Tesis0189dere

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

“ANÁLISIS JURÍDICO EN EL TÉRMINO DE EXPEDICIÓN DE LICENCIAS AMBIENTALES DE EXPLOTACIÓN MINERA EN EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA”.

MONOGRAFÍA PARA OPTAR AL TÍTULO DE ABOGADO

ANDREA AVILA SERRATO MERY SUSANA MOLINA CASTIBLANCO GLORIA PATRICIA SANABRIACARDENAS

FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AGRARIA DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO DERECHO BOGOTA D.C 2014

1

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

“ANÁLISIS JURÍDICO EN EL TÉRMINO DE EXPEDICIÓN DE LICENCIAS AMBIENTALES DE EXPLOTACIÓN MINERA EN EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA”.

ANDREA AVILA SERRATO MERY SUSANA MOLINA CASTIBLANCO GLORIA PATRICIA SANABRIA CARDENAS

MONOGRAFÍA PARA OPTAR AL TÍTULO DE ABOGADO

PROFESOR CARLOS FERNANDO CUBIDES TORRES

FUNDACIÓN UNIVERSITARIA AGRARIA DE COLOMBIA FACULTAD DE DERECHO DERECHO BOGOTA D.C 2014

2

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

3

TABLA DE CONTENIDO Introducción ........................................................................................................................... 9 1.

Ambiente: Fundamentos Constitucionales y Jurídicos .................................................. 13 1.1 Derecho Ambiental ........................................................................................................ 14 1.1.1 Derecho Ambiental Internacional. .......................................................................... 18 1.2 Desarrollo sostenible ..................................................................................................... 21 1.3 Derecho Ambiental Colombiano................................................................................... 22

2.

La Constitución Ecológica ............................................................................................. 24

3.

La Gestión Ambiental en Colombia ............................................................................... 28 3.1 Evolución de las Instituciones Ambientales en Colombia ............................................ 30 3.1.1

Primer período 1971-1991. ................................................................................. 31

3.1.2 Segundo período 1991-1993. ................................................................................. 32 3.1.3 Tercer período 1993-2002. ...................................................................................... 33 3.1.4 Cuarto período 2002-2005. ..................................................................................... 33 3.2 La Ley 99 de 1993 ......................................................................................................... 35 3.2.1 Principios................................................................................................................. 36 3.2.2 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. ................................... 37 3.2.3 Consejo Nacional Ambiental. ................................................................................ 44 3.2.4 Corporaciones Autónomas Regionales. .................................................................. 45 3.2.5

Las entidades territoriales.................................................................................... 46

3.3 Departamento Administrativo Nacional de Planeación ................................................. 48 3.4. Instrumentos de Control y Planificación de la Gestión Ambiental ............................... 49 3.4.1 Permisos y Concesiones previstos en el Decreto 2811 de 1974 ............................. 49

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

4

3.5 Instrumentos de Carácter Tributario .............................................................................. 51 4.

Las Licencias Ambientales............................................................................................. 52 4.1. Naturaleza Jurídica ........................................................................................................ 52 4.2 Concepto de Licencia Ambiental .................................................................................. 53 4.3 Características de la licencia ambiental ......................................................................... 56

5.

Procedimiento Administrativo para la Obtención de la Licencia Ambiental: Análisis . 60 5.1 Competencia ................................................................................................................... 65 5.2 Procedimiento ................................................................................................................ 66 5.3 Requisitos solicitud de licencia ambiental ..................................................................... 67

6.

Análisis Jurídico Frente al Término de Expedición de Licencias Ambientales ............. 68 6.1 Los conflictos generados en la Implementación y desarrollo normativo de las licencias

ambientales ............................................................................................................................... 71 6.2 El Por qué de los cambios. Análisis de la situación ...................................................... 79 7.

Análisis de Caso: Minería en Tausa Cundinamarca....................................................... 88 7.1 Características de la Minería en el Departamento de Cundinamarca............................. 89 7.2 Problemática del Sector Minero en Cundinamarca ........................................................ 90 7.3 Diagnóstico principales minerales en Cundinamarca ................................................... 92 7.4 Caracterización del Municipio de Tausa ........................................................................ 93 7.4.1 La División Territorial Municipal. .......................................................................... 94

8.

Análisis Ambiental de la Expedición de la Licencia Ambiental .................................... 97 8.1 Impactos de la Etapa de Explotación Minera ................................................................. 99

9.

Análisis Económico de la Expedición de la Licencia Ambiental. (Análisis desde el Plan

de Desarrollo Nacional 2010-2014) ............................................................................................ 101

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

5

10.

Análisis Social de la Expedición de la Licencia Ambiental......................................... 107

11.

Posibles Soluciones a la Problemática Encontrada: Aportes Personales ..................... 109

Conclusiones ...................................................................................................................... 111 Referencias ......................................................................................................................... 114 Anexo 1 Visita a la mina de carbón en el municipio de Tausa Cundinamarca .................. 119 Anexo 2 Entrevista al señor Luis Hernando Quiroga .................................................... 123 Registro Fotográfico ........................................................................................................... 124

ÍNDICE DE FIGURAS

Ilustración 1: Constitucion ecológica ..........................................................................28 Ilustración 2: Requisitos para establecer explotación minera .....................................65

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

6

Resumen

La presente monografía contiene una síntesis reflexiva sobre algunos elementos de orden teórico, conceptual y jurídico para comprender el proceso de expedición de las licencias ambientales en el sector minero y desde allí el problema de la explotación minera, su impacto y los conflictos legales, ambientales, económicos y sociales que ello genera.

Inicia la monografía de grado, exponiendo los conceptos fundamentales y generales del tema ambiental, pasando por la constitución ecológica y la gestión ambiental en Colombia para contextualizar el tema central que se desarrolla en los capítulos cuarto, quinto y sexto. Al adentrarse en el tema sobre los conflictos en el término de expedición de la licencia ambiental de explotación minera, se mencionan las características de la licencia ambiental y el proceso para su obtención para poder así entrar al análisis de un caso en el municipio de Tausa en el departamento de Cundinamarca que permite extraer elementos de caracterización de lo que ocurre en lo local y de las respuestas sociales a esos conflictos. Se complementan los anteriores capítulos con un marco, pero en términos de legislación que opera en el caso de la minería. Los siguientes capítulos presentan un análisis de los conflictos ambientales, económicos y sociales generados por la expedición de licencias ambientales de explotación minera.

Finalmente, se elaboran algunos puntos centrales denominados reflexiones finales y recomendaciones estratégicas de incidencia que pueden mitigar el conflicto objeto de este estudio.

7

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Abstract

This monograph contains a thoughtful synthesis of some elements of the oretical , conceptual and legal order to understand the process of issuing environmental licenses in the mining sector and from there the problem of mining, its impact and legal , environmental conflicts , economic and social issues it generates.

This monograph begins, exposing the fundamental and general concepts of environmental issues , through eco constitution and environmental management in Colombia to contextualize the central theme that develops in the fourth, fifth and sixth chapters. To delve into the topic on the conflicts in the term of issue of environmental mining license , the characteristics of the environmental license and the process for obtaining mentioned so far to get to the analysis of a case in the town of Tausa Cundinamarca for extracting elements characterizing what is happening in the local and social responses to these conflicts . Previous chapters are complemented with a frame , but in terms of legislation that operates in the case of mining . The following chapters present an analysis generated an analysis of environmental, economic and social conflicts over environmental issuing mining licenses.

Finally, some key points are developed denominated end reflections advocacy and strategic recommendations that can mitigate the conflict object of this study.

Palabras Clave Derecho

ambiental,

constitución

ecológica,

gestión

ambiental,

Licencia

ambiental,

procedimiento administrativo, conflicto social, conflicto económico, impacto ambiental, explotación minera, carbón.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

8

Key Words Environmental law, constitution ecological, environmental management, environmental license, administrative procedure, social conflict, economic conflict, environmental impact, mining, coal.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

9

Introducción

La presente monografía, titulada “Análisis jurídico en el término de expedición de licencias ambientales de explotación minera en el Departamento de Cundinamarca”, tiene el propósito de entregar a la Fundación Universitaria Agraria de Colombia, elementos de análisis sobre la situación de conflictividad social, económica y ambiental en el sector minero, en razón a la expedición de licencias ambientales. Así mismo, entregar una serie de recomendaciones acerca de qué hacer en materia de incidencia para coadyuvar en la transformación y superación de esos conflictos.

Al hablar de conflictos ambientales podemos decir que éstos se refieren a las controversias de información, intereses o valores entre al menos dos grupos independientes, referidas a cuestiones relacionadas con el acceso, disponibilidad y calidad de los recursos naturales y de las condiciones ambientales del entorno que afectan la calidad de vida de las personas.

Los conflictos ambientales involucran a las autoridades encargadas de otorgar las autorizaciones para la realización de los proyectos, además de las comunidades y organizaciones locales, a los pueblos indígenas, a las comunidades negras, a los dueños de los proyectos (empresas), a las ONG’s e incluso a los grupos al margen de la ley.

El presente documento enfatiza en los problemas estratégicos del fenómeno de licenciamiento minero desde la perspectiva de los conflictos sociales, económicos, y ambientales. Por una parte, la minería profundiza los conflictos sociales a raíz del conflicto armado que vive el país, en la medida en que este fenómeno acarrea la usurpación, el uso, la tenencia y la propiedad de la tierra.

10

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

De otro lado, se analizará la estrecha relación de la explotación minera con las fuentes energéticas (fósiles, térmicas, hidráulicas), que son estratégicas en la vida y en el desarrollo del país, generando conflictos sociales y ambientales en el Departamento de Cundinamarca.

Además, como es sabido por todos los colombianos, el Gobierno Nacional ha identificado la minería como una de las locomotoras del Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad Para Todos (2010-2014), precisando la importancia de la compatibilidad que debe existir entre el sector minero y el medio ambiente. Pese a este reconocimiento, existe una dicotomía entre estos dos grandes campos, pues mientras las cifras sectoriales de inversión extranjera, de producción y de exportación han crecido en años recientes; las afectaciones sociales y ambientales también vienen incrementándose de manera considerable. En la misma línea del Gobierno Nacional, la Gobernación de Cundinamarca y sus Alcaldías municipales, dentro de sus Planes de Desarrollo (2008 – 2011), han hecho especial énfasis en convertir la minería en una actividad que permita generar empleo y obtener altos niveles de bienestar social.

No obstante, el sector rural

colombiano, vagón fundamental de esta locomotora, presenta niveles preocupantes de atraso, pese a los esfuerzos de las autoridades y de la misma población.

El carbón es uno de los minerales con mayor crecimiento, reflejado en las cifras de producción y de exportación: la participación del mineral en el PIB minero ha pasado de 5331 millones de pesos, en el 2006, a 6113 millones de pesos, en el 2010. Las exportaciones del sector pasaron de 7415 millones de dólares (valor FOB), en el 2006, a 9246 millones de dólares (valor FOB), en el 2011 (DANE, 2011, diciembre).

Bajo este contexto, se planteó un análisis de caso de las condiciones ambientales, sociales y económicas generadas en razón a la expedición de licencias ambientales en el municipio de Tausa, en Cundinamarca; caracterizado por un volumen significativo de extracción de carbón y

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

11

teniendo varios referentes tales como: los objetivos y estrategias del plan de desarrollo, las políticas de gobierno en relación al sector, entrevistas, entre otros.

La problemática ambiental, social, y económica que se enfrenta debido a la expedición de licencias ambientales no solo a nivel de Colombia sino de todo el mundo, se convirtió en un tema de nunca acabar, algo imposible de solucionar, pues las dimensiones son tan grandes que no parece haber soluciones a la vista si cada una de las personas que integran la sociedad no toma conciencia y se compromete; esto, eventualmente se lograría mediante una serie de cambios legales, administrativos y de mentalidad, en donde se valoren los recursos naturales, se entienda que son limitados, y que el bienestar general solo se consigue mediante la utilización racional y eficiente de los mismos, respetando los límites que impone la naturaleza. Para ello se requiere con extrema urgencia aprovechar y potencializar las habilidades y capacidades de toda la población, incentivar la solidaridad, el sentido de pertenencia, la cooperación y sobre todo la construcción participativa a través de instituciones y prácticas democráticas que vinculen y comprometan a todos los asociados.

El desarrollo ambiental, económico y social debe responder equitativamente a las necesidades de progreso de las generaciones presentes y futuras; sin embargo para el sector económico, el proceso de licenciamiento ambiental ha sido considerado como un obstáculo para su desarrollo; en la presente investigación trataremos de responder un gran interrogante: ¿Es necesaria una reflexión sobre el término de expedición de las licencias ambientales de explotación minera cuyo alcance, de conformidad con lo previsto en el artículo 333 de la Constitución Política se podrá determinar cuando así lo exija el interés social y el medio ambiente?

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

12

Objetivos General Identificar elementos de orden analítico e interpretativo para comprender el proceso jurídico de expedición de las licencias ambientales en el sector minero y desde allí el problema de la explotación minera y su impacto en las políticas sociales y económicas así como en el medio ambiente y los recursos naturales.

Específicos 1. Contribuir a una contextualización de diferentes apreciaciones y perspectivas analíticas para el abordaje de algunos conflictos y paradojas en el proceso de expedición de licencias ambientales de explotación minera en Colombia.

2. Aportar elementos de juicio para evidenciar la necesidad de adelantar una reflexión sobre las fallas en la regulación, fragilidad de las instituciones públicas y la debilidad en el posicionamiento de la autoridad medioambiental en Colombia frente a la expedición de licencias ambientales de explotación minera en Colombia.

3. Ilustrar con un análisis de caso, el impacto ambiental, económico y social surgido por la expedición

y no expedición de licencias ambientales de explotación minera en el

municipio de Tausa Cundinamarca

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

13

1. Ambiente: Fundamentos Constitucionales y Jurídicos

“El Estado, en virtud de la calidad de propietario, es quien está llamado a regular la exploración y explotación de los recursos naturales, tanto renovables como no renovables.

Igualmente, a intervenir en la libertad económica cuando ésta afecte el interés social, ambiental o cultural, y es allí, donde la misma Constitución Política en diversos artículos hace énfasis en la protección al medio ambiente, otorgándole esta obligación al Congreso de la República con la emisión de las leyes en la materia; a los entes de control como la Procuraduría y la Contraloría.

Esta última, está llamada a informar anualmente al gobierno sobre el estado de los recursos naturales y del medio ambiente. Así mismo, se le asignan funciones a los entes administrativos como las Asambleas y los Concejos Municipales para que en sus planes y proyectos se vele por la protección al mismo. Y por último, a cada uno de las personas, quienes tienen el deber de proteger el medio ambiente y a su vez, el derecho de disfrutar de un ambiente sano. Ello, denota que no sólo el Estado es quien debe velar por su protección sino que también es obligación de cada uno de los miembros de la sociedad”. (Builes Naranjo, Herrera Rodríguez, & Ossa Duque) De igual manera, por mandato constitucional se está destinando aunque subsidiariamente dinero para la promoción de la minería y la preservación del ambiente; también se creó el mecanismo de la acción popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, enunciando al ambiente como un elemento que se puede proteger por este medio, protección que no sólo se debe ejercer en el interior de nuestro territorio sino también en las zonas limítrofes, a través de la cooperación internacional para lograr este cometido.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

14

En materia ambiental encontramos más de cuarenta y tres artículos relacionados directa e indirectamente con la vida, la protección de los recursos naturales y el medio ambiente, por ello se dice que es una de las constituciones más verdes del mundo.

En este orden de ideas podemos establecer algunas dimensiones constitucionales del medio ambiente: El medio ambiente como fundamento y principio rector del estado social de derecho.

(Artículos 7,8,49,67,80,81,82,95 numeral 8, 215, de la constitución nacional.

El medio ambiente como derecho colectivo (artículos 79,88 330 parágrafo).

El medio ambiente como paradigma del nuevo modelo de desarrollo. ( artículos 80,333,334,3339,340 y 361 de la constitución nacional).

El medio ambiente como condicionante de la propiedad privada, la economía y las empresas (artículos 58,63,66 y 333 de la constitución nacional).

El medio ambiente como componente de la política internacional (artículo 226 de la constitución nacional).

El medio ambiente en relación con la estructura organizativa y funcional del Estado (artículos 267,268 numeral 7, 277 numeral 4, 282 numeral 5, 289, 300 numeral 2, 302,310, 313 numeral 9, 317, 330 numeral 5, 331 de la constitución nacional.

1.1 Derecho Ambiental1 La historia del ambientalismo se remonta a finales del siglo XIX.

Sin embargo, su

concepción moderna se presenta en los años sesenta y setenta, cuando a causa de los desastres causados por el DDT “una nueva ciudadanía militante exigió la reducción de la contaminación,

1 Extraído de (Escallon Di Terlizi & Name Gómez)

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

15

la limpieza de los ambientes contaminados y la protección de las zonas todavía limpias” (Nebel & Wright. 1999, p.7) Desde entonces el tema ha sufrido evolución. En sus inicios las fuentes del problema de la contaminación eran concretas y visibles, lo que facilitaba señalar a los agentes contaminantes y las estrategias de defensa eran rectas y visibles. Posteriormente, si bien se eliminaron dichas fuentes, era indispensable ocuparse de las múltiples causas difusas, pequeñas y atinentes a toda la población que también son origen de la contaminación y en constante cambio por los avances tecnológicos, lo que no facilita su eliminación pues resulta difícil su detección así como pone de presente la dificultad de adoptar políticas eficientes cuando de por medio existen intereses económico.

Dentro del movimiento ambientalista la preocupación se ha centrado en cuatro tendencias globales, a saber: a). Crecimiento demográfico: El acelerado aumento en la población mundial pone en evidencia la mayor demanda de recursos, en consecuencia aumenta el consumo per capita, pero sometida a las deficiencias producto de la insuficiencia física y material de los recursos naturales. b). Degradación de los suelos: “El suelo fértil es la base del crecimiento vegetal y la producción de alimentos. Sin embargo, en todo el mundo la erosión degrada los suelos, los pastizales se convierten en desiertos, las tierras de regadío se vuelven demasiado salinas para el cultivo, se agotan los suministros de agua de riego y cientos de miles de hectáreas de tierras cultivables se sacrifican en aras del progreso” (Nebel & Wright, 1999, p. 10). c). Cambios atmosféricos. Como consecuencia de la contaminación a escala mundial, donde un problema fundamental es el consumo de combustibles fósiles, aunado a la producción

16

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

inevitable del dióxido de carbono que aunque es indispensable en los procesos bioquímicos de los seres vivientes, es la principal causa del llamado “efecto invernadero d). La pérdida de biodiversidad: “Variedad de especies presentes en un ecosistema determinado y sus caracteres genéticos” (Wikipedia, 2013), como consecuencia de la alteración del hábitat de los seres vivientes, así como de la explotación indiscriminada de varias especies.

Teniendo como fundamento los aportes del ambientalismo se ha generado un nuevo paradigma normativo caracterizado, parafraseando a Macías, por una visión de la sociedad mundial que ha pasado de una perspectiva completamente antropocéntrica a una biocéntrico que se conjuga en un sistema de reglas y principios autónomos que se han consolidado en el Derecho Ambiental.

Dentro de la comunidad internacional la preocupación por el acelerado deterioro del ambiente en los términos anteriormente expuestos, hizo evidente la necesidad de adoptar medidas preventivas instrumentalizadas en las declaraciones y tratados internacionales y de su ulterior desarrollo en las diferentes legislaciones nacionales. Como consecuencia de lo anterior, se han redefinido las relaciones entre el hombre y la naturaleza, lo que plantea un cambio en las estructuras tradicionales que regula el Derecho y que se ha plasmado en el reconocimiento del derecho humano al ambiente sano y la necesidad de los Estados por alcanzar modelos de desarrollo sostenible, dentro de un marco de compromiso y cooperación a nivel tanto interno como externo de los mismos.

El Derecho Ambiental puede ser definido en los siguientes términos: Según Macías (1998) se trata de “(...) El conjunto de normas, objetivos, políticas, fenómenos y principios que se ponen en práctica para lograr una conciliación entre el hombre y la naturaleza con el fin de conservar la biodiversidad y alcanzar el desarrollo sostenible” (Pág. 57).

Otra definición de Derecho

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

17

Ambiental que aporta la doctrina es “aquel constituido por los prolegómenos planteados en la Conferencia de Estocolmo, así como el conjunto de normas que se refieren al uso y conservación de los bienes, fenómenos y elementos, en cuanto influyen sobre el hombre, la doctrina conducente a su formulación e interpretación y las decisiones jurisprudenciales, usos y costumbres correlativos, así no se encuentren incluidos en una codificación única” (Patiño, 1999, p.54).

Para efectos de este estudio se adoptará la primera definición por tratarse de una aproximación amplia, objetiva, que no pretende abarcar todas las aristas del Derecho Ambiental, que no es propósito de este trabajo.

De la definición que acogemos del Derecho Ambiental deducimos que esta rama del Derecho se caracteriza por: a) Nutrirse de las diferentes ramas del Derecho así como de las diferentes ciencias del saber, como forma de colaboración con la ciencia, introduciendo términos legales y legitimantes a las conclusiones científicas. b) Abarcar toda una perspectiva global que centra su atención en el resguardo de los ecosistemas y de los factores que lo constituyen. En tanto tal, se clasifica como ortodoxa su legislación (Patiño, 1999). c) Constituir una rama autónoma del Derecho que regula las relaciones entre la sociedad y el ambiente. d) Estar constituido por una profusa cantidad de instrumentos jurídicos (Patiño, 1999). e) La utilización del mecanismo del arbitraje como forma de solución de conflictos (Patiño, 1999). f) La falta de coercibilidad (Patiño, 1999).

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

18

g) La imposibilidad de la soberanía estatal para asumir una responsabilidad frente a problemas globales (Patiño, 1999) h) La inexistencia de organismos que garanticen su validez (Patiño, 1999). i) El compromiso político que da lugar a la regla del consenso (Patiño, 1999). j) Tener un carácter preventivo y sistemático (Patiño, 1999). k) Relacionarse estrechamente con las ciencias económicas en algunos casos como fuente de desarrollo y en otros como un mero tema de supervivencia l) Estar en constante evolución y movimiento (Macías, 1998). m) Surgir en forma muy paralela a la búsqueda de espacios democráticos (Macías, 1998). n) Ser un derecho político en la medida en que determina la concepción del mundo, la naturaleza y la sociedad y, por ende, no puede ser clasificado como neutral (Macías, 1998). o) Penetrar todo el ordenamiento jurídico hasta llegar a ser determinante en la producción normativa y en la interpretación de la misma (Macías, 1998). p) Sus finalidades son la conservación de la biodiversidad y la promoción del desarrollo sostenible (Macías, 1998).

Siguiendo el estudio sobre la evolución del ambientalismo entramos a continuación a hacer referencia al Derecho Ambiental Internacional y al Derecho Ambiental Colombiano.

