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El Código Nacional de Policía y la necesidad de evolucionar acorde a las garantías de la Constitución Política de Colombia (1991).

John Alexander Rodríguez Guevara Carlos Javier Martínez Gómez

Fundación Universitaria Agraria de Colombia- UniagrariaFacultad de Derecho Bogotá D.C. 2013

El Código Nacional de Policía y la necesidad de evolucionar acorde a las garantías de la Constitución Política de Colombia (1991).

John Alexander Rodríguez Guevara Carlos Javier Martínez Gómez

Trabajo de grado presentado como requisito para optar al título de Abogado

Director: Dr. Jaime Alfonso Cubides Cárdenas.

Abogado Magister

Fundación Universitaria Agraria de Colombia- UniagrariaFacultad de Derecho Bogotá D.C. 2013

Nota de aceptaci贸n

________________________________________________ ________________________________________________ ________________________________________________ ________________________________________________ ________________________________________________

________________________________________ Firma del Presidente del Jurado

________________________________________ Firma del Jurado

________________________________________ Firma del Jurado

Bogot谩 D.C. Noviembre de 2013.

Tabla de Contenido.

Resumen.

7

Summary.

7

I. Introducción.

8

Capítulo Primero.

14

I. La policía en la historia de la sociedad y su influencia en ella en la necesidad del orden.

14

II. El término Polis como Carácter preventivo.

22

III. El Carácter civil, del vocablo policía.

22

IV. La Policía como orden público y de derecho.

24

Capítulo Segundo.

25

I. La Policía, un organismo creado por el Gobierno Colombiano en 1891 mediante el Decreto 1000 del 5 de noviembre.

25

II. El cuerpo de Policía Nacional Colombiano desde 1900 hasta 1939.

26

III. El cuerpo de Policía Nacional Colombiano entre 1940 – 1990.

28

IV. El cuerpo de Policía Nacional Colombiano en los años 1991 – 2009.

29

V. Policía en la conformación histórica del estado colombiano.

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VI. Las diferentes vías de derecho sancionatorios en Colombia.

34

a. El Derecho Penal.

34

b. El Derecho Disciplinario.

34

b. El Derecho Contravencional.

35

c. El Derecho Correccional.

36

Capítulo Tercero.

37

I. El Derecho de Policía o de contravención.

37

II. El derecho de policía hoy y su importancia en la sociedad.

39

III. El cuerpo de policía.

41

IV. El poder de policía.

43

V. Función de la policía y autoridades de policía.

45

VI. Límites al ejercicio de la facultad de policía, sentencia C-492 de 2002.

52

VII. Límites al ejercicio de la facultad de policía.

57

VIII. Servicio de policía.

60

IX. Motivos de la policía.

60

X. La relación del derecho de policía con otras ramas del derecho.

61

Capítulo Cuarto.

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I. Policía: las cuatro acepciones de la Corte Constitucional.

63

1) Policía como actividad del Estado.

66

a) El poder de policía.

66

b) Función de policía.

67

c) La actividad de policía.

68

II. La actividad de policía, como ejecución material del poder y de la función de policía, es por esencia de carácter preventivo y se manifiesta en medidas lícitas, razonables y proporcionadas.

69 2) Autoridades de Policía.

73

3.) La Policía Nacional.

74

4) La Policía Judicial.

75

III. Policía Administrativa y Policía Judicial.

76

Capítulo Quinto.

78

I. Los Medios de Policía.

78

II. Medios Jurídicos de Policía generales, son las normas de policía que provienen del poder de policía.

80

III. Los Medios de Policía consagrados son limitantes de los derechos y libertades de las personas.

87

Capítulo Sexto.

89

I. Sobre la legislación policiva colombiana.

89

II. Antecedentes del Código Nacional de Policía.

91

III. La importancia del Código de Policía en la sociedad.

92

Capítulo Séptimo.

96

Las ciencias policiales y los estudios modernos de policía en el derecho comparado.

96

II. Conclusiones.

BibliografĂ­a.

98 103

Resumen.

Un Código sin manifestar reformas actualizadas, es como está el Código Nacional de Policía, más de 40 años y sin ningún cambio con evolución de acuerdo a las necesidades de la sociedad colombiana, generando en el cuerpo policial carencia por muchos años de elementos para poder actuar y hacer cumplir de manera eficiente las sanciones al cometer una contravención, a pesar, que una porción de la ciudadanía no quiere reglas, pero son necesarias, y otra, al contrario, las está exigiendo a gritos y que aún confían en la presencia del cuerpo policivo en nuestro país y el mundo entero.

Y con la reforma la Policía Nacional podrá obtener mayor responsabilidad y autoridad ante la sociedad con el objeto de establecer orden urbano y rural.

Palabras claves: código nacional de policía, reforma, ciudadanía, evolución, responsabilidad y autoridad.

Summary.

A date code reforms unmanifested, is how is the National Police Code, more than 40 years without any changes with changing according to the needs of Colombian society, resulting in the police force for many years lack of elements to act and efficiently enforce the penalties for committing a misdemeanor, though, that a portion of the public does not want rules, but they are necessary, and the other, on the contrary, is demanding loudly and still rely on the presence of the body policing in our country and the world.

And with the National Police reform will have more responsibility and authority in society in order to establish urban and rural order.

Keywords: national code of police reform, citizenship, evolution, responsibility and authority.

I. Introducción.

Ser policía no es lo mismo q ser cualquier empleado, el ser policía es un ente especial y mas para todos los ciudadanos es un héroe, no tiene nunca un franco, no tiene límites de trabajo días sin volver a casa, sin tener vida para su familia sin embargo para la gente a veces ser un doctor, un cura, un fantasma para asustar a sus hijo, un familiar, un guardia de su familiares el q da el pecho a las Balas para protegerlos aun sin conocerlos y mal pago y a la familia del policía quien recibe las Balas por el nadie y a la gente no lo importa, solo a Dios y la policía se 1

acuerdan cuando lo necesitan. (Martincho, 1753)

.

Ciertamente es el servicio de policía uno de los quehaceres del Estado más incomprendido, criticado e ingrato puesto que sus componentes no reciben el reconocimiento público, justo y necesario; es, sin embargo, el más anhelado cuando la urgencia y la necesidad lo reclaman ante la desgracia o la perturbación. El concepto las más de las veces adverso del ciudadano común, surge de verse limitado por la patrulla policial en cualquiera de sus actividades. Sin comprender la razón de la limitación. Otras veces esa opinión adversa se forma al tener que presenciar la reducción por la fuerza de un contraventor. Sin detenerse a pensar en la conducta anómala que dio origen a la obligada intervención de los guardianes del orden. Por otra parte, hay sujetos policiales, autoridades y agentes que actúan en contra de sus fundamentos o los ejecutan de manera incorrecta. Ante ese mal concepto de algunos de nuestros compatriotas y mal actual de algunos policías, te hace necesaria una explicación profunda de los fundamentos de policía y esto es lo que nos proponemos hacer en esta breve obra.

El concepto de policía tan antiguo que se remota a las primeras civilizaciones, tal como se expondrá en el desarrollo de este documento, proviene de las palabras politia del latin y politea del griego, que significan administración de una ciudad, conjunto de reglamentos para que

1

Ebassun Martínez, Francisco Antonio (1753). Torero pintado por Francisco de Goya, nació en Farasdues, bautizado en la iglesia de Ntra. Sra. de la Esperanza el 10 de marzo de 1708. Le ponen de nombre Francisco Antonio Ebassun Martínez y es hijo de Martín y de María, era muy conocido el Martincho de Goya, fue catalogado como uno de los grandes toreros del siglo XVIII. Extraordinario torero de a pie, compitió en los ruedos con los mejores toreros del momento. Recordado por su agilidad ante el toro, por sus quiebros y recortes, por su arte en poner banderillas, también excelente torero de a caballo.

reine el orden, la tranquilidad y la seguridad dentro de un grupo social. Cortesía y educación en el trato y costumbres. En Egipto faraónico los monarcas eran jefes de policía. (Enciclopedia Larouse, 2010)2.

Así nació el concepto general de policía. En lo particular, la idea de policía se divide y estudia en partes o elementos de policía, y así tenemos en orden de importancia o preferencia: Poder de policía, derecho de policía, función de policía, autoridad de policía, servicio de policía, motivos o causas de policía, cuerpo de policía y medios de policía.

El éxito de los fundamentos de policía, que los involucra todo y se equipara con la función preventiva, protectora y componedora, depende precisamente del conocimiento y cabal uso de todos los elementos que la componen, atrás enumerados. Cuando cualquiera de esos elementos no se entiende correctamente y consecuencialmente se aplica mal, surge la arbitrariedad por parte del Estado y sus agentes, el irrespeto a los derechos fundamentales y la victimización de Derecho, ni a la perfecta democracia, pero el tema especial de estudio en esta investigación se enfocará especialmente a una de las normas que regula el poder que tiene actualmente la policía para cumplimiento de sus deber en el orden social de una comunidad, el Código Nacional de Policía, en el caso de Colombia, toda vez que en otras partes del mundo, tal como se evidenciará en el aparte de derecho comparado de este trabajo, su denominación varía, pero con el mismo objeto, velar por el orden interno de la sociedad; norma que se “supone” debe adaptarse a las necesidades y evolución de una comunidad.

Han sido bastantes los cambios que se han manifestado en la sociedad, desde el año 1970, período en el cual empezó a regir el primer Código Nacional de Policía, normatividad con algunos o realmente pocas reformas con el fin de tratar de contextualizarla a los días de hoy, modificaciones muy someras con relación a las transformaciones que vive la comunidad.

2

Enciclopedia Larousse (2010). ¿Qué es policía? En Roma, el rey Numa confió a los ediles la función de policía y Augusto los sustituyó por 14 cura-dores urbi, 424 stationari y 1000 vigiles que venían a ser una policía municipal.

Es de conocimiento que al tratar el tema del Código Nacional de Policía, se recalca las amonestaciones menores a quien altere el orden de la sociedad por ende son denominadas contravenciones; algunas de sus sanciones y descripciones actualmente producen un poco de mofa como las multas obsoletas de entre $50 y $1.000 a quienes boten basura en la calle o mantenga ganado en plena vía pública, pero ninguna sanción efectiva para quien atente contra el vecino por tener música en alto volumen en horas de la madrugada (Chio, 2011)3, son solo algunos de los aspectos que demuestran la necesidad urgente de reformar el actual Código Nacional de Policía.

Y han pasado 43 años desde que en Colombia no se actualiza el Código de Policía que le da la posibilidad a la autoridad para atacar la criminalidad en el país. Es decir que ese conjunto de normas estaba basado en la Constitución de 1886 y no en la de 1991. Como se dijo desde un principio el viejo Código de Policía está vigente desde 1970 (Llorente, 1997)4, y si bien ha sido reformado en varias ocasiones desde entonces, pero con muy poca fuerza a nivel social, manteniendo en su esencia en gran parte, sin que haya tenido un cambio mayor, es más, las sanciones económicas, definidas en pesos y no en salarios mínimos, seguramente fueron muy onerosas hace 40 años, pero pueden causarle risa a más de un infractor si se entera del valor que le toca pagar en estos días (Chio, 2011)5.

3

Chio, Juan Carlos (4 de enero de 2011). Código Nacional de Policía: un dinosaurio de las leyes. Publicado por el periódico Vanguardia en su página virtual. Otras medidas complementan al viejo Código de Policía, como el Comparendo Ambiental, que permitirá imponer sanciones ejemplares a quien tire escombros o contamine las calles de la capital santandereana. Falta ver si esta medida entrega los resultados que todo el mundo espera: una Colombia, más limpia. Extraída el día 01 de septiembre de 2013 de la página web http://www.vanguardia.com/historico/87520-codigo-nacional-de-policia-un-dinosaurio-de-las-leyes.dpuf 4 Llorente, María Victoria (octubre 1997). Perfil de la policía colombiana, politóloga de la Universidad de Los Andes, Coordinadora de Paz Pública. Programa de Estudios de Seguridad, Justicia y Violencia Universidad de Los Andes, Documento de Trabajo No. 9, facultad de economía apartado aéreo 4976 Bogotá, Colombia. Los recuentos históricos corren por cuenta de Álvaro Castaño Castillo en su tesis de grado (1947), Roberto Pineda ex-director de la Escuela General Santander y partícipe de la reestructuración de la policía entre 1948-49 (1950), y el tomo sobre la Policía Nacional que hace parte de la enciclopedia de las Fuerzas Armadas de Colombia coordinada por el General Álvaro Valencia Tovar (1993). En relación con la reforma del 93 se encuentran Camacho 1993, Fundación Presencia 1993a y 1993b, Goldsmith 1993, Leal 1993a y 1993b, Torres 1993, Reidmann 1994, Pardo 1996 y un número con varios autores de la revista Política Colombiana dedicado a esta reforma (1994). Para una perspectiva institucional de su desarrollo ver la Revista de la Policía Nacional que cuenta con dos épocas desde su aparición en 1912 a 1947 y desde 1951 hasta el presente.

5 Chio, Juan Carlos (4 de enero de 2011). Código Nacional de Policía: un dinosaurio de las leyes. Publicado por el periódico Vanguardia en su página virtual. La desactualización de la norma ha generado tanto inconformismo al

Debido a ello, el gobierno colombiano presentó un proyecto de ley a finales del año pasado con el objeto de adaptar así esta norma por fin a la sociedad evolucionada del siglo XXI, el proyecto, que tiene más de 200 artículos (http://www.elpais.com.co/elpais/judicialnoticias/nuevenormas-futuro-codigo-policialecambiaravidacolombianos)6, consta de tres partes en las que se detallan, por decirlo de alguna forma, los deberes y derechos de los ciudadanos, y las nuevas potestades que va a tener la Policía para enfrentar hechos de violencia, discriminación sexual, terrorismo y alteración del orden entre muchos otros.

El Código Nacional de Policía demanda una reforma inmediata y con el aporte de todos los estamentos de la sociedad para ajustar el articulado a una realidad que dista mucho de lo que era el país de los años 70 (Guía Jurídica, Policía Nacional, 2011)7. En el proyecto se habla de nociones como Cultura de la Legalidad y Responsabilidad Social. Esos conceptos buscan no solo proteger al ciudadano sino enseñarle a crear conductas y hábitos que propicien una mejor convivencia ciudadana. La norma que actualmente rige fue expedida por decreto y además según la Alta Consejería para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, no responde a la realidad nacional después de la Constitución de 1991, reclamando su adecuación a los desafíos que

sentir la sociedad que realmente esta norma no es eficiente y poco garantiza para el vulnerado con las faltas menores.

6 Extraída el día 23 de septiembre de 2013, de la página web http://www.elpais.com.co/elpais/judicialnoticias/nueve-normas-futuro-codigo-policialecambiaravidacolombianos.

Entrevista con el alto consejero para la seguridad, Francisco José Lloreda, sobre los alcances del nuevo Código de Policía (noviembre de 2012). Nueve normas del futuro Código de Policía que le cambiará la vida a los colombianos.

Han pasado 42 años desde que en Colombia no se actualiza el Código de Policía que le da ‘dientes’ a la autoridad para atacar la criminalidad en el país. Es decir que ese conjunto de normas estaba basado en la Constitución de 1886 y no en la de 1991. Con eso debería ser suficiente para justificar que hoy en la Cámara de Representantes haga tránsito un proyecto impulsado por el presidente Juan Manuel Santos, el ministro de la Defensa Juan Carlos Pinzón y el alto consejero presidencial para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, Francisco José Lloreda.

7 Actualización jurídica, guía para la Policía Nacional (2012). Ley 1453 de 2011 “Reforma a Códigos: penal, procedimiento penal, infancia y adolescencia y reglas sobre extinción de dominio”, Decreto No. 1630 de 2011 “Restricción de la operación de teléfonos celulares hurtados” y la Ley No. 1448 19 ded junio de 2011 “Ley de víctimas y restitución de tierras” Ministerio de defensa nacional, policía nacional, dirección nacional de escuelas.

Temas como la movilidad, la evolución de las conductas sociales y el acceso a datos por los avances tecnológicos requieren de normas sintonizadas con el mundo de hoy. Se trata de una medida urgente, porque indica que hay factores que dejan las contravenciones sin castigo, convirtiendo a la sociedad amenazada y burlada.

impone la convivencia ciudadana en el siglo XXI (Periódico la República, 2012)8. La experiencia en la aplicación del actual Código ha evidenciado serias deficiencias en su alcance y estructura, comportamientos, medidas correctivas, y en los medios de policía y procedimientos.

La nueva norma contempla la sanción de los comportamientos como riñas, matoneo, desconocer o irrespetar a las autoridades, entre otras. El extenso código fue estructurado por una mesa de trabajo permanente que sesionó durante un año y medio, bajo la coordinación de la Alta Consejería para Convivencia y la Seguridad Ciudadana junto con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional. Con la nueva norma asegura que las riñas, lanzar objetos o sustancias a las personas, el porte de armas blancas, transitar bajo los efectos de sustancias psicoactivas y comprar o distribuir celulares reportados o con el IMEI alterado, entre otros comportamientos tendrán multas que van desde los 2 hasta los 9 millones de pesos. Quien pague durante los tres días siguientes, se le disminuirá el valor en un 20%. La persona que no cancele en un plazo de un año será reportada al boletín de responsables fiscales de la Contraloría General de la República y comenzará el cobro por jurisdicción coactiva (Colprensa, 2012)9. Quien incurra en mora de seis meses no podrá: obtener o renovar la licencia de 8

Periódico la República (3 noviembre, 2012) Asuntos Legales. Así funcionará el nuevo Código de Policía. La norma que actualmente rige fue expedida por decreto y además según la Alta Consejería para la Convivencia y Seguridad Ciudadana, “no responde a la realidad nacional después de la Constitución de 1991, reclamando su adecuación a los desafíos que impone la convivencia ciudadana en el siglo XXI. La experiencia en la aplicación del actual Código ha evidenciado serias deficiencias en su alcance y estructura, comportamientos, medidas correctivas, y en los medios de policía y procedimientos”. La nueva norma contempla la sanción de los comportamientos como riñas, matoneo, desconocer o irrespetar a las autoridades, entre otras. El extenso código fue estructurado por una mesa de trabajo permanente que sesionó durante un año y medio, bajo la coordinación de la Alta Consejería para Convivencia y la Seguridad Ciudadana junto con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.

9 Colprensa (noviembre 2012). El código protege la privacidad de las personas y considera como comportamiento que atenta contra ella, hacer públicas las imágenes privadas de una persona sin su consentimiento, así como leer o conocer la correspondencia y documentos de carácter privado de las personas, incluidos quienes tienen relación familiar o de pareja, por cualquier medio, sin su consentimiento. Aquellos vecinos que afectan la tranquilidad de los lugares dónde viven, también serán sancionados. La norma aclara que tendrán multa quienes: “perturben o permitan que se afecte el sosiego con sonidos o ruidos en actividades, fiestas, reuniones, ceremonias que afecten la convivencia del vecindario, cuando generen molestia por su impacto auditivo”. El nuevo código también sanciona a quienes realicen amenazas o matoneo dentro o fuera de las instituciones educativas. Y asegura: “a los niños, niñas y adolescentes que cometan alguno de los comportamientos señalados se les aplicará la medida correctiva de participación en programa o actividad pedagógica; cuando haya lugar se les aplicarán también la medidas de: reparación de daños materiales de muebles, decomiso, destrucción de bien”. Por último quien incurra en minería ilegal tendrá una multa de 32 salarios mínimos, lo que equivaldría a 18 millones de pesos, junto con el decomiso y la destrucción de los bienes con los que realiza esa actividad. Publicado por la revista la Opinión enla página web http://m.laopinion.com.co/index.php?option=com.

conducción; ser nombrado o ascendido en cargo público; contratar o renovar contrato con cualquier entidad del Estado; obtener título de grado de nivel técnico o superior u obtener o renovar el registro mercantil en las cámaras de comercio. La Policía además deberá implementar un registro nacional de multas que incluirá la identificación de la persona, el tipo de comportamiento contrario, el tipo de multa y el estado de pago de la misma. Cualquier persona podrá consultar tal registro.

En el nuevo contenido del código se pretende proteger la privacidad de las personas y considera como comportamiento que atenta contra ella, hacer públicas las imágenes privadas de una persona sin su consentimiento, así como leer o conocer la correspondencia y documentos de carácter privado de las personas, incluidos quienes tienen relación familiar o de pareja, por cualquier medio, sin su consentimiento. Con ese proyecto legislativo el Congreso de la República también quiere sancionar a quienes realicen amenazas o matoneo dentro o fuera de las instituciones educativas, la cual ha sido y es uno de los grandes factores de suicidios e incluso homicidios entre la población joven en los colegios. Y asegurará que los niños, niñas y adolescentes que cometan alguno de los comportamientos señalados se les aplicará la medida correctiva de participación en programa o actividad pedagógica; cuando haya lugar se les aplicarán también las medidas de: reparación de daños materiales de muebles, decomiso, destrucción de bien. Por último quien incurra en minería ilegal tendrá una multa de 32 salarios mínimos, lo que equivaldría a 18 millones de pesos, junto con el decomiso y la destrucción de los bienes con los que realiza esa actividad. Sobre el aspecto de la eficacia del cumplimiento de las multas sobre quienes incumplan la norma (Schultz, 2010)10, se incluirán medidas como el sistema nacional de multas, pues la gente está acostumbrada a no pagarlas y no pasa nada.

Entonces, ahora tendremos mecanismos para exigirlas.

10

Schultz, Christina (2010). Directora de Casals & Associates Inc. Colombia. Modelo de Gestión ética para entidades del Estado, fundamentos conceptuales y manual metodológico. Programa de eficiencia y rendición de cuentas, Colombia. En efecto, las normas, leyes y procesos organizacionales estatuidos, van dirigidos a la reglamentación de las actuaciones de los sujetos, pero cómo cumplan la ley o adelanten los procesos, depende sustancialmente del sentido, valores y principios de los ejecutores. A su vez, el establecimiento de premios y sanciones, así como de 59 un sistema de control, puede generar las disposiciones conductuales buscadas, pero éstas desaparecerán tan pronto se extingan estos acicates.

Es menester, actualizar a la sociedad no sólo en aspectos consumistas como en la tecnología, enseñarle a las antiguas y nuevas generaciones que hay normas de convivencia en una comunidad; hacer un estudio ante un tema poco tratado incluso por la misma doctrina del derecho policivo es importante, qué ha influido para que en cuatro décadas los gobiernos anteriores no se hayan preocupado por actualizarla siendo una norma de aplicación necesaria para el desarrollo interno de la sociedad, y cómo una norma tan antiquísima ha podido sobrevivir para ser adaptada a una de las Cartas Magnas más reconocidas a nivel internacional por ser garantista; es muy poca la historia del cuerpo policivo en Colombia, pero el cual se expondrá para tener en conocimiento qué motivó sus existencia y fundamentar de manera indirecta a quienes resaltan la desaparición de la policía y analizar cómo se desenvuelve la policía en el derecho comparado.

Capítulo Primero.

I. La policía en la historia de la sociedad y su influencia en ella en la necesidad del orden.

Como todo lo que existe, tiene una razón de ser de acuerdo a las necesidades que se manifieste en el instante en que surgió la idea por su creación, y las organizaciones más aún han sido conformadas para ayudar a la comunidad, y así fue constituido una de las organizaciones más importantes y a pesar de las grandes críticas de muchos debido al actuar de algunas personas es de carácter necesaria para la estabilidad de la convivencia entre los ciudadanos, la Policía. En el primero capítulo de este documento se expondrá una reseña histórica de esta organización estatal, con el principal objeto de así saber cómo manó, porqué, cómo se desarrollaron los primeros miembros de la policía en sus inicios en la sociedad y para qué.

Parece unánime la afirmación de que la palabra policía proviene del griego “polis” que significa ciudad y de su derivado poleita que quiere decir Ciudad-Estado o mejor, organización de la

ciudad (Rico, 1993)11 Política en latín, polizer el alemán, pólice en francés, llevan aquella raíz pero no un significado idéntico. La Policía y el Derecho de Policía que pretendemos tratar en estas páginas no se refieren especialmente a la institución de la policía que conforman cuerpos semimilitarizados encargados de tareas de vigilancia o control de aspectos de la seguridad, la tranquilidad, la salubridad o la moralidad públicas, entre nuestro contexto es conocido como “policía nacional”.

Finley nos enseña que “polis” (Jiménez, 2011)12 en su sentido clásico significó “un Estado autónomo, que se gobierna a sí mismo” y señala los inconvenientes de traducir aquel vocablo como “Ciudad-Estado” si se tiene en cuenta que generalmente las ciudades estaban situadas en territorios muy pequeños y en la mayor parte su población era rural; tampoco significó la estructura del gobierno, fuera democracia, oligarquía o tiranía Polis, dice el autor citado, llegó a ser sinónimo de “cualquier comunidad griega independiente.

No se llamaba polis a una coalición de Estados, fuera cual fuese el grado de libertad de sus miembros para formarla; ni a un distrito como Arcadia, que tenía una especie de existencia autónoma, aunque más bien en teoría, y comunidad de mitos, cultos y dialecto, pero que no era un organismo político; ni en ninguna circunstancia, a los Estados bárbaros. Todas estas cosas, a los ojos de los griegos, era, cada una a su modo, algo esencialmente distinto de la 11

Rico Alianza, José M. (1993). Policía y sociedad democrática págs. Editorial Madrid 49 y 105, como sinónimo de organización de la ciudad de administración de la ciudad. Pues tales cuerpos son apenas una parte integrante de un todo que va más allá del ordinario o usual concepto del oficial o agente uniformados, dotados de bastones de mando o ramas y escarapelas que anuncian su importante misión que se les ha encomendado. Mejor, policía en lo jurídico y político del Estado, lo que implica reseñar así sea brevemente la evolución del vocablo, para aproximarnos a la esencia actual de un concepto dentro de las funciones múltiples que cumplen las autoridades.

12 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Es un lugar común en la doctrina especializada, señalar que la palabra Policía (Del lat. politīa, y éste, del gr. πολιτε ία) deriva de la palabra latina politía, y ésta de la griega politeia: el gobierno de la ciudad.

Roberto Pineda Castillo, es más preciso al respecto para señalar que su origen estuvo en el gen (vibración gutural) “Poli” que fue utilizada por los griegos en “politeia”, “polis” y “politía” el cual derivó hoy en día en la palabra “Policía”, concepto que ha sido asociado a la expresión “gobierno de la ciudad”. Por otra parte, el contenido del término se asocia a lo civil y a la civilización, a los méritos del buen ciudadano y a la corrección del que no debe exigírsele y enseñársele normas de convivencia civil.

auténtica comunidad política, la Polis no era un sitio, un lugar material, aunque ocupaba, naturalmente, un territorio determinado, sino que era, en su esencia, el conjunto del pueblo actuando de común acuerdo y necesitado, por lo mismo, de un lugar dónde reunirse en asamblea para discutir y buscar soluciones a los problemas que se presentan. Era esta una condición precisa, aunque no la única, para que hubiera autonomía (Zuleta, 1995)13.

