto en la Constitución Política de 1991........................... 39 Ilustración 2. Pactos Internacionales firmados por Colombia .................................... 42 Ilustración 3. Normas Constitucionales Artículos relacionados con SAN. ............... 43 Ilustración 4. Ley 1098 de 2006: Código de la Infancia y la Adolescencia .............. 44 Ilustración 5. Enfoques de evaluación de la PSAN. .................................................... 46 Ilustración 6. Matriz Tendencia de la PSAN. ................................................................ 47 Ilustración 7. Matriz PND y condiciones para la Seguridad Alimentaria .................. 50 Ilustración 8. Etapas de la Política SAN ........................................................................ 55 Ilustración 9. Matriz Implementación de la Política de SAN 1996-2007. ................ 57 Ilustración 10. Barreras al Plan Nacional de Alimentación y Nutrición de Colombia (PNAN) 1996–2005, según las opiniones de los expertos. Colombia, 1999–2000 61 Ilustración 11. Matriz Implementación de la Política de SAN 2008 – 2014 ............ 64 Ilustración 12. Estructura Institucional de la Política SAN .......................................... 67 Ilustración 13. Políticas Públicas Distritales de SAN 1998-2015. ............................. 86

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TABLA DE GRÁFICOS

Grafica 1. Dependencia de importación de cereales en el mundo, países en vía de desarrollo, América Latina y Colombia 2000-2009…………………………………..29 Grafica 2. Índice de precios de los alimentos 2006-2009 en el mundo, los países en desarrollo y América Latina…………………………………………………………30 Grafica 3. Importaciones del sector agropecuario por grupos de productos, 20022012……………………………………………………………………………………….75 Grafica 4. Exportación del sector agropecuario por grupos de productos, 20022012……………………………………………………………………………………….76 Gráfica 5. Uso del suelo en Colombia, 1995-2010………………………………….77 Grafica 6 Prevalencia de la Inseguridad alimentaria en los hogares colombianos 2010……………………………………………………………………………………….81

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TABLA DE ESQUEMAS Esquema 1. Consecuencias de la liberalización del comercio y la seguridad alimentaria………………………………………………………………………………..33 Esquema 2 .Medidas del Consenso de Washington……………………………….36 Esquema 3. Evolución de los conceptos de DA Y SAN…………………………….41 Esquema 5. Personas que por falta de dinero no consumieron alguna de las tres comidas básicas uno o más días de la semana. 2005………………………………79 Esquema 6. Definición del problema del hambre en Bogotá……………………….88 Esquema 7. Bogotá Sin Hambre………………………………………………………90

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ABREVIATURAS

BM:

Banco Mundial

CONPES:

Consejo Nacional de Política Económica y Social

CISAN:

Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional

CDESC:

Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales

ACOFANUD:

Asociación Colombiana de Facultades de Nutrición

DA:

Derecho a la Alimentación

DESC:

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

DNP:

Departamento Nacional de Planeación

DPS:

Departamento para la Prosperidad Social

ENSIN:

Encuesta Nacional de la Situación Nutricional en Colombia

FMI:

Fondo Monetario Internacional

FAO:

Food and Agriculture Organization. Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

FIAN:

Food First Information and Action Network. Organización Internacional de Derechos Humanos

ICBF:

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

INCODER:

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural

INCORA:

Instituto Colombiano de Reforma Agraria

IDH:

Informe de Desarrollo Humano

IGAC:

Instituto Geográfico Agustín Codazzi

INS:

Instituto Nacional de Salud

OBSAN:

Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional Universidad Nacional de Colombia

OMC:

Organización Mundial del Comercio

OMS:

Organización Mundial de la Salud

ONU:

Organización de Naciones Unidas 14

OSAN:

Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional COLOMBIA. Institución gubernamental.

PND:

Planes Nacionales de Desarrollo

PNS:

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria CONPES, 1990

PNAN:

Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 1996-2005

PPSAN:

Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional

PSAN:

Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2008

PIDESC:

Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales

PPSAN:

Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional

SA:

Seguridad Alimentaria

SAN:

Seguridad Alimentaria y Nutricional

SIISAN:

Seminario de Investigación e Información en Seguridad Alimentaria y Nutricional

SISBEN:

Sistema de Potenciales Beneficiarios para programas sociales

TLC:

Tratado de Libre Comercio

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GLOSARIO CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA –CONPES-: Entidad pública del orden nacional, encargada de dar el visto bueno o de aprobar los programas, proyectos y planes de desarrollo gubernamentales, creada por la ley 19 de 1958.

Este organismo público, centro de toma de decisiones sobre política económicosocial del Estado colombiano, actúa bajo la dirección personal del Presidente de la República, y sus miembros permanentes son: los Ministro de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crédito Público, de Agricultura, de Desarrollo Económico, de Trabajo y Seguridad y Seguridad, de Transporte, de Comercio Exterior y del Medio Ambiente; el Director del Departamento Nacional de Planeación y los Gerentes del Banco de la República y de la Federación Nacional de Cafeteros. El CONPES como autoridad nacional de planeación, de acuerdo a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, tiene a su cargo unas funciones generales como servir de organismo asesor del Gobierno nacional en todos aquellos aspectos que se relacionen con el desarrollo económico y social del país y entre las específicas como aprobar el Plan de Desarrollo y adoptar las medidas necesarias para lograr su cumplimiento. (Diccionario enciclopédico usual de la Constitución Política de Colombia, 2000) DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADA: Derecho que se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla. El derecho a la alimentación no debe interpretarse, por consiguiente, en forma estrecha o restrictiva asimilándolo a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos”. (CDESC, 1999, pág. 2) DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES –DESC-: Derechos constitucionalmente reconocidos, cuya efectividad requiere una voluntad política y una actividad positiva por parte del Estado, sus funcionarios y organismos.

(Martínez., 2000) NEOLIBERALISMO ECONÓMICO: Es un programa de reformas económicas que pretende hacer que algunos países no se rezaguen en su proceso de acoplamiento al mundo globalizado; hace una crítica constante al llamado Estado de bienestar, excluir al Estado de la participación y del control sobre el mercado, ya que de lo contrario no podrían llevarse a cabo los siguientes puntos; Defender el mercado; Defender y promover constantemente, el desarrollo máximo de la economía global, la libre competencia económica; para lograr esto se deben llevar a cabo algunas reformas como: Reducción estatal; Apertura comercial; es decir hacer Ajustes estructurales. (Subgerencia Cultural del Banco de la República, 2015)

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ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAD PARA LA ALIMENTACIÓN Y LA AGRICULTURA –FAO-: Las funciones de la FAO comprende cinco esferas principales: facilitar información y apoyar la transición hacia una agricultura sostenible; fortalecer la voluntad política y compartir conocimientos especializados en materia de políticas; reforzar la colaboración público-privada para mejorar la agricultura en pequeña escala; llevar el conocimiento al campo; apoyar a los países a prevenir y mitigar los riesgos. (FAO, 2015) POLÍTICA: Es la participación en los asuntos de la comunidad, de la sociedad, del Estado, en orden a determinar la situación, la forma y el contenido principal de sus actividades y funciones, de sus finalidades u objetivos para el bien de uno y de los demás. […] La política se expresa en las actividades de los que rigen o aspiran a regir los asuntos sociales y públicos (Sepúlveda Pino, Sepúlveda Pino, & Sepúlveda Martínez, 2000).

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: Conjunto de medidas legislativas técnicas y financieras adoptadas de conformidad a aun plan o programa orgánico y progresivo de trabajo, con el fin de alcanzar un desarrollo sostenible, de impulsar la producción y obtener la prosperidad integral. […] está ajustado a un período de tiempo determinado […] En la constitución existen dos grandes categorías de planes: los nacionales y los territoriales. El Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social y Ecológico, es el plan de desarrollo sostenible dispuesto por las autoridades y organismos nacionales, cuyo interés e importancia comprende la totalidad de la Nación colombiana. Documento elaborado por el Gobierno nacional al inicio del cuatrienio presidencial, asistido de organismos especiales (DANE, CONPES, CONFIS, Consejo Nacional de Planeación) y aprobado por el ley por el Congreso de la República, en el cual se establece en relación con toda la sociedad, una parte de ella o del sector público –estatal- (la Nación o las entidades públicas del orden nacional) para un período de cuatro años y en el campo económico, social y económico, objetivos concreto y coherentes. (Diccionario enciclopédico usual de la Constitución Política de Colombia, 2000) POLÍTICA DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL: Conjunto de normas y medidas tendientes a mejorar cuantitativa y cualitativamente la base económica de la sociedad y su funcionamiento. Una política de desarrollo económico coherente y científicamente fundamentada debe dar como fruto o resultado un crecimiento sostenido de sus magnitudes o factores macro económicos que alcancen índices comparativamente elevados de productividad económica y bienestar social.

(Diccionario enciclopédico usual de la Constitución Política de Colombia, 2000) POLÍTICA ECONÓMICA SOCIAL Y AMBIENTAL: Sistema de normas y medidas tendientes a incrementar la riqueza nacional y activar sus sistemas de producción distribución intercambio y consumo para contribuir al bienestar social general de la población. […] elevar su calidad de visa y lograr un desarrollo sostenible sin agotar los recursos naturales ni deteriorar el medio ambiente ni afectar el desarrollo de 17

las futuras generaciones, a utilizarlo para la satisfacción de sus necesidades.

(Diccionario enciclopédico usual de la Constitución Política de Colombia, 2000).

SECTOR AGROPECUARIO: Del latín “ager”: campo, y “pecus”: ganado, que tiene relación con la agricultura y la ganadería, con el cultivo del campo (agricultura) y del ganado en todas sus especies o variedades, (vacuno, ovejuno, porcino, caballar, avícola, bobino etc. Hoy en día se incluye el sector pesquero mediante Ley 101denominada Ley General de Desarrollo Agropecuario y pesquero.

(Martínez., 2000) SEGURIDAD ALIMENTARIA –SA-: “Todas las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos, a fin de llevar una vida activa y sana” (FAO, 1996) SEGURIDAD NUTRICIONAL: Componente esencial de la seguridad alimentaria y del derecho a la alimentación, se define como “el acceso regular –en el tiempo y en el espacio- a los alimentos necesarios para dar pleno desarrollo a las potencialidades biológicas de todos los individuos de la sociedad, cualquiera sea su estrato socioeconómico y cualquiera su localización geográfica” (Garay, 2007, pág. 225) SISTEMA ALIMENTARIO: El conjunto de interacciones, subordinaciones, relaciones técnicas y de intercambio, que establecen los agentes económicos, sociales e institucionales, directamente ligado al proceso que va desde la producción de alimentos hasta el consumo y que contemplan las fases o esferas de actividad de: producción, comercialización, transformación, distribución, consumo y otras complementarias […]. (Oficina de Asesores del Presidente: Notas analíticas y lineamientos metodológicos para el proyecto Sistema Alimentario Mexicano, 1979, p.36 ctd. En: Machado Cartagena A. , 2003, pp. 57-58)

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RESUMEN Colombia a través de un cambio constitucional en 1991 se comprometió con dos aperturas una de tipo político, que se enfatiza en los derechos humanos y la política social que son lineamientos de un Estado social de derecho; en la misma carta planteo las bases para implementar un Estado Neoliberal, cuyos lineamientos en política social basados en exigencias de mercado, le son opuestos.

En lo referente a la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional SAN, Los criterios rectores que subyacen en su formulación son neoliberales según se observó en el periodo de 1996 a 2014. No obstante la Política de SAN se debe definir con los lineamientos de los pactos internacionales y constitucionales específicos. En el periodo estudiado se ha desarrollado un conjunto de leyes e instituciones que es necesario examinar en contexto, tanto del paradigma que las orientan, como, de las consecuencias que originan, porque de su balance, se puede comprender de qué manera, Colombia está construyendo la Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Se termina, estableciendo un contexto nacional con base en indicadores nutricionales y agrarios para identificar los retos que el país le genera a la Política de SAN.

Palabras clave: Política Pública, Neoliberalismo, Estado social de derecho.

Seguridad alimentaria y Nutricional.

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INTRODUCCIÓN

Este trabajo se orientó a analizar la Política de SAN, mediante el estudio de los documentos CONPES y PND, lo que permitió registrar los principales alcances y limitaciones de la misma. El análisis se hace teniendo en cuenta los contextos tanto internacional como nacional, para orientar una mejor comprensión del tema.

En efecto, el modelo económico que se aplica en el contexto internacional es el neoliberalismo, cuya síntesis se conoce como el Consenso de Washington diseñado por el BM, el FMI y la reserva del tesoro Norte Americano, como paradigma para realizar la llamada globalización o mundialización de la economía.

Para América Latina se Introdujo tras la crisis de la deuda externa y en términos generales ha empobrecido la región pero beneficiado a importantes empresas y sectores transnacionales, entre ellos al sector de los alimentos que ahora ha emprendido un gran proceso especulativo que ha llevado a aumentar las cifras de hambre y desnutrición en el mundo.

Colombia registró en el cambio constitucional de 1991 una importante tensión al aumentar la carta de derechos, entre ellos el de la alimentación y de otro lado, sentar las bases para la institucionalización del neoliberalismo. Ambos paradigmas requieren un especial actuar del Estado y una forma de concebir y resolver los problemas sociales a través de las políticas sociales, sustancialmente contrarios en sus principios y aplicación, por ello la necesidad de la pregunta por la tendencia de la política de SAN en Colombia, cuya respuesta es necesaria para entender cómo se organiza o sea cuál ha sido el proceso evolutivo de la Política de SAN y desde allí, hacia dónde se dirige la Seguridad Alimentaria del país.

Actualmente, la tensión se resuelve a favor del neoliberalismo lo que ha llevado a una desestructuración del deficiente aparato productivo de alimentos colombiano, y a un aumento con tendencia a crecer, de la dependencia de la importación de alimentos, reflejada en una peor situación del agro tradicional, perdida de tierras para el cultivo alimentario, deterioro ambiental al sustituir la producción alimentaria por actividades más “rentables” como la minería o la producción energética o la explotación maderera entre otras prácticas depredadoras. También es posible estar preocupados por la calidad alimentaria que aumenta los problemas de obesidad, desnutrición y malnutrición en la población en general.

La herramienta de implementación han sido los Planes Nacionales de Desarrollo, PND- mediante ellos se abre camino a las grandes transnacionales del alimento, a los hipermercados, se apoya con recursos del Estado solo a la agricultura comercial de exportación, con lo que se aumenta el poder de los grupos 20

exportadores; y no se implementan políticas para detener el deterioro de la producción de alimentos básicos para el mercado interno, y menos para la economía campesina. Todas las soluciones se creé vendrán de las empresas y los alimentos se compraran en el mercado internacional, en la práctica se va quedando al arbitrio de las fuerzas y juegos de especulación que ponen en peligro tanto, la SAN presente como la futura.

Al momento de leer los planes y las Políticas en general se encuentra que siempre las medidas adoptadas, se exponen como parte de las disposiciones necesarias y positivas para superar problemas sociales o económicos de todos los colombianos, aunque muchas veces no lo es.

Por intermedio del sistema de las Naciones Unidas -ONU- a través de los Pactos de Derechos Humanos y de las Cumbres Mundiales, ha sido posible definir el derecho humano a la alimentación y la Seguridad Alimentaria dentro de un entramado normativo y conceptual que obliga a los Estados a garantizar el Derecho a la Alimentación y la Seguridad Alimentaria Pero se identificó que en todos los PND estudiados, la constante es descargar la dinámica de la asignación de recursos en el funcionamiento ‘libre’ de las leyes del mercado. La acción del Estado es enteramente subsidiaria. En lenguaje empresarial que parece muy propositivo permanentemente se habla de “alianza público-privado” como el motor que todo lo soluciona. El Plan solo es la base de adecuación de las condiciones requeridas para la inversión y los negocios.

Entonces, se planteó la siguiente pregunta de investigación ¿Cuál es la tendencia de la seguridad alimentaria y nutricional en Colombia? Y le serian complementos necesarios ¿Hay un contexto internacional marcando tendencias respecto a la SAN? ¿Colombia ha desplegado un sistema normativo e institucional coherente con el paradigma al que se inclina? ¿Qué contexto agrario y nutricional se ha generado bajo la aplicación de la política SAN? El trabajo se presenta dividido en tres capítulos cada uno orientado por un objetivo específico así: En el primer capítulo, después de establecer un breve contexto internacional, en donde se genera el paradigma que se aplica a la política alimentaria mundial y algunas de las principales implicaciones. Se pasa a explicar la tensión existente en la constitución de 1991.Una apertura social y política en donde las políticas sociales debían ser generadas con criterios de Estado social de derecho y simultáneamente apertura económica bajo criterios neoliberales, es decir de mercado, cuyos criterios son opuestos.

En el segundo, se da respuesta a la pregunta de investigación ya que una vez se entiende la tensión constitucional, se indaga entonces por cual tendencia se optó para orientar a la Política de SAN. Las herramientas se construyen para el caso y 21

la información se obtiene del análisis de los PND y los documentos CONPES. Se registra los principales adelantos, alcances y limitaciones de la Política de SAN. En el tercer capítulo, se establece un contexto nutricional y agrario tras 20 años de política SAN, con la intención precisa de ilustrar la situación de la Seguridad Alimentaria, de donde se destacan algunos retos.

Para finalizar unas conclusiones generales.

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1. OBJETIVOS

1.1. OBJETIVO GENERAL Analizar en la Política de SAN del periodo 1996-2014 su tendencia y proceso evolutivo.

1.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS  

 

Identificar el contexto y las líneas generales del paradigma que determina la tendencia de la Política Alimentaria Internacional.

Analizar la tensión existente en el marco constitucional del cual depende la orientación de la Política SAN e identificar a favor de que paradigma se resuelve.

Analizar en la Política de SAN, periodo 1996 -2014 principales avances, alcances y debilidades.

Establecer el contexto de la situación agraria y nutricional tras 20 años de aplicación de la Política y definir algunos retos para la Política de SAN.

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2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

2.1 DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Colombia viene suscribiendo pactos de derechos humanos que se constituyen en la base necesaria para implementar un anhelado Estado Social de Derecho, bajo cuyo paradigma las Políticas Sociales se hacen con criterios de universalidad y a las cuales se accede ya por la única razón de ser humano o bien por la calidad de ciudadano. En este sentido, la Constitución de 1991 abrió el espacio político para implementar dicho paradigma, ampliando la carta de derechos. Ello significaría que el derecho a la alimentación y por lo tanto los pactos que sustentan la Seguridad Alimentaria, adquirían rango constitucional a través del llamado bloque de constitucionalidad.

Sin embargo en la misma reforma Constitucional se sentaron las bases para una apertura económica que hacía que el Estado y sus Políticas Públicas se adopten bajo criterios de Mercado. La Política Pública en materia de SAN, será pues bajo este paradigma: focalizada, dirigida a grupos específicos especialmente pobres y denominados vulnerables, mediante programas de acceso limitado, de carácter asistencialista a los cuales se accede como “beneficiario” y ante la imposibilidad de cubrir a todos será débil, susceptible de clientelismo, con programas que pueden variar las condiciones de acceso etc.

Ante esta tensión existente en la más importante de las normas del sistema político, el problema de investigación es saber por cuál de los paradigmas establecidos se conduce la Política de SAN y por ende, sus consecuencias, lo que conduce a plantear la siguiente pregunta de investigación: ¿Cuál es la tendencia de la Seguridad Alimentaria y Nutricional – SAN- en Colombia periodo 19962014?