1.1.1 Derecho Ambiental Internacional.

Podemos decir, en un sentido amplio, que el objeto principal del Derecho Ambiental Internacional es preservar la biosfera y sus ecosistemas “Un ecosistema es el sistema conformado por el conjunto de todos los seres vivos y del ambiente que los rodea” (Wikipedia, la enciclopedia libre, 2005). En ese orden de ideas, el ambiente se caracteriza por: a) ser un valor común que interesa a toda la comunidad; b) ser una unidad que comprende medios, agentes

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

19

contaminantes y acción o efectos de los mismos (Brotóns, 1997, p. 1125); c) requerir de la cooperación internacional para la consecución de sus objetivos. a) Prevención: “Implica el deber de los Estados de actuar con la debida diligencia para garantizar que las actividades realizadas bajo su jurisdicción o control no perjudiquen el medio ambiente de otros Estados o de zonas situadas fuera de toda jurisdicción nacional, lo que constituye una obligación general cuya violación generaría responsabilidad internacional” (Brotóns, 1997). Así mismo, comprende la prohibición de utilizar el territorio causando daños a terceros.

De lo anterior, según Brotóns (1997) se desprenden dos corolarios: -La utilización equitativa y razonable de los recursos naturales atendiendo a la política ambiental de cada Estado y el desarrollo sostenible.

-El deber de vigilancia y evaluación del impacto ambiental de las actividades proyectadas, complementado por el establecimiento de marcos de cooperación que canalice las observaciones, investigaciones y el intercambio de información, así como la promoción de consultas mutuas entre los Estados. b) Reducción de la contaminación: no entendida como una prohibición absoluta sino como una regulación que acepta grados determinados de degradación ambiental que son inevitables en el ejercicio de ciertas actividades. Lo anterior, según el mismo autor, se concreta en: La fijación de calendarios a los que debe ajustarse la producción, el consumo y el comercio de ciertas sustancias contaminantes.

La prohibición de realizar determinadas actividades que degradan el ambiente.

El reciclaje y la eliminación de desechos peligrosos.

La alerta rápida en casos de accidentes que amenacen el ambiente.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

20

El examen y la evaluación continua de las medidas acordadas y el establecimiento de mecanismos institucionales para el control de su cumplimiento. c) Control: Consistente en la adopción de medidas represivas cuando no son suficientes las medidas reductoras con el objeto de evitar un daño mayor.

En su origen no se concibió como una regulación global sino sectorial, compuesta por tratados bilaterales de cuya esfera escapaban las problemáticas domesticas sometidas únicamente a la soberanía de cada Estado. Su desarrollo como un plan integrado y universal aparece sólo hasta la década de los años setenta como resultado del surgimiento de los anteriormente mencionados movimientos ecologistas generadores de conciencia mundial (Brotóns, 1997).

Con la Conferencia sobre Medio Humano y la Declaración de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente, conocida también como Declaración de Estocolmo de 1972, se sentaron los cimientos del Derecho Ambiental, iniciando la protección integral del ambiente.

Teniendo como antecedente la Carta Mundial de la Naturaleza y en vista de que los esfuerzos eran insuficientes, las Naciones Unidas convocan la Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo, conocida también como Cumbre de la Tierra, que culmina con la promulgación del Programa 21 y la Declaración de Río, compuesta por veintisiete principios que evidencian, en opinión de Remiro Brotons, un retroceso respecto de la Declaración de Estocolmo. No obstante la anterior opinión, consideramos que la Declaración de Río es el segundo hito en la evolución del Derecho Ambiental, ya que ha servido “para movilizar y fomentar la toma de conciencia de la Tierra como hogar de la humanidad y de la interdependencia de sus recursos naturales y, por ende, para subrayar que el medio ambiente debe protegerse por y para los seres humanos a los que se les reconoce el derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza para urgir la hibridación con el medio ambiente del concepto de desarrollo sostenible, a cuyo

21

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

enunciado se presta el conjunto de los instrumentos adoptados y, en particular la Declaración de Río que propugna que “El derecho al desarrollo debe ejercerse a fin de responder de manera equitativa a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras” (Brotóns, 1997).

A partir de entonces el desarrollo del Derecho Ambiental ha sufrido una trasformación internacional, pues el ámbito ecológico cada vez deja de ser un tema reservado a la soberanía estatal para ceder a su regulación por medio de normas y principios del derecho internacional “que imponen a los estados la obligación primaria de protegerlo – en su territorio o en cualesquiera otros espacios aún no sometidos a su jurisdicción – frente a sus propias agresiones” (Brotóns, 1997), así como su interacción con los derechos humanos a nivel nacional e internacional.

1.2 Desarrollo sostenible El desarrollo sostenible puede ser definido como "Un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades". Esta definición fue empleada por primera vez en 1987 en la Comisión Mundial del Medio Ambiente de la ONU, creada en 1983 (ONU, 2003). Lo anterior, puede ser complementado en los términos del doctrinante Luis Fernando Macías (1998) , según el cual el desarrollo sostenible implica “Regular las relaciones del hombre con la naturaleza para hacer que la explotación de estos recursos sea racional y duradera” (p. 56).

Por otro lado, la contaminación puede ser definida en los siguientes términos: “Adición por el hombre de materiales o energía calorífica en cantidades que causan alteraciones indeseables del agua, aire o suelo” (Nebel & Wright, 1999, p. 295). económicas y sociales.

Es el subproducto de las actividades

Su entendimiento y adecuado manejo tiene como consecuencia la

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

22

consecución de paradigmas de desarrollo sostenible mediante una estrategia general compuesta por cuatro asuntos según proponen los autores Nebel y Wright (1999): a) Identificar el material o los materiales que causan la contaminación b) Identificar el origen de tales contaminantes y los causantes de las emisiones c) Establecer y poner en práctica medidas para evitar que esos contaminantes ingresen al ambiente d) Establecer y poner en práctica medios alternativos para satisfacer las necesidades. Estos no deben a su vez producir residuos contaminantes.

1.3 Derecho Ambiental Colombiano En Colombia, la Constitución Política de 1991, bajo la influencia del Derecho Ambiental Internacional, dio un paso definitivo hacia la modernización del marco legal colombiano en lo que respecta al ambiente, y consagró derechos y obligaciones, como el deber de los ciudadanos de proteger los recursos y la creación de las acciones correspondientes para lograrlo.

Adicionalmente, se asignaron competencias a diferentes entes estatales para adelantar las tareas de planeación, prevención y defensa del ambiente.

La reglamentación relacionada con la protección y el manejo de los recursos naturales se expidió a partir de la promulgación en 1974 del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, CRN, y de la Ley 99 de 1993 por la cual se creó el Ministerio del Medio Ambiente, se organizó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y establecieron los principios que rigen el ejercicio de las funciones ambientales de las entidades territoriales.

De lo anterior se colige que el Derecho Ambiental ha sido cuestión de preocupación y regulación por parte del gobierno y del legislativo, tomando relevancia en el derecho colombiano, a pesar que en los últimos años, el impulso que en materia ambiental se había

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

23

presentado, ha pasado a un segundo plano.

Las fuentes del derecho ambiental colombiano son (Régimen Ambiental Colombiano – Código de hoja renovables Legis): a) Convenios y principios internacionales: contienen los valores ambientales así como los compromisos específicos ratificados por el Estado colombiano. b) La Constitución de 1991 que contiene: Principios y valores ambientales.

Derechos humanos individuales y colectivos.

Reglas generales sobre planificación y gestión ambiental. c) El desarrollo legislativo, señalado anteriormente en líneas superiores, conformado por normas técnicas, preventivas y sancionatorias. d) Regulaciones ambientales y procedimientos, compuesta por normas de carácter administrativo, policivo, penal, mineras, agrarias y de derecho privado.

La eficacia de las anteriormente citadas fuentes del Derecho Ambiental colombiano se concreta mediante políticas ambientales, que pueden definirse como un conjunto de “leyes y dependencias de la sociedad que se ocupan de sus relaciones con el ambiente. Incluye medidas para prevenir o disminuir la contaminación del aire y del agua, así como las que atañen al aprovechamiento de los recursos naturales y funcionan en los niveles locales, estatales y federales” (Nebel y Wright, 1999).

La doctrina internacional establece que hay una estrecha relación entre el grado de desarrollo de los países y la eficacia de sus políticas ambientales, pero adicionalmente debe tenerse en cuenta el contexto sociopolítico en el cual surgen, así como la constante del ciclo de vida de las políticas que según los autores Nebel y Wright (1999) implica cuatro etapas:

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

24

a) Aceptación: inicia con el reconocimiento del problema ambiental como consecuencia de la investigación y los estudios científicos que luego se publican y dan lugar a todo un proceso político donde confluyen diferentes opiniones que terminan llevando a que una dependencia gubernamental considere la posibilidad de establecer políticas públicas (Nebel y Wright, 1999). b) Formulación: es la adopción de medidas por las ramas ejecutiva y legislativa con el objeto de establecer políticas ambientales eficaces. Es aquí donde se presenta el lobby (Nebel y Wright, 1999). c) Implantación: es la expedición de reglamentaciones en las que se establecen los verdaderos costos políticos y económicos de las medidas adoptadas (Nebel y Wright, 1999). d) Control: se constituye un tejido burocrático que evalúa la verdadera eficacia de las políticas ambientales (Nebel y Wright, 1999).

2. La Constitución Ecológica

Desde la realización de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio Ambiente celebrada en Estocolmo en 1972, a nivel mundial se ha buscado el establecimiento, desarrollo de políticas y promulgación de normas ambientales. Colombia no ha sido la excepción, pues en el nuevo ordenamiento jurídico se hace claro que el aprovechamiento de los recursos naturales no puede seguir siendo desenfrenado, sino controlado en aras del bienestar y del desarrollo económico; esto queda demostrado primero con la expedición de una serie de normas como la ley 23 de 1973 “, (inicio del derecho ambiental como rama autónoma), el Decreto Legislativo

25

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

2811 de 19742 o Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente y la Ley 9 de 19793 o Código Sanitario Nacional.

Sin embargo, solo a partir de los 90 y gracias al aporte ecológico de la Constitución Política de 1991 que incorpora la dimensión ambiental con los principios y valores ambientales encaminados a redefinir las relaciones del hombre con el medio natural, al catálogo de derechos humanos relativos al ambiente, a los mecanismos de protección y de participación ciudadana en asuntos ambientales, a las funciones y el papel del Estado respecto al medio ambiente y al desarrollo sostenible, a la expedición de la Ley 99 de 1993 que desarrolla los postulados ambientales de la Constitución y a la suscripción y posterior

aprobación de Convenios

Internacionales se pude hablar de la existencia de unos fundamentos de derecho con tendencia ambiental.

Además, esta Constitución hace énfasis en el control fiscal y en los órganos que lo ejercen, (art. 267 ss), facilita la interpretación normativa constitucional y legal de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y modifica profundamente la relación normativa de la sociedad colombiana con la naturaleza. En su articulado consagra 49 artículos que hablan sobre la protección del medio ambiente y los recursos naturales: Ver. En el artículo 58 la propiedad privada tiene una función ecológica; artículo 79 el derecho a un medio ambiente sano y a la participación ciudadana en las decisiones que puedan afectarlo; artículo 80 la obligación del

2

Decreto 2811 de 1974. Dado en diciembre 18 de 1974. Publicado en el Diario oficial No. 34.243, del

27 de enero de 1975. Por el cual se dicta el Código nacional de recursos naturales Renovables y de protección al Medio Ambiente.

3

Ley 9 de 1979 dada en enero 24 de 1979. Entra en vigencia el 25 de enero. Publicado en el Diario

oficial No. 35.308, del 16 de julio de 1979. Por la cual se dictan Medidas Sanitarias.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

26

Estado de garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución de los recursos naturales; artículo 333 y 334 el deber del estado de intervenir en la economía para preservar un ambiente sano, para el logro del cual puede también limitar las libertades económicas y la obligación de formular una política ambiental del desarrollo; artículo87 la obligación de proteger las riquezas culturales y naturales de la nación; artículo 27 el derecho fundamental de la libertad de investigación; artículo 49 la atención de la salud y el saneamiento ambiental como servicios públicos al cargo del Estado; entre otros.

Como garante de la Carta Política, la Corte Constitucional ha precisado que “el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que propugnan por su conservación y protección4”.

Del mismo modo, ha precisado que la “Constitución ecológica” tiene una triple dimensión: “(1) La protección al medio ambiente es un principio que irradia todo el orden jurídico puesto que es obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación (art. 8º); (2) Derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano, derecho constitucional que es exigible por diversas vías judiciales (art. 79); (3) De la constitución ecológica derivan un conjunto de obligaciones impuestas a las autoridades y a los particulares.

Así, conforme al artículo 79 de la Constitución, el Estado deberá proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica. Igualmente, el artículo 80 Superior constitucionaliza uno de los conceptos más importantes del pensamiento ecológico moderno, a saber, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible (Amaya 4

Corte Constitucional sentencia C-431/00. M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

27

Navas, 2002) Asimismo ha insistido en que la importancia del medio ambiente en la Constitución Política es tal, que implica para el Estado Colombiano en materia ecológica, “unos deberes calificados de protección”.

Igualmente ha precisado que la Carta Política constitucionaliza uno de los

conceptos más importantes del pensamiento ecológico moderno, esto es, la idea según la cual el desarrollo debe ser sostenible.

Tanta trascendencia ha tenido el tema ambiental que la doctrina nacional incluso llega a hablar del Derecho Constitucional del Ambiente, definido en los siguientes términos. Es “(…) El conjunto de normas materiales o formalmente constitucionales que se refieren a la protección de los elementos naturales indispensables para el mantenimiento del equilibrio ecológico y, por tanto, para asegurar una mínima calidad de vida a las generaciones presentes o futuras” (Amaya Navas, 2002).

Con el siguiente diagrama se puede resumir la verdadera esencia de la Constitución ecológica, sin perder de vista el alcance de la normatividad constitucional.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

28

Ilustración 1: Constitución ecológica

3.

La Gestión Ambiental en Colombia5

La Constitución de 1991 señaló un nuevo paradigma de desarrollo del país: el desarrollo sostenible, que como ya hemos afirmado en este trabajo, implica un modelo de respeto del

5

Tomado de (Escallon Di Terlizi & Name Gómez)

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

29

capital natural y social del Estado en cabeza de las entidades gubernamentales y de los particulares, para obtener un adecuado aprovechamiento de los recursos económicos.

Se trata entonces, de un tema medular que penetra todas las políticas públicas, así como las estrategias industriales y económicas de los particulares y que se plantean los gobiernos, mediante la exposición y adopción de políticas ambientales que se contienen en el Plan Nacional de Desarrollo y que se concretan mediante la adopción de la gestión ambiental, entendiendo por ésta el “el conjunto de acciones e instrumentos de que dispone el Gobierno Nacional, Departamental y Municipal y el sector privado para atender los problemas prioritarios y orientar el proceso de transformación de componente natural.

Tenemos entonces, que la gestión ambiental tiene básicamente cuatro elementos que la conforman: la legislación ambiental, la organización estatal ambiental, la participación social en el manejo de los recursos naturales y los instrumentos de fomento” (Arce Rojas, 1993).

Toda política ambiental debe apuntar a modificar el comportamiento de los agentes que generan contaminación y de aquellos que aprovechan los recursos naturales, en pro del bienestar común social y del entorno. Para lograrlo existen dos mecanismos. Por un lado se encuentra el método del mercado, fundado en el principio de rentabilidad y que apunta al precio de la contaminación y del uso de los recursos. En este escenario, todos los agentes que generan contaminación son tratados con igualdad, pero es claro que entre ellos existen ventajas comparativas, que impiden la realización de la misma gama de elecciones, bien por razones de pobreza, bien por aquellas de poder. Claramente es un análisis de costos - beneficios que realiza cada uno de los agentes del mercado.

Por otra parte, el otro método que pueden aplicar las políticas ambientales es aquel de regulación directa, que apunta a la imposición de normas y prohibiciones tecnológicas.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

30

Esencialmente es el mecanismo que se manifiesta mediante la regulación estatal, y que presenta ventajas ante el método de costos, pues en ella es posible hacerle frente a externalidades que el agente contaminante no puede controlar (Nebel & Wright. 1999).

En todo caso, lo cierto es que el planteamiento de políticas ambientales implica un justo equilibrio en la adopción de los dos métodos anteriormente enunciados, pues teniendo ésta como piedra angular el desarrollo sostenible, no puede descuidar ni el ámbito privado-particular, ni aquel público.

3.1 Evolución de las Instituciones Ambientales en Colombia 6 No es posible hablar de una política ambiental efectiva, si no se cuenta con un adecuado marco normativo que se coordine con la gestión ambiental. En Colombia, el tema ambiental ha tenido un desarrollo casi a la par con el auge y reconocimiento de esta problemática a nivel mundial.

Sin embargo, su regulación no ha sido del todo efectiva, particularmente con

anterioridad a la expedición de la Ley 99 de 1993. A pesar de lo anterior, las instituciones ambientales en el país han presentado progreso así como el tema de la gestión ambiental.

Con respecto a este último tópico “durante los últimos 40 años, es posible identificar dos grandes enfoques o modos de realizarla: el primero, que podría denominarse naturalista, fue posiblemente el más utilizado en Colombia previamente a la Ley 99 de 1993, en el cual el objetivo de la política ambiental se pretendió a través de una gestión ambiental realizada prioritariamente sobre algunos de los recursos del capital natural (recursos naturales no renovables). El segundo, que podría denominarse antropocentrista, es de hecho, el utilizado actualmente en Colombia, en el cual el objetivo de la política ambiental se pretende mediante la

6

(Escallon Di Terlizi & Name Gómez)

31

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

gestión ambiental realizada prioritariamente a través de la gente (sistema social) (Vega Leonel, 2002). Los resultados que se han palpado tienen que ver fundamentalmente con el fortalecimiento institucional, tema que a continuación se abordará.

3.1.1 Primer período 1971-1991.

La constitución de 1886 favoreció el desarrollo de un

marco ambiental centralizado en el

gobierno con limitada participación ciudadana.

En cuanto a regulaciones, el marco legal estuvo compuesto por el Código de Minas (Dec. 2855/88), el Código de Recursos Naturales Renovables (Dec. 2811/74) y el Código Nacional Sanitario (L. 9/79). Sin embargo se trata de regulaciones que centran ante todo su atención en el tema sanitario y por ende, adolecen de una concepción que permita la interrelación entre el ser humano y el entorno (Macías, 1998).

Las autoridades ambientales eran el Ministerio de Agricultura a través del INDERENA, las Corporaciones Autónomas Regionales, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Minas.

Existía una pluralidad de instituciones, que a pesar de no ser muchas se caracterizaron por su falta de coordinación. Las políticas por ellas adoptadas centraron su atención en las áreas rurales, sin embargo, para la década de los años 80, se presentó un rápido crecimiento de los centros urbanos y, por ende, de los problemas ambientales, a los cuales poca atención le prestaron las autoridades arriba mencionadas, aunado a su falta de preparación tanto financiera como técnica.

La investigación ambiental era escasa y restringida la información a los círculos gubernamentales y académicos.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

32

Existía poca conciencia sobre la problemática ambiental y, en consecuencia, poca participación de los diferentes sectores de la población, lo que se refleja en la falta de participación popular en la aprobación de proyectos, leyes y presupuestos.

Se logra un importante avance al reglamentarse las acciones populares mediante la L. 472/88.

3.1.2 Segundo período 1991-1993.

Este periodo se caracteriza por la profunda transformación de las instituciones. Se expide la Constitución del 91 y dentro de sus aportes se destaca la consagración de la democracia participativa y pluralista, el desarrollo sostenible, el reconocimiento del derecho colectivo del medio ambiente, la consagración de mecanismos judiciales y de participación política y el reconocimiento del deber del gobierno de prevenir y controlar el deterioro ambiental.

Como consecuencia de lo anterior y teniendo en cuenta el alcance de las normas constitucionales que hemos analizado en el capitulo de la Constitución Ecológica, se adopta una nueva política ambiental que genera un nuevo marco legal mediante la expedición de la L. 99/93.

Se crean el Ministerio del Medio Ambiente e instituciones regionales y locales de control así como institutos de investigación.

Se fortalecen los procesos de evaluación ambiental.

Se regula el sistema sancionatorio administrativo.

Se crean instrumentos económicos e incentivos.

Se crean nuevas fuentes de financiación para el manejo ambiental.

La anterior transformación se presenta con una clara influencia de la Conferencia de Río que reproduce los principios consagrados en la Conferencia de Estocolmo de 1972. Así mismo, es importante destacar que durante este período aumenta la conciencia sobre el tema ambiental, particularmente por el papel de los medios de comunicación que para le época cubrían las

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

33

discusiones sobre los borradores de la L.99/93, la Conferencia de Río y la Conferencia sobre el cambio climático (Kyoto).

Sin embargo, el limitado conocimiento de los medios sobre la

temática objeto de su cubrimiento, truncaban la opinión pública.

3.1.3 Tercer período 1993-2002.

Este período se caracterizó por ser el de implementación y regulación de los instrumentos y la normatividad que adoptó la L. 99/93. Dentro de todo este nuevo modelo legal ambiental, uno de los factores más importantes de destacar es la regulación del procedimiento de licenciamiento ambiental, siendo la primera el Decreto 1753/94, norma que define con mayor precisión el procedimiento para su obtención, los casos en los que se requiere el Estudio de Impacto Ambiental así como su contenido, y las responsabilidades de quienes obtuvieran la licencia (Uribe Botero, 2005).

3.1.4 Cuarto período 2002-2005.

Esta última etapa corresponde a la del gobierno del Presidente Álvaro Uribe. Esencialmente se caracteriza por la reestructuración que el marco institucional ambiental ha tenido como resultado de la fusión de Ministerios que ha adelantado el gobierno, como medida considerada por el mismo como suficiente para hacer frente a la corrupción y al déficit fiscal.

Directamente hacemos referencia a la transformación del Ministerio del Medio Ambiente en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, ampliando este último sus funciones mediante el decreto legislativo expedido bajo facultades extraordinarias conferidas al gobierno. Así mismo, en esta etapa ya se han expedido dos nuevas regulaciones sobre el licenciamiento ambiental: los decretos 1180/2003 y 1220/2005.

34

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Sin embargo, aunque muchos opinan que el gobierno adoleció en darle trascendencia al tema ambiental, lo cual resulta más una opinión política que puede generar un debate que no consideramos pertinente en este momento, queremos reportar a continuación los lineamientos y estrategias que el gobierno se ha propuesto para el desarrollo sostenible.

Son lineamientos y estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo territorial, 2005 (DNP): Integrar los Principios del Desarrollo Sostenible en Sectores estratégicos mediante la reducción de los efectos de la salud pública asociados a problemas ambientales que se compone de estrategias para el control de la contaminación del aire, la promoción de prácticas adecuadas de higiene y el desarrollo de instrumentos económicos, financieros y especificaciones técnicas para la adecuada disposición final de residuos sólidos.

Así mismo, comprende el desarrollo y

fomento de instrumentos para el manejo integral del agua y la optimización de los instrumentos de la política de desarrollo urbano.

-Promover, desarrollar y fortalecer una gestión del SINA eficiente, efectiva, transparente y equitativa, mediante el fortalecimiento de la gobernabilidad ambiental, la reglamentación de funciones del Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambiental, la conformación del grupo SINA, el Fortalecimiento del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y del Departamento Nacional de Planeación y la adecuación del esquema del licenciamiento ambiental.

Por ser este último uno de los temas centrales de este análisis, se reproduce el acápite respectivo: Adecuación del Esquema de Licenciamiento Ambiental: el Gobierno Nacional mediante la expedición de un Decreto ajustará el esquema actual de licenciamiento ambiental.