Otra condición para la genuina independencia era la de la autarquía, la de que la comunidad se bastase a si misa para todo hasta qué punto se lograra, dependía, en parte, una vez más, del tamaño de la polis, la cual tampoco debía ser tan pequeña que no contase con mano de obra suficiente en todas y cada una de las diversas actividades que exige la vida civilizada, contando con un número adecuado de habitantes, la cuestión era establecer unas reglas de conducta idóneas y una organización conveniente de la vida social. La pugna ideológica acerca del gobierno tenía lugar entre los componentes de un reducido círculo ciudadano, cerrado al resto de la población, pues la polis era una comunidad en la que abundaban los exclusivismos.

En cuanto a lo que debía entenderse por ciudadano de la polis, Finley prosigue: “(…) si no se había nacido en su seno, era casi absolutamente imposible conseguir tal título, sólo mediante una declaración foral de la asamblea soberana podía un extranjero llegar a ser ciudadano de Ateas”, no bastaba, por ejemplo con haberse criado en Atenas, haber servido en sus ejércitos y haberse comportado siempre con decencia y lealtad, si los padre de uno eran ciudadanos. En las ciudades-estado, especialmente en las más urbanas y cosmopolitas, la comunidad propiamente dicha la constituía, pues, una minoría (Jiménez, 2011)14. La mayoría estaba compuesta por los no ciudadanos, de los cuales los que residían permanentemente en la ciudad 13

Zuleta Torres, Gonzalo (1995). Curso de Derecho de Policía, Parte General. Editorial Librería del Profesional, Santa Fe de Bogotá. A mediados del siglo V, votaron los atenienses una ley que restringía la ciudadanía a los hijos legítimos de los matrimonios en que ambos cónyuges perteneciesen al número de los ciudadanos.

14 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Nos interesa destacar la necesidad humana de la seguridad individual y social, que da lugar a sistemas de protección y prevención frente a las amenazas del entorno y sus semejantes; en segundo lugar, la necesidad de buscar formas alternativas de regulación social, que impliquen el uso reglado de la fuerza; finalmente, se destaca la perspectiva histórico-política que nos permitirá entender la noción de policía como actividad del Estado, en su dimensión política, histórica, en un contexto determinado y en una determinada época.

recibían en Atenas y en y en algunos otros sitios, el nombre de “metecos”, los esclavos, clase mucho más numerosa y, en general, todas las mujeres. Los no ciudadanos, cualquiera fuesen sus derechos cosa que dependía por completo de los gobernantes, sufrían varias incapacidades en comparación con los ciudadanos y, al mismo tiempo, estaban sometidos enteramente a la autoridad del Estado en que residían (Finley, 1966)15.

Estos párrafos nos preparan para comprender las lecciones de Fiorini, que explica cómo es la polis “la policía (García, 2012)16 se refería a las necesidades que sentía la colectividad como un todo único y sin desintegración. La colectividad era la ciudad, el griego no tenía personalidad, era ante todo ateniense, espartano, hijo de la “polis” más que persona individual. Las necesidades que debían satisfacerse y regularse no eran las del individuo sino las de la ciudad.

Las de aquellos eran satisfechas en forma mediata como parte despersonalizada de la polis. El sentido armonioso de la unidad, signo admirable de la cultura griega, se debe a la exclusión casi absoluta de la voluntad individual como creadora independiente de la personalidad humana.

Esa unidad con relieve de eternidad sólo se concibe en un pueblo con una clase privilegiada con sus necesidades plenamente satisfechas, pues los medios materiales eran suministrados a costa de su existencia por el grupo de humanos esclavizados, no considerados elementos activos y respetables de la polis. El interés ante la cosa común necesario e inmediato para la subsistencia, lo satisfacían los esclavos, sólo el ciudadano griego se sentía real elemento integrador de la polis porque ella le satisfacía las inquietudes de su lucha individual por la

15

Finley, L.I. (1966). Los griegos de la antigüedad. Editorial labor, Barcelona, traducido de 1 M, por García de la Mora, págs. 55 a 59. En este último punto su posición no se diferenciaba de la de los ciudadanos, pues el poder de la polis griega era, en principio, total era la fuente de todos los derechos y obligaciones, y a su autoridad invadía, sin excepción, todos y cada uno de los planos de la conducta humana. Había cosas que un Estado griego no acostumbraba, tales como cuidarse de la educación superior o controlar, tratándolos, los intereses del capital, pero no se ponía en duda su derecho a intervenir, aún en estos aspectos. Lo único, que prefirió no hacerlo. Pero a la Polis nadie podía sustraerse.

16 García Arce, Carlos Alberto (2012). Derecho de Policía. Es un conjunto de normas que regulan por una parte, la función del Estado, orientada a asegurar su existencia en el orden interno y a proteger la integridad de las personas en su vida, honra y bienes, y por otra parte, la conducta humana, con el fin de evitar el abuso de la libertad en perjuicio de la colectividad y del ejercicio de los derechos de todos.

existencia; así se justifica la extrema dedicación en la vida pública de si ciudad hasta tributarle su existencia física si esta selo requería” (Fiorini, 1962)17.

La polis, comenta Fiorini, unificaba todos los fines y deseos del individuo, encontrando al consumo la satisfacción física y espiritual, la justificación de toda su actividad pública y privada y de su destino individual. La lucha con los esclavos y con los otros pueblos impuso que la función policial que desarrollaba la “polis” estableciera un nuevo equilibrio entre sus necesidades y las que presentaban el nacer de un nuevo orden. La omnipotencia del Estado se debilita y comenzó a reconocerse una discreta esfera de actividad del individuo, pero que podía ser borrada en cualquier momento por razones del orden superior de la polis. Este sacrificio se justificaba ante la concepción ideológica que predominó en toda aquella época el individuo encontraba su realización plena en la colectividad organizada (Jiménez, 2011)18.

La falta total de división entre los pueblos griegos entre lo público y lo privado, generalizaba una función policial ejercida por la autoridad de la ciudad que por doquier se inmiscuía en las relaciones personales de los ciudadanos, en la vida íntima de la familia, en las actividades culturales del pueblo, en los sentimientos afectivos, etc. El desarrollo comercial de Atenas, el florecimiento de ciertas industrias artesanas, prueba la existencia de un respetado derecho 17

Fiorini (1962).Poder de policía. Editorial Alfa, segunda edición, Buenos Aires, págs. 24 – 27. Estos hechos nuevos prueban cuán equívoca es la afirmación de que el derecho del individuo fue desconocido en los pueblos griegos. La historia demuestra la progresiva existencia de ámbitos individuales den los ciudadanos, separados de las actividades públicas de la polis. Los estoicos que superaron la concepción sobre la persona humana y su cometido en la vida, que tanta influencia tuvieron luego en el cristianismo, determinaron el reconocimiento de ciertas garantías para las actividades particulares del ciudadano por parte del poder público.

18 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. La pluralidad de significados y connotaciones de la palabra “policía”, deviene de un complejo proceso histórico, de su conformación y evolución, lo que produce una confusión sobre el término. Autores como Arturo Londoño nos propone el uso de un término genérico como “ente policía”, para referirse a la diversidad de acepciones y connotaciones históricas, que comprendería los términos derecho, administración, cuerpo social, cuerpo de doctrina, cuerpo institución, institución pura, estructura, proceso, intervención, función, poder, régimen, actividad, servicio, fuerza, control, reglamentación de la vida, técnica de gobierno, gubernamentalidad directa del Estado, mecanismo de razón de Estado, seguridad, entre otros rasgos genéricos (LONDOÑO: 2007, 88).

Lo anterior implica un importante esfuerzo de la doctrina nacional para agrupar lo diverso, y resulta como reconocimiento de la diversidad de sentidos que hayan razón de ser en los procesos históricos de re-significación de la expresión policía.

privado, pero era esta un arca de actividad individual sin ninguna garantía de amparo. Se reconocía cierta seguridad sobre los derechos privados, pero no se aseguraba la libertad al ciudadano. El individuo se identificaba con la polis y esta podía substituirlo, y el derecho privado referido a cuestiones patrimoniales quedaba relegado a un segundo plano, el individuo era pare ordinaria de la polis que comprendía todos los bienes comunes. Los pueblos griegos, no han podido legar nada al pensamiento jurídico moderno sobre la función policial, salvo su término (Fiorini, 1962)19.

La antigua polis, reducida y unida a la suerte de toda Grecia, dice Fiorini, cambia fundamentalmente de Roma. La polis se transforma en el imperio, la verdad de lo pequeño se desplaza en la variedad de lo universal, y el poder de Roma no puede ya intervenir unificado lo individual con lo del imperio. El individuo adquiere mayor reconocimiento por los derechos de su actividad. La voluntad, el deseo de poder y la acumulación de riquezas desarrollan en este ámbito privado y afirmarse como un centro firme y separado del poder público. El derecho romano que afirmaba la seguridad de las relaciones en las negociaciones jurídica de los individuos, el respeto a la propiedad reconocida.

El orden establecido no se impone en beneficio de un particular sino de todo el imperio romano, comprendía no solamente el conjunto de los ciudadanos de Roma sino también los valores ante los cuales se postraban todos sus dioses, sus glorias, sus tradiciones, etc. Por mandato de esa función policial los romanos limitaron la tasa agobiadora de interés que los prestamistas imponían a sus acreedores, para salvar la vida y los bienes de los particulares de la ciudad se elevaron la actividad de los bomberos a servicio público, por la carestía de la vida que ponía en peligro la existencia de la población se impuso la limitación a los precios de trigo, la ley 19

Fiorini (1962).Poder de policía. Editorial Alfa, segunda edición, Buenos Aires, págs. 28 – 29. Es la policía, entonces en la polis así descrita y en su momento culminante, un sistema de absorción del individuo por el Estado. Hay policía en cuanto el individuo “no puede sustraerse a la polis” como dice Finley. Y el reconocimiento progresivo de los derechos individuales del ciudadano en una actividad benevolente de la polis, a manera de donación revocable.

Reconocer que esos o algunos de esos derechos individuales son anteriores a la polis es consecuencia de la tarea de los estoicos, de la filosofía cristiana. Todo el derecho romano encierra ese sentido de poder y riqueza. Poder de la voluntad del individuo para conquistar por los medios permitidos por el derecho, y riqueza acumulada y respetada por el poder público. Este derecho considera con más valor las riquezas privadas adquiridas, que el respeto merecido a cada individuo como persona humana.

misma limitó la adquisición y las dimensiones de las tierras de cultivo para evitar la creación de una oligarquía desbordante de poder en la dirección económica, etc. (Zuleta, 1995)20.

De una parte el concepto de unidad de la comunidad organizada bajo el poder de esta autoridad, de otra, el individuo en sus múltiples manifestaciones, como ciudadano, como esclavo, como extranjero, pero al fin y al cabo célula del grupo y en últimas causante de esa comunidad, de ese poder, con capacidad de ordenar que mantiene las condiciones de la comunidad, de su continuidad, independientemente del tipo de gobierno de las razones filosóficas de la sociedad o del Estado (Altamira, 1763)21.

Mayer no lo explica pero explica que por policía se entendían las medidas que aplicaba la autoridad, más allá de la justicia civil, penal y de las instituciones de interés público existentes, para el logro de ese buen estado, donde el concepto de “cosa común” parece confundirse con los de orden público y prosperidad o mejoramiento de las condiciones materiales y sociales de la comunidad y cita a Lotz para quien “es imposible comprender por policía algo distinto a la actividad directa y propia del gobierno del Estado para el cumplimiento del fin del Estado en toda su extensión” (Mayer, 1950)22.

Medidas más allá de la justicia civil y penal, porque como lo explica Fleiner, Al término de la reforma empezaron a desprenderse del concepto de policey algunas funciones del Estado, los poderes territoriales formaron instituciones públicas y autoridades especiales para gestionar la política exterior, los asuntos de guerra y hacienda. Luego se separó la justicia como función 20

Zuleta Torres, Gonzalo (1995). Curso de Derecho de Policía, Parte General. Editorial Librería del Profesional, Santa Fe de Bogotá. Todas estas medidas prueban que, sobre el orden establecido, se podía mantener el derecho adquirido siempre que se sanaran las causas que habían creado el desorden colocado en peligro al imperio como fuerza organizada y contenida no recibiera ninguna satisfacción material.

21 Altamira, Pedro (1763). La policía y el poder de policía. Editorial Temis, pág. 11. Para Altamira uno de los más grandes doctrinantes del derecho policivo consideraba que los términos policía y gobierno, están tan plenamente relacionados que podrían ser idénticos.

22 Mayer, Otto (1950). Derecho de la ciudadanía, Tomo II, parte especial, pág. 3. Bajo esta concepción no es difícil entender la distinción que surgió entre “policía de seguridad” y policía de “prosperidad”, la una para favorecer el orden interno, la otra como acción para “hacer felices a los hombres”, y que bajo estas ideas policía vendrían a ser todas las funciones del Estado pues, ¿cuál es la que no debe tender al mantenimiento del orden con miras a la felicidad de los ciudadanos?

especial, del resto del poder público. Con ese desenvolvimiento, la policía propiamente dicha quedó reducida a las funciones públicas que no formaban parte de las otras ramas administrativas.

Excluida la justicia, el ejército, la hacienda y las relaciones internacionales, ¿cuáles serán los asuntos “gubernativos” a que reduce la policía? Los referentes a “fortalecer el orden interno y consolidar la cosa común”, dice Mayer, donde el poder del Estado se confunde con el poder del príncipe o monarca, de mandar e imponer, aún por la fuerza, lo conveniente a ese fin. Ya en el absolutismo se había acentuado la confusión entre los poderes de policía y los poderes del Estado que vinieron a ser los poderes del príncipe y se llamó poder de la policía, la capacidad absorbente del monarca de disponerlo todo, así fuera en orden a la felicidad de los subsidios, pero con prescindencia del individuo como tal, pues la razón del Estado es la razón del monarca enviado por Dios y por tanto presumible o efectivamente dispuesto al bien de la sociedad o Estado en la historia del pensamiento jurídico (Fiorini, 1962)23.

El fenómeno de la inhibición del ejercicio de los antiguos poderes de la autoridad, conduce a entender que policía es sólo lo que da seguridad en las relaciones de los individuos y de estos con el Estado, y aquello que mantiene el orden. En el Estado Gendarme, explica el jurista antes mencionado, resurge el concepto de poder de policía de la polis cuando los órganos superiores del Estado tienden a regular aquellos derechos inviolables e intocables, porque de resto la “actividad policial” de orden y seguridad quedó reducida a los gobiernos locales, ocupados entonces en lo que generalmente se entiende de la seguridad, higiene y moralidad. Al Estado Gendarme, debe, pues, la policía, su concepto moderno, porque desde entonces se entendió que había policía únicamente las veces que la autoridad del Estado intervenía, como interviene, para evitar que los derechos naturales o reconocidos en los textos no fueran vulnerados por el ejercicio abusivo de la Libertad.

23

Fiorini (1962).Poder de policía. Editorial Alfa, segunda edición, Buenos Aires, pág. 30. Dice Fiorini, el Estado policía fue la organización sociales que más subestimó la voluntad y los derechos de los particulares, ya que sólo concedió valor y existencia al poder superior del príncipe. Podría definirse como el Estado sin derecho. No es la polis, no es el imperio, no es un poder religioso, es un hombre erigido en poder benefactor.

II. El término Polis como Carácter preventivo.

Desde el campo jurídico se mantiene la dificultad de establecer con precisión el concepto de policía, siendo una propuesta muy temprana de la doctrina en nuestro país, la realizada por Miguel Lleras Pizarro quien enseña que existe un régimen general de derecho que garantiza la libertad, pero que no es exclusivo y puede dar campo a los que se denomina régimen de policía24.

En su proyecto de sistematizar lo que es la policía, señala que ésta se caracteriza por su carácter preventivo: “No siempre la imposición de una pena es suficiente para reparar el daño causado a la sociedad al individuo por una infracción de la Ley o por una contravención; por tanto, no basta el régimen de derecho en multitud de casos, y es necesario y legítimo que la ley establezca prescripciones de policía, que tiendan a preservar a la sociedad como al individuo de males o perjuicios (Lleras, 1943)25”. La existencia de la policía y de un régimen de policía, se justifica por razones de convivencia social y se encamina a facilitar la más perfecta realización del derecho. De esta aproximación, interesa destacar el sentido preventivo que acompaña la noción de policía.

III. El Carácter civil, del vocablo policía.

El término policía debe relacionarse con otras expresiones colaterales, así: Partiendo de “Polis” que significa ciudad, se llega a la expresión ciudadanos y de allí a civilización, como lo contrario a la barbarie y un “saber vivir sin rebajar la propia dignidad y sin irrespetar las libertades y los derechos ajenos”, lo civil se expresa como condición que habilita el ejercicio de 24

Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Que consiste en que la Ley limita la libertad de cada individuo en pro de la de todos, y que permite a la autoridad intervenir preventivamente antes de que se viole el derecho.

25 Lleras Pizarro, Miguel (1943). Sobre el régimen de la Policía. Es verdad que con ello restringe la libertad, pero se procede así en beneficio de todos; la restricción es la medida preventiva; si no se dictara, no se podrán remediar después de cumplidos los males que se quiere evitar.

los derechos políticos, se relaciona con orden civil o régimen civil, que se separa de gobiernos espirituales o castrenses y expresan situaciones de la consulta y querer de los ciudadanos, “Sus contrarios son: el régimen despótico y un orden donde “los derechos cívicos suelen ser escasos y la represión de los opositores muy severa”26

El tratadista Roberto Pineda Castillo, apoya sus disertaciones en la doctrina administrativista de Gabriel Rojas Arbeláez, a través de quien destaca el carácter civil de la noción de policía: “En su sentido prístino, el término policía no significa otra cosa que el interés por la “polis”, la identificación del hombre con la ciudad” (Rojas, 1987)27.

El carácter de civil es advertible en la consagración actual de la Policía Nacional como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, consagrado en la Constitución Política de Colombia (Art. 218 C.P.)28, y fue parte importante en nuestro contexto para la comprensión de la policía durante la Colonia y la aplicación de la Legislación de Indias, frente a la civilización de salvajes; igualmente, podemos advertir la importancia que tuvo en la organización de nuestras ciudades, con el señalamiento de normas de convivencia y regulación de una ciudad en tránsito de una sociedad rural a una sociedad cada vez más urbana durante inicios del siglo XX, ejemplo de ello fueron las primeras campañas cívicas adelantadas en el país.

26

Pineda Castillo, Roberto (1987). El policía en la ciudad. Hablar sobre Derecho de Policía implica establecer a qué nos estamos refiriendo cuando usamos la palabra Policía. El carácter civil se expresará en lo cívico, como entereza y decisión en el cumplimiento de los deberes ciudadanos, destacando en ello, las condecoraciones que imponen las autoridades como la “Medalla Cívica de Bogotá” a personas destacadas en su comportamiento cívico.

27 Rojas Arbeláez, Gabriel (1987). El espíritu del Derecho Administrativo, pág. 45. En el pasado debió equivaler a algo así como el civismo del tiempo presente, o espíritu público, expresiones con las cuales se designa aquel ánimo de la persona que la lleva a anteponer, en la escala de sus desvelos y en ajuste de los valores, la preocupación por el conjunto social a que pertenece, y la estimación en primer grado de lo que a ese grupo le importa.

28 Constitución Política de Colombia (1991). Articulo 218. La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario.

IV. La Policía como orden público y de derecho.

Autores como Amelia Barrera de Garafo explica la noción de policía, a partir de entender el Derecho como una forma de organización social, donde el hombre vive en sociedad y convive con sus semejantes; mostrando la naturaleza cada vez más compleja de las relaciones sociales entre más estrechas, así mismo, su característica dinámica y cambiante. Con ello, señala que donde existe convivencia aparece la posibilidad del desorden o la posibilidad de la perturbación, toda vez que donde hay convivencia hay valores comunes, porque en la satisfacción de las necesidades del individuo, los que conviven en un mismo medio se ven obligados a asignarle a los bienes que los rodean el valor de cosa común, así, donde hay convivencia, hay valores comunes. En este sentido, siempre que exista la posibilidad de que ese equilibrio que regula el orden jurídico pueda romperse, o aparezca el peligro de perturbación, deberá actuar la actividad limitadora del Estado, para preservarlo o restablecerlo; esa actividad limitadora de las libertades individuales que nace dentro de la sociedad y se ejerce para el orden social, no es otra que la policía (Jiménez, 2011)29.

Pese a encontrar un origen etimológico en la cultura grecolatina, el presente trabajo sostiene que la expresión ha sido partícipe de un largo proceso histórico y de apropiaciones sociales que le significan y re significan según los tiempos y los contextos. Así, si la mayoría de los autores encuentran su raíz lingüística en la antigüedad occidental, el sentido actual de la expresión policía no corresponde con la que le dieron los griegos, siendo un vocablo lleno de vicisitudes, 29

Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. De esta aproximación se recoge la idea, que el concepto de policía está fuertemente ligado a la noción de orden público interno, entendido como un orden material y exterior considerado como un estado de hecho opuesto al desorden, y fuertemente vinculado a la sociedad en la que se desarrolla, conforme sus tiempos y lugares. La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden público, entendido como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas, esta idea de catalogar a la policía como organismo público y derecho lo hizo Barrera en 1964.

en las que se conectan muchas culturas que contribuyeron en su formación y asignación de significado (Pineda, 1981)30. La meta de este capítulo es llegar a una aproximación de a la noción del término Policía, principalmente, haciendo explícita la multiplicidad de sentidos y acepciones, para luego, con la mayor cantidad de elementos de juicio para el lector, terminar sosteniendo la tesis que en el ámbito jurídico colombiano, la Corte Constitucional, ha constitucionalizado una noción de policía, para su explicación y aplicación en Colombia, destacando que es una expresión bastantes significados pero cuyo fin principal es la protección por el orden en la ciudad, por ende luego de que la idea de la creación de un sistema policivo se expandiera por todo el mundo, Colombia a partir del siglo XIX, decide establecer un organismo regulador de las acciones de los ciudadanos y en especial las que pueden afectar su convivencia.

Capítulo Segundo.

I. La Policía, un organismo creado por el Gobierno Colombiano en 1891 mediante el Decreto 1000 del 5 de noviembre.

Este cuerpo de policía tendría como residencia habitual la ciudad de Bogotá y dependería directamente del Ministerio de Gobierno. Sus empleados serán de libre nombramiento y remoción, estaría conformado por 300 gendarmes divididos en tres compañías; cada compañía comandada por un capitán, dos tenientes y un subteniente y todo el cuerpo a orden de un primer y segundo comandante respectivamente (http://oasportal.policia.gov.co/portal/ResenaHistorica)31.

30

Pineda Castillo, Roberto (1981). Doctrina del Derecho de Policía en Colombia. Hablar sobre Derecho de Policía implica establecer a qué nos estamos refiriendo cuando usamos la palabra Policía. Encontramos aquí una enorme divergencia y multiplicidad de criterios y concepciones que no contribuyen mucho a despejar la oscuridad con la que ha sido manejado el tema, pero la complejidad no es un obstáculo, sino una deliciosa oportunidad para descubrir un concepto lleno de historias, matices, grados, precisiones y por qué no decirlo, herramientas muy útiles para la vida en comunidad. La complejidad del término, lleva a la necesidad de aproximarse desde su propia multiplicidad de sentidos y enfoques para su conceptualización. Pedagógicamente se iniciará por la comprensión más básica, y se avanzará poco a poco en un concepto de Policía más preciso y definido.

31 Extraída el día 12 de septiembre de 2013, de la página web http://oasportal.policia.gov.co/portal/ResenaHistorica. El nuevo cuerpo de Policía pasó a depender del Ministerio de Gobierno sin perjuicio de recibir

En 1890 Carlos Holguín sancionó la ley el 23 de octubre del mismo año, la cual facultaba al gobierno para contratar en los Estados Unidos de América o en Europa una o más personas competentes, con el propósito de organizar y capacitar el cuerpo de Policía Nacional. Con base en la ley anterior el Gobierno contrató en Francia los servicios del comisario Juan María Marcelino Gilibert (Marcelino, 1838-1923)32. Después de cumplidos los trámites diplomáticos de rigor y contratado al señor Marcelino Gilibert, el Gobierno Nacional dicta el decreto 1000 del 5 de noviembre de 1891 (http://oasportal.policia.gov.co/portal/Resena-Historica)33, mediante el cual se organiza un cuerpo de Policía Nacional. Esta es la norma y la fecha tomados como puntos de referencia para el nacimiento de la Policía Nacional en Colombia.

II. El cuerpo de Policía Nacional Colombiano desde 1900 hasta 1939.

Durante el gobierno del General Rafael Reyes por decreto 743 de 1904 la Policía fue una vez más adscrita al Ministerio de Guerra. El General Reyes comenzó a legislar ¿motu proprio? dictando decretos de alta policía, los cuales contenían medidas para prevenir la perturbación del orden pública. En desarrollo de la ley 43 se dispuso el establecimiento de una Comisaría de Policía Judicial, dependiente de la Dirección General de la Policía Nacional y destinada a la investigación de los delitos señalados en dicha norma.

instrucciones del Gobernador de Cundinamarca y Alcalde de Bogotá. El Decreto 1000 preveía que desde el momento que empezaría a funcionar el cuerpo de Policía Nacional quedarían eliminados b policía departamental, la policía municipal y el cuerpo de serenos.

32 Marcelino Gilibert, Juan María (1838-1923).fue un militar francés fundador de la Policía Nacional de Colombia el 5 de noviembre de 1891. Participó en campañas militares en África y en la Guerra Franco-prusiana, donde resultó herido en el año de 1870 y obtuvo el grado de sargento mayor de primera clase en Lille. En 1891 fue seleccionado para reorganizar el cuerpo de policía de Colombia a solicitud del presidente Carlos Holguín. En el proceso de reorganización diseñó estrategias para que la vigilancia y la seguridad social mejoraran notablemente. Fue designado como el primer director de la policía hasta 1898, cuando presentó su renuncia. Poco después Rafael Reyes solicita nuevamente sus servicios por lo que permanece en la Dirección de la Policía Nacional hasta su muerte, en 1923.

33 Extraída el día 12 de septiembre de 2013, de la página web http://oasportal.policia.gov.co/portal/ResenaHistorica. El Gobierno Nacional dicta el decreto 1000 del 5 de noviembre de 1891, mediante el cual se organiza un cuerpo de Policía Nacional. Esta es la norma y la fecha tomados como puntos de referencia para el Nacimiento de la Policía Nacional de Colombia.

En 1906 se creó como cuerpo paralelo al de la Policía Nacional un Cuerpo de Gendarmería Nacional cuyos comandantes ejercían mando sobre aquella, era una combinación forzada de la Policía Nacional y la gendarmería prestando los mismos servicios, pero que deja traslucir un espíritu militarizante y a la vez absorbente. La Gendarmería Nacional pese a su dependencia del Ministerio de Guerra sufrió un proceso de departamentalización.