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2.2 JUSTIFICACIÓN

Esta propuesta de trabajo para obtener el grado como Contadora Pública, pasó rápidamente de ser un reto personal a compromiso con la comunidad académica y con la sociedad.

Todo empezó buscando entender las causas del llamado paro agrario que se dio en 2013 y, cómo la Fundación Universitaria Agraria de Colombia, podría intervenir en la búsqueda de soluciones. Esa reflexión condujo a profundizar en el estudio de los derechos humanos específicamente, el de la Alimentación.

La pregunta más frecuente y desconcertante que se le hizo a la autora, al decidir realizar esta investigación fue la de ¿qué tiene que ver el tema del hambre con la Contaduría? Parecía increíble que se haga una limitación entre temas vitales de la sociedad y la profesión de Contaduría Pública.

Es claro que como Contadores se está en la capacidad de ser conocedores de cuentas, de análisis financieros, de proyecciones empresariales, entre otros conocimientos esenciales de la profesión pero ello no excluye de la responsabilidad de conocer diversas problemáticas sociales, políticas y económicas que nos rodean. Con un poco más de dedicación y orientación metodológica, los contadores pueden ser muy buenos investigadores y con ello, hacer mayores aportes a la academia y a la sociedad.

La Contaduría Pública es una ciencia social y en su estudio se reconoce la importancia de la interdisciplinariedad y de no reducirse a los temas contables, por lo que no existe ningún motivo justificado para aislarse de la comprensión del mundo y los retos contemporáneos.

Ahora, el sentir como Contadora Pública de ésta Universidad, es que se está en la capacidad de afrontar el reto, gracias a lo integral de la formación y la decisión, se tiene un compromiso con la protección del medio ambiente y el desarrollo agrario, la investigación y la academia.

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3. METODOLOGÍA

Teóricamente este trabajo se realiza dentro del esquema interpretativo propuesto por el post positivismo o racionalismo critico de las ciencias sociales porque “Pregona sobre todo en el ámbito de las ciencias sociales, tener en cuenta dimensiones, enfoque y teorías explicativas más cualitativos” (Roth A.-N. , 2008, pág. 72) Pues precisamente, en este trabajo de investigación se hace uso principalmente, de un análisis cualitativo aunque por supuesto recurre a varias herramientas cuantitativas. El proceso cualitativo implicó que la recolección selección y análisis de documentos fueran actividades casi paralelas.

Al empezar el rastreo documental se organizaron dos tipos de fuentes: oficiales y no oficiales, estas últimas respaldadas en autores reconocidos y de trayectoria académica. Ante la cantidad de documentos se añadió el criterio de selección: estructural para los oficiales e integralidad (la mirada más completa de la problemática) para las no oficiales.

Con esta selección se hicieron fichas bibliográficas que facilitaron tanto la organización de la información como la búsqueda de conexiones entre causas y efectos, entre otras muchas utilidades. Se obtuvieron los datos y cifras que son la base de alimentación de las otras matrices que se muestran en el documento y reflejan la evolución y estado de la SAN. También facilito la escogencia de los autores para contrastar la información oficial.

El establecimiento de los periodos presidenciales como marcos preliminares, facilito la búsqueda y clasificación documental. Posteriormente se pudo identificar que las etapas encontradas en los hitos de la SAN no coinciden con dichos periodos. Sin embargo, los elementos de reforma agraria, informes nutricionales, la tendencia del comercio de alimentos, variaciones en los requerimientos de la canasta familiar o medidas económicas relacionadas directas o indirectamente con la SAN entre otros, permitieron establecer varias constantes importantes en especial para la organización de los datos y los argumentos del contexto nacional.

Para organizar y presentar la investigación, se recurrió a una combinación de enfoques metodológicos que pudieran permitir a la autora expresar su forma de ver el problema alimentario ya que un “análisis clásico” de las meras decisiones legislativas no lo permitía.

Así, el (<Nuevo> enfoque: Análisis de políticas públicas <Public Policy>, <Policy analysis>, entregó orientaciones necesarias, en especial para el capítulo uno y tres. Donde el énfasis se hace en los contextos. En el primer capítulo, la situación

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internacional, las presiones, el entorno y los intereses que se mueven tras el tema alimentario que terminaran por determinar las políticas alimentarias al interior de los países. Y el tercero un entorno desde lo agrícola nutricional de la situación colombiana durante el mismo tiempo de evolución de la ley.

La “Public policy” puede ser vista como una variable [de análisis] dependiente, y por lo tanto podemos preguntarnos qué peculiaridad tienen aquellos elementos socioeconómicos y sistema político que dan forma al contenido de una política.

Alternativamente, las políticas públicas se pueden observar también como una variable independiente, al cuestionarnos su impacto en la sociedad y el sistema político. “Todas estas cuestiones mejoran nuestra comprensión sobre las conexiones entre fuerzas socio económico, procesos políticos y políticas públicas.

Conocer las causas y las consecuencias de las políticas también nos permite aplicar las ciencias sociales a la solución de problemas prácticos.” (Trinidad & Pérez, 2010, pág. 15) De otro lado André-Noël Roth en su texto “Políticas Públicas, formulación, implementación y evaluación” (2002) cuyas definiciones y lineamientos dan sustento a los instrumentos de análisis y desarrollo en especial del segundo capítulo afirma: “Toda evaluación o análisis tiene un alto grado de arbitrariedad, pues quien evalúa o analiza establece criterios que aunque pretendan ser objetivos, tienen algún grado de subjetividad al ser seleccionados de manera arbitraria y jerarquizados de acuerdo a la conveniencia del evaluador; en palabras de Roth (2002) es decir, “la evaluación es una actividad fundamentalmente normativa”. Puesto que el ejercicio se ve influenciado por valores, normas y percepciones del evaluador o de quien solicita la evaluación. (Roth D, 2002,

pág. 138) En esta línea de ideas, una vez establecido el contexto internacional fuente de la tendencia paradigmática que sigue Colombia, se exponen algunos de los principales postulados teóricos de los paradigmas en cuestión y se confirma que son evidentemente contrarios. Así, es posible plantear que si la constitución del 91 sienta las bases para la aplicación de ambos paradigmas, eso genera una evidente tensión y que nos pone frente el primer problema del análisis: la necesidad de saber cuál de los dos paradigmas constitucionales orientan la Política de SAN. Entonces, siguiendo a Thomas Hall, citado por André-Noël Roth, es posible determinar los parámetros en los que se mueve la política pública o su aplicación para identificar el paradigma que le sirve de soporte o sobre el cual se elabora.

Se tomaron pues dos de los criterios paradigmáticos, o en términos de Hall

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“concepción básica” o “núcleo duro de la política” tanto del modelo económico como del Estado Social.

Para identificar ese “núcleo duro” de la Política de SAN, se elaboró una matriz de evaluación, que permitiera encontrar la tendencia paradigmática que subyace bajo la política pública de SAN en el periodo de 1996 – 2014.

Para el modelo Económico –Neoliberal- los criterios seleccionados fueron, Focalización y Asistencialismo, que es definida por Mario Fuentes. Así: “Conjunto de acciones que llevan a cabo las instituciones estatales con la finalidad de prestar socorro, favor o ayuda a individuos o grupos en condiciones de desprotección o de vulnerabilidad de manera temporal o permanente, tiene sus orígenes en la caridad pública que se basa en el principio de la benevolencia , es decir en la compasión y la lastima se traduce en la limosna o el auxilio que se presta a los necesitados a manera de una actitud solidaria con el sufrimiento ajeno” (Mario Fuentes Destarac, Asistencialismo e Inversión Social)

Criterios que son básicos en la concepción de los problemas sociales, basado en orientaciones de mercado. En tanto que para el modelo de Estado social se parte de la base de los derechos humanos, por lo tanto las políticas sociales se orientan bajo criterios de Universalidad que significa disponibilidad a toda la población lo que conduce también al segundo criterio determinante y es que se accede como un Derecho.

A cada criterio se le asigna un valor de 2,5 por lo que la tendencia determinante tendrá un valor máximo de 5,0. Los paradigmas son excluyentes por lo que no era posible hallar por ejemplo empates.

Entonces se procedió a identificar en los Planes Nacionales de Desarrollo PND: “El Salto Social 1994-1998”, “Cambio para construir la paz 1998-2002”, “Hacia un Estado Comunitario 2002-2006”, Estado Comunitario: Desarrollo para Todos 2006-2010, Prosperidad para Todos 2010- 2014 y en sus correspondientes documentos de política pública económica y social-CONPES, los criterios seleccionados. Una vez encontrados, se les asignó la puntuación concertada. Así se identificó el paradigma que orienta la Política de SAN en el país.

Establecida la tendencia Neoliberal que subyace en la política de SAN, en el segundo capítulo, se procede a un tipo de evaluación de política pública, “ex post” también denominada “a posteriori” consistente en analizar una política luego de efectuada su implementación. Generalmente busca conocimientos y enseñanzas para decisiones futuras (Roth D, 2002, pág. 150); pero también y este es el caso:

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“[s]egún el interés que motiva a los evaluadores había que distinguir el tipo de evaluación […] si la finalidad de la evaluación es informar al público en general […] para que se formen una opinión […] entonces se habla en este caso de una evaluación recapitulativa (summative evaluatión)”. (Roth D, 2002, pág.

152).

Se procede a registrar el conjunto de normas e instituciones que determinan el proceso evolutivo de la misma -sin pretensión de ser exhaustivo- se construyen algunas matrices recapitulativas. En la primera, el énfasis esta puesto en el registró de las etapas que han ido construyéndose desde la política pública de SAN durante el periodo de análisis. 1996 - 2005 – Las bases-; 2005 - 2007 -El paréntesis-; 2008 -2014 - Las instituciones- En relación cronológica con los PND de los gobiernos del periodo estudiado. En las siguientes se organizan los principales avances legislativos y las instituciones a que han dado paso.

Un gran problema encontrado al realizar este capítulo es que pese a que la Seguridad Alimentaria tiene dos componentes constitutivos: el nutricional y el de producción de los alimentos, intrínsecamente ligados al agro, a la hora de formular las Políticas Públicas desafortunadamente se separan. Pero en la práctica analítica y evaluativa fue necesario marcar algunos hitos de la política agraria que determinan variaciones en la Seguridad Alimentaria y aunque no los registre la política SAN los debimos incluir a razón de poder acceder a un contexto nacional más complejo. Metodológicamente se resolvió, entendiendo que “[e]l enfoque descriptivo, el proceso cíclico no se plantea como una rígida organización secuencial de las diferentes fases que atraviesa en la realidad cada política, sino como un marco indicativo en el cual organizar el conocimiento y la reflexión para el análisis[…] permite analizar e introducir datos en diversas formas: cuantitativos, legales normativos… Tiene una visión dinámica y no estática del proceso político”. (Trinidad & Pérez, 2010, pág.

19) En el tercer capítulo, se establece un contexto nacional, ocurrido durante los mismos años de aplicación de la política SAN, porque transcribir cifras y datos provenientes de las instituciones que rigen la SAN sin un contexto nutricional y agrario, terminaban por decir muy poco, casi nada. Pues como advierte Roth, carecer del contexto o entorno del programa “históricamente son las limitaciones intrínsecas de las evaluaciones recapitulativas”. (Roth D, 2002, pág. 152).

La elaboración del contexto mencionado se hace desde los aspectos nutricionales y agrarios esenciales para la seguridad alimentaria del país. Se realiza registrando cifras con datos económicos y nutricionales, a veces acompañados con opiniones de expertos, con ello se pretende no solo insistir en lo importante del tema y la gravedad de la situación, sino también resaltar sobre algunos de los

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principales retos que tendría que afrontar una política de SAN que pretenda salvaguardar la Seguridad Alimentaria del país.

Para la elaboración y construcción tanto de las matrices de política pública y su análisis, como de los contextos nacional e internacional, se recolectó información en una extensa bibliografía que incluyó trabajos especializados de la Universidad Nacional, La Pontificia Universidad Javeriana, La Universidad de los Andes.

Además obviamente de una revisión de trabajos realizados en la Fundación Universitaria Agraria de Colombia.

Luego la indagación documental, en especial los Planes Nacionales de Desarrollo -PND- los documentos CONPES correspondientes; informes nutricionales de las Encuestas Nacionales de Situación Nutricional en Colombia –ENSI- realizadas por el ICBF; Planeación Nacional, el DANE, el Min agricultura, el Min salud y la FAO. Para contrastar y/o complementar estas fuentes, se consultaron indicadores y conceptos de varios autores como el economista Luis Jorge Garay, Absalón Machado y Consuelo Vallejo especialistas en el tema alimentario de reconocida trayectoria al igual que el informe sobre el avance del Derecho a la Alimentación en Colombia, realizado por una prestigiosa organización internacional de derechos humanos, con oficina en Colombia la –FIAN-.

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4. MARCO REFERENCIAL

4.1. ESTADO SOCIAL O ESTADO MERCADO: UN PROBLEMA DE PARADIGMAS. En el tratamiento dado al problema del hambre es posible establecer dos enfoques: (i) Desde lo político, donde según el paradigma del Estado Bienestar, se tiene que establecer las condiciones para resolver el problema del hambre a través de las llamadas políticas sociales y en ello radica la legitimidad del Estado y una de sus principales finalidades; y (ii) Desde lo económico, donde el paradigma Neoliberal, donde las libres fuerzas del mercado actuarán sobre la problemática, desde allí el Estado trabaja aliado con grandes empresarios y en formulas macroeconómicas que crean una gran oferta y en donde quien tiene dinero compra la cantidad de alimentos que decida. Quien no tenga acceso por esta medio a los alimentos puede llegar hasta morir de hambre, el Estado designara un presupuesto mínimo y en alianza con la empresa privada establece algunos programas para algunas personas de comprobada vulnerabilidad o en caso de calamidad pública.

De 1945 hasta la década de los 80s más o menos, el tema del hambre preocupa al mundo y se aborda como un problema político que hace que tanto, la Asamblea General de Naciones Unidas y su organismo especializado –FAO- como, los acuerdos con los Estados giren en torno a la orientación de derechos humanos, en donde se trata la Alimentación como indispensable para la vida y por lo tanto, se habla de ayuda y de cooperación para superar el hambre. Y es precisamente bajo el paradigma del Estado Social o Estado Bienestar con el que muchos países en especial de Europa y también Japón, logran resolver la situación, además de otros muchos beneficios logrados para su población.

Pero después de las crisis económicas de los 70s, y 80s, que mal intencionadamente se la atribuyen a la intervención del Estado, lo que sigue es el desmonte del Estado Bienestar y la aplicación del llamado neoliberalismo económico o economía de mercado presentado en el Consenso de Washington.

De allí, las discusiones sobre el tema alimentario, se dan más en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio –OMC-, los Tratados de Libre Comercio –TLCo, directamente, en las grandes empresas del sector alimentario o sus filiales. Así, el alimento se reduce a la categoría financiera de commodity lo que implica que, quedó sometido al juego de la especulación financiera, y se habla de la alimentación en términos de negocios y de oportunidades empresariales, dejando el problema del hambre a la búsqueda de soluciones individuales.

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Es decir, el hambre un problema político pero en la actualidad, ha sido dejado al arbitrio de las fuerzas del mercado. Con un agravante moral: El hambre ya no se da por problemas de escasez sino en medio de grandes excedentes, se conocen bien sus causas, los efectos sobre la salud y la sociedad, pero aun así, el problema está lejos de resolverse y la tendencia es a aumentar. Jean Ziegler, ex relator para el Derecho a la Alimentación de la FAO afirmó que para 2012 la agricultura mundial podía alimentar sin problemas a 12.000 millones de seres humanos, lo que comprueba que “[n]o existe, pues, a este respecto, ninguna fatalidad. Un niño que muere de hambre es un niño asesinado”. (Ziegler J. , 2012, pág. 19).

Colombia con una reconocida capacidad de producción alimentaria pese a su situación geográfica, climática, de biodiversidad biológica y cultural, en los últimas décadas ha pasado a ser ahora un país de hambruna media como lo muestra las cifras de la organización alemana Ayuda para el Hambre Mundial donde Colombia tiene ya un índice de hambruna del 6,7% para el 2008.

Para el periodo de 2000 a 2009 Colombia tenía ya una dependencia de importación de cereales del 55.5% con respecto al mundo y América Latina, situación que se ha ido incrementando. Grafica 1.

Grafica 1. Dependencia de importación de cereales en el mundo, países en vía de desarrollo, América Latina y Colombia 2000-2009

Fuente.

OSAN Colombia, Disponible en:http://www.osancolombia.gov.co/doc/Documento_tecnico_situacion133220313.pdf.Consulta: septiembre 3 de 2015. Grafica 1. Dependencia de importación de cereales en el mundo, países en vía de desarrollo, América Latina y Colombia 2000-2009

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También, Colombia en el año 2012 fue uno de los países con los precios de los alimentos al consumidor más altos 1.68%, con respecto a la región y al mundo.

Grafica 2.

Grafica 2. Índice de precios de los alimentos 2006-2009 en el mundo, los países en desarrollo y América Latina

Fuente.

OSAN Colombia, Disponible en: http://www.osancolombia.gov.co/doc/Documento_tecnico_situacion133220313.pdf.Consulta: septiembre 3 de 2015. Grafica 2. Índice de precios de los alimentos 2006-2009 en el mundo, los países en desarrollo y América Latina

El incremento en los precios de los alimento disminuye las posibilidades de acceso, y aumenta los problemas del hambre y pobreza en el país.

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5. TENSIÓN CONSTITUCIONAL EN LA ORIENTACIÓN DE LA POLÍTICA DE SAN. Para el desarrollo de este capítulo se establece un contexto internacional en el que se identifica la tendencia internacional que empuja a Colombia para manejar la Política de SAN, y cuáles son algunos de sus principales efectos sobre la Seguridad Alimentaria mundial. Para luego sintetizar, la búsqueda documental que arrojo varios informes y autores que daban cuenta de la contradicción o tensión constitucional. Se escogió a los autores que dieran la visión más amplia y clara, acerca de la tensión y sus efectos. El contexto se establece con fuentes bibliográficas condensadas en fichas que luego permitirán la redacción, sin embargo por ser un capítulo de compleja elaboración el mayor esfuerzo metodológico se realiza en el pero para facilitar su lectura se va exponiendo en los acápites correspondientes. Así, en las páginas 38 y 40 se dará cuenta del diseño y los pasos metodológicos.

5.1. CONTEXTO INTERNACIONAL: HAMBRE EN MEDIO DE LA ABUNDANCIA. 5.1.1 Las crisis de los 70s solución: Un paradigma basado en el mercado.

En 1970 la economía registró una nueva crisis mundial evidente por: la devaluación del dólar en 1971, con la consiguiente inestabilidad del sistema monetario internacional; la reducción de las reservas mundiales de cereales a causa de las malas cosechas en la Unión Soviética, en 1971-1972; los desastres monzónicos en la India y las sequías en África subsahariana 1971-1972; la crisis energética mundial por alza en los precios del petróleo; inflación; falta de crecimiento en las principales economías mundiales. Para el tema alimentario, uno de los sucesos más sobresalientes es que las reservas alimentarias mundiales descendieron y se volvió a hablar de hambrunas. (CMMAD, 1987).