Esta regulación incluirá medidas de reforma institucional, legal y normativa que garantice la

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

35

eficiencia y efectividad del instrumento de Evaluación de Impacto Ambiental – EIA y permite la apertura del proceso de toma de decisiones gubernamentales al escrutinio público.

Se plantean como alcances más destacados de esta iniciativa (I) una participación pública más ágil, eficiente y objetiva en la preparación de los términos de referencia de estudios ambientales, (II) la definición de la ecuación del costo total del trámite de la licencia, (III) la articulación del instrumento de licencia ambiental con la legislación vigente en planeación territorial y/o sectorial, (IV) el establecimiento de criterios mínimos de evaluación de proyectos, y (v) el fomento de la evaluación ambiental de políticas, planes y programas” (Uribe Botero, 2005).

3.2 La Ley 99 de 1993 Mediante esta norma se regula todo el sector público encargado de la gestión ambiental, definiendo las autoridades y sus funciones, los principios orientadores de esta actividad administrativa, y diferentes instrumentos de control y planificación de la gestión ambiental.

Su importancia radica en haber creado un marco normativo que desarrolla los principios y derechos consagrados en la Constitución del 91, fortaleciendo la gestión pública ambiental en lo institucional y condensando gran parte de la normatividad hasta entonces existente, lo cual no necesariamente implica que toda la legislación anterior haya sido derogada, sino que subsiste importante parte de ella, teniendo entre ésas importante relevancia el Código de Recursos Naturales Renovables (Dec. 2811/74) (Melendez & Uribe, 2003).

El mérito de la ley radica en que creó un verdadero sistema de gestión ambiental que permite la realización del desarrollo armónico entre el ser humano y la naturaleza que apunta al alcance de metas en materia de conservación de los recursos naturales y de niveles adecuados de calidad ambiental que tienen directas consecuencias en la calidad de vida de todos los colombianos.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

36

3.2.1 Principios.

Enunciados en el Art. 1 de la ley, responden a los lineamientos que se propuso el constituyente del 91 y hacen eco de los compromisos mundiales adquiridos por la comunidad internacional tanto en la Conferencia de Estocolmo como en la de Río de Janeiro.

Como asunto medular que inspiran estos principios se encuentra el desarrollo sostenible que la propia ley define: Art. 3 Del Concepto de Desarrollo Sostenible: Se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades.

Es de tener en cuenta que no fue la Constitución de 1991 la primera en introducir el concepto de desarrollo sostenible en el ordenamiento jurídico nacional. El Decreto 2811/74 ya enunciaba en sus principios también el concepto de la siguiente manera: Art. 3. Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este código tiene por objeto: “Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovable , según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de estos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional”.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

37

Y como corolario del desarrollo sostenible, la ley introduce el principio precautelatorio conforme al cual la simple amenaza o el indicio de deterioro implica que el Estado está en la obligación de adoptar las mediadas adecuadas para evitar un daño mayor (Patiño, 1999).

No es posible excluir dentro de los principios que se enuncian en este artículo la inclusión de sistemas e instrumentos que ponen en funcionamiento la gestión ambiental.

Mediante la Ley 99/93 se crea el SINA – Sistema Nacional Ambiental que es “el conjunto de orientaciones, normas, actividades y recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios ambientales” (Art. 4 L. 99/93). Asimismo, en la ley se incluyen diferentes instrumentos de control y planificación como el estudio de impacto ambiental, las licencias ambientales, los permisos, las autorizaciones y las concesiones, entre otros.

Debe tenerse en cuenta que la Ley 99 de 1993 no se detiene a explicar cada uno de los instrumentos de control, salvo el tema de las licencias ambientales. En todo caso, la ley es clara en lo que se refiere a la competencia de las diferentes autoridades para el otorgamiento de dichos instrumentos, pero debe tenerse en cuenta que existen normatividades aparte que los regulan como el Código de los Recursos Naturales Renovable Art. 53 y ss.

Todo lo anterior pone de manifiesto que la gestión ambiental y las políticas ambientales en Colombia, deben proveer alcanzar el justo equilibrio entre los costos ambientales y los instrumentos legales e institucionales para alcanzar un nivel sostenible de desarrollo económico y social con la preservación de nuestros recursos naturales.

3.2.2 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Creado inicialmente mediante la L. 99/93 como el Ministerio del Medio Ambiente, es la autoridad administrativa que tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas y proyectos del sector administrativo ambiental (L.489/98 Art. 58).

38

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Específicamente la ley que lo creó le asigna la función de “impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la presente ley, las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovable y el medio ambiente de la Nación, a fin de asegurar el desarrollo sostenible” (Art. 2 L. 99/93). También le corresponde las funciones de formular la política ambiental nacional y de coordinar el SINA (Art. 2 L.99/93).

Sus funciones específicas, enunciadas en el Art. 5 L. 99/93, son las siguientes: -Regular las condiciones para el saneamiento del medio ambiente y el uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales.

-Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general a que deben sujetarse los asentamientos humanos, centros urbanos y actividades.

-Dictar las regulaciones generales tendientes a controlar y reducir los contaminantes.

-Expedir y actualizar el estatuto de zonificación y las regulaciones nacionales sobre el uso adecuado del suelo.

-Definir y regular los instrumentos administrativos y mecanismos para la preservación y control del deterioro ambiental.

-Interactuar con los otros ministerios para la elaboración conjunta de políticas sectoriales.

-Evaluar los alcances y efectos económicos de los factores ambientales, su incorporación al valor de mercado de bienes y servicios y su impacto sobre el desarrollo de la economía nacional y su sector externo; su costo en los proyectos de mediana y grande infraestructura, así como el costo económico del deterioro y de la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables y realizar investigaciones, análisis

y estudios económicos y fiscales en

39

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

relación con los recursos presupuestales y financieros del sector de gestión ambiental y son los impuestos, tasas, contribuciones, derechos, multas e incentivos relacionados.

-Definir los programas y proyectos que la las actividades económicas.

-Determinar las áreas de Parques Nacionales y de reservas forestales y regulares su uso y funcionamiento.

-Expedir las regulaciones para la administración de sustancias químicas y biológicas.

-Definir las regulaciones y programas turísticos en las zonas de reserva o de manejo especial.

-Dictar medidas respecto a armas químicas, biológicas y nucleares y desechos peligrosos y sus subproductos.

-Regular el manejo, investigación y comercialización de las especies de flora y fauna.

-Establecer los límites máximos de emisión, descarga, transporte, depósito de materias que pueden afectar el medio ambiente.

-Fijar los cupos globales de aprovechamiento de los bosques naturales y la obtención de especies de flora y fauna silvestre -Establecer la metodología de costo de los recursos naturales renovables.

-Nación, en asociación o no con otras entidades, debe adelantar para

el

saneamiento

y

aprovechamiento ambiental.

-Evaluar los estudios ambientales y expedir, negar o suspender la licencia ambiental correspondiente.

-Ejercer las funciones de evaluación y control preventivo sobre la ejecución de actividades y proyectos de desarrollo, así como ordenar la suspensión de trabajos cuando hubiere lugar, que corresponden a las CAR, control que se ejerce de manera discrecional y selectiva.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

40

-Contratar los estudios de investigación, seguimiento y evaluación, para entre otras cosas, determinar la prioridad de inversión de la gestión ambiental y orientar el sector público.

-Administrar las áreas de Parques Nacionales.

-Coordinar y promover la investigación.

-Adoptar las medidas de protección sobre las especies de flora y fauna.

-Adquirir predios.

-Llevar el registro de las entidades sin ánimo de lucro que se creen para proteger el medio ambiente.

-Fijar el régimen tarifario para la utilización de los recursos naturales renovables.

-Adoptar mecanismos de concertación en lo relativo al ambiente con el sector privado.

-Promover programas de sustitución de los recursos naturales no renovables.

-Evaluar los factores de riesgo ecológico y adoptar las medidas para prevenir la ocurrencia o expansión de la emergencia ecológica.

-Aprobar los estatutos de las CAR y ejercer la inspección y vigilancia.

-Administrar el Fondo Nacional Ambiental y el Fondo Ambiental de la Amazonía.

También se regula la función de policía ejercida por el Ministerio y que es compartida con las otras autoridades ambientales que regula la ley, para lo cual se prevén los medios jurídicos y materiales de policía enunciado en el Art. 85 de la Ley 99/93 que comprende multas, suspensión del registro de licencias, permisos o concesiones, el cierre temporal de establecimientos por caducidad de permisos o concesiones, demolición de obras que violen los permisos y concesiones, o la suspensión de obras o actividades que atenten contra los recursos naturales o la salud o por haberse iniciado sin el respectivo permiso o concesión, el decomiso de especímenes

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

41

de flora o de fauna y de productos e implementos usados de manera ilegal y la amonestación verbal.

Mediante la Ley 790/2002 se fusionan diferentes Ministerios como respuesta a la propuesta del Presidente Álvaro Uribe de reducir el tamaño del aparato estatal, como estrategia para hacer frente al déficit fiscal. Si bien en materia ambiental el Ministerio correspondiente no fue objeto de fusión con otro, si lo fue de una transformación al asumir las funciones relativas a la formulación de políticas relativas al uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano.

Las anteriores competencias correspondían al Ministerio de Desarrollo Económico que desaparece tras su fusión con el Ministerio de Comercio Exterior, para dar origen al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (Art. 4 L. 790/2002).

Los argumentos que presentó el Presidente de la República desde su campaña, para sustentar la transformación del Ministerio fueron principalmente dos: por un lado, afirmaba que las regulaciones y políticas relativas al uso del suelo y zonificación eran función de dos ministerios, el de Medio Ambiente y el de Desarrollo Económico, pero afirmaba que ambas instituciones tenían un diferente punto de vista al respecto, por lo que era mejor unificarlos, dada su trascendencia en lo ambiental en las autoridades ambientales.

De otra parte también argumentaba que la regulación del agua potable y el saneamiento básico, que también presentaba la misma dualidad respecto la administración de esta función entre los dos ministerios ya mencionados, reflejaba una falta de coordinación y complementariedad entre ambas autoridades, por lo que proponía, al igual que en caso del uso del suelo, la unificación de la función en una sola institución (Uribe Botero, 2005)

Una vez

adoptadas las medidas legislativas para la transformación del Ministerio del Medio Ambiente, la

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

42

opinión pública se pronunció con argumentos tanto en contra como a favor. El sector que se oponía, afirmaba que la reforma disminuía la importancia de los asuntos ambientales de la agenda del nuevo Ministerio, pues las funciones relativas a la formulación de políticas relativas al uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico, desarrollo territorial y urbano recibirían una atención mayor sobre las funciones ambientales que ya tenía el anterior Ministerio del Medio Ambiente.

Quienes apoyaban la transformación argumentaban que ello ampliaba y fortalecía la relevancia del SINA, permitiendo un acercamiento más omnicomprensivo del manejo ambiental en Colombia (Uribe Botero, 2005).

Mediante la Ley 790/2002 se confieren facultades extraordinarias al Presidente de la República, entre las que se comprendía la de determinar los objetivos y la estructura orgánica de los Ministerios (Art. 16 lit. b).

En razón de lo anterior se expide el Decreto 216 de 2003 que subroga a la Ley 99/93 en lo atinente a la estructura y funciones del nuevo Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, siendo de destacar el hecho de ampliar las funciones relativas a la formulación de políticas relativas al uso del suelo y ordenamiento urbano, agua potable y saneamiento básico y desarrollo territorial (Art. 2 L. 216/2003).

El nuevo Ministerio además de cumplir las funciones previstas en el Art. 58 Ley 489/98 es la autoridad administrativa que tendrá como objetivos primordiales contribuir y promover el desarrollo sostenible a través de la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación ambiental, recursos naturales renovables, uso del suelo, ordenamiento territorial, agua potable y saneamiento básico y ambiental, desarrollo territorial y urbano, así como en material habitacional integral (Art. 1 Dec. 216/2003). Mediante el Decreto 3266/2004

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

43

se reestructura el Ministerio. Adicionalmente se crean como sistemas especiales de manejo de cuentas sin personería jurídica el Fondo de Compensación Ambiental y el Fondo Ambiental para el Desarrollo Sostenible para la Sierra Nevada de Santa Marta.

En lo que concierne al sector público ambiental descentralizado por servicios, se encuentran los siguientes institutos adscritos y vinculados al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: • IDEAM instituto de hidrología, meteorología y estudios ambientales: es la entidad descentralizada organizada como establecimiento público de carácter nacional (Art. 70 L. 489/98), encargado del levantamiento y manejo de la información científica y técnica sobre los ecosistemas que conforman parte del patrimonio ambiental del país, así como de establecer las bases técnicas para clasificar y zonificar el uso del territorio nacional para los fines de la planificación y el ordenamiento del territorio. Tiene a su cargo el establecimiento y funcionamiento de las infraestructuras meteorológicas e hidrológicas nacionales (Art. 17 L. 99/93. Mediante el Dec. 291/2004 se regula su estructura orgánica (IDEAM).

Como entidades vinculadas se encuentran: • INVEMAR Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis”: es la entidad descentralizada organizada como corporación científica tecnológica, sin ánimo de lucro, de carácter público sometido a las reglas de derecho privado (Art. 68 L. 489/98), encargada de la investigación ambiental básica y aplicada de los recursos naturales renovables y el medio ambiente y los ecosistemas costeros y oceánicos de los mares adyacentes al territorio nacional (Art. 18 L. 99/93. Mediante el Decreto 1276/94 se regula su estructura orgánica actual (INVEMAR)

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

44

• Instituto de Investigación de Recursos biológicos “Alexander Von Humboldt”: es la entidad descentralizada organizada como una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a las reglas del derecho privado, encargada de la investigación científica aplicada de los recursos bióticos y los hidrobiológicos en el territorio continental de la Nación (Art. 19 L. 99/93.

Mediante el Decreto 1603/94 se regula su estructura orgánica http://www.humboldt.org.co).

•

Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas “SINCHI”: es la entidad

descentralizada organizada como una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a las reglas del derecho privado, dedicada a la investigación científica en temas ambientales de la Amazonia Colombiana (Art. 20 L. 99/93. Organizado mediante la L. 29/90 y el Dec. 393/91 (SINCHI).

•

Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico “John Von Newmann” IIAP: es la

entidad descentralizada organizada como una corporación civil sin ánimo de lucro, de carácter público, sometida a las reglas del derecho privado, encargado de desarrollar investigación científica y tecnológica que contribuya al mejoramiento del bienestar de la población, conservación de la calidad del medio y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y dar apoyo científico y técnico al Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial para el cumplimiento de sus funciones (Art. 21 L. 99/93. Organizado mediante la L. 29/90 y el Dec. 393/91 (IIAP).

3.2.3 Consejo Nacional Ambiental. (Art. 13 y ss. L. 99/93): Es una comisión intersectorial (Art. 45 L. 489/98) con participación ciudadana encargado de asegurar la coordinación de las políticas, planes y programas en materia ambiental y de recursos naturales ambientales.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

45

3.2.4 Corporaciones Autónomas Regionales. (Art. 23 y ss. L. 99/937): Son entes corporativos de carácter público, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotadas de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargadas de administrar dentro de su jurisdicción el ambiente y los recursos naturales. Su objeto es la ejecución de las políticas, los planes, los programas y los proyectos sobre el ambiente y los recursos naturales renovables, así como también dar cumplimiento a las disposiciones legales vigentes sobre la disposición,

7

Actualmente las Corporaciones Autónomas Regionales son la Corporación Autónoma Regional del

Rió Grande creada por la Constitución de 1991 Art. 331, la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Chocó, la Corporación Autónoma Regional para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico, Guainía, Guaviare y Vaupés, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena y de la Sierra Nevada de Santa Marta, Corporación para el Desarrollo sostenible del Área de Manejo Especial de la Macarena, la Corporación Autónoma Regional de Caldas, la Corporación Autónoma Regional del Cesar, Corporación para el Desarrollo Sostenible del Urabá, la Corporación Autónoma Regional de la Frontera Nororiental, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia, la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía, la Corporación Autónoma Regional del Guavio, la Corporación Autónoma Regional de Rionegro, la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, la Corporación Autónoma Regional del Cauca (Enlaces en la pág. web www.minambiente.gov.co).

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

46

administración, manejo y aprovechamiento de dichos recursos, conforme a las pautas expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Conforme explicamos en líneas superiores, las Corporaciones Autónomas Regionales fueron creadas con anterioridad a la Constitución de 1991. Mediante la Ley 99/93 fueron reorganizadas y hoy son parte fundamental de la gestión ambiental a nivel territorial, a pesar de enfrentar problemas de corrupción en su administración (Uribe Botero, 2005).

3.2.5 Las entidades territoriales.

Con la Constitución de 1991 se ha dividido el territorio en seis niveles: nacional, regional, departamental, provincial, local y entidades indígenas Art. 286 C.P que constituyen un régimen de descentralización administrativa que consagra la autonomía de estas entidades territorial, entendiendo por tal la capacidad para manejar sus asuntos propios sin injerencia de otras esferas administrativas, en varios aspectos que no contemplaba la Constitución de 1886. En todo caso, la Constitución prevé además de esta división general del territorio, cualquier otra que determine la ley para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del estado Art. 285 C.P. La autonomía se desenvuelve en diversos planos Art. 287 C.P: -Político: mediante el derecho a gobernarse por autoridades propias, designadas popularmente.

-Funcional: en el derecho a ejercer las competencias que corresponden a cada entidad.

-Fiscal: en el derecho a generar y administrar sus propios recursos, la aprobación y ejecución del presupuesto, participar en las rentas nacionales y establecer los tributos autorizados por la ley necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

Esas competencias no son absolutas sino que presentan límites señalados en la propia Constitución en temas como:

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

47

-Orden público Art. 296 C.P: las órdenes dictadas por la autoridad jerárquicamente superior se aplicará de preferencia; -Relaciones internacionales: su conducción le corresponden al Presidente de la -República como jefe de Estado, sin embargo, por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas pueden realizar con la entidad territorial limítrofe del país vecino, programas de cooperación e integración Art. 289 C.P.; -Dirección general de la economía: le corresponde al gobierno central Art. 334 C.P En razón de lo anterior las competencias que gozan las entidades territoriales, deben regirse por unos principios, que garanticen la unidad de la República. Tales son Art. 288 C.P: - Coordinación: las autoridades de los distintos niveles, al desarrollar sus competencias, deben conciliar su actuación de manera que resulte armónica al logro de los fines del Estado.

-Concurrencia: cuando una entidad territorial tenga competencia para desarrollar una determinada materia en unión o en relación directa con otras entidades o autoridades, deberá ejercerla de manera que su actuación no vaya más allá del límite que le ha sido fijado por la norma correspondiente, esto es, respetando las atribuciones de las otras autoridades o entidades.

- Subsidiariedad: implica la intervención del nivel superior cuando el inferior, siendo responsable de un servicio, no esté en condiciones de atender a su prestación efectiva. O también que cuando una entidad pueda ejercer una competencia que ha sido atribuida a otra entidad de diferente nivel, solo la entre a ejercer cuando se cumplan las condiciones, límites y plazos establecidos en la norma correspondiente.

Como dijimos al analizar la Constitución Ecológica, las entidades territoriales gozan de atribuciones en materia ambiental que se encuentran reguladas en la Ley 99/93 y que se rigen por principios especiales regulados en la misma normatividad (Art. 63 L. 99/93), a saber:

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

48

- Principio de armonía regional: las funciones que en materia ambiental le corresponde a las entidades territoriales, deben ser ejercidas de manera coordinada y armónica, respetando el orden jerárquico de las normas y las directrices constitucionales, con el fin de garantizar una administración unificada, racional y coherente con los recursos naturales.

- Principio de gradación normativa: se refiere al carácter jerárquico de las normas.

- Principio de rigor subsidiario: las medidas dictadas por autoridades superiores regulando el uso, manejo, aprovechamiento y movilización de los recursos naturales, así como aquellas tendientes a la preservación del ambiente, pueden hacerse más rigurosas por las autoridades de rango inferior pero nunca más flexibles.

A partir del Art. 64, la L. 99/93 reglamenta de manera específica las funciones que corresponden a cada uno de los niveles territoriales, que comprende competencias regulatorias, de control y vigilancia, de asesoría y algunas en materia financiera, entre otras.

3.3 Departamento Administrativo Nacional de Planeación No es posible completar el marco institucional para la gestión en Colombia si no comprendemos a este departamento administrativo que trasciende la normatividad de la Ley 99/93, entidad que, ha sido activa en la gestión ambiental desde la Constitución de 1886. Si bien esta autoridad del nivel administrativo central ha sufrido muchas reformas en su estructura orgánica, en la actualidad se encuentra definida en el Decreto 195/2004.

Le corresponde al Departamento de Planeación Nacional la preparación, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de resultados de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público y el diseño de las políticas en materia de macro estructura del Estado. En materia ambiental le corresponde específicamente elaborar planes de largo plazo sobre políticas

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

49

ambientales y de desarrollo sostenible, así como también los planes de largo plazo de planeación ambiental.

Específicamente las funciones ambientales las desempaña a través de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (Art. 17 Decreto 195/2004), la Dirección de Infraestructura y Energía Sostenible (Art. 25 Decreto 195/2004), la Dirección de Desarrollo Rural Sostenible (Art. 33 Decreto 195/2004) y la Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental (Art. 33 Decreto 195/2004).

3.4. Instrumentos de Control y Planificación de la Gestión Ambiental Uno de los grandes aportes de la Ley 99/93 fue la creación del SINA – Sistema Nacional Ambiental – que es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales orientados hacia el desarrollo sostenible. En su manejo intervienen todas las autoridades ambientales anteriormente estudiadas, quienes, mediante el sistema ambiental, coordinan las diferentes medidas por adoptar para proteger el patrimonio ambiental colombiano.

Pero, adicionalmente existen otros instrumentos de control y planificación ambiental. No es el objeto de este trabajo hacer un exhaustivo análisis de cada uno de ellos, pero sí resulta importante hacer una mención a varios de ellos, para luego, en el capítulo siguiente detenernos en el estudio de uno de ellos en particular: las licencias ambientales.

3.4.1 Permisos y Concesiones previstos en el Decreto 2811 de 1974 Mediante esta normatividad se expidió el Código de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente, por virtud del cual se enuncia los principios que deben orientar dicha labor y se adoptan medidas para alcanzar dicho fin.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

50

Al reglamentar el uso de los recursos naturales renovables, se definen su uso y los mecanismos para acceder a su utilización. Entre ellos se habla de permisos y concesiones.

Los permisos son actos administrativos que permiten el uso delimitado y temporal de los recursos naturales renovables de dominio público (Art. 54 Decreto 2811/74).

Se caracterizan por: -Su naturaleza jurídica es la de un acto administrativo.

-Tener una duración variable según la clase de recurso natural que se trate, sin poder exceder los 10 años.

-Se otorga al particular que ofrezca las mejores condiciones.

-También comprende actividades de estudio de los recursos naturales, permitiendo incluso poder extraer cantidades pequeñas para esa finalidad.

-Mientras se encuentre vigente un permiso, éste es exclusivo, en la medida que las autoridades ambientales no pueden conceder otro permiso igual, en los mismos términos. Sí es susceptible de otorgarse concesión sobre ese mismo recurso, mientras esté vigente el permiso.