Ilustración 1. Primer carro de emergencias de la Policía Camioneta Ford - Marzo 1952.

Fuente: de la página web http://www.google.com.co/pictures

Su vida fue efímera pues el General Jorge Holguín Designado a la Presidencia encargado de ella, la suprimió mediante decreto 591 del 17 de junio de 1909 facultando a los gobernadores para organizar

por

su

propia

cuenta

el

servicio

de

policía

en

sus

jurisdicciones

(http://oasportal.policia.gov.co/portal/Resena-Historica)34. El 4 de noviembre de 1915 la ley 41 define que la Policía Nacional tiene por objeto primordial conservar la tranquilidad pública en la capital de la República y en cualquier punto donde deba ejercer sus funciones; proteger la 34

Extraída el día 12 de septiembre de 2013, de la página web http://oasportal.policia.gov.co/portal/ResenaHistorica. El cuerpo de Policía Nacional se distribuye en tres grupos, así: uno destinado a la vigilancia y seguridad; el segundo a una guardia civil de gendarmería y el tercero a la Policía Judicial. La Guardia de Gendarmería Civil estaba destinada a la custodia de correos, colonias penales y conducción de reos entre otras tareas.

personas y las propiedades y prestar el auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y las decisiones del poder judicial.

III. El cuerpo de Policía Nacional Colombiano entre 1940 – 1990.

A raíz de los sucesos del 9 de abril de 1948, ocurridos por la muerte del caudillo liberal Jorge Eliecer Gaitán, el gobierno nacional después de disolverlo resuelve emprender la reestructuración total del Cuerpo de Policía Nacional, para lo cual contrata una misión inglesa integrada por el Coronel Douglas Gordon, Coronel Eric M. Roger, Teniente Coronel Bertrand W.H. Dyer y los mayores Frederick H. Abbot y William Parham, la cual estuvo asistida por los insignes juristas colombianos Rafael Escallón. Timoleón Moneada, Carlos Losano Losano, Jorge Enrique Gutiérrez Anzola y Hugo Latorre Cabal, quien actuó como secretario.

Ilustración 2. Curso de Cadetes Carlos Holguin (1.951) Graduados 76.

Fuente: de la página web http://www.google.com.co/pictures

El 13 de junio de 1953 asume la Presidencia de la República el Teniente General Gustavo Rojas Pinilla,

quien

dicta

el

Decreto

1814

del

13

de

junio

de

1953,

así

(http://oasportal.policia.gov.co/portal/Resena-Historica)35:  Articulo 1º. A partir de la fecha de este decreto, el Comando General de las Fuerzas Militares se denominará Comando General de las Fuerzas Armadas.  Artículo 2°. Preceptúa, las Fuerzas Armadas comprenden: El comando General de las Fuerzas Armadas, el Ejércitos la Armada, la Fuerza Aérea, las Fuerzas de Policía.  Artículo 3°.La Policía Nacional pasará desde la fecha de expedición de este decreto a formar parte activa del Ministerio de Guerra como el cuarto componente del Comando General de las Fuerzas Armadas, con presupuesto y organización propios y prestará los servicios que por ley le corresponde.

Ilustración 3. Primer escuadrón de motociclistas - 1953.

Fuente: de la página web http://www.google.com.co/pictures

IV. El cuerpo de Policía Nacional Colombiano en los años 1991 – 2009.

35

Extraída el día 12 de septiembre de 2013, de la página web http://oasportal.policia.gov.co/portal/ResenaHistorica. Por Decreto 0446 del 14 de febrero de 1950 es creada la Escuela Gonzalo Jiménez de Quesada con el propósito de formar los cuadros medios de la Policía Nacional.

La Policía Nacional adelanta desde 1995 el Plan de Transformación Cultural y Mejoramiento Institucional el cual implica más que un cambio de normas, estructuras y procedimientos, la intervención del pensar, sentir y actuar de los hombres y mujeres que la integran creando una nueva cultura para el cumplimiento de la misión. Este proceso está centrado en una rigurosa selección e incorporación de personas con vocación de servicio y en la formación Integral del policía que los lleve a cuestionar, desaprender, comunicar, crear, participar, proyectar y liderar el desarrollo de la comunidad a la cual sirve.

El proceso de cambio fue asumido por la institución, teniendo en cuenta que el nuevo país exige una policía fortalecida en sus valores y principios, sustentada en un alto nivel de productividad y competitividad suprimiendo procedimientos que no agreguen valor y se constituyan en fuente de corrupción. Fomentando a su vez el mejoramiento de la calidad de vida del personal y sus familias (http://oasportal.policia.gov.co/portal/Resena-Historica)36.

Paralelamente en la formación del policía, la institución está construyendo en la ciudadanía una cultura de la civilidad y la convivencia social que contribuye a la formación de valores de tolerancia y respeto mutuo, propendiendo por el diálogo y las vías civilizadas para la solución de conflictos. La formación del policía de hoy se está cumpliendo no solo a través de academias policiales nacionales y extranjeras sino en universidades del país y del exterior, mediante convenios de cooperación celebrados con las mismas.

V. Policía en la conformación histórica del estado colombiano.

Dentro de los antecedentes de una investigación sobre policía en Colombia retomaremos el trabajo de Álvaro Castaño Castillo, quien hace un recuento histórico de lo que podría ser la Policía en Colombia, a partir de un recorrido que ha hecho a lo largo de la historia occidental.

Remitimos por tanto a este autor, en la materia, así como a otros trabajos posteriores de la 36

Extraída el día 12 de septiembre de 2013, de la página web http://oasportal.policia.gov.co/portal/ResenaHistorica. El cambio está orientado en la voz del ciudadano como b razón de ser de la policía enfatizando sobre los aspectos preventivo, educativo, con el propósito de armonizar las relaciones policía-comunidad, fortalecer los principios de solidaridad, vecindad, civismo, acatamiento a la autoridad y organización de la comunidad entorno a la seguridad y su propio desarrollo.

Historia de la Policía, limitándonos en la presente sección, a un breve recuento de la historia de la policía en Colombia. Es de destacar que dicha historia, está fundamentalmente centrada en los cuerpos de policía.

Inicia Álvaro Castaño con un estudio en la colonia, señalando que no existió una organización que pudiera llamarse Cuerpo de Policía; existió sin embargo, los cargos de Alguaciles, Guardias peajeros, pero con funciones no administrativas sino represivas de ejército, con competencia en todas aquellas cuestiones que pudieran intranquilizar la estabilidad del virreinato, desde aprehender infractores hasta recolectar impuestos. El primer cuerpo policiaco se da con el establecimiento de la “Junta de Policía de Santa Fe” por el Virrey Ezpeleta. (Nariño; Groot, & Lozano, 1943)37.

Durante la Gran Colombia se destaca el Decreto de diciembre de 1827 proferido por el Libertador Presidente, que reguló el tema de policía durante todo el periodo, con antecedentes en disposiciones del Congreso y la reglamentación que dicta Santander contra el orden virreinal, centrándose la policía en el ámbito municipal, con funciones muy variadas tendientes al provecho y mejora de la ciudad, como cuidar el tráfico de los mercados, control de pesas y medidas, cuidado de fuentes, embellecimiento de la ciudad, hasta el fomento de la agricultura, industria, comercio e instrucción pública.

Destacamos las funciones sobre mendicidad que relata el autor, en el sentido de reintroducirlos al cuerpo de policía “a ración y sin sueldo”, como medio de resocialización en un contexto de administración sin funcionarios preparados; igualmente, la medida del censo de población no a favor de la economía nacional, sino para controlar mendigos y vagos tiene un enfoque altamente moralizante y tutelar (Jiménez, 2011)38.

37

Nariño, Antonio; Groot, Primo & Lozano, José María. (1943). Su misión: velar por la tranquilidad de la ciudad; a los miembros subalternos se les llamó Serenos, cuya función principal era cuidar las calles de noche; se encargó del alumbrado, el ornato, la mendicidad, construcción de calles, desapareciendo durante la Independencia al confundirse con los soldados de la Independencia, a causa de la guerra hasta fines del siglo XVIII. 38 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación:

De esta época se destaca la Ley 8 de 1841, en la que se organiza la Policía en urbana y rural. En relación con la jerarquía, se asume por el Presidente de la República y a nivel territorial por sus agentes, que son el Gobernador y los Alcaldes, eliminando el cargo de Director General o Jefe de Policía que desplazó a estos funcionarios en el periodo anterior. Pese a una organización de la estructura del Cuerpo de Policía, su número era insuficiente y malo las condiciones de su trabajo, tanto de los Comisarios como de los Inspectores de Policía. La Ley 8 de 1841 quiso hacer de la policía un cuerpo pacífico, por lo que sus normas eran muy respetuosas de la dignidad humana.

Desórdenes graves como asonadas, motines y sediciones requerían apoyo de la “fuerza pública”, marcando diferencias con el ejército, siguiendo las teorías de Peel en Inglaterra, carácter civilista. Es con esta Ley que se organiza la policía en Colombia (Ayoob, 1995)39. Se estableció una policía judicial a fin de descubrir los delitos y ejercer medidas de cuarentena a favor de la salubridad públicas.

Con la Ley 13 de 1842 se faculta a los Jefes de Policía a declarar quién es vago, y para restringir sus libertades, en un abanico que iba desde amigos de delincuentes hasta estudiantes que no cumplían con sus obligaciones escolares, quitándoles esta función a los jueces. Esta ley dio resultados infortunados en todos sus aspectos, al favorecer el atropello de las libertades a fin de combatir determinados estados antisociales (Jiménez, 2011)40.

Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Se le encargó también de atención de desastres y emergencias, así como del ornato y aseo que se reguló en sus detalles. También asumió competencias sobre Instrucción Criminal. Disuelta la Gran Colombia en 1832, durante la Nueva Granada, se refuerza la reglamentación sobre vagancia y se actúa como entidad de vigilancia y prevención, teniendo apoyo del ejército y la Guardia Nacional Auxiliar.

39 Ayoob, Mohammed (1995). The third world security predicament: state making, regional conflict, and the international system. Boulder: Rienner Publishers. Se destaca por otra parte, cómo una de las principales funciones fue la vigilancia incesante para impedir las conspiraciones o tentativas para destruir o alterar, por vías de hecho, la Constitución o el gobierno establecido por ella, impidiendo la existencia de sociedades secretas, publicaciones ofensivas a la moral y que prelados eclesiásticos introdujeran novedades en la doctrina patronal de la iglesia.

40 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de

Luego se destaca solo el lapso comprendido entre los años de 1861 a 1886, en el periodo de los Estados Unidos de Colombia, en los que se dictaron disposiciones de policía. Es de anotar que las fuerzas policiacas se habían vuelto sectarias, por la experiencia del General Mosquera, con lo que se recurre al Ejército, quien se entiende mejor preparado materialmente y experimentado en las conmociones del país (Castaño, 1943)41. En 1890 se faculta por la Ley 23 la creación de un cuerpo de policía, cuyo propósito era ser menos político, más técnico, y con vocación de perdurar en el tiempo. Con la llegada de Gilibert, Comisario de Primera Clase de la policía francesa, se elaboró el Decreto orgánico de la Policía Nacional, expedido con el Decreto 1000 de 1889. Señala el autor que con la reforma propuesta se termina la historia de los orígenes de la Policía y se inicia la época de su desarrollo.

Con posterioridad a la reforma de Gilibert y el establecimiento del Cuerpo de Policía técnico en el gobierno de Caro, un episodio revolucionario en 1895, hará sufrir a la Policía su primer embate, ordenando Caro hacer depender la institución del Ministerio de Guerra y recibir sus integrantes formación preferentemente militar (Jiménez, 2011)42. En 1899 con un episodio de

Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. “El estado de irregularidad general que en aquellos años padeció la Nueva Granada, fue combatido en forma conjunta por todas las instituciones armadas dentro de una notable confusión funcional, inherente a las graves alteraciones públicas y más explicable en aquella edad de la Policía, que aún no contaba con los elementos suficientes para ejercer adecuadamente la legítima defensa del orden”.

41 Castaño Castillo, Álvaro (1943). La policía: su origen y su destino. Tesis de grado. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia. El cambio se da con Murillo Toro, Santiago Pérez y Aquileo Parra, quienes se esfuerzan por darle estabilidad a la administración, con lo cual, la Policía se entenderá a nivel de los Estados como una fuerza pacífica, teniendo eco, por ejemplo, en Cundinamarca, donde detallará funciones más civiles de orden público interno como la vigilancia y el aseo, con apoyo de las fuerzas del ejército, cuando era necesario. Con la Ley 56 de 1881, se dispuso la creación de un cuerpo especial para Bogotá.

42 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Señala Castaño, que el gobierno de Carlos E. Restrepo fue un gobierno de transición sin profundos cambios, pero que dio lugar a la creación de importantes instituciones en la estructura de la entidad; se fortaleció su carácter técnico, ampliando la policía de fronteras, más al cuidado de los bienes del Estado que de los ciudadanos. El gobierno de José Vicente Concha se transforma la percepción de la Policía y se busca el apoyo de técnicos extranjeros, volviendo la Policía al Ministerio de Gobierno, siendo reestructurada por Osuna, comandante de la Guardia Española, quien se destaca por implantar los más modernos sistemas dactiloscópicos “Ya no se habla en ella, la ley 41 de 1915, que “la Policía tiene por objeto prestar mano fuerte al gobierno”, sino, por el contrario, su artículo 1º establece que su objeto primordial es la conservación de la tranquilidad pública, la protección de las

guerra civil, se politizó la policía y se abandonó el servicio público, al llamamiento sectario que venía de los campos de batalla. En 1902 se reorganizó la “Guardia Civil de Bogotá”, con jóvenes que no habían recibido formación alguna, cuya única misión consistió en velar por la seguridad presidencial a pesar de que teóricamente se le encomendara también la vigilancia de la ciudad.

Una de las características fue su vinculación directa al Ministerio de Guerra, pensamiento que distaba mucho del propuesto por Gilibert, y se orientó a una militarización de la Policía.

VI. Las diferentes vías de derecho sancionatorios en Colombia.

a. El Derecho Penal.

Es el principal mecanismo de control formal con que cuenta el Estado para garantizar la pacífica convivencia ciudadana. Sus principales conceptos son el delito, el bien jurídico y la sanción. La sentencia penal, al ser un acto eminentemente jurisdiccional, hace improcedente el control contencioso administrativo respecto de ella. La vía adecuada para cuestionar las decisiones judiciales son los recursos ordinarios y el extraordinario de casación, la acción de revisión y, excepcionalmente la acción de tutela. Lo anterior sin perjuicio de las acciones contencioso administrativas, en especial la de reparación directa, para hacer efectiva la responsabilidad del Estado por fallas en el servicio público de la administración de justicia, provenientes de error judicial o la detención arbitraria (Sánchez Herrera, 2012)43. b. El Derecho Disciplinario.

Es el mecanismo de auto tutela mediante el cual el Estado ejerce la potestad sancionatoria para garantizar el adecuado funcionamiento de la administración pública y la efectiva

personas y la prestación del auxilio que reclamen la ejecución de las leyes y las decisiones del poder judicial”, superando la grave crisis doctrinaria que venía sufriendo la Policía Nacional.

43 Sánchez Herrera, Esiquio Manuel (2012). Dogmática Practicable del Derecho Disciplinario, preguntas y respuestas. Tercera edición, Ediciones Nueva Jurídica. El Derecho penal está contenido en el Código de las Penas que es la ley 599 de 2000, y sus reformas, en lo procesal existen dos estatutos, la Ley 600 de 2000, muy importante por cuanto la remisión en el tema de la práctica y aducción de pruebas en disciplinario es a éste haz normativo. La otra ley procesal penal es la Ley 906 de 2004, que implemento en nuestro país el denominado sistema acusatorio.

prestación del servicio público en el marco del respeto y cumplimiento de los fines que constitucional y legalmente le incumben, para ello el ente estatal está facultado para tipificar las faltas en las que pueden incurrir los servidores públicos y los particulares que cumplen funciones públicas y establecer las respectivas sanciones(Forero, 2007)44.

b. El Derecho Contravencional.

Puede ser de naturaleza jurisdiccional o administrativa. En la actualidad no existe una ley que regule las contravenciones jurisdiccionales, pues la ley 1153 del 31 de julio de 2007, por medio de la cual se estableció el tratamiento de las pequeñas causas en materia penal, fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. Las contravenciones administrativas y de policía, se encuentran principalmente contempladas en el Código Nacional de Policía, los códigos municipales y departamentales las contravenciones son infracciones de poca relevancia o entidad; en lo jurisdiccional se les suele calificar como delitos pequeños o enanos pero participan de las mismas categorías dogmáticas estructurantes que aquellos, como lo son la conducta típica, antijurídica y culpable (Sánchez Herrera, 2012)45.

En el ámbito policivo las contravenciones son comportamientos que, en la generalidad de los eventos, perturban la pacífica convivencia ciudadana, van en contravía del orden público y la moralidad pública, y afectan el normal desarrollo de las actividades sociales, por lo tanto, frente a ellas se hace aconsejable medidas rápidas y eficaces. Las contravenciones policivas pueden ser nacionales u ordinarias, y especiales. Conforme lo determinó la Corte Constitucional en la Sentencia T-321 de 1995, en tanto el procedimiento que se adelanta por las contravenciones especiales asume la naturaleza de un verdadero proceso jurisdiccional, las sanciones que como consecuencia del mismo surgen, son asimilables a las que proceden en ese

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Forero Salsedo, José Rory (2007). Estado Constitucional, potestad disciplinaria y relaciones especiales de sujeción. Procuraduría General de la Nación, Instituto de Estudios del Ministerio Público. El derecho disciplinario busca preservar los principios que rigen la función administrativa, señalados en el artículo 209 de la Constitución Política, así como también garantizar el cumplimiento de los fines estatales.

45 Sánchez Herrera, Esiquio Manuel (2012). Dogmática Practicable del Derecho Disciplinario, preguntas y respuestas. Tercera edición, Ediciones Nueva Jurídica. La tranquilidad y el normal desarrollo de la vida en sociedad se ven afectadas con la comisión de las contravenciones, esto hace que la Policía y otras autoridades administrativas, establezcan pautas para prevenirlas, investigarlas y sancionarlas.

tipo de procesos; ello da lugar a que no haya, respecto de las mismas, control contencioso administrativo.

No sucede lo mismo con las contravenciones nacionales u ordinarias; respecto de las mismas, hay que anotar que el acto administrativo contentivo de la sanción, surgida como consecuencia de su comisión, es susceptible del respectivo control contencioso administrativo (Sánchez Herrera, 2012)46. Si la contravención es de naturaleza jurisdiccional, como lo son las penales, contra la sanción que surge como consecuencia de su comisión, no hay lugar a predicar el control contencioso administrativo.

c. El Derecho Correccional.

Alude este derecho a las facultades y poderes legales que tienen los jueces y los titulares de las acciones sancionatorias, para garantizar el normal desenvolvimiento de los procesos y las actuaciones procesales, imponiendo las medidas correctivas a todo aquel que tienda a obstaculizar o impedir el desarrollo de sus funciones (Cruz, 2005)47.

En derecho disciplinario, dependerá entonces de quién sea el titular de la acción disciplinaria para saber si es procedente o no dicho control. Si por ejemplo, quien impone la multa al quejoso temerario de que trata el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, o quien impone la multa al testigo renuente, contemplado en el artículo 139 de la misma ley, es la Procuraduría General de la Nación o una oficina de control interno disciplinario, es procedente el control contencioso administrativo. Si por el contrario, dichas medidas son impuestas por el Consejo Superior de la 46

Sánchez Herrera, Esiquio Manuel (2012). Dogmática Practicable del Derecho Disciplinario, preguntas y respuestas. Tercera edición, Ediciones Nueva Jurídica. Así las cosas, el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 1107 de 2006, el cual expresa que: “La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones en juicios de policía regulados especialmente por la ley”, debe ser comprendido de forma restrictiva, por tal motivo tal limitación aplica para el control de las contravenciones especiales, cuyo procedimiento de juzgamiento es, como lo dice esta disposición, un verdadero juicio.

47 Cruz, Luis M. (2005). La Constitución como orden de valores”, problemas jurídicos y políticos, Comares, Granada, págs. 15 y 16. Las medidas que se adoptan en ejercicio de estos poderes, asumen la naturaleza de jurisdiccionales, por lo que la regla general es que contra las mismas resulta improcedente el control contencioso administrativo. Sin embargo, si la medida correctiva es dispuesta en un proceso disciplinario administrativo, contra el acto administrativo que la adopta es procedente el respectivo control contencioso.

Judicatura o Consejos Seccionales, en sus salas jurisdiccionales disciplinarias, no es procedente dicho control.

Capítulo Tercero.

I. El Derecho de Policía o de contravención.

Como se pudo detallar en el capítulo principal, cómo el concepto de policía es multívoco, y se ha sostenido la tesis que ello ocurre por las variaciones en el sentido y uso dado a la expresión a lo largo de la historia y conforme las condiciones en la que se ha venido desarrollando en sus prácticas y costumbres. Hemos visto igualmente, cómo para el caso colombiano, la Corte Constitucional adopta una noción de policía en cuatro sentidos diferentes, precisos y definidos, que deben ser utilizados de manera correcta en cada circunstancia, evidenciando, cómo cada una de ellas, corresponde con un proceso histórico o es tributaria a una tradición jurídica particular (Jiménez, 2011)48.

Para el primer caso, nos serviremos de la noción de Ciencia Policial utilizada en los más recientes estudios europeos para determinar su alcance, y se hará una revisión comparada de cómo se ha abordado el fenómeno policial a lo largo de la historia europea para llegar a la forma como se estudia y se propone estudiar actualmente. Este sentido amplio se caracteriza por ser abierto y transdisciplinario, lo que permite dar cuenta de las características, problemáticas y perspectivas del complejo objeto de estudio.

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Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Ahora nos corresponde hacer una aproximación a una rama del derecho,

denominada Derecho de Policía. Para entender su funcionamiento y alcance dentro del ordenamiento jurídico y en particular, en el marco de un Estado social democrático y constitucional de derecho, el Derecho de Policía al que nos referimos en el presente estudio, podrá ser entendido en un sentido amplio y en otro restringido.

Si bien la Ciencia Policial abarca un amplio espectro de áreas y temáticas, que van desde los estudios filosóficos y las investigaciones experimentales en el campo de las ciencias sociales, hasta las ciencias forenses, pasando por la organización y estructura de los cuerpos de policía, el énfasis del presente trabajo se hará en el campo de lo jurídico, sin que ello niegue la posibilidad de una comprensión integral de fenómeno policial.

En un sentido estricto, partimos de las definiciones que realiza Leonel Olivar Bonilla quien señala que: “El Derecho de Policía es el conjunto de normas jurídicas dictadas para la regulación de los derechos y libertades públicas establecidos en la Constitución Política, con el fin de garantizar su ejercicio y para asegurar la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y la moralidad públicas”. La anterior definición es más completa que la desarrollada por el mismo autor en 1981, donde señaló que el Derecho de Policía es “el conjunto de normas establecidas por el Estado con el fin de garantizar la seguridad, la tranquilidad y la salubridad públicas, esto es, el orden público” (Olivar, 2007)49

De quién ejerce el poder de policía, de cómo lo ejerce, sobre quién lo ejerce y en general, qué material regula, surge el derecho de policía como rama importantísima de derecho público. A esta rama del derecho pertenecen todos los principios y normas positivas que regulan la limitación de los derechos individuales y las garantías sociales en beneficio del orden interno y las conveniencias públicas. Hay quienes sostienen que se integra con el derecho administrativo (Mitchell, 1869)50.

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Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar. El estudio del Derecho de Policía está directamente vinculado con el orden público, entendido como las condiciones de seguridad, salubridad, tranquilidad, moralidad públicas y ecología para la vida en común. Esto, en el entendido que en el marco de un Estado de Derecho no todas las libertades son objeto de restricciones de policía, y haciéndose necesario avanzar en un Estado social de derecho, en mantener el hecho que solo ciertas libertades públicas son objeto de restricción por el régimen de policía, pero simultáneamente corresponde al Estado y por tanto al Derecho de Policía, desarrollar el estudio de todas aquellas medidas de carácter administrativo que permitan la cabal protección de todos los derechos, tanto individuales como colectivos, y ello se propone debe realizarse a través de la formulación de políticas públicas que sean el complemento de las decisiones del régimen de policía.

50 Mitchell, J.D. (1869). Selective enforcement. Bien se ha dicho y se seguirá diciendo en todo lo tocante a la idea, la norma y el procedimiento de policía, que se trata del mantenimiento del orden público interno, en razón de que el orden público externo o exterior no es consubstancial con los fundamentos de policía y sí lo es con la fuerza

De la adecuada compilación de principios y normas del derecho de policía surge el Código de Policía, nacional y local (Malagón, 2007)51. Son materias del Código de policía, el reconocimiento de las autoridades de policía que la Constitución y la ley ha establecido; la regulación de las actividades individuales y sociales que en un momento dado pueden afectar el orden público interno y un régimen de prohibiciones concordantes, por ejemplo, cuando al regular el derecho y consiguientes actividad de locomoción, el código establece que en Colombia, a diferencia de Inglaterra, los vehículos transitarán por la derecha y no por la izquierda.

Las contravenciones de policía son agrupadas conforme a los elementos del orden público interno, siendo entonces, contravenciones que afectan la seguridad, aquellas la tranquilidad y finalmente las que perturban la salubridad pública (Delgado, 1999)52.

Finalmente tenemos que la legislación de policía y luego el servicio, se divide en general, cuando la norma es para todo el país y especial, cuando es local; general, cuando se refiere a tareas comunes de vigilancia, y especial, a aspectos particulares, como el alumbrado público, el tránsito de vehículos, el expendio de licores, etc.

II. El derecho de policía hoy y su importancia en la sociedad.

Leonel Olivar Bonilla ha enseñado como el Derecho de Policía cumple funciones trascendentes, porque su aplicación y la sola existencia de sus normas extienden su influencia más allá de la

militar encargada de defender la soberanía exterior de la nación, lo que se confunde con el mantenimiento del orden público externo., págs. 32.

51 Malagón Pinzón, Miguel Alejandro (2007). Vivir en policía: una contra lectura de los orígenes del derecho administrativo colombiano. Bogotá: U. Externado. la constitución de contravención de policía a la violación de la prohibición y las condignas sanciones policiales a los contraventores; y, finalmente, la norma adjetiva establece el procedimiento para que la autoridad de policía aplique la disposición que cada caso amerite.