Se culpó al Estado Bienestar por la intervención que hacía en especial como regulador de las desigualdades sociales, de ser el culpable de las múltiples y constantes crisis del sistema, y se propuso un cambio de paradigma. El neoliberalismo económico, está determinado por los principios de la competencia, el emprendimiento individual y cambio de muchas de las funciones del Estado. Se empezó a hablar apoyados en un gran salto tecnológico, de la globalización o necesidad de integración de las economías nacionales a un sistema internacional regulado solo por las leyes del mercado.

Así, a finales de los 80s el Estado se comprometía a (I) desregularizar la economía es decir, dejar que las fuerzas del mercado se movieran según sus propias leyes de manera que la soberanía se relativiza; (II) la función política que

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buscaba mejorar a través de la política social las condiciones de la sociedad se reduce al mínimo; (III) tanto los Estados como su presupuesto deben privilegiar las decisiones macro-económicas.

En medio de todas las explicaciones del hambre, tal como expone Caparrós una resurgió con mucha fuerza en los 80s y era que, si quedaban cientos de millones de hambrientos, se debía a la intervención de los Estados en las economías de sus países, que no dejaban que el mercado hiciera su trabajo. Por ello los organismos internacionales de crédito tomaron las riendas de las decisiones básicas de la economía en Washington y, por lo tanto, las autoridades nacionales perdieron casi todo el poder. “Sin el Estado para mediar en los conflictos sociales y económicos, los pobres quedaron todavía más desprotegidos, a merced de las decisiones de los ricos.” (Caparrós M. , 2014, págs. 267-268).

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5.1.2 Consecuencias de la liberalizaci贸n del comercio sobre la seguridad alimentaria.

Esquema 1. Consecuencias de la liberalizaci贸n del comercio y la seguridad alimentaria

Fuente: Elaborado por Ana Ruiz, con base en el art铆culo de la revista biodiversidad: sustento y culturas. https://www.grain.org/es/article/entries/919hambre-y-comercio

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En 2003, las inversiones en commodities alimentarias importaban unos 13.000 millones de dólares; en 2008 llegaron a 317.000 millones – casi 25 veces más dinero-.Y los precios, por supuesto, se dispararon. Los cálculos apuntan a que esa cantidad de dinero era quince veces mayor que el tamaño del mercado agrícola mundial: especulación pura y dura. (Ziegler J. , 2012, pág. 285) Es decir, la crisis de alimentos de 2008 fue consecuencia de las acciones del mercado. A partir de ese mismo año países con mucha población y poco territorio apto para la producción alimentaria, como China e India, comenzaron a comprar o alquilar tierras a gran escala en otros países para abastecerse de alimentos (cereales o carne), lo que produjo un gran movimiento en el acaparamiento de tierras y para completar el panorama “la tierra se ha convertido en un valor seguro, un valor refugio, más rentable a menudo que el oro” (Ziegler J. , 2012, pág. 280).

Otro factor que influye en la elevación de los índices de hambre mundial, lo constituye, sin duda, el hecho de darle nuevos usos a los alimentos como “granos para el ganado, jarabes de maíz, detergentes, textiles y, últimamente, el agrocombustible” (Caparrós M. , 2014, pág. 288) El mercado mundial de alimentos está actualmente controlado por gigantescas corporaciones. “[l]as 4 mayores manejan más del 75% del mercado mundial del grano. En 2002 hicieron negocios por 150.000 millones de dólares en 2011 por 320.000.

Ellas son Archer Daniels Mindlan, Bungue, Cargill, Louis Dreyfus y las llaman ABCD. En 2007 una sola de ellas, Cargil ha tenido negocios por 88.000 millones de dólares con beneficios de 2.400 millones, en el 2008 el año de la crisis alimentaria mundial la cifra subió a 120.000 millones con beneficios por 3600. En 2011 una nueva explosión de precios, el Banco Mundial escribe: “El índice de los precios alimentarios [del Banco Mundial], que aumentó el 15% entre octubre de 2010 y enero de 2011, se ha elevado el 29% con respecto a su nivel en el mismo período del último año, y solo un 3% por debajo de su nivel récord de 2008, puede atribuirse a la subida de los precios del azúcar, las materias grasas y aceites, el trigo, el maíz” (Ziegler J. , 2012, pág. 269).

Así, la situación de la Seguridad Alimentaria Mundial está en grave desequilibrio, los países tienden cada vez más a perder autonomía productiva, la diversidad alimentaria base de las diferencias culturales tiende a reducirse, las dietas alimentarias se dividen en productos caros que tienen que ser excluidos como carnes lácteos y frutas, y remplazados por harinas y grasas baratos, provenientes de procesos industriales que sacian el hambre transitoriamente pero no suministran una buena nutrición con lo que la obesidad y las enfermedades asociadas también van en aumento. El aumento en el precio de alimentos de ha establecido como constante.

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5.1.3. El consenso de Washington en América Latina.

En otra cara de la crisis de los 70s el ‘boom petrolero’ inundó el sistema financiero con los llamados petrodólares, los préstamos a los países se hicieron fáciles y abundantes. Debido a la gran afluencia de dinero barato se otorgaron muchos préstamos fáciles a los países llamados del Tercer Mundo, se produjo un aumento monstruoso en la inflación mundial (Morales González, 2006, págs. 115116). En los 80s estalló la crisis de la deuda en América Latina, (sobreendeudamiento y aumento en los intereses) que hizo que países como México dejara de cumplir sus obligaciones y uno a uno se comenzara a presentar la misma situación. “El caos financiero puso al borde del colapso el sistema financiero internacional” (Morales González, 2006, pág. 112).

Esto abrió la puerta a la intervención del Consenso de Washington de 1989, llamado así al conjunto de medidas tomadas por FMI, BM y el Departamento de Tesoro de los Estados Unidos, que presentó el neoliberalismo económico a las élites tecnócratas de América Latina.

Por la época en varios países de América Latina hubo reformas constitucionales como es el caso colombiano, en ellas se introducían las bases del modelo que posteriormente se desarrollaría mediante un extenso grupo de leyes y reformas.

La herramienta para introducir los lineamientos del Consenso en América Latina fueron los Planes de Ajuste Estructural, que tenían como principal objetivo garantizar el pago de la deuda externa. Dichos Planes se publicitaron como la necesidad de modernización y saneamiento de las economías nacionales, necesarias para lograr la inclusión de estos países en la economía global. La promesa era que gracias a ello se vencería la pobreza y el atraso.

Las medidas son: a) Reformas en el sector financiero: liberalización de las tasas de interés y de los controles crediticios. b) Reformas fiscales: cambios en la política tributaria y restricción de la inversión pública. c) Reformas en el mercado laboral: Restricción a la movilidad a las fuerzas de trabajo, deterioro de los sistemas de seguridad social. d) Liberalización del mercado (aboliendo cualquier protección al mercado interno) y confianza en el sistema de precios como elemento “regulador de la economía”. e) Fomento de las exportaciones y restricción de las importaciones. f) Devaluación de la moneda nacional. g) Limitaciones salariales para hacer “más competitivas las exportaciones”. h) Privatizaciones en masa de empresas estatales. (Morales González, 2006, pág. 119). Ver Esquema 2.

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Esquema 2 .Medidas del Consenso de Washington

Elaborado por Ana Ruiz, con base (El "Consenso de Washington" 驴paradigma econ贸mico del capitalismo triunfante?) Y (Morales, 2013)

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Tal como lo observa Martín Caparros, estas medidas contribuían con el hambre, la devaluación de las monedas locales encarecía el precio los alimentos, el desmonte del Estado produjo miles de desempleados nuevos, la privatización de los servicios públicos y del sistema de salud encareció los costos de los mismos aumentando la presión social de masas que ya no eran ciudadanos sino clientes, que continuaban teniendo deberes para con el Estado, como pagar impuestos, pero cada vez menos derechos (Caparrós M. , 2014, pág. 264).

Son muchas las voces que advierten que la corriente actual del libre mercado no es libre y dista mucho de ser justa. Por ejemplo, en la Ronda Uruguay (1986-1993) mientras muchos países fueron obligados a rebajar sus barreras aduaneras y sus incentivos a la producción agraria, Estados Unidos, Europa y Japón aumentaban los subsidios y garantizaban condiciones a sus agricultores que les permitía posicionarse en el mercado mundial con la seguridad de obtener abundantes ganancias y de arrasar por el camino con esta medida de dumping a cualquier eventual competidor. (Caparrós M. , 2014, pág. 268) Siguiendo al mismo autor, adaptarse a las condiciones exigidas por la integración llevó a que los países que tenían condiciones de atraso tecnológico, dificultades económicas, y que no estaban preparados para una competencia –menos tan desigual- entraran en condición de desventaja y por lo tanto, aunque la promesa era un mercado global para sus productos, lo que en la práctica les correspondió fue abrir sus economías a los negocios y la inversión extranjera que con cada vez menos limitaciones adapta los aparatos estatales y productivos a la altura de sus necesidades.

A continuación se detalla cómo ha sido el proceso colombiano a partir de la reforma constitucional de 1991.

5.2. COLOMBIA 1991: UNA CONSTITUCIÓN DOS PARADIGMAS 5.2.1 Conflicto en la Constitución Política de 1991

Varios analistas coinciden en caracterizar a Colombia como un Estado débil con una sociedad civil fragmentada, entre ellos Luis Orjuela profesor de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, quien además afirma que el fenómeno se agudizó en virtud de la reestructuración política y económica del país iniciada en 1990.

En efecto, el sistema político sufrió un proceso de reforma constitucional con el fin de (i) fortalecer el Estado y democratizarlo, (ii) incrementar su legitimidad y (iii) superar el carácter excluyente del régimen político. A pesar de ello, y por medio de ese mismo cambio constitucional, la economía nacional hizo el tránsito a un

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modelo de apertura e internacionalización de la economía y de la reducción de la intervención del Estado en la misma, tal como lo dictaban los parámetros del Consenso de Washington (Orjuela Escobar, 1998).

Es muy importante entender que la Constitución de 1991 tenía dos aperturas: por un lado (i) la política, la más publicitada y celebrada por el conjunto de la sociedad, que incrementaba las instituciones democráticas y los principios de equidad y distribución como base fundamental del nuevo orden constitucional; por otro lado (ii) la apertura económica que negaba la posibilidad de democratización de la sociedad, pues las orientaciones macroeconómicas del modelo “han implicado procesos sociales excluyentes debido entre otras cosas, a la privatización de empresas estatales, la quiebra de empresas privadas que no pueden resistir la competencia, el desempleo y la reducción del gasto público de carácter social” (Orjuela Escobar, 1998). Ver Ilustración 1.

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Ilustración 1. Matriz: Conflicto en la Constitución Política de 1991 CONFLICTO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1991 PARADIGMA CONSECUENCIAS 1. Fortalecer el Estado y democratizarlo * La sociedad en su conjunto mejora 2.Incrementar su legitimidad a través del mejoramiento de las permanentemente sus condiciones de vida. condiciones de vida del conjunto social. * Las brechas sociales se minimizan.

3. Superar el carácter excluyente del régimen político. * Respeto por las minorías y ampliación de 4. Incrementar las instituciones democráticas condiciones inclusivas.

5. Aplicación de los principios de equidad y distribución, como base * Criterios y tendencia de universalización para el Estado Social fundamental del nuevo orden constitucional. cubrimiento de las políticas Públicas. de Derecho 6. Ampliación de las políticas y los presupuestos sociales. * Acceso a las políticas públicas en calidad de ser 7. Reconocimiento de Multiétnico y pluricultural y ampliación de la carta humano y ciudadano, como derecho. de DESC. Significa respeto por la diferencia y construcción de * Prioridades por las condiciones medio identidades de las identidades culturales y sus múltiples posibilidades ambientales y culturales que garanticen la incluye defensa del territorio y el medio ambiente. identidad cultural. * Quiebra de empresas e industria nacional por 1. Reducción del Estado y apertura de la economía al capital presiones del mercado internacional. * Concentración de sectores y recursos transnacional.

2. Oposición tecnocrática a la democracia. Fija las metas de estratégicos como la tierra, el agua, la crecimiento y "eficiencia" sin consulta los efectos sociales. alimentación en empresas transnacionales.

3. Tecnocrática la elite gobernante y cerrar espacios políticos. * Reducción del gasto público de carácter social, 4. Entrega al sector privado empresas estatales y sectores entrega al sector privado de los servicios estructurales del Estado. Bienes y Servicios privatizados, a los que los públicos.

Estado * Ciudadano pasa a ser usuario accede si paga usuarios sólo accederán mediante el pago.

Neoliberal 5. Disminución permanente de los presupuestos a las políticas en caso contrario hay algunos programas públicas. asistencialistas y focalizados a los que accederá 6. Orientaciones macroeconómicas del modelo que implica procesos como beneficiario. * Exclusión social y aumento de la violencia sociales excluyentes por razones de “beneficio público”.

7. Un lenguaje empresarial en apariencia técnico y neutral, para el contra minorías y territorios ricos en recursos manejo del estado envuelto en un discurso de derechos que confunde naturales. * Se privilegia la rentabilidad por sobre a la opinión pública. consideraciones culturales o medioambientales.

TEMAS

Fuente: Elaborado por Ana Ruiz

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5.2.2. Los Planes Nacionales de Desarrollo: Una herramienta Neoliberal.

La desregulación de la economía dio nuevas reglas para la organización económica, de acuerdo a las directrices neoliberales, los Planes Nacionales de Desarrollo –PND- impulsan el proceso de desregulación de la economía, la creación de nuevos mercados por parte del Estado y la apertura de la economía al capital transnacional. (Estrada, 2005, pág. 286). Los PND fueron la herramienta más directa para lograr introducir rápidamente todas las reformas económicas provenientes del Consenso de Washington; de allí en adelante, la política económica seguirá siendo la misma sin importar el partido político o movimiento por el que llegue el Presidente. Las que estarán cada vez en mayores aprietos, serán las Políticas Sociales, a la que se le recortará presupuesto y se entregarán al sector privado que presta servicios: salud, educación, por solo citar algunos ejemplos y sectores estructurales del Estado como la agricultura y con ella la alimentación se van desmantelando provocando protestas sociales como los paros agrarios más recientes, pero sin lograr que se tomen medidas que proteja realmente al sector. Aquí lo que se puede observar es una cantidad de normas o incluso leyes con poca fuerza o incompletas que dan la sensación de avance pero cuando se las esculca en la práctica carecen de fuerza o de aplicación como por ejemplo no se le asigna presupuesto, o se tarda en definir los responsables y demás elementos que demoran el cumplimiento.

Entretanto, Los acuerdos internacionales con lo que el país se viene comprometiendo en el marco de Naciones Unidas obedecen a la evolución de la construcción de la alimentación como un derecho humano al igual que el de la Seguridad Alimentaria.

5.2.3. Marco Constitucional en torno al Derecho a la Alimentación y la Seguridad Alimentaria El marco jurídico y normativo del DA en Colombia se establece en la Constitución, la norma de normas del ordenamiento jurídico. En el artículo 93, se reconoce que los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia prevalecen en el orden interno, y entran al bloque de constitucionalidad.

Entonces, los tratados de derechos humanos en los que se ha ido desarrollando el Derecho de la Alimentación, la doctrina de los órganos supervisores de dichos tratados y los informes de los relatores especiales de la ONU, hacen parte también del bloque de constitucionalidad, es decir tienen fuerza de norma constitucional de allí nace la institucionalidad base para el desarrollo y ejecución de la Política de SAN. En el plano internacional la discusión y evolución de los términos de Derecho a la Alimentación y de Seguridad Alimentaria obedecen a arduas discusiones y presiones de grupos y sectores sociales, que trabajan por el reconocimiento y la construcción de un orden humano donde estos derechos se respeten.

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La figura n煤mero 4, ilustra acerca del proceso de construcci贸n conceptual de estos derechos. Ver Esquema 3 Esquema 3. Evoluci贸n de los conceptos de DA Y SAN

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Los principales instrumentos internacionales, de los cuales se desprenden las obligaciones del derecho a la alimentación se recogen en la tabla 2.

Ilustración 2. Pactos Internacionales firmados por Colombia Año 1948 1966 1989 1990 1996 1999 2002

PACTOS INTERNACIONALES FIRMADOS POR COLOMBIA Tratados Declaración Universal de Derechos Humanos Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).

Observación General # 3 del CDESC Declaración de los Derechos del Niño.

Convención sobre los Derechos del Niño Cumbre Mundial en favor de la Infancia Declaración Sobre el Derecho al Desarrollo Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición.

Convención Sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer.

Cumbre Mundial de la Alimentación Observación General # 12 del Comité Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC) Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial.

Cumbre Mundial sobre la Alimentación.

Artículo 22 y 25 11- a.

Toda.

Principio 4 24-2c y 27-3 8 1 11, 12 y 14 Declaración de Roma Toda.

23 Da impulso a los Objetivos del Milenio

2003

Proyecto Regional de Cooperación Técnica con la FAO denominado “Estrategias e Instrumentos para Mejorar la Seguridad Alimentaria en los Países de la Comunidad Andina”

Conferencia 27

2004

‘’Directrices voluntarias en apoyo de la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada en el contexto de la seguridad alimentaria nacional’’

Directriz 8b

2006 Conferencia Internacional sobre Reforma Agraria y Desarrollo Rural (CIRADR).

2009 Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Aún no reconocido oficialmente por el Gbo colombiano.

Elaboración por Ana Ruiz, con base en los instrumentos internacionales y nacionales.

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En la constitución los artículos que contiene las obligaciones respecto al DA: Ver Ilustración 3 y 4

Ilustración 3. Normas Constitucionales Artículos relacionados con SAN. Artículo 43 44 64 65 66

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Constitución Política Colombiana de 1991 Contenido.

La protección a la mujer en embarazo y recibirá del Estado un subsidio alimentario si entonces estuviere desempleada o desamparada Derecho a la Alimentación equilibrada de los niños/as Es deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado Las disposiciones que se dicten en materia crediticia podrán reglamentar las condiciones especiales del crédito agropecuario, teniendo en cuenta los ciclos de las cosechas y de los precios, como también los riesgos inherentes a la actividad y las calamidades ambientales.

La ley regulará el control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, […] debe suministrarse al público en su comercialización. […] en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. El Estado garantizará la participación de las organizaciones de consumidores y usuarios en el estudio de las disposiciones que les conciernen. Para gozar de este derecho las organizaciones deben ser representativas y observar procedimientos democráticos internos.

Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al país y la salida de él de los recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional.

Los tratados y convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

Elaboración por Ana Ruiz, con base en la Constitución Política de Colombia (1991)

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Ilustración 4. Ley 1098 de 2006: Código de la Infancia y la Adolescencia La Ley 1098 de 2006: Código de la Infancia y la Adolescencia Articulo

Obligaciones del Estado

Apoyar a las familias para que estas puedan asegurarle a sus hijos e hijas desde su gestación, los alimentos necesarios para su desarrollo 41 # 10 físico, psicológico e intelectual, por lo menos hasta que cumplan los 18 años de edad.

Reducir la morbilidad y la mortalidad infantil, prevenir y erradicar la 41 # 14 desnutrición, especialmente en los menores de cinco años Asegurar los servicios de salud y subsidio alimentario definidos en la legislación del sistema de seguridad social en salud para mujeres 41 # 15 gestantes y lactantes, familias en situación de debilidad manifiesta y niños, niñas y adolescentes.