En lo que respecta a las concesiones, permiten el aprovechamiento de los recursos naturales renovables con fines económicos para el contratista, en los casos expresamente previstos en la ley. Se caracterizan por ser un contrato estatal con la inclusión de poderes excepcionales por parte del Estado, de duración variable y con un contenido obligacional que implica responsabilidades en lo ambiental (Art. 59 y ss. Decreto 2811/74).

En todo caso, debe tenerse claro que esta normatividad ha sufrido modificaciones por normas posteriores y normas especiales. Dentro de esas normas reformatorias encontramos el Decreto 2150/95 por virtud del cual se buscan reducir los trámites ante la administración. Como hemos dicho, la reforma que en materia ambiental se realizó mediante la Ley 99/93 consistía en la

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

51

creación de un marco jurídico e institucional, que diseñara competencias bien delimitadas entre las diferentes autoridades ambientales. En razón de eso, y teniendo en cuenta que existía una profusa regulación ambiental con anterioridad a la Ley 99/93, entre ellas el Código de Recursos Naturales Renovables, mediante el Decreto 2150/95 se unifica el otorgamiento de licencias ambientales al quedar comprendidas en éstas, todos los permisos y concesiones que la realización de una actividad u obra puedan requerir (Art. 132 Decreto 2150/95).

3.5 Instrumentos de Carácter Tributario No es posible completar un panorama de la gestión ambiental sin hacer referencia a estos instrumentos económicos. Comprende las tasas retributivas, las tasas compensatorias y las exenciones tributarias, reguladas para cada caso en particular.

En todo caso, “no debe perderse de vista que el objetivo de una buena gestión debe ser el logro de metas definidas de calidad ambiental y no simplemente el cumplimiento formal de determinados trámites y requisitos” (Meléndez & Uribe, 2003).

Podemos concluir que la Ley 99/93 pretendió crear un sistema de gestión ambiental, fuerte, que concretara los lineamientos constitucionales del Estado democrático, participativo y socialmente legítimo. Si bien con ello se ha logrado un gran avance en materia de protección ambiental, es cierto que el sistema demuestra deficiencias que normalmente pretenden ser corregidas mediante nuevas reformas legales y regulaciones, cayendo siempre en la constante de la inseguridad jurídica que le resulta terriblemente onerosa al país.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

52

4. Las Licencias Ambientales8

4.1. Naturaleza Jurídica La licencia ambiental es un acto administrativo, por virtud del cual la administración pública manifiesta su voluntad respecto de la petición particular de utilización de los recursos naturales.

En ese orden de ideas, como acto administrativo que es, permite también la siguiente caracterización: Es un acto administrativo de carácter definitivo: en la medida que exterioriza la manifestación de voluntad de la administración, bajo la forma de una autorización, como expresamente lo define la Ley 99/93. En consecuencia, está llamada a producir efectos en el campo de los derechos y deberes del administrado, permitiéndole el ejercicio de un derecho o poder que ya le pertenece, pero cuyo libre desenvolvimiento puede en algunos casos constituir un daño o peligro para el interés público.

Es un acto administrativo de contenido particular: resuelve una situación individual y concreta, creando o modificando un derecho subjetivo y definiendo una petición específica realizada por un particular.

Es un acto administrativo reglado: la ley y sus decretos reglamentarios determinan cada una de las condiciones del ejercicio de la potestad, de modo que constituye un supuesto legal completo y una potestad aplicable al mismo, definiendo sus términos y condiciones. La Ley 99/93 y sus decretos reglamentarios regulan todas y cada una de las etapas del procedimiento para la obtención de la licencia ambiental.

8

(Escallon Di Terlizi & Name Gómez)

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

53

Es un acto administrativo simple: en él se concreta la manifestación de voluntad de un solo sujeto u órgano. Conforme a la Ley 99/93 tienen competencia para otorgar licencias ambientales el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, las Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios y distritos según lo define la propia ley (Art. 51 Ley 99/93). En todo caso, cada una de estas autoridades tienen competencias propias y claramente determinadas que no se cruzan con las de otra (Art. 52, 53, 54 y 55 Ley 99/93).

4.2 Concepto de Licencia Ambiental La licencia ambiental es la herramienta jurídica principal, por medio de la cual el Estado puede materializar sus objetivos encaminados a lograr un desarrollo sostenible del medio ambiente (Meléndez & Uribe, p. 290).

De esta manera, con fundamento en las disposiciones contenidas en la Constitución Política de Colombia, se exponen los principios ambientales relacionados con el desarrollo sostenible, y por ende la necesidad de crear mecanismos de control de la gestión ambiental, exponiéndose como una de sus manifestaciones el otorgamiento de facultades a las autoridades ambientales con el fin de que estas últimas impongan las medidas administrativas necesarias para minimizar los impactos ambientales. Por esta razón, la licencia ambiental se consagra como una de las herramientas con las cuales puede manifestarse la autoridad ambiental competente con el fin de alcanzar sus objetivos principales, en donde se permita el desarrollo económico de la sociedad pero enmarcado este dentro de la protección medioambiental (Ávila de Tissot, 1996, p. 24).

Así las cosas, por medio de lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, se desarrollaron los diferentes lineamientos que expone la Constitución de 1991, relacionados con la protección del medio ambiente, donde además se plasmaron también cuáles serían los principios generales que desarrollarán las normas jurídicas ambientales dentro del territorio colombiano, donde también

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

54

se integra el llamado Sistema Nacional Ambiental SINA, y se consagra a la licencia ambiental como el instrumento jurídico más importante, a la hora de lograr realizar un control efectivo de las acciones que puedan vincular temas ambientales por medio de la inclusión de elementos técnicos y científicos, junto con la participación activa de la comunidad . (Ávila de Tissot, 1996).

Por ello, gracias a la inclusión de las licencias ambientales dentro de la ejecución de proyectos, se ha proyectado un cambio radical en el pensamiento de la sociedad colombiana, máxime si antes de su creación, la evaluación de los proyectos se hacía únicamente en función del criterio económico y de la rentabilidad esperada, y hoy en día la situación está cambiando drásticamente, toda vez que se incluye además, el factor ambiental como un elemento de vital importancia a la hora de la evaluación. (Ávila de Tissot, 1996, p.25).

Así las cosas, el artículo 50 de la Ley 99 de 1993 define a la licencia ambiental de la siguiente manera: “Se entiende por licencia ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental competente, para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada” (Ávila de Tissot, 1996, p.31).

Aunado a lo anterior, el artículo 3 del Decreto 2820 de 2010, complementa este concepto dado por la Ley 99, señalando que la licencia ambiental se configura como la autorización otorgada por parte de la autoridad ambiental competente respecto a la ejecución de un proyecto determinado9, siempre que el ordenamiento jurídico colombiano establezca que la actividad que

9

Un proyecto obra o actividad incluye la planeación, emplazamiento, instalación, construcción,

montaje, operación, mantenimiento, desmantelamiento, abandono y/o terminación de todas las acciones,

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

55

realizará este proyecto podría crear un deterioro grave de los recursos naturales renovables, el medio ambiente o modificar sustancialmente el paisaje.

Adicionalmente este artículo 3 señala claramente que el beneficiario de la licencia ambiental deberá cumplir con todos los condicionamientos y limitaciones que la autoridad ambiental le imponga con el fin de mitigar de alguna manera los impactos negativos causados al medio ambiente.

También es necesario señalar que este artículo 3 menciona que, dentro del texto jurídico contenido en la licencia ambiental, deberán estar contenidos todos los permisos, autorizaciones u otro tipo de concesión que se otorgue al beneficiario de la licencia para el aprovechamiento y utilización en general de los recursos naturales renovables dentro del término en que durará el proyecto, lo cual se relaciona directamente con la noción de licencia ambiental única, la cual será reseñada posteriormente.

Del mismo modo, el Decreto 2820 establece que ningún proyecto, independientemente de la complejidad de este, requerirá más de una licencia ambiental para su ejecución, aunque sí resulta necesario que esta deba obtenerse antes de la iniciación del proyecto, y no durante la ejecución de este último.

Así las cosas, el acto administrativo por medio del cual se otorga la licencia ambiental, es una resolución en donde su texto jurídico intrínseco resulta de obligatorio cumplimiento para el usuario de esta, ello respecto a las exigencias, condiciones y obligaciones que se le imponen al beneficiario de la licencia en materia ambiental respecto a su proyecto.

usos del espacio, actividades de infraestructura relacionados y asociados con su desarrollo. Artículo 1 Decreto 2820 de 2010.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

56

Todo esto, puede demostrar claramente la importancia que tanto la Ley 99 de 1993 como el Decreto 2820 de 2010 le han concedido a la licencia ambiental, como un elemento fundamental de control y evaluación frente al tratamiento y protección del medio ambiente, tal y como lo expone en entrevista la Doctora Viviana Rojas (2010): “La licencia ambiental es un instrumento de control de seguimiento, es un mecanismo muy interesante, no fue inventado en Colombia , es un mecanismo aplicado en muchos países del mundo, y yo creo que en nuestro país, en cuanto a lo técnico se ha alcanzado cierto grado de seriedad y rigurosidad por parte de algunas empresas, pero hay distorsiones al esquema, entonces hay presiones políticas, económicas, y no me refiero a cosas no tan santas, sino a situaciones del mismo esquema que nos hemos dado, entonces siempre habrán sectores encontrados, tenemos al sector minero con el sector ambiental, el sector agrícola, por que el sector ambiental siempre ve la licencia ambiental como un trámite mas. (...) Si analizamos los decretos anti trámites, siempre tocan el tema de la licencia, desde mi punto de vista personal este criterio es errado, la licencia ambiental no es un trámite mas, es un instrumento de planificación del territorio en el cual se toma la decisión de hacia dónde vamos a generar industria, hacia donde irá cierto tipo de actividades, entonces se está distorsionando un poco este tipo de mecanismos”.

4.3 Características de la licencia ambiental Sin lugar a dudas, la licencia ambiental es una de aquellas herramientas de gestión que más útiles resultan a la protección del ambiente, teniendo en cuenta todos los componentes que ella implica para garantizar el compromiso del beneficiario de la licencia y las medidas administrativas de control y seguimiento, así como de sanción, que la acompañan para garantizar el cumplimiento de su contenido obligacional.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

57

Sin embargo, al igual que se requiere la regulación de estos instrumentos, de la misma manera se requiere estabilidad en su normatividad, y si bien es cierto que es de humanos errar, ya sabemos que un vicio de que adolece el legislador y el ejecutivo en Colombia, éste último respecto de sus facultades reglamentarias y regulatorias, es de la constante expedición de normas que corrigen, añaden, derogan y restablecen normas enteras o parciales y que tiene como resultante la inestabilidad jurídica que tanto detesta el inversionista en Colombia.

A esta situación no ha escapado la regulación del licenciamiento ambiental. Si bien es claro que la función del Congreso como legislador es general, pues para ello existe la complementariedad con la rama ejecutiva, es esta última, la que en aras de la aplicación de la política ambiental, en el lapso de 12 años ya ha expedido cuatro decretos para regular el licenciamiento ambiental.

De las definiciones aquí reproducidas, se nota que la naturaleza de la licencia ambiental no varía en mayor o menor medida, pero es claro que de ellas no se deducen todas las características que a continuación mencionaremos: La licencia ambiental es requisito previo a la iniciación de una obra o actividad que la requiera conforme a la ley: desde el momento mismo en que se empieza a concebir un proyecto que tenga consecuencias nocivas en el ambiente, debe tenerse como presupuesto la obtención de la licencia ambiental. Tal condición ha sido prevista por la ley 99 de 1993 que establece en su artículo 49: De la obligatoriedad de la licencia ambiental. La ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad, que de acuerdo con la Ley y los reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos naturales renovables o al medio ambiente o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de una Licencia Ambiental.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

58

Su requisito de ser previa también se prevé en los decretos reglamentarios mediante el Art. 5 par. 2 Decreto 1753/94, el Art. 3 Decreto 1727/2002; el Art. 3 Decreto 1180/2003 y el Art. 3 Decreto 1220/2005.

La licencia ambiental se encuentra condicionada en cuanto a su vigencia al cumplimiento de los requisitos y obligaciones que se desprenden del procedimiento, en cuanto a los primeros, y a las obligaciones que establece el acto administrativo que concede la licencia ambiental.

La característica que nos encontramos estudiando se desprende de las definiciones arriba mencionadas y tiene directa relación con el carácter preventivo de que goza la licencia ambiental, ya que busca prevenir o por lo menos mitigar, los efectos nocivos que se pueden desprender de la realización de la actividad u obra (Sentencia Corte Constitucional C- 035 de 1999 M. P. Antonio Barrera Carbonell).

Sólo se otorga una licencia ambiental por cada proyecto u obra y en ella van incluidos todos los demás permisos y concesiones que se requieran: en este acápite presentamos dos características, la existencia de una sola licencia ambiental por proyecto, obra o actividad que se desprende de las definiciones arriba reproducidas, y la segunda característica a que hacemos mención es producto de la modificación que en materia de trámites introdujo el Decreto 2150/95 que ya expusimos en líneas superiores, que modificó al decreto 1753/94 mientras estuvo vigente y que se ha convertido en característica fundamental de la normatividad de licenciamiento ambiental que le siguió.

La licencia ambiental es susceptible de modificación, cesión y suspensión: por tratarse de un mecanismo de control con una vigencia indefinida, pues dura cuánto dura el proyecto, la licencia ambiental es un instrumento de planificación flexible para afrontar diferentes vicisitudes.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

59

En este punto debemos precisar el alcance de cada una de estas situaciones. La modificación se presenta cuando hay variaciones en las condiciones ambientales inicialmente previstas, siempre y cuando conlleven una variación en el impacto ambiental inicialmente previsto.

La suspensión y la revocatoria se presentan cuando hay incumplimiento de las obligaciones a cargo del beneficiario de la licencia. Se habla de suspensión como primera medida correctiva que asume la autoridad ambiental competente, para que el beneficiario tome las medidas necesarias; y de revocatoria, cuando cumplida la suspensión el beneficiario no toma las medidas correctivas.

En todo caso llegar a hablar de una revocatoria es una cuestión de difícil ocurrencia, pues de por medio de la actividad que requiere licenciamiento ambiental, se encuentran importantes intereses económicos del beneficiario.

Por último se habla de la cesión de la licencia ambiental. Como ya hemos dicho la licencia va acompañando negocios que reportan intereses económicos. En esa medida, el tráfico jurídico conlleva un dinamismo en las relaciones jurídicas que no son desconocidas por la gestión ambiental. Por eso la misma normatividad prevé la cesión de la licencia ambiental.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

5.

60

Procedimiento Administrativo para la Obtención de la Licencia Ambiental: Análisis

En este punto trataremos de exponer de forma clara y sencilla los pasos para el otorgamiento de la licencia ambiental, al mismo tiempo que iremos realizando un análisis de sus implicaciones jurídicas, ambientales, sociales y económicas.

Es importante señalar que no se requiere de licencia ambiental para la exploración geológicominera por métodos de subsuelo ni para la ampliación, mejoramiento, reconstrucción y rehabilitación de infraestructura para estos proyectos.

Sí se requiere licencia ambiental para la etapa de explotación objeto del contrato y el beneficio y para las labores adicionales de exploración durante esta etapa. Dicha autoridad podrá fundamentar su decisión en el concepto que al Estudio de Impacto Ambiental hubiere dado un auditor externo”.10 Unido a esto el Código de Minas permite que se haga exploración durante tres años, prorrogables por un período máximo de 11 años, sin necesidad de licencia ambiental. Con lo anterior se pone en grave riesgo nuestra riqueza natural con la actividad minera, cuya tendencia en el país actualmente va en aumento11 y la cual tiene que ver con los procesos de prospección, exploración, explotación a cielo abierto o subterráneo, transporte, entre otros.

10

La Ley 1382 de 2010 recientemente fue declarada inexequible con efecto diferido a dos años, por la

Corte Constitucional mediante Sentencia C-366 de 2011.

11

Al respecto ver el capítulo correspondiente a la evaluación preliminar de la minería del carbón y el

oro en Colombia en: Contraloría General de la República. Estado de los recursos naturales y del ambiente.

2007-2008 Colombia. Contraloría General de la República. Bogotá, 2008.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

61

En Colombia, el Ministerio de Minas y Energía regula la actividad minera y desde el año 2004 nombró al Ingeominas como Autoridad Minera. Dicha actividad se rige por el Código de Minas o ley 685 de 200112, que ha significado una reforma sustancial en materia de minería en el país. Esa ley reglamenta las relaciones entre los particulares y el Estado para el desarrollo de las diferentes actividades que comprende la minería como son: prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte, aprovechamiento y comercialización de la riqueza del subsuelo. El Código define los títulos mineros, a saber, licencias de exploración y licencias de explotación, concesiones y aportes.

La ley dispone como modelo de contratación el de la concesión y establece la prospección como una actividad libre que el concesionario adelanta a cuenta y riesgo y por esta vía desregula el derecho ambiental colombiano, pues eso implica que esta etapa de la exploración ocurre sin necesidad de licencias ni de ningún tipo de permiso ambiental. Por lo tanto, tampoco existe durante esa etapa ninguna compensación para el Estado13.

12

En febrero de 2010 se promulgó la ley 1382 que modifica el Código de Minas; la Corte

Constitucional la declaró inexequible en mayo de 2011 por no haber cumplido con el requisito de consulta previa para su expedición. Sin embargo, la Corte dejó vigentes, durante dos años, aquellos artículos que tienen consideraciones ambientales, fundamentalmente los que hacen referencia a la exclusión de la actividad minera en páramos. Para mayor información al respecto ver “Boletín No. 6: Serie sobre el derecho a la consulta previa de pueblos indígenas y comunidades afro descendientes. ¿Qué efectos tiene la sentencia C-336 de 2011 que declaró inconstitucional la reforma al Código de Minas?” (Comisión Colombiana de Juristas, agosto 18 de 2011).

13

Durante la prospección no hay participación pública en la renta del sector, ni siquiera a través de

impuestos ni de pago del canon superficiario. Dicho canon es una compensación que debe recibir el

62

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Lo anterior ha sido un importante generador de conflictos, pues las comunidades carecen de herramientas legales para oponerse a la llegada de cualquier empresa o particular a sus territorios si no tiene autorización para buscar minerales. Con esa ausencia de control y de participación estatal, es contradictorio que la actividad minera se considere "en todas sus ramas y fases" de utilidad pública e interés social (artículo 13 del Código de Minas), pero eso explica que haya vía libre a expropiaciones y otros beneficios para los particulares interesados en buscar o explotar.

El cuadro 1 presenta una síntesis de los principales pasos y requisitos normativos que actualmente se deben cumplir para establecer una explotación minera en Colombia.

Actividad

Descripción

Estado de parte de las empresas extractivas durante las etapas de exploración, construcción y montaje, sobre la totalidad del área de concesión, equivalente a entre uno y tres salarios mínimos día por cada hectárea concesionada, aun cuando el terreno sea de propiedad de la empresa. Según el Artículo 230 de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), el canon no aplica para la etapa de prospección.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Licencia exploración

de (es

63

Para otorgar la licencia y su duración se debe conocer el área a

el explorar.

título que confiere a una

persona,

el

derecho exclusivo a

realizar trabajos para establecer existencia de yacimientos de minerales y reservas, dentro de una zona det

Pequeña Mediana

Gran Minería

minería

(explotación de carbón superior a 800.000

Minería

Tn/año o remoción de material superior a 2 millones Tn/año para oro)15

Duración

de

la

1 año

2 años

5 años

licencia

14

Es importante señalar que la actividad exploratoria, que por definición es una actividad que

únicamente genera egresos, posibilita en la práctica una serie de movimientos especulativos que sí generan, en muchos casos, grandes dividendos a los inversionistas. Es esta la razón para que estos emprendimientos extractivos cambien en forma permanente de razón social y de composición accionaria y evidencian que, en algunos casos las empresas no tengan realmente como finalidad última llegar ellos mismos a la etapa de explotación.

15

Guía Minero-Ambiental de Explotación. Ministerio de Minas y Energía – Ministerio del Medio

Ambiente. 2002

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Tiempo

de

1 año

1 año

64

1 año

prórroga Requisitos para la

Informe

final

solicitud de la licencia exploración de explotación

Licencia

de

de

Informe de Progreso sobre programa de

y exploración.

Programa de Trabajos

Programa de trabajos e inversiones.

e inversiones (PTI)

Estudio de Impacto Ambiental.

• La licencia tiene una duración de 10 años a partir de su

Explotación (Es el inscripción en el Registro Minero. título que le otorga a una

persona

• Se deben rendir informes anuales, donde se presenta un

la resumen del programa de explotación ejecutado, las inversiones

facultad exclusiva de realizadas y los resultados obtenidos. explotar los depósitos o

yacimientos

de minerales en un área determinada)

• La duración de los contratos mineros de concesión es de 30

Contratos mineros

de años, a partir de su inscripción en el Registro Minero.

concesión

(Son

• Durante la explotación el contratista debe devolver las zonas

contratos celebrados que no estén incluidas en los planes y diseños mineros. . por el Ministerio de

• Al vencer los contratos de concesión de gran minería, el

Minas y Energía y contratista debe dejar en funcionamiento equipos, instalaciones y confieren

al obras mineras y entregar a título de reversión gratuita todas las

concesionario

el propiedades exclusivas de explotación.

derecho exclusivo a extraer los minerales y a realizar obras y labores de montaje y desarrollo

de

la

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

explotación transporte

65

y del

mineral)

Fuente: Código de Minas (Ley 685 de 2001)

Ilustración 2: Requisitos para establecer explotación minera 5.1 Competencia En el Decreto 1753 de 1994, se reglamentó la Licencia Ambiental y su contenido. Se establecen los trámites para la obtención de las licencias definiendo los alcances de los estudios, como el DAA o EIA. De acuerdo con este decreto, la Licencia Ambiental de los proyectos de gran minería, como la exploración, explotación, producción, almacenamiento, acopio y transporte será otorgada de manera privativa por el Ministerio del Medio Ambiente. Es competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) otorgar la licencia ambiental a las actividades de explotación, beneficio y transporte que se realizan en la mediana y pequeña minería.

Además de las Licencias Ambientales también se establece la necesidad de permisos para el uso racional de los recursos naturales que el proyecto requiera para su ejecución.

En el año 2011, el Decreto 3573, creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA en los términos del artículo 67 de la Ley 489 de 1998, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica, la cual hará parte del Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

66

Y dentro de sus funciones está la de “Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos”.

5.2 Procedimiento El procedimiento para el trámite de la licencia Ambiental se estableció en el artículo 30 del decreto 1753 de 1994 y en el artículo 4 de la resolución 655 de 1996, como sigue: -Inscripción del proyecto: Consiste en suministrar información general sobre las características del proyecto y en solicitar a la autoridad ambiental la definición sobre la necesidad de elaborar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) así como los términos de referencia pertinentes para el DAA o para el Estudio de Impacto Ambiental (EIA), según sea el caso.

-Si se requiere DAA, la autoridad ambiental fija los términos de referencia para su elaboración, en un plazo no mayor a 30 días -El interesado presenta el DAA. -La autoridad ambiental define la alternativa sobre la cual se requiera elaborar el EIA, en un plazo no mayor a 60 días, después de recibir el DAA, y fija los términos de referencia correspondientes.