52 Delgado Mallarino, Víctor Alberto (1999). Policía, derechos humanos y libertades individuales. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/ 17/dtr/dtr4.pdf. Es también del derecho de policía, el conocimiento y resolución de los conflictos domésticos y los de la relación de vecindad que no constituyen ilícitos penales o civiles, a cargo de las respectivas jurisdicciones.

propia Ley; va más allá de lo jurídico, y de las experiencias adquiridas por los funcionarios y los ciudadanos. Concluye que si no se le conoce en amplios sectores de la sociedad, si no se le aplica en toda su extensión, es un problema que debe resolver el Estado, quien lo debe divulgar y no lo divulga, quien lo debe aplicar y no lo aplica. La ignorancia de sus normas, la falta de aplicación por parte de la Administración en este aspecto, han tenido consecuencias funestas en la vida de relación, concluye (Olivar, 2007)53.

Retomando al criminólogo Manuel López Rey y Arrojo, se señalan las diferencias entre prevención e intimidación, en el sentido que si ambos tratan de evitar algo, sin embargo, la intimidación implica prevención, pero no toda prevención significa intimidación; en todo caso, ambas existen, son necesarias y juegan un papel decisivo en la criminología. Por otra parte, destacan las diferencias entre la prevención y el control, las cuales si bien marchan juntos, se diferencian en que la primera tiene un alcance general y se manifiesta en forma de programas o políticas para beneficio de todos y cada uno, mientras que el control significa acción concreta frente a personas o situaciones, a fin de poner término a lo que se considera como contrario a algo preestablecido. La siguiente cita aclara la cuestión:

“El control implica fuerza o poder, y en buen número de casos represión”, por otra parte, “podría decirse que mientras la prevención significa existencia de un fin, el control es más bien un medio para asegurar la consecución de un fin determinado, que puede ser tanto el funcionamiento del sistema penal, la continuación de un régimen político o el mantenimiento del orden o de la seguridad” (Olivar, 2007)54.

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Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar. El Derecho de Policía cumple para este autor, dos funciones trascendentes: una función preventiva y una función educadora. Prevenir significa precaver, evitar, estorbar o impedir un hecho.

54 Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar.

“La prevención puede basarse en el conocimiento más o menos acabado de las causas o de lo que se estima como tales, mientras que el control hace caso omiso de ellas, al menos en gran parte, y se ocupa principalmente en domeñar una condición o situación que se estima contraria a lo que debe ser”.

En el marco legal colombiano, señala Olivar, el Código Nacional de Policía, Decreto 1355 de 1970, establece que las normas y los servicios de policía son medios para prevenir la infracción penal (Jiménez, 2011)55.

III. El cuerpo de policía.

Siendo lógicos, ordenados y consecuentes con el desarrollo del concepto de policía, surgido el poder, formado el derecho y establecidas la función y las autoridades de policía, era menester darle a aquellas el legítimo instrumento para cumplir esa función en todas sus modalidades y es cuando aparece el cuerpo de policía como institución humana, de carácter público y sometida al derecho (Jiménez, 2011)56.

Las autoridades de policía con el respaldo de las unidades del cuerpo de policía, ejercen la función de policía; o bien estas últimas la cumplen en representación de las primeras, pues desde ahora debe quedar claro que las unidades del cuerpo de policía, de General o 55

Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. En cuanto a las normas de policía, son disposiciones que en regulación de algunas libertades públicas advierten a los titulares de esas libertades acerca de los cuidados que deben tener y de las limitaciones para su ejercicio, máxime cuando con alguna de ellas se puedan poner en peligro la vida o la integridad de las personas.

56 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Con la formación de cuerpos especializados de policía, con la implementación de una institucionalidad que agrupa a los funcionarios de policía, el término de policía se ha especializado hasta casi asimilarse exclusivamente en el imaginario colectivo con ello. Desde la década de los 60 en el siglo XX, los estudios sobre policía, como se mostrará más adelante, se centraron en la investigación, conformación, organización y diseño de instituciones de policía, así como de cuerpos armados de policía. Por lo cual, es un sentido que no solo ha adquirido el mayor peso en la comprensión de la policía, sino que es uno de sus principales referentes en el sentido moderno. En el caso colombiano es interesante advertir que esta idea tiene un respaldo en el artículo 218 de la Constitución, que señala: “La ley organizará el cuerpo de Policía. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”. Hasta aquí se ha hecho una primera aproximación al concepto de Policía desde la multiplicidad de acepciones, sin embargo, para su mejor compresión se hace necesario hacer un breve repaso histórico, que nos permita ir dilucidando el sentido de la palabra y su uso en el contexto colombiano.

Comandante a agente o patrullero, no son autoridades de policía; aquellas ya fueron nombradas, desde el Presidente de la República hasta el inspector de policía (Mayor Valderrama, 2000)57.

En Colombia el cuerpo de policía está formado por la centenaria institución conocida como la Policía Nacional, entidad centralizada en el mando y dirección y descentralizada en la distribución de sus unidades a los departamentos político-administrativos en que está dividido el territorio patrio. Para la correcta prestación del servicio, la Policía Nacional le divide en departamentos, distritos, estaciones, subestaciones y puestos de policía. La unidad básica del servicio es la estación.

En cuanto a la naturaleza del cuerpo de policía hay dos tendencias, la civil y la militar El cuerpo de policía de naturaleza civil es totalmente independiente del estamento militar, aunque debe coordinar con aquél; tiene grados o títulos diferentes o similares a los militares; con una organización de entidad civil, prescindiendo, por ejemplo, de la estructura de estado o plana mayor, con una subordinación y reflexiva, que hace que, por principio, el policía individualmente razones antes de actuar, como juez que es de cada situación particular, y colectivamente por excepción. El cuerpo de policía civil recibe una instrucción adecuada para el manejo de los uniformes, que tienen un objetivo de presencia y protección, sin los rigores del “orden cerrado” militar. La actitud que debe formarse en sus hombres es preventiva. El cuerpo de policía militarizado es lo opuesto a lo dicho del cuerpo civil. Su organización y estructura es militar, la subordinación es absoluta con órdenes de estricto cumplimiento, preparados para actuar colectivamente en principio e individualmente en casos especiales, por esto el soldado no tiene discernimiento para actuar, al contrario del agente de policía. Posturas, movimientos y formaciones rigurosas y conforme al “orden cerrado” y una actitud combativa y destructiva en sus hombres, contra el enemigo.

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Mayor Valderrama Vega, C. Enrique (2000). Fundamentos de la Policía. Crónicas de la Policía colombiana en el siglo XX. Las unidades del cuerpo de policía son representantes de tales autoridades y así podemos entender porqué al distinguido ciudadano que se uniforma y arma para su defensa y la de los demás, se le llama comúnmente el señor agente de la autoridad, o bien. Representante de la autoridad.

Con la formación de cuerpos especializados de policía, con la implementación de una institucionalidad que agrupa a los funcionarios de policía, el término de policía se ha especializado hasta casi asimilarse exclusivamente en el imaginario colectivo con ello. Desde la década de los 60 en el siglo XX, los estudios sobre policía, como se mostrará más adelante, se centraron en la investigación, conformación, organización y diseño de instituciones de policía, así como de cuerpos armados de policía. Por lo cual, es un sentido que no solo ha adquirido el mayor peso en la comprensión de la policía, sino que es uno de sus principales referentes en el sentido moderno (Jiménez, 2011)58.

En el caso colombiano es interesante advertir que esta idea tiene un respaldo en el artículo 218 de la Constitución, que señala:

“La ley organizará el cuerpo de Policía… La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (…) La ley determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”.

IV. El poder de policía.

Es la facultad constitucional y legal que tienen determinados organismos y autoridades públicas, para dictar normas o reglamentos que restrinjan y encaucen las actividades humanas,

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Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Hasta aquí se ha hecho una primera aproximación al concepto de Policía desde la multiplicidad de acepciones, sin embargo, para su mejor compresión se hace necesario hacer un breve repaso histórico, que nos permita ir dilucidando el sentido de la palabra y su uso en el contexto colombiano.

con el único fin de procurar el mantenimiento del orden público interno, en sus tres elementos esenciales, cuáles son la seguridad, la tranquilidad y la salubridad pública (García, 2012)59.

Conforme con la Constitución Nacional de 1991, tienen poder de policía en orden de preferencia, esto es, antes que todo, el pueblo de Colombia, tal como aparece en el preámbulo y en su artículo 3º, seguidamente el Congreso de la República de Colombia, según artículo 150, numeral 2, donde se le señala la función de dictar los códigos (Oropeza, 1998) 60, entre los cuales debe considerarse el Código Nacional de Policía, y el numeral 25 del mismo artículo que faculta al Congreso para unificar las normas sobre policía de tránsito.

En orden de importancia, corresponde seguidamente el poder de policía al Presidente de la República, precisamente cuando mediante autorizaciones del Congreso dicte normas con fuerza de la ley en casos en que “la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”. Y a partir del momento en que declare el estado de conmoción interior, dicte decretos que limiten las libertades individuales o las garantías sociales, con fundamento en los artículos 212 a 215 de la Constitución Nacional.

A pesar de que nuestra Carta Política actual no haya fijado en los consejos municipales, algún poder de policía, estos organismos por tradición constitucional siempre han tenido en cuenta el mismo concepto básico de policía de ser constituida por el orden “urbano”, mal podría ser que el ente legislador correspondiente careciera de este poder (Mayor Valderrama, 2000)61. Es seguro que en buena hermenéutica jurídica, se prevé que, según el numeral 10 del artículo 313

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García Arce, Carlos Alberto (2012). Derecho de Policía. Es la facultad de expedir normas generales e impersonales que limitan o restringen los derechos individuales con fines de convivencia ciudadana. Corresponde al Congreso y residual y subsidiariamente a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Municipales.

60 Oropeza González, Manuel (1998). También constituye poder de policía del Congreso, el artículo 152, literal e), sobre estados de excepción. El artículo 37 de la Carta, faculta al Congreso para limitar el derecho de reunión.

Finalmente, el artículo 150, numeral 10, faculta al Congreso para conceder autorizaciones extraordinarias al Presidente de la República para dictar decretos con fuerza de ley, “cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje”.

61 Mayor Valderrama Vega, C. Enrique (2000). Fundamentos de la Policía. Crónicas de la Policía colombiana en el siglo XX. El orden descendente corresponde el poder de policía a las asambleas departamentales, tal como lo dispone el artículo 300, numeral 8 de la Carta Magna, en todo aspecto de policía que no haya previsto la ley.

de la actual Constitución, el consejo cumplirá la función legislativa que le asigne la Constitución y la ley, en ella podrá residir cierto poder de policía.

V. Función de la policía y autoridades de policía.

Para que el derecho de policía tuviere aplicación y el orden público interno pudiere conservarse en la realidad y no sólo en la norma, surgió la función de policía y es la propia Constitución la que la establece y fija, precisamente en el gobierno y en general en la administración cuando dice que corresponde al Presidente de las República la guarda del orden público y su restablecimiento, artículo 189 numeral 4, es de entender que para el cumplimiento de su función, el Presidente se vale de los gobernadores y alcaldes (García, 2012)62.

El artículo 303 de la Constitución Nacional asigna al Gobernador la función de policía al declararlo agente del Presidente de la República para la guarda del orden público. El artículo 315, numeral 2, asigna claramente la función de policía a los alcaldes municipales.

En el mismo orden de ideas de policía, son autoridades del ramo las que tienen asignada la función de policía. Es perentorio agregar la autoridad de policía del primer escalón urbano y rural y son los inspectores y comisarios de policía, quizás la autoridad de permanentemente contacto con el conflicto y la contravención de policía, como finalmente merecen citarse ciertos comandos del cuerpo de policía, quien tienen mínimas atribuciones, especialmente en función preventiva, correctiva y componedora, sin que en ningún momento hagan parte de la jurisdicción de policía que integran el Presidente, los gobernadores, alcaldes, inspectores y comisarios (Zuluaga, 2010)63.

62

García Arce, Carlos Alberto (2012). Derecho de Policía. Es la función de las autoridades de Policía, consistente en la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del Poder de Policía dentro del marco de la Constitución y la ley y de escoger los medios más benignos y favorables para proteger los derechos fundamentales frente peligros y amenazas para la convivencia.

63 Zuluaga Nieto, Jaime (2010). Cambios en la política de seguridad de los estados unidos y su incidencia en Colombia, el caso de la lucha antinarcóticos y contrainsurgente. En: XXIX Congreso Internacional de la Asociación de Estudios Latinoamericanos.

Disponible en la página web: http://lasa.internaciona.pitt.edu/members/congress/paper/lassa.pdf. Consecuentes con lo anterior, podemos entender la función de policía la acción que tendiente al mantenimiento y restablecimiento del orden público interno, deben ejecutar determinadas autoridades de la administración, por mandato constitucional y legal.

Ilustración 4. La policía comunitaria.

Fuente: disponible en la página web http://www.flickr.com/photos/policiacolombia

La función de policía es eminentemente preventiva, por cuanto trata de evitar los actos que perturban el orden público, especialmente el delito y la contravención. Esta prevención se realiza primordialmente por el medio jurídico, consistente en la norma punitiva del derecho de policía y su efecto disuasivo en los asociados, y secundariamente por el medio físico, constituido por la presencia misma, altiva y disuasiva también, de los agentes del cuerpo de policía. La función de policía es alternativamente represiva cuando aprehende al infractor y lo pone a órdenes de la autoridad judicial o de policía según el caso, junto con los elementos materiales de la infracción. Es educativa en la medida en que ilustra al público en sus derechos y limitaciones (López, 2007)64. La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las

64

López Riaño, Yed Milton (2007). Seguridad ciudadana y ciudades. Bogotá. Disponible en: http://www.comunidadesegura.org.br/files/COMO%20LO%20HACEN.pdf. Es protectora porque defiende al ciudadano en su vida, honra y bienes, y es finalmente componedora puesto que ocurrido el desorden o la perturbación, los agentes de policía lo controlaban y deben lograr que el estado de cosas regrese a la normalidad, pues bien puede entenderse que sin la función componedora, ocurrida la alteración del orden, este se mantendrá perturbado, lo que haría anárquica la vida social.

condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (Policía Nacional, 2008)65.

Tabla 1. Algunas funciones de la Policía Nacional.

Entre otras, sus miembros cumplirán, en desarrollo de la actividad de policía, las siguientes funciones: 

La Policía Nacional, como parte integrante de las autoridades de la República, está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.



La actividad de la Policía está destinada a proteger los derechos fundamentales tal como están contenidos en la Constitución Política y en pactos, tratados y convenciones internacionales de Derechos Humanos, suscritos y ratificados por Colombia. La actividad policial está regida por la Constitución Política, la ley y los Derechos Humanos.



Ninguna actividad de policía puede contrariar a quien ejerza su derecho sino a quien abuse de él. Los miembros de la Policía Nacional están obligados a brindar protección inmediata a las personas, contra cualquier manifestación delictiva o contravencional y a la vez pueden exigir el cumplimiento del deber de cooperar con las autoridades.



El personal uniformado de la Policía Nacional, cualquiera que sea su especialidad o circunstancia en que se halle, tiene la obligación de intervenir frente a los casos de policía, de acuerdo con la Constitución Política, el presente Estatuto y demás disposiciones legales.



La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que el Presidente, los Gobernadores o los Alcaldes le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces.



Son deberes y obligaciones de los Comandantes de Policía en relación con las autoridades político-administrativas del departamento y del municipio.



Informar periódica y oportunamente al gobernador o al alcalde, según el caso, sobre movimientos del pie de fuerza policial dentro



65

Informar diariamente al gobernador o al alcalde sobre las situaciones de alteración del orden público en la jurisdicción y asesorarlo en la solución de los mismos.

Policía Nacional (2008). Poder, función y actividad de policía. Cartilla No. 5. Policía Nacional, Segunda edición.

Programa departamentos y municipios seguros.

Disponible en la página web http://www.policia.edu.co/documentos/ascensos/tematicas_ascenso_pt_2013/cartilla%20No%205%20PODER%2c %20FUNCI%C3%93N%20Y%20ACTIVIDAD%20DE%20POLICIA.pdf. La actividad policial es una profesión. Sus servidores deberán recibir una formación académica integral, de tal forma que les permita una promoción profesional, cultural y social, con acento en los derechos humanos, la instrucción ética, ecológica, de liderazgo y de servicio comunitario. Los miembros de la Policía Nacional no podrán reunirse sino por orden de autoridad legítima, ni dirigir peticiones, excepto sobre asuntos que se relacionen con el servicio y la moralidad del respectivo cuerpo y con arreglo a la ley.

de la respectiva jurisdicción.



 

Asistir al Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y ejecutar los planes que en materia de policía disponga el respectivo Consejo a través del Gobernador y el Alcalde.

Esta asistencia es indelegable.



Prestar el apoyo y asesoramiento al Gobernador o Alcalde en la aplicación de las medidas contempladas en los Códigos de Policía.

 Proponer al Alcalde el cierre de establecimientos públicos, de acuerdo con las disposiciones del Código Nacional de Policía.



Por razones excepcionales de seguridad, recomendar al Gobernador o al Alcalde para su aprobación, las restricciones temporales en la circulación por vías y espacios públicos.



Presentar informes al Alcalde deficiencias en servicios públicos.

sobre



Atender los requerimientos mediante los cuales el Gobernador o el Alcalde solicitan la iniciación de investigaciones de tipo disciplinario contra miembros de la Institución, presentar los resultados definitivos de tales investigaciones.



La inversión de los recursos que recaude la Nación por concepto de la contribución especial del 5% consagrada en la Ley 418 de 1997, por parte del Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, tendrá como objetivo atender gastos tendientes a propiciar la seguridad ciudadana y preservar el orden público. Podrá financiar o cofinanciar, entre otros proyectos y programas.



Los Comandantes de Estación de Policía de municipios o de distritos especiales, integrarán los comités de orden público.



La Policía Nacional, en sus especializaciones portuarias, aeroportuarias y antinarcóticos, podrá efectuar visitas e inspecciones a los terminales marítimos, aeropuertos, zonas francas, muelles públicos o privados, almacenes generales de depósito o cualquier otro depósito o bodega que esté bajo el control de la Dirección General de Aduanas, con el fin de retirar muestras para pruebas de



El Director General de la Policía Nacional es miembro de los siguientes consejos y comités.

laboratorio de las mercancías almacenadas, sobre cualquier clase de productos químicos o materias semejantes mencionadas para establecer si son sustancias controladas.



La Policía Nacional coordinará con la Dirección de Infraestructura del Ministerio del Interior y de Justicia, las actividades relacionadas con la definición de las obras de infraestructura para propiciar la seguridad ciudadana y la preservación del orden público del país.



La Policía Nacional para prevenir la explotación sexual de los menores de edad, cumplirá las siguientes funciones.







La policía incautará con fines de decomiso los artículos pirotécnicos, fuegos artificiales, o globos que sean vendidos a menores de edad o a personas en estado de embriaguez, o en lugar, fecha u horario no autorizado. Así mismo, la autoridad de policía del respectivo municipio impondrá multa y cierre del establecimiento infractor por siete días; además, se le revocará el permiso de venta para el expendio de estos artículos.

La Policía Nacional cuando sorprenda a un adulto permitiendo o induciendo a un menor de edad a manipular o usar artículos pirotécnicos, fuegos artificiales o globos, procederá a decomisar el producto y a informar al alcalde para la imposición de las sanciones.

La Policía Nacional está en la obligación de prestar su concurso para que el Instituto



La Policía Nacional debe brindar a los funcionarios de la administración de impuestos para el cierre del establecimiento de comercio, oficina, consultorio y, en general, el sitio donde se ejerza la actividad, profesión u oficio mediante la imposición de sellos oficiales que contendrán la leyenda ‘cerrado por evasión.



Los miembros de la Policía Nacional obligarán a abandonar el vehículo al usuario del transporte público que profiera expresiones injuriosas o groseras, promueva riñas o cause cualquier molestia a los demás pasajeros



La Policía Nacional cuando sorprenda a un menor de edad manipulando, portando, o usando inadecuadamente artículos pirotécnicos o fuegos artificiales y globos, decomisará el producto y conducirá al menor hasta el defensor de familia, quien determinará las medidas de protección a adoptar.



La Policía Nacional debe coordinar con las autoridades ambientales las funciones propias de vigilancia y control de desechos peligrosos.

Colombiano de Desarrollo Rural pueda hacer la restitución efectiva por ocupación indebida de terrenos baldíos, o de tierras que se hallen reservadas, o que no puedan ser adjudicables, o que se hallen destinadas a un servicio público.



La Policía Nacional debe apoyar a las inspecciones fluviales dependientes del Ministerio de Transporte, para la vigilancia y control de la navegación, las condiciones técnicas y de seguridad de las embarcaciones y aptitud de la tripulación.

Fuente: Policía Nacional (2008). Poder, función y actividad de policía. Cartilla No. 5. Policía Nacional, Segunda edición. Programa departamentos y municipios seguros. Disponible en la página web http://www.policia.edu.co/documentos/tematic2013/cartillactivid/policia.pdf.

Como ejercicio académico, a continuación se resume el resultado del análisis de constitucionalidad de normas de policía, producto de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las que se detallan las facultades de policía que se mantienen luego del examen de exequibilidad:

Tabla 2. Funciones reconocidas a la Policía Nacional a través de la Jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Fuente: Policía Nacional (2008). Poder, función y actividad de policía. Cartilla No. 5. Policía Nacional, Segunda edición. Programa departamentos y municipios seguros. Disponible en la página web http://www.policia.edu.co/documentos/tematic2013/cartillactivid/policia.pdf.

La Corte Constitucional, en numerosas sentencias, ha distinguido entre poder de policía reglamentación general, función como la adopción de medidas individuales y actividad de policía ejecución coactiva, para diferenciar esos distintos conceptos de policía.

El ejercicio del poder de policía a través de la ley y del reglamento superior delimita derechos constitucionales de manera general y abstracta y establece las reglas legales que permiten su específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de policía (Policía Nacional, 2008)66. La actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía.

VI. Límites al ejercicio de la facultad de policía, sentencia C-492 de 2002.

La Corte Constitucional en múltiples fallos se ha referido a las diferentes facultades de policía que el Estado ejerce en el cumplimiento de la función de proteger el orden público. Desde la Sentencia C-024 de 1994 esta Corporación ha reconocido la diferencia que existe entre el poder de policía, la función de policía y las actividades policía. Sobre este particular señaló:

La Constitución de 1991 establece que la regulación de los derechos y las libertades está en cabeza del Congreso mientras que el mantenimiento del orden público es responsabilidad y 66

Policía Nacional (2008). Poder, función y actividad de policía. Cartilla No. 5. Policía Nacional, Segunda edición.

Programa departamentos y municipios seguros.

Disponible en la página web http://www.policia.edu.co/documentos/tematic2013/cartillactivid/policia.pdf. Tanto la función de policía como la actividad de policía son monopolio del órgano unipersonal y primera autoridad política de las respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder sobre Gobernadores y Alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así como de aquellos sobre estos, tiene una clara consagración constitucional (C.P. Art. 296). Los Concejos Municipales así sea el de la Capital de la República, no tienen facultades constitucionales legislativas para dictar preceptos sancionatorios que agreguen, sustituyan, modifiquen y deroguen las sanciones establecidas por el legislador extraordinario, en el Decreto -ley 1355 de 1970, y el Decreto -ley 522 de 1971.

está bajo la unidad de mando del Presidente de la República. Esto significa que en general en tiempos de normalidad constitucional sólo el Congreso de la República puede establecer límites y regulaciones a las libertades y derechos.

La regla ordinaria es entonces que sólo el Congreso ejerce el poder de policía pues únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades. Ello no es sorprendente como quiera que el órgano legislativo haya sido tradicionalmente concebido como el foro en el que tiene representación la sociedad civil, lo que le confiere mayor legitimidad a sus decisiones (http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119)68. Esta afirmación, tiene sin embargo dos matices: Primero, la Constitución no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos.

Esto significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuáles algunas autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario. Así, según la constitución, a las asambleas departamentales mediante ordenanzas les corresponde “dictar

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Extraída el día 16 de octubre de 2013, de la página web http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119. El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia. La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley. La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público.

Dentro de este marco constitucional se debe evaluar la facultad que tienen los comandantes de estación para imponer el cierre temporal de un establecimiento abierto al público.

68 Extraída el día 16 de octubre de 2013, de la página web http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119. El poder de policía lo ejerce, de manera general, el Congreso de la República por medio de la expedición de leyes que reglamentan el ejercicio de la libertad cuando éste trasciende el ámbito privado e íntimo. Este poder también es ejercido en forma excepcional, por el Presidente de la República en los estados de guerra exterior, conmoción interior y emergencia. La función de policía es ejercida por las autoridades de la rama ejecutiva (como los alcaldes e inspectores) en cumplimiento de competencias determinadas por la ley. La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional, que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público.

Dentro de este marco constitucional se debe evaluar la facultad que tienen los comandantes de estación para imponer el cierre temporal de un establecimiento abierto al público.

normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal” art. 300.8, con lo cual se les confirió poder de policía subsidiario. A los concejos municipales también se les confirió un cierto poder de policía para materias específicas, como la regulación del uso del suelo y el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

Igualmente, en ejercicio de la potestad reglamentaria, el Presidente de la República puede por decreto desarrollar la ley, sin excederla ni desconocerla, de conformidad con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución.

En consecuencia sólo la ley, y en subsidio el reglamento, entendido como acto administrativo de contenido general, ostentan el poder de policía. Sin embargo, precisa la Corte, el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria. Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia dic. 13 de 1979 y la Corte Suprema de Justicia Corte Suprema de Justicia. Sentencia de enero 27 de 1977.

Segundo, en períodos de excepción constitucional, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, profiere decretos con fuerza de ley, mediante los cuales comparte con el Congreso la facultad de limitar algunas libertades (Sentencia C-492/02)69. Pero aun allí el 69

Magistrado Ponente: Dr. Córdoba Triviño, Jaime (2002). Sentencia C-492/02. Disponible de en la página web http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119. Facultad de policía en el estado social de derecho/facultad de policía. La Corte observa de paso que respecto de la función de policía debe tenerse presente por parte de estas autoridades el artículo 84 de la Constitución, que dice: “Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”. Esta norma, pregonada en principio como reacción ante la denominada tramitología resultante del intervencionismo de Estado, adquiere en realidad toda su dimensión humanista en materia de regulación de la libertad. En este orden de ideas, si bien es atribución de las primeras autoridades políticas del nivel nacional, seccional y local ejercer la función de policía, deben hacerlo en el marco del artículo 84 superior, de suerte que pueden concretar la ley o el reglamento mas no les es dable establecer nuevos

constituyente, desconfiado con razón de la discrecionalidad del gobernante, estableció que las facultades de excepción se rigen por una ley estatutaria de estados de excepción art. 152 literal e).La función de policía a nivel nacional es exclusiva del Presidente de la República, según el artículo 189.4 superior, estándole entonces vedado al Congreso ejercer este tipo de competencias. Igualmente, a nivel de las entidades territoriales, los cuerpos colegiados carecen de la función de policía, mientras que las autoridades ejecutivas unipersonales sí gozan de ella.

Así, los gobernadores art. 303 y los alcaldes 315.2, ejercen la función de policía.