Elaborado por Ana Ruiz, con base en la Ley 1098 de 2006.

6. TENDENCIA Y EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE SAN A TRAVÉS DE LOS PND: PERIODO 1996 -2014.

6.1. “NÚCLEO DURO” DE LA POLÍTICA SAN Al empezar el rastreo documental se organizaron dos tipos de fuentes: oficiales y no oficiales. Este aparte del trabajo se basa fundamentalmente en fuentes oficiales. Por medio de esa clasificación, los documentos CONPES y los PND se identificaron como la columna vertebral de la Política de SAN. Un problema fundamental presentado en esta etapa del trabajo fue como determinar el paradigma bajo el cual se mueve la Política de SAN. Para resolverlo, fue necesario elaborar un diseño metodológico.

Así, a partir de la teoría de Thomas Hall, “El conflicto o la Crisis se resuelven por la adopción de una nueva política (cambio en los medios y/o en los objetivos de la política) (…). El cambio de política implica entonces un cambio en el núcleo duro de la política. La nueva política va a desarrollarse con base en otros postulados e hipótesis. Frecuentemente también significa un cambio en el personal político (cambio de gobierno) o de las élites que ocupan posiciones en la estructura político-administrativa” del Estado (Roth A.-N. , 2008, pág. 73) Siguiendo al mismo autor, (…) “una política pública se desarrolla bajo la misma lógica que un paradigma. Cuando logra imponerse en el campo político, una política tiene un proceso de desarrollo y de expansión, mediante la multiplicación de normas, reglas e instituciones que corresponden a la

44

concepción básica de la política, es decir, a su núcleo duro” (Roth A.-N. , 2008, pág. 72).

Para identificar ese “núcleo duro” de la Política Pública SAN en el periodo de 1998 – 2014, se tomaron pues dos de los criterios paradigmáticos, o en términos de Hall “concepción básica” o “núcleo duro de la política” Para el modelo Económico –Neoliberal- los criterios seleccionados fueron, Focalización y Asistencialismo, pues son básicos en la concepción de la solución de los problemas sociales, basado en orientaciones de mercado. En tanto que para el modelo de Estado social se parte de la base de los derechos humanos, por lo tanto las políticas sociales se orientan bajo criterios de Universalización que significa disponibilidad a toda la población lo que conduce también al segundo criterio determinante y es que se accede como un Derecho.

A cada criterio se le asigna un valor de 2,5 por lo que la tendencia determinante tendrá un valor máximo de 5,0. Los paradigmas son excluyentes por lo que no era posible hallar por ejemplo empates.

Entonces se procedió a identificar en los Planes Nacionales de Desarrollo: “El Salto Social 1994-1998”, “Cambio para construir la paz 1998-2002”, “Hacia un Estado Comunitario 2002-2006”, Estado Comunitario Desarrollo para Todos 20062010, Prosperidad para Todos 2010- 2014 y en sus correspondientes documentos de política pública económica y social-CONPES; los criterios seleccionados.

Una vez encontrados se les asignaba la puntuación concertada, así se construyó la siguiente matriz que nos permitió registrar la tendencia. Ver Ilustraciones 5 y 6

45

Ilustración 5. Enfoques de evaluación de la PSAN. Enfoques de evaluación de la PSAN Enfoque

Definición

Dirigida a un grupo específico que es portador de alguna característica determinada. Hacia grupos más pobres o vulnerables.

Focalizada http://artepolitica.com/articulos/de-quehablamos-cuando-hablamos-de-politicassociales-universales/ Neoliber Conjunto de acciones que llevan a cabo las al instituciones estatales con la finalidad de prestar -N socorro, favor o ayuda a individuos o grupos de Asistenciali individuos en condiciones de desprotección o de sta vulnerabilidad, de manera temporal o permanente. http://sociologianecesaria.blogspot.com.co/2012/ 11/que-es-asistencialismo.html Disponibilidad a toda la población; igual y dignidad humana de cada persona y su igualdad Universalida en derechos. d http://institucional.us.es/revistas/themata/39/art6.

Estado pdf Social -ES Reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los Derecho miembros de la familia humana. http://www.un.org/es/documents/udhr/ Fuente:

Puntaj e

2,5

2,5

2,5

2.5

Elaborado por Ana Ruiz

46

Ilustración 6. Matriz Tendencia de la PSAN.

Fuente:

Elaborado por Ana Ruiz

Así se identificó el paradigma que orienta a la Política de SAN en el país con el paradigma Neoliberal esa es su tendencia aunque a veces es confuso por lo ambiguo del lenguaje utilizado al referirse a las políticas sociales, en las que es frecuente escuchar un discurso de derechos.

Establecida la tendencia paradigmática de la Política de SAN en el país se pasa al análisis de las medidas tomadas y sus resultados.

6.2. EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA DE SAN: UN ANÁLISIS EX POST Una vez establecida la tendencia Neoliberal que subyace en la política de SAN, se procede al análisis de la política en sí o sea registrar el conjunto de normas e instituciones que determinan el proceso evolutivo de la mencionada Política

47

durante el periodo establecido -sin pretensión de ser exhaustivo-. De acuerdo con Roth, la política pública estaría definida como […] Procesos decisionales y acciones promovidas por los gobiernos y colectivos para enfrentar situaciones problemáticas y enfocar acciones relacionados con la promoción y prevención.

(Zapata, 2010) También se define de muchas otras maneras pero siempre conlleva la idea de resolver alguna clase de problema. Se ilustra con las siguientes definiciones citadas por Zapata: “La acción de las autoridades públicas en el seno de la sociedad…la política pública se transforma en un programa de acción de una autoridad pública” (Mény y Thoenig, 1986: 8); “El conjunto de sucesivas respuestas del Estado frente a situaciones consideradas socialmente como problemáticas” (Salazar, 1995: 30).; “Una política pública designa el proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de acción pública, es decir dispositivos políticoadministrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explícitos” (Muller y Surel, 1998: 13).; “Son el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles manejables” (Vargas, 1999: 57).

La idea de que las políticas se orientan a mejorar problemas, es necesario verla en cada caso particular para confirmarla o negarla. En este trabajo se procede a realizar a un tipo de evaluación de política pública, “ex post” también denominada “a posteriori” consistente en analizar una política luego de efectuada su implementación. Generalmente busca conocimientos y enseñanzas para decisiones futuras (Roth D, 2002, pág. 150); “[s]egún el interés que motiva a los evaluadores había que distinguir el tipo de evaluación […] si la finalidad de la evaluación es informar al público en general […] para que se formen una opinión […] entonces se habla en este caso de una evaluación recapitulativa ( summative evaluatión”). Roth (Roth D, 2002,

pág. 152).

Bajo los anteriores lineamientos se construyen unas matrices recapitulativas en la que el énfasis esta puesto en el registro de las etapas que han ido construyéndose desde la política pública de SAN durante el periodo de análisis.

1996 2005 – Las bases-; 2005 2007 -El paréntesis-; 2008 -2014 – Las instituciones- En relación cronológica con los PND de los gobiernos del periodo estudiado.

Y las posteriores que registran los avances normativos e institucionales al respecto.

A continuación los antecedentes desde los cuales parte este trabajo y los análisis derivados de las medidas tomadas por la Política estudiada.

48

6.2.1. Antecedentes de la política de SAN Con el lema que caracterizó la administración Gaviria “apertura económica y modernización de Estado” la política económica parecía parte de un modelo modernizador, fue presentado como una ‘revolución pacífica’ según la denominación del PND 1990-1994 […] los medios de comunicación mostraban como imprescindibles las reformas. (Estrada, 2005, pág. 287).

En el neoliberalismo se involucran modelos de gestión empresarial para la conducción del ‘Estado empresa’. Con ésta lógica “a los bajos niveles de competitividad de la industria nacional [y del sector agrario campesino] en el mercado global y los resultados económicos negativos […] se responde con políticas de privatización con leyes como: el programa de participación del sector privado en infraestructura física y el proceso de vinculación del capital privado, ley de privatizaciones (Ley 226 de 1995) y el Acuerdo con la OMC Ley 170 de 1994, los programas de modernización y reconversión industrial y los acuerdos de competitividad”

(Aristizábal Ferreira, 2005, pág. 321) La promoción del modelo exhibía las medidas aperturistas como la oportunidad de la llegada de mucho dinero al país. Sin embargo, aquello ocurría a costa de la venta de las empresas estatales que entraron a rematarse al mejor postor y la entrada de negocios y sectores a todo nivel donde la participación nacional era mínima. En consecuencia, (I) la economía real se desestructuró y (II) el déficit comercial aumentó, debido al incremento en las importaciones de mercancías de todo tipo, lo que debilitó aún más el frágil sistema industrial y agrícola colombiano (Estrada, 2005, pág. 290). Al finalizar los 90, Colombia se encontraba en crisis económica considerada por algunos analistas como la más aguda después de la de 1929-1933. (Estrada, 2005, pág. 292).

Paralelamente, en los 90s uno de cada cuatro niños colombianos padecía algún tipo de desnutrición, y en el grupo que pertenecía a los menores de 7 años, sufrían limitaciones graves debido a la desnutrición severa. Debido a esto se produjo el retraso en el crecimiento físico del 21% de los niños, y bajo peso para su edad en el 12%. La mayor incidencia de los problemas nutricionales infantiles se presentó en áreas rurales, en las cuales se vio afectado el 33% de los menores, mientras que en las zonas urbanas fue del 14% de ellos (CONPES, 1990) La Administración de Gaviria dispuso la creación del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria -PNS- que fue focalizado, asistencialista e insuficiente para resolver el problema.

6.2.2. La influencia del modelo vía PND En la siguiente matriz se registra como los PND van a continuar con la tendencia paradigmática del Neoliberalismo privilegiando decisiones macroeconómicas 49

exigidas por el modelo, que afectan de manera directa e indirecta a la Seguridad Alimentaria y lastimosamente de manera negativa. Ver Ilustraci贸n 7

Ilustraci贸n 7. Matriz PND y condiciones para la Seguridad Alimentaria

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PND

Presidente

Principales Planes, Programas y Leyes

Apertura * Prioriza económica y participación del Modernización del sector privado en Estado infraestructura física * Ley de privatizaciones (Ley Privatización de 226 de 1995) empresas * Acuerdo con la estatales OMC Ley 170 de 1994

Plan Nacional de Desarrollo -PND - 1990-2014 Herramienta para introducir Reformas Económicas del Consenso de Washington 20021998-2002 1994-1998 1990 -1994 2006 Álvaro Hacia Andrés Pastrana Ernesto Samper Uribe César Gaviria un Vélez Cambio para construir Estado El salto social Revolución Pacífica la paz Comuni tario

Periodo

Políticas

Sector Agrario

Reformas Laborales y de Seguridad Social establecidas por el FMI Ajustes Estructurales de segunda etapa Continúa la aplicación del neoliberalismo

(Ley 160 de 1994), o la tercera etapa de la Reforma Agrariaplazo de máximo 16 años-

* Ley 160 de 1994 *Agro negocios: Políticas “Alianzas Estratégicas,”, o “Asociaciones para la Producción o “núcleos productivos

Busca

Consecuencia

*Venta de las Empresas Estatales *Privatización de los servicios públicos Favorecer la Inversión extranjera * Inicia el ajuste en el presupuesto estatal *Inician las políticas de desregulación

* Economía real desestructurada *Déficit comercial por importación de mercancías * Debilitó Sistema Industrial y Agrícola * Reducción de aranceles a los bienes industriales del 40% al 12%

* Los títulos otorgados no se inscribieron * Acelerar el Proceso privatizador facilitando en el registro, por ello muchos predios en negociaciones directas. informalidad, características de la * Incentivando el subsidio entre terratenientes tenencia dela tierra en Colombia, y campesinos especialmente de campesinos, indígenas, * Acelerar la adjudicación de los baldíos comunidades negras y Rom. Se cree que pasando su propiedad a los posesionarios o esto sumado al gran desplazamiento de colonos las últimas décadas permitirá que la * Regularización de la propiedad de la tierra nueva ley termine encubriendo muchos despojos.

Los campesinos pobres consigan un socio comercial o con capital para poder contar con la inversión suficiente y la proyección para ubicar sus productos que les permita hacer negocios

* Los megaproyectos (petroleras, grandes plantaciones, minerías, entre otros) se dejan a las multinacionales. * La tierra en Colombia: un bien especulativo que se acumula para obtener rentas sin ningún esfuerzo productivo.

* El 52% de la gran propiedad de la tierra El crecimiento y desarrollo del sector rural está en manos del 1,15% de la población. dependen básicamente de la posibilidad de * Importaciones de alimentos aumenta: dependencia extranjera acceder a los mercados internacionales

50

Estado Comunitario Desarrollo para Todos Prosperidad para Todos’

Juan Manuel Santos Calderón

2006-2010 2010-2014 Fuente:

* seguridad democrática * Recuperar “la confianza inversionista”

Modelo Exportador

Agro

Firman los TLC con Estados Unidos y con la Unión Europea

*Ley Forestal, Ley de Aguas *Ley de Desarrollo Rural, presentada en el 2012

(i) Consideraciones macroeconómicas que incluyen la seguridad como sustento de aumento de la inversión; Política fiscal sostenible; Política monetaria proclive a la reducción de la inflación, elevación de los flujos de comercio exterior e inversión extranjera directa; (ii) Agenda interna para desarrollo empresarial; mejorar capital físico; fortalecer capital humano y turismo; y (iii) Consolidar el sector agropecuario: recursos financieros, humanos, comerciales, tecnológicos y de investigación para agro negocios. * Seguir los esquemas de la agricultura mundial asociada a la OMC, que significa entre otras, cosas acceder a sembrar el campo con semillas certificadas (OGM) * Sigue el modelo privatizador del Banco Mundial y el poderoso lobby de las multinacionales del agua * La meta es dejar operando todos estos acuerdos comerciales (13 TLC con 49 países) * Negociaciones comerciales del sector de servicios: las finanzas, la salud y la educación, entre otros(TiSA) ** Privilegia el modelo de las asociaciones productivas: productores campesinos vinculados a grandes proyectos de monocultivos para exportación * Privilegiar como motor de impulso económico el sector minero–energético

*Punto de inversión para las empresas transnacionales que buscan desarrollar proyectos agropecuarios de gran escala. * Entraron en vigencia los TLC con Suiza y con Canadá *Bajan aranceles para productos alimentarios importados. *Reformas tributarias para incentivar la inversión extranjera *El precio de los alimentos se incrementa La producción agrícola de alimentos de consumo interno se reduce

* El uso de los suelos para la ganadería y biocombustibles

Elaborado por Ana Ruiz

51

Para 1994-1998 Ernesto Samper prometió ponerle corazón a la apertura, es decir retomaría la política social gravemente lesionada en el gobierno anterior. Sin embargo en su PND ‘El salto social, no fue así. El modelo continuo su avance aunque el gobierno se veía cada vez más acorralado por acusaciones de corrupción.

Andrés Pastrana 1998-2002 continuó la política económica con la segunda ola de las reformas neoliberales. El PND ‘Cambio para construir la paz’, contenía reformas laborales y de seguridad social establecidas por el FMI, lo mismo que ajustes estructurales. Estas reformas siguen fortaleciéndose en el mandato de Álvaro Uribe Vélez. En éste período se fortaleció la participación de multinacionales en especial las petroleras (Estrada, 2005, pág. 294). Durante éste gobierno el PNAN continuó y se ejecuta a través del sistema nacional de Bienestar Familiar. (Restrepo Yepes, 2011, pág. 57) En lo correspondiente a la dirección del sector agrario se continúa aplicando la Ley 160 de 1994, o la tercera etapa de la Reforma Agraria. Y aunque, se predica de ella, pretende lograr una distribución equitativa de la tierra en manos de los campesinos lo que se observa es que se da un plazo de máximo 16 años, contado a partir de la expedición de la Ley para terminar el proceso de reforma agraria. El argumento es que el INCORA ha adjudicado las tierras de manera muy lenta – durante 34 años 1.5 millones de hectáreas- (Vargas Del Valle, 1999, pág. 2) por lo que se propone acelerar el proceso facilitando negociaciones directas e incentivando el subsidio entre terratenientes y campesinos. También, busca acelerar la adjudicación de los baldíos pasando su propiedad a los posesionarios o colonos –ahora el INCORA, en un tiempo mucho más corto ya ha adjudicado más de 9.7 millones de hectáreas- (Vargas Del Valle, 1999, pág. 2). Vargas del Valle advierte que un problema a resolver consiste en que “los títulos otorgados no se inscribieron en el registro de la propiedad lo cual mantiene a los predios correspondientes dentro de la informalidad, una de las características de muchos predios en Colombia, especialmente de los campesinos, indígenas, comunidades negras y Rom. La política hace énfasis en la regularización de la propiedad de la tierra (Vargas Del Valle, 1999, págs. 2, 3). Sin embargo muchos analistas han sido críticos con éste énfasis porque por este camino, fácilmente, se puede re-titularizar la mayor parte de tierra perteneciente a los desplazados durante la más reciente ola de violencia en Colombia.

También a partir de 1998, se habla permanentemente de la necesidad de hacer agro negocios y las políticas del gobierno plantean al respecto “alianzas estratégicas,”, o “asociaciones para la producción” o “núcleos productivos” que pretende que los campesinos pobres consigan un socio comercial o con capital para poder contar con la inversión suficiente y la proyección para ubicar sus productos que les permita hacer negocios. Pero las alianzas entre grandes y 52

pequeños propietarios y empresarios, es analizada por muchos estudiosos del tema agrario quienes afirman que “no buscan el fortalecimiento de la economía campesina, sino la subordinación del campesino y la entrega de su propiedad a las grandes explotaciones” (Mondragón, 2004 citado en González Posso, 2008, p.

44) “en un esquema que también ha sido caracterizado como “neo-aparcería” (Alfredo Molano citado en González Posso, 2008, p. 44) El gobierno de Álvaro Uribe Vélez PND, 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario” continúa en las Bases para el Plan Nacional de Desarrollo 20062010 “Estado Comunitario Desarrollo para Todos”, la aplicación del neoliberalismo, ampliando mucho más el espacio y las facilidades de ingreso del material tendientes a lograr las firmas de TLC; su mayor ambición es firmar un TLC con Estados Unidos, sin embargo durante éste gobierno no se da, por discusiones en torno al manejo del conflicto armado interno y las violaciones de derechos humanos. Con el énfasis discursivo puesto en la seguridad democrática por un lado, enfrentar militarmente hasta vencer a las FARC y, de otra parte, recuperar lo que se llama la confianza inversionista, el gobierno plantea: “[E]l impulso de núcleos productivos” bajo la premisa de que “el crecimiento y el desarrollo del sector rural dependen básicamente de la posibilidad de acceder a los mercados internacionales” (González Posso, 2008, pág. 44)

Sin cambios en lo esencial, la continuidad del modelo se garantiza con el gobierno de Juan Manuel Santos Calderón. Así lo confirman su primer mandato (20102014) y su PND ‘Prosperidad para Todos’. Lo que conlleva que sean los megaproyectos (petroleras, grandes plantaciones, explotaciones mineras, entre otros) los núcleos en torno al que giren los otros actores sociales (González Posso, 2008, pág. 44). La advertencia que se hace es que por esta vía en poco tiempo el sector agrario puede ser tomado por empresas privadas inclusive transnacionales y salir de la dirección del Estado si no se toman las medidas pertinentes.