-El interesado presenta el EIA -Si se requiere, la autoridad ambiental puede solicitar información adicional, al interesado, en los 30 días hábiles siguientes a la presentación del estudio.

-En los 15 días hábiles posteriores a la recepción de la información, allegada por el interesado, la autoridad ambiental puede solicitar información adicional.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

67

-Recibida la información, o vencido el término del requerimiento de informaciones adicionales se expedirá el auto que declare reunida toda la información.

-A partir de la expedición del auto citado, el MMA tendrá un plazo no mayor a 120 días para pronunciarse otorgando o negando la Licencia. En caso de que la competencia sea de otra autoridad ambiental, el plazo máximo para el pronunciamiento es de 60 días.

5.3 Requisitos solicitud de licencia ambiental16 –Formato Único Nacional de Solicitud de Licencia Ambiental –Plano IGAC de localización del proyecto.

–Poder debidamente otorgado cuando se actúe mediante apoderado.

–Certificado de existencia y representación legal.

–Descripción explicativa del proyecto.

–Descripción de las características ambientales generales del área de localización.

–Información sobre la presencia de comunidades en el área de influencia del proyecto.

–Certificado del Ministerio del Interior y Justicia sobre la presencia o no de comunidades indígenas o negras.

–Autoliquidación y dos (2) copias de la constancia de pago del servicio de la Evaluación –Estudio de impacto ambiental en original y medio magnético –Plan de Inversión del 1%, cuando aplique.

16

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

68

6. Análisis Jurídico Frente al Término de Expedición de Licencias Ambientales

En este capítulo queremos resaltar la problemática generada por la proliferación de normas relacionadas con la expedición de licencias ambientales, los cambios que se han dado en las mismas, los términos establecidos para tal fin y las consecuencias que todo ello genera en nuestros recursos naturales.

Para abordar este análisis hemos retomado el documento “Las Licencias ambientales y su proceso de reglamentación en Colombia” del FNA (foro nacional ambiental, de mayo de 2011) (Rodríguez, 2011). El Foro Nacional Ambiental, convocó al Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional y contó con la participación de numerosos expertos del Distrito Capital y de la Gobernación de Cundinamarca, de organizaciones no gubernamentales, del sector privado, del sector académico y de muchos quienes han participado en la gestión pública y en el debate sobre la relación entre Bogotá y la Sabana en los últimos años.

Como hemos señalado en la presente investigación, las licencias ambientales se establecen para responder a la necesidad de prevenir, mitigar, corregir, compensar, manejar y controlar los impactos al ambiente generados por la actividad humana, en aras de establecer la forma en que puedan ser gestionados de manera responsable con la protección del ambiente.

El logro de este objetivo se fundamenta en la exigencia de la evaluación ambiental, que incluye diferentes estudios y análisis técnicos que permiten estimar los efectos de un determinado proyecto, obra o actividad y en ella se proyectan los posibles impactos negativos y positivos, buscando generar un menor efecto sobre el ambiente ( Garmendia, Salvador, Crespo, Garmendia L, 2008, p. 13).

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

69

La evaluación de impacto ambiental se desarrolló en nuestro país a partir del Código de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que en sus artículos 27 y 28 regula lo referente a la Declaración de Efecto Ambiental (DEA) y al Estudio Ecológico Ambiental (EEA), tomando el modelo americano de regulaciones ambientales (Macías Gómez, 2005).

Posteriormente, la Constitución Política de 1991 consagró el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y la protección del patrimonio natural como una función tanto del Estado como de los ciudadanos. Uno de los aportes de mayor importancia de la Carta Política del 91 fue establecer en su artículo 80 que es deber del Estado prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, además de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. De esta forma, el desarrollo sostenible se constituyó en el principio básico de la política ambiental colombiana.

La planificación debería constituirse en uno de los principales instrumentos de la gestión ambiental y, en este sentido, la Constitución modificó la función del Estado al otorgarle la facultad de intervenir en los procesos de explotación, producción, distribución y consumo de bienes y servicios, donde juega un papel significativo el otorgamiento de las licencias y permisos ambientales, la institucionalidad ambiental encargada de la ejecución de los planes de gestión ambiental y las entidades territoriales con los planes de ordenamiento y desarrollo que deben contener el componente ambiental (Constitución Política, artículos 333 y 334, Ley 388 de 1997).

Adicionalmente, la Ley 99 señala que “los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial” y establece la obligatoriedad de las

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

70

licencias ambientales en la ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo de cualquier actividad que pueda producir deterioro grave17 a los recursos naturales renovables o al medio ambiente, o introducir modificaciones considerables o notorias al paisaje.

En este contexto la mencionada Ley 99, en su artículo 50, define la licencia ambiental como la autorización que otorga la autoridad ambiental competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al cumplimiento por el beneficiario de la licencia, de los requisitos que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada.

Lo anterior significa que, en Colombia, la evaluación ambiental se materializa especialmente a través del proceso de licenciamiento orientado a la consolidación del desarrollo sostenible en el largo, mediano y corto plazo, con el objeto de reducir los efectos de los proyectos en los aspectos biofísicos, económicos, sociales y culturales.

Desde estas perspectivas, las autoridades ambientales están llamadas a jugar un papel fundamental en la identificación y evaluación de estos impactos, con el fin de lograr el desarrollo sostenible, y para controlar o evitar los desequilibrios ecológicos, lo cual resulta indispensable para garantizar el derecho a gozar de un ambiente sano y para cumplir con el deber de protección de nuestro patrimonio natural como lo señala la Constitución Política de 1991.

17

Señala la Contraloría General no se ha definido exactamente el “deterioro grave”, lo cual genera

ambigüedades y genera gran discrecionalidad a las autoridades ambientales que ha sido manejada, en algún caso, con altos niveles de subjetividad tanto al exigir licencias para actividades que no la requerían como para exonerar del trámite a actividades altamente contaminantes. Estado de los recursos naturales y del ambiente 2005-2006.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

71

6.1 Los conflictos generados en la Implementación y desarrollo normativo de las licencias ambientales Desde hace varios años la normatividad sobre licencias ambientales ha enfrentado diferentes cambios para adaptarse a las condiciones ambientales o para responder a las demandas del sector productivo, como en el caso de reducir los plazos para llevar a cabo el procedimiento de licenciamiento. Estas modificaciones se han caracterizado por ser acuerdos y negociaciones a través de las cuales se han realizado profundas reformas al procedimiento y, en especial, a la determinación de las actividades o proyectos que requieren de licencia ambiental para su ejecución. Dichas transformaciones continúan presentándose sin cesar en nuestra normatividad ambiental, como a continuación lo presentaremos.

Hemos identificado cuatro normas que han sido las fundamentales en la reglamentación del procedimiento para otorgar las licencias ambientales: Decreto 1753 de 1994; Decreto 1728 de 2002, Decreto 1180 de 2003, Decreto 1220 de 2005 y Decreto 2820 de 2006. Sin embargo, han sido varios los intentos para modificar, restringir o limitar la función de las licencias ambientales, como puede evidenciarse a través de las normas sobre supresión de trámite o a través de disposiciones que hacen desaparecer el proceso de evaluación ambiental previa.

Como consecuencia de esta proliferación de disposiciones está claro que, en materia ambiental, este es uno de los temas que ha sufrido más alteraciones, todas ellas orientadas a que sea más laxa su exigencia, al punto de pretenderse en algún momento que la simple presentación de un documento similar al Plan de Manejo Ambiental permitiera iniciar un proyecto, como sucedió con el Decreto 883 de 1997 o en su momento con el Código de Minas, que incorporó un procedimiento propio para el licenciamiento ambiental de la minería en el que se destaca que la autorización sólo sería negada por causales previstas en dicha norma (Ley 685 de 2001).

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

72

Inicialmente, el Decreto 1753 de 1994 estableció cuales actividades requerían licencia ambiental pero, durante los años posteriores, han existido diferentes formas a través de las cuales se ha buscado desmontar su exigencia. El primer intento de flexibilizar la obligación de la licencia ambiental se presentó con el Decreto 2150 de 1995 (de supresión de trámites), en el cual se señaló que el gobierno nacional determinaría los casos en los cuales bastaría con la presentación de un Plan de Manejo Ambiental para iniciar actividades, y que para ello se fijarían los requisitos y contenidos de los mismos. A través de esta norma se quiso integrar los permisos ambientales a la licencia y optimizar el procedimiento administrativo18 Posteriormente se presentó una especie de “clonación” del mencionado Decreto 2150 a través de nuevas normas como los Decretos 883 de 1997, 1122 de 1999 y 266 de 2000, que perdieron su vigencia posteriormente.

Es importante aclarar que una parte del Decreto 2150 se “cayó” y que las normas posteriores buscaron insistir en el propósito de llevar el licenciamiento ambiental a su mínima expresión19 El mencionado Decreto 883 puede ser el caso más significativo en cuanto a la omisión del requisito de la evaluación ambiental, porque estableció el Documento de Evaluación y Manejo Ambiental (DEMA), como único requisito para iniciar las actividades que la misma disposición

18

El Decreto 2150 de 1995 buscaba suprimir y reformar regulaciones, procedimientos o trámites

considera- dos como innecesarios en la Administración Pública y los artículos 133 y 134 sobre el tema de licencias ambientales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante Sentencia C433 de 1996. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

19

Corte Constitucional. Sentencia C-433 de 1996. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

73

establecía20. Esta norma pretendió, además, sustituir los criterios de deterioro grave y modificaciones considerables al paisaje, por el de “impacto significativo”, para determinar las actividades que requerían de la licencia ambiental.

Esta norma señalaba también que el dueño o responsable del proyecto debería elaborar previamente el DEMA, con una evaluación de los factores de deterioro ambiental que se pudieran presentar. Esto significaba que no se realizaba una evaluación ambiental previa, ni valoración de los posibles impactos del proyecto por parte de la autoridad ambiental. De esta forma, como lo planteó el mismo Consejo de Estado al declarar su nulidad, se estaba violando tanto la Constitución Política de Colombia como la Ley 99 de 199321.

Según la Contraloría General de la República “es evidente y preciso indicar que, durante la vigencia de los decretos mencionados, una importante cantidad de proyectos y actividades obtuvieron la licencia ambiental, con solo el registro de los planes de manejo ante las autoridades ambientales competentes y sin que tuvieran un proceso objetivo riguroso de evaluación y licenciamiento. Sobre esta base, es evidente la falta de una política de Estado frente al licenciamiento ambiental, reflejada en el hecho de que la normatividad expedida carece de la realización de estudios técnicos rigurosos que analicen, evalúen y justifiquen las modificaciones

20

Sentencia del Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera), de 26

de febrero 1998, Consejero ponente: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz. Expediente núm. 4500), Por su parte, el Decreto 1122 de 1999 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 923 de 1999 del 18 de noviembre de 1999. M. P. Dr. Álvaro Tafur Galvis.

21

Consejo de Estado. Sentencia de 20 de agosto de 1998, Radicación número 4599 y 4647. Consejero

Ponente Manuel Santiago Urueta Ayola.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

74

y los ajustes realizados en cada decreto y cada resolución expedida” (Contraloría General de la República, 2006).

Con los cambios en la reglamentación ambiental algunas actividades han sido excluidas del listado de aquellas que requieren de licencia ambiental previa para su desarrollo. Desde la expedición del Decreto 1728 de 2002 “se modificaron sustancialmente las competencias de las autoridades ambientales reduciendo aún más los proyectos, obras y actividades que requerían solicitar licencia ambiental, excluyendo de manera inexplicable muchos otros generadores de importantes repercusiones sobre los recursos naturales y de riesgo para el ambiente. De igual forma, se exoneró de dicha autorización así como de la presentación de los planes de manejo ambiental, a las actividades declaradas como de bajo impacto ambiental incluidas en los decretos anulados, lo que demuestra la tendencia a limitar las funciones de control y seguimiento de las autoridades ambientales” (Contraloría General de la República, 2006).

Adicionalmente, el Decreto 1728 eliminó la licencia ambiental ordinaria la cual, en los proyectos de competencia del Ministerio, remitía al titular de la misma a las Corporaciones Autónomas Regionales, para la solicitud de los permisos para uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables necesarios para el desarrollo del proyecto. A partir de la citada norma se estableció la licencia ambiental única, que permite que la autoridad ambiental competente otorgue la licencia ambiental incluyendo los permisos, autorizaciones o concesiones para el uso, aprovechamiento o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios para el desarrollo y operación del proyecto, obra o actividad y la licencia ambiental global para las obras y actividades relacionadas con los proyectos de exploración minera y de hidrocarburos.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

75

Dentro de estas actividades que sirven para ilustrar esta situación esta la de minería: Tampoco se requiere de licencia ambiental para la exploración geológico-minera por métodos de subsuelo ni para la ampliación, mejoramiento, reconstrucción y rehabilitación de infraestructura para estos proyectos.

Complementario a esto, preocupa el hecho de que el Código de Minas, en el artículo 34 (Ley 685 de 2001), plantea que no pueden ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente, y aquellas que expresamente excluyan dichos trabajos y obras.

Sobre el particular se presenta una inconformidad dado que en el país no han sido declaradas ni delimitadas muchas de estas áreas. Esta norma, tal y como se encuentra expedida, deja abiertas posibilidades para la exploración y explotación de recursos mineros en zonas de la mayor importancia en términos de diversidad biológica y producción de agua y otros recursos 22 como los humedales, los manglares, las reservas forestales, parques nacionales y los páramos entre otros, los cuales deben ser protegidos tanto por el Estado como por los particulares. El problema es la delimitación de las áreas mencionadas.

Unido a esto el Código de Minas permite que se haga exploración durante tres años, prorrogables por el un período máximo de 11 años, sin necesidad de licencia ambiental. Con lo anterior se pone en grave riesgo nuestra riqueza natural con la actividad minera, cuya tendencia

22

El numeral 4 del artículo 1o de la Ley 99 de 1993 establece que las zonas de páramos, sub páramos,

los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos son objeto de protección especial.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

76

en el país actualmente va en aumento23y la cual tiene que ver con los procesos de prospección, exploración, explotación a cielo abierto o subterráneo, transporte, entre otros.

Las actividades mineras generan impactos tanto en la etapa de exploración como de explotación pero, si bien es cierto en la primera no se requiere licencia ambiental, sí se deben obtener los permisos o autorizaciones a que haya lugar en caso de que se vaya a hacer uso de recursos naturales renovables. Consideramos que en esta etapa también debería ser obligatoria la licencia ya que las actividades en ambas son conexas o relacionadas, con una actividad impactante aunque con diversos grados de afectación.

Entre los diferentes impactos ambientales de la actividad minera, según el Informe del Estado de los Recursos Naturales de la Contraloría General de la República, predominan la alteración de las fuentes de agua, del aire, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna, así como las expectativas generadas en las comunidades en las zonas de influencia donde se llevan a cabo las actividades de explotación minera. Se presenta también la remoción de masa importante de cobertura vegetal y de suelo que generan procesos erosivos con el subsiguiente aumento de la sedimentación en los cuerpos de agua y, por ende, cambios en la calidad fisicoquímica de los mismos.

Según el IDEAM, los suelos son fuente de una oferta de bienes y servicios y cumplen una función como soporte de los ecosistemas, como fuente de nutrientes para la biota, como regulador en el ciclo del agua y ciclo biogeoquímico, como productor de fibras y alimentos, y como filtro o depurador de contaminantes entre otras funciones, que se pueden ver afectadas por

23

Al respeto ver el capítulo correspondiente a la evaluación preliminar de la minería del carbón y el

oro en Colombia en: Contraloría General de la República. Estado de los recursos naturales y del ambiente.

2007-2008 Colombia. Contraloría General de la Re- pública. Bogotá, 2008.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

77

el desarrollo de actividades mineras (www.ideam. gov.co). A esto debe unirse el grave impacto que se da en materia paisajística.

Otro de los impactos de esta actividad es la afectación de la dinámica de las aguas superficiales y subterráneas en las áreas de instalación de los desarrollos mineros. Igualmente, se genera la emisión de material particulado (Partículas Totales Suspendidas, pts), gases, ruidos y la generación de estériles y escombros.

En la etapa de explotación minera se puede presentar la contaminación del suelo, el hundimiento del terreno y el movimiento del macizo rocoso. En los procesos de beneficio y transportación se emite material articulado. Finalmente, señala la Contraloría General de la República, la minería tiene como consecuencia la modificación del paisaje y el incremento del uso de recursos naturales, así mismo, se afecta el tejido social y el patrimonio cultural24.

A esta situación debemos sumar la sustracción de reservas forestales para otorgar concesiones mineras, con el argumento de ser proyectos de utilidad pública y de interés social. Estas sustracciones generalmente se producen en licencias ambientales, no obstante que esta autorización es un acto administrativo de carácter particular y que la sustracción es un acto administrativo de carácter general25.

Estos hechos son muy complejos y tienden a agravarse

cuando la actividad minera se realiza en ecosistemas estratégicos que deberían ser destinados sólo a protección, generándose conflictos de uso del suelo en muchos lugares del país y

24

Contraloría General de la República. Estado de los recursos naturales y del ambiente. 2007-2008

Colombia (Contraloría General de la República, 2008).

25

La sustracción se efectúa sobre las áreas donde existe la posibilidad de realizar o se estén realizando

proyectos que requieren licencia ambiental.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

78

ocasionan- do graves impactos a los ecosistemas, así como a la salud de la población vecina a las zonas de exploración y explotación.

Los impactos generados por la actividad minera, no obstante los procedimientos de seguimiento y control, e incluso de las multas que se les ha impuesto por parte de las autoridades ambientales, nos alertan sobre la necesidad de establecer mecanismos de prevención y evaluación real y previa antes de autorizar estas actividades. Esta situación preocupa aún más cuando el ex ministro de Ambiente, Manuel Rodríguez Becerra, señala que Ingeominas ha entregado títulos mineros en 65.176 hectáreas de páramos, estando en curso solicitudes en otras 402.628 hectáreas, lo que equivale al 36 por ciento del área total de estos ecosistemas en el país.

Rodríguez resalta además como el Ministerio de Minas se ha opuesto a incluir en el nuevo Código de Minas la prohibición de la actividad minera en los páramos ante su incompatibilidad con la conservación de estos ecosistemas y por ello llama la atención sobre la necesidad de adoptar medidas contundentes para que no continuemos perdiendo la más noble de las batallas: proteger las fuentes de agua para las presentes y futuras generaciones. (Rodríguez Becerra, 2008).

En el logro de este objetivo juega un papel importante, por no decir indispensable, la licencia ambiental que debe ser incluida para todas las fases de los proyectos mineros.

Este panorama denota, como lo plantea el profesor Macías (2006), “la ausencia de una verdadera comprensión de su alcance (de la licencia ambiental) por parte de las autoridades, como de los diversos sectores productivos, ha ido convirtiendo la licencia ambiental en un simple trámite, hasta el punto que hoy son prácticamente inexistentes las actividades sometidas a licencia ambiental” (p. 236), dejando de lado su función como instrumento de planificación ambiental y convirtiéndose en un simple procedimiento.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

79

Muchas de las obras, proyectos o actividades antes señaladas se han venido adelantando sin la evaluación ambiental necesaria, generando impactos ambientales sin estrategias claras para manejarlos, compensarlos, mitigarlos o minimizarlos, lo cual evidentemente beneficia a las empresas dueñas de los proyectos pero pone en riesgo el derecho de todos los colombianos a gozar de un ambiente sano. Consideramos que a esto se le debe hacer un seguimiento puntual por parte de las autoridades ambientales y por parte de los organismos de control y de la sociedad civil.

Estos cambios demuestran un desmonte progresivo de la licencia ambiental que, en últimas, ha significado la afectación de nuestros recursos naturales y del ambiente. Sin embargo, es importante señalar que las normas sobre licencias ambientales son taxativas, lo cual quiere decir que todas las actividades, obras o proyectos deben ser establecidos en una disposición o decreto para que sean sujetas al requisito de la obtención previa de la licencia ambiental. Hoy vemos con preocupación que el listado tiende a disminuir, además de no incluir de manera suficiente las nuevas actividades que a través del tiempo por sus afectaciones, consideramos que requerirían de este requisito.

6.2 El Por qué de los cambios. Análisis de la situación La presente reflexión se hace con base en el documento de Gloria Amparo RodríguezDirectora de la Especialización y de la línea de Investigación en Derecho Ambiental de la facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario

(Rodríguez, 2011): El Sistema

Nacional Ambiental (SINA) que actualmente funciona en nuestro país es el resultado de un proceso social y estatal interesante que inició en los años cincuenta. Con la organización institucional de 1993 se redefinieron las competencias, funciones y jurisdicciones de las corporaciones, se crearon los institutos de investigación y se dio en el país una dinámica especial

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

80

en cuanto a la institucionalidad y a la gestión ambiental en pos del desarrollo sostenible, en el cual todos los sectores públicos y privados tenían cabida.

Fueron muchos los logros durante los años noventa, pero infortunadamente este proceso entró en retroceso al inicio del presente siglo. La estructura institucional para la gestión ambiental colombiana (SINA), después del avance presentado, ha sido restringida, en especial desde que se reestructuró el Ministerio de Ambiente y, como consecuencia de esta situación, unido al recorte de la inversión pública ambiental, encontramos que esta cartera y las demás autoridades ambientales no pueden responder a los retos que el tema ambiental les compromete26.

En relación con las licencias ambientales se destaca como en 1994 se dio un proceso colectivo de trabajo conjunto entre el Ministerio de Ambiente, el sector productivo y las organizaciones sociales para la expedición del Decreto 1753, que reglamenta las licencias ambientales. Esta disposición en su momento fue discutida con diferentes actores en el Consejo Técnico Asesor de Política y Normatividad Ambiental, con el liderazgo del Viceministerio de Ambiente de ese momento. A ello debemos su resultado final, una norma que contiene una importante relación de proyectos, obras y actividades que requerían licenciamiento ambiental para su desarrollo, un procedimiento y unas competencias que sólo fueron modificadas hasta el año 2002.

Los posteriores decretos han obedecido a intereses que no conciernen o no se refieren directamente a la protección del ambiente, y por eso los problemas que hemos planteado en relación con las licencias ambientales. Las normas expedidas han sido concertadas con escasa participación de la sociedad civil y, en consecuencia, el tema de la evaluación ambiental se

26

Sobre el particular se sugiere ver los documentos de Henry Mance y Guillermo Rudas publicados en

los Documentos de Política Pública del Foro Nacional Ambiental.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

81

centra en las competencias, actividades objeto de licencia, tiempos, requisitos y alcance de esta autorización ambiental.

Además de los problemas de flexibilización planteados encontramos que actualmente el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y otras autoridades ambientales, se encuentran comprometidas en un proceso de gestión de calidad, mediante la aplicación de instrumentos de manejo y control ambiental que propendan por el desarrollo sostenible. Los objetivos de esta política, según esta institución, son aumentar la capacidad de respuesta frente a los términos de las licencias; mejorar el control y seguimiento a los proyectos activos; mejorar la eficacia y la eficiencia de los procesos así como la atención al usuario y facilitar el acceso a la información.