Dentro de este contexto general de distribución de competencias en materia de policía, entra la Corte a estudiar, en lo pertinente, la regulación constitucional de los derechos que tienen relación con las normas demandadas: la libertad personal, la inviolabilidad del domicilio y el derecho de reunión. Conforme a lo enunciado, la distinción entre poder, función y actividad de policía es uno de los aspectos centrales para el estudio de constitucionalidad de la norma acusada. Por ello, debe la Corte Constitucional recodar que este criterio de distinción ha sido utilizado en todos los precedentes jurídicos que hacen parte del análisis de constitucionalidad de las normas del Código de Policía En la Sentencia C-366 de 1996 la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 111 del Código Nacional de Policía que permite a los reglamentos de policía local señalar zonas y fijar horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas alcohólicas, porque las funciones de policía comprenden la facultad de expedir actos normativos reglamentarios que fijen disposiciones de conducta en el orden local.

Actos normativos mínimos dentro del marco de la Constitución y la ley (Sentencia C-492/02)70.

condicionantes a los derechos, libertades y garantías de protección. Y en cuanto a la actividad de policía, como en el caso anterior, los cuerpos colegiados de la nación, departamentos y municipios carecen de esta atribución material.

70 Magistrado Ponente: Dr. Córdoba Triviño, Jaime (2002). Sentencia C-492/02. Disponible de en la página web http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119. Facultad de policía en el estado social de derecho/facultad de policía. En síntesis, tanto la función de policía como la actividad de policía son monopolio del órgano unipersonal y primera autoridad política de las respectivas entidades territoriales, existiendo al efecto una unidad de mando en cabeza del Presidente de la República, cuyo poder sobre gobernadores y alcaldes, en sus calidades de agentes del Estado, así como de aquéllos sobre éstos, tiene una clara consagración constitucional (C.P. Art. 296).

En la Sentencia C-110 de 2000 la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 1 del artículo 204 del Código Nacional de Policía que facultaba al Comandante de Estación para exigir promesa de residir en otra zona a la persona que fomentará o protagonizará escándalos, riñas o peleas en sitio de expedición de bebidas alcohólicas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona indeseable. La norma se consideró inconstitucional porque habilitaba a las autoridades para dispensar a las personas un trato que no se compadece con su condición de ser humano ni con su dignidad, y además era una medida correctiva que no tenía límite en el tiempo.

En la Sentencia C-1444 de 2000 la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 3 del artículo 206 del Código Nacional de Policía, norma que facultaba a los comandantes de policía y subestación para imponer la presentación periódica ante el Comando de Policía a las personas que de ordinario deambulaban por las calles en actitud de sospechosa inquisición de bienes o personas. Este numeral se considera contrario a la Constitución porque concedía facultades a las autoridades de policía para imponer medidas correctivas bajo criterios estrictamente subjetivos, con lo cual se permitía la violación de derechos fundamentales como el debido proceso y la libertad de locomoción (Sentencia C-492/02)71.

En la Sentencia C-046 de 2001 la Corte Constitucional declaró inexequible los numerales 2 y 3 del artículo 204 del Código Nacional de Policía los cuales conferían facultades al Comandante de Estación para exigir promesa de residir en otras zonas o barrios al que propinará amenazadas a personas del barrio y al que por su conducta depravada perturbará la tranquilidad de los vecinos.

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Magistrado Ponente: Dr. Córdoba Triviño, Jaime (2002). Sentencia C-492/02. Disponible de en la página web http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119. Facultad de policía en el estado social de derecho/facultad de policía. Esta Corporación las consideró contrarias a la Constitución por violar el núcleo esencial del derecho de circulación y residencia protegido por la Constitución y por las normas de derecho internacional sobre derechos humanos ratificados por Colombia, porque establecen una medida restrictiva de la libertad sin límite en el tiempo, en los cuales se ha examinado la compatibilidad de las atribuciones de este poder (art. 118 superior) y de los límites a los derechos fundamentales de las personas. De este modo, el ejercicio del poder de policía se realiza a través de la expedición de la ley para delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta, y establecer las reglas que permiten su específica y concreta limitación para garantizar el control del orden público; mientras que con la función de policía se hace cumplir la ley por medio de actos administrativos y de acciones policivas.

VII. Límites al ejercicio de la facultad de policía.

Los elementos constitutivos de la facultad de policía se distinguen por el tipo de competencias que cada una de las instituciones del Estado posee para dictar y aplicar medidas policivas por medio de las cuales se limita el ejercicio de derechos fundamentales. El ejercicio de estas facultades en el Estado Social de Derecho se caracteriza por considerar que el orden público no es un fin en sí mismo sino un medio para garantizar las condiciones mínimas en las que se puedan ejercer los derechos y libertades. Además, las facultades de policía se encuentran limitadas en cada una de las instancias en las que se ejercen.

El poder de policía que puede ejercer el legislador al dictar las leyes generales y abstractas que reglamentan el ejercicio de libertades, está sujeto al respeto de la Constitución y de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En la Sentencia C-110 de 2000, al respecto la Corte Constitucional ha dicho:

En lo que atañe con la distribución general de las competencias en materia de poder, función y actividad de policía entre las diferentes autoridades, se considera que, en principio, sólo el Congreso de la República puede establecer límites o restricciones a las libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución. Sin embargo, se advierte en la sentencia C-024/94 que “La Constitución no establece una reserva legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto significa que existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuales algunas autoridades pueden ejercer un poder de policía subsidiario”. Pero se precisa, que en atención a que dicho poder implica la restricción de los derechos y libertades de las personas, el ejercicio del poder subsidiario de policía, asambleas,

concejos municipales, Presidente de la República, la cual en principio es potestad del Congreso, requiere de una habilitación constitucional expresa (Sentencia C-492/02)72.

Conforme a lo expuesto, queda establecido que por regla general corresponde al Congreso de la República, expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que constituyen lo que se denomina motivo de policía, que son todos aquellos hechos o circunstancias que en cualquier forma atentan contra el orden público, bien sea en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o libertad. No obstante, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, pues las atribuciones de éste se encuentran limitadas por las normas constitucionales y los tratados y convenios internacionales (art. 93) que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los derechos humanos. En estas circunstancias, las regulaciones normativas expedidas por aquél órgano en el ejercicio del poder de policía se encuentran sometidas a límites que emanan de la necesidad de garantizar el

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Magistrado Ponente: Dr. Córdoba Triviño, Jaime (2002). Sentencia C-492/02. Disponible de en la página web http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119. Facultad de policía en el estado social de derecho/facultad de policía. Conforme a lo anterior, el poder de policía que ejerce el legislador no puede entenderse como absoluto e ilimitado. El ejercicio de este poder debe cumplirse dentro de los estrictos límites constitucionales y expedir normas que limiten, sin suspender, el ejercicio de los derechos y libertades fundamentales. La función de policía que ejercen las autoridades del poder ejecutivo se debe desarrollar dentro del marco de legalidad que le impone la Constitución y la ley. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los límites que debe observar el ejercicio de la función de policía en un Estado Social de Derecho como el colombiano.

Al respecto, esta Corporación, ha dicho en la Sentencia C-432 de 1996:”(...) La función de policía debe desarrollarse dentro del marco de la legalidad. Asegurar que éste límite no sea franqueado es el fin último de gran parte de las normas del derecho administrativo y también es el objetivo que se pretende lograr cuando se establece la posibilidad de someter a revisión jurisdiccional las decisiones de la administración. Dentro de este propósito, se exige a la administración observar la motivación de sus actos, su publicidad, la garantía del derecho de defensa dentro del procedimiento que conduce a la decisión, la coherencia entre la motivación y la decisión, y la proporcionalidad, razonabilidad y oportunidad de la misma, entre otras. Así mismo, se requiere que quien toma la decisión esté específicamente autorizado para hacerlo (lo que remite al problema de la competencia, tanto en su ámbito territorial y temporal, como de contenidos). Es que las actuaciones de la administración tienen que proteger y garantizar los derechos fundamentales de los administrados, pues tal función no es sólo competencia de los jueces sino también de las distintas autoridades administrativas. De no ser así se violaría la intención del Constituyente de que la administración debe velar por la preservación de los derechos fundamentales. Estas limitaciones a la función de policía, que provienen de la ley y también de la Constitución, excluyen per se la existencia de actos puramente discrecionales por parte de la administración en el ejercicio de la función de policía, lo que no excluye una cierta capacidad creadora, del funcionario competente para decidir. Esto implica que la vieja distinción entre el acto puro reglado y el acto puro discrecional, debe abandonarse a favor de una que prevea que en ningún caso el funcionario puede apartarse de la legalidad, sin que esa circunstancia haga de él un autómata. Es que en la administración se cumple a cabalidad la observación Kelseniana, a propósito del ordenamiento jurídico, de que los actos intermedios que lo integran son, ineludiblemente, de creación y aplicación al tiempo.

respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial.

Las restricciones, en consecuencia, no buscan impedir el goce de éstos, sino regular y permitir su cabal ejercicio acorde con las necesidades de la convivencia social, y el respeto por los derechos de todas las personas que integran el conglomerado social. De ahí que sólo sean admisibles aquellas restricciones mínimas, necesarias e indispensables, que obedezcan a finalidades constitucionalmente legítimas, dentro del sistema democrático que nos rige, que tiendan a prevenir infracciones penales o a proteger o a asegurar la seguridad nacional, el orden público la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás Convención Americana de los Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica (Sentencia C-492/02)73.

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Magistrado Ponente: Dr. Córdoba Triviño, Jaime (2002). Sentencia C-492/02. Disponible de en la página web http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=6119. Facultad de policía en el estado social de derecho/facultad de policía. La actividad de policía que desempeñan los oficiales, suboficiales y agentes de la Policía Nacional, se encuentra limitada por los aspectos señalados anteriormente para el poder y la función de policía. Además, el ejercicio de la actividad de policía requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de las personas. La Corte Constitucional con relación a los límites sobre la actividad de policía, ha dicho en Sentencia C-024 de 1994: 1- Siendo autoridad administrativa (policía administrativa) o que actúa bajo la dirección funcional de las autoridades judiciales (policía judicial), la Policía está sometida al principio de legalidad puesto que afecta libertades y derechos.

2. Toda medida de policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas. De aquí que la policía tampoco pueda actuar a requerimiento de un particular para proteger sus intereses meramente privados; para esto está la Justicia ordinaria.

3. La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público. La adopción del remedio más enérgico -de entre los varios posibles-, ha de ser siempre la ultima ratio de la policía, lo cual muestra que la actividad policial en general está regida por el principio de necesidad, expresamente consagrado en el artículo 3º del “Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la ley”, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por resolución 169/34 del 17 de diciembre de 1979, que establece que las autoridades sólo utilizarán la fuerza en los casos estrictamente necesarios.

4- Igualmente, las medidas de policía deben ser proporcionales y razonables en atención a las circunstancias y al fin perseguido: debe entonces evitarse todo exceso innecesario. Así pues, los principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen todas las actuaciones de la administración pública adquieren particular trascendencia en materia de policía.

5- Directamente ligado a lo anterior, la extensión del poder de policía está en proporción inversa al valor constitucional de las libertades afectadas. Eso explica que en ciertas materias, como la regulación de los sitios públicos- el poder policial sea mucho más importante que en otros ámbitos de la vida social, como el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio.

6- El poder de la policía se ejerce para preservar el orden público pero en beneficio del libre ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos. No puede entonces traducirse en una supresión absoluta de las libertades.

7. Así mismo debe recordarse especialmente en esta materia la regla, por otra parte general a toda actividad administrativa, de la igualdad de los ciudadanos ante la ley. El ejercicio del poder de policía no puede traducirse en

VIII. Servicio de policía.

La manera como el cuerpo de policía realiza la función de origen al servicio de policía, que no es otra cosa que los procedimientos y acciones reglamentados, que las unidades del cuerpo de policía llevan a cabo de manera técnica, regular, continua y con sometimiento al derecho, para el cumplimiento de la función de policía. Del concepto general del servicio de policía surgen sus distintas ramas y especialidades así: Policía de vigilancia. El servicio de patrullaje a pie, motorizado o montado a caballo, urbano y rural, tendiente al mantenimiento del orden y la protección de la vida, la honra y los bienes de los habitantes de la zona o sector encomendada a las unidades policiales (García, 2012)74.

IX. Motivos de la policía.

Todos los elementos que forman el concepto o idea de policía, desde el poder de policía hasta el cuerpo de policía, existen y se aplican en la sociedad, en razón o por causa de la ocurrencia de hechos que demandan la Acción de Policía o, por lo menos, en razón de que tales hechos puedan ocurrir y esto es pos el riego de que ocurran (Pineda, 1987)75. Si la función de policía es la guarda del orden público interno en sus elementos de seguridad, tranquilidad y salubridad, el motivo de policía lo constituye su perturbación particular, local o general o el riesgo de que se produzca. El hecho perturbador es un motivo de policía que genera la acción represiva y componedora de la autoridad de policía con el auxilio del cuerpo de policía. El riesgo de que se

discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población, puesto que todas las personas “recibirán la misma protección y trato de las autoridades”. (CP 13) 8. Igualmente opera la máxima de que la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos.

74 García Arce, Carlos Alberto (2012). Derecho de Policía. Pág. 32. Estos servicios pueden ser ordinarios y extraordinarios en su manera, tiempo y motivo de su prestación.

75 Pineda Castillo, Roberto (1987). Derecho de Policía (Ensayos). Bogotá: Plaza & Janes. Estos hechos y riesgos los denominó el doctor Miguel Lleras Pizarro, distinguido tratadista de policía, motivos de policía no tendrían razón ni el poder, ni el derecho, la función, el servicio o el cuerpo de policía.

produzca el hecho perturbador, genera la acción preventiva, la típica acción de vigilancia del cuerpo de policía (Sentencia C-046-01)76.

El éxito de la acción de policía, bien de sus autoridades o del cuerpo de policía, radica en la perfecta equitativa y jurídica relación entre el motivo o causa de policía y el empleo del medio adecuado de policía para entenderlo. Si el medio es excesivo se caerá en la arbitrariedad y en la ilicitud; si el medio es precario o escaso o aún no se emplea siendo necesario hacerlo, la acción de policía será negligente y puede llegar a ser igualmente ilícita (García, 2012)77. Aquí está la base del mejor profesionalismo de policía y de la policía.

X. La relación del derecho de policía con otras ramas del derecho.

En desarrollo de los fines del Estado existe plena armonía en las diversas ramas del Derecho para su cumplimiento o Derecho Público es auxiliar importante, como también el Derecho Administrativo y al Privado. La Constitución Nacional, como norma de normas regla los principios fundamentales de imperioso obedecimiento para proteger a los asociados, en los aspectos de diversidad étnica y cultural, vida, defensa de los derechos humanos, libertad, intimidad personal y familiar, libertad de cultos, de opinión, derecho a la honra, a presentar 76

Magistrado Ponente: Dr. Álvaro Tafur Galvis, demanda de inconstitucionalidad Sentencia C-046-01 “Queda establecido que por regla general corresponde al Congreso de la República, expedir las normas restrictivas o limitativas de las libertades y derechos ciudadanos con base en los hechos o circunstancias que constituyen lo que se denomina motivo de policía, que son todos aquellos hechos o circunstancias que en cualquier forma atentan contra el orden público, bien sea en forma directa o como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o libertad (…) No obstante, no puede admitirse la existencia de una competencia discrecional del Congreso en la materia, pues las atribuciones de éste se encuentran limitadas por las normas constitucionales y los tratados y convenios internacionales (art. 93) que reconocen e imponen el respeto y efectividad de los Derechos Humanos. En estas circunstancias, las regulaciones normativas expedidas por aquél órgano en el ejercicio del poder de policía se encuentran sometidas a límites que emanan de la necesidad de garantizar el respeto a la dignidad humana y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales en lo que atañe con su núcleo esencial (…) Las restricciones, en consecuencia, no buscan impedir el goce de éstos, sino regular y permitir su cabal ejercicio acorde con las necesidades de la convivencia social, y el respeto por los derechos de todas las personas que integran el conglomerado social. De ahí que sólo sean admisibles aquellas restricciones mínimas, necesarias e indispensables, que obedezcan a finalidades constitucionalmente legítimas, dentro del sistema democrático que nos rige, que tiendan a prevenir infracciones penales o a proteger o a asegurar la seguridad nacional, el orden público la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás”.

77 García Arce, Carlos Alberto (2012). Derecho de Policía. El motivo o causa de policía en la ruina del servicio que corresponde al cuerpo de policía atiende “casos” de policía. Si el “caso” es leve puede tratarse de una incorrección ciudadana, de una falta o de una contravención; si es grave puede ser un delito o una calamidad pública.

peticiones respetuosas, libertad de locomoción, di profesión u oficio, de enseñanza, al debido proceso, presunción de inocencia, derecho a la no extradición, derecho de asilo, derecho de reunión y asociación, derecho di elegir y ser elegido, etc., artículos 11 y ss. De la Constitución Nacional (Zuleta, 1995)78

Al estar sometido el comercio y la industria a vigilancia estatal, por medio de acciones policivas, tiene relación con el Derecho Comercial. Por su parte con el derecho penal existe extensa afinidad pues, en su mayoría, sus actuaciones convergen al capo del tratamiento de las contravenciones de policía, como partes integrantes del hecho punible (artículo 18 del Código Penal); en ella se ha hecho más inmensa la actividad pues muchas conductas que anteriormente constituían delitos a la luz del Código Penal, quedaron convertidas en contravenciones, conforme a las disposiciones de la ley 23 de 1991, marzo 21 y su reglamentario Decreto 800 de 1991, tales como “Ejercicio Arbitrario de las Propias Razones”, que aparecía como delito contra la administración de justicia, artículo 183, “violación de habitación ajena”, que era ilícito contra la Libertad individual, artículo 284 del Código Penal y siguientes, “lesiones personales” hasta de 30 días de incapacidad, del artículo 331 del C.P.; “Hurto simple” cuya cuantía no exceda de diez salarios mínimos mensuales legales, “estafa” y “abuso de confianza” hasta por el mismo valor, que estaban consagrados en el título contra el patrimonio económico, artículos 349,356 y 358 del estatuto represor.

Su marcada relación con las disposiciones penales adquiere mayor importancia al aplicarse, en desarrollo del Principio de Integración, los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y las que tengan que ver con Policía Judicial en el trámite contravencional, según lo disciplina el artículo 16 de la ley 23 de 1991 (Jiménez, 2009)79. Con el derecho civil y de familia, su relación tiene

78

Zuleta Torres, Gonzalo (1995). Curso de Derecho de Policía, Parte General. Editorial Librería del Profesional, Santa Fe de Bogotá. En general todas las ramas del Derecho buscan desarrollar los postulados constitucionales dando efectividad al ejercicio de los derechos civiles y garantías sociales aludidos.

79 Jiménez Schroeder, William Gabriel (mayo-agosto 2009). la constitucionalización del derecho de policía: Una aproximación desde los derechos colectivos relacionados con el ordenamiento territorial y el urbanismo. En: Pensamiento Jurídico Revista de Teoría del Derecho y Análisis Jurídico, No. 25., Bogotá. págs. 251-269. En síntesis, es abrumador el campo de nexo con el Derecho sustancial y procesal porque es normación y mecánica, como lo

que ver con la protección de la propiedad, su perturbación, bienes de menores y de la familia, trabajos de menores de edad, protección de ellos como personas, especialmente de los problemas de formación. La norma antes señalada ordena aplicar, también por integración, las disposiciones comunes a los juicios del procedimiento civil.

Ejemplo, de la estructura de estado o plana mayor, con una subordinación y reflexiva, que hace que, por principio, el policía individualmente razones antes de actuar, como juez que es de cada situación particular, y colectivamente por excepción. El cuerpo de policía civil recibe una instrucción adecuada para el manejo de los uniformes, que tienen un objetivo de presencia y protección, sin los rigores del “orden cerrado” militar. La actitud que debe formarse en sus hombres es preventiva. El cuerpo de policía militarizado es lo opuesto a lo dicho del cuerpo civil. Su organización y estructura es militar, la subordinación es absoluta con órdenes de estricto cumplimiento, preparados para actuar colectivamente en principio e individualmente en casos especiales, por esto el soldado no tiene discernimiento para actuar, al contrario del agente de policía. Posturas, movimientos y formaciones rigurosas y conforme al “orden cerrado” y una actitud combativa y destructiva en sus hombres, contra el enemigo.

Capítulo Cuarto.

I. Policía: las cuatro acepciones de la Corte Constitucional.

El presente trabajo revisará y sostendrá la tesis expuesta anteriormente en un artículo nuestro, que sirve de discusión a la presente investigación. Muestra, como pese a las múltiples definiciones doctrinarias encontradas en la literatura jurídica y universal, la Corte Constitucional, mediante sus fallos, constitucionaliza una determinada interpretación de la

dijera con acierto el Dr. Manuel Gaona Cruz en 1978 cuando se desempeñaba como viceministro de justicia y se presentaba la exposición de motivos del Código Nacional de Policía.

Constitución. En consecuencia, la constitucionalidad de las normas y situaciones de violación a derechos fundamentales puestas a su conocimiento (Jiménez, 2011)80.

Interesa resaltar en favor de nuestra tesis, cómo la Corte Constitucional, en sentencia C-825 de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, reconoce la existencia de varias definiciones sobre policía y establece que pese a las mismas, no encuentra la Corte que la utilizada por ella para adoptar sus decisiones sea inconsistente, por lo cual, en nuestro criterio, se constitucionaliza una definición particular de policía. Ésta presenta una estructura lógica como ejercicio del poder subordinado del Estado al derecho y fundada en el respeto a los derechos fundamentales; pero al mismo tiempo, implica una restricción para el actuar de la Administración Pública, dentro de una lógica de ser la encargada de la promoción y protección directa de los derechos constitucionales, como debe esperarse de un Estado social democrático y participativo de derecho. Todo lo anterior, con un claro respaldo normativo en la Constitución Política de 1991.

El presente trabajo sostiene la idea de una constitucionalización del Derecho de Policía en doble vía, según se trate de derechos individuales o de derechos colectivos. Interesa destacar que tal propuesta es completamente compatible con la noción de policía que actualmente se acepta y establece por nuestra tradición jurídica, fijada en especial por la Corte Constitucional y fundada en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, arriba citada, siempre y cuando se fije su alcance dentro del marco de la integralidad de los Derechos Humanos, hacia donde se propone debe avanzarse en la construcción dogmática de la noción de policía y del derecho de policía.

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Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción, Bogotá D.C., Colombia. En nuestro caso, una definición del término Policía, la interpreta en cuatro acepciones básicas y para ello retoma la conceptualización del término policía que para el efecto hiciera la Corte Suprema de Justicia, en decisión de Sala Plena, mediante sentencia del 21 de abril de 1982, magistrado ponente Dr. Manuel Gaona Cruz, consolidando una tradición jurídica sobre la materia.

Sobre el tema, podemos encontrar una línea jurisprudencial bastante definida, estructurada sobre la sentencia fundante de línea C-024 de 1994; allí se adoptó el concepto de Policía ya conceptualizado por la Corte Suprema, en los siguientes términos (Sentencia C-024 de 1994)81:

“El concepto de Policía es multívoco, más no equívoco, por cuanto tiene al menos cuatro significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un lado, se refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la policía administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades administrativas de policía. En tercer término, la Policía es también un cuerpo civil de funcionarios armados: la Policía Nacional. Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos: es la policía judicial”.

El anterior criterio fue ratificado en la sentencia C-117-06, donde dijo:

“Con fundamento en ello la Corte Constitucional, en numerosas sentencias, recogiendo la conceptualización que ha realizado en tal sentido la Corte Suprema de Justicia, ha distinguido entre poder de policía, entendido como potestad de reglamentación general. Función de policía consistente en la gestión administrativa concreta de poder de policía, y actividad de policía que comporta la ejecución coactiva. En cuanto tiene que ver con el concepto de policía, éste ha sido entendido al menos en cuatro acepciones, que sintetizamos en el siguiente esquema (Lleras, 1943)82:

81

M. P. Martínez Caballero, Alejandro Sentencia C-024 de 1994. Ya en el contexto del marco constitucional que nos rige, la Corte Constitucional ha establecido dos tipos de policía, y sustancialmente los diferencia: la Policía Administrativa y la Policía Judicial. La primera, ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público y por tanto, de carácter preventivo; la segunda, como colaboración a las autoridades de justicia en el esclarecimiento de delitos y por tanto, con fines represivos.

82 Lleras Pizarro, Miguel (1943). Derecho de policía: ensayo de una teoría general. tesis de grado. texto mecanografiado. Bogotá: universidad nacional. función de policía consistente en la gestión administrativa concreta de poder de policía, y actividad de policía que comporta la ejecución coactiva.

a) Como actividad del Estado, aquí se habla de: - Poder de policía, - Función de policía y - Actividad de policía

b) Como autoridades de policía; c) Como cuerpo civil armado (Policía Nacional) y, d) Como policía judicial.

El término policía usado en la Constitución es multívoco y puede significar hasta cuatro cosas diferentes en términos de la Corte Constitucional, como pasa a desarrollarse:

1) Policía como actividad del Estado.

Aquí se habla de: a.) Poder de policía; b.) Función de policía y c.) Actividad de policía (Lleras, 1943)83.

a) El poder de policía.

Es la facultad de dictar normas de policía, es decir, leyes o reglamentos de policía que limitan, de forma general, impersonal y abstracta, el ámbito de algunas libertades públicas en relación con el mantenimiento del orden público y sus elementos de salubridad, seguridad, tranquilidad, moralidad públicas y ecología.

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Lleras Pizarro, Miguel (1943). Derecho de policía: ensayo de una teoría general. tesis de grado. texto mecanografiado. Bogotá: universidad nacional. Es la noción más abstracta, pero la más importante, porque trata de la protección de los derechos y la limitación de algunas de las libertades públicas de los ciudadanos. Sobre este punto se destaca cómo la Constitución consagra un generoso catálogo de derechos, de primera, de segunda y de tercera generación, derechos a la vida, a la libertad en todas sus formas, a ser tratados de manera igual, derechos a la salud, a la educación, al trabajo, derechos al medio ambiente, a la paz, derechos al espacio público, etc.

Ha señalado la Corte Suprema de Justicia en sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz, y retomado bajo la actual Constitución en sentencia C-024-94 de la Corte Constitucional, que el poder de policía es normativo: legal o reglamentario y corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. Conforme al régimen del Estado de derecho es, además, preexistente. Se caracteriza entonces por su naturaleza normativa y por la facultad legítima de regulación de algunas libertades públicas con actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para el mantenimiento del orden público.

b) Función de policía.

Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Sin que dicha función otorgue competencias de reglamentación ni de regulación de la libertad. Es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Dice la Corte Constitucional:

“Supeditada al poder de policía, es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro del marco impuesto por éste. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por el poder de policía a las autoridades administrativas de policía. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la Constitución (…) En las entidades territoriales compete a los gobernadores (Art. 330 C.P.) y a los alcaldes (Art. 315-2 C.P.), quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y reglamentario” (Sentencia C-117-06)84. .A través de la función de policía se hace específica para un caso particular y concreto la norma de policía (Sentencia C-282-04);

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Lleras Pizarro, Miguel (1943). derecho de policía: ensayo de una teoría general. tesis de grado. texto mecanografiado. Bogotá: en esta gestión administrativa, como lo llama la Corte, se encuentra la expedición de licencias, permisos, autorizaciones, así como las demás decisiones administrativas aplicables a un individuo en particular, como puede ser: la orden de cierre de un establecimiento de comercio, el retiro de un cerramiento en espacio público, la orden de demolición de una construcción que contraviene el régimen de obras y urbanismo; así como la imposición de multas y suspensión de actividades.

c) La actividad de policía.

La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad.

Corresponde a la ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico; asume la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra necesariamente subordinada al poder y a la función de policía (Sentencia C-117-06). La actividad de policía es ejercida por los miembros de la Policía Nacional (Art. 216 y 218 C.P.) que en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, aplican diversos medios legítimos, para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público (Sentencia C-492-92) y en este sentido no se aparta en nada de lo dicho en 1982 por la Corte Suprema de Justicia cuando señaló:

“Finalmente, la actividad de policía se refiere a los oficiales, suboficiales y agentes de policía quienes no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía; despliegan por orden superior la fuerza material como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones están limitadas por actos jurídicos reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son ejercicio concreto de la función de policía, limitan el campo de acción de un agente de policía, quien es simple ejecutor al hacer cumplir la voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía (PONAL, 2007)85.

85

Policía nacional de Colombia-PONAL- (2007). lineamientos generales de política para la policía nacional de Colombia.

Dirección General.

Tomo I, Bogotá.

Disponible en: http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/HOME/ Lineamientos/lineamientos_internet.pdf. Es una actividad estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni reguladora de la libertad” Corte Suprema de Justicia. Sentencia de abril 21 de 1982. Magistrado Ponente: Manuel Gaona Cruz.

II. La actividad de policía, como ejecución material del poder y de la función de policía, es por esencia de carácter preventivo y se manifiesta en medidas lícitas, razonables y proporcionadas.

Desde la época en que la Corte Suprema de Justicia fungía como órgano superior del control constitucional, se ha estimado la actividad de policía como competencia para la ejecución material y reglada de la fuerza, diferenciándola del poder y de la función de policía (M. P. Gaona Cruz, Manuel. Sentencia de abril 21 de 1982)86.

Así, vino entendiéndose el poder de policía como competencia jurídica asignada y no como potestad política discrecional y la función de policía como la gestión administrativa concreta de ese poder de policía, ejercida dentro de los marcos por éste impuestos, mientras que los oficiales, suboficiales y agentes de policía no expiden actos sino que actúan, no deciden sino que ejecutan por orden superior la fuerza material instituida como medio para lograr los fines propuestos por el poder de policía, esto es, son simples ejecutores que mandan obedeciendo.

Adicionalmente, la Corte Constitucional ha señalado que las fuerzas de policía “tienen una misión de ejecución material, siendo sus funcionarios agentes de ejecución, que no realizan actos jurídicos, sino operaciones materiales. La fuerza policial busca lograr coactivamente el respeto al ordenamiento jurídico”.

Por su propia naturaleza la actividad de policía es de índole preventiva, pues supone la intervención de la autoridad antes de que se viole el derecho, con el fin de impedir, en lo posible, el acto que consume la violación (artículo 5 del Código Nacional)87. El régimen de 86

Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de abril 21 de 1982, M. P. Manuel Gaona Cruz. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de abril 21 de 1982, M. P. Manuel Gaona Cruz. La actividad de policía es, pues, la ejecución material tanto del poder como de la función de policía y está a cargo de un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, la Policía Nacional, a la que constitucionalmente le compete, como fin primordial, el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (artículo 218 de la Constitución).

87 El artículo 5 del Código Nacional de Policía dispone: “Las normas y los servicios de policía son medios para prevenir la infracción penal. En el ejercicio de la función punitiva del Estado, la policía es auxiliar técnico”. Dicha intervención para ser efectiva conlleva reglamentación y limitación al ejercicio de las libertades ciudadanas, con el fin de impedir que su uso se convierta en abuso, por atentar contra los derechos de los demás. Coadyuva a

policía preventivo se aplica, por lo general, cuando se trata de cuestiones relativas a la higiene, la salubridad, la seguridad, la moralidad y la tranquilidad públicas, elementos que integran el concepto de orden público interno.

Concepto diferente es el de policía judicial, referido a la actividad desarrollada con ocasión de la comisión de un delito, encaminada a su esclarecimiento e individualización de los presuntos responsables, operación que no es característica ni propia de la policía, aun cuando miembros de la Policía Nacional en sus dependencias especializadas puedan ser investidos de tal función (art. 201 L. 906/04) o supletoriamente la tengan que ejercer, lo cual es ocasional y excepcional.

La policía judicial es concebida por la propia Ley 906 de 2004, inciso final de su artículo 200, como la función que cumplen las entidades del Estado para apoyar la investigación penal, dependiendo funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados. Así se trataría, como lo han comentado voces autorizadas, de una extensión del lenguaje originada en el hecho de que tales operaciones puedan encomendarse a quienes realizan, como función esencial, la prevención (Lleras, 1943)88. El fin de la policía es la preservación del orden público, pero no “a toda costa”, sino sólo empleando medios lícitos, esto es, los que la Constitución y la ley permiten. Sobre este tópico la Corte Constitucional ha dicho:

“La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus

garantizar de esta forma la armonía social, esto es, la realización de un orden jurídico justo (Preámbulo de la Constitución).

88 Lleras Pizarro, Miguel (1943). Derecho de Policía. Ensayo de una teoría general. Librería Editorial La Gran Colombia. Bogotá. Págs. 23 y ss. Por su parte, la jurisprudencia constitucional considera la Policía Judicial “como el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigación de los delitos y en la captura de los delincuentes”, siendo “una denominación que se emplea para aludir a las fuerzas de policía en cuanto dirigen su actividad para preparar la función represiva de los funcionarios judiciales (fiscales y jueces de la República)”.

diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos (Sentencia T-690 de 2004)89”.

También ha expresado esta Corte que la actividad de policía ejercida por los miembros de la Policía Nacional -oficiales, suboficiales y agentes, en cumplimiento de su obligación de mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, se concreta en diversas medidas legítimas para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público, estando limitada por el poder y la función de policía y, fundamentalmente, por el respeto de los derechos y libertades de las personas. En punto a las medidas de policía, la jurisprudencia constitucional ha fijado unos parámetros para su configuración y aplicación, a saber: legalidad, finalidad, necesidad, proporcionalidad e igualdad. En palabras de la Corte Sentencia (C-492 de 2002)90:

“(…) en un Estado social de derecho, el uso del poder de policía -tanto administrativa como judicial-, se encuentra limitado por los principios contenidos en la Constitución Política y por aquellos que derivan de la finalidad específica de la policía de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de policía y que la Corte Constitucional entra a precisar:

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Sentencia T-690 de 2004 (22 de julio de 2004). M. P. Álvaro Tafur Galvis. La doctrina expuesta en esta providencia ha sido reiterada en posteriores pronunciamientos. Sentencias T-622 y T-624 de 2005. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público.

90 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-492 de 2002. El artículo 208 de la Ley 906 de 2004, regula la actuación de los servidores de la Policía Nacional cuando en desarrollo de la actividad policiva, “descubrieren elementos materiales probatorios y evidencia física como los mencionados en este código”, caso en el cual dichos servidores deben ponerlos inmediatamente en conocimiento de la policía judicial, observando el procedimiento allí descrito.

Para la actora, las actividades de policía consistentes en “registro personal, inspección corporal, registro de vehículos y otras diligencias similares”, previstas en la norma en comento, violan el artículo 15 de la Constitución, sobre el derecho a la intimidad y a la dignidad, pues sólo puede procederse a tales registros si media orden de autoridad judicial. Considera que esta vulneración se da si se le permite a la Policía Nacional que realice esta clase de diligencias y otras similares, sin control alguno.

1- Siendo autoridad administrativa (policía administrativa) o que actúa bajo la dirección funcional de las autoridades judiciales (policía judicial), la Policía está sometida al principio de legalidad puesto que afecta libertades y derechos.

2. Toda medida de policía debe tender a asegurar el orden público; por tanto, encuentra su limitación allí donde comienzan las relaciones estrictamente privadas. De aquí que la policía tampoco pueda actuar a requerimiento de un particular para proteger sus intereses meramente privados; para esto está la Justicia ordinaria.

3. La policía sólo debe adoptar las medidas necesarias y eficaces para la conservación y restablecimiento del orden público. La adopción del remedio más enérgico de entre los varios posibles, ha de ser siempre la ultima ratio de la policía, lo cual muestra que la actividad policial en general está regida por el principio de necesidad, expresamente consagrado en el artículo 3 del Código de conducta para funcionarios encargados de aplicar la ley, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas por resolución 169-34 del 17 de diciembre de 1979, que establece que las autoridades sólo utilizarán la fuerza en los casos estrictamente necesarios.

4- Igualmente, las medidas de policía deben ser proporcionales y razonables en atención a las circunstancias y al fin perseguido: debe entonces evitarse todo exceso innecesario. Así pues, los principios de proporcionalidad y razonabilidad que rigen todas las actuaciones de la administración pública adquieren particular trascendencia en materia de policía.

5- Directamente ligado a lo anterior, la extensión del poder de policía está en proporción inversa al valor constitucional de las libertades afectadas. Eso explica que en ciertas materias, como la regulación de los sitios públicos el poder policial sea mucho más importante que en otros ámbitos de la vida social, como el derecho a la intimidad y a la inviolabilidad del domicilio.

6- El poder de la policía se ejerce para preservar el orden público pero en beneficio del libre ejercicio de las libertades y derechos ciudadanos. No puede entonces traducirse en una supresión absoluta de las libertades.

7- Así mismo debe recordarse especialmente en esta materia la regla, por otra parte general a toda actividad administrativa, de la igualdad de los ciudadanos ante la ley. El ejercicio del poder de policía no puede traducirse en discriminaciones injustificadas de ciertos sectores de la población, puesto que todas las personas ‘recibirán la misma protección y trato de las autoridades.

8- Igualmente opera la máxima de que la policía debe obrar contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejercite legalmente sus derechos.

Por todo lo anterior, el ejercicio de la coacción de policía para fines distintos de los queridos por el ordenamiento jurídico puede constituir no sólo un problema de desviación de poder sino incluso el delito de abuso de autoridad por parte del funcionario o la autoridad administrativa”.

(Sentencia C-024 de 1994)91

En suma, la actividad de policía, como ejecución material del poder y de la función de policía, a cargo de la Policía Nacional, es por esencia de carácter preventivo y se manifiesta en medidas lícitas, razonables y proporcionadas, tendientes a la conservación del orden público.

2) Autoridades de Policía.

El segundo concepto de policía, ya no refiere a la actividad del Estado, sino a las autoridades de policía. Son autoridades de policía: el Presidente de la República, el Gobernador en cada Departamento, el Alcalde, los inspectores de policía, etc. (…) Sobre este punto es importante 91

M. P. Alejandro Martínez Caballero. Sentencia C-024 de 1994 (27 de enero). Lo cual no obsta para que en desarrollo del mandato de la colaboración armónica, previsto en el artículo 113 superior, la policía pueda actuar como auxiliar en el ejercicio de otras funciones del Estado.

destacar cómo las autoridades ejecutivas unipersonales, son las encargadas del mantenimiento del orden público en su respectivo nivel territorial; sobre este punto haremos una corta reflexión más adelante, mirando el papel de las formas de Estado y la organización del Estado autonómico. Por otra parte, es importante este concepto de las autoridades de policía porque define las competencias, y dentro de un Estado de derecho, autoriza a hacer algo preciso a los funcionarios a nombre del Estado evitando así la arbitrariedad o la discrecionalidad de quien tiene el uso legítimo de la fuerza.

Múltiples situaciones de este tipo hemos visto, donde el Alcalde municipal adopta decisiones, que corresponden a los concejos municipales, y otras tantas, como en materia de establecimientos de comercio, que los concejos municipales dictan normas que son privativas del Congreso de la República (López, 2007)92.

3.) La Policía Nacional.

La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (Art. 218 C.P.).

El tercer concepto de policía se corresponde con nuestra primera aproximación de la policía es el policía. Para nuestro caso, hablaremos en términos de la Institución, la Policía Nacional, organizado constitucionalmente como un cuerpo civil armado, y por tanto, diferente a las fuerzas militares, pese a que en la práctica, por la organización dentro del Ministerio de Defensa, su mando esté ligado al Estado Mayor y su concepto guerrerista y no a fines de prevención como es su naturaleza (PONAL, 2007)93.

92

López Riaño, Yed Milton (2007). Seguridad ciudadana y ciudades. Bogotá. En materia ambiental, sea el caso de precisar las dificultades que se presentan entre las Corporaciones Autónomas Regionales y las Secretarías de Ambiente para mencionar solo un grave ejemplo, como ocurre en el caso de los Cerros Orientales de Bogotá.

93 Policía nacional de Colombia-PONAL- (2007). lineamientos generales de política para la policía nacional de Colombia. Dirección General. Tomo I, Bogotá. Disponible en:http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/HOME/

4) La Policía Judicial.

El último concepto de policía, es un concepto excepcional. No hace parte de la naturaleza propia de la noción de policía, determinado por un régimen preventivo relacionado con el orden público interno, sino que se remite al régimen punitivo del Estado y corresponde a la Policía Judicial. Es una atribución de carácter excepcional a los funcionarios de policía para que puedan colaborar y prestar ayuda a la justicia en la investigación penal y bajo dirección de la Fiscalía.

Sobre este punto, la jurisprudencia constitucional considera el rol de Policía Judicial, según lo ha señalado en un primer momento en la sentencia C-024 de 1994, como: “el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigación de los delitos y en la captura de los delincuentes”, siendo “una denominación que se emplea para aludir a las fuerzas de policía en cuanto dirigen su actividad, que antecede a la función represiva de los funcionarios judiciales, fiscales y jueces de la República”. Más adelante, en la sentencia C-789 de 2006, señaló (Sentencia C-789 de 2006)94:

“Concepto diferente es el de policía judicial, referido a la actividad desarrollada con ocasión de la comisión de un delito, encaminada a su esclarecimiento e individualización de los presuntos responsables, operación que no es característica ni propia de la policía, aun cuando miembros de la Policía Nacional en sus dependencias especializadas puedan ser investidos de tal función (Art. 201, Ley 906 de 2004) o supletoriamente la tengan que ejercer (Sentencia C-789 de Lineamientos/lineamientos_internet.pdf. Debe reconocerse el trabajo conjunto que se realiza por toda la fuerza pública en muchos escenarios. Sobre este punto debe recalcarse su consagración constitucional, como un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

94 M.P. Pinilla Pinilla, Nilson (2006). Sentencia C-789 de 2006. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39, 74, 102, 208 y 350, todos parcialmente acusados, de la Ley 906 de 2004, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. La actividad de policía, como ejecución material del poder y de la función de policía, a cargo de la Policía Nacional, es por esencia de carácter preventivo y se manifiesta en medidas lícitas, razonables y proporcionadas, tendientes a la conservación del orden público. Lo cual no obsta para que en desarrollo del mandato de la colaboración armónica, previsto en el artículo 113 superior, la policía pueda actuar como auxiliar en el ejercicio de otras funciones del Estado.

2006)95, lo cual es ocasional y excepcional (…) La policía judicial es concebida por la propia Ley 906 de 2004, inciso final de su artículo 200, como la función que cumplen las entidades del Estado para apoyar la investigación penal, dependiendo funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados (…) Así se trataría, como lo han comentado voces autorizadas, de una extensión del lenguaje originada en el hecho de que tales operaciones puedan encomendarse a quienes realizan, como función esencial, la prevención”.

III. Policía Administrativa y Policía Judicial.

De los cuatro conceptos enunciados, la Corte señala que se desprende, lo que la doctrina ha clasificado como la policía administrativa y policía judicial. La policía administrativa se entenderá así: “En término generales puede ser definida como el conjunto de medidas coercitivas utilizables por la administración para que el particular ajuste su actividad a un fin de utilidad pública y lograr de esa manera la preservación del orden público” (C-024-94) y acto seguido plantea las diferencias con la Policía Nacional, fuerzas de policía y la policía judicial, en los siguientes términos: “Se comprende entonces la distinción entre estas dos acepciones de la policía. Mientras que la policía administrativa, en sentido técnico, implica un poder jurídico de tomar decisiones que limitan la libertad y propiedad de los particulares, las fuerzas de policía tienen una misión de ejecución material, siendo sus funcionarios agentes de ejecución, que no realizan actos jurídicos, sino operaciones materiales”(Jiménez, 2011)96.

95

M.P. Pinilla Pinilla, Nilson (2006). Sentencia C-789 de 2006. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 39, 74, 102, 208 y 350, todos parcialmente acusados, de la Ley 906 de 2004, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”. “La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos.

Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público.”

96 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de

Para eso debe asegurar el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la policía administrativa, principalmente el aseguramiento del orden público, policía de seguridad, pero también las fuerzas policiales persiguen finalidades ajenas a la estricta policía administrativa: investigar la comisión de delitos públicos deteniendo a sus autores, policía judicial, pero bajo estricto control judicial (…) Encontramos así la noción de Policía Judicial como el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigación de los delitos y en la captura de los delincuentes (Delgado, 2009)97.

Consideró la Corte Constitucional, la distinción entre las policías administrativa y judicial que la doctrina ha hecho, y para ello remite a Jaime Vidal Perdomo en Colombia y a Georges Dupuis y Marie José Guedón doctrinantes franceses, de la siguiente forma (Sentencia C-024 de 1994)98: “Este carácter eminentemente preventivo de la policía administrativa la distingue de la policía judicial encargada fundamentalmente de reprimir los atentados contra el orden público una vez que ellos hayan ocurrido. La distinción entre ambas policías es importante no sólo por el principio de separación entre autoridades administrativas y judiciales propiamente dichas sino porque en la práctica numerosas acciones de policía son mixtas y su calificación se funda

Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Además, no siempre hay coincidencia entre los fines perseguidos por la policía administrativa y por las fuerzas de policía. La fuerza policial busca lograr coactivamente el respeto al ordenamiento jurídico.

97 Delgado Mallarino, Víctor Alberto (2009). Policía, derechos humanos y libertades individuales. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/iidh/cont/ 17/dtr/dtr4.pdf. No se trata de dos especies de un género común, sino que la Policía Judicial es una denominación que se emplea para aludir a las fuerzas de policía en cuanto dirigen su actividad para preparar la función represiva de los funcionarios judiciales (fiscales y jueces de la República). Por eso, la concepción moderna de la Policía judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicación de principios de unidad orgánica y, sobre todo, de especialización científica y que actúa bajo la dirección funcional de los fiscales o los jueces”.

98 Magistrado Sustanciador: Martínez Caballero, Alejandro. Sentencia C-024 de 1994. La noción de Policía Judicial es el conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la investigación de los delitos y en la captura de los delincuentes. La concepción moderna de la Policía judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicación de principios de unidad orgánica y, sobre todo, de especialización científica y que actúa bajo la dirección funcional de los fiscales o los jueces. Si bien es cierto que la Policía Nacional por mandato constitucional cumple funciones de Policía Judicial en forma permanente, así como otros servidores públicos según lo dispone el artículo 310 del Código de Procedimiento Penal, sus funciones se deben cumplir bajo la dirección y coordinación del Fiscal General y sus delegados.

algunas veces en la finalidad de la acción más que en su contenido” (Sentencia No. T-425 de 1992)99

Capítulo Quinto.

I. Los Medios de Policía.

Ha señalado la Corte Constitucional, sobre los medios de policía:

“La preservación del orden público en beneficio de las libertades supone el uso de distintos medios, como pueden ser básicamente 1) el establecimiento de normas generales que limitan los derechos para preservar el orden público, 2) la expedición de actos normativos individuales, dentro de los límites de esas normas generales, como la concesión de un permiso o la imposición de una sanción, y 3) el despliegue de actividades materiales, que incluyen el empleo de la coacción y que se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso esta Corte Constitucional, en numerosas sentencias, ha distinguido entre poder de policía, reglamentación general, función adopción de medidas individuales y actividad de policía, ejecución coactiva, para diferenciar esos distintos medios de policía, en lo cual ha reiterado la conceptualización realizada en tal sentido por la Corte Suprema de Justicia” (Sentencia C-825 de 2004)100.

99

M.P. Angarita Barón, Ciro (1992). Sentencia No. T-425 de 1992. El poder de policía, en sus diversas manifestaciones tiene límites claros que se derivan de su objeto específico de mantener el orden público. Sin negar que las autoridades locales sean competentes para establecer algunos gravámenes por la explotación de una actividad económica, esta Corte estima que no es propio de la naturaleza del poder de policía, por cuanto nada tiene que ver con el mantenimiento del orden público en sus diversas manifestaciones, que en su desarrollo se llegue hasta establecer pautas ajenas por entero a dicho orden, como los atinentes a la comercialización de la actividad o servicio de juegos de razonamiento abstracto. Por tanto, se ha producido un desbordamiento o desvío de tal poder que esta Corte no puede ignorar.

100 M.P. Uprimmy, Rodrigo. Sentencia C-825 de 2004. “el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Este marco constituye el fundamento y el límite del poder de policía, que es el llamado a mantener el orden público, pero en beneficio del goce pleno de los derechos. En ese sentido, la preservación del orden público no puede lograrse mediante la supresión o restricción desproporcionada de las libertades públicas, puesto que el desafío de la democracia es permitir el más amplio y vigoroso ejercicio de las libertades ciudadanas. Conforme a lo

Desde 1943, Lleras Pizarro, mencionó que para el mantenimiento del orden público, la policía emplea dos clases de medios: 1º Los de naturaleza jurídica (1.1. Por vía general 1.1.1.

Permanente y 1.1.2. Transitorios - y 1.2. Por vía individual); y 2º Los simplemente materiales por la simple fuerza o por medio de las armas (Lleras, 1943)101. En la actualidad, en una perspectiva académica puede mantenerse la estructura general planteada por Lleras Pizarro, que en nada contradice lo señalado por la Corte Constitucional, y pasamos a clasificarla en los siguientes términos:

Los medios de policía son Jurídicos y Materiales. Los Jurídicos, son de carácter normativo, y pueden ser a su vez: generales e individuales. Los medios jurídicos generales se profieren en desarrollo del poder de policía y corresponden a las leyes de policía y los reglamentos de policía, que a su turno pueden ser permanentes o transitorios.

En relación con los medios de policía materiales, su naturaleza no es jurídica, sino fáctica y nunca son autónomos, toda vez que dependen de la Constitución y la Ley, subordinándose al poder y a la función de policía. Siguen el principio de proteger los derechos y solo actuar contra el que abuse de ellos. Se reconoce su licitud en consideración a que contra la violencia física perturbadora no puede oponerse con eficiencia sino la fuerza física organizada. El agente de policía, no es sino un ejecutor material que no puede determinar arbitrariamente ni con fines

anterior, en un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos en la Constitución y por aquellos que derivan de la finalidad de mantener el orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al uso de los poderes de policía. Así, la sentencia C-024 de 1994, luego de analizar in extenso el concepto, las funciones y los límites del poder de policía en un Estado social de derecho (CP art. 1), señaló unos principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado democrático, a saber, que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales.

101 Lleras Pizarro, Miguel (1943). Derecho de Policía. Ensayo de una teoría general. Librería Editorial La Gran Colombia. Bogotá. Págs. 24 y ss. Por otra parte, los medios de policía individuales, se desarrollan con ocasión de la función de policía y están subordinados al poder de policía, corresponden a la gestión administrativa concreta y se expiden en forma de resoluciones, permisos o licencias, para un caso particular y concreto.

distintos a los contemplados por el ordenamiento jurídico, los motivos que puedan provocar su intervención. Veamos en detalle, a continuación, cada uno de los medios de policía y su relación con las autoridades de policía.

II. Medios Jurídicos de Policía generales, son las normas de policía que provienen del poder de policía.

Las Leyes de Policía, Conforme el artículo 150 constitucional, corresponde al Congreso hacer las leyes, y entre sus funciones constitucionales, están las de: “1. Interpretar, reformar y derogar las leyes (…) 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones (…) 25. Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la República” (Jiménez, 2011)102.

En estas circunstancias, el poder de policía es una facultad propia del Congreso y no podrá ser delegada, como se desprende de los tratados de Derechos Humanos ratificados por Colombia, que hacen parte del bloque de constitucionalidad, entre otros, lo relativo al artículo 30 la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Sentencia C-825 de 2004)103.

102

Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Ha señalado la Corte Constitucional que en un Estado social de derecho, la regulación de los derechos y las libertades públicas, debe partir del texto constitucional y tener un desarrollo primario en la ley, como expresión de la soberanía popular. La regla general es que sólo el Congreso ejerce el poder de policía, pues únicamente este órgano estatal puede, dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución, regular y limitar los derechos y libertades; como quiera que el órgano legislativo ha sido tradicionalmente concebido como el foro que tiene representación de la sociedad civil, esto le confiere mayor legitimidad a sus decisiones.

103 M.P. Uprimmy, Rodrigo. Sentencia C-825 de 2004. “el orden público debe ser entendido como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. Si la función de policía, consiste en la gestión administrativa concreta de poder de policía, conforme la asignación de funciones y competencias por la Constitución; serán las autoridades ejecutivas unipersonales, las encargadas de hacer cumplir la Constitución y las normas de policía, a través de actos administrativos individuales, particulares y concretos, llámense éstos ordenes, decretos, permisos, licencias, autorizaciones, directivas, resoluciones o en general, cualquier otra manifestación jurídica en la que se gestione y concrete, para una persona o grupo definido de personas, la aplicación del poder de policía. Ello no implica que sea únicamente dirigido contra una persona particular, pueden estar dirigidos contra un grupo de personas o un tipo de población, en un ámbito

El Congreso de la República tendrá así por excelencia el poder de policía, y en consecuencia, la facultad para dictar Leyes de Policía, estas leyes tienen de particular frente a las demás leyes proferidas en otros campos del derecho, como lo civil, lo penal, lo comercial, que son leyes reguladoras de los derechos y las libertades públicas tendientes al mantenimiento del orden público interno. La doctrina argentina ampliamente citada en nuestro país por profesores y doctrinantes, da un sentido particular al poder de policía, como la facultad de dictar normas generales impersonales y abstractas reguladoras de los derechos y las libertades públicas, sin que necesariamente se refiera a la facultad de dictar las leyes que tienen los parlamentos, esto haya razón de ser en la estructura constitucional de ser Estados federados, donde cada Estado o Provincia tiene la facultad de dictar sus propias leyes, aspecto que no ocurre bajo la estructura constitucional colombiana, donde el poder de policía, lo tiene por excelencia el Congreso de la República (Olivar, 2007)104 Los Reglamentos de Policía: Si bien el poder de policía, está en cabeza del Congreso, por excepción y solo por mandato constitucional, será una facultad de autoridades diferentes al Congreso. Dichas facultades de ostentar poder de policía, se tienen, por virtud de disposición constitucional y en los estrictos y precisos términos que señala la Constitución. Como la facultad de dictar leyes es exclusiva del Congreso, estas normas generales, impersonales y abstractas, reguladora de las libertades públicas proferidas por autoridad diferente al Congreso, recibirán el nombre de reglamentos de policía (Olivar, 2007)105.

territorial definido, como ha sido el caso de las normas que limitan el consumo de bebidas alcohólicas, en un territorio particular, siempre subordinado al poder de policía.