En éste período se firman los TLC con Estados Unidos y con la Unión Europea; y entraron en vigencia los TLC con Suiza y con Canadá. Colombia tiene firmados, negociados o en proceso de negociación 13 TLC con 49 países. El Presidente manifestó en el Primer Encuentro Internacional de la Cuenca del Pacífico, que la meta es dejar operando todos estos acuerdos comerciales antes de terminar el actual período de gobierno (Dinero, 2011). El Gobierno Santos también participa en las negociaciones comerciales del sector de servicios: las finanzas, la salud y la educación, entre otros. En negociación se encuentra el Acuerdo de Libre Comercio para el Sector de los Servicios -TISA por sus siglas en inglés- Según Roth, “el objetivo de este Acuerdo es sencillo: bloquear toda posibilidad de regulación del sector, y de la economía en general” (Roth, 2014)

53

Para satisfacer los requerimientos de Estados Unidos y avanzar hacia la firma del TLC, el sector agrícola es presionado para promover “cultivos o que no son alimentarios como el caucho, la palma de aceite, los agro-combustibles, las flores o el algodón; o lo son, pero marginales a la dieta habitual de las y los colombianos, como el camarón de cultivo, el brócoli, las frutas tropicales” (Vallejo Arboleda, 2008, pág. 9) Colombia con una reconocida capacidad de producción alimentaria pese a su situación geográfica, climática, de biodiversidad biológica y cultural, en los últimas décadas ha pasado a ser ahora un país de hambruna media como lo muestra las cifras de la organización alemana Ayuda para el Hambre Mundial donde Colombia tiene ya un índice de hambruna del 6,7%.para el 2008

6.2.3. La política de SAN vía CONPES. Para registrar la evolución normativa e institucional de la Política de SAN se construyen dos matrices recapitulativas, en la primera el énfasis esta puesto en el registró de las etapas que se han ido dando durante el periodo de análisis. Las bases 1996 2005, El paréntesis 2005 2007, La institucionalización 2008 -2014.

Estas etapas o fases obedecen a una clasificación que se estableció por la autora del trabajo, para facilitar sobre todo la evaluación. Las etapas o fases de la Política de SAN se grafican en el siguiente ilustración 8.

54

Ilustración 8. Etapas de la Política SAN

Fuente:

Álvaro Andrés Ernesto Uribe Pastran Samper a Vélez Presidente 19942002- 19981998 2002 2006 Álvaro Uribe Vélez 2006-2010 Juan Manuel Santos 2010-2014

Las Instituciones 2008-2014

2005-2007

Las bases 1996-2005

Etapas

Etapas de la Política de SAN Plan

CONPES

Observaciones

Plan Nacional de Alimentación y Nutrición -PNAN1996-2005

CONPES DNP-2847 Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 19962005

* Por primera vez, Colombia tiene una política alimentaria como política de Estado. * El plan se desarrolla desarticuladamente de las políticas agrarias, sociales y económicas.

Ampliación de vigencia del -PNAN-

Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional -PNSAN2012 – 2019

* CONPES SOCIAL 91 / 2005 “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio – 2015

* A falta de la elaboración del plan se amplía la vigencia del PNAN anterior continua aplicando el anterior Se añaden otros programas, ampliando la población focalizada.

* CONPES 109 La política pública de primera infancia

* Los Programas de subsidios para la población menos favorecida, se seguían ejecutando como uno de los más utilizados en la disminución del hambre y la desnutrición en el país

* CONPES 113 de 2008 Política de Seguridad alimentaria y Nutricional (PSAN) Diseña la nueva Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional – PSAN2008 * CONPES Social 140 de 2011 Modificación a CONPES Social 91/2005

* Por dos años más se continua con el PNAN * Se establecen los ejes, Instituciones y los responsables de la política de SAN. * Reconoce el derecho a la alimentación sin comprometerse con la realización del mismo

Elaborado por Ana Ruiz

55

El primer periodo empieza en la presidencia de Ernesto Samper con el hito de reconocimiento de la Política de SAN como una Política de Estado. En este periodo se elabora el PNAN que va de 1996 al 2005.

En el 2005 debía estar listo el segundo PNAN para empatar con la finalización del primero pero aún no lo habían elaborado. Esto se interpreta, como falta de interés pues si se observa, el avance alcanzado en las políticas económicas ninguna de ellas ha parado por un período durante el cual se haya, “olvidado legislar” al respecto. El vacío se superó ampliando la vigencia del PNAN anterior. Finalmente el segundo Plan se hace apenas hasta 2011. Pero en el 2008 una etapa de creación de instituciones y coordinaciones permite habar de una segunda etapa de la política de SAN. Durante esta especie de paréntesis 2005-2007 sin embargo, para para responder a la citación de las Naciones Unidas se da el documento CONPES 91 de 2005 define como primer objetivo para Colombia en el 2015, “erradicar la pobreza extrema y el hambre”, planteándose, entre otras, una meta universal de reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre, con las metas nacionales de: 1) reducir a 3% los niños menores de 5 años con desnutrición global (peso para la edad), línea de base 1990: 10%; y 2) reducir a 7,5% las personas que están por debajo del consumo de energía mínima alimentaria, línea de base 1990: 17%. Sin embargo, posterior a ese documento, el Departamento Nacional de Planeación, en el 2011, aprobó el documento CONPES social 140, por medio del cual hace varias modificaciones al objetivo 1, ya mencionado, cambia la meta de reducción de la desnutrición global del 3% al 2,6% en el 2015 y ajusta la línea de base a los parámetros de crecimiento de la OMS. En este mismo periodo se añaden varios programas: el del adulto mayor; uno para víctimas del desplazamiento; y Colombia por la primera infancia en 2007.

56

6.2.4. La primera etapa de la política de SAN: Las bases 1996-2007.

Ilustración 9. Matriz Implementación de la Política de SAN 1996-2007.

Etap a

Implementación de la Política de SAN 1996-2007 Compromiso Internacional

Normatividad y adopción interna.

Institucionalidad responsable

Las bases de la PSAN 1996-2007

Nacional *CONPES DNP-2847 * Comité de Nutrición y

*Conferencia Internacional de Nutrición "Cumbre Mundial sobre Alimentación, refuerza los compromisos para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio-ODM1992 y 2002

/ 1996 "Plan Nacional de Alimentación y Nutrición 1996-2005"

Seguridad Alimentaria CONSA-

* CONPES SOCIAL 91 / 2005 “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio – 2015

* Comité Nacional de Prevención y Control de las Deficiencias de Micronutrientes – CODEMI

* Comité Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC).

Observación General # 12/ 1999

Fuente:

* CONPES 109 La política pública de primera infancia se enmarcan en la perspectiva de derechos y de protección integral

* Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF-

Objetivos CONPES DNP-2847 / 1996 En el PNAN se inscribe en las políticas sectoriales de salud y seguridad social, agricultura, educación, comunicación y medio ambiente.

Planes y Programas

* Plan Nacional de Alimentación y Nutrición PNAN 1996 - 2005 (Plan que se

* El objetivo general del Plan Nacional de Alimentación y Nutrición PNAN es contribuir al mejoramiento de la situación alimentaria y nutricional de la población * Red de Seguridad colombiana, en especial de la más pobre y Alimentaria (REsA) vulnerable, integrando acciones multisectoriales en las áreas de salud, * El plan decenal de nutrición, alimentación, agricultura, educación, comunicación y medio Lactancia Materna ambiente.

* Hogares de Bienestar CONPES SOCIAL 91 / 2005 * Programa de * Reducir a 3% los niños menores de 5 años con desnutrición global (peso para la Restaurantes Escolares edad). Línea de base 1990: 10% * Programa Nacional de • Reducir a 7.5% las personas que están Alimentación para el por debajo del consumo de energía Adulto Mayor mínima alimentaria.

Línea de base 1990: 17% * Plan Nacional para la CONPES 109 / 2007 Atención Integral a la Promover el desarrollo integral de los Población Desplazada niños y niñas desde la gestación hasta los por la Violencia 20046 años de edad; respondiendo a sus 2005. necesidades y características específicas, * Programa “Colombia y contribuyendo así al logro de la equidad por la primera infancia e inclusión social en Colombia.

2007

Líneas de acción

El Plan comprende Ocho Líneas de Acción que sirven de guía para el diseño de políticas de nutrición y alimentación en los planes de desarrollo a nivel municipal, departamental y nacional.

* *

Seguridad

Alimentaria

Protección al consumidor mediante el control de la calidad y la inocuidad de los alimentos.

*

Prevención y control de las deficiencias de micronutrientes, especialmente Vitamina A, Hierro y Yodo.

*

Prevención y tratamiento de las enfermedades infecciosas y parasitarias.

* a

Promoción, protección y apoyo la lactancia materna.

*

Promoción de la salud, alimentación y estilos de vida saludables.

*

Evaluación y seguimiento en aspectos nutricionales y alimentarios.

*

Formación del recurso humano en políticas de alimentación y nutrición.

Elaborado por Ana Ruiz con base a los COMPES citados.

57

ERNESTO SAMPER. En materia de SAN el Consejo Nacional de Política Económica y Social –CONPES- , aprobó el 29 de mayo de 1996., –PNAN- como herramienta intersectorial para abordar la problemática nutricional y alimentaria basándose en los derechos constitucionales (CONPES, 1996). Por primera vez, Colombia tiene una política alimentaria que no depende de la voluntad del gobierno de turno, sino que se asume por mandato constitucional como política de Estado. Parece mayor el discurso que gira en torno a la social y su importancia, que en la práctica las herramientas con que contó la Política de SAN. El PNAN, proponía ocho líneas de acción: “(I) Proporcionar seguridad alimentaria en el ámbito de hogares y de grupos vulnerables. (II) Proteger al consumidor mediante el control de la calidad y la inocuidad de alimentos. (III) Prevenir y controlar las deficiencias de micronutrientes, especialmente vitamina A, hierro y yodo. (IV) Prevenir y tratar las enfermedades infecciosas y parasitarias. (V) Promover y apoyar la lactancia materna. (VI) Promover la salud, la alimentación y los estilos de vida saludables. (VII) Evaluar y hacer seguimiento en aspectos nutricionales y alimentarios. (VIII) Formar el recurso humano, como personal capacitado, en políticas de alimentación y nutrición”. (Restrepo Yepes, 2011, pág. 57)

ANDRÉS PASTRANA. En este periodo se continúa bajo criterios de focalización y asistencialismo. No Hay avances importantes a registrar. El bienestar Familiar no puede dar la soluciones integrales y de gran envergadura al problema alimentario y hacer recaer el peso de la política se San en ICBF, es una forma de demostrar el poco interés en realizar una política efectiva e integral como la que requería Colombia. ICBF tiene más funciones, no encontramos evidencia de un aumento en su presupuesto para la tremenda tarea que se le estaba poniendo encima. La Política alimentaría no es una es una prioridad en este gobierno.

En gobierno ÁLVARO URIBE, respecto a la política alimentaria adoptó en su plan de Gobierno el PNAN y lo articuló con el documento Visión Colombia 2019 que enfatizó la necesidad de seguir promoviendo el programa de subsidios a los grupos clásicos de protección (niños y mujeres). Se incluyó a las familias que estuvieran en los estratos 1 y 2 e inscritas en el SISBEN, que tuvieran niños menores de 18 años, y que no fueran beneficiarios de los programa de comedores escolares del ICBF. En 2004 y 2005 creó el Programa Nacional de Alimentación para el Adulto Mayor y el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y en 2007 creó el programa “Colombia por la primera infancia” (Restrepo Yepes, 2011, pág. 57). Estos subsidios se daban a través de suplementos nutricionales como la Bienestarina, bonos alimenticios, suplementos vitamínicos entregados por el ICBF y la atención primaria en salud.” (Restrepo Yepes, 2011, pág. 58). La misma analista, recuerda que “[e]stos programas de subsidios para la población menos favorecida se seguían ejecutando como uno de

58

los más utilizados en la disminución del hambre y la desnutrición en el país” (Restrepo Yepes, 2011, pág. 58).

Aunque el aumento de subsidios y de programas podía parecer un gran avance, y así lo promocionó la propaganda oficial durante este gobierno; realmente lo que se aplica es una técnica del modelo neoliberal que consiste en focalizar los sectores en los sectores más vulnerables y extender a ellos una serie de subsidios y de ‘ayudas sociales’. Con eso el Estado logra: (I) ampliar su masa de clientes –votantes - ; (II) se legitima ante la opinión pública nacional y (III) se promociona internacionalmente como benefactor. Sin embargo por la vía asistencialista exclusivamente se ha comprobado que es imposible superar la pobreza y por lo tanto problemas estructurales como la garantía de la SA y el DA. Nótese como a partir de la implementación del neoliberalismo, éste es el tratamiento preferido más o menos el tratamiento dado a las políticas sociales, por todos los gobiernos que asuman el manejo del Estado, desde entonces lo que se da son variaciones entre el monto de las ‘ayudas’ y las condiciones para el acceso. Es decir se observa claramente que sin importar el partido o tendencia política por la que se llegue al manejo del Estado, ni las rivalidades expresadas en la campaña sus medidas ya están preestablecidas por el Modelo Económico, Ningún mandatario las cuestiona solo legisla y ejecuta el modelo, el caso del gobierno Samper expuesto permite comprobar esta afirmación.

Aunque permanentemente se niega, muchos de estos programas se acusan de promover o mantener prácticas clientelistas. El acceso puede estar mediado por la autorización de un jefe político de mayor o mediano rango que será quien autorice al beneficiario hacer uso del programa. Se observó que en gobiernos como el de Álvaro Uribe hubo un mayor número de “beneficiarios” y de programas alimentarios sin que corresponda a una mejoría en los elementos estructurales del problema alimentario, ni los indicadores nutricionales o la intervención integral a favor del campesinado con tendencia a solucionar el problema agrario.

Así lo confirman investigaciones como la de la realizada por Consuelo Vallejo Arboleda quien destaca que, “[a]l periodo lo caracteriza, la estrategia escalonada de reducción de la pobreza e indigencia mediante la focalización de la atención a población más vulnerable con encadenamiento a procesos complementarios de formación de capital humano y generación de ingresos en el marco de la construcción de política agropecuaria orientada al mercado internacional, a la producción de agro combustibles y comprometida a los requerimientos para la firma del Tratado de Libre Comercio, TLC” (Vallejo Arboleda, 2008)

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6.2.4.1. Principales debilidades de la primera etapa.

Los informes empresariales y gubernamentales se presentan usualmente en términos muy positivos. No obstante, algunos académicos e investigadores, afirman que la política alimentaria colombiana tiene debilidades estructurales. Así, “Los expertos consideraron que el principal problema para la puesta en marcha del PNAN era la desarticulación entre las políticas económicas y sociales en Colombia. Esta desarticulación afecta a la nutrición y tiene graves implicaciones, especialmente para la agricultura y la seguridad alimentaria de los países en desarrollo. Todo ello es consecuencia de la toma de decisiones alejadas de las políticas de nutrición en lo conceptual y administrativo. Así, la reducción de aranceles adoptada en el marco del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT), especialmente en la llamada Ronda Uruguay, desmotivó la producción nacional y la comercialización social de los alimentos. Los programas de ajuste estructural y de estabilización económica recomendados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han llevado a modificar las políticas sociales de los países endeudados y han influido indirectamente, tanto en los programas de alimentación y nutrición como en otros proyectos sociales” (Ortíz, Álvarez-Dardet, Ruíz, & Gascón,

2003, pág. 189) Ver Ilustración 10

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Ilustración 10. Barreras al Plan Nacional de Alimentación y Nutrición de Colombia (PNAN) 1996–2005, según las opiniones de los expertos. Colombia, 1999–2000 Barreras al Plan Nacional de Alimentación y Nutrición de Colombia (PNAN) 1996–2005, según las opiniones de los expertos.

Colombia, 1999–2000 1. En la actualidad, el PNAN está desarticulado de las políticas sociales y económicas y no tiene coherencia con las políticas agraria y exterior. Esto desalienta la producción de alimentos y obstaculiza el acceso de la población desprotegida, lo cual conduce a la falta de seguridad alimentaria. Asimismo, la reestructuración de las instituciones del Estado, consecuencia de los cambios de gobierno, elimina algunos comités y programas sin tomar en cuenta los objetivos planeados, lo que da una imagen de debilidad institucional y burocracia.

2. Hay descoordinación entre las estructuras nacionales, especialmente entre el Ministerio de Salud, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el Ministerio de Agricultura y Planeación Nacional. También falta coordinación en la concertación y asesoramiento entre instituciones departamentales y entidades territoriales de los diferentes sectores 3. La corrupción administrativa ha restado recursos al Plan, lo que afecta a la población más pobre y vulnerable. El clima de violencia e inseguridad del país empeora la situación de los desplazados y genera mayor inseguridad alimentaria.

4. La inequidad en la distribución de los escasos recursos económicos asignados a los diferentes sectores e instituciones y la demora en su transferencia a las entidades locales, así como la falta de recursos humanos, dificulta la asistencia técnica a las unidades ejecutoras del PNAN. 5 No hay continuidad en los compromisos sectoriales e institucionales en las instancias nacional universidades y los administradores locales vinculados a la implementación del PNAN. 6. El planeamiento de la gestión y ejecución del PNAN es deficiente. Se necesita una institución responsable de planear el proceso y de orientar las actividades conjuntas e intersectoriales para dar coherencia a los programas y proyectos y evitar la improvisación en su ejecución 7 Hay falta de información a la población y de difusión de los programas del PNAN. Faltan profesionales, coordinadores y directivos calificados. También hay carencia de recursos humanos con formación en políticas de alimentación y nutrición, tanto nacional, regional como localmente, lo que conduce al desconocimiento de la magnitud del problema alimentario y nutricional del país.

8. Faltan mecanismos de control para el seguimiento y evaluación del PNAN, lo que se refleja en la ausencia de indicadores específicos que permitan evaluar los procesos técnicos, administrativos y de impacto de los programas. Las instituciones no cuentan con los recursos apropiados.

9 Se carece de investigaciones regionales y nacionales y no se cuenta con asignación de recursos para investigaciones que faciliten la sistematización de la información para la toma de decisiones y que permitan el desarrollo científico propio.

10 La política establecida no estimula la participación de las comunidades ni de algunos actores e instituciones locales —públicas y privadas— comprometidas con el tema. Esto les impide compartir sus experiencias y necesidades.

Tomado de (Ortíz, Álvarez-Dardet, Ruíz, & Gascón, 2003, pág. 188)

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6.2.5. Segunda etapa: Las instituciones 2008- 2014 JUAN MANUEL SANTOS. “Antes de presentar al Congreso el Plan de Desarrollo, él dio a conocer un largo documento de ‘Bases del Plan de Desarrollo’, apoyado en una buena cantidad de estadísticas y algunas consideraciones de teoría económica, en lenguaje ‘políticamente correcto’. Sin embargo, en la misma ley, bajo el pretexto de ‘mecanismos para la ejecución del Plan’, se incluye un largo catálogo de reformas legislativas […] de gran calado, […] el Gobierno ha querido, de una vez y por una vía expedita, adelantar una parte significativa de su gran proyecto de reforma neoliberal. (León Moncayo, 2015).