Evidentemente los términos para evaluar tanto del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA) como del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) son actualmente menores, con lo cual las licencias ambientales son expedidas en corto tiempo. El procedimiento ha hecho que se presente una disminución en la calidad de las evaluaciones ambientales, porque la premura de tiempo para cumplir con las metas y los términos perentorios establecidos para otorgar la licencia hace que los profesionales de evaluación no cuenten con la dedicación y el tiempo suficiente para cumplir con estas tareas y, lo que es peor, con los recursos técnicos y de información necesarios para poder adelantar una evaluación acorde con las necesidades del país.

Adicionalmente, las visitas técnicas o la visita de campo que se realiza a los proyectos, cuando se hacen, no cuentan con el tiempo ni la dedicación previa suficiente para verificar la información. En consecuencia, el seguimiento se centra en la parte documental, en especial, en los estudios remitidos por los dueños de los proyectos. A eso se debe que, cuando se analizan los

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

82

conceptos técnicos y jurídicos emitidos, se encuentra una trascripción textual de los Estudios de Impacto Ambiental y muy pocos aportes o análisis por parte de los evaluadores.

Lo anterior sin olvidar la ausencia de seguimiento a los proyectos, algo fundamental dentro del trabajo de protección y de licenciamiento ambiental para el país, y la renuencia a hacer uso del principio de precaución para imponer obligaciones complementarias a un usuario así no exista evidencia técnica de la probable ocurrencia de un impacto ambiental.

Las políticas de desarrollo económico del país, que sirven de argumento principal para la aprobación de muchos proyectos, unidas al proceso de gestión de calidad, han ocasionado que la autoridad ambiental dirija sus tareas en la expedición rápida de licencias ambientales con un deficiente proceso de evaluación y dejando a un lado su misión como protectora del ambiente.

La Evaluación de Impacto Ambiental que se hace para valorar los impactos que se producen con los proyectos requiere no solo de tiempo suficiente para realizar esta tarea, sino de conocimientos interdisciplinarios que posibiliten un estudio juicioso de los diferentes aspectos de los proyectos. Al revisar los expedientes de las autoridades ambientales, encontramos como profesionales de un área determinada realizan la evaluación sobre diferentes tópicos como si fueran expertos en todos los temas. Es prácticamente imposible que una sola persona evalúe los aspectos ambientales, sociales y económicos al mismo tiempo. A esta situación se encuentran abocados los funcionarios para responder a las exigencias de las autoridades de los procesos de gestión de calidad.

La disminución de los tiempos para el otorgamiento de las licencias ambientales obedece a peticiones concretas de los sectores productivos. Sin embargo, como lo plantea la Contraloría, “la reducción de los tiempos puede conllevar a que las diferentes fases se adelanten sin la rigurosidad que ameritan, toda vez que es evidente la debilidad de las autoridades ambientales en

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

83

su capacidad institucional para llevar a cabo las etapas del proceso de licenciamiento. Se ha enfocado de manera poco acertada la optimización del proceso al plantearse esta como base en metas de reducción de tiempos, lo cual no garantiza en la práctica una mayor eficiencia, por el contrario, se debe tener especial cuidado y propender porque se logre el fin último del instrumento y no manejarlo con argumentos que tienen más a suprimirlo o reducirlo a un simple formalismo” (Contraloría General de la República, 2006).

Lo anterior adicionalmente plantea la necesidad de realizar una evaluación no sólo sobre la capacidad, eficiencia y oportunidad de expedición de la licencia ambiental, sino sobre su calidad y certeza en la evaluación ambiental. La premura del tiempo para que los profesionales realicen la evaluación y el hecho que los términos sean supuestamente perentorios, ha hecho que la autoridad ambiental se transforme en un ente expedidor de licencias y no en un controlador y protector del medio ambiente (Rodríguez G, 2009). Los funcionarios se ven abocados a realizar el proceso de licenciamiento contra el tiempo, respondiendo no a los postulados de protección y planificación ambiental sino a las necesidades de un supuesto “desarrollo” económico del país.

Unido a lo anterior se plantea preocupación por el alto número de contratistas que hacen parte de la Dirección de Licencias Ambientales en contraposición de los funcionarios de planta, como lo ha planteado el ex ministro Manuel Rodríguez Becerra (Virviescas Gómez, 2011).

Evidentemente el personal encargado de estos procesos ha venido cambiando con el tiempo, los expertos que ha tenido por ejemplo el Ministerio de Ambiente han salido de la institución lo cual genera tiempos especiales para conocer el proceso y las dinámicas actuales hacen que se presente “pérdida de memoria institucional proveniente de la deficiente implementación de sistemas de información integrales, lo cual dificulta los procesos de retroalimentación, auto evaluación y

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

84

mejoramiento institucional, a la vez que restringe la participación ciudadana al no disponer de información completa y oportuna que le permita intervenir adecuadamente”27.

Para finalizar esta parte es preciso traer a colación algunos apartes de la crítica que hace el Doctor Manuel Rodríguez Becerra

(Rodríguez Becerra, 2013) al tema del licenciamiento

ambiental (ingeniero industrial de la U. Los Andes en un artículo titulado “desconfianza y licencias ambientales”.

Menciona el Doctor Rodríguez Becerra, que los conflictos socio-ambientales en torno a proyectos productivos y de infraestructura como los de Santurbán, La Colosa, el Quimbo, el Tayrona, son, en gran medida, fruto de la política ambiental turbia de los últimos años. Veamos por qué: La creación del Ministerio de Ambiente fue anunciada por el presidente Santos como una de las estrategias para superar esta situación, pero no ha sido así, como se observa en el caso de los procesos de licenciamiento ambiental que se encuentran en el corazón de estos conflictos.

Dice Rodríguez Becerra que la ANLA (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales) se creó en la modalidad de unidad administrativa del orden nacional, supuestamente con el fin de fortalecer la capacidad técnica para evaluar las solicitudes de licencia ambiental y de contar con una mayor eficacia y eficiencia en la toma de decisiones sobre las minas y en el control de los proyectos que sean aprobados.

Critica la ANLA pues no quedó estructuralmente articulada con aquellas dependencias del Ministerio que deben velar por la salud de los ecosistemas del país y del ordenamiento ambiental, a partir de una visión de largo plazo del territorio. Y, además, quedó con una tenue

27

Contraloría General de la República. Estado de los recursos naturales y del ambiente. 2005-2006.

Contraloría General de la República, 2006. p. 189.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

85

relación con el Ministro y el Ministerio, siendo la dirección de la ANLA la que tiene la sartén por el mango. El Ministerio es algo así como un invitado de piedra en un proceso crucial para la protección ambiental.

Tal vez una de las mayores debilidades de la ANLA es que, por ley, se le ha dado un plazo máximo de 180 días para decidir sobre las licencias ambientales. Un período que con frecuencia resulta insuficiente, y, más aún, para aquellos proyectos de alto impacto como los del sector minero.

Si comparamos los términos de expedición de licencias ambientales con países como Alaska, este presenta características

geológicas similares a las de Colombia en materia de alta

sismicidad, precipitación pluvial y fragilidad ambiental de su territorio. En Alaska, después de efectuada la exploración, en promedio, los estudios de impacto social y ambiental toman 6 años, y la aprobación o negación del permiso minero toma 3 años.

Pero en Colombia se estableció un absurdo ‘licenciamiento ambiental exprés’, al que se suma la insuficiente capacidad técnica de la ANLA para procesarlo. Y esta última es, hoy, una situación difícilmente superable ante la imposibilidad de contratar técnicos del nivel requerido en áreas muy especializadas que encuentran una alta demanda y altos salarios en el sector privado, lo que incide en su rotación, alimentándose, así, la indeseable puerta giratoria.

Todo ello se agrava en el caso de las corporaciones autónomas regionales, que son las responsables de la mayor parte de licencias ambientales y de su control, dado que a la ANLA solo le corresponden los grandes proyectos productivos y de infraestructura. Así, por ejemplo, de 2.200 licencias ambientales existentes en el sector minero, solamente 30, las de la gran minería, las gestiona la ANLA, estando el resto en manos de las CAR, hoy profundamente cuestionadas.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

86

¿Qué confianza pueden tener los ciudadanos frente al ‘licenciamiento ambiental exprés’ y a una ANLA y a unas CAR sin el peso técnico requerido y sometidas a singulares presiones del mismo Gobierno y del sector privado para obtener su aprobación? Lo único que podemos esperar es la agudización de los conflictos y el aumento de su frecuencia, porque, en últimas, el problema de fondo es que a este gobierno, a similitud del anterior, la protección ambiental parece importarle muy poco”.

Hace poco presenciamos la resurrección del Ministerio de Medio Ambiente. En 2003 había sido fusionado con el de Desarrollo Económico y convertido en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.

Hoy este Ministerio se escinde y el de Ambiente renace con nuevo nombre, nuevas funciones y nueva estructura, mediante la ley 1444 de 2011 y el Decreto 3570 del 27 de septiembre de 2011, que no solo restablecen el Ministerio, sino que reorganizan el ahora llamado Sector de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

Sin duda este renacimiento es positivo, no sólo por la importancia intrínseca del patrimonio natural del país y la necesidad de una institucionalidad ambiental de alto perfil para protegerlo, sino también por la importancia de que dicha institucionalidad sea fuerte en épocas de un desarrollo impulsado por locomotoras desbocadas, como la minera.

Pero no hay duda de que lo que está detrás de esta reforma son las reiteradas quejas de varios sectores –entre ellos el minero– acerca de las demoras en la expedición de licencias y el afán del gobierno por acelerar la locomotora minera.

Esta reforma debilitará el ya flojo proceso de licenciamiento ambiental. Sin embargo, teniendo en cuenta que el Ministerio sólo tiene competencia para expedir licencias en proyectos de gran escala y envergadura (Artículo 52 de la Ley 99 de 1993 y Decreto 2820 de 2010) y que

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

87

las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) expiden el grueso de las licencias, no deja de ser curiosa esta reforma, pues según el Decreto 3573, la ANLA sólo podrá expedir las licencias que hasta ahora eran de competencia del Ministerio. Por qué hacer más expedito el licenciamiento ambiental que hace el Ministerio y no aprovechar la oportunidad para modificar también el que hacen las CAR? ¿Por qué quitar las “trabas” solamente para los proyectos de gran escala? ¿Será que la locomotora minera arrastra un vagón VIP, cargado de proyectos estratégicos de gran escala que requieren licencia ambiental del Ministerio en poco tiempo y sin restricciones? No parece descabellado pensarlo. Y más si se tiene en cuenta el gol que metió el gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1450 de 2011) a este respecto: el artículo 224 de dicha ley recortó en 30 por ciento el tiempo del procedimiento para evaluar y otorgar licencias ambientales. Además estableció que tras cierto tiempo, si el Ministerio de Ambiente –ahora la ANLA– no ha decidido sobre la licencia, un comité con participación del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del sector al que pertenece el proyecto evaluado –que puede ser por ejemplo el de Minas o el de Transporte– podrá hacer recomendaciones obligatorias respecto a la licencia, contra las cuales no cabrán recursos. Reducir el tiempo para evaluar las propuestas implica reducir el rigor con el que se evalúan —que de hecho ya era bajo—; y permitir que un sector sea juez y parte en la concesión de una licencia es hacer aún más laxo el control que corresponde al Estado.

Como se puede apreciar en Colombia la actividad minera cuenta con opositores como el Doctor Rodríguez Becerra que a juicio de este trabajo presenta una crítica muy rigorosa y pertinente al tema que traemos a colación.

En este punto es importante también mencionar que si bien es cierto el Doctor Rodríguez hace una comparación con el licenciamiento ambiental en Estados Unidos, en el sentido de ser más

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

88

exigente a la hora de conceder las licencias, no menciona que allí pueden intervenir hasta 12 entidades diferentes para otorgar la licencia y que para aprobar un proyecto minero en Alaska se requiere que 14 autoridades federales y 14 autoridades estatales así lo aprueben. Tampoco menciona Rodríguez Becerra que el presidente Obama expidió la orden ejecutiva 13604 de 2012 para mejorar el desempeño del licenciamiento ambiental (sobre todo en la reducción de tiempos).

La reflexión es si ¿se deben acortar o alargar los tiempos para la expedición de licencias ambientales? ¿Cómo pueden afectar los tiempos en el término de expedición de las licencias ambientales, la conservación ambiental y el desarrollo económico y social de nuestro país?

Esperamos que al finalizar nuestra investigación obtengamos una respuesta clara a estos interrogantes.

7. Análisis de Caso: Minería en Tausa Cundinamarca28

Llegado a este punto, y luego de haber realizo un recorrido teórico y jurídico de lo que significa la licencia ambiental y la problemática que se presenta en los términos para su expedición, solo resta explorar un caso concreto que nos ayude a ver la realidad de esta situación. Antes, contextualizaremos el panorama minero en el departamento.

28

PLAN DE DESARROLLO MINERO PARA EL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA

2010 – 2019

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

89

7.1 Características de la Minería en el Departamento de Cundinamarca Millones de años de eventos de tipo geológico, procesos físicos y químicos, a partir de soluciones mineralizantes, han proveído a la zona andina colombiana de yacimientos de carbón, oro, arcillas, esmeraldas y sal, que nuestros indígenas cono- cían antes de la llegada de los españoles y que a comienzos del siglo XX industrias como tejidos, cementos, bebidas, cerámicas y vidrio comienzan a desarrollarse a partir de la actividad minera, que hace parte de nuestra historia e identidad.

Cundinamarca privilegiada por poseer una gran diversidad de minerales, entre los cuales se encuentran los materiales de construcción, arcillas, carbón, esmeraldas, arenas silíceas, caliza, caolín, cuarzo, sal, hierro, roca fosfórica, yeso.

Las principales características de la minería del departamento son: Excelente calidad, abundancia y potencial económico, la inversión se realiza acorde a la demanda de los minerales, facilidad de aprovechamiento de los recursos mineros, desarticulación entre las autoridades mineras y ambientales competentes en el departamento, bajos ingresos por concepto de recaudo de regalías mineras, alta ocupación de empleo lo que genera un impacto socioeconómico considerable en el departamento, adecuación del nivel tecnológico a las necesidades actuales del mercado minero, débiles procesos de formación empresarial en las áreas administrativa, económica, ambiental, técnica y competencias laborales, baja diversidad de generación de productos con valor agregado, concentración de pequeñas explotaciones, presencia de ilegalidad minera, bajo nivel académico de los mineros, bajo nivel de ingresos que inciden en la calidad de vida de los mineros, baja productividad, competitividad y posicionamiento en el mercado, baja capacidad de sostener la calidad de los productos finales, lo que dificulta la sostenibilidad de los mercados adquiridos, infraestructura vial deficiente, trabajadores dependientes del régimen

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

90

subsidiado, ausencia de centros de capacitación de formación técnica, tecnológica y universitaria, bajo acceso al crédito, desarticulación y deficiencia en control y seguimiento a los proyectos mineros por las autoridades competentes, programas de salvamento minero coordinados entre el departamento, mineros e Ingeominas, seguridad e higiene minera deficiente, alta accidentalidad minera, impactos ambientales negativos a los re- cursos agua, flora, suelo y aire, no se tiene definido un cluster minero, carencia de información real y validada, lo que no permite llevar estadísticas confiables que aporten a la planeación del territorio y a la programación de acciones concretas para la solución de los problemas.

En el país la minería se desarrolla en un sinnúmero de escenarios, los cuales van desde organizaciones empresariales formales que realizan una correcta explotación técnica y ambiental, con grados medios a altos de competitividad y productividad, hasta aquellas de subsistencia, la mayoría de la cuales son informales, que trabajan artesanalmente, sin consideraciones técnicas, sociales, económicas y ambientales.

En términos generales la explotación minera promedio en el país es de pequeña a mediana producción, formal o informal, que no realiza exploración y las labores de desarrollo no se realizan con un adecuado manejo técnico y ambiental del yacimiento, con muy baja inversión, sin aplicar la normatividad de seguridad e higiene minera, cuyos trabajadores no están cubiertos por la seguridad social, sin conocimientos empresariales o del mercado, pero al mismo tiempo intensiva en el empleo de mano de obra, lo que genera un impacto socioeconómico alto en la región.

7.2 Problemática del Sector Minero en Cundinamarca Con base en la información obtenida directamente de fuentes primarias y secundarias, la actividad minera en el Departamento adolece en términos generales de los siguientes aspectos:

91

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

•

Escasa exploración geológica.

•

Incumplimiento en los compromisos asumidos por los mineros con las autoridades

mineras y ambientales.

•

Alta ilegalidad minera que se desarrolla sin consideraciones técnicas y ambientales

•

Deterioro de yacimientos.

•

La capacitación en salvamento minero tiene bajo respaldo de los titulares mineros

•

Seguridad e higiene minera deficientes •

capacidad organizativa y empresarial. • •

Elevada accidentalidad minera •

Baja

Escasos procesos de transferencia tecnológica

Abandono de labores mineras, sin el debido cumplimiento de los requerimientos técnicos

y ambientales, generando altos impactos y pasivos ambientales mineros.

•

Concentración de pequeñas explotaciones artesanales que incrementan la problemática

técnica, económica y social.

•

Baja productividad, competitividad y posicionamiento en los mercados de minerales.

•

Infraestructura vial deficiente.

•

Evasión en el pago de regalías.

•

Trabajadores sin acceso al sistema de seguridad social y dependientes del régimen

subsidiado •

Procesos de asociatividad empresarial minera y de agremiación débiles así como el

estanca- miento de las formas asociativas existentes.

•

Baja profesionalización de la mano de obra.

•

Uso de técnicas no adecuadas en los procesos productivos generan productos de baja

calidad, sin valor agregado, incrementan los costos y baja competitividad.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

•

92

Ausencia de centros de capacitación de formación técnica, tecnológica y universitaria,

afines a la minería y actividades complementarias.

•

El sector productivo minero no se incluye con la perspectiva y prospectiva adecuada en

los planes de ordenamiento territorial y esquemas de ordenamiento territorial.

•

Respuesta negativa por las entidades financie- ras para otorgar créditos a proyectos

mineros.

•

Procesos de asistencia técnica minera y ambiental escasos.

• Intermitentes actividades de control seguimiento y evaluación a los proyectos mineros por las autoridades nacionales departamentales y municipales.

•

Procesos de explotación, beneficio y transformación con deficientes aplicaciones técnicas

y ambientales.

•

Deficiente conocimiento de los mercados nacionales e internacionales.

•

Ausencia de cadenas productivas de minera- les y de un cluster minero.

•

Ausencia de mesas de concertación interinstitucional mineras en el departamento y

municipios.

•

Continuidad de programas y proyectos mineros.

7.3 Diagnóstico principales minerales en Cundinamarca Carbón. Teniendo como base el documento “Lineamientos para el Ordenamiento de la Minería en los Municipios Carboníferos del Departamento de Cundinamarca”, producto del convenio celebrado entre la CAR y la Gobernación de Cundinamarca, en el año 2006, se obtuvo la siguiente información: Zonas carboníferas de Cundinamarca Jurisdicción CAR. Con una extensión de 3.400 Km2 a nivel del área jurisdicción CAR, los mantos de carbón se presentan principalmente en la

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

93

Formación Guaduas de edad Cretáceo Superior a Terciario Inferior. Se conocen 11 áreas carboníferas. La calidad del carbón, varía mucho de un área a otra y aún, tiene variaciones dentro de una misma zona; Guaduas – Caparrapí. En rocas de las formaciones Córdoba y Seca, esta última portadora de dos mantos de carbón; Jerusalén – Guataquí Las rocas portadoras de la Formación Seca; San Francisco - Subachoque - La Praderam Formación Guaduas; Guatavita Sesquilé –Chocontá Aflora en rocas del Grupo Guadalupe y de la Formación Guaduas; Tabio Río Frío – Carmen de Carupa En el área afloran rocas del Cretáceo Superior representadas por la Formación Conejo y el Grupo Guadalupe, Rocas del Paleógeno que incluyen la Formación Guaduas, portadora de los carbones; Suesca – Albarracín. Se evidencia en rocas del Cretáceo Superior representadas por las formaciones Conejo, Arenisca Dura, Plaeners, Arenisca de Labor y Tierna y del Paleógeno, representadas por las formaciones Guaduas (portadora de los carbones), Cacho y Bogotá; Zipaquirá – Neusa. Afloran en rocas pertenecientes a las formaciones Conejo, Arenisca Tierna, Guaduas, Bogotá y Cacho; Salto del Tequendama Granada – Usme Zona no productora. Formación Guaduas; Páramo de la Bolsa – Machetá Los carbones localizados en la Formación Guaduas; Chaguaní - Córdoba - Guayabales - Valle del Magdalena Zona no productora. Ocurrencia de carbón en la Formación Seca y en el Sinclinal Córdoba; Checua – Lenguazaque Desde el punto de vista geológico el área carbonífera esta con- formada por el Sinclinal Checua - Lenguaza- que, el cual continúa en el Departamento de Boyacá donde presenta su cierre estructural; dentro de esta estructura se encuentra la For mación Guaduas, que contiene los mantos de carbón de interés económico 7.4 Caracterización del Municipio de Tausa El municipio de Tausa está ubicado en Colombia a 65 km. al norte de Bogotá D.C. en el sector nororiental del departamento de Cundinamarca. Limita al norte con los municipios de San

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

94

Cayetano, Carmen de Carupa y Sutatausa, al occidente con Pacho, al oriente con Sutatausa, Cucunubá y Suesca y al sur con los municipios de Nemocón y Cogua (Tausa).

Cuenta con un área total de 203 km2, se encuentra entre los pisos térmicos frío y páramo cuya temperatura oscila entre 7 y 12°C. La topografía es muy variada.

Las actividades principales del municipio son la agricultura, la ganadería, la explotación minera (carbón, arcilla y arena), las Artesanías y el turismo.

En los resultados del Censo 2005, en el municipio de Tausa, hay una población total de 7.366 habitantes, de los cuales el 11.9% se encuentra en la cabecera y el 88.1% habita en el resto del municipio.

7.4.1 La División Territorial Municipal.

El municipio presenta como divisiones administrativas tradicionales el sector urbano determinado por el perímetro urbano y el sector rural el cual está conformado por quince (15) veredas.

La vereda con mayor extensión del municipio es Llanogrande 12.51% en la cual se encuentra el embalse del Neusa, seguida por San Antonio que ocupa el 9.33% del total del municipio. Las veredas de menor tamaño son Los pinos que apenas ocupa el 1.21%, ubicada en el costado noroccidental el municipio y Rasgatá Bajo que ocupa el 2.4% y se ubica al sur oriente del municipio.

La minería del municipio de Tausa se presenta en la extracción del carbón, arcilla, fabricación de ladrillos, transformación del carbón a coke, manteniendo un número de industrias con hornos de combustión completa del carbón. Las minas están ubicadas principalmente en las veredas de Rasgatá Alto, Sabanaque, la Florida, Páramo bajo y Pajarillo. La situación que reporta por el

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

95

momento es la deserción escolar para trabajar en las minas de carbón, los riesgos de salud, y la falta de aseguramiento para tener acceso a este servicio, entre otros Con la formulación del Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) y después de haber incluido la participación ciudadana con ayuda de la CAR, se incluyen directrices y políticas ambientales en aras de proteger la zona de páramo, con la compra de zonas estratégicas, implementación de planes de manejo ambiental para las explotaciones de minería.