104 Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar.

Reviste vital importancia, dentro del constitucionalismo contemporáneo, que las acciones del Estado, y en particular las actuaciones de la Administración, se orienten no solo al cumplimiento de los fines del Estado, sino a la realización efectiva y material de la fórmula de un Estado social de derecho, el cual, no solamente se da en un escenario constitucionalizado, con un sistema de garantías y protecciones reforzadas de los derechos individuales frente a la intervención estatal, sino principalmente mediante la realización de acciones afirmativas, esto es, una exigencia de promoción y realización efectiva de los derechos.

105 Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar. en un Estado constitucional de derecho, la actividad de policía, también está sujeta a límites. En primer lugar, requiere, en extremo, cumplir con el respeto de los derechos y libertades de las personas. En segundo lugar, está sujeto al principio de legalidad y limitado por el poder y la función de policía. En tercer lugar, deberá aplicar diversos medios legítimos para prevenir y conjurar las alteraciones del orden público. En cuarto lugar, su acción debe ajustarse a los estrictos principios de proporcionalidad y razonabilidad del uso de la fuerza.

En este sentido, en los artículos 213 y 215 de la Constitución, se consagran los estados de excepción y en particular, los estados de Conmoción Interior y el Estado de Emergencia en casos de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, y, cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, respectivamente. Como consecuencia de lo anterior la Constitución otorga poder de policía, al Presidente de la República, para conjurar tales crisis, en estas excepcionales circunstancias. Dichos estados de excepción, están sujetos a estrictos límites y controles tanto formales como materiales, jurídicos y políticos, bajo la Constitución de 1991 (Jiménez, 2011)106. En este sentido hablamos de poder de policía transitoria.

En las anteriores circunstancias, el Presidente de la República, con la firma de sus ministros, en ejercicio del poder de policía, está facultado para dictar normas reguladoras de las libertades públicas, en los estrictos términos y bajo las condiciones que impone la Constitución, en particular, el artículo 214 superior, es por ello que ejerce poder de policía, pero de manera excepcional y temporal, por lo cual hablamos de medios jurídicos de policía, por vía general y transitorios.

106

Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. En este contexto, es criterio propio que la función de policía, esto es, el uso de los medios jurídicos individuales de policía, no deben hacer una aplicación simple y directa de una norma de policía, sino que subordinada y en estricto cumplimiento de las normas de policía, se de cumplimiento integral a todo el ordenamiento jurídico en virtud de la realización de los principios, valores y derechos constitucionales. En otras palabras, lo que aquí se propone es fundamentalmente que, la gestión administrativa del poder de policía, se haga en el marco integral del ordenamiento constitucional, lo que exigirá un mayor conocimiento de los funcionarios de policía, no solo del régimen de policía como restricción de derechos y libertades públicas, sino del régimen de derechos en sus instrumentos de promoción y realización efectiva de los mismos. Lo anterior, se propone que se haga a través de la formulación adecuada de políticas públicas, donde se integre el estudio complejo de las restricciones y limitaciones del régimen de policía, con los instrumentos de promoción y protección de derechos.

Por otra parte debe señalarse que el artículo 212 constitucional, hace parte de las figuras de los estados de excepción, sin embargo, por su naturaleza militar, las facultades asignadas al Gobierno, son las estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, aspectos que no son objeto de policía, al no ser parte del orden público interno.

Ilustración 5. El Cuerpo de Policía.

Fuente: disponible en la página web http://periodicoelconuco.blogspot.com/2012/05/lapolicia-nacional-se-convierte-en-el.html

Así las cosas, bajo el paradigma constitucional, es claro que cierto tipo de derechos, solo pueden ser objeto de reglamentación por parte del Congreso, estos derechos son los así reconocidos en tratados internacionales de Derechos Humanos incorporados por vía del bloque de constitucionalidad y los que la Constitución les ha impuesto esa limitación; a modo de ejemplo véanse los artículos 15 y 37 de la Constitución, que establecen el derecho a la intimidad personal y familiar y a su buen nombre, donde la correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables y sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley, o, el derecho de

reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, el cual solo por ley se podrá limitar (Villacorta, 1994)107.

Subsiste aún y pese a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, una generalizada confusión sobre el carácter residual o subsidiario del poder de policía que ejercen las Asambleas Departamentales, y en el ámbito de su jurisdicción, por lo cual, valga la pena señalar, que dichas Corporaciones Administrativas, no tienen poder de policía residual, sino únicamente subsidiario en todo aquello que no sea objeto de reserva legal. La interpretación auténtica de la Constitución sobre el punto, ha señalado: “el poder de policía que pueden ejercer subsidiariamente el Presidente y las Asambleas no puede invadir esferas en las cuáles la Constitución haya establecido una reserva legal, por lo cual un gran número de derechos y libertades sólo pueden ser reglamentados por el Congreso, lo cual deriva de la naturaleza misma del Estado colombiano como república unitaria (C.P. Art.1º). Así las cosas, en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia” (Sentencia C-024 de 1994)108.

107

Villacorta Mancebo, Luis (1994). Reserva de ley y constitución. (Capítulo II, Fundamento y Significación Funcional de la Reserva de Ley, págs. 47-73. Madrid: Dikynson. Así las cosas, bajo el paradigma constitucional, es claro que cierto tipo de derechos, solo pueden ser objeto de reglamentación por parte del Congreso, estos derechos son los así reconocidos en tratados internacionales de Derechos Humanos incorporados por vía del bloque de constitucionalidad y los que la Constitución les ha impuesto esa limitación; a modo de ejemplo véanse los artículos 15 y 37 de la Constitución, que establecen el derecho a la intimidad personal y familiar y a su buen nombre, donde la correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables y sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley, o, el derecho de reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, el cual solo por ley se podrá limitar.

108 M. P. Martínez Caballero, Alejandro. Sentencia C-024 de 1994. “La Corte observa de paso que respecto de la función de policía debe tenerse presente por parte de estas autoridades el artículo 84 de la Constitución, que dice: Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. Esta norma, pregonada en principio como reacción ante la denominada tramitología resultante del intervencionismo de Estado, adquiere en realidad toda su dimensión humanista en materia de regulación de la libertad. En este orden de ideas, si bien es atribución de las primeras autoridades políticas del nivel nacional, seccional y local ejercer la función de policía, deben hacerlo en el marco del artículo 84 superior, de suerte que pueden concretar la ley o el reglamento mas no les es dable establecer nuevos condicionantes a los derechos, libertades y garantías de protección”

Debe entenderse que el poder de policía de las Asambleas Departamentales es subsidiario, en el entendido que solo en aquellas materias donde no existe reserva legal es posible desarrollarlo y no, como se ha entendido en amplios círculos académicos y gubernamentales, como la facultad de dictar normas de policía para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho, por las mismas razones, no es residual, por su carácter excepcional y limitado de tal facultad, ya que donde hay reserva legal y al subordinarse al desarrollo legal, no podrá reglamentar las libertades públicas, lo demás podrá hacerlo no de forma residual, sino por atribución constitucional directa (Jiménez, 2011)109. Se agrega, en opinión propia que la condición subsidiaria del poder de policía mencionado, tiene dos caras con respecto a la reserva legal.

109

Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. El primero como ya se indicó son los derechos que solo pueden ser regulados por la Ley, el segundo, que dentro de un Estado unitario, ningún reglamento pueden contradecir disposiciones legales o de superior jerarquía, por lo que los reglamentos locales de policía ceden a la regulación local dada, lo cual aplica a todos los derechos.

Tabla 3. Los medios de la policía, resumen.

Medios de policía.

Los medios de Policía son aquellos instrumentos para el cumplimiento de la función de policía previstos en la Constitución Política, las leyes, los reglamentos, sujetos a los principios del derecho y los tratados o convenios internacionales ratificados por el Estado colombiano. Son medios de Policía: los reglamentos, los permisos y las autorizaciones, las órdenes de Policía, la acción policiva, la aprehensión, la conducción, el registro de las personas, del domicilio y de los vehículos y la utilización de la fuerza.

Reglamentos.

Permisos.

Las órdenes.

La aprehensión.

La conducción.

Son actos administrativos generales e impersonales, subordinados a las normas superiores, dictadas por autoridad de Policía, de acuerdo con su competencia, cuyo objetivo es establecer las condiciones para el ejercicio de las libertades y los derechos en lugares públicos, abiertos al público o en lugares privados cuando el comportamiento trascienda a lo público, o sea contrario a las reglas de convivencia ciudadana.

Cuando la ley o el reglamento de Policía establezcan una prohibición de carácter general que admita excepciones, estas podrán ejercerse sólo mediante permiso o autorización expedido por la autoridad de Policía competente.

La orden de Policía es un mandato, claro y preciso, escrito o verbal y de posible cumplimiento, dirigido a una persona o a varias para asegurar el cumplimiento de las reglas de convivencia ciudadana, emanado de autoridad competente que tenga noticia de un comportamiento contrario a la convivencia para hacerlo cesar de inmediato y con fundamento en el ordenamiento jurídico.

Es la acción física de sujetar a una persona con el fin de conducirla inmediatamente ante la autoridad judicial competente en cumplimiento de una orden de captura o cuando se le sorprenda en flagrancia.

Es el traslado inmediato de cualquier persona ante una autoridad, a un centro asistencial o de salud, a su domicilio y si ello no fuere posible a la Unidad Permanente de Justicia.

El registro.

Se utiliza en siguientes casos:

El empleo fuerza. los

• En desarrollo de un procedimiento de Policía legalmente autorizado.

• Para identificar plenamente a una persona.

• Para prevenir la comisión de una conducta punible o contraria a la convivencia.

• Para cumplir un requisito de entrada a un espectáculo.

• Para prevenir comportamientos contrarios a la convivencia es establecimientos o espectáculos públicos.

Fuente: García Arce, Carlos Alberto (2012). Derecho de Policía.

de

la

Solo cuando sea estrictamente necesario, los miembros de la Policía Nacional, pueden emplear proporcional y racionalmente la fuerza para impedir la perturbación de la convivencia ciudadana y para restablecerla.

III. Los Medios de Policía consagrados son limitantes de los derechos y libertades de las personas.

Los medios de policía son los instrumentos que las autoridades de policía utilizan para alcanzar su fin primordial: el mantenimiento del orden público y el logro de la convivencia pacífica. Los medios de policía se clasifican en medios jurídicos, que son las normas que se expiden para regular la actividad, la función y hasta el mismo poder de policía, y en medios materiales, que son la coacción física y herramientas pedagógicas (Llera & Guardela, 2006)110.

El Código Nacional de Policía consagró expresamente en su libro segundo, como medios de policía, el reglamento de policía, los permisos, las órdenes, la fuerza, las armas de fuego, la captura, la vigilancia privada y la asistencia militar, los cuales, de acuerdo con los lineamientos del Código, tienen como común denominador hacer efectiva la limitación de los derechos y libertades. Los reglamentos instituidos como medios de policía en el capítulo I están orientados a reglamentar el ejercicio de las libertades y los derechos (Código Nacional de Policía, artículo 7)111, tanto así que entre los principios que orientan el reglamento de policía se encuentra la regulación del ejercicio de ciertas actividades ciudadanas no reservadas por la Constitución y la Ley, mientras el legislador no lo haga, y el deber de estatuir prohibiciones y sólo por excepción, obligaciones. Cuando lo que en realidad debería ser un principio orientador de los reglamentos, establecer instrucciones o comportamientos que faciliten el ejercicio de los derechos y libertades y garanticen la convivencia.

110

Llera Santos, Marías de Jesús & Guardela Conteras, Luis Magin (2006). Concordancia de la legislación policiva en Colombia con la actual Constitución Política. Las autoridades de Policía son las personas encargadas de cumplir y hacer cumplir las normas de policía. Anteriormente el poder de policía se concebía como la facultad para expedir normas que limitaban el ejercicio de los derechos para conseguir el mantenimiento del orden. Hoy en día se debe concebir como facultad para expedir normas que faciliten el ejercicio de los derechos y libertades y busquen el logro de la convivencia pacífica. Es importante que se instituyan medios pedagógicos que prevengan la alteración de la convivencia pacífica, por ejemplo: Campañas de convivencia, enseñanza sobre normas de convivencia.

111 Código Nacional de Policía, artículo 7. Podrá reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto al público o de modo que transcienda de lo privado". Es innegable entonces que la finalidad de los reglamentos de policía en el contexto constitucional en que se expidió este Código fue el de limitar el ejercicio de los derechos y libertades para preservar el orden público.

En cuanto a los permisos, éstos se otorgan por dos motivos: cuando existe una excepción a una prohibición general y cuando la ley o el reglamento subordinen el ejercicio de una actividad a ciertas condiciones o al cumplimiento de determinados requisitos. En consecuencia, podemos concluir que el permiso es la autorización que otorga una autoridad policiva para que ejercite un derecho o libertad que en principio ha sido limitada. Así, el permiso no es limitante, es la permisión de la limitación a los derechos y libertades (Llera & Guardela, 2006)112.

Las órdenes están señaladas en el capítulo III del libro segundo como medios de policía y tienen como finalidad asegurar el cumplimiento de las disposiciones de policía y la función policiva, es decir, a luz de este Código, conseguir el mantenimiento y restablecimiento del orden público a través de la limitación del ejercicio de los derechos y libertades.

El capítulo IV del libro segundo del Código en mención establece la utilización de la fuerza por parte de los funcionarios de policía sólo cuando sea estrictamente necesario para impedir la perturbación del orden y para restablecerlo. Tanto el empleo de la fuerza como el uso de las armas de fuego por regla general no se utilizan, deben utilizarse en los casos previamente establecidos por la ley, pero se convierten en medios intimidadores necesarios para conseguir la conducta deseada en los particulares y, en consecuencia, para lograr el restablecimiento del orden público. De acuerdo con lo expuesto, los medios de policía consagrados de una u otra forma se han instituido para hacer efectiva la limitación al ejercicio de los derechos y libertades, a excepción del permiso, en virtud de que admite la realización de una actividad que ha sido limitada o restringida.

112

Llera Santos, Marías de Jesús & Guardela Conteras, Luis Magin (2006). Concordancia de la legislación policiva en Colombia con la actual Constitución Política. Es importante resaltar que la sentencia C-024 de 27 de enero de 1994 de la Corte Constitucional estableció que la regulación de los derechos y libertades está en cabeza del Congreso; sin embargo, algunas autoridades administrativas pueden ejercer el poder de policía subsidiario. De esta forma lo expresó la Corte: “en consecuencia, sólo la ley y en subsidio el reglamento entendido como acto administrativo de contenido general ostentan el poder de policía. En este sentido, las normas deberían establecer la regulación del ejercicio de ciertas actividades ciudadanas no reservadas por la Constitución y la ley, mientras éstas lo autoricen y no cuando el legislador no lo haga, en la medida en que estaría regulando materias exclusivamente asignadas al legislador”.

Capítulo Sexto.

I. Sobre la legislación policiva colombiana.

Para que una norma produzca efectos jurídicos dentro de un ordenamiento se necesita que sea válida material y formalmente, pero además dicha norma debe estar encuadrada dentro de algún escalón de la estructura jerárquica de ese ordenamiento jurídico; en otras palabras, esa norma es fuente de validez de otra de grado inferior, y otra norma de grado superior, a su vez, es fuente de la misma, y así, una es fuente de la otra hasta llegar a la norma jurídica superior, la Constitución. “La supremacía de la Constitución resulta pues del hecho de ser el primer fundamento del orden jurídico y del Estado; ella es la fuente o el principio del orden estatal entero y hace que todo lo demás dentro de la vida del Estado sea determinado a su manera y no de otra diferente. Por eso se dice que la Constitución es la Ley de las leyes” (Naranjo, 1997)113.

Es así como todas las normas del ordenamiento jurídico colombiano deben estar acorde con la Constitución Política de 1991, la cual está orientada sobre la base filosófica de un Estado Social de Derecho fundada en el respeto, la dignidad humana y en los principios de igualdad, solidaridad, primacía de los derechos, autonomía de las entidades, democracia participativa, real y efectiva, prevalencia del interés particular sobre el general, soberanía popular y supremacía de la Constitución, fundamentos básicos para lograr los fines del Estado, consagrados en el artículo segundo (Constitución Política, artículo 2)114 de la Constitución Nacional, y la convivencia pacífica, establecida en el Preámbulo de la misma.

113

Naranjo Mesa, Vladimiro (1997). Teoría Constitucional e instituciones políticas, pág. 502, Bogotá, editorial Temis. Es válida materialmente la norma cuando es cumplida por todas las personas a las cuales va dirigida. Y es válida formalmente cuando ha llenado todos los requisitos procedimentales para su expedición.

114 Constitución Política, artículo 2: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y el orden justo”.

Con el fin de que ese orden jurídico, y especialmente la supremacía de la Constitución, no se quebrante, en la misma Carta Política se establecieron los medios de defensa y guarda de ésta, que son el llamado Control Constitucional de la Leyes, el cual lo podemos ejercer por a) Control Previo; b) La Acción pública de inexequibilidad o inconstitucionalidad; c) Excepción de Inconstitucionalidad; d) Control Automático; e) Control de Constitucionalidad por vía de acción de tutela. Sin embargo, y muy a pesar de que existen estos mecanismos, hay normas que siendo válidas jurídica y formalmente no reflejan los lineamientos y postulados filosóficos y jurídicos bases de nuestra Carta Política, lo que consecuentemente nos indica que han subsistido de alguna forma y aún tienen vigencia a la luz de los postulados de una constitución diferente de la que les dio origen. Por tanto, deben ser abolidas y darles paso a normas acordes con la realidad constitucional y social (Llera & Guardela, 2006)115.

Teniendo en cuenta lo planteado, es de vital importancia, para efectos de una aplicación efectiva derivada de las bases filosóficas y principios fundamentales de nuestra Constitución, así como también para la concienciación que la convivencia pacífica nace del respeto por los demás y de las garantías que le ofrezcan las autoridades a las personas para desarrollar sus derechos y no de las medidas restrictivas y limitantes de los derechos individuales, que las normas policivas, hoy el Código Nacional de Policía, expedido en 1970, y el Código Departamental de Policía del Atlántico, expedido en 1985, ambos bajo la Constitución de 1886, y los acuerdos distritales, decretos y resoluciones del alcalde de Barranquilla en materia policiva estén acordes con los lineamientos plasmados en la Constitución de 1991.

115

Llera Santos, Marías de Jesús & Guardela Conteras, Luis Magin (2006). Concordancia de la legislación policiva en Colombia con la actual Constitución Política. Este artículo es resultado de la investigación Análisis institucional y cultural de las Normas Policivas: Su eficacia jurídica como estatuto de convivencia ciudadana en la ciudad de Barranquilla, financiada por la Universidad del Norte, en el marco de la convocatoria de Proyectos de Menor Cuantía 2003. Abogada. Magíster en Desarrollo Social de la Universidad del Norte. Directora del Departamento de Derecho. Investigadora adscrita al Grupo de Investigación en Derecho y Ciencia Política, categoría B de Colciencias, de esa misma Universidad. Dirección postal: Universidad del Norte, Km 5, vía a Puerto Colombia, A.A. 1569, Barranquilla (Colombia). miHera@uninorte.edu.co. Abogado. Investigador adscrito al Grupo de Investigación en Derecho y Ciencia Política, categoría B de Colciencias, de la Universidad del Norte. Dirección postal: Calle 90 No 52B-11Apto. 302B, Barranquilla (Colombia). luismagin27@hotmail.com. En consecuencia, para saber si las normas policivas están de acuerdo con los lineamentos de la Constitución, analizaremos en principio las características del Código Nacional de Policía, del Código Departamental de Policía del Atlántico y de las normas policivas distritales; en segundo término analizaremos si concuerdan con los lineamientos de la Constitución de 1886, y seguidamente se determinará si existen contradicciones entre los estatutos policivos mencionados y el orden constitucional de 1991.

II. Antecedentes del Código Nacional de Policía.

Antes del Decreto 1355 de 1970 no había sido expedido un código nacional de policía, sólo existían normas locales de policía dispersas, y en consecuencia, sin un criterio unificado.

Durante la vigencia de la Constitución de 1986, antes de la expedición del Código Nacional de Policía actual, se dictaron diversos estatutos nacionales que pueden calificarse como contravencionales, los cuales carecían de unidad y de técnica de redacción; la Ley 48 de 1936, el Decreto 14 de 1955, el Decreto 1699 de 1964 (Olivar, 1995)116.

El 28 de marzo de 1968 el Congreso de la República promulgó la Ley 16, por la cual se restablecían los juzgados de circuito, se dictaban normas sobre competencia en materia penal, civil y laboral, se daban autorizaciones y se dictaban otras disposiciones. Dicha Ley revestía al presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de tres meses, para expedir normas policivas, que determinaran y reglamentaran las competencias de los funcionarios de policía y las contravenciones que fueran de su conocimiento.

Este Código se caracteriza por consagrar medios de policía limitantes de los derechos y libertades, por ser contravencional, correctivo y sancionatorio, por utilizar un lenguaje represivo y prohibitivo y por regular aspectos específicos (Llera & Guardela, 2006)117.

116

Olivar Bonilla, Leonel (1995). El derecho de policía y su importancia en la sociedad Colombiana, pág. 40. Santafé de Bogotá: Jurídica Radar. En desarrollo de esta ley, el 15 de julio de 1970 el ejecutivo dictó el Decreto 1118, el cual estaba dedicado a las contravenciones penales e integraba el título III del Código Penal, con lo cual se resolvió el problema de las contravenciones penales. Y el 4 de agosto del mismo año, con base en la misma Ley, se expidió el Código Nacional de Policía, que aún se encuentra vigente. El 27 de marzo de 1971 se dictó el Decreto 522, que derogó el Decreto 1118 e incorporó las contravenciones penales al Código Nacional de Policía. Dicho Código sigue intacto, a excepción de algunas normas que fueron declaradas inexequibles por la Corte Suprema de Justicia cuando ejercía el control de constitucionalidad y por la Corte Constitucional después de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991.

117 Llera Santos, Marías de Jesús & Guardela Conteras, Luis Magin (2006). Concordancia de la legislación policiva en Colombia con la actual Constitución Política. Este artículo es resultado de la investigación Análisis institucional y cultural de las Normas Policivas: Su eficacia jurídica como estatuto de convivencia ciudadana en la ciudad de Barranquilla, financiada por la Universidad del Norte, en el marco de la convocatoria de Proyectos de Menor Cuantía 2003. Abogada. Magíster en Desarrollo Social de la Universidad del Norte. La captura, indiscutiblemente es una limitación a la libertad de circulación, sin embargo, la captura en el Código Nacional de Policía está condicionada por dos motivos; mandamiento escrito de autoridad competente y la flagrancia. No obstante, la Constitución política de 1991 consagra tres requisitos para la captura: mandamiento escrito de la autoridad judicial, respeto a las formalidades legales y que se dé por motivos expresamente definido en la ley. Lo que implica que esta norma debe ser adecuada a la Constitución actual.

III. La importancia del Código de Policía en la sociedad.

En respaldo de lo anterior, nos trae normas de policía como la facultad de jefe de policía para impedir la realización de un espectáculo en recinto o lugar impropio que no cumpla con las condiciones de solidez o que no cumpla con los requisitos de higiene con riesgo a los espectadores, Art. 144; la prohibición de establecer depósitos de explosivos o de materiales inflamables, sino de acuerdo con lo dispuesto en los reglamentos de policía local, Art. 114; sobre la acción educativa y el uso de medios de comunicación social y servicio social ambiental, así como la motivación a la población por los medios de comunicación adecuada en la protección ambiental, y el mejor manejo de los recursos naturales renovables y para el manejo de sustancias nocivas al ambiente o para formar y mantener en la comunidad el conocimiento y convicción sobre la necesidad de proteger el medio ambiente, Arts. 7, 14, 15, 16 Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, doliéndose el autor en aquellas líneas, del desconocimiento y falta de aplicación de esta reglamentación La (Policía, 1950)118. Igual situación puede verse con el Código Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre, lo relacionado con el régimen de obras y construcción en Bogotá, la conservación de las vías públicas, para evitar su deterioro u ocupación indebida, manejo de basuras o las relaciones entre vecinos, y concluye:

“La simple existencia de estos mandatos, si se los conoce, encierra una prevención a favor de la seguridad, de la tranquilidad y de la salubridad públicas. Constituyen una advertencia para quienes quieran ejercer estas libertades; ilustran y autorizan a los ciudadanos para dar los avisos correspondientes a los funcionarios de policía encargados de la protección de la sociedad y de la aplicación del Código” (Olivar, 2007)119.

118

La Policía (1950). Doctrina, Historia, Legislación. La edición corresponde a la ordenada por el Concejo de Bogotá según acuerdo 28 de 1949. Bogotá: Ed. ABC. Si en Europa, la población permitió el sostenimiento de la guerra con otros países, no ocurrirá lo mismo en el Tercer Mundo, que sustentará su existencia como Estado sobre economías extractivas, con lo que el control podrá fácilmente desarrollarse por los militares, que en nuestro caso, difuminará las fronteras, el carácter civil y el papel de la policía frente al poder militar.

119 Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar.

Por otra parte, encontramos los servicios de policía, siendo el principal, el servicio de vigilancia. Es como los otros, un servicio público, porque viene a satisfacer una necesidad colectiva por medio de una organización que es parte

La policía satisface una necesidad colectiva y la vigilancia, que es uno de sus servicios, posibilita el mantenimiento del orden público, no solo por disuasión frente a los malhechores, sino frente al ciudadano común, que se desvíe de las normas de ordenación social. Señala: “La prevención de la infracción penal por medio de los servicios de policía cuando se prestan de manera regular, es más eficaz que la prevención general por la coacción síquica con la sola existencia de la norma penal, con la amenaza de una pena, por drástica que ésta sea” para reforzar la tesis contraria al criterio de legisladores y gobernantes que siguen creyendo que basta dictar leyes, crear nuevos delitos, aumentar penas, sin darle mayor importancia a la policía de prevención por los medios que la propia ley ha establecido desde hace tiempo.