(Cursivas propias) Pese a que durante el primer gobierno Santos, se concreta lo que se puede llamar la segunda fase de la nueva política alimentaria, se parte de un diagnóstico simplificado de la situación agroalimentaria del país, dada en el documento CONPES 113 de 2008, algunos ejemplo para ilustrar.

“En términos generales, el país tiene una oferta estable y suficiente de alimentos. Este hecho se evidencia en el comportamiento de la producción agropecuaria, la cual ha presentado una tendencia creciente, después de la fuerte caída que se presentó a finales de los años noventa. Sin embargo, la balanza comercial del país en términos de producto ha presentado, para este mismo período, una tendencia negativa, lo que nos indica que cada vez el país importa más alimentos […] [R]especto al acceso de alimentos por parte de la población, el balance ofrecido por el Gobierno Nacional detectó algunos elementos que incidieron negativamente en el aumento de los precios de los productos, lo que dificultó el acceso a una canasta familiar mínima que cumpliera con los requerimientos calóricos de la población. Estos elementos fueron: la pobreza extrema o indigencia que, aunque había sido reducida, seguía manteniendo índices considerables en las zonas rurales más que en las urbanas” (CONPES, 2008, págs. 9,10)

(Cursivas propias).

En el mismo documento se diseña la nueva Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional –PSAN- que, como un aspecto de avance, reconoce el derecho a la alimentación sin comprometerse con la realización del mismo.

El concepto sobre Seguridad Alimentaria y Nutricional que este documento propone, parte del reconocimiento del derecho de toda persona a no padecer hambre, tiene en cuenta los diferentes tratados

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internacionales que el país ha adoptado1, la evolución histórica conceptual de la temática, y se basa fundamentalmente en la construcción conjunta que se realizó con los diferentes agentes y actores del orden nacional y territorial, con una visión multidimensional, quedando definida así:

“Seguridad alimentaria y nutricional es la disponibilidad suficiente y estable de alimentos, el acceso y el consumo oportuno y permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad por parte de todas las personas, bajo condiciones que permitan su adecuada utilización biológica, para llevar una vida saludable y activa”. (CONPES, 2008,

pág. 3) La observación que salta rápidamente a la vista es que, en la definición, se deja de lado la producción y el origen de los alimentos, con lo que se mantiene la ruptura con la política agraria y, por lo tanto, el compromiso con los sectores nacionales que producen alimentos no se establece.

1

Seguridad alimentaria y nutricional es la disponibilidad suficiente y estable de alimentos, el acceso y el consumo oportuno y permanente de los mismos en cantidad, calidad e inocuidad por parte de todas las personas, bajo condiciones que permitan su adecuada utilización biológica, para llevar una vida saludable y activa. (CONPES, 2008)

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Etap a

Ilustración 11. Matriz Implementación de la Política de SAN 2008 – 2014

Compromiso Internacional

Implementación de la Política de SAN 2008-2014 Normatividad y Institucionalidad Objetivos adopción interna. responsable

Planes y Programas

Líneas de acción

Las Instituciones de PSAN 2008-2014

* Red de Establece 9 líneas de Seguridad política, que se Alimentaria (RESA) interrelacionan y complementan entre sí. * El plan decenal * Estabilidad en el de Lactancia suministro y desarrollo del Materna 2010-2020 mercado agroalimentario * Hogares de * Impulso a las formas Bienestar asociativas y empresariales * CONPES 113 de * Directrices voluntarias en * Programa de para la generación de 2008 Política de apoyo de la realización Restaurantes empleo e ingresos que Seguridad progresiva del derecho a Escolares contribuyan a la alimentaria y * Programa una alimentación adecuada disponibilidad y acceso a Nutricional (PSAN) en el contexto de la Nacional de los alimentos. * Mejoramiento de la seguridad alimentaria Alimentación para * CONPES Social el Adulto Mayor nacional/ 2004 capacidad para acceder a * Plan Nacional 140 de 2011 los factores productivos a * Observatorio Nacional * Reducir a 2,60% para la Atención la población vulnerable. * CONPES Social de Seguridad Alimentaria *Protocolo Facultativo del * Garantía de Acceso a los los niños menores Integral a la 140 de 2011 y Nutricional –OSAN Pacto Internacional de de 5 años con Población Alimentos.

Modificación a Derechos Económicos, desnutrición global Desplazada por la * Promoción y protección CONPES Social Sociales y Culturales/2009 (peso para la edad). Violencia de la salud y la nutrición, y * Instituto Colombiano de 91/2005 * Programa Línea de fomento de estilos de vida Bienestar Familiar-ICBFbase 2010: 8,60% “Colombia por la saludable.

• Reducir a 7.5% primera infancia * Mejoramiento de los * Plan de las personas que servicios públicos, Seguridad están por debajo saneamiento ambiental y Alimentaria y del consumo de entornos saludables.

Nutricional * Aseguramiento de la energía mínima PNSANalimentaria. calidad e inocuidad de los 2012 - 2019 Línea de base Alimentos.

2010: 13% Elaborado por Ana Ruiz con base en el CONPES citados. *CONPES 113 de 2008 Garantizar que toda la población colombiana disponga, acceda y consuma alimentos de * Comisión Intersectorial manera de Seguridad Alimentaria permanente y y Nutricional -CISAN, oportuna, en (DECRETO 2055 DE suficiente cantidad, 2009) variedad, calidad e inocuidad.

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La PSAN del Gobierno Santos, al igual que la de los anteriores, tiene una diferencia importante entre la Política misma y el Plan que se diseña para ejecutarla. De hecho en entrevista remota realizada al Profesor Gilberto Herrera, participante como asesor en la construcción del Plan, encontrada en la página web del Observatorio de Alimentación y Nutrición de la Universidad Nacional –OBSANéste afirma que: “Hay un diagnóstico del nivel nacional que está basado en […] datos macroeconómicos, pero […] eso no nos muestra las realidades que hay a nivel regional, entonces el Plan tiene como digamos esa falencia que no tiene, no está matizado con las realidades regionales […] El Plan no puede por ejemplo, la política dice garantizar el acceso a los alimentos a toda la población colombiana, el Plan ya no se atreve a decir que garantizar porque es que en la política general del gobierno eso como que no, como que ya no es posible si, o sea es ya no se ve tan viable ya no se ven los recursos ya no se ve la capacidad institucional, no se ve la voluntad política de esto y hay un sesgo muy grande en la construcción del Plan.” (Herrera , 2006)

En últimas continúan aplicándose los criterios del neoliberalismo, lo que define su tendencia, así lo confirma la investigadora Restrepo Yepes: “La vía de la emergencia [en este trabajo asistencialismo y por si misma incluye la focalización] que es desarrollada por este Plan con el subsidio de alimentos, mediante bonos alimentarios, comedores populares, centros de recuperación nutricional y el sistema de protección social, a través de programas de asistencia alimentaria como mini cadenas de abastecimiento de alimentos, bancos territoriales de alimentos y la producción del autoconsumo.” (Restrepo Yepes, 2011, pág. 61)

Referente a los avances se dan en materia legislativa en el desarrollo de la estructura institucional y se plantean los ejes determinantes de SAN2que son la base para organizar los estudios y análisis de la política, establecidos por el CONPES 113 de 2008. Se conformó la CISAN –Comisión Intersectorial de seguridad alimentaria y Nutricional-, reglamentada por el Decreto 2055 de 2009 y que actualmente es la máxima autoridad rectora del tema de seguridad alimentaria y nutrición en el país. Y ordenó la organización de un Observatorio de SAN para que oriente la elaboración de las políticas.

En la SAN intervienen múltiples instituciones, agentes y actores, con intereses y perspectivas diferentes. Por ello, las exigencias institucionales (marco organizacional, de gestión y reglas de juego) se convierten en sustantivas para el 2

El concepto de seguridad alimentaria y nutricional pone de manifiesto los ejes que la definen: a) Disponibilidad de alimentos; b) Acceso físico y económico a los alimentos; c) Consumo de alimentos; d) Aprovechamiento o utilización biológica y e) Calidad e inocuidad (CONPES, 2008)

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logro de los objetivos y metas de la política. En el tema de SAN intervienen los Ministerios de la Protección Social, Agricultura y Desarrollo Rural, Educación Nacional, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Transporte, el ICBF, el DNP, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA), el Instituto Nacional de Salud (INS), el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), las Entidades Territoriales y sus Secretarías, las agremiaciones y las agencias internacionales. (CONPES, 2008, pág. 25) Los compromisos definidos por el CONPES 113 de 2008 son ratificados por la Ley 1450 de 2010, “Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”; este documento, a su vez, refuerza los compromisos adquiridos en la “Cumbre Mundial sobre la Alimentación: cinco años antes (junio de 2002)”, la cual expone los compromisos de la Cumbre Mundial de Alimentación de 1996 para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ya mencionado, estableciendo los ejes de la SAN, la situación actual del país y el impacto en la población, y definiendo la política pública de SAN para el país con el objetivo de garantizar que toda la población colombiana disponga, acceda y consuma alimentos de manera permanente y oportuna, en suficiente cantidad, variedad, calidad e inocuidad (Quiroga, López, & Gordillo, 2013).

Adicionalmente, se creó la Ley 1355 de 2009, por medio de la cual se define la obesidad y las enfermedades crónicas no transmisibles, asociadas a esta como una prioridad de salud pública y se adoptan medidas para su control, atención y prevención, siendo una ley que fortalece aún más los procesos e intervenciones en términos de la prevención de la enfermedad y promoción de salud desde el enfoque de los determinantes de la SAN (Quiroga, López, & Gordillo, 2013). En la misma ley se ordena la creación de la CISAN. Según el Plan actual, es la máxima autoridad de SAN y su presidencia es rotativa, 2 años por parte del Ministerio de Salud y 2 por parte del Ministerio de Agricultura, La CISAN está conformada por los Ministerios de Agricultura y Salud, los Ministerios de Comercio, Educación, Ambiente y Vivienda. De igual forma el DNP, el Departamento para la Prosperidad Social –DPS-, el ICBF, el INCODER y la Asociación Colombiana de Facultades de Nutrición –ACOFANUD tal como se observa en la siguiente ilustración 12 y los ejes de la política SAN son definidos así: Ver Ilustración 13

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Ilustración 12. Estructura Institucional de la Política SAN

CISAN Máxima autoridad rectora de SAN

DECRETO 2055 DE 2009

Artículo 16 y 17

Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional

LEY 1355 DE 2009 - LEY DE OBESIDAD

Instrumentos de la política de SAN

3 CONPES Social 113 de marzo de 2008 estableció la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN)

Funciones

* Coordinar y dirigir la Política Nacional de Nutrición, y servir como instancia de concertación entre los diferentes agentes de la misma. * Coordinar y concretar la elaboración del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional * Proponer medidas de carácter normativo destinadas a mejorar, actualizar, armonizar y hacer coherente la normatividad * Coordinar el proceso de inclusión de nuevos programas y proyectos que se requieran en la política nacional de SAN * Asesorar de manera permanente la actualización de las tablas nutricionales de los alimentos * Promover la creación del observatorio de SAN, políticas y acciones orientadas a estimular la actividad física y los hábitos de vida saludable ******Acompañar al Ministerio de la Protección Social en el desarrollo de las directrices de políticas públicas encaminadas a fomentar campañas educativas que promuevan estilos de vida saludable, deporte y nutrición balanceada dirigidas a los consumidores de acuerdo con el artículo doce de la presente ley.

Miembros Presidida de manera rotativa, para períodos de dos (2) años.

Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado.

Ministerios de Salud y Protección Social o su delegado. de Industria, Turismo o su

Ministerios Comercio y delegado Ministerios de Educación Nacional o su delegado

Estrategias

Definición

Plan Nacional y los planes territoriales de SAN

Conjunto de objetivos, metas, estrategias y acciones propuestos por el Estado Colombiano, en un marco de corresponsabilidad con la sociedad civil

PNSAN -PTSAN

Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible o su delegado

Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado Director del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBF–, o su delegado.

Alto Consejero para la Acción Social y la Cooperación Internacional o su delegado Gerente del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, o su delegado Un miembro de la Asociación Colombiana de Facultades de Nutrición designados por su Junta Directiva

Observatorio Nacional Seguridad Alimentaria Nutricional

OSAN

de y

Sistema integrado de instituciones, actores, políticas, procesos, tecnologías, recursos y responsables de la SAN que integra, produce y facilita el análisis de información y gestión de conocimiento para fundamentar el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de la SAN, de la política de SAN, de las acciones que buscan garantizarla y de sus propias acciones.

Objetivos * Contar con una adecuada oferta y acceso del grupo de alimentos prioritarios establecidos por las entidades de la CISAN * Lograr que la población colombiana consuma una alimentación completa * Mejorar el nivel de aprovechamiento y utilización biológica de los alimentos * Implementar en lo relacionado con SAN, la Política Nacional de Sanidad Agropecuaria y de Inocuidad de Alimentos (CONPES 3458 y 3468 de 2007; 3514 de 2008 y 3676 de 2010) * Observar la SAN de manera periódica * Analizar las políticas y acciones que inciden en la SAN * Producir análisis e insumos que permitan promover políticas públicas y movilización social, en torno a la SAN. * Generar conocimiento en torno a la SAN * Generar capacidades en los distintos actores para la comprensión integral de la SAN

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Ejes de la Política SAN

Eje

Definición

Disponibilidad

Es la cantidad de alimentos con que se cuenta a nivel nacional, regional y local. Está relacionada con el suministro suficiente de estos frente a los requerimientos de la población y depende fundamentalmente de la producción y la importación.

Acceso

Consumo

Aprovechamiento biológica

Calidad e inocuidad

Es la posibilidad de todas las personas de alcanzar una alimentación adecuada y sostenible. Se refiere a los alimentos que puede obtener o comprar una familia, una comunidad o un país

Se refiere a los alimentos que comen las personas y está relacionado con la selección de los mismos, las creencias, las actitudes y las prácticas.

Factores Determinantes * La estructura productiva (agropecuaria, agroindustrial). * Los sistemas de comercialización internos y externos * Los factores productivos (tierra, crédito, agua, tecnología, recurso humano). * Las condiciones ecosistémicas (clima, recursos genéticos y biodiversidad). * Las políticas de producción y comercio, y las tensiones sociopolíticas (relaciones económicas, sociales y políticas entre actores). * El nivel de ingresos. * La condición de vulnerabilidad. * Las condiciones socio-geográficas. * La distribución de ingresos y activos (monetarios y no monetarios). * Los precios de los alimentos. * La cultura. * Los patrones y los hábitos alimentarios. * La educación alimentaria y nutricional. * La información comercial y nutricional. * El nivel educativo. * La publicidad. * El tamaño y la composición de la familia.

* El medio ambiente. * El estado de salud de las personas.

Se refiere a cómo y cuánto aprovecha el cuerpo humano los alimentos que consume y * Los entornos y estilos de vida. * La situación nutricional de la población. cómo los convierte en nutrientes para ser asimilados por el organismo * La disponibilidad, la calidad y el acceso a los servicios de salud, agua potable, saneamiento básico y fuentes de energía.

Es conjunto de características de los alimentos que garantizan que sean aptos para el consumo humano, que exigen el cumplimiento de una serie de condiciones y medidas necesarias durante la cadena agroalimentaria hasta el consumo y el aprovechamiento de los mismos

* La normatividad (elaboración, promoción, aplicación, seguimiento). * La inspección, vigilancia y control. * Los riesgos biológicos, físicos y químicos, y la manipulación, conservación y preparación de los alimentos.

Elaborado por Ana Ruiz con base en el CONPES 113. www.minagricultura.gov.co/Normatividad/Conpes/conpes_113_08.pdf

68

Siendo la CISAN, la máxima autoridad de la Política de SAN y en especial los Ministerios, que tienen la presidencia compartida, el de Salud y Agricultura se espera que tengan la más informada y completa panorámica de la Política. Pese a ello, en declaraciones muy recientes y que quedaron consignadas en la memoria del observatorio. Se encuentran unas declaración del Viceministro de Salud y otra del Ministro de Agricultura, que por provenir de esas fuentes, son realmente alarmantes.

(I) La del Viceministro de Salud Pública y Prestación de Servicios, Fernando Ruiz Gómez, al inaugurar el OSAN en 2013 después de 2 años de presidencia de la CISAN; y la segunda la del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Aurelio Irragori, al asumirla en abril de 2015.

(II) “el observatorio busca tener información confiable sobre la situación de seguridad alimentaria a nivel nacional, para poder generar políticas públicas focalizadas que garanticen la seguridad alimentaria de los colombianos” (Negrillas propias).

Continúa Ruiz, “el 42,7% de los municipios del país tienen situación de inseguridad alimentaria eso quiere decir que en esos municipios no tenemos la completa certeza de tener disponibilidad total de alimentos. No quiere decir que esta población esté pasando hambre, sólo que no hay certeza de que tienen la completa disponibilidad alimenticia en todos los momentos del tiempo” (MinSalud, 2013) (Negrillas propias) (III) “Estamos trabajando en lograr la oportunidad que el campo está necesitando y demandando, por eso tomar las riendas de la CISAN empata con el trabajo que veníamos haciendo […] Iragorri señaló que el trabajo se debe enfocar en “lograr que con la producción de alimentos, sean de origen agrícola o pecuario, Colombia sea capaz de abastecer con calidad y a un precio justo a todos sus habitantes”. Para lograr esto, añadió se deben aumentar las áreas sembradas de productos agrícolas, que actualmente son algo más de cinco millones de hectáreas, pero con un potencial de 20 millones: “para este año, en el Ministerio nos hemos propuesto la meta de ampliar en 200 mil hectáreas esas zonas productivas”. (MinAgricultura,

2015) Estas declaraciones preocupan por que corresponde a la visión de los más altos funcionarios respecto a la SAN, lo que se puede interpretar como un reflejo del punto de vista institucional, que implica que no se le da la suficiente importancia ni al problema, ni a la solución de la situación de inseguridad alimentaria y nutricional del país que las metas son muy cortas y ni siquiera cumpliéndolas se mejoraría sustancialmente la situación.

Establecer el contexto de la situación agraria y nutricional tras 20 años de aplicación de la política y definir algunos retos para la política de SAN.

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7. SITUACIÓN AGRARIA Y NUTRICIONAL. RETOS PARA LA POLÍTICA DE SAN. En este tercer apartado, se establece un contexto nacional, ocurrido durante los mismos años de aplicación de la política SAN. Pues como advierte Roth, carecer del contexto o entorno del programa “históricamente son las limitaciones intrínsecas de las evaluaciones recapitulativas”. (Roth D, 2002, pág. 152).

La elaboración del contexto mencionado se hace desde la situación existente tras veinte años de la aplicación de la política de SAN. En este trabajo se escogieron para la exposición los factores determinantes de los ejes de Disponibilidad y Aprovechamiento Biológico como son, los aspectos agrario, medio ambiental, de producción alimentaria y nutricional por considerar que son aspectos esenciales para afirmar si la orientación Neoliberal dada a la Política de SAN desde los 90, está resultando negativa o positiva para la situación real de la Seguridad Alimentaria de los colombianos. Se realiza registrando cifras con datos económicos y nutricionales, a veces acompañados con opiniones de expertos, logrados todos tras una selección de varios textos y autores de trayectoria académica reconocida. En las fichas bibliográficas que se hicieron para construir este aparte del trabajo se hacían observaciones identificando los aspectos que aquí se reseñan, el agrario, nutricional, ambiental y el de comercio como básicos para poder examinar cómo es Gel estado ya no solo de la Política sino de la Seguridad Alimentaria del país. Los aspectos sobre los que resaltamos los retos son apenas los más evidentes porque como se pudo constatar hay mucho trabajo por hacer.