Tausa tiene el agravante que en el suelo suburbano se detecta la presencia de asentamientos poblados urbanos con falta de planeación, específicamente, en el sector que incluye las veredas de Pajarillo y Rasgatá Alto (Boquerón), pues en los dos hay conflictos ambientales por contaminación; en pajarillo, por los chircales29, y en el boquerón, por el carbón coke. En la actualidad, para el sector boquerón está aprobado un plan parcial, pero no se da gran información 29

Los chicarles se caracterizan por ser artesanales y/o mecanizados. Los chircales artesanales son un

tipo de industria bastante arraigada a grupos familiares con condiciones de trabajo precarias. Su extracción se realiza manualmente (pico y pala) y se caracteriza por la gran movilidad de los sitios de explotación y transformación. La cocción de los materiales se realiza mediante hornos tipo fuego dormido y su producción es ocasional. El mayor problema que generan los chircales artesanales en el área del PEDEN está relacionado con la extracción anti técnica de las arcillas que ocasionan inestabilidad en los taludes y problemas de erosión (surcos y cárcavas). La extracción del chircal mecanizado se caracteriza por realizarse mediante maquinaria (buldózer o retroexcavadora), la transformación involucra también procedimientos mecanizados sin alto grado tecnológico y en hornos tipo árabe que son similares a los hornos fuego dormido, pero con una mayor capacidad. El impacto ambiental que genera este tipo de industria es similar a la del chircal artesanal, pero a una mayor escala. Los productos finales de este tipo de industria son ladrillo tolete y bloque; aunque constituyen productos mejorados, su calidad no es óptima. (Corporación Suna Hisca)

96

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

sobre el mismo. Esta situación se enmarca en que los Tausanos son productores de agua, ya que son poseedores del páramo de Guerrero en donde está la reserva de Laguna Verde y el nacimiento de las cuencas de los ríos Negro, Suárez y Guandoque, entre otros.

Actualmente, en el municipio existen 41 coquizadoras. En la extracción minera hay riesgos por desprendimientos y explotación de socavones en la coquización

y almacenamiento del

carbón; el riesgo se presenta, en la mayor parte, por no usar implementos adecuados en el trabajo, de la seguridad social y problemas de salud y deterioro del medio ambiente. No obstante, es esencial implementar las normas de seguridad industrial, gestión ambiental, con proyección social y económica, y todas aquellas que permitan proveer al municipio y con ello a toda su comunidad un mayor bienestar en pro del desarrollo y crecimiento de la zona.

En las visitas realizadas al municipio de Tausa, y solo con algunas experiencias de los dueños de minas, extrabajadores del sector minero del municipio, pudimos constatar algunas de las problemáticas que a lo largo del presente trabajo hemos querido evidenciar. Problemáticas sociales, económicos y ambientales que se generan con la explotación minera, son el pan diario de quienes viven en el municipio; cabe resaltar la problemática económica generada por la no expedición de los permisos para la explotación minera por parte de las autoridades competentes para beneficio de los pequeños mineros para quienes es su única fuente de ingresos comparado con los permisos “expres” otorgados a los grandes empresas extranjeras (tal y como puede apreciarse en el Capítulo de Anexos ).

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

8.

97

Análisis Ambiental de la Expedición de la Licencia Ambiental

Las actividades mineras generan impactos tanto en la etapa de exploración como de explotación pero, si bien es cierto en la primera no se requiere licencia ambiental, sí se deben obtener los permisos o autorizaciones a que haya lugar en caso de que se vaya a hacer uso de recursos naturales renovables. Consideramos que en esta etapa también debería ser obligatoria la licencia ya que las actividades en ambas son conexas o relacionadas, con una actividad impactante aunque con diversos grados de afectación.

Entre los diferentes impactos ambientales de la actividad minera, según el Informe del Estado de los Recursos Naturales de la Contraloría General de la República, predominan la alteración de las fuentes de agua, del aire, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna, así como las expectativas generadas en las comunidades en las zonas de influencia donde se llevan a cabo las actividades de explotación minera. Se presenta también la remoción de masa importante de cobertura vegetal y de suelo que generan procesos erosivos con el subsiguiente aumento de la sedimentación en los cuerpos de agua y, por ende, cambios en la calidad fisicoquímica de los mismos.

Otro de los impactos de esta actividad es la afectación de la dinámica de las aguas superficiales y subterráneas en las áreas de instalación de los desarrollos mineros. Igualmente, se genera la emisión de material particulado (Partículas Totales Suspendidas, pts), gases, ruidos y la generación de estériles y escombros.

En la etapa de explotación minera se puede presentar la contaminación del suelo, el hundimiento del terreno y el movimiento del macizo rocoso. En los procesos de beneficio y transportación se emite material particulado. Finalmente, señala la Contraloría General de la República, la minería tiene como consecuencia la modificación del paisaje y el incremento del

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

98

uso de recursos naturales, así mismo, se afecta el tejido social y el patrimonio cultural (República, Contraloría General de la).

A esta situación debemos sumar la sustracción de reservas forestales para otorgar concesiones mineras, con el argumento de ser proyectos de utilidad pública y de interés social. Estas sustracciones generalmente se producen en licencias ambientales, no obstante que esta autorización es un acto administrativo de carácter particular y que la sustracción es un acto administrativo de carácter general30. Estos hechos son muy complejos y tienden a agravarse cuando la actividad minera se realiza en ecosistemas estratégicos que deberían ser destinados sólo a protección, generándose conflictos de uso del suelo en muchos lugares del país y ocasionan- do graves impactos a los ecosistemas, así como a la salud de la población vecina a las zonas de exploración y explotación.

Los impactos generados por la actividad minera, no obstante los procedimientos de seguimiento y control, e incluso de las multas que se les ha impuesto por parte de las autoridades ambientales, nos alertan sobre la necesidad de establecer mecanismos de prevención y evaluación real y previa antes de autorizar estas actividades. Esta situación preocupa aún más cuando el ex ministro de Ambiente, Manuel Rodríguez Becerra, señala que Ingeominas ha entregado títulos mineros en 65.176 hectáreas de páramos, estando en curso solicitudes en otras 402.628 hectáreas, lo que equivale al 36 por ciento del área total de estos ecosistemas en el país.

Rodríguez resalta además como el Ministerio de Minas se ha opuesto a incluir en el nuevo Código de Minas la prohibición de la actividad minera en los páramos ante su incompatibilidad con la conservación de estos ecosistemas y por ello llama la atención sobre la necesidad de

30

La sustracción se efectúa sobre las áreas donde existe la posibilidad de realizar o se estén realizando

proyectos que requieren licencia ambiental.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

99

adoptar medidas contundentes para que no continuemos perdiendo la más noble de las batallas: proteger las fuentes de agua para las presentes y futuras generaciones (Rodríguez Becerra, 2008).

En el logro de este objetivo consideramos que juega un papel importante, por no decir indispensable, la licencia ambiental que debe ser incluida para todas las fases de los proyectos mineros 8.1 Impactos de la Etapa de Explotación Minera En Colombia, para desarrollar la etapa de explotación minera el interesado debe tramitar ante el recientemente creado Ministerio de Ambiente (en agosto de 2011 fue nuevamente separado el Ministerio de Ambiente del Ministerio de Vivienda, con el cual había sido fusionado durante el gobierno Uribe) la licencia ambiental, la cual comprende la elaboración y aprobación del Estudio de Impacto Ambiental, documento técnico donde se identifican los probables impactos que genera la actividad a desarrollar y, lo más importante, se diseñan todas las medidas de mitigación, corrección y/o compensación requeridas para evitar el deterioro ambiental.

Los impactos ambientales relacionados con la explotación de oro y carbón de grandes proyectos mineros, aunque presentan algunas variaciones dependiendo si la explotación es a cielo abierto o subterránea, pueden resumirse en: Afectación del recurso hídrico superficial: Cambios de la calidad físico-química, afectación y/o disminución de caudales, alteración de cauces (en algunos casos ésta es definitiva pues se producen desviaciones del mismo) •

Alteración de acuíferos: Disminución o pérdida de caudales, contaminación

•

Eliminación de cobertura vegetal: La capa vegetal es el primer elemento removido al

iniciar la explotación minera.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

•

100

Desplazamiento de fauna silvestre (en algunos casos se llega a la desaparición de especies

acuáticas o terrestres) •

Fragmentación de hábitats.

•

Activación de procesos erosivos, inestabilidad de taludes.

•

Contaminación de suelos

•

Generación de contaminación atmosférica: Con la minería a cielo abierto se generan

grandes volúmenes de emisión de material particulado, relacionado fundamentalmente con el movimiento de material, la disposición del mismo y, el transporte del mineral. Igual sucede con la generación de ruido y vibraciones (uso de explosivos) • Modificación definitiva del paisaje: La infraestructura asociada a la operación minera, tal como disposición de estériles, lagunas de colas o relaves (para el caso del oro), frentes de explotación e infraestructura minera (campamentos, patios de acopio, plantas de beneficio, etc.), generan alteraciones sustanciales en la morfología de la zona objeto de explotación creando estructuras artificiales como “montañas o grandes depresiones” • Generación de residuos sólidos peligrosos

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

101

9. Análisis Económico de la Expedición de la Licencia Ambiental. (Análisis desde el Plan de Desarrollo Nacional 2010-2014)

El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2010-2014 da la mayor prioridad al sector mineroenergético. Esta decisión del gobierno implica el gran riesgo de que el crecimiento económico basado en la minería vaya en contravía de un desarrollo humano y sostenible.

El PND 2010 – 2014 asigna el 87,14% de la inversión o rubro de crecimiento y competitividad a lo que denomina como las 5 locomotoras de la prosperidad democrática: infraestructura, vivienda, agro, minería e innovación. El 44% es para la minería y siguen en importancia vivienda (24.92%) e infraestructura de transporte (15,92%) y figuran con una inversión marginal agricultura (2.2%) y nuevos sectores basados en la innovación (0.10%). El porcentaje restante de dicho rubro corresponde a la innovación para la prosperidad (4.22%) y a competitividad y crecimiento de la productividad (8.64%). El PND estima que en los próximos cuatro años las cinco locomotoras incrementarán el crecimiento económico del país en 1,7 puntos por año (en 2010, el crecimiento fue de 4.2%), reducirán la pobreza en cerca de 1,2 por ciento/año (actualmente es 46%) y la indigencia en el 1,0 por ciento (actualmente es 18%), y disminuirán la tasa de desempleo en 2,6 puntos básicos por año (12% en 2010) (Sarmiento, 2011a: 23). Así, que al revisar el Plan PND 2010-2014, surge una pregunta: ¿Cuál es la prosperidad democrática de que habla el gobierno y para quién es?

El énfasis en el sector minero-energético no es sólo cuestión de esta década y el gobierno lo afirma: “la economía colombiana ha sido poco innovadora: la canasta de exportaciones de hoy no es muy diferente a la que teníamos hace dos décadas, con la diferencia de que nuestra dependencia de los recursos minero-energéticos es cada vez mayor” (DNP 2010, p. 12).

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

102

El sector agropecuario e industrial participaban con el 43.3% del PIB en 1991, actualmente han reducido su importancia al 21.6%. En contraste, los ganadores en estos últimos años son la minería, el sector financiero y el comercial. El sector minero viene creciendo en los últimos tres años a un ritmo superior al 11% (Sarmiento, 2011b: 21). Desde el gobierno de Álvaro Uribe Vélez se diseñó una política de impulso a la minería, establecida en el Plan Minero Energético Visión 2019, que proyecta a Colombia como un país minero.

El Estado busca priorizar y concentrar sus esfuerzos en actividades más acordes con las funciones que le asignó la Ley minera de 2001, las cuales lo definen como facilitador y fiscalizador en el desarrollo de los proyectos mineros, al tiempo que le da el rol de incentivar en forma eficaz y contundente la inversión privada, una postura que es recogida en las bases del PND 2010-2014 como uno de los principios del modelo de desarrollo: “El mercado hasta donde sea posible y el Estado hasta donde sea necesario (PND, 2011).

De acuerdo con estos lineamientos de política, se eliminó la licencia ambiental en la fase exploratoria (en el caso de la minería), y en las actividades de sísmica (en el del petróleo). La magnitud del crecimiento de las áreas tituladas para minería, así como los beneficios tributarios que recibe esa actividad, reflejan privilegios muy especiales, que contrastan con el comportamiento de la autoridad ambiental, encargada de asegurar el cumplimiento de las normas de regulación (Rudas, 2011: 4). Hay mayores exenciones desde el 1 de enero de 2011, resultado de la reforma tributaria de diciembre 29 de 2010 (Idárraga, 2011, p. 9-11). Durante el gobierno de Uribe, el área titulada para minería creció de manera exponencial; de 1,1 millones de hectáreas tituladas en 2001, se pasó a 8,4 millones de hectáreas autorizadas para hacer exploración minera a diciembre de 2010 (Rudas, 2011: 3; Andrade, 2011), casi el doble de las utilizadas en actividades agrícolas (4.9 millones de hectáreas). Según el economista Guillermo

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

103

Rudas, entre 1990 y 2001 se entregaron 1.889 títulos mineros, es decir, casi 157 por año, y para el periodo 2002-2009 se llegó a 7.869 títulos otorgados, casi 984 anuales. A mayo de 2009 se hizo la petición de casi 40 millones de hectáreas, es decir, aproximadamente el 35% del territorio nacional, y, como indica Rudas, independientemente de los resultados, ello representa un importante crecimiento del interés por adelantar actividades mineras en Colombia.

Esta dinámica económica subyace a un modelo de desarrollo cuyas bases se consolidaron en los años setenta, cuando en Colombia se impusieron los ejes estratégicos para un nuevo régimen de acumulación y expansión del capital: 1) financiación de la economía, 2) control de las transnacionales sobre la riqueza, el patrimonio nacional y la naturaleza, mediante la alianza estratégica de las élites locales con el capital extranjero; 4) reprimarización de la economía, fundamentada en el extractivismo de materias primas de los bienes y los servicios de la naturaleza ; 5) afianzamiento de la agricultura de plantación extensiva; 6) debilitamiento de la agricultura campesina y aniquilación de la población rural; 7) implantación de normas que legalizan el despojo de territorios mediante medios violentos; 8) legislación favorable a la expropiación de las comunidades, de sus territorios y bosques; 9) reformas laborales conducentes a la precarización del trabajo y la sobreexplotación de la mano de obra; 10) reconstrucción social del territorio bajo un modelo hegemónico (Sarmiento, 2010: p. 5).

Muchos sectores de la sociedad han denunciado ya las implicaciones de la política minera.

Las concesiones mineras afectan más de 600 mil hectáreas de propiedad colectiva indígena y las nuevas solicitudes, otras 3,5 millones de hectáreas de resguardos (Rudas, 2011). Las metas para el año 2019 son duplicar la explotación de carbón, multiplicar por cuatro la de oro y triplicar el área de contratos mineros. Así que, las consecuencias sociales de la explotación minera en el país son de grandes magnitudes. Por una parte, el desplazamiento forzado se encuentra asociado

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

104

directamente con la implementación de este modelo en los territorios de comunidades agrarias, mestizas, indígenas y afrocolombianas. En todos estos casos no se han implementado mecanismos adecuados de consulta y mucho menos de consentimiento, en conformidad con el Derecho Internacional y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Por otra parte, la presión de grandes empresas sobre las tierras y territorios va en aumento mediante el impulso de la minería a gran escala, el desarrollo agrícola basado en monocultivos agroindustriales de materias primas y agrocombustibles y la construcción de megaproyectos que facilitan el desarrollo de esta economía extractiva. Esta política de crecimiento económico exacerbará para el próximo decenio disputas por los territorios Y causará nuevas olas de desplazamiento de las comunidades que se asientan en ellos, nuevos conflictos y más violencia.

Tres aspectos ayudan a comprender las implicaciones de este modelo de acumulación: en primer lugar, la reprimarización de la economía, la inversión extranjera directa (IED) y el protagonismo de las trasnacionales. En síntesis, su relación es como sigue: la reprimarización -si bien ha sido una dinámica de la economía en el país-, en esta fase del desarrollo está acompañada de un gran impulso a la inversión extranjera directa y a las trasnacionales y señalan el desplazamiento de acciones propias del Estado hacia empresas multinacionales.

Existe una serie de estudios que plantean que una economía basada en la explotación de los recursos naturales no necesariamente conduce al crecimiento económico ni al bienestar. El Banco Mundial señala que la producción de bienes primarios tiene efectos adversos en el bienestar económico y las instituciones de un país: Cada vez se reduce la calidad de la inversión y los servicios públicos y, de esa manera, limita el potencial de crecimiento. Señalan los estudios que las tasas de explotación de los recursos naturales son insostenibles a mediano y largo plazo y

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

105

generan grandes costos ambientales y sociales, tal como sucede en Colombia y en otros países de América Latina y el Caribe (Sinnott, Nash, de la Torre, 2010: 47).

La precaria intervención del Estado en el ordenamiento del territorio se pone en evidencia en la inexistencia de criterios claros y transparentes sobre el uso del suelo por parte de las denominadas locomotoras de la prosperidad. Rudas señala al respecto que “poco se ha hecho para: (1) regular de manera efectiva la expansión de la gran agricultura, especialmente de la producción de agro- combustibles; (2) organizar el crecimiento de las ciudades y la ubicación de las viviendas; (3) desarrollar la infraestructura de transporte y energía; y, muy especialmente, (4) para racionalizar el uso de los recursos naturales no renovables por la minería” (Rudas, 2011: 2).

Los impactos sobre el medio ambiente son desastrosos. Los movimientos ambientalistas y regionales han denunciado la proliferación de títulos en zonas de páramo. En 2010 había registrados títulos mineros en 122 mil hectáreas de dichos ecosistemas, cerca del 6,3% del total del área de páramos del territorio nacional distribuidos en los departamentos de Boyacá, Cauca, Santander, Cundinamarca, Norte de Santander y Tolima. Igual sucede con las reservas forestales establecidas por la Ley 2a de 1959, pues de las 51,5 millones de hectáreas que ellas abarcan, cerca de 1 millón 300 mil se encuentran con títulos mineros. Al respecto, la ley prohíbe todo tipo de minería en los páramos, pero deja la puerta abierta a la explotación minera de zonas de reserva forestal y a la minería a cielo abierto en territorios colectivos (Andrade, 2011 y Calle, 2011).

Con relación a la generación de empleo, los sectores con mayor productividad no son precisamente los que más generan trabajo. Estos dos sectores son el minero y el financiero, pero el número de trabajadores contratados es relativamente bajo. En la exposición que hace el PND de las características de la locomotora minera no se explica cómo se logrará que ese sector

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

106

mejore la creación de valor y, al mismo tiempo, incentive el empleo. Las investigaciones señalan que mientras el PIB minero creció un 68.2% entre 2002 y 2008, el número de trabajadores en el sector descendió de 276.100 a 149.100.

Hoy operan alrededor de 800 compañías multinacionales en el país. De ellas, unas cien se establecieron a partir de 2007. Por otra parte, más de la mitad de las 100 principales empresas colombianas cuenta con capital extranjero. Durante los últimos 20 años, compañías privadas de Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea tomaron el control de una parte importante del territorio colombiano y de sus recursos. A partir de 1990 esto se torna irreversible, en un proceso que aún no termina y ahora menos, con la firma de Tratados de Libre Comercio. La inversión extranjera se valió de sustanciales reformas a la legislación que eliminaron prácticamente todas las condiciones y gravámenes por cumplir por parte del capital extranjero para su ingreso, permanencia y salida del país.

A partir de 2005, la minería colombiana experimenta el crecimiento más alto de toda su historia. El crecimiento del PIB minero en este período fue en promedio 12%, muy por encima del crecimiento promedio del país. El régimen político y económico se ha blindado desde el punto de vista jurídico con varias medidas: abolición de la norma constitucional de regulación de control del capital extranjero por parte del Estado, ley 9 de 1991, que eliminó el control de capitales y liberó la inversión extranjera; reformas laborales (leyes 50/1990 Y 789/2002) que flexibilizaron la contratación laboral y eliminaron derechos históricos de los trabajadores; leyes 100 de 1993 y 142 de 1994, que abren el sector social al control y beneficios del capital privado (educación, salud y servicios públicos domiciliarios); la ley forestal (Ley 1021/2006), que abrió el territorio y la biodiversidad a los intereses de las empresas transnacionales, Código Minero (ley 685 de 2001), que entrega los recursos del subsuelo colombiano a las multinacionales y

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

107

penaliza la minería informal, que en Colombia representa hasta un 80% de la producción y criminaliza a los pequeños mineros que no se legalicen en un tiempo determinado (Sarmiento, 2010).

10. Análisis Social de la Expedición de la Licencia Ambiental

El Código de Minas de 2001 eliminó las diferencias entre estos tres tipos de minería y obligó a los pequeños y medianos mineros a competir en las mismas condiciones que las grandes empresas. Además, anunció la penalización e inhabilitación del minero que no se legalizara y dio un plazo de 3 años contados a partir del 1 de enero de 2002 para solicitar el título.

Muchos pequeños mineros viven en zonas remotas de la geografía colombiana donde la luz llega por plantas generadoras de energía y las vías de acceso son trochas arenosas donde no alcanzan a entrar ni los carros más preparados. A estos lugares difícil mente llegan los cambios legislativos que se aprueban en Bogotá y menos en un periodo en el que el conflicto armado estaba en pleno apogeo. Así, muchos mineros nunca supieron que desde 2002, para realizar la actividad que llevaban años practicando tenían que obtener un título. Mientras, las multinacionales llegaban al país y comenzaban a hacer solicitudes.

Otros pequeños mineros, gracias al trabajo de organizaciones defensoras de derechos humanos, sí supieron de las nuevas normas, pero tampoco fue fácil para ellos. Algunos no tenían los suficientes recursos económicos para realizar los estudios y trámites necesarios y otros, cuando llegaban a solicitar el título, encontraron que sus territorios ya habían sido concesionados a grandes empresas. Al Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), la autoridad

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

108

minera en- cargada de adjudicar los títulos en el país, llegaron 2.845 solicitudes de formalización y de estas sólo consiguieron legalizarse 2310.

En el 2010 se presentó la reforma del Código Minero, que estableció un nuevo plazo de dos años para la legalización de la pequeña minería. La ley explicitaba que si el área solicitada se encontraba concesionada, la autoridad minera mediaría entre las partes para llegar a un acuerdo, lo que en la práctica se traduce en que el pequeño minero tiene que «vender o asociarse y en todo caso salir del territorio». Hasta febrero de 2012 era el plazo que los mineros tenian para legalizarse, pero en febrero y julio de 2011, el Ministerio de Minas y Energía emitió dos resoluciones por las que suspendía hasta el 3 de marzo de 2012 la recepción de solicitudes para formalizar la minería artesanal. El alud de solicitudes de exploración y explotación copó la capacidad de Ingeominas por lo que se congeló la recepción de nuevas solicitudes a la espera de que se resuelvan las casi 20.000 acumuladas y se revoquen los títulos concedidos en zonas protegidas.

La Corte Constitucional derogó la reforma del Código pero difirió el efecto de la sentencia para que en dos años el Congreso vuelva a presentar la ley. Es decir, el plazo para legalizar se sigue vigente pero los mineros no pueden presentar sus solicitudes. La pequeña minería quedó así en un limbo legal que nadie sabe resolver; en la actualidad, el 70% de los mineros artesanales no tiene título mientras que en el 90% de las zonas mineras ya se han otorgado las concesiones a multinacionales.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

109

11. Posibles Soluciones a la Problemática Encontrada: Aportes Personales

Visibilizar, debatir y discutir el tema de las licencias ambientales desde el punto de vista jurídico más que de lo técnico: el tema naturalmente no genera mayor debate jurídico en la medida en que las licencias ambientales se ven más desde el punto de vista técnico que jurídico.