La segunda función trascendental contenida en el Código Nacional de Policía, como principal manifestación del derecho de policía, es la función educadora, que en concordancia con una de las definiciones de policía, es el conocimiento y la observancia de las costumbres y buenos modales de la sociedad “Si en el hogar, escuela o colegio la persona no recibió la debida formación, el Código consagra estos buenos modales como deberes de imperativo cumplimiento y los funcionarios de policía están para recordarlos. Sus normas por sí solas constituyen un tratado elemental de civismo, de educación social, de formación ciudadana (Papacchini, 2003)120.

La segunda función trascendental contenida en el Código Nacional de Policía, como principal manifestación del derecho de policía, es la función educadora, que en concordancia con una de de la administración pública, entrando a hacer un estudio de dicho servicio en la organización interna de la Policía Nacional, conforme la Ley 62 de 1993, Modificada por la Ley 180 de 1995. Entre otros servicios de policía encontramos la protección del menor, el apoyo a la Rama Judicial, etc. (…)cualquiera sea la orientación filosóficopolítica que se le pretenda dar al Estado, sea un Estado Gendarme proclamado por el individualismo liberal o de la concepción colectivista del Estado en sus variadas formas de socialismo, la vigilancia en las calles y demás sitios públicos o abiertos al público es una de las razones de ser del propio Estado, una manifestación de su existencia, de su soberanía, es una de sus justificaciones.

120 Papacchini, Ángelo (2003). Filosofía y derechos humanos. Cali: Universidad del Valle. as autoridades están obligadas a hacerlo conocer”. Para ello se apoya en el pensamiento de Montesquieu, así como del Libertador en el contexto colombiano, la idea del fortalecimiento de la moral, como mecanismo para salir del triple yugo de la ignorancia, la tiranía y el vicio “La educación popular debe ser el cuidado primogénito del amor paternal del Congreso. Moral y luces son los polos de una república; moral y luces son nuestras primeras necesidades”.

las definiciones de policía, es el conocimiento y la observancia de las costumbres y buenos modales de la sociedad “Si en el hogar, escuela o colegio la persona no recibió la debida formación, el Código consagra estos buenos modales como deberes de imperativo cumplimiento y los funcionarios de policía están para recordarlos. Sus normas por sí solas constituyen un tratado elemental de civismo, de educación social, de formación ciudadana. Las autoridades están obligadas a hacerlo conocer” (Prieto, 2010)121. Para ello se apoya en el pensamiento de Montesquieu, así como del Libertador en el contexto colombiano, la idea del fortalecimiento de la moral, como mecanismo para salir del triple yugo de la ignorancia, la tiranía y el vicio “La educación popular debe ser el cuidado primogénito del amor paternal del Congreso. Moral y luces son los polos de una república; moral y luces son nuestras primeras necesidades”

Pero si bien esto fue cierto en el periodo de la independencia, no lo es menos en la actualidad, cuando no se trata de formar en un tipo específico de moral, sino en democracia, como lo señala inmediatamente el profesor Olivar: “Son fundamentales para la democracia la instrucción y educación del pueblo; el conocimiento de las normas de policía es parte de la formación del ciudadano. Los colombianos se ilustrarían acerca del más importante conjunto de mandatos del buen comportamiento social, no solo como manifestaciones de altruismo sino como deberes de obligatorio cumplimiento” (Olivar, 2007)122.

121

Prieto, Leopoldo (13 al 16 de septiembre de 2010). La Aventura de una Vida sin Control. Bogotá Movilidad y Vida Urbana 1939 –1953 -. Maestría en Urbanismo Universidad Nacional de Colombia. En: Segundo Congreso Iberoamericano de Teoría del Habitar. Bogotá D.C. Lugar: Auditorio Margarita González (Anexo), Edificio de posgrados de Ciencias Humanas “Rogelio Salmona”. Universidad Nacional de Colombia. Son fundamentales para la democracia la instrucción y educación del pueblo; el conocimiento de las normas de policía es parte de la formación del ciudadano. Los colombianos se ilustrarían acerca del más importante conjunto de mandatos del buen comportamiento social, no solo como manifestaciones de altruismo sino como deberes de obligatorio cumplimiento. Las autoridades en todos los ámbitos estarían en mejores condiciones para intervenir dentro de los límites de sus competencias; para preservar el derecho y realizar el bien común, con el beneplácito de los particulares y con su colaboración. Las compañas cívicas promovidas por los funcionarios del Estado o por los particulares tendrían mayor respaldo.

122 Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar.

Por otra parte, encontramos los servicios de policía, siendo el principal, el servicio de vigilancia. Las autoridades en todos los ámbitos estarían en mejores condiciones para intervenir dentro de los límites de sus competencias; para preservar el derecho y realizar el bien común, con el beneplácito de los particulares y con su colaboración. Las compañas cívicas promovidas por los funcionarios del Estado o por los particulares tendrían mayor respaldo.

Con mayor claridad lo manejará Miguel Lleras Pizarro en carta dirigida al director del diario El Espectador, fechado el 22 de enero de 1979, motivada por el propósito e interés de algunos políticos, de cambiar el Código de Policía de Bogotá, y donde manifestaba sus dudas sobre el cambio de la sociedad colombiana que requiriera un nuevo Código en la materia, en las siguientes palabras:

“La vida, o más propiamente, el vigor de la ley, no depende de su texto sino de la mentalidad de los encargados de aplicarla (…) El de policía no es el código de las penas sino de la disciplina diaria y elemental (De La Mare, 1705)123 Sus penitencias son un símbolo. Por ejemplo, si alguien

123

De La Mare, Nicolás (1705). Traite de la pólice. Fue uno de los autores más representativos en la Ciencia de Policía y escribió uno de los más completos tratados sobre la materia y que sirviera de inspiración en los escritos posteriores, especialmente en España (FRAYLE: 1997). Iniciaremos por ello, el estudio de la Ciencia de Policía con algunos extractos del Tratado de Policía que escribiera Nicolás De la Mare en 1705, donde se podrá encontrar importantes elementos para identificar lo que fue en la antigüedad hasta llegar a lo que se entendió por “policía” durante el Absolutismo. De la “El amor de la sociedad que los hombres traen cuando nacen y los recursos mutuos que necesitan continuamente, llevaron a los primeros habitantes de la tierra a acercarse y a reunir varias familias en un conjunto. Así fue como sus primeras cabañas o casas rusticas formaron los pueblos. Así nacieron las ciudades y de la unión de varias ciudades nacieron los Estados, la vida cómoda y tranquila fue el primer objeto de la sociedad, pero el amor propio, las otras pasiones y el error sembraron prontamente el desorden y la división.

Para remediarlo, los más sabios de entre los hombres establecieron las leyes. Este fue el nombre que le dieron a los preceptos producidos por la recta razón y de la equidad natural que iluminan el espíritu, enderezan la voluntad y colocan cada cosa en su orden (…) Dentro de esas leyes hay las que tienen por objeto el bien general y común de la sociedad; y hay otras que solo conciernen a los intereses de los particulares. Una distinción tan natural formó desde el inicio de los tiempos lo que llamamos el derecho público y el derecho privado… Todas las Naciones bien disciplinadas siguieron esta división de las leyes, pero los griegos, cuya lengua por encima de todas las otras ha sido siempre abundante en nombres energéticos dieron el de Policía a este derecho público. Este nombre viene de una palabra primitiva que significa en ellos Ciudad. Su interés, según los intérpretes más hábiles, de hacer entender por la conformación de los nombres, que la ejecución de estas leyes que componen el derecho público y la conservación de la sociedad civil, que constituye y forma cada ciudad eran dos cosas inseparables (…) Este nombre de Policía, que pasa de los griegos a los romanos, ha llegado hasta nosotros con el mismo significado, pero encierra todas las diferentes formas de gobierno y tiene varias especies. En algunas ocasiones se le toma por el gobierno general de todos los Estados, sea cual sea la forma en la que se han establecido; y en este sentido se divide en monarquía, aristocracia, democracia (…) Y en algunas partes menos perfectas, formadas por las diferentes combinaciones que pueden hacer estos tres primeros. En otras ocasiones significan el gobierno de cada Estado en particular y entonces se divide en policía eclesiástica, policía civil, policía militar; pero ordinariamente en un sentido más limitado se toma por el orden público de cada ciudad y el uso sigue realmente este significado, que una vez pronunciado absolutamente y sin continuación no sea entendido más que por ese significado. Y parece que es este significado es el único que los filósofos y los jurisconsultos tienen en la cabeza en esas grandes elogias que dan a la policía y que leemos en su escritos (…) finalmente imitamos a las antiguas repúblicas en los cuidados que dieron a la porción de la Policía que concierne a las cuestiones de la vida. Hay sin embargo una diferencia entre los antiguos y nosotros, como los juegos y los espectáculos hacían parte entre ellos de una parte considerable del culto que le rendían a sus dioses, sus leyes no tenían como objetivo que aumentar su magnificencia; mientras que las nuestras, más conformes a la pureza de nuestra religión y nuestras costumbres solo tienen por objetivo corregir los abusos que una gran libertad podría generar o de asegurar la tranquilidad. De

fuma en un cine la función debe suspenderse, las luces encenderse y el infractor expulsarse. La multa pueden economizársela. Este código no se concibió para castigar sino para conducir, para enseñar. Quizás está inspirado en un concepto que no coincide con la mentalidad intrínseca tradicional de las personas que en Colombia ejercen autoridad: no tienen vocación sino para lo atroz, lo arbitrario, y sufren cuando la ley no los faculta para la persecución de sus hermanos (Lleras, 1979)124.

Capítulo Séptimo.

Las ciencias policiales y los estudios modernos de policía en el derecho comparado.

La Ciencia Policial corresponde a un ámbito de estudio genérico, el cual, deberá estudiarse desde una perspectiva de transdiciplinariedad y complejidad del conocimiento, que ella implica.

Se ha dado ya una primera definición de lo que se entiende en el presente trabajo por Derecho de Policía, a partir de la conceptualización dada por el profesor Leonel Olivar (Olivar, 2007)125.

Ahora, se hace necesario hacer un breve recuento de cómo se han entendido en la literatura allí viene el nombre de policía y nosotros los organizaremos según a lo que concierne a la disciplina y las costumbres (…) Pero después del nacimiento del cristianismo, los emperadores y los reyes han agregado a esta antigua división el cuidado y la disciplina de los pobres, como una parte considerable del bien público, del cual no se encuentra ningún ejemplo en la Policía de Atenas ni en la Roma pagana. Ellos hicieron un titulo separado, no solamente por la importancia del tema, sino también porque las reglas que la componen integran las otras partes de la Policía; de manera que será difícil de organizarlas en ningún título donde se pueda decir al que pertenezcan realmente (…) La Policía según nosotros esta entonces comprendida en esas once partes que venimos de recorrer: la religión, la disciplina de las costumbres, la salud, los víveres, la seguridad y la tranquilidad pública, las vías, las ciencias y las artes liberales, el comercio, los servidores domésticos, los obreros y los pobres.. En cada una de esas partes se encuentra la subdivisión de las diferentes especies (como lo veremos en la continuación de este tratado) componen universalmente toda la unidad de nuestro derecho que mereció por excelencia el nombre de policía.

Allí descubrimos al mismo tiempo como esta policía que seguimos a conformidad como la de los antiguos y la de las célebres repúblicas que nos han servido de modelo; y comenzaremos este paralelo entre sus magistrados y los nuestros”.

124 Lleras Pizarro, Miguel (22 de enero de 1979). El Espectador, Carta del Lector, citado por OLIVAR: 1995, 93. El Código de Policía de Bogotá no se ha aplicado nunca. Lo obsoleto es la autoridad. Cuando tienen la sartén por el mango les gusta ostentarlo y lloran sino se les nota.

125 Olivar Bonilla, Leonel (2007). El derecho de policía y su importancia en la sociedad colombiana. Bogotá: Radar.

El Derecho de Policía se propone entenderlo como un componente específico de las Ciencias Policiales, restringido al ámbito jurídico.

comparada los estudios del fenómeno policía en su conjunto, para lo cual nos serviremos de las primeras sistematizaciones realizadas en el derecho comparado europeo; recogiendo el estudio concretado en la reunión de expertos en ciencias policiales, ocurrida en la Academia Austríaca de Policía en Traiskirchen, en la primavera de 2005 y que culminara con el Informe Final de las perspectivas de la Ciencia Policial en Europa publicado en el año 2007 (PGEAPS, 2007)126.

Una buena síntesis de este trabajo, frente al recorrido de la evolución y transformación de la policía, con proyección a lo que se desea como Ciencia Policial, lo hace Jairo Suárez, que por su claridad y brevedad nos permitimos transcribir aquí, para efectos de nuestro estudio. Señala el nombrado autor: “(…) si se acepta una abrupta síntesis, dicha metamorfosis de la “ciencia policial” fue así: Según los europeos, en el siglo XV su significado original fue coincidente al de gobierno o administración, y se utilizó de forma muy amplia en el contexto del mantenimiento del orden y el de prevención de delitos civiles; luego, en el siglo XVIII la “Police Science”.

La anterior traducción se considera adecuada y ajustada al texto original del citado informe, teniendo en cuenta que la propuesta teórica de los autores, es la conformación de una disciplina moderna, que se oriente al estudio de la policía desde una perspectiva integral y compleja, que incorpore tanto la perspectiva de las ciencias sociales como la de las ciencias forenses; aunque de manera diferenciada y específica. La perspectiva europea que nos sirve de modelo, se orienta a fortalecer los estudios sobre el poder de policía como una tecnología básica de gobierno moderno, rescatándola del énfasis de la criminología y la Institucionalidad en la que se encuentra. Para ello, propone retomar la propuesta de Cyrille Fijnaut (1983, citado en PGEAPS: 2007,28)127 para su estudio en cinco grandes secciones: Policía como política en un 126

PGEAPS (2007). ¿Qué es el delito?, págs. 60 – 70. Para los efectos del presente escrito, debe señalarse que se ha hecho una traducción libre de la expresión Police Science, utilizada en el mencionado informe como Ciencia Policial, con el propósito de diferenciarla de la Ciencia de Policía, entendida como antecedente histórico propio de los siglos XVII y XVIII europeo, y que encontró su mejor expresión en la palabra alemana Polizeiwissenschaft. Si bien el texto utiliza las expresiones Police Science, Police of Science, y más adelante propone la distinción con Science of Policing, lo que nos interesa es diferenciarla de la expresión Ciencia de Policía propia de los Regímenes Absolutistas. Así, la Ciencia Policial refiere a una nueva disciplina que estudia en la actualidad los asuntos de la policía.

127 PGEAPS (2007). ¿Qué es el delito?, págs. 60 – 70. Con el fin de lograr su objetivo, la Ciencia Policial hace uso de la experiencia del conocimiento de la policía, los conocimientos científicos de diversas disciplinas, relacionadas con

sentido gubernamental, en un sentido social, otro tecnológico, un sentido histórico y finalmente, en un sentido comparado.

Señalan los expertos en ciencias policiales, quienes después de colocar de presente las múltiples dificultadas para dar una definición sobre la Ciencia Policial en la actualidad, y en pro de una definición de políticas comunes de policía, enfocado al futuro de la Unión Europea, adoptan una primera definición que se puede referir en los siguientes términos:”La Ciencia Policial es el estudio científico de la policía como institución y de la actuación policial como un proceso (Jiménez, 2011)128.

II. Conclusiones.

La Constitución Política de 1991 adoptó la forma de República unitaria, con descentralización administrativa y autonomía de las entidades territoriales, fundada en el Estado social de derecho, la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia de interés general y basada en la soberanía popular y en la democracia participativa. En el Preámbulo de la actual Carta Política se estableció la finalidad de asegurar a los integrantes del Estado colombiano la convivencia y la paz. Esta finalidad fundó sus bases en el respeto de las personas y en el favorecimiento de condiciones que faciliten el ejercicio de los derechos y libertades.

la policía y un conjunto de métodos establecidos que son práctica común en otras disciplinas. Para el establecimiento de Ciencias Policiales hay muchos pasos a seguir en el futuro: la continuidad de los puntos de partida, la promoción de actividades en la comunidad científica y las comunidades de policía, crear proyectos de investigación con la academia, reuniones, revistas, publicaciones, buscando el apoyo de personas e instituciones.

La puesta en práctica de la Ciencia Policial en el mundo académico, en las Academias de Policía y en las organizaciones de la policía necesita una gran cantidad de publicidad para aumentar gradualmente su aceptación.

Todo esto será un proyecto a largo plazo para el beneficio tanto de la policía como de la sociedad.

128 Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Constitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Como una disciplina aplicada que combina los métodos y temas de otras disciplinas de vecinos en el ámbito policial. Incluye todo lo que hace la policía y todos los aspectos desde el exterior que tienen un impacto en la vigilancia del orden y el público (…) La Ciencia Policial trata de explicar los hechos y adquirir conocimiento sobre la realidad de la actuación policial con el fin de generalizar y ser capaces de predecir los posibles escenarios (…)”.

Todos los estatutos policivos analizados, a excepción de algunas normas distritales que asignan funciones o delegan competencias, se caracterizan por ser contravencionales, en virtud de que su contenido está describe conductas que no pueden realizar las personas, con la respectiva medida correctiva. Los estatutos policivos analizados recurren al lenguaje prohibitivo. Todos, a excepción de algunas normas distritales que asignan funciones o delegan competencia y establecen ciertos requisitos, se caracterizan por utilizar un leguaje prohibitivo y represivo, en la medida en que apelan a la prohibición y a la represión, por ser consideradas en esa época los medios más idóneos para conseguir el mantenimiento y restablecimiento del orden.

A excepción de algunas normas nacionales y distritales, que establecen requisitos, asignan una función o delegan competencias, todos los estatutos policivos se caracterizan por ser sancionatorios, ya que ante la comisión de cualquiera de las conductas descritas consagran como presupuesto correctivo una sanción, generalmente la multa y la retención.

El Código Nacional de Policía y el Código Departamental de Policía llevan implícito el fundamento filosófico de la Constitución de 1886: el Estado de derecho, la búsqueda del orden público mediante la supresión de los derechos y las libertades públicas y el establecimiento de pocas garantías para el ejercicio de los derechos y libertades. Las normas policivas distritales, a pesar de haber sido expedidas durante la vigencia de la Constitución de 1991, responden a la visión de la Constitución del 1886, en la medida en que comparten las mismas características que el Código Nacional de Policía y el Código Departamental de Policía del Atlántico y, en consecuencia, la misma esencia y visión (Llera & Guardela, 2006)129.

La legislación policiva debe responder a los valores de convivencia, trabajo, justicia, igualdad, conocimiento, libertad y paz, plasmados en el Preámbulo de la Constitución, el servicio a la comunidad, la prosperidad general, la efectividad de los principios, derechos y deberes y la 129

Llera Santos, Marías de Jesús & Guardela Conteras, Luis Magin (2006). Concordancia de la legislación policiva en Colombia con la actual Constitución Política. Las normas de policía no responden al fundamento filosófico de nuestro marco constitucional actual. La legislación policiva debe responder a los principios establecidos en la Constitución de 1991, es decir, los consagrados en los artículos primero y tercero: el Estado social de derecho, la forma de organización política y territorial, la democracia participativa y pluralista, el respeto de la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad, la prevalencia del interés general (artículo 1); la soberanía popular y la supremacía de la Constitución (artículo 2).

participación. La legislación policiva debe estar orientada a garantizar los derechos y libertades de las personas.

Teniendo en cuenta que el Manual de Convivencia del departamento del Atlántico tiene como fin el logro de la convivencia pacífica, facilita las condiciones para ejercer los derechos y libertades y establece medidas correctivas y pedagógicas, se afirma que dicho Manual sigue los lineamientos filosóficos de la Constitución Política de Colombia de 1991, en la medida que se fundamenta en la solidaridad, el respeto por los demás y en el fortalecimiento de la institucionalidad de las entidades públicas. El Manual de Convivencia Ciudadana del Atlántico debe convertirse en una herramienta conocida y aprehendida por todos los habitantes del departamento. Este, en coordinación con los municipios, debe sensibilizar y capacitar a sus habitantes en la utilización de los instrumentos para la convivencia que provee el Manual, so pena de quedar en letra muerta; en un buen instrumento sin la debida utilización.

La diversidad de escenarios en la que se desenvuelven los elementos que constituyen el orden público, esto es, la tranquilidad, seguridad, salubridad, moralidad públicas y la ecología, son tan amplias que hacen imposible la reducción de la totalidad de normas de policía a un único estatuto normativo o código. Ejemplo de lo anterior, lo encontramos en la regulación de uno solo derecho como es la libre circulación para el tránsito terrestre y vehículos automotores, el cual tiene su propio estatuto de policía que con más de 170 artículos regulan la materia, no situación distinta se presenta con la salubridad que se extiende a múltiples áreas de la vida cotidiana o la protección preventiva del ambiente y los recursos naturales. Por ello, la expedición de un Código Nacional de Policía, no debe pretender la regulación total de la materia, sino análogo al Código Contencioso Administrativo, ser el eje articulador de la actividad de la administración pública, en lo relacionado con el mantenimiento del orden público.

Ha considerado la Corte Constitucional en múltiples decisiones, que el Código Nacional de Policía ha entrado en una debilidad estructural a causa de la debilidad estructural en que ha

quedado el Código Nacional de Policía vigente, Decreto 1355 de 1970 y sus modificaciones, a raíz de los sucesivos fallos proferidos por ese Tribunal y la declaratoria de inexequibilidad de muchas de sus normas, por lo que en ejercicio del principio de la coordinación entre los poderes públicos, ha exhortado al Congreso para que en ejercicio de su potestad de configuración adopte una ley que establezca un nuevo régimen de policía en desarrollo de la Constitución, toda vez que el Decreto 1355 de 1970 y sus modificaciones, contiene disposiciones dictadas para un momento histórico, político y jurídico, muy distinto al actual y por lo tanto mecen ser revisadas para adecuarlas, cuando menos, al derecho constitucional vigente.

Entre los elementos más recurrentes y destacados para la inserción de las normas de policía, a un nuevo modelo constitucional, ha hecho énfasis la Corte, en las condiciones jurídicas que se deben cumplir para establecer medidas administrativas de corrección. Dichas medidas deberán estar sujetas al principio de estricta legalidad, pues deben ser definidas en forma clara, expresa y precisa y conceder facultades de plena disposición en las que los derechos y libertades públicas no se desdibujen. Esto significa también, que las medidas correctivas sólo pueden aplicarse garantizando el debido proceso y el derecho a la defensa (Jiménez, 2011)130.

En desarrollo de lo anterior, el Gobierno Nacional, ha presentado en varias ocasiones a discusión y aprobación del Congreso, proyectos de reforma al Código Nacional de policía, siendo el más reciente, el Proyecto de Ley No. 113 de 2010 Cámara, que reformula el intento que en el mismo sentido fue archivado, bajo radicado Proyecto de Ley No. 011 de 2008 Cámara.

Con relación al primer Proyecto de Ley (P.L.113-2010C) haremos nuestras más respetuosas 130

Jiménez Schroeder, William Gabriel (2011). Elementos para la Constitucionalización del Derecho de Policía. Tesis presentada como requisito parcial para optar al título de: Magister en Derecho. Línea de Investigación: Contitucionalismo, democracia y derechos fundamentales. Universidad Nacional de Colombia Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales Maestría en Derecho– Línea Única de Investigación – Sexta Promoción Bogotá D.C., Colombia. Por lo anterior, no es la estructura conceptual que debe abandonarse del Código vigente, sino muy especialmente, la regulación de disposiciones generales, ambiguas y evidentemente la incorporación de nuevas situaciones sociales que perturben o amenacen perturbar el orden público, mediante la legítima restricción de derechos y libertades públicas, sin que ellas desconozcas o hagan nugatorio o desproporcionado el ejercicio de los propios derechos constitucionales, en un carácter preventivo de la norma de policía.

críticas, con el fin de contribuir al esclarecimiento de tan importante tema que afecta directamente la vida cotidiana de todas las personas e su vida en relación en la calle.

Hechos como las disputas entre vecinos por las fiestas ruidosas (como el trágico caso de David Manotas y Francisco Cifuentes), el de las discotecas que se convierten en clubes nocturnos (recordemos el operativo policial en el Night Club de la Primero de mayo en Bogotá), o simplemente la disputa por las suciedades de los perros, se pueden evitar o al menos reducir en términos de violencia. Para esos propósitos se requiere transformar el Código Nacional de Policía (el decreto 1355 de 1970) en un verdadero Código de Convivencia. El viejo código es obsoleto frente a las nuevas realidades vecinales y muchas de sus normas han sido declaradas contrarias a la Constitución porque como se observa es una ley expedida antes de la Carta Política de 1991, aunque es necesario aclarar que hoy en días los municipios dentro de sus competencias pueden expedir normas de policía (http://m.semana.com)131.

Sin embargo, el nuevo Código debería servir de marco general frente a las diferentes normas locales. El procedimiento de policía debería ser mucho más ágil y expedito, en donde la Policía Nacional contara con medidas eficaces para reinstaurar la convivencia derivado de las disputas entre personas.

131

Extraída el día 01 de octubre de 2013 de la página web http://m.semana.com/opinion/articulo/reforma-alcodigo-nacional-de-policia/358873-3. La urgencia de un nuevo Código Nacional de Policía. El viejo código es obsoleto frente a las nuevas realidades vecinales y muchas de sus normas han sido declaradas contrarias a la Constitución. Por tal razón, las normas y procedimientos se quedan cortos. Y esto es un caso puntual porque hay cientos de casos que deben ser objeto de regulación y limitaciones, como los centros nocturnos que se convierten en “clubes”, o aquellos que a pesar de haber sido sancionados con multas, sellamientos o cerramientos, con un simple cambio en la denominación jurídica pueden volver a operar, con los mismos dueños y la misma actividad sin ningún problema. Esto es, se requiere una regulación clara y un respeto acerca del uso del suelo. Asimismo, está de moda pasear perros ajenos y muchos de estos dejan sus necesidades expuestas, lo cual genera molestia en sectores comunales o para mencionar otro problema de común ocurrencia, los carros que parquean obstaculizando la vía dentro o fuera de conjuntos residenciales. La lista de asuntos objeto de altercados entre vecinos puede ser larga, por tal razón los organismos de Policía deberían contar con instrumentos eficaces que vayan desde la búsqueda de métodos alternativos para la solución de los conflictos hasta la conducción o retención transitoria, pasando por las multas, cierres o sellamientos, entre otras medidas, no en vano la Corte Constitucional en sentencia C-720 de 2007 exhortó al Congreso de la República para que legisle sobre esta materia.

Un Código de Convivencia moderno y adecuado, sin lugar a dudas contribuiría a la paz en el país.

Hoy en día si hay una reunión en donde impera el alto volumen, las autoridades públicas no pueden hacer mayor cosa que acudir al lugar, si es que van, y solicitarle al dueño de la fiesta reducir el volumen, ante lo cual, seguramente le harán caso, pero tan pronto se vayan, el volumen volverá a su estado normal, es decir, en modo fiesta.

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