Con ello se pretende no solo insistir en lo importante del tema y la gravedad de la situación, sino también resaltar sobre algunos de los principales retos que tendría que afrontar una política de SAN que pretenda salvaguardar la Seguridad Alimentaria del país.

7.1. El Agro.

Desde 1930 en el programa de Gobierno ‘La Revolución en Marcha’ (1934-1938) se plantea la urgente necesidad de hacer una reforma agraria equitativa en el país y el Gobierno es el encargada de hacerla. Después de la llamada violencia de los 50 y fruto de la Alianza para el Progreso3 se inicia un nuevo proceso a cargo del 3

“La Alianza para el Progreso fue un programa de ayuda externa propuesto por Estados Unidos para América Latina con el fin de crear condiciones para el desarrollo y la estabilidad política en el continente durante los años sesenta. Con este programa Estados Unidos inaugura un tipo de intervención sistemática, a largo plazo y a escala regional, con miras a orientar el cambio social en América Latina e impedir el avance del comunismo en el marco de la guerra fría” (Rojas, 2010, p.3)

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INCORA que, como se registra en la página 44 de este documento, logra muy poco. Se inicia una nueva etapa a partir de la Ley 160 de 1994 ya con orientaciones neoliberales. Los resultados: a) “El Informe de Desarrollo Humano –IDH- 2011 del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- señala que “el modelo de desarrollo agrario que se ha venido aplicando en Colombia en las últimas décadas solo ha favorecido aún más la concentración de tierras. Después de la apertura económica, la lógica de ‘más mercado y menos Estado’, sumado al debilitamiento de las instituciones y al control de territorios por parte de los grupos armados ilegales dejaron como resultado una estructura agraria inequitativa. La tierra en Colombia, además, se ha convertido en un bien especulativo que se acumula para obtener rentas sin ningún esfuerzo productivo. Es símbolo de riqueza, estatus, y prestigio social, […] Eso explica en parte las luchas que se han dado por tenerla y es una de las razones por las cuales no han prosperado las reformas agrarias que se vienen intentando desde los años 30 del siglo pasado” (Semana, 2011) b) “El mismo IDH, afirma que “el 52% de la gran propiedad de la tierra está en manos del 1,15% de la población, algo que termina por verse reflejado en el denominado coeficiente de Gini (que mide la desigualdad entre ricos y pobres) que indica que en materia de concentración de tierras en Colombia es de 0,85, un número alto si se tiene en cuenta que la escala va de 0 a 1. El índice general para Colombia es de 0,58 uno de los peores del mundo”. (Semana, 2011). c) “El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC, 2005) reporta catastralmente 82,1 millones de hectáreas rurales, de las cuales el 53,5% lo poseen el 0,06% de los propietarios (44 millones de hectáreas); mientras, el 35,8% de los propietarios, apenas posee el 0,42% de la tierra rural, en proporciones individuales menores de 1 hectárea” (Bonilla, 2007 ctd. En: Vallejo Arboleda, 2008, p.6) d) “Se siguen presentando leyes como la Ley de Desarrollo Rural, presentada en el 2012 por el gobierno, dentro de cuyas debilidades se resaltan: “la falta de comprensión institucional sobre la reestructuración, ampliación y saneamiento de resguardos indígenas, así como la carencia de medidas para el aprovechamiento de la tierra y recursos en territorios traslapados de resguardo y parques naturales y de medidas para solucionar el déficit de tierra que tienen los resguardos estimado en un 35%. Revelan así, el carácter excluyente del proyecto de ley en materia de derechos para los grupos étnicos, en especial de las comunidades indígenas, negras, palenqueras, raizales y ROM” (Barberi, Castro, & Álvarez, 2013, pág.

11) e) “Es importante destacar que en Colombia el último censo nacional agropecuario se realizó en 1970. El BID recomienda hacerlo cada cinco años para mantener actualizada la estructura del sector […] Si bien el DANE ha realizado encuestas agropecuarias y los gremios se han encargo de investigar sobre el sectro, el censo rural, así como el poblacional, es reconocido internacionalmente como la imagen más fidedigna que debe direccionar la política pública […] Juan Camilo Restrepo –ex Ministro de

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Agricultura- reconoce que no se ha realizado por falta de voluntad política y entendimiento de la importancia y […] asegura que el diseño de las políticas públicas se ha hecho ojímetro” (Medina, 2015)

Recientemente se han entregado las cifras del tercer censo agrario una sumatoria de abandono dar el balance de sarmiento en diario el salmon. Por que a pesar que sabrepasa el periodo estudiado demuestra que la situación agraria sigue siendo una oportunidad de negocios particulare legales o ilegales pero que todavia no se hace nada de iimportanciapara integralo a la SAN y sin la protección del sector agro industrial y sin cuidado del suelo . el futuro se oscurece.

7.1.2. El medio ambiente: La Ley Forestal4, las leyes del agua y muchas otras ambientales que se han presentado al Congreso y luego no han pasado el control de constitucionalidad, han sido criticadas por promover la depredación del país y atentar contra los recursos naturales a límites insostenibles. Ilustra la afirmación la Editorial de El Tiempo de 22 de noviembre de 2005, citada por González P. (González Posso, 2008, pág. 45): “El uso del agua sigue el modelo privatizador del Banco Mundial y el poderoso lobby de las multinacionales del agua, con concesiones hasta por 50 años renovables, es decir a perpetuidad”.

L. Moncayo adiciona que, “[…] junto a la propuesta de restitución de tierras, se privilegia el viejo modelo de las asociaciones productivas para garantizar que los productores campesinos terminen vinculados a los grandes proyectos de monocultivos para la exportación. Adecuar el mercado significa también abrir nuevos espacios para la inversión extranjera [...] y eliminar progresivamente a los pequeños productores y comerciantes. Ya se ha declarado la guerra contra los pequeños mineros. Y también, tal como se había iniciado en el gobierno anterior, contra los campesinos productores de leche o de aves de corral”. (León Moncayo, 2015)

Otro elemento que atenta contra las posibilidades de estructurar y garantizar a futuro la SA con autoproducción agraria, es la decisión de privilegiar como motor de impulso económico el sector minero–energético. En este aspecto, siguiendo a Héctor León Moncayo, “[e]s claro que el Plan no propone un modelo: se lo encuentra ya en funcionamiento. Es el modelo extractivista–inversión extranjera para la explotación y exportación de recursos naturales” (León Moncayo, 2015) Ya el país ha tenido oportunidad de ver cómo surgen y se multiplican los conflictos

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La tendencia de esta ley fomenta la entrada de las transnacionales madereras “[…] que concibe el bosque y otras coberturas vegetales exclusivamente en términos económicos de la madera y de la “venta de servicios ambientales” […] lesiona a las comunidades habitantes de los bosques; agudiza los conflictos por el control y utilización comercial de este patrimonio natural;[…] favorece a los inversionistas madereros, en el TLC con Estados Unidos, incluso anticipándose a éste.” (González Posso, 2008, pág. 46).

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sociales, y las contradicciones medioambientales, alrededor del tema mineroenergético.

“El Ministerio de Ambiente afirma que en los últimos 20 años Colombia ha perdido cerca del 10% de sus bosques y, entre 1990 y 2010, fueron deforestadas, en promedio, 310.345 hectáreas por año. Dicho de otro modo: más de 6 millones de hectáreas de bosque fueron taladas en ese período. El Ministerio en cuestión y el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), en su programa de monitoreo de deforestación, informaron que la tasa de deforestación anual durante el último período ascendió a las 238.361 hectáreas. Ambas instituciones aclararon que las zonas más críticas son el Cauca, Nariño, el piedemonte amazónico y la Serranía de San Lucas. De continuar así, los bosques de la región Caribe desaparecerán en 15 años, y que la situación de la Guajira […] y la región Andina, zonas de actual extracción energética, es igual de dramática”

(CENSAT, 2010 ctd. En: Rocha Gómez, González Serrano, & Périz Fernández, 2013)

7.1.3. La Producción Alimentaria Colombia tiene la capacidad de ser un país autosuficiente alimentariamente. Sin embargo, al parecer, no se ha planteado nunca esta meta, cada vez más está en peligro la capacidad de producir alimentos para los colombianos y destinados al consumo humano. Según informe tal está considerado como un país de hambre media en el contexto latinoamericano.

Colombia sigue los lineamientos de agricultura dados por la OMC y su revolución verde lo que la hace perder autonomía en la producción de alimentos.

“Ahora que es innegable que la agricultura colombiana que se conectó a los lineamientos de la revolución verde para seguir los esquemas de la agricultura mundial asociada a la OMC, que significa entre otras cosas acceder a sembrar el campo con semillas certificadas, comercializadas por las multinacionales que además distribuyen los insumos químicos y sus paquetes tecnológicos, con miras casi exclusivas a insertarse en los circuitos de los tratados del libre comercio, pierde cada vez mayor importancia como productora de alimentos”

(Vallejo Arboleda, 2008, pág. 7) “La pérdida de capacidad de producción de alimentos se evidencia en la sobreocupación de la tierra de vocación agrícola, forestal y de protección en usos pecuarios, por la ganadería, lo cual se ha denominado como ganaderización de los campos de cultivo’. El uso inadecuado de los suelos está agotando los bosques, los páramos, humedales y otros ecosistemas frágiles, deteriora la biodiversidad de

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los ecosistemas, desplaza los campos de cultivo por la expansión de la ganadería y desgasta la capacidad de los suelos para usos agrícolas” (Vallejo Arboleda, 2008, pág. 7) La tendencia actual en materia de producción alimentaria es a la baja: “En la década del 90 disminuyó en más del 80% el área sembrada con cultivos transitorios; se pasó de 2.700.000 hectáreas en 1990 a 347.000 hectáreas en 1998. Hasta inicios de la década del noventa se producían el 95% del maíz y el 70% de la soya para consumo doméstico. En los años siguientes la tendencia de importaciones de alimentos se acentúa, pasando las importaciones de materias primas agrícolas de 2.982.313 a 3.751.591 toneladas entre el primer semestre de 2005 y el primer semestre de 2006”

(Vallejo Arboleda, 2008, pág. 9) La declaración de Fernando Soto Baquero, oficial de políticas de la FAO, refiriéndose a Colombia: “es un país auto-sostenible y considerado como uno de los 10 países con mayor posibilidad de aumentar su capacidad productora”. Lo que es una buena noticia es en épocas de globalización una gran amenaza, tal como lo advierte Luis Jorge Garay “En consecuencia, Colombia se ha transformado en un atractivo punto de inversión para las empresas transnacionales que buscan desarrollar proyectos agropecuarios de gran escala”. (Barberi, Castro, & Álvarez, 2013, pág. 123)

Entre el periodo de 2002 a 2012 la importación de cereales se ha incremento en un 13%, al pasar de 5.6 millones a 6.4 millones de toneladas, donde la importación de cereales aumentaron en un 25%, mientras que los oleaginosas y grasas de origen vegetal se redujeron, según el DANE, lo que nos demuestra que Colombia produce más oleaginosas y grasa que cereales de la canasta básica para garantizar la SAN. Grafica 3.

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Grafica 3. Importaciones del sector agropecuario por grupos de productos, 20022012

Fuente.

OSAN Colombia, Disponible en: http://www.osancolombia.gov.co/doc/Documento_tecnico_situacion133220313.pdf.Consulta: septiembre 3 de 2015. Grafica 5. Importaciones del sector agropecuario por grupos de productos, 2002-2012

Por su parte las exportaciones siguen manteniéndose entre 3.6 millones 4.5% millones de toneladas y los productos que más se exportan son las frutas, azúcar y hortalizas, siendo las frutas y las hortalizas las de mayor incremento en un 10%, mientras que el azúcar ha reducido un 9% debido a las políticas nacionales de producción en biocombustibles según lo explica el informe de alertas de la SAN. Grafica 4.

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Grafica 4. Exportación del sector agropecuario por grupos de productos, 2002-2012

Fuente.

OSAN Colombia, Disponible en: http://www.osancolombia.gov.co/doc/Documento_tecnico_situacion133220313.pdf.Consulta: septiembre 3 de 2015. Grafica 6. Exportaciones del sector agropecuario por grupos de productos, 2002-2012

En cuanto a los privilegios dados a la inversión extranjera: “[P]oder entender el peligro porque este tipo de inversión extranjera no contribuye a la soberanía alimentaria […] dos tercios de las compras de tierras agrícolas realizadas por inversionistas extranjeros han tenido lugar en países donde el hambre es un serio problema. Paradójicamente, sólo una mínima parte de esta valiosa tierra está destinada a alimentar a la población […] En cambio, esta tierra […] se deja sin cultivar, mientras los especuladores esperan a que aumente su valor […] o bien se utiliza para cultivos de exportación, en muchos casos para biocombustibles. En consecuencia, puede afirmarse que este tipo de inversión extranjera en nada contribuye a la soberanía alimentaria de los países y, antes por el contrario, puede atentar

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significativamente contra ella.” (Corporación PBA, 2013 ctd. En: Barberi,

Castro, & Álvarez, 2013, p. 120) Entre 1995 y el 2010 se ha incrementado el uso de tierras para la ganadería en un 10,1%, a la vez, los bosques se han reducido en 29.1% y las tierras para cultivos agrícolas sean disminuido en un 24.3%, como se ve en la gráfica 5.

Gráfica 5. Uso del suelo en Colombia, 1995-2010

Fuente.

OSAN Colombia, Disponible en: http://www.osancolombia.gov.co/doc/Documento_tecnico_situacion133220313.pdf.Consulta: septiembre 3 de 2015. Grafica 4. Uso del suelo en Colombia, 1995-201

La disminución en los usos del suelo para cultivos agrícolas son un riesgo para la SAN, pues la producción de alimentos para el consumo se reducen, los campesinos tienen que cambiar de actividad, por lo tanto se incrementa el desempleo rural, la pobreza, la inseguridad alimentaria, se pierde los conocimientos tradicionales y con ellos la cultura.

7.1.4. La Situación Nutricional La subnutrición representa enormes pérdidas de potencial humano y desarrollo, no permiten llevar una vida sana y activa a quienes la padecen, aumenta la susceptibilidad a las enfermedades y lleva a la población a la debilidad y al letargo, reduciendo su capacidad de trabajo., en subnutrición Colombia presenta alta incidencia y menor dinamismo en su reducción. Colombia dialogo pendiente pág.

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La situación nutricional es una de las mediciones sistemáticas que se hace en Colombia a partir del 2005 a través de la ENSIN5. Esta Encuesta registra altos índices de hambre oculta y de varios niveles desnutrición en madres gestantes y en la primera infancia. Preocupa, en especial, que los efectos de esta desnutrición no son reversibles. Como lo evidencia Ziegler, la desnutrición temprana detiene el desarrollo neuronal “en el ser humano las neuronas del cerebro se desarrollan entre los 0 y los 5 años. Si durante este tiempo el niño no recibe el alimento adecuado suficiente y regular quedará mutilado de por vida” (Ziegler J. , 2012, pág. 31). En las regiones, los datos son confusos y no todos coinciden con las cifras del gobierno, pero lo cierto es que aún continúan presentándose en el siglo XXI en Colombia muertes por hambre (Del Castillo Matamoros, 2008). A pesar de lo anterior, el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2010-2014 se desarrolló basados en cálculos macroeconómicos sin consultar los ‘matices’ regionales, lo que sin duda constituye una debilidad adicional de éste Plan (Herrera , 2006) como se expuso en la página 49 de éste documento.

“Desde el año 2006 se han difundido los resultados de la, realizada en el año 2005 por el ICBF, Encuesta Nacional de Nutrición, que muestra cómo los peores resultados en torno a los principales problemas nutricionales se concentran en los departamentos de la Costa Atlántica, Nariño, Cauca y Boyacá, donde se implementan acciones de asistencia apoyadas por varias instituciones gubernamentales y que concentran importantes inversiones y recursos pero que no han impactado significativamente a la población por no dar cuenta de cambios estructurales”. (Del Castillo Matamoros, 2008).

Según el censo de la población del 2005, nos permite advertir que por la falta de dinero en varios departamentos, las personas no pueden consumir una de las tres comidas básicas diarias uno a más días de la semana como lo muestra el esquema 5.

Desde el año 2006 se han difundido los resultados de la Encuesta Nacional de Nutrición –ENSIN- realizada en el año 2005 por el ICBF. Esta encuesta es hecha con una alta inversión por parte del Gobierno nacional, utiliza una metodología rigurosa y cuenta con asesoría internacional. (Del Castillo Matamoros, 2008) 5

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Esquema 5. Personas que por falta de dinero no consumieron alguna de las tres comidas básicas uno o más días de la semana. 2005

Fuente.

OSAN Colombia, Disponible en: http://www.osancolombia.gov.co/doc/Documento_tecnico_situacion133220313.pdf.Consulta: septiembre 3 de 2015. Esquema 1. Personas que por falta de dinero no consumieron alguna de las tres comidas básicas uno o más días de la semana. 2005

“La ENSIN 2005 revela que el 33,2% de los niños menores de cinco años presentan anemia y el 37,6% entre los cinco y los 12 años de edad, e igualmente, las cifras son mayores en la zona rural, en el nivel 1 del SISBEN y en la Región Atlántica, con 39,1, 47,7 y 45,1 por ciento, respectivamente.

Estas cifras están dentro del nivel alto en América Latina y además es un problema de salud pública que debe ser abordado oportunamente, con el fin de prevenir las consecuencias generadas por esta deficiencia y disminuir la prevalencia actual de la misma” (Del Castillo Matamoros, 2008, págs. 31-32)

“El hambre oculta6 es más que grave y golpea regiones específicas con mayor fuerza, señalando cifras que compiten con las de regiones del mundo tan deprimidas como los países africanos y Haití; por ello se insiste que el gobierno nacional debe considerarla como una emergencia nacional y 6

Cuando se habla del hambre oculta se hace referencia a la situación nutricional ligada a las carencias nutricionales por deficiencias de micronutrientes como hierro, calcio y vitaminas, lo cual si bien no mata como el hambre aguda/desnutrición aguda severa, genera en los niños retrasos severos en su crecimiento, bajo rendimiento escolar, mínima resistencia a las enfermedades infecciosas, mortalidad materna y perinatal en las gestantes y muy baja eficiencia laboral, pues las personas no pueden responder adecuadamente a sus demandas de actividad cotidiana. (Del Castillo Matamoros, 2008)

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movilizar recursos y definir acciones para enfrentarla; aún no lo ha hecho-

(Del Castillo Matamoros, 2008, pág. 33) Ahora bien, con respecto a la ENSIN 2010 destacamos el hecho de cada vez se produzcan menos productos provenientes del sector agrario: “Uno de cada tres colombianos entre 5 y 64 años NO consume frutas diariamente; Cinco de cada siete (71,9%) colombianos entre 5 y 64 años, NO consume hortalizas o verduras diariamente; este porcentaje poblacional es similar en todas las edades pero con mayor énfasis en los menores de 18 años, en donde 3 de cada 4 NO consumen estos alimentos diariamente; Una de cada 3 gestantes entre 19 y 49 años NO consume productos lácteos diariamente.