La ANLA, debería estar estructuralmente articulada con aquellas dependencias del Ministerio que deben velar por la salud de los ecosistemas del país y del ordenamiento ambiental, a partir de una visión de largo plazo del territorio.

Aumentar el término que tiene la ANLA para decidir sobre las licencias ambientales, ya que el plazo de 180 días es un período que con frecuencia resulta insuficiente, y, más aún, para aquellos proyectos de alto impacto como los del sector minero.

Consideramos que en la etapa de exploración minera también debería ser obligatoria la licencia ya que la actividad es conexa o relacionada, con una actividad impactante aunque con diversos grados de afectación.

El país no cuenta con un escenario jurídico claro que responda de manera efectiva a la demanda de solicitudes para desarrollar proyectos mineros, por lo cual se requiere de acciones de incidencia que contribuyan a resolver temas como: •

Actualización del Código de Minas ya que la Corte Constitucional tumbó la ley que lo

reformó en 2010, y sólo para dejar vigente la prohibición tajante de permitir minería en páramos, aplazó su término por dos años más, hasta que el gobierno apruebe una nueva ley. Se deberá normar además, la entrega de áreas de concesiones en cuadrícula, y no las irregulares que se han prestado para tantos juegos especulativos.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

•

110

Resolver jurídicamente de una vez por todas la situación de muchos proyectos que aún se

encuentran en el denominado “régimen de transición” para el cumplimiento de sus obligaciones ambientales (aquello que iniciaron antes de la conformación del Sistema Nacional Ambiental – SINA-), pues esto ha conducido a un inevitable incumplimiento por parte de los concesionarios mineros y, a la inexistencia de control por parte de las autoridades ambientales.

Pensar en acciones de previsión, prevención de riesgos, control y recuperación implica fortalecer sistemas de información, hacer análisis, revisar la legislación, debatir las propuestas de desarrollo humano y sostenible regionales y nacional, creación de una institucionalidad que enfrente el futuro minero que es la tendencia de la globalización y del país en particular. Para ello, la promoción y fortalecimiento de alianzas a distintos niveles, en el ámbito interno nacional y a nivel internacional especialmente con América Latina, es un elemento crucial.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

111

Conclusiones

Finalizada la presente investigación solo resta responder al interrogante planteado al inicio de la misma: En Colombia se hace necesaria una reflexión frente al término en la expedición de licencias ambientales de explotación minera?

Podemos concluir que si: A los órganos ejecutivo y legislativo les compete la gran responsabilidad de revisar, depurar, actualizar y crear normas que logren subsanar las consecuencias ambientales, económicas y sociales del modelo minero y adecuarlas a las nuevas realidades que garanticen y favorezcan los intereses colectivos.

Deben asumirse por parte del gobierno las consecuencias de haber privilegiado injustamente algunos intereses particulares excluyentes sin la debida corresponsabilidad social, de tal modo que se pueda avanzar hacia una integralidad y armonización de la normatividad minera.

Debe suscitarse una reflexión frente al caos conceptual que ha fomentado la numerosa expedición de normatividad minera: conflictos entre la autoridad minera y las demás autoridades y de éstas con la comunidad minera, existen contradicciones frente a definiciones ya establecidas en las normas ambientales, mineras, penales, en los planes de desarrollo o en los documentos conpes.

El Decreto 2820 de 2010 mantiene el permiso de actividades de explotación minera sin el trámite de licencia ambiental, hecho que resulta contradictorio con la Ley 99 de 1993, toda vez que no se analizan los posibles impactos a generar y por lo tanto, no es posible tomar la decisión de permitir o rechazar la actividad en caso de que los costos ambientales resulten inaceptables.

Los procesos de licenciamiento ambiental en Colombia han sido tradicionalmente bastante débiles:

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

112

En primer lugar, los decretos que han regulado la licencia ambiental han ido excluyendo de este procedimiento a cada vez más actividades, hasta llegar al flaco y laxo Decreto 2820 de 2010, que nos rige hoy.

En segundo lugar, en estos procesos es el propio peticionario de la licencia quien realiza el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) y el diagnóstico ambiental de alternativas del proyecto, lo cual resulta bastante absurdo, pues al fin de cuentas el papel de la autoridad -que es evaluar los impactos ambientales- se reduce casi al de una notaría.

En tercer lugar, estos procesos suelen estar permeados por intereses políticos locales, son herméticos y poco transparentes.

Y por último, las autoridades ambientales son laxas al entregar licencias, tal como lo reveló un estudio de la Contraloría en 2006: entre 1994 y 2005 apenas se negó el 3 por ciento de las licencias solicitadas.

Colombia sigue incurriendo en el defecto característico de la inseguridad jurídica y se pone de presente a través de cuatro regulaciones en un lapso de doce años, en torno a la licencia ambiental que no ha modificado radicalmente las fases y contenidos para su obtención, pero sí lo ha hecho en el campo procedimental y concretamente en el tema de términos.

Con las condiciones anteriormente descritas y las conclusiones a las que se pudo llegar en estos últimos párrafos, se puede decir que las licencias ambientales desvirtúan el fin para el cual fueron creadas: la conservación de los recursos naturales y el ambiente y sus interacciones con la salud de las personas que se ven directamente impactadas por un proyecto, obra o actividad licenciado.

El modelo minero que estableció la ley 685 de 2001-Código de Minas- es un modelo excluyente pues favoreció el crecimiento de una parte del sector a través de obras de gran

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

113

impacto o de gran escala, de las grandes compañías mineras y les restó importancia a los demás rangos o sectores de la minería cuyos proyectos no son importantes. Es más, el gobierno contribuye a ello cuando equivocadamente considera que la gran minería no genera impactos ambientales y que ésta sí cumple con la normatividad vigente y genera desarrollo y bienestar para el país. No reconoce la tradición de los medianos y pequeños mineros, los derechos de los indígenas y la participación, autonomía de las autoridades y comunidades locales que se ven impactadas por las decisiones que sobre sus territorios se toman.

Para poder establecer una solución de fondo es necesario el compromiso del Estado, de los pequeños y medianos mineros, de las organizaciones sociales, pero también, de nosotros, la academia; solo así podremos encontrar una luz que nos permita a todos como sociedad entregar nuestros recursos naturales para que sean explotados pero siempre en el marco de la sostenibilidad ambiental, la preservación de nuestros riqueza natural y dentro de la normatividad del sector.

Esperamos que el contenido de esta investigación generen el debate sobre un tema fundamental para nuestra propia existencia: los términos de expedición de las licencias ambientales frente a la preservación, el uso y el aprovechamiento de nuestros recursos naturales.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

114

Referencias

Acosta Irreño, O. D. (2000). Manual práctico sobre licencias y algunos permisos, autorizaciones y concesiones de carácter ambiental. Bogotá: Cámara de comercio de Bogotá.

Amaya Navas, O. D. (2002). La constitución ecológica de Colombia - Análisis comparativo con el sistema constitucional latinoamericano. Bogotá: Universidad Externado de Colombia.

Arce Rojas, D. (1993). La Ley del ambiente en la actividad petrolera. Universitas Ciencias Jurídicas y Socioeconómicas.(85), 38 - 46.

Arias Xosé Carlos, C. G. (2003). Instituciones, costos de transación y políticas públicas: Un panorama. Revista de Economía institucional, 5(8).

Biblioteca Luis Angel Arango. (2012). Impacto Ambiental.

Brotóns. (1997). Derecho Internacional. Madrid, España: McGraw Hill.

Builes Naranjo, M. M., Herrera Rodríguez, E., & Ossa Duque, E. (s.f.). Minería y Medio Ambiente en el estado Colombiano: Una perspectiva constitucional y legal a la luz del Plan Nacional de Desarrollo. (R. Sociojurídica, Ed.) Recuperado el 17 de junio de 2013, de http://www.redsociojurídica.org/escenarios/edicion-7/Mineria-y-Medio-Ambiente-enel-Estado-Colombiano.pdf Conferencia de Estocolmo. (s.f.).

Contraloría General de la República. (Noviembre de 2006). Estado de los recursos Naturales y del Ambiente 2005 - 2006. 163 a 171. Bogotá, Colombia.

Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo. (2012). Río de Janeiro.

Departamento Nacional de Planeación. (2005). Departamento Nacional de Planeación. Obtenido de www.dnp.gov.co DNP. (s.f.). Lineamientos y estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo territorial 2005. (D. N. Planeación, Ed.) Recuperado el 14 de agosto de 2013, de hptt://www.dnp.gov.co Escallon Di Terlizi, S., & Name Gómez, L. (s.f.). (U. Javeriana, Ed.) Recuperado el 3 de agosto de

2013,

de

http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/derecho/dere7/DEFINITIVA/TESIS%2057.pdf

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

115

Galindo, J. C. (2003). Lecciones de Derecho Procesal Administrativo. Bogotá: Pontificia Universidad Javeriana - Colección Discentibus Auxilia.

Garay Salamanca, J. L. (1999). La inclusión social y la construcción del estado social de derecho. En P. U. Javeriana (Ed.), Inclusión social y nuevas ciudadanías. (pág. 143).

Madrid: Trotta.

IDEAM. (s.f.). Obtenido de http://www.ideam.gov.co IIAP. (s.f.). Obtenido de http://www.iiap.org,co INVEMAR. (s.f.). Obtenido de http://www.invemar.org.co León, N. (s.f.). Estado y regulación ambiental: Enfoques recientes. Observatorio Colombiano de Energía.

León, N., & Afanador, B. (1989). El Enfoque Institucional en el desarrollo Económico: Las instituciones Económicas del Capitalismo". Fondo de Cultura económica.

Macías, L. F. (1998). Introducción al derecho Ambiental. Bogotá: Legis.

Mayorga García, F. (8 de Octubre de 2004). La Industria Petrolera en Colombia: Lo que va de las concesiones a las asociaciones. El Tiempo.

Mejía Palacios, H. (1999). La economía en el Derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: Derecho vigente.

Melendez, M., & Uribe, E. (9 de abril de 2003). Estudio sobre la inserción de la gestión ambiental en las políticas sectoriales. Caso Colombiano. Recuperado el 17 de Noviembre de 2013, de economia.uniandes.edu.co Melendez, M., & Uribe, E. (Abril de 2003). Estudio sobre la inserción de la gestión ambiental en las políticas sectoriales: caso Colombiano. CEDE. Nebel, B., & Wrigth, R. (1999). Ciencias Ambientales. Ecología y Desarrollo Sostenible.

México: Prentice Hall Hispanoamericana S.A. North, D. (1995). Transaction Costs Throug Time.

Notaría segunda del círculo. (19 de noviembre de 2003). Estatutos sociales de Ecopetrol.

Credencial Historia: Especial Petróleo y Cusiana(5310).

ONU. (2003). Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Recuperado el 24 de junio de 2013, de http://www.cinu.org.mx/temas/des_sost.htm Oystein, N. (2003). El poder del Petróleo: La política y el mercado del crudo. Buenos Aires, Argentina: El Ateneo.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

116

Patiño, M. (1999). Derecho Ambiental Colombiano. Bogotá: Legis.

Perez Escobar, J. (1997). Derecho Constitucional Colombiano. Bogotá: Temis S.A. Plan Energético Nacional: estrategia energética 2003 - 2020. (2003).

PND. (2011). Plan Nacional de Desarrollo.

República, Contraloría General de la. (s.f.). Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2007 - 2008. Colombia.

Revista Cambio Radical. (2005). Los 10 retos de Uribe.

Rivera, M. J. (2010). El proceso de la política económica: Una perspectiva de costos de transacción políticos. En D. Avinash., El proceso de la política económica: Una perspectiva de costos de transacción políticos. Chile: The MIT Press.

Roberts, P. (2004). El fin del Petróleo. Barcelona: Ediciones B. Rodríguez Becerra, M. (20 de Abril de 2013). Desconfianza y Licencias Ambientales. Obtenido de

http://co.noticiasde.net/desconfianza-y-licencias-ambientales-manuel-rodriguez-

becerra/ Rodríguez, G. A. (2011). Las Licencias Ambientales y su proceso de Reglamentación en Colombia. FORO NACIONAL AMBIENTAL - Mayo de 2011.

Rojas, V. a. (26 de Noviembre de 2010). La Licencia Ambiental. Bogotá.

Rosario, U. d. (s.f.). Programa de divulgación científica.

Samuelson, P. A., & Nordhaus, W. (1999). Economía. Madrid: McGraw Hill.

SINCHI. (s.f.). Obtenido de http://www.sinchi.org.co Social, C. C. (s.f.). Lineamiento y estrategias de desarrollo sostenible para los sectores de agua, ambiente y desarrollo territorial.

Tausa, A. m. (s.f.). Obtenido de Fuente: www.tausa-cundinamarca.gov.co Uribe Botero, E. (2005). The Evolution of Colombian environmental Institutions 1971 - 2004.

CEDE(4).

Uribe Vélez, A. (2004). Informe al congreso de la república. Bogotá: Departamento Nacional de planeación - Imprenta Nacional.

Uribe, A. (2002). Mano firme, Corazón grande. El camino de la confianza. Programa de gobierno.

Valencia, F. (s.f.). Los costes de transacción dentro de la economía neoinstitucional en relación con la actualidad contable.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

117

Vega Mora, L. (2010). Políticas Públicas hacia el desarrrollo sostenible y Política Ambiental hacia la sostenibilidad ambiental del desarrollo.

Wallace, O. (1996). The economics of enviromental regulation.

Wikipedia. (2013). La enciclopedia libre: http://es.wikipedia.org.

Jurisprudencia

Sentencia C-058/94 M.P. Alejandro Martínez Caballero Sentencia C- 328/95 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz Sentencia C- 535/96 M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Sentencia C- 126/98 M.P. Alejandro Martínez Caballero Sentencia C. 595/99 M.P. Carlos Gaviria Díaz.

Sentencia C- 431/00 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Sentencia 671/2001 M.P. Jaime Araujo Rentaría Sentencia T- 406/92 M.P. Ciro Angarita Barón.

Sentencia T- 537/92 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez.

Sentencia T- 092/93 M.P. Simón Rodríguez Rodríguez Sentencia SU- 067/93 M.P. Fabio Morón Díaz y Ciro Angarita Barón.

Sentencia C-035/99 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

Legislación: Constitución Política de Colombia. Colección Códigos Básicos. Legis Editores. Colombia.

2004 Decreto 01/84. Código Contencioso Administrativo. Colección Códigos Básicos. Legis Editores. 2005.

Decreto 410/71. Código de Comercio Colección Códigos Básicos. Legis Editores. Colombia.

2000 Decreto 2811/74 Decreto 393/91 Decreto 1276/94 Decreto 1603/94

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

118

Decreto 216/2003 Decreto 1180/2003 Decreto 195/2004 Decreto 291/2004 Decreto 3266/2004 Decreto 1220/2005 Ley 99/93 L. 29/90 Ley 489/98 Ley 790/2002 Resolución 1110 Del 25 De Noviembre de 2002 MAVDT

Páginas web: http://www.igac.gov.co http://www.anla.gov.co/portal/default.aspx, http://www.urosario.edu.co/urosario_files/7d/7d84b036-bc70-4399-b943-edb4d7d033c9.pdf,

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

119

Anexo 1 Visita a la mina de carbón en el municipio de Tausa Cundinamarca En la visita grabamos un video en el cual realizamos entrevista al señor propietario y poseedor de los derechos de explotación el señor CASIMIRO RODRÍGUEZ con las siguientes preguntas: 1- Cuando se dieron cuenta que había un yacimiento en su propiedad?.

R- Hace aproximadamente cincuenta años en el año de 1960, yo estaba muy pequeño, me acuerdo que era una minería muy artesanal. Se sacaba el carbón en carretilla y alumbrando con una vela.

2- En ese tiempo expedían algún permiso, alguna autorización ante alguna entidad pública?

R- En ese tiempo no había que hacer tanto trámite, mi papá iba a INGEOMINAS, solicitaba un permiso para explotar la finca que decía: le damos una certificación que si puede explotar el señor tal--- dentro de la finca tal.

3- Ha tenido algún inconveniente de ese tiempo que solo había un permiso a la legislación de ahora para explotar la mina?

R- Si ahora hay mucho problema.

4- Que les han pedido nuevo, que tienen que hacer obligatoriamente para poder seguir explotando la mina.

R- Haber primero que todo yo he tramitado ante INGEOMINAS el permiso del área, nos ha tocado llevar unos planos del área, nos ha tocado... llevar... llevar los planos tanto superficial como subterráneo, además eso toca llevar un permiso De la Car que ya se ha solicitado y nunca nos ha salido digamos yo llevo más de quince, veinte años pidiendo ese permiso ante la Car el medio ambiente y no nunca hemos tenido ese permiso, entonces INGEOMINAS está exigiendo

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

120

que si no tenemos ese permiso de la car no cerrarían los frentes de trabajo de la minería que eso sería absurdo porque siempre nosotros vamos ala Car. Doctor que ha pasado con los papeles que hemos necesitado que nos realicen eso, nos agilicen esas cuestiones y lo único que nos dicen que hay que esperar que hay que esperar. Nosotros llevamos un papel que nos lo pidió Car que para que era apto el terreno donde tenemos la minería y tocaba llevarlo a planeación. De planeación yo lo solicité y lo llevé a la Car donde y en el papel donde decía que en el predio solamente por ese papel llevo tres años que no me han dado respuesta por eso solamente ese papel. Hace como veinte años que me dieron el permiso para explotar.

6-Cual ha el trámite para la solicitud de los permisos?

R-Ante INGEOMINAS se solicitud un permiso que nos lo dieron por 10 años -Ante MINERCOL un permiso de 10 años -Ante el MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA permiso por 30 años -Ante la AGENCIA NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES está en trámite desde hace más de 3 años.

5-En el tema ambiental el municipio que les exige, para el funcionamiento de la mina?

R-si la alcaldía exige hacer alcantarillas, los materiales estériles se deben tener unos patios especializados para esterilizarlos.

6-Planeacion les exige a ustedes algún requisito?

R-Si el manejo de las aguas también lo exigió la CAR 7-Tiene beneficios ustedes por parte del municipio?

R-En el momento no hay ninguna ayuda de nada, antes nos toca colaborar en las fiestas y ferias.

8- Cuantos empleos puede generar?

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

121

R- Cien empleados en tres turnos pero tengo 8 porque el intermediario paga el carbón a sesenta mil y eso es pérdida.

7-Afecta económicamente y financieramente la demora por parte de las autoridades ambientales para la expedición de la licencia?

R- Si antes vendía el carbón antes a ciento ochenta mil el intermediario lo vende más caro porque en las termoeléctricas y en la industria no le bajan los precios y no me compra a mí por no tener la licencia no sé si hay intereses económicos detrás de todo esto o un grave problema administrativo porque no me da la car la certificación, es absurdo que siendo la car y la agencia nacional de licencias ambientales ambas entidades públicas me diga la agencia nacional de licencias ambientales que me cierra los frentes de la mina, cuando es la CAR la que lleva tres años sin expedirme la certificación.

10- Usted les paga seguridad social a los trabajadores de la mina?

R- Si pago todo y muy costoso y también todas las prestaciones sociales todo en regla.

11- Han habido muertos en la mina?

R- No acá estamos muy pendientes tengo bombas que a través de esas mangueras ingresan el oxígeno y encargados con aparatos para medir la cantidad y porcentaje de oxígeno. Se prenden las bombas mínimo dos horas antes de iniciar los trabajos por ejemplo si van a empezar a las seis de la mañana se prenden a las cuatro. Además estamos pendientes de cambiar la madera que se daña para sostener bien la montaña 12- Que otros riegos hay en la mina para los trabajadores?

R- Unos gases que están dentro de la tierra y cuando se acumulan muchos eso grama como una nevera y hay que evacuar el personal.

9- Que diferencia hay de este carbón al del cerrejón?

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

122

R- El de acá se puede coquizar mejor y es muy apetecido por sus propiedades.

10- A medida que van sacando carbón el terreno se va hundiendo?

R- No por dentro se va cerrando sola la tierra y por encima ni se nota,.

11- Usted considera que causa daño al medio ambiente?

R- No porque no tenemos mega maquinaria ya llevamos sesenta años y ni se nota. Pero las multinacionales en un solo año vuelven pedazos toso y dejan a los campesinos en la calle llevándose todo y el gobierno le da muchos beneficios por ser extranjeros pero a nosotros no nos dejan y eso que garantizamos por muchos años y muchas generaciones empleo a causa de que no tenemos tantas máquinas no es mecanizado todo.

12- Que le parece más seguro la mega minería o la pequeña minería.

R- Pues la pequeña minería y no es porque ese sea mi trabajo es como le dije antes ya van más de sesenta años dando trabajo y sin dañar el medio ambiente, pero si acá estuvieran las multinacionales que es lo que quieren porque nos están molestando para que tengamos los permisos esa gente acaba con todo en menos de tres años y después de que vivimos?

O sea que el gobierno debe pensar es en garantizar durante todas las generaciones que haya buen sustento de vida y buena asistencia pero hacen lo contrario dejan que se nos lleven los recursos con grandes máquinas y generando muy poco empleo y luego dejan arrasado, desolado que ni las culebras pueden vivir.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

123

Anexo 2 Entrevista al señor Luis Hernando Quiroga Nos comentó de la problemática social que genera la mina de carbón en el municipio.

1-usted que es vecino de la mina de carbón se ve afectado en algún momento?

R - Si! pues las minas traen mucho Daño el medio ambiente ya que estas minas afectan el aire pues la erupción del carbón genera mucho polvo en la zona, produciendo enfermedades en la población.

2-Ademas de versen afectados en la salud de las personas se ven afectados ustedes en la ganadería y la agricultura?

R-si! Afecta el organismo del ganado y de todos los animales en la finca.

-Daño al suelo se agota el agua y esto afecta la agricultura.

3-Ustedes se ven afectados económicamente?

R- Si porque ya las tierras están cada día más infértiles, la agricultura en la finca es muy difícil, y el ganado toca inyectarlo para que no se enferme y de estas actividades es nuestro sustento diario.

4-Ha trabajado usted en la mina de carbón?

R-Si señora yo estaba trabajando, pero debido a que no han otorgado los permisos, nos despidieron a más de veinte empleados.

5-Mientras estuvo trabajando en la mina le pagaban la seguridad social?

R-Si ellos nos pagaban la salud, en pensión no sabría decirle ellos decían que si pero como yo no sé de eso, no sé si era cierto o no.

6-Usted cree que trabajar en la minería extrayendo el carbón es una actividad peligrosa?

R-si claro muy peligrosa ya que nos tocaba bajar hasta 30 metros de profundidad.

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Registro Fotográfico

Municipio de Tausa, zona rural.

124

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Panorámica zona rural Municipio de Tausa

Contaminación ambiental causada por la mina

125

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Entrada a la mina de carbón Tausa

126

ANÁLISIS JURÍDICO: EXPEDICIÓN DE LIC. AMBIENTALES

Realizando la entrevista al propietario de la mina

127