Esta proporción es mayor en las gestantes menores de 18 años (39,1%) y en las clasificadas del nivel 1 del SISBEN (41,7%); dos de cada 7 gestantes entre 13 y 49 años, NO consumen frutas diariamente; esta proporción es mayor en las gestantes menores de 18 años (38,7%) y en las identificadas en el nivel 1 del SISBEN (39,6%); 2 de cada 3 gestantes no consumen hortalizas o verduras diariamente; esta proporción es mayor en las gestantes menores de 18 años (82,1%) y en las identificadas en el nivel 1 del SISBEN. La situación socioeconómica de los hogares incide de manera directa en la inseguridad alimentaria de los hogares dado que sus ingresos son la principal vía para la adquisición de alimentos. Los hogares de nivel 1 del SISBEN presentaron una prevalencia de inseguridad alimentaria del 60,1% en contraste con los niveles 4 o más (27,8%); por regiones las mayores prevalencias se encontraron en la región Atlántica 58,5% (donde todos sus departamentos excepto San Andrés, presentan prevalencias mayores a la nacional) en la región pacífica donde el 47,3% de los hogares se encontraban en inseguridad alimentaria, en esta región fue donde se encontraron las mayores proporciones por departamento donde Nariño y Chocó alcanzaron el 67,7% y el 64,2% respectivamente (ENSIN, 2010).

En síntesis, según ENSIN 2010: el 42.7 de los hogares están en inseguridad alimentaria y de estos el 3,0% en inseguridad alimentaria severa es decir en hambre. Grafica 7

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Grafica 6. Prevalencia de la Inseguridad alimentaria en los hogares colombianos 2010

Fuente.

OSAN Colombia, Disponible en: http://www.osancolombia.gov.co/doc/Documento_tecnico_situacion133220313.pdf.Consulta: septiembre 3 de 2015. Grafica 3 Prevalencia de la Inseguridad alimentaria en los hogares colombianos 2010

7.2. RETOS. Para proteger la Seguridad Alimentaria, es necesario intervenir directamente en la protección especial a la agricultura pues hay que recordar que la agricultura, como actividad productiva y como primer eslabón de una cadena alimentaria, sigue siendo esencial para el funcionamiento del sistema alimentario” (Machado Cartagena A. , 2003, pág. 59). Esto implica reconocer la vital necesidad que requiere también la protección al medio ambiente porque la producción alimentaria y la sustentabilidad ambiental son base estructural para la Seguridad Alimentaria y Nutricional Se encuentran en peligro los territorios indígenas, de negritudes y las pequeñas comunidades rurales, pues son directamente afectados ante las negociaciones que se hagan de su territorio a voluntad del mejor postor. Sin embargo, la balanza ha demostrado hasta aquí, que se inclina más hacia el lado de los negocios y las ganancias que de los derechos sociales. Un panorama así en un país como Colombia, con los antecedentes de abandono y marginalidad del campo, deja la producción alimentaria que está en manos de los campesinos, en situación de abierta desventaja. ¿Qué quedará de la Colombia pluriétnica y multicultural? ¿De su segundo puesto mundial en biodiversidad? Verdaderas riquezas no solo de un país sino de la especie humana. Hay que hacer algo para defender la vida!

En el CONPES 2008 se reconoce que las prácticas de autoconsumo que se realiza principalmente en zonas rurales, permitió que el consumo de alimentos estuviera menos ligado al nivel de ingresos. Este puede ser un elemento a tener en cuenta por las alternativas que abre a las posibilidades de disminución del

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hambre y de desnutrición en el país (CONPES, 2008). Esta es una información muy importante y constituye una luz de esperanza, pues las personas, en especial en el sector rural, pueden proveerse de alimentos sin necesidad de recurrir al dinero.

Así mismo, también se ha referido que ocurre en algunas culturas como las de algunos pueblos indígenas, en donde los alimentos no son tratados como mercancía sino como forma de intercambio solidario y equitativo por lo que en condiciones “normales”, acceso a territorio y respeto por sus prácticas productivas y culturales, para ellos no es posible que ningún miembro de la especie, enferme y menos, muera de hambre.

Con el conocimiento adquirido, se insiste en que hay muchos retos para asumir en materia de políticas sociales, en el país y con mayor urgencia en materia de SAN. El Estado tiene compromisos específicos en lo internacional y mandatos constitucionales que lo obligan, por eso los ciudadanos tienen derechos como el de la alimentación y la seguridad alimentaria. Pero para que las democracias progresen se requiere de ciudadanos interesados, actuantes, informados y exigentes en lo referente a los derechos, porque la realización de esos derechos constituye, la razón de ser del Estado, y es precisamente por esto que el Estado, debe tener reglas diferentes a las del mercado Así pues la investigación de la universidad y el compromiso personal para adelantarlas, es un gran reto para la comunidad académica que tiene que asumir una posición de mayor atención y propuesta ante situaciones tan preocupantes como la que viene dándose en la Seguridad Alimentaria del país.

De las capacidades de inteligencia desarrolladas o atrofiadas definitivamente antes de los cinco años con la nutrición, dependerá el futuro del país de la región de la especie. Bien valdría tomárselo bien en serio.

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8. CONCLUSIONES El modelo neoliberal es un acuerdo establecido en Washington, aceptado por la élite tecnócrata latinoamericana e introducido en estos países mediante las reformas constitucionales de la década de los 90. Con las bases constitucionales puestas, la herramienta para implementar el modelo fueron los PND y su necesario desarrollo legislativo. Por esta vía, el Estado Bienestar se transformó en neoliberal.

Con estas directrices, se privilegian los negocios y las ganancias empresariales, por encima de las necesidades de los ciudadanos. En lo referente a la SAN, que depende del sector agrario para la producción de la mayoría de los alimentos requerido por la población se verificó, a lo largo de esta investigación, que el modelo influye de manera directa, negativa y pone en peligro tanto las posibilidades actuales como las futuras de que el país pueda garantizar la SAN a todos los colombianos.

Es decir se dio respuesta al a pregunta de investigación al lograr establecer que la tensión de la constitución del 91 respecto a la política de Seguridad Alimentaria, se resolvió a favor del Neoliberalismo pues esa es la tendencia encontrada tras el análisis de los PND de desarrollo correspondientes al periodo estudiado durante este trabajo en la política.

Se encontró que los Estados están cada vez más comprometidos con los enormes negocios transnacionales y van reduciendo su capacidad en torno a las políticas sociales a meros programas focalizados y asistencialistas (Ver Anexo 1), que no están destinados a solucionar el problema alimentario sino, al decir de muchos expertos, a mantener una fachada de legitimidad y legalidad para contener o reprimir el descontento social. Los Estados han perdido en la práctica el manejo de sus agriculturas y están expuestos a la pérdida paulatina también del manejo del medio ambiente.

En cuanto a la política de SAN el mayor avance radica en que actualmente es una política de Estado a partir de 1998 - no depende de la voluntad del gobierno de turno- pero ha tenido un desarrollo lento que presenta varias contradicciones que la debilitan sustancialmente. La primera y más importante según se pudo comprobar en esta indagación, es que va desligada de la política agraria. Y la segunda es que el acceso a los alimentos esta mayormente definida por la capacidad de compra de los hogares o las personas por lo que un número creciente de colombianos se ven fácilmente envueltos por el hambre y la desnutrición.

El asistencialismo no puede solucionar la problemática, ni los recursos, ni la voluntad política alcanzan para tanto. Se observa que el énfasis en el desarrollo 83

de instituciones de los dos últimos periodos presidenciales estudiados no va acompañado de las medidas, acciones, integralidad, ni la prioridad requerida por la situación. Lo que si se observa y registra es el gran énfasis puesto en el desarrollo de los negocios internacionales, el apoyo a los tratados de comercio aunque afecten negativamente la producción alimentaria nacional entre ellos el énfasis puesto en la locomotora minera.

Es común escuchar que el problema agrario es consecuencia de la guerra que vive Colombia desde hace ya más de 50 años. Sin embargo, después de la realización de éste trabajo, podría concluirse que la guerra en el campo (i) es una consecuencia de no haber resuelto un modelo agrario equitativo; y (ii) la guerra actual, no permite ver todo lo que el país está perdiendo y negociando.

Mientras se han tomado decisiones estructurales y coherentes respecto a la implementación del neoliberalismo, en lo referente a la SAN y el derecho alimentación pese al mandato constitucional, las leyes, el presupuestos y las acciones carecen de plazos perentorios y herramientas apropiadas por lo que se adelantan en su mayoría acciones focalizadas en atención a la infancia, la tercera edad y a la población más vulnerable de corte asistencialista, con complementos alimentarios y en algunos casos aporte de subsidios. Estas acciones tienen Impactos muy limitados lo que permite afirmar que el Estado Colombiano aún no asume en serio los compromisos con la SAN. Una buena noticia pero acompañada de una muy mala es, que tal como se pudo establecer el país tiene la posibilidad de ser auto sostenible y tiene suficiente potencial para aumentar su producción alimentaria, Pese a lo cual y muy lastimosamente, los resultados son negativos y empeoran a medida que se profundizan las medidas neoliberales, pues: (i) en materia de producción alimentaria se está a la baja; (ii) la importación de alimentos crece y el porcentaje de divisas destinadas a ello también; (iii) la concentración de la tierra ha aumentado y con ella la inequidad; (iv) las leyes que protegen la tierra de la especulación son débiles; (v) en términos nutricionales, en especial en las regiones, se presentan profundas desigualdades y los programas no se comprometen con la solución; (vi) un alto porcentaje de niños menores 5 años están perdiendo la oportunidad de ser adultos sanos e inteligentes; (vii) más del 42% de los municipios del país se encuentran en situación de inseguridad alimentaria, por nombrar solo algunas.

Los Estados están cada vez más comprometidos con los enormes negocios transnacionales y van reduciendo su capacidad en torno a las políticas sociales a meros programas focalizados y asistencialistas, que no están destinados a solucionar el problema alimentario sino, al decir de muchos expertos, a mantener una fachada de legitimidad y legalidad para contener o reprimir el descontento social. Los Estados han perdido en la práctica el manejo de sus agriculturas y están expuestos a la pérdida paulatina también del manejo del medio ambiente.

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En cuanto a SAN se refiere que la inversi贸n extranjera contribuye al empeoramiento de las condiciones pues con la tendencia especulativa y acaparadora de la tierra y sus derivados, todos los elementos esenciales para la vida como el alimento, la tierra y el agua est谩n en grave peligro. El mercado se ha demostrado, por lo menos respecto al problema del hambre, que no es el espacio de la soluci贸n.

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9. ANEXO1 El problema alimentario de una ciudad –como Bogotá- implica que la política alimentaria que se dicte para resolverlo, sea el reflejo de la política nacional pues en materia alimentaria los municipios y ciudades en Colombia no tienen autonomías alimentarias. Durante la elaboración de éste anexo se observó que las causas estructurales del hambre en la ciudad suelen camuflarse dentro del aparato de regulaciones ejecuciones e instituciones burocráticas que a veces impiden ver el problema del hambre.

Si bien es cierto en los Planes de Desarrollo del Distrito se ha venido incluyendo el problema de la inseguridad alimentaria en Bogotá, sólo hasta 2006 se plantea un programa específico dirigido a atender este flagelo. Ver Cuadro 16 Ilustración 13. Políticas Públicas Distritales de SAN 1998-2015.

Políticas Distritales de SAN 1998-2015 Fecha

Alcalde

Plan y / o Programa

Enrique Peñalosa Londoño (1998-2000)

* Se crea un esquema de coordinación interinstitucional e intersectorial * Plan distrital: Plan de Alimentos Nutrición para el Distrito Capital1999 - 2003, un Plan con Viabilidad Local (PLAN DC)

Antanas Mockus Sivickaes (20012003)

Plan distrital: Plan de Alimentos Nutrición para el Distrito Capital1999 - 2003, "Nutrir para el Futuro" (PLAN DC) * Acuerdo 086 del 13 de junio 2003. Crea el Sistema Distrital de Nutrición y el Comité Distrital Intersectorial de Alimentación y Nutrición, coordinado por la Secretaria Distrital de Salud

Luis Eduardo Garzón (2004-2007)

PDB: Por un Compromiso Social Contra la Pobreza en Bogotá. En su Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional: Programa "Bogotá sin Hambre"

Samuel Moreno Rojas (2008-2012)

PDB: Acuerdo 308 del 9 de Juno de 2008 "Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor. En su Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional ": programa Bogotá Bien Alimentada

Gustavo Petro Urrego 2012-2015)

PDB: Acuerdo 489 de 2012 "Bogotá Humana". Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional: Programa "Bogotá bien Alimentada"

1999 - 2003

2004 - 2007

2007 - 2015

Con base en: (Veeduría Distrital, 2006); Decreto 315 de 2006; Lineamiento PIC 2011; Acuerdo 489 de 2012

En 2006 al inicio del mandato de Luis Eduardo Garzón el problema del hambre identificado radicó no en el abastecimiento de la ciudad sino en el acceso económico a los alimentos. “Se determina que la ciudad está bien abastecida pero se detecta que el 40% del valor del alimentos se va al valor de comercialización.

Eso afecta el acceso a los alimentos” (Hernández, 2010). Esto se ve reflejado en los datos arrojados en la ENSIN 2005 que evidenció el estado de la insegurida

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alimentaria en los hogares bogotanos ya que “33.1% de los hogares manifestaron haber disminuido la compra en cantidad de algún alimento y haber suprimido la compra de algunos alimentos que regularmente compraban para su consumo, debido a la falta de dinero para adquirirlos” (ENSIN, 2005) Se registró además que “el 49,6% de la población está por debajo de la línea de pobreza, y de ésta población, el 61,4% está en situación de pobreza absoluta (Bogotá Sin Indiferencia, 2003, ctd. En: Rodríguez, p. 250). Ver Esquema 4.

Esquema 6. Definición del problema del hambre en Bogotá.

Elaborado por Ana Ruiz con base en: (Veeduría Distrital, 2006, págs. 8-14)

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El ‘talón de Aquiles’ de las ciudades es que no producen su propio alimento sino que dependen del sector rural campesino para su abastecimiento, por lo menos así es hasta el día de hoy. El programa Bogotá Sin Hambre se atrevió a poner en la agenda pública capitalina éste problema. El programa partió de reconocer que (i) el hambre es un problema que deteriora la salud física y mental de los seres humanos y que es un asunto que no pudo resolver el desarrollo, por lo tanto es un problema político. También entiende el mismo programa que, (ii) la imposibilidad de acceder a los alimentos, es evitable por lo que allí se genera una responsabilidad política. Asimismo, que (iii) el proceso sistemático en que caen quienes carecen de recursos económicos para dar respuesta al hambre requiere de una intervención externa. Y por último (iv) que en los contextos urbanos el acceso depende de los ingresos que se tengan y que una de las acciones del Estado es medir la magnitud del problema que se va a resolver.

En efecto, ‘Bogotá Sin Hambre’ fue un programa integrado al Plan de Desarrollo 2004-2008 que tuvo como objetivo “mejorar el consumo alimentario de la población de menores ingresos en la ciudad, por medio de subsidios alimentarios, implementados a través de comedores comunitarios” (Rodríguez, pág. 249) La base y diagnóstico para la planeación de este programa se titula “Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos para el Distrito Capital y la Región Definida PMAAB”. Ver Esquema 5

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Esquema 7. Bogotá Sin Hambre.

Elaborado por Ana Ruiz con base en: (Veeduría Distrital, 2006, págs. 17-24)

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En estos años pese al discursos y a los esfuerzos políticos, hay una presión constante por la ‘modernización en la comercialización’ –neoliberal- de los alimentos en Bogotá lo que algunos sectores (campesinos, ONG, académicos) han visto como intereses del sector privado para lograr una inversión pública cuantiosa en infraestructura y gestión “para que el capital privado de los monopolios el de las empresas dedicadas a la comercialización de alimentos obtengan el control exclusivo del suministro de Bogotá” (Rodríguez, pág. 253) Pareciera que un concepto de la Personería así lo confirmase, cuando declara que el PMAAB ha fracaso porque “En 2006 el Distrito estableció construir cuatro plataformas de abastecimiento de alimentos, pero el Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva” las redujo a dos. En 2012, seis años después, sólo una está construida y su estructura está subutilizada en un 70%, pese a una inversión superior a los $11.000 millones” (Personería Bogotá, 2012) Esto estaría en la misma línea de la política nacional y en este punto el sector privado ha logrado avanzar a manera de ejemplo “en 2004 Carulla Vivero tradicionalmente dedicado a estratos altos de la población compró Surtimax cadena para atender estratos 2,3 y 4” (Azout 2004 ctd. En: Rodríguez, p. 254) bajo el entendido que estos estratos gastan la una alta parte de sus ingresos en alimentos.

En este mismo sentido se nota que, pese al discurso del programa, la puja por el sector alimentario es muy fuerte. El diario El Nuevo Siglo registró el fracaso del PMAAB “porque la cadena de intermediarios no ha cambiado en las cuatro décadas” (El Nuevo Siglo, 2012) Lo más grave de éstos programas es que obedece a los lineamientos neoliberales que conducen a que (i) continúan con la línea asistencialista (ii) sean focalizados en población vulnerables, pero no alcanza para toda la población (iii) sea una medida de emergencia pero no se resuelve el problema estructural (iv) crea confusión entre la idea de derecho que defiende la política y la concreción en asistencialismo que es en la que concreta el programa. Y lo más preocupante: “A raíz de la apertura económica en el país, el mapa de la producción que abastece a la ciudad ha venido incorporando nuevos países y, la relación entre mercado urbano alimentario interno y la producción campesina da visos de fractura. El anterior proceso configura un contexto donde la seguridad alimentaria se ha interpretado como auto-solvencia alimentaria, lo que significa aliviar el problema acumulando poder de compra, en lugar de impulsar la producción interna que lleve al país a establecer una autonomía alimentaria. En este sentido, el concepto de solvencia claramente neoliberal sustituye el concepto clásico de seguridad alimentaria” (Machado 2003, ctd.

En: Rodríguez, p. 265)

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Es indispensable entender que si el DA se va a defender éste debe ir ligado a la garantía del ejercicio de otros derechos (educación, trabajo, salud), porque de lo contrario no va a resolver el problema sino que lo va a agravar. Por ejemplo, los comedores comunitarios si bien están atendiendo personas en situación de inseguridad alimentaria, estas personas no han logrado recuperar su SA y si están generando una relación de dependencia con la ayuda brindada por el Estado cuando esta se perpetúa y la persona en situación de vulnerabilidad no tiene otra forma para acceder a los alimentos que asistiendo a los comedores comunitarios.

(SDIS, 2013) Con lo que tenemos que desafortunadamente el pulso constitucional entre la alimentación como derecho o como mercancía en la ciudad de Bogotá, pese a los programas y las políticas dictadas, lo va ganando el sector de los negocios.

El problema del hambre en Bogotá no puede resolverse, sin resolver claramente el problema de acceso económico al alimento que es un problema de desigualdad económica estructural en la sociedad colombiana y aumentado como efecto de las políticas neoliberales que han incrementado el desempleo y simultáneamente el precio de los alimentos.